Виктор Бациев, Роман Дименштейн, Павел Кантор, Ирина Ларикова

Образование и реабилитация особого ребенка в условиях «монетизации льгот»

Предисловие

Настоящий сборник подготовлен Центром лечебной педагогики (г. Москва) в рамках работы по распространению опыта защиты прав детей с нарушениями развития на образование и реабилитацию, формированию и лоббированию инициатив реформирования правовых основ реабилитационно-образовательной сферы в России.

Центр лечебной педагогики был создан в 1989 году как общественная организация для оказания квалифицированной помощи тем детям, которые не получают ее в государственных учреждениях. За годы существования Центра поддержку получили около 8 тысяч детей. Центр создал и передал в государственную систему образования первые в стране интегративные детские сады и школы[1] . Обучение и стажировку в Центре прошли специалисты из более чем 250 государственных и негосударственных организаций, действующих во многих городах и регионах России: от Магадана и Красноярска до Калининграда, от Мурманска и Архангельска до Махачкалы, Оренбурга и Горно-Алтайска.

Одной из задач, стоящих перед Центром, было создание модели комплексной помощи детям с нарушениями развития. Мы рассчитывали, что со временем отработанная нами модель и накопленный профессиональный опыт будут востребованы, и появится государственная инфраструктура поддержки таких детей. Однако эти надежды не оправдались. По большому счету государственная политика в данной сфере за последние два десятилетия практически не изменилась. Специалисты, владеющие современными подходами к развитию и образованию детей с особыми потребностями, не подготовлены. Стандарты обучения таких детей не разработаны. Эффективная система помощи особым детям и их семьям не создана.

Именно поэтому Центр лечебной педагогики был вынужден заняться кропотливым исследованием системы нормативно-правового обеспечения реабилитационно-образовательной помощи детям с особыми потребностями, потребовавшимся для эффективного осуществления правозащитной деятельности.

Центр оказывает правовую поддержку семьям по защите прав их детей. Созданы первые судебные прецеденты возмещения родителям средств, потраченных ими на реабилитацию детей-инвалидов. Открыт и пополняется правозащитный раздел портала «Особый ребенок» (www.osoboedetstvo.ru). Регулярно издаются брошюры, анализирующие современное законодательство в сфере образования и реабилитации и являющиеся практическим руководством по защите прав особых детей.[2]

Мы хотели бы помочь широкому кругу людей и организаций:

1. Родителям – сформировать активную жизненную позицию в реализации прав своего ребенка.

2. Государственным служащим сферы образования и реабилитации – получить эффективные инструменты решения основных проблем особых детей.

3. Органам власти – выработать государственный подход к решению проблемы и озаботиться эффективным использованием бюджетных средств, поступающих в эту сферу.

4. Юристам – сориентироваться в общей концепции, конкретных возможностях и противоречиях, формирующих правовое пространство вокруг особых детей, увидеть перспективы его теоретического развития и обширный полигон для адвокатской практики.

5. Обществу – осознать свою ответственность за судьбу особого ребенка, развеять предрассудки и мифы, связанные с таким ребенком и его семьей, способствовать искоренению политики сегрегации в этой области.

Все эти годы с Центром лечебной педагогики сотрудничали высококвалифицированные юристы, которых не оставила безразличными судьба особого ребенка в России. Они приняли активное участие в анализе переплетений сложнейшего и зачастую противоречивого законодательства, действующего в этой сфере, помогли его систематизировать, выявить его достоинства и изъяны, спроецировать на практику защиты прав. Мы ощущаем постоянную поддержку ведущих сотрудников Управления анализа и обобщения судебной практики Высшего арбитражного суда РФ С.А. Герасименко (научившей нас правовому подходу к различным «житейским» ситуациям, связанным с реабилитацией и образованием особого ребенка) и В.А. Корнеева (одного из тех, кто создал первые судебные прецеденты исков, выигранных родителями особых детей у государственных структур); юриста Аппарата Уполномоченного по правам ребенка в г. Москве Т.Н. Кочетовой (воплотившей опыт законотворческой работы в создание законодательных механизмов, стимулирующих интеграцию особого ребенка в образовательное пространство региона); мы опираемся на скрупулезную работу юриста правовой группы Центра лечебной педагогики О.М. Шушпанниковой, осуществляющей кропотливое и безотказное правовое консультирование родителей. Своим неравнодушным участием и профессиональным опытом они позволили робким чаяниям семей, воспитывающих детей с нарушениями развития, воплотиться в реальность.

Термином особые дети принято обозначать прежде всего детей, имеющих широкий спектр серьезных психических и психоневрологических проблем, а также детей, имеющих сочетание нескольких тяжелых нарушений развития. Общее число таких детей по статистике составляет более 60% всех детей-инвалидов. Серьезную тревогу вызывает и судьба так называемых пограничных детей, регулярно сталкивающихся с проблемами в обучении и общении со сверстниками. Их число в разы превышает количество детей-инвалидов. А в условиях фактического отсутствия своевременной квалифицированной помощи многие из них в итоге лишаются перспектив достойной жизни...

Введение

В России есть категория детей, положение которых до сих пор является катастрофическим. Это дети с тяжелыми нарушениями психического развития, а также с сочетанием различных нарушений. Их численность превышает две трети всех детей-инвалидов (последних в России, по мнению экспертов, насчитывается от 1 до 1,5 миллиона). Для них пока нет места в государственной системе образования и реабилитации. Возникающая в результате социальная изоляция и обнищание семьи (потеря работы, осуждение окружающих, уговоры сдать малыша в интернат) превращают воспитание такого ребенка в родительский подвиг.

Большинство бюджетных средств, выделяемых на детей, распределяется у нас через государственные учреждения. Поскольку государство не создает учреждений для детей с серьезными нарушениями развития, они оказываются в зоне «двойного наказания». С одной стороны, они лишены жизненно необходимых услуг, которые «автоматически» имеют остальные дети. С другой стороны, до них так и не доходят деньги налогоплательщиков, которые государство обязано выделять на образование и реабилитацию детей-инвалидов.

Наряду с описанной выше категорией огромное количество детей находятся в так называемом пограничном состоянии – в зоне риска по инвалидности. Их как минимум на порядок больше, чем детей-инвалидов. Они также неуклонно вытесняются из системы образования в коррекционные классы и вспомогательные школы, а вместе с тем – из нормального социума. Помощь им требует высокой квалификации, она дорого стоит и пока также очень дефицитна.

Обследование, проведенное Центром лечебной педагогики в ряде районов Москвы, показало, что в такой поддержке в той или иной степени нуждаются до 40% младших школьников. Если вовремя не оказать им квалифицированную помощь, велика вероятность их социальной дезадаптации, а в ряде случаев – инвалидизации. Но сегодня закон даже «теоретически» обещает им помощь только тогда, когда они уже станут инвалидами. Ни на федеральном, ни на региональном уровне не реализуется никаких масштабных программ, поддерживающих профилактику инвалидности.

Российское законодательство, регламентирующее жизнь особого ребенка, имеет характерную особенность. Принятые в 1990-х годах либеральные законы в сфере социальной защиты и образования детей-инвалидов в целом отвечали нормам международного права и Конституции РФ, декларируя полную интеграцию таких детей в социальную жизнь и образование. Однако эти гуманистические постулаты были введены настолько нереальным образом, что в результате абсолютно не осуществлялись на практике.

В соответствии с законом любому ребенку, в том числе ребенку-инвалиду, государство обязалось обеспечить адекватное его возможностям воспитание и образование, необходимую реабилитацию и социальную поддержку. Однако непродуманность, а зачастую – отсутствие необходимых подзаконных актов позволяло чиновникам легко саботировать исполнение даже самых гуманных законов.

Более того. Если бы правозащитники даже смогли добиться неукоснительного выполнения, к примеру, Закона РФ «Об образовании», по которому любой ребенок имеет право обучаться в ближайшем по месту жительства образовательном учреждении, то многие школы оказались бы в ситуации перманентного кризиса: педагоги не готовы к работе с особыми детьми, учебные заведения не обеспечены необходимыми дополнительными сотрудниками, не имеют специальных условий для образования таких детей и т.д.

Ситуация, которая сложилась вокруг особого ребенка – непрописанности реальных прав, пустой декларативности, «полной гарантии» без всякого ее обеспечения, – существенно осложняла правозащитную деятельность в этой сфере. Чтобы заставить работать нормы уже принятых законов, правозащитникам зачастую приходилось самим придумывать «правила игры», по которым мы будем потом «играть»: выдвигать новые законодательные предложения на федеральном и региональном уровнях, разрабатывать проекты различных нормативных актов, ведомственных документов и т.п.

В последнее время эта работа оказалась еще более затруднена. С января 2005 года вступили в силу кардинальные изменения законодательства, охватившие всю социальную сферу и выразившиеся в принятии так называемого «закона о монетизации льгот» (№ 122-ФЗ). В кратчайшие сроки потребовалось осмыслить и проанализировать новую правовую ситуацию, отследить и спрогнозировать ее практические последствия, проинформировать об этом общественность, существенно скорректировать стратегию и тактику правовой поддержки родителей.

Настоящий сборник посвящен анализу законодательных изменений в сфере образования и реабилитации особых детей, вызванных политикой «монетизации», и их практических последствий, а также сформировавшимся у нас и наших коллег представлениям о путях выхода из сложившейся ситуации. Целью данного издания является объединение усилий всех заинтересованных сторон – представителей некоммерческого сектора и правозащитников, управленцев, особенно из тех регионов, которые уже начали осуществлять интеграцию особого ребенка в социальную сферу, юристов и экономистов, способных разработать правовые и организационно-экономические механизмы такой интеграции.[3]

Правовой базис: международные гарантии прав особого ребенка и их отражение в российском законодательстве

К началу 1990-х годов завершился процесс, начатый еще в 60-х годах прошлого столетия: Россия присоединилась к зоне действия ряда международных конвенций, гарантирующих права на развитие, образование и социальное обеспечение для детей с ограниченными возможностями, де-юре признала за собой ответственность за их выполнение и сделала решительный шаг к гуманизации общества. Впервые в отечественной практике была создана правовая основа интеграции в социум детей с нарушенным развитием. Государство закрепило свою обязанность обеспечить всех детей, в каком бы состоянии они ни находились, необходимым им образованием.

Конституция РФ (п. 4 ст. 15) декларирует примат международного права, и российское законодательство в соответствующей области должно опираться на подписанные Россией международные договора и иные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права. Международное право «сверхавторитетно» и может служить основанием для отстаивания законных интересов ребенка в суде.[4]

К документам, формирующим правовую позицию международного сообщества по этим вопросам, относятся прежде всего Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования и Конвенция о правах ребенка[5] . Приведем принципиально важные с точки зрения обеспечения прав особых детей на полноценные образование и реабилитацию положения данных документов.

Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1960 г.; ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 июля 1962 г.):

Статья 1.1. В настоящей Конвенции выражение «дискриминация» охватывает всякое различие, исключение, ограничение или предпочтение.., которое имеет целью или следствием уничтожение или нарушение равенства в области образования, и в частности:

а) закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа[6] ;

<...>

d) положение, несовместимое с достоинством человека, в которое ставится какое-либо лицо или группа лиц.

Статья 3. ...Государства... обязуются:

а) отменить все законодательные постановления и административные распоряжения и прекратить административную практику дискриминационного характера в области образования...

Статья 4. Государства... обязуются...:

с) поощрять или развивать подходящими методами образование лиц, не получивших начального образования или не закончивших его, и продолжение их образования в соответствии со способностями каждого...

Статья 9. Никакие оговорки к настоящей Конвенции не допускаются.

Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. (ратифицирована Постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г.:)

Статья 23.

1. Государства-участники признают, что неполноценный в умственном или физическом отношении ребенок должен вести полноценную и достойную жизнь в условиях, которые обеспечивают его достоинство, способствуют его уверенности в себе и облегчают его активное участие в жизни общества.

2. Государства-участники признают право неполноценного ребенка на особую заботу и поощряют и обеспечивают предоставление при условии наличия ресурсов имеющему на это право ребенку и ответственным за заботу о нем помощи, о которой подана просьба и которая соответствует состоянию ребенка и положению его родителей или других лиц, обеспечивающих заботу о ребенке.

3. В признание особых нужд неполноценного ребенка помощь в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи предоставляется по возможности бесплатно, с учетом финансовых ресурсов родителей или других лиц, обеспечивающих заботу о ребенке, и имеет целью обеспечение неполноценному ребенку эффективного доступа к услугам в области образования, профессиональной подготовки, медицинского обслуживания, восстановления здоровья, подготовки к трудовой деятельности и доступа к средствам отдыха таким образом, который приводит к наиболее полному, по возможности, вовлечению ребенка в социальную жизнь и достижению развития его личности, включая культурное и духовное развитие ребенка.

Статья 28.

1. Государства-участники признают право ребенка на образование, и с целью постепенного достижения осуществления этого права на основе равных возможностей они, в частности:

а) вводят бесплатное и обязательное начальное образование...

Статья 29.

1. Государства-участники соглашаются в том, что образование ребенка должно быть направлено на:

a) развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме...

b) подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия...

2. Никакая часть настоящей статьи или статьи 28 не толкуется как ограничивающая свободу отдельных лиц и органов создавать учебные заведения и руководить ими при условии постоянного соблюдения принципов, изложенных в пункте 1 настоящей статьи, и выполнения требования о том, чтобы образование, даваемое в таких учебных заведениях, соответствовало минимальным нормам, которые могут быть установлены государством...

Статья 39.

Государства-участники принимают все необходимые меры для того, чтобы содействовать физическому и психологическому восстановлению и социальной реинтеграции ребенка, являющегося жертвой: любых видов пренебрежения, эксплуатации... или любых других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения... Такое восстановление и реинтеграция должны осуществляться в условиях, обеспечивающих здоровье, самоуважение и достоинство ребенка.

Россия провозгласила готовность привести законодательство в соответствие с нормами международного права. Однако отражение этих норм в системе национальных законов и особенно подзаконных актов оказалось неполным и крайне противоречивым. Прогрессивные декларации подчас не только оказывались не подкрепленными механизмами реализации, но и соседствовали с прямо дискриминационными положениями, проникшими в новую правовую систему из советского прошлого.

Яркий пример подобных противоречий демонстрирует Федеральный закон от 10 июля 1992 г. № 32661 «Об образовании». В п. 1 ст. 5 Закона сформулирован прекрасный зачин: «Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости». Однако по мере конкретизации данного положения для детей с отклонениями в развитии эти блестящие намерения ощутимо тускнеют. Каждое следующее уточнение трактует приведенную норму все более и более ограничительно. Так, например, в п. 6 той же статьи говорится: «Государство создает гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов». «Специальные педагогические подходы» могут еще рассматриваться как повышенное внимание к этим детям. Но п. 10 ст. 50 уже не оставляет такой надежды – он не предоставляет детям с отклонениями в развитии права обучаться в общеобразовательном учреждении: «Для детей и подростков с отклонениями в развитии органы управления образованием создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), обеспечивающие их лечение, воспитание и обучение, социальную адаптацию и интеграцию в общество...». Это находится уже в явном противоречии и с основным замыслом Закона «Об образовании» (п. 1 ст. 5), и с международным правом.

Выбор, который предоставляется особым детям, вполне прозрачно очерчен во второй и третьей частях п. 10 ст. 50:

«Категории обучающихся, воспитанников, направляемых в указанные образовательные учреждения, а также содержащихся на полном государственном обеспечении, определяются Правительством Российской Федерации.

Дети и подростки с отклонениями в развитии направляются в указанные образовательные учреждения органами управления образованием только с согласия родителей (законных представителей) по заключению психолого-медико-педагогической комиссии».

Тем самым налицо сегрегация уже внутри самой системы образования: детям «с отклонениями в развитии» предлагается альтернатива: обучение в «специальных (коррекционных) образовательных учреждениях (классах, группах)» – либо «содержание на полном государственном обеспечении». Об их интегрированном обучении в общеобразовательных школах в обычном классе в законе речь не идет.

Базирующаяся на этом печальная практика всем хорошо известна. Склонность чиновников на местах интерпретировать приведенные положения Закона дискриминационным образом особенно ярко иллюстрируют «Показания и противопоказания по приему детей в специальные коррекционные школы-интернаты (школы) для умственно отсталых детей» (Приказ Комитета здравоохранения и Комитета образования Правительства Москвы от 19.10.1998 г., 21.10.1998 г. № 574/579 «Об организации городской медико-психолого-педагогической комиссии по комплектованию специальных (коррекционных) образовательных учреждений для умственно отсталых детей», Приложение № 2). Этот документ содержит противопоказания к приему в специальные (коррекционные) образовательные учреждения для ряда категорий детей-инвалидов – с «тяжелыми формами слабоумия; олигофренией в степени выраженной имбецильности; идиотией различной этиологии, в том числе и при болезни Дауна; органическая деменция с выраженной дезадаптацией (отсутствие навыков самообслуживания)». Если даже не принимать во внимание крайне дискриминационную и неэтичную, давно вышедшую из употребления терминологию, используемую в Приказе для описания проблем этих детей, примечание к Приказу четко и недвусмысленно определяет их судьбу: «Дети, страдающие названными формами слабоумия, направляются в соответствующие учреждения Комитета социальной защиты населения», то есть в интернаты. Исполняя этот Приказ, психолого-медико-педагогические комиссии по-прежнему выносят заключения, препятствующие осуществлению конституционного права особых детей на образование и вместо обучения рекомендующие помещение ребенка в психоневрологический интернат Департамента социальной защиты населения.

Пробелы и противоречия Федерального закона «Об образовании» позволяют сохранять в силе давно устаревшие акты, принятые еще в советскую эпоху и идущие вразрез со всеми международными обязательствами России. Так, до сих пор действует «Перечень заболеваний, по поводу которых дети нуждаются в индивидуальных занятиях на дому и освобождаются от посещения массовой школы» (утвержден Приказом Министерства просвещения РСФСР от 8/28 июля 1980 года № 281-М/17-13-186). Этот акт, в целом задуманный как дискриминационный – не разрешить детям с определенными проблемами обучаться в обществе сверстников, – содержит даже следующее примечание, повсеместно трактующееся «системой» как запрет на образование вообще: «Не дается право на индивидуальное обучение детям со слабоумием в степени имбецильности».

В результате устройство и функционирование российской государственной системы в сфере образования и реабилитации особых детей на практике весьма существенно противоречит как принятым Россией нормам международного права, так и многим положениям федерального законодательства.

Если говорить о детях, от которых отказались родители, то первое страшное надругательство над их правами происходит «на выходе» из домов ребенка: решается, кто из детей «подлежит обучению», а кто – нет. Ребенка относят либо к учреждениям ведомства образования, либо к учреждениям ведомства соцзащиты. Учить тех, кто не попал в ведомство образования, по-прежнему считается неэффективным расходованием государственных средств.

Для детей, живущих в семье, функции разделения «по ведомствам» повсеместно выполняют психолого-медико-педагогические комиссии, которые нередко препятствуют повышению образовательного уровня ребенка либо не допускают его к образованию вообще, предлагая изъять из семьи и поместить в психоневрологические интернаты системы соцзащиты. Сама передача ребенка в социальное ведомство – вместо обеспечения ему образования! – в наших условиях уже является вопиющим актом дискриминации.

К сожалению, и без того весьма несовершенная и противоречивая правовая база помощи особому ребенку и поддержки его семьи недавно подверглась значительным изменениям, существенно усугубившим положение данной категории населения.

С января 2005 года в России вступили в силу кардинальные изменения законодательства, охватывающие всю социальную сферу и выразившиеся в принятии так называемого «закона о монетизации льгот» (№ 122-ФЗ). Реформа весьма существенно повлияла на правовое поле, в котором осуществляется деятельность по образованию и реабилитации особых детей. Назвать это влияние положительным невозможно...

Правовой анализ изменений, принесенных «законом о монетизации»

Концепция реформы

Для анализа изменений, внесенных в Закон РФ «Об образовании», Федеральный Закон «О социальной защите инвалидов», а также ряд иных законов, нормы которых регулируют вопросы социальной защиты особых детей, а также содержания выстраиваемой системы правового регулирования социальной сферы, необходимо уяснить суть концепции, положенной в основу реформы. С этой целью были проанализированы пояснительная записка к проекту Федерального Закона «О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в ФЗ „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ от 22 августа 2004 № 122-ФЗ“, заключения правового управления аппарата Государственной Думы РФ и ее профильных комитетов, а также Счетной платы РФ.

В преамбуле Закона № 122-ФЗ в качестве главной цели его принятия продекларирована «защита прав и свобод граждан Российской Федерации», достигаемая путем установления разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления в сфере социальной защиты и социального обеспечения. В целом можно выделить четыре концептуальные причины реформы:

– более четкое разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями в системе социального обеспечения;

– отмена нефинансируемых льгот;

– установление принципов определения мер социальной защиты;

– замена натуральных льгот денежными компенсациями.

Федеральный законодатель декларирует необходимость обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека, а также повышения материального благосостояния граждан. Передавая большинство полномочий по социальному обеспечению субъектам Федерации и муниципальным образованиям, закон предписывает последним при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации, вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты. Указанные публично-правовые образования также обязаны реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования и предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, том числе и посредством установления временного регулирования общественных отношений.

Первый вопрос, который возникает при ознакомлении с названными выше положениями, – это вопрос о конституционных принципах разграничения полномочий в сфере социальной защиты между публично-правовыми образованиями и допустимости закрепления данных полномочий за субъектами Федерации и муниципальными образованиями с возложением на последних бремени соответствующего финансирования. Не нарушается ли тем самым конституционный принцип равенства граждан России, имея в виду, что налоговый потенциал и финансовые возможности различных регионов существенно отличаются, а следовательно, и объем социальных гарантий, предоставляемых их жителям, будет не одинаков?

Цель проводимой административной реформы, как объяснялось со страниц официальных средств массовой информации[7] , заключается в передаче части федеральных полномочий и политической ответственности за их реализацию на региональный уровень с одновременным проведением бюджетной и налоговой реформы и закреплением необходимых средств за субъектами РФ для реализации полученных полномочий. Однако допустима ли передача федеральных государственных полномочий публично-правовым образованиям нижестоящего уровня?

Правовые основы совместного ведения в системе социального обеспечения до 1 января 2005 года

Вопросы социальной защиты в силу ст.72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Статьей 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросы обеспечения социальной поддержки населения отнесены также и к предмету ведения местного самоуправления.

Бюджетный кодекс РФ, разграничивая по уровням бюджетной системы полномочия по финансированию, отнес расходы на обеспечение социальной защиты населения к расходам, совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований (абзац 5 пункта 1 статьи 85 БК РФ).

В судебной практике применения указанных основополагающих норм возник вопрос о том, позволяют ли они Российской Федерации принимать федеральные законы, в которых устанавливать льготы с возложением обязанности по их финансированию за счет региональных или местных бюджетов? Иными словами: допустимо ли установление льгот за чужой счет?

Отвечая на поставленный вопрос, суды при рассмотрении конкретных дел сформировали подход, согласно которому отнесение вопросов социальной защиты к совместному ведению и совместному финансированию означает право субъекта Федерации (муниципального образования) установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств регионального (муниципального) бюджета. При этом суды исходили из того, что в федеративном государстве, гарантирующем равенство прав граждан независимо от места их проживания, должен быть установлен минимальный гарантированный уровень социальной защиты именно в рамках федерального законодательства с принятием РФ обязательств по его обеспечению и финансированию.

Указанные выше положения о совместном финансировании не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот, не обеспеченных финансированием за счет федерального бюджета, с возложением обязанности по их обеспечению на другое публично-правовое образование нижестоящего уровня за счет собственных доходов последнего. Суды исходили из того, что возложение обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти. Последнее в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 БК РФ должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций (средств федерального бюджета, предоставляемых бюджету другого уровня на безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов).

По мнению судов, реализация федеральных льгот может быть возложена на субъекты Федерации и муниципальные образования постольку, поскольку такая необходимость вытекает из целесообразности использования системы государственных органов субъектов РФ (муниципальных органов), которая более качественно и рационально способна справиться с задачей учета и взаимодействия с гражданами, имеющими право на соответствующие льготы. В данной ситуации регион или муниципальное образование являются субъектами, привлекаемыми к исполнению чужой обязанности. Причем ответственность за неисполнение указанной обязанности может быть возложена на данные субъекты только при условии выделения им соответствующих средств со стороны Российской Федерации.

При формировании изложенного подхода принимался во внимание раздел 4 Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года (утверждена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584), закрепляющий принципы разграничения расходных полномочий между публично-правовыми образованиями. Указанный раздел предусматривает, что обязательства по финансированию расходов (предоставлению общественных услуг), нормативно-правовое регулирование которых в основном осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими уровнями власти (бюджетами) только в пределах предоставленной на эти цели финансовой помощи (субвенции).

Доводы о том, что финансирование расходов на реализацию льгот по социальной защите в части, отнесенной федеральным законом к полномочиям субъекта Федерации, должно как следствие осуществляться самим субъектом из источников, формируемых за счет собственных средств, отвергались судами постольку, поскольку они не соответствовали ст. 84, 130 БК РФ о целевом направлении средств федерального бюджета в бюджеты нижестоящих уровней на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти.

Обосновывая изложенную позицию, суды руководствовались следующими нормативными положениями:

1. Согласно статье 84 БК РФ обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней, а также обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти, осуществляется исключительно из федерального бюджета. В соответствии со статьей 132 Конституции РФ и пунктом 4 статьи 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

2. В силу статьи 38 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

3. Аналогичная норма содержится в статье 4 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

4. В силу статьи 49 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

5. В силу статьи 31 БК РФ недопустима компенсация дополнительных расходов одного уровня бюджетной системы за счет бюджетов других уровней, что является реализацией принципа самостоятельности бюджетов.

Подводя итог изложенному, можно сделать вывод о том, что до 1 января 2005 года существовал механизм социального обеспечения, согласно которому основная масса льгот была установлена федеральным законодательством, что влекло за собой обязанность РФ по их финансированию. Субъекты Федерации и муниципальные образования привлекались лишь к исполнению указанных положений федерального законодательства, неся ответственность за реализацию федеральных льгот только в пределах средств, выделенных в порядке субвенций из федерального бюджета.

Судебная практика исходила из того, что положения федерального закона или принятого в его исполнение нормативного акта, устанавливающего в качестве источника финансирования льгот региональный или местный бюджет, не могут быть расценены в качестве основания для удовлетворения требования за счет субъекта Федерации или муниципального образования. Так, например, постановлением Правительства РФ от 27 июля 1996 г. № 901, определившим порядок предоставления льгот инвалидам по оплате коммунальных услуг в соответствии с ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ», в качестве источника финансирования названы федеральный, региональные и местные бюджеты в зависимости от того, в собственности какого публично-правового образования находится жилищный фонд.

Таким образом, в случае, если установивший льготы федеральный закон или принятый в его исполнение нормативный акт в качестве источника финансирования определял нижестоящий (региональный или муниципальный) бюджет, то при недостаточности предусмотренных в нем средств, в том числе и ввиду фактического непоступления доходов по сравнению с запланированным объемом, удовлетворение заявленных в судебном порядке требований осуществлялось с Российской Федерации как с публично-правового образования, законом которого льготы были предоставлены.

В случае, если расходы на реализацию льгот должны были осуществляться субъектом Федерации или муниципальным образованием за счет средств, предоставляемых федеральным бюджетом, то при недостаточности указанных средств взыскание осуществлялось с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в региональном или муниципальном бюджете.

Проблема конституционности системы разграничения полномочий, предлагаемой Федеральным законом № 122-ФЗ

Конституционность системы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (муниципальными образованиями) в сфере социального обеспечения, предлагаемой «законом о монетизации льгот», вызывает большие сомнения. Потому что с отменой значительного количества льгот на федеральном уровне и передачей права на установление соответствующих мер социальной поддержки на уровень субъектов Федерации был существенно снижен минимально гарантированный уровень социальной защиты, который должен быть одинаков для всех граждан соответствующей категории (инвалиды, ветераны, чернобыльцы и т.п.), проживающих на территории России.

Одной из концептуальных основ Федерального закона № 122-ФЗ, продекларированной в пояснительной записке к законопроекту, является недопустимость предопределения федеральными законами объема расходов (нормативов, видов и размеров льгот, пособий и т.д.) бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов на реализацию соответствующих полномочий. При этом допускается лишь регулирование общих принципов осуществления данных полномочий или расходов. Указанный подход, на наш взгляд, не соответствует Конституции России.

Следует согласиться с мнением Счетной палаты РФ, высказанным в заключении на проект закона № 122-ФЗ, где обращается внимание на указанное несоответствие Конституции механизма делегирования органам государственной власти субъектов Федерации полномочий по определению прав различных категорий граждан России на социальную поддержку.

Вопросы социальной защиты находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (п. «ж» ст. 72 Конституции РФ). Что означает понятие «совместное ведение»? Можно ли его понимать таким образом, что данная категория позволяет поделить социально незащищенное население на группы и закрепить обязанность по обеспечению одних групп за РФ, других – за ее субъектами? Именно это и было реализовано «законом о монетизации». Группы социально незащищенных граждан с точки зрения обязанности по правовому регулированию, определению видов и размеров социальной помощи и финансированию были поделены следующим образом:

Возложено на субъекты Федерации в отношении:

— некоторых частных вопросов социального обеспечения инвалидов;

– детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях);

– семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей);

– малоимущих граждан;

– граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации;

– граждан пожилого возраста;

– ветеранов труда;

– лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 – 1945 годов;

– жертв политических репрессий.

Возложено на Российскую Федерацию в отношении:

— социальной защиты и реабилитации инвалидов всех групп;

– Героев СССР, России;

– участников и инвалидов ВОВ;

– участников боевых действий;

– членов семей погибших военнослужащих;

– граждан, пострадавших от воздействия радиации;

– доноров.

Изложенный подход базируется на неверном понимании «совместного ведения» в условиях федеративного государства. В итоге получается, что имеет место не совместное, а раздельное ведение в отношении разных групп социально незащищенных граждан. Мы придерживаемся подхода к «совместному ведению», который выработала судебная практика: Российская Федерация устанавливает минимальный стандарт социального обеспечения, единый на всей территории России и финансируемый за счет средств федерального бюджета; субъекты РФ устанавливают меры социальной защиты, дополняющие указанный минимальный стандарт.

На данное обстоятельство обращает также внимание Счетная плата РФ в замечаниях на проект закона № 122-ФЗ, полагая, что совместное ведение должно пониматься с учетом положений Конституции РФ. В соответствии с пунктом «в» статьи 71 Конституции РФ регулирование прав и свобод человека и гражданина (в том числе социальных) относится к исключительному ведению Российской Федерации; в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится только защита прав и свобод человека и гражданина (пункт «б» статьи 72 Конституции РФ). Иными словами, создание минимально гарантированной системы социальной защиты, установление ее параметров должно осуществляться на федеральном уровне и не может быть передано субъектам Федерации.

Поскольку финансовые возможности разных регионов России различны, предлагаемое делегирование им полномочий по определению прав отдельных категорий граждан может привести к тому, что права, к примеру, жертв политических репрессий, ветеранов труда, работников тыла в разных регионах будут существенно отличаться, хотя они являются гражданами одного государства. Как показало экспертно-аналитическое мероприятие Счетной палаты, при расчете расходных обязательств субъектов Федерации предполагаемые денежные компенсации, например, по самым многочисленным категориям льготников – ветеранам труда и труженикам тыла, – в регионах различны. Так, в Тверской области предполагаемая денежная компенсация ветеранам труда составляет 250 рублей в месяц, а труженикам тыла – 280 рублей в месяц, а в Москве компенсации указанным категориям лиц предполагаются соответственно 1040 рублей и 1141 рубль в месяц.

Счетной платой делался вывод, с которым мы полностью согласны, о том, что параметры льгот, мер социальной поддержки различным категориям граждан должны быть установлены на федеральном уровне вне зависимости от уровня финансирования.

Обращает на себя внимание также вывод Счетной палаты о том, что субъектам Федерации собственных доходов на обеспечение переданных полномочий будет явно недостаточно. Поэтому в целях предупреждения возникновения социальной напряженности при предоставлении регионам финансовой помощи из федерального бюджета необходимо учесть указанные расходы.

Содержание законопроекта не исчерпывается вопросами разделения полномочий. Его подлинное назначение: под знаком финансово-экономической оптимизации ограничить, а то и ликвидировать собственные социальные обязательства Российской Федерации и тем самым оградить федеральную власть от возможных претензий граждан.

При этом часть льгот предлагается заменить денежной компенсацией. Соответствует ли требованиям Конституции предложенный законодателем механизм монетизации льгот? Какие при этом условия должны быть соблюдены?

Заменяя льготы в натуральной форме выплатой компенсаций и не предусмотрев соответствующий разумный переходный период, в течение которого гражданину относящемуся к льготной категории, предоставлялось бы право выбора получения либо льготы, либо компенсации, законодатель нарушил конституционный принцип стабильности правового регулирования и поддержания доверия граждан к действиям государства, который, собственно, в преамбуле «закона о монетизации» и провозглашается. Согласно предварительным расчетам Комитета Госдумы по делам женщин, семьи и молодежи объем предлагаемых компенсаций не покроет расходов на те льготы, которые заменяются. К примеру, в крупных городах «цена» нынешних льгот для детей-инвалидов составляет 3 – 5 тысяч рублей ежемесячно, а предлагаемая компенсация – всего 1 тысяча рублей.

Как пояснял депутат Госдумы М. Задорнов[8] , причиной отмены большого количества фактически не финансируемых льгот явилось постановление Конституционного суда РФ от 23 апреля 2004 года № 9-П. В нем была высказана правовая позиция о фактической невозможности приостанавливать законом о бюджете на очередной год действие норм федеральных законов, предоставляющих льготы тем или иным категориям граждан. Это вытекает из необходимости соблюдения принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере. Последнее необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты. То есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

Однако «закон о монетизации льгот» как раз и нарушает указанное предписание Конституционного суда, поскольку не предполагает переходный период. Он также не делает оговорку о распространении норм, отменяющих те или иные льготы, только в отношении тех граждан, которые сделали свой выбор о приобретении соответствующего статуса после вступления указанного закона в силу. Военнослужащий, сотрудник милиции, донор, человек, уехавший работать на Крайний Север, выбирая свое профессиональное или гражданское поведение, рассчитывает на законодательно подтвержденные государством последствия такого выбора.

Что касается тех категорий «льготников», которые указанный выбор не делают и статус которых возникает в силу внешних, независимых от них факторов (инвалиды, «чернобыльцы», ветераны и т.п.), то объем их социальной защиты может быть сокращен до той минимальной степени, которая вытекает из минимального прожиточного уровня и необходимости компенсации потерянных возможностей, а также международных обязательств, принятых на себя Российской Федерацией.

Даже поверхностное рассмотрение положений Федерального закона № 122-ФЗ свидетельствует о том, что указанные принципы реформирования социальной сферы не были соблюдены. В частности, нами не было обнаружено свидетельств, что при подготовке этого закона осуществлялся какой-либо анализ норм ратифицированных Россией международных актов о минимальном гарантированном уровне социальной защиты. Между тем подобный анализ представляется необходимым.

Изменения в Законе «Об образовании» и способы компенсации их негативных последствий

Поправки, внесенные в Закон РФ «Об образовании», вышли далеко за те пределы, которые были обозначены в качестве концептуальных причин принятия Федерального закона № 122-ФЗ (разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями, отмена нефинансируемых льгот, установление принципов определения мер социальной защиты и замена натуральных льгот денежными компенсациями). Рассмотрим основные изменения, касающиеся обеспечения прав особого ребенка.

1. Помимо разграничения полномочий по финансированию самих образовательных учреждений между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями закон № 122-ФЗ одновременно разграничил и меры социальной поддержки для обучающихся в зависимости от того, в каком образовательном учреждении они обучаются. Закон указал, что установление данных мер, а также определение категории нуждающихся осуществляется для обучающихся в федеральных образовательных учреждениях – федеральным законом, а для обучающихся в региональных и муниципальных учреждениях – законом субъекта Федерации.

Принадлежность образовательного учреждения используется законодателем как критерий определения того публично-правового образования, актами которого и за счет которого будут определяться меры социальной поддержки в отношении:

– детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (в том числе в части определения размера и порядка увеличения стипендии, бесплатного проезда);

– детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;

– детей-инвалидов (в части обеспечения специальными учебными пособиями) и других категорий учащихся.

В зависимости от принадлежности учреждения законодатель разграничил также полномочия по установлению размеров и условий выплат стипендий для учащихся и студентов учреждений начального и среднего профессионального образования.

На наш взгляд, использованный законодателем критерий неконституционен по уже приводимым выше основаниям, а именно ввиду нарушения принципа равенства и необеспечения одной и той же социально незащищенной категории населения минимального равного гарантированного уровня социальной защиты.

2. Из закона исключены положения о том, что:

– затраты на обучение граждан в платных негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию и реализующих программы общего образования, возмещаются гражданину государством в размерах, определяемых государственными нормативами затрат на обучение граждан в государственном или в муниципальном образовательном учреждении соответствующих типа и вида;

– а также корреспондирующая указанному правилу норма о праве негосударственных образовательных учреждений на государственное финансирование с момента их государственной аккредитации по указанным нормативам.

Возникает вопрос о соответствии указанных изменений конституционному принципу, гарантирующему право каждого на получение образования.

Представляется, что государство было вправе отказаться от поддержки негосударственных образовательных учреждений, и данный отказ не нарушает право гражданина на образование. Статья 43 Конституции РФ гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях. Реализация указанной гарантии осуществляется путем создания и полного финансирования соответствующих образовательных учреждений. Право на соответствующий выбор: воспользоваться указанной гарантией и получать образование в государственном (муниципальном) образовательном учреждении или обучаться в негосударственном – каждый осуществляет по своему усмотрению. При этом единственное, что должно сделать государство – создать соответствующую инфраструктуру для получения образования всеми категориями детей: оно должно быть общедоступно.

Право же на получение соответствующей компенсации в размере затрат на образование должно возникать только в тех случаях, когда инфраструктура не создана, то есть не реализован конституционный принцип общедоступности образования. Например, в ситуации отсутствия специальных реабилитационно-образовательных учреждений для ряда категорий особых детей. Поэтому для негосударственных учреждений, заполняющих «пустоты» государственной системы образования, государственная поддержка в той или иной степени должна была быть сохранена. Одна из допустимых в современных условиях форм взаимодействия между такими негосударственными учреждениями, обучающимися в них детьми (их родителями) и соответствующими публично-правовыми образованиями могла бы заключаться в компенсации затрат на образование в данных учреждениях по договорам на выполнение государственного (муниципального) заказа на организацию обучения определенных категорий детей.

Кроме того, необходимо отметить, что отказ государства от компенсации затрат на обучение в негосударственных образовательных учреждениях не является абсолютным. Для детей-инвалидов данное право сохранено в статье 18 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ», а также принятом Правительством РФ в его исполнение Постановлении от 18 июля 1996 г. № 861, утвердившем порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в негосударственных образовательных учреждениях, а также размеры компенсаций затрат родителей на эти цели. В данном случае право на организацию обучения на дому и получение соответствующей компенсации возникает при невозможности осуществлять воспитание и обучение детей-инвалидов в общих или специальных дошкольных и общеобразовательных учреждениях.

Указанная «невозможность» может носить объективный характер ввиду отсутствия соответствующего учреждения. В данном случае право на получение компенсации не может быть оспорено. При этом может возникнуть вопрос и спор о том, можно ли считать то или иное учреждение доступным для обучения, имея в виду его территориальную отдаленность от места жительства ребенка. Можно ли вести речь о возможности осуществления воспитания и обучения детей-инвалидов в общих или специальных дошкольных и общеобразовательных учреждениях с учетом фактора территориальной доступности, и как его измерить?

Более сложной является ситуация, когда необходимое государственное образовательное учреждение находится в пределах шаговой доступности, но родители отказываются от обучения в нем, полагая, что в негосударственном учреждении услуги будут оказаны более квалифицированно. Такое сомнение в качестве оказываемых услуг может быть субъективно, а может быть и объективно. Как разграничить данные ситуации? Имеют ли в этом случае родители, прибегая к услугам негосударственного учреждения, право на компенсацию?

Избегая решения данного вопроса, мы ранее предлагали родителям воспользоваться правом на получение семейного образования, которое является общим для всех детей, независимо от того, являются ли они инвалидами и в какой жизненной ситуации находятся. Сегодня же мы вынуждены констатировать исключение из Закона «Об образовании» статьи 40, содержавшей пункт 8, предоставлявший право родителям (законным представителям), осуществляющим воспитание и образование несовершеннолетнего ребенка в семье, на получение дополнительных денежных средств в размере затрат на образование каждого ребенка на соответствующем этапе образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении, определяемых государственными (в том числе ведомственными) и местными нормативами финансирования. Очевидно, что законодатель, отказываясь от финансирования семейного образования, исходил из презумпции надлежащего оказания квалифицированных образовательных услуг в государственном секторе. Поэтому мотивы, в силу которых родители не желают получать образование в государственном образовательном секторе, правового значения не имели. И если родители все же принимают такое решение, то финансовое бремя его осуществления они должны нести самостоятельно.

Можно предположить, что родители, отказываясь от обучения своего ребенка в государственном учреждении по мотиву возможности получения более качественных образовательных услуг в негосударственном секторе, столкнутся с неразрешимой проблемой. Им нужно будет доказать, что наличие специального коррекционно-реабилитационного центра, администрация которого готова принять их ребенка на обучение, но куда они не готовы его отдать, означает тем не менее невозможность осуществления обучения. Данный путь представляется бесперспективным ввиду того, что доказать, по сути, указанные обстоятельства не удастся.

На наш взгляд, необходимо законодательное закрепление безусловного права родителей детей-инвалидов на выбор семейной формы обучения или обучения в негосударственном образовательном учреждении с предоставлением права на получение компенсации. Размер такой компенсации мог бы определяться в определенной денежной сумме с обязательной последующей индексацией и в размере затрат на обучение в соответствующем государственном образовательном учреждении. То есть в данном случае должна быть закреплена норма, аналогичная имеющейся в статье 11 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ», в силу которой инвалиду предоставляется право приобретения технического средства реабилитации или соответствующей реабилитационной услуги за свой счет с последующей компенсацией ее стоимости за счет бюджетных средств.

Понимая всю условность разведения категорий «реабилитация» и «обучение», которые являются различными гранями процесса социализации особого ребенка, мы не исключаем и возможности того, что в условиях действующего регулирования судебная практика истолкует указанное право инвалида на выбор реабилитационной услуги и как право на выбор способа и места получения образовательных услуг. Статья 9 Закона «О социальной защите инвалидов в РФ» дает некоторые основания для такого расширенного толкования: определяя основные направления реабилитации инвалидов, она включает в понятие реабилитации и обучение, и образование, и профессиональную ориентацию. Правда, понятия «обучение» и «образование» используются в статье 9 в контексте профессиональной переподготовки. В частности, под понятие реабилитации здесь подпадают те случаи, когда инвалид осуществляет профессиональное переобучение в связи с тем, что получение инвалидности не позволяет ему осуществлять работу по прежней специальности.

Так или иначе, мы вынуждены констатировать, что вопросы воспитания и обучения детей-инвалидов законодатель поместил в главу 4 «Обеспечение жизнедеятельности инвалидов» Закона «О социальной защите инвалидов в РФ». Где в статье 18 и закреплено положение об организации обучения инвалидов на дому (а Постановление Правительства РФ № 861 дополнило его возможностью организации обучения в негосударственных образовательных учреждениях) с условием выплаты соответствующей компенсации только в одном случае – при невозможности осуществлять воспитание и обучение детей-инвалидов в общих или специальных дошкольных и общеобразовательных учреждениях. Опять же, законодатель в приведенной норме упоминает лишь о невозможности обучения в общеобразовательных учреждениях. Применительно к особым детям данное условие соблюдается всегда, поскольку Закон РФ «Об образовании» отдельно выделяет общеобразовательные учреждения и специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии. Понятно, что указанная норма Закона «О социальной защите инвалидов» и «Порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в негосударственных образовательных учреждениях», упоминая только об осуществлении обучения на дому в соответствии с общеобразовательными программами, не имели в виду особых детей и не регламентировали вопросы обеспечения их права на образование.

Еще раз подчеркнем, что мы расцениваем в качестве оптимального варианта решения возникшей проблемы дополнение Закона «Об образовании» и Закона «О социальной защите инвалидов в РФ» названными выше нормами о закреплении безусловного права родителей детей-инвалидов на выбор семейной формы обучения или обучения в негосударственном образовательном учреждении с предоставлением права на получение компенсации.

3. Ликвидировав государственную поддержку негосударственных образовательных учреждений, законодатель также исключил и право обучающихся в данных учреждениях на получение льгот, установленных законодательством РФ для обучающихся государственных и муниципальных образовательных учреждений, имея в виду, что данные льготы должны финансироваться либо самим образовательным учреждением за счет платы за оказание образовательных услуг, либо ложиться финансовым бременем на родителей.

На наш взгляд, указанное ограничение неконституционно, если иметь в виду, что к услугам негосударственных образовательных учреждений в ряде случаев вынуждены прибегать и социально незащищенные слои населения при отсутствии соответствующей образовательной инфраструктуры.

4. Из Закона исключено положение о повышенных нормативах финансирования специальных (коррекционных) учреждений. Данная норма носила декларативный характер и была адресована государством самому себе. Ее исключение не меняет сути правового регулирования постольку, поскольку учредитель образовательного учреждения, коим является соответствующее публично-правовое образование, несет бремя полного финансового обеспечения деятельности учреждения. Можно предположить, что указанная норма-принцип будет фактически соблюдаться и в ее отсутствие ввиду наличия стандартов, которые должны реализовываться в коррекционных учреждениях, и необходимости финансирования соответствующих повышенных требований (наличие определенных специалистов, нормы нагрузки на одного педагога, предельной численности обучающихся в группе и т.п.).

Изменения в Законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»

Мы оставляем в стороне все изменения, касающиеся натурализации и сокращения количества льгот, размера соответствующих денежных компенсаций и т.п. постольку, поскольку указанные вопросы заслуживают самостоятельного рассмотрения и частично были уже затронуты при анализе общих принципов проводимого реформирования и их конституционности. Остановимся только на изменениях, касающихся реабилитации инвалидов.

1. Первое, что хотелось бы отметить, – это четкое определение того, что вопросы реабилитации детей-инвалидов являются вопросами федерального значения. Исключение же регулирования данных вопросов из компетенции субъектов РФ и муниципальных образований не означает, что последние не вправе вводить дополнительные меры социальной поддержки и защиты детей-инвалидов помимо установленных федеральным законодательством. Данный вывод следует из уже изложенного нами понимания категории «совместной компетенции по вопросам социальной зашиты», закрепленной в Конституции Российской Федерации. Полагаем, что данный вопрос – один из основных, которые будет рассматривать Конституционный суд Российской Федерации.

2. Второй вопрос связан с оценкой Федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 21 октября 2004 г. № 1343-р. А именно того обстоятельства, что он не предусматривает социальной реабилитации. На наш взгляд, указанное распоряжение может и должно в указанной части стать предметом оценки Конституционного суда РФ, поскольку его принятие вытекает из нормы закона, конституционность которой и будет проверяться в части обеспечения минимального гарантированного объема социальной защиты: не был ли он снижен нормативным актом правительства по сравнению с тем объемом, который установлен самим законом и международными актами.

Законодатель, давая в ст. 2 Закона «О социальной защите инвалидов в РФ» определение социальной защиты инвалидов, тем самым предусматривает необходимость создания системы гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества. При этом среди основных направлений реабилитации (ст. 9) законодатель называет социально-средовую, социально-педагогическую, социально-психологическую и социокультурную реабилитацию, социально-бытовую адаптацию. Назвав указанные меры в качестве основных, законодатель должен был предусмотреть механизм их реализации. В законе мы не найдем подобного механизма.

В качестве некой аналогии хотелось бы привести правовую позицию Конституционного суда РФ о пределах нормотворчества Правительства РФ при принятии норм, реализующих положения закона. Так, например, в силу п/п. 10 п. 1 ст. 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ» от 17 декабря 2001 № 173-ФЗ право на досрочное назначение трудовой пенсии предоставлено «лицам, не менее 25 лет осуществлявшим педагогическую деятельность в государственных и муниципальных учреждениях для детей». Пунктом 3 указанной статьи установлено, что Правительством РФ при необходимости утверждаются «списки соответствующих профессий и должностей,, а также правила исчисления периодов работы (деятельности) и назначения указанной пенсии». Указанная норма закона неоднократно являлась предметом рассмотрения в Конституционном суде РФ по вопросу исключения из категории лиц, имеющих право на досрочное назначение пенсии, лиц, осуществлявших педагогическую деятельность в негосударственных образовательных учреждениях и организациях, а также в учреждениях, прямо не поименованных в утвержденном Правительством РФ списке. Конституционный суд РФ (определение от 18 июня 2004 № 197-0, от 6 декабря 2001 № 310-О, постановление от 3 июня 2004 № 11-П), рассматривая данный вопрос, высказал правовую позицию о том, что из содержания пункта 3 статьи 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в РФ» не вытекает, что Правительство РФ наделяется полномочиями самостоятельно регулировать пенсионные отношения этих категорий работников и по своему усмотрению устанавливать их пенсионные права, вводить дополнительные по сравнению с законом ограничения права на пенсионное обеспечение. При осуществлении предоставленных ему полномочий Правительство РФ связано не только законодательными нормами, но и обязано учитывать предписания статьи 15 (часть 1) Конституции РФ, в соответствии с которой законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции и международным договорам.

Практические последствия введения в действие «закона о монетизации» постепенно сводят на нет прогрессивные ростки либеральных законодательных изменений, которые пробились в сферу помощи детям с нарушениями развития в 90-е годы. В результате мы наблюдаем нарастающую дискриминацию и в соответствующем правовом регулировании. Особенно явно «ветшают» в нормативных актах некогда прогрессивные представления об образовании таких детей.

Практические последствия «закона о монетизации»

Поражение в праве на реабилитацию

В соответствии со статьей 10 Закона «О социальной защите инвалидов в РФ» распоряжением Правительства РФ от 21 октября 2004 г. № 1343-р (с поправками, внесенными Распоряжением Правительства РФ № 2347-р от 30 декабря 2005 г.) утвержден «Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно». Одновременно приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29.11.2004 г. № 287 утверждена форма индивидуальной программы реабилитации (ИПР), выдаваемая федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы (ФУМ-СЭ). Синхронное появление двух столь важных документов может рассматриваться как свидетельство повышения внимания правительства к проблемам российских инвалидов.

Карта ИПР представляет собой базовый документ, определяющий, какие реабилитационные мероприятия и технические средства реабилитации должен получить инвалид и соответственно какие финансовые средства предполагается потратить на его реабилитацию. Необходимо отметить, что форма ИПР, разработанная специалистами ФЦЭРИ[9] , – документ, в основном соответствующий современным представлениям о реабилитации инвалидов. Впервые за 10 лет, прошедших со времени принятия в 1995 году Закона «О социальной защите инвалидов в РФ», конкретизированы формы выполнения обязательств государства по отношению к инвалидам (в том числе к детям-инвалидам) и на федеральном уровне учтены их реабилитационные потребности.

В то же время «Федеральный перечень» вышел пока в весьма урезанном виде, не соответствует ИПР и не включает даже основных направлений реабилитации, перечисленных в Законе. Так, в «Перечне» отсутствуют мероприятия по социальной реабилитации, включающей «социально-средовую, социально-педагогическую, социально-психологическую и социокультурную реабилитацию, социально-бытовую адаптацию» (абз. 5 ст. 9 Закона). При этом именно социальная реабилитация определяется Законом как «основное направление реабилитации инвалидов» (ст. 9)! Таким образом, нормативным актом правительства противозаконно снижен минимально гарантированный объем социальной защиты по сравнению с тем, который установлен самим Законом и международными актами.

Подобный «Перечень» не только обессмысливает Закон «О социальной защите инвалидов», но и исключает финансирование на федеральном уровне указанных в Законе реабилитационных мероприятий, являющихся жизненно необходимыми в первую очередь для подавляющего большинства детей-инвалидов и молодых инвалидов. Лишая возможности бесплатно получить социальную реабилитацию, государство обрекает их на социальную дезадаптацию и тем самым допускает откровенную дискриминацию своих и без того обделенных благополучием граждан.

Этот акт, призванный конкретизировать обязательства государства по реабилитации инвалидов, противоречит статьям 2, 7, 38, 41 и 43 Конституции РФ и главе III Федерального закона РФ «О социальной защите инвалидов в РФ», определяющей основные направления реабилитации инвалидов. Поэтому значительная часть инвалидов (в том числе дети-инвалиды) не могут им воспользоваться. Используя это обстоятельство, учреждения МСЭ зачастую не отражают в индивидуальных программах реабилитации необходимые ребенку мероприятия по разделу ИПР «Психолого-педагогическая реабилитация», непосредственно связанные с возможностью получения им образования, ссылаясь на то, что они не отражены в «Федеральном перечне», и тем самым лишая ребенка необходимой помощи. Таким образом, содержание «Перечня» напрямую способствует дискриминации детей-инвалидов и в получении образования.

Среди последних одиозных документов в этой сфере следует назвать акт «Об утверждении классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы» (утвержден Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 22 августа 2005 г. № 535).

Этот нормативный акт, на котором основаны вердикты учреждений медико-социальной экспертизы (МСЭ), помимо того, что содержит дискриминационную терминологию типа «нарушения, обусловленные физическим уродством», фиксирует у ряда категорий российских граждан, в том числе детей и подростков, «неспособность к обучению», «неспособность к трудовой деятельности или невозможность (противопоказанность) трудовой деятельности». «Противопоказанность» трудовой деятельности противоречит не только выводам науки и практики в этой сфере, но и просто здравому смыслу. Тем не менее на основании подобных ярлыков, присвоенных органами МСЭ, детей не принимают в школы, молодых людей – в профессиональные учебные заведения, а зачастую и на работу...

Нельзя не отметить, что Министерство здравоохранения и социального развития РФ, которое призвано обеспечить реабилитацию инвалидов как условие для получения ими образования, упорно саботирует эту свою функцию. Мало того, что в течение десяти лет, вопреки Закону «О социальной защите инвалидов», не было никакого «Федерального перечня» и соответственно конкретизации обязательств государства в этой сфере. Теперь, будучи вынуждено принять наконец «Перечень», Минздравсоцразвития де-факто продолжает саботировать реабилитационную поддержку особых детей. Позиция министерства выражается в упорных попытках «разделить» детей по ведомствам и закрепить это разделение: «нормальными» должно заниматься образование, «особыми» – соцзащита. Полагая, как и встарь, что образование таким детям не нужно (достаточно так называемой «реабилитации»), ведомство соцзащиты упорно проводит по отношению к ним откровенную политику сегрегации. Это абсолютно непрофессиональная позиция, противоречащая всему мировому и передовому отечественному опыту в сфере развития и образования особых детей; будучи в корне антигуманной, она угрожает нравственному и психическому здоровью нации. К сожалению, приходится констатировать, что Минздравсоцразвития демонстрирует полную неспособность улучшить состояние таких детей и положение их семей.

Состояние семьи, воспитывающей ребенка-инвалида

Ряд изменений, внесенных с принятием Закона № 122-ФЗ, вопреки его «установке» на решение задачи «повышения материального благосостояния граждан», способствует обнищанию семей, воспитывающих детей инвалидов, и в некоторых случаях ведет к катастрофическим последствиям. Так, например, замена права на бесплатный проезд для инвалидов, в том числе детей-инвалидов, родителей или иных лиц, сопровождающих детей-инвалидов, на денежные выплаты зачастую приводит к невозможности доставки ребенка-инвалида как к месту лечения и реабилитации, так и в любое другое место (образовательное, досуговое учреждение и т.п.). Такая замена оказывается адекватной лишь в сельской местности и малых городах. В больших городах либо при необходимости получения реабилитации за пределами пригородного сообщения предлагаемая «монетизация» и близко не покрывает транспортных расходов.

Профессионализация и перспективы достойной жизни

Изменения, внесенные «законом о монетизации», существенно уменьшили число предприятий, обязанных отчислять средства в фонд квотирования рабочих мест для инвалидов. Однако государство ничего не предлагает взамен, что на деле приводит к резкому сокращению фонда квотирования, призванного поддерживать трудоустройство инвалидов, и как следствие – значительному повышению числа нетрудоустроенных инвалидов, бедствующих и вопреки их воле находящихся на иждивении того же государства.

Нарастание дискриминации детей-инвалидов в сфере образования: обстановка становится взрывоопасной

Как было показано выше, Закон «Об образовании» в его декларирующей части все же содержит возможность для осуществления интеграции особого ребенка в массовую школу, а тем самым – в нормальную социальную жизнь. До изменений, внесенных «законом о монетизации», Закон «Об образовании» включал даже ряд механизмов, на практике способствующих интеграции. Введение в действие Закона № 122-ФЗ вчистую смело все эти возможности, упразднив государственную поддержку образовательной альтернативы: из закона оказались исключенными положение о компенсации затрат родителей на обучение детей в негосударственных образовательных учреждениях, а также на образование ребенка в семье.

Альтернативное образование служило клапаном, который приоткрывал возможности получения образования перечисленным категориям детей. Теперь же, исключив негосударственный сектор из этой сферы, государство, исходя из правовой парадигмы, взяло на себя всю полноту ответственности за обеспечение образования для любого ребенка. В отсутствие необходимой инфраструктуры такие изменения в законе явились грубой ошибкой со стороны государства и могут привести к социальному взрыву: налицо резкое расхождение между взятыми обязательствами и возможностями их практической реализации.

Следствие: груз нерешенных проблем

Вследствие несовершенства федерального законодательства, инерционности государственной системы управления образованием и социальным обеспечением, а также крайне неудачного реформирования социальной сферы в рамках «монетизации льгот» до сих пор остается нерешенным ряд серьезных проблем:

1. Часть российских детей по-прежнему находятся вне всякого образования. В первую очередь это касается детей с тяжелыми и множественными нарушениями развития, а также с эмоционально-волевыми нарушениями (выраженными нарушениями поведения и нарушениями аутистического спектра).

2. Значительное количество детей безвозвратно вытесняются с более высокого образовательного уровня на низший (обратное движение практически невозможно). Здесь речь идет прежде всего о детях, которые развиваются в рамках «возрастной нормы», но в силу поведенческих и (или) познавательных проблем не справляются с программой общеобразовательной школы. Они неуклонно вытесняются в коррекционные классы таких школ, далее – частично во вспомогательные школы (оттуда возвращения в общеобразовательное учреждение не бывает уже никогда), а большей частью – «на улицу» и тем самым – из нормального социума.

3. Дети, «выпавшие» из школьного процесса по состоянию здоровья, зачастую «теряются» для образования. Речь идет о детях, выведенных на «надомное» обучение (в большинстве случаев – безосновательно), а также тех, кто часто и надолго попадает в больницы. Существующие суррогатные механизмы их обучения не могут решить проблем качественного образования и последующей интеграции в школу.

4. Многие подростки и молодые люди не имеют перспектив профессионализации. Сюда относятся как уже перечисленные выше категории детей и подростков (с тяжелыми и множественными нарушениями развития, с эмоционально-волевыми нарушениями), так и значительная часть выпускников спецшкол, не имеющих возможности найти адекватное профессиональное обучение и применение.

5. Ребенок, у которого выявлены проблемы в развитии, не попадает сразу и надежно в поле зрения специалистов, которые «вели» бы его, определяли и помогали решать коррекционные и образовательные задачи. Эти задачи фактически переложены на плечи родителей.

6. Сотрудники психолого-медико-педагогических комиссий «оторваны» от специалистов, наблюдающих ребенка и работающих с ним. Это приводит к составлению неадекватных рекомендаций, ограничивающих образование детей.

7. Для значительного количества детей не обеспечены непрерывность и преемственность образования от ранней помощи до профессионального обучения. Поддержка таких детей носит фрагментарный и несистемный характер, не предполагает выстраивание и сопровождение индивидуального образовательного маршрута ребенка.

8. Продолжает действовать устаревшая система организации специальных (коррекционных) учреждений по сегрегирующему принципу разделения детей при обучении по видам нарушений развития. Это значительно сужает ее коррекционно-адаптационную эффективность.

9. Государственная система образования при очевидной своей недостаточности для решения обозначенных проблем практически не использует потенциал негосударственных организаций, работающих в данной сфере.

Чтобы не допустить стихийной интеграции, «бессмысленной и беспощадной», неизбежно придется совершенствовать законодательство, приводить его в соответствие с международным правом. Без этого ситуацию изменить не удастся.

Для обеспечения эффективной интеграции желателен «общий» закон как можно более прямого действия, охватывающий всех детей без исключения (как воспитывающихся в семье, так и находящихся в интернатах) и препятствующий дискриминационному толкованию каких-либо его положений.

С учетом инерционности системы реальным решением проблемы может стать и принятие поправок к Закону «Об образовании», которые гарантируют и обеспечат каждому ребенку образовательный маршрут, в максимальной степени реализующий его возможности, – вплоть до подготовки к профессиональной деятельности.

Примечательно, что даже в отсутствие подобных инициатив «сверху» нарастает интегративное движение в российских регионах. К примеру, Республика Карелия и Самарская область значительно обогнали федеральный центр по цивилизованности законодательных решений и практики интеграции в этой сфере. Это означает, что даже в жесткой правовой парадигме «закона о монетизации» регионы имеют возможности для быстрого создания и эффективного развития необходимой инфраструктуры.

Как изменить ситуацию в образовании

Интенсивное развитие инфраструктуры и рост качества услуг

Регионы, в чью компетенцию Законом № 122-ФЗ теперь передано образование, достаточно свободны в выборе тактики формирования интегративного образовательного пространства, в котором найдется место каждому ребенку. Для этого региону, принявшему на себя реабилитационно-образовательные обязательства государства, прежде всего необходимо привести местные законы и подзаконные акты в соответствие с федеральным законодательством и обеспечить выполнение двух условий:

1) немедленно «открыть двери» всем детям в образовательные учреждения по месту жительства;

2) поддержать работу по интеграции финансированием, заведомо достаточным для обеспечения образования и реабилитационной поддержки любому ребенку.

Первое условие – «необходимое» – выражается в передаче ответственности за обеспечение образования любого ребенка на «суперместный» (микротерриториальный) уровень. Необходимо, чтобы образовательные учреждения смогли «здесь и сейчас» начать – как умеют! – предоставлять услуги каждому ребенку, которого приведут к ним родители.

Второе условие – «достаточное» – способствует оперативному созданию инфраструктуры и повышению качества услуг и выражается в умелом использовании нормативного подушевого финансирования. Яркий пример этому – достижения специального образования в Республике Карелии, взявшей на вооружение финскую модель. В этом регионе образование детей, имеющих проблемы в развитии, в зависимости от тяжести имеющихся проблем и объема необходимой реабилитационной поддержки сопровождается тремя уровнями финансирования. Детям, состояние которых оценивается как «пограничное», присваивается финансирование с коэффициентом 2 по отношению к обычному подушевому нормативу. Для детей с выраженными проблемами этот коэффициент равен 5. Для детей с тяжелыми и сочетанными нарушениями развития он составляет 10. В результате в самом отдаленном и крохотном поселке сегодня обеспечивается образование и реабилитационная поддержка для любого ребенка, независимо от тяжести его состояния.

Об эффективности демонополизации

Очевидно, что создание общего для всех детей интегративного образовательного пространства куда быстрее достигается в случае ликвидации государственной монополии на реабилитационно-образовательные услуги. Включение в такое пространство негосударственных организаций (а именно здесь сегодня сосредоточен основной научный и инновационно-практический потенциал этой сферы) создает необходимую конкуренцию – мощный импульс к росту качества услуг и вариативных возможностей образования. Это особенно актуально для средних и крупных городов, где широко представлены негосударственные организации (НГО).

Моделью такого интенсивного развития является «точечный социальный заказ» – заключение прямых договоров государства с НГО по выбору семьи (функции контроля за использованием средств должны остаться за государством). Поэтому, пока готовятся региональные перечни и обсуждаются интересные прецеденты, эту проблему можно универсальным образом быстро решить в любом регионе – «здесь и сейчас». Финансирование негосударственных реабилитационно-образовательных организаций должно основываться на договорах органов управления образованием с НГО по поводу образования и реабилитационной поддержки для каждого конкретного ребенка с проблемами развития. Тем самым государство, финансируя образовательные услуги для таких детей в НГО, восполняет отсутствие необходимых государственных реабилитационно-коррекционных учреждений и реализует таким образом конституционный принцип общедоступности образования. Трудно переоценить значение такого механизма, когда речь идет о подготовке ребенка к получению образования и его дальнейшем реабилитационном сопровождении.

Таким образом государство доверит потребителю самому решить, где получить необходимую ему помощь, и направит выделенные на эти цели средства в выбранную им организацию. Финансовая поддержка государственных или иных организаций по любому иному признаку напоминает пресловутую «поддержку отечественного производителя» в ущерб отечественному потребителю и никак не стимулирует рост качества услуг. По отношению к потребителю услуг именно это, а не конкурсные суррогаты – настоящий демократический механизм. Практика показала, что государство пока еще не готово выступить экспертом в вопросе конкурсного размещения средств в сфере реабилитационно-образовательной помощи особым детям. К тому же конкурсный механизм всегда оставляет возможность коррупции, прямой или скрытой, и возможность эта реализуется слишком часто... От государства требуется всего один «нерыночный» шаг – привязать средства к потребителю услуг. Далее, в ситуации значительно большей прозрачности и облегчения государственного контроля, известные конкурентные механизмы довершат свое дело – максимально быстро будет создана инфраструктура интеграции.

В современной России, когда финансовые потоки непрозрачны, не создана необходимая инфраструктура, адресная помощь является средством быстрого и эффективного изменения ситуации. Региону не придется решать вопрос о финансировании тех или иных организаций и заботиться об их эффективности: созданная система будет обладать способностью к саморазвитию и саморегуляции. Естественным образом возникнет финансирование образовательных организаций различных форм. Заинтересованность в средствах, обеспечиваемых «точечным социальным заказом», побудит и государственные образовательные учреждения работать с такими детьми, а конкуренция обеспечит качество такого рода услуг.

В конце концов, государство призвано выражать волю народа. Потребители услуг являются налогоплательщиками и вправе требовать, чтобы существующая на их средства система реабилитационно-образовательного обеспечения детей с нарушениями или особенностями развития работала эффективно.

Модель регионального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья»

Острейшая проблема образования лиц с ограниченными возможностями здоровья вынуждает найти быстрое эффективное решение, не дожидаясь поворота инерционной федеральной законотворческой системы относительно образования в целом. Введение в ряде передовых регионов интегрированного обучения нуждается в приведении законодательства субъектов РФ в соответствие с практическим опытом. К тому же принятая ООН в декабре 2006 года Конвенция о правах инвалидов, провозглашающая свободный доступ инвалидов к инклюзивному образованию, с учетом готовящейся ратификации этого документа Россией требует создания законодательного инструментария для выполнения страной взятых на себя обязательств. При этом необходимо предложить такие подходы и механизмы, которые смогли бы естественным образом влиться в грядущую интегративную систему общего образования России.

Все это особенно остро поставило вопрос о создании регионального закона, который очертил бы реальные механизмы решения этой задачи, и снабжения его продуманной системой подзаконных актов. Специалистами Центра лечебной педагогики совместно с привлеченными экспертами в сфере правотворчества и правозащиты, управления образованием и коррекционной педагогики разработаны проекты модельного регионального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья», а также сформулированы базовые принципы основных необходимых подзаконных актов. Полные тексты предварительных версий законопроекта и его концепции представлены в Приложениях 2 – 3, перечень разрабатываемых поздаконных актов приведен в Приложении 4. Здесь мы лишь кратко остановимся на принципиальных положениях проекта и ожидаемых результатах его реализации.

Основу регионального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья», с нашей точки зрения, должны составить следующие положения:

1) Каждое лицо с ограниченными возможностями здоровья с момента их выявления должно попадать «внутрь» системы образования и получать специальную психолого-педагогическую поддержку, необходимую для освоения образовательных программ.

2) Каждое лицо с ограниченными возможностями здоровья имеет право выбора формы организации образовательного процесса: интегрированной в общеобразовательном учреждении либо иной, в том числе в специальном (коррекционном) образовательном учреждении (классе, группе).

3) В любом общеобразовательном учреждении может быть организована интегрированная форма организации образовательного процесса, которая должна сопровождаться системой действенных мер финансовой и организационной поддержки.

4) Минимизируются изолирующие формы получения образования.

5) Лица, образовательный потенциал которых находится за рамками освоения существующих стандартов специального образования, не могут на этом основании лишаться образования. Их обучение осуществляется по индивидуальному учебному плану, включающему особые условия аттестации.

6) Психолого-медико-педагогические комиссии становятся инстанцией, обеспечивающей каждому лицу с ограниченными возможностями здоровья право на образование по оптимальному для него образовательному маршруту.

7) Для необходимого дополнения государственной инфраструктуры образования лиц с ограниченными возможностями здоровья привлекается потенциал негосударственных образовательных организаций.

8) Предлагаемые механизмы распространяются и на начальное профессиональное образование молодых людей с ограниченными возможностями здоровья.

Введение в действие такого закона позволит действительно гарантировать конституционное право на образование для всех детей, подростков и молодых людей, живущих в данном регионе. Законодательство субъекта Федерации будет приведено в соответствие с нормами международного права и основными положениями Конституции России.

Среди социально-экономических эффектов необходимо отметить повышение материального и морально-психологического благополучия семей, воспитывающих детей с особыми потребностями, возможность включения в трудовую деятельность как для родителей, так и для самих молодых людей с нарушениями развития. В перспективе существенно уменьшится число «воспитанников» интернатов системы социальной защиты, что приведет к значительному сокращению бюджетных расходов на подобные учреждения. «Пограничные» дети смогут успешно интегрироваться в обычных классах общеобразовательных школ, что уменьшит риск их инвалидизации и социальной дезадаптации, позволит значительно сократить источник пополнения криминальной среды.

Обеспечение возможно более ранней квалифицированной психолого-педагогической коррекции приведет к предотвращению инвалидности у значительного количества детей. Будут сэкономлены огромные средства, связанные с потенциальным медицинским сопровождением детей-инвалидов, а также «койко-местами» в медицинских стационарах и интернатах; обеспечены нормальная жизнь и судьба для многих членов общества. Эффективная система раннего вмешательства снизит риск закрепления физиологической незрелости на генетическом уровне и будет способствовать сохранению генофонда нации.

Внимание, уделяемое здесь проблеме образования детей с особыми потребностями, объясняется тем, что в развитии любого ребенка основную роль играет познавательная деятельность, реализующаяся в образовании. За словом «образование», по сути, стоит весь жизненный мир ребенка за пределами семьи – мир, где он удовлетворяет свои основные социальные потребности. Именно образование является в период детства и взросления основным способом социализации. Естественно, мы рассматриваем образование в широком смысле – от дошкольного воспитания до овладения профессией.

Организация остальных сторон бытия ребенка – жизни в семье, медицинского обслуживания, социального сопровождения – в известной степени выполняет поддерживающую роль. Если речь идет о ребенке или молодом человеке с нарушениями или особенностями развития, испытывающем вследствие этого трудности в обучении, его образование должно сопровождаться реабилитацией (абилитацией). При этом реабилитация, разумеется, не должна подменять собою образования, но должна быть поддержкой образования, обеспечивать возможность его получения.

Как изменить ситуацию в реабилитации

Механизм реализации права ребенка на реабилитационную помощь уже заложен в российском законодательстве. Это индивидуальная программа реабилитации (ИПР) – «реабилитационно-образовательный паспорт», куда записываются, с одной стороны, все реабилитационные мероприятия, необходимые инвалиду, а с другой – все образовательные услуги, которые он должен получить. Как уже отмечалось выше, этот документ вполне соответствует современным представлениям о реабилитационной поддержке образования. В новую форму ИПР включены все необходимые ребенку-инвалиду виды реабилитации: медицинская, профессиональная, социальная, психолого-педагогическая.

Механизм ИПР, как он задуман законодателем, позволяет консолидировать усилия разных ведомств в образовании и реабилитационной поддержке конкретного ребенка-инвалида. Однако сегодня он работает с большим трудом: родителям порою удается запустить его только через прокуратуру или суд. Дело в том, что конкретный перечень и объем услуг задается «Федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно». Этот документ, как было показано выше, вышел пока в чрезвычайно урезанном виде, не соответствует форме ИПР и не включает даже основных направлений реабилитации, перечисленных в Законе «О социальной защите инвалидов в РФ».

В такой ситуации субъектам Федерации целесообразно разработать региональные перечни, дополняющие федеральный в части психолого-педагогической и социальной реабилитации. В региональных перечнях необходимо определить основные направления реабилитации в соответствии со структурой утвержденной формы ИПР (основными входящими в нее разделами). Это позволит запустить уже имеющийся законодательный механизм. Если же действие ИПР за счет региональных возможностей будет разумным образом распространено на всех детей, испытывающих трудности в обучении (в том числе не являющихся инвалидами), то можно будет считать, что мы приступили к реальному решению проблемы.

Как заставить работать ИПР (из истории взаимоотношени родителей детей-инвалидов с московскими чиновниками)

Вместе с тем руководителям региональных учреждений медико-социальной экспертизы (МСЭ) полезно ознакомиться с правовой ситуацией в сфере реабилитации детей-инвалидов и основными принципами правового регулирования данной сферы. Это значительно повысит эффективность реабилитационной работы с особым ребенком, позволив специалистам органов МСЭ избежать широко распространенных ошибок в технологии составления и содержании ИПР.

В соответствии с законом возмещение затрат родителей на реабилитацию ребенка происходит в два этапа. На первом этапе орган МСЭ обязан в месячный срок после установления или подтверждения инвалидности составить ИПР, куда вносятся все реабилитационные мероприятия, необходимые ребенку, и определить их исполнителя (организацию или частное лицо). На втором этапе, когда реабилитационные услуги уже получены либо заключен договор на их оказание и выставлен счет, должно происходить непосредственное оформление и получение компенсации от государства.

Весьма показателен конфликт, возникший вокруг составления ИПР в Москве. На первом же этапе московские родители столкнулись с вопиющим нарушением закона: сотрудники МСЭ отказывались составить ИПР либо включить туда необходимые ребенку реабилитационные мероприятия, оплачиваемые родителями. Такое упорство объяснялось очень просто: составив по требованию родителей несколько квалифицированных ИПР, чиновники поняли, что далее родители, оплатившие реабилитационные мероприятия в НГО, потребуют выплаты компенсации по включенным в ИПР услугам. В соответствии с какой-то искаженной логикой они бросились «защищать» государство и бюджет от детей-инвалидов и необходимости исполнения законов.

В Центре лечебной педагогики решили бороться с такой ситуацией поэтапно: сначала помочь родителям добиться поголовного составления ИПР, а затем – соответствия содержания ИПР реальным реабилитационным потребностям их детей. Одновременно были предприняты попытки получить компенсации по уже составленным ИПР. Взаимодействие родителей с представителями органов соцзащиты на всех уровнях неизменно сопровождалось письменными разъяснениями: была подготовлена краткая справка со ссылками на законодательные и нормативные акты, чтобы любой чиновник мог обратиться к первоисточникам и проверить изложенные в справке утверждения.

Однако просвещения оказалось недостаточно, чтобы убедить государственных служащих выполнять законы. Поэтому родителям при поддержке правовой группы Центра лечебной педагогики пришлось обратиться в суд. С 2002 г по 2005 г было выиграно 10 судебных процессов[10] в Москве и за ее пределами. Родители получили компенсации за полученные реабилитационные услуги в общей сложности на сумму 212 105 рублей. Положительное судебное решение по иску родителя ребенка-инвалида к Департаменту социальной защиты населения Москвы, вынесенное в апреле 2007 года, показало, что и в новой законодательной ситуации суды не изменили своей позиции в отношении обязанности органов соцзащиты компенсировать семье затраты на платные реабилитационные услуги, полученные в рамках ИПР.

Одновременно с обращениями в судебные инстанции в январе 2003 года мы направили обращение в Прокуратуру Москвы. Прокуратура провела проверку, в ходе которой подтвердились массовые нарушения прав детей-инвалидов. В июле 2003 года Прокуратура направила в Департамент социальной защиты населения Москвы Представление «Об устранении нарушений законодательства о социальной защите инвалидов»[11] и заявила о своем намерении осуществлять дальнейший надзор по этому вопросу.

Опыт поддержки родителей в судебных процессах показал, что суд в России сегодня уже начал работать как демократический инструмент построения гражданского общества: рядовой гражданин может выиграть спор с государством. Несмотря на сложность судебного отстаивания своих прав, принципиальное значение таких процессов очень велико. Практика показала, что даже отказы по судебным делам, связанным с нарушением права на реабилитацию и образование ребенка-инвалида, сопровождаются широкой оглаской и привлечением общественного внимания к проблеме, особенно в небольших городах. Организация же успешной «судебной атаки» довольно быстро меняет ситуацию в городе или регионе.

Несмотря на то, что в Москве удалось добиться почти поголовного составления ИПР для детей-инвалидов, значительная часть их прав продолжала нарушаться. Эти нарушения касались несвоевременного составления и ненадлежащего заполнения карты ИПР. Дело в том, что органы МСЭ, уполномоченные государством выполнять экспертные функции при составлении ИПР, работают крайне неудовлетворительно. Отчасти это вызвано большим дефицитом квалифицированных кадров в этих органах. Экспертные комиссии вопреки требованию регулирующих их деятельность подзаконных актов сплошь и рядом укомплектованы лишь врачами-психиатрами (как правило, пенсионного возраста), не знакомыми с современными подходами к комплексной реабилитации таких детей. Но главная причина неудовлетворительной работы этих органов в том, что их сотрудники не в состоянии отойти от привычного для них «советского» стиля мышления, ставившего во главу угла «государство» и защищающего это «государство» от «излишнего» расходования средств на детей-инвалидов.

В такой ситуации для разъяснения спорных моментов при общении с сотрудниками органов МСЭ мы применили тактику запросов в федеральное государственное учреждение Федеральное бюро медико-социальной экспертизы (ФГУ ФБ МСЭ). Запросы формулировались так, чтобы головной орган вынужден был четко высказать свою позицию по поводу той или иной возникающей проблемы. При этом мы полагали, что выраженная в письменном виде позиция головного учреждения должна быть руководством к действию для его филиалов. На первый же из запросов был получен ответ, показавший эффективность такого взаимодействия: ФГУ ФБ МСЭ подтвердило необходимость для органов МСЭ указывать в ИПР конкретную организацию – исполнителя реабилитационных мероприятий.[12] Это повысило ответственность органов МСЭ за дающиеся родителям рекомендации в отношении исполнителей ИПР.

Вместе с тем московские органы МСЭ долгое время категорически отказывались – вопреки закону! – вносить в качестве исполнителя реабилитационных мероприятий негосударственные организации, в том числе Центр лечебной педагогики, прибегая при мотивировке этого отказа к откровенным мистификациям. В связи с этим родители, выбрав в качестве исполнителя негосударственную организацию и оплатив ее услуги по реабилитации ребенка-инвалида, не могли получить положенную компенсацию, поскольку негосударственная организация не числилась официальным исполнителем ИПР. Для прояснения правовой ситуации по этой проблеме в 2006 году мы возобновили взаимодействие с прокуратурой по поводу нарушения прав детей-инвалидов на реабилитацию. В результате Прокуратурой Москвы была направлена информация первому заместителю мэра в Правительстве Москвы об отсутствии в столице правового акта, регулирующего выплату компенсаций затрат родителей и о «необходимости принятия дополнительных мер по улучшению организации работы по проведению медико-социальной экспертизы детям-инвалидам»[13] . В письме было констатировано нарушение прав детей-инвалидов, связанное с отказом вносить в ИПР в качестве исполнителя негосударственные организации; подтверждено отсутствие основного «козыря» для этого со стороны МСЭ – мифического «Реестра»; внесено представление в ФГУ ГБ МСЭ по г. Москве об устранении выявленных нарушений.

Заключение

Безусловно, ситуация в сфере реабилитационно-образовательной помощи детям с особыми потребностями в нашей стране весьма сложная. Непродуманная и неудачно проведенная реформа социального обеспечения, по какому-то недоразумению получившая название «монетизации льгот», еще более усложнила положение дел. Однако оснований для пессимизма мы не видим. Уже понятно, что нужно делать и как. Есть возможности для преобразований – правовые, экономические, организационные. Появились успешные региональные проекты, реализация которых наглядно демонстрирует положительные результаты. Постоянно ширится круг специалистов, осознающих необходимость преобразований и готовых к их реализации. Причем в этот круг входят не только правозащитники и сотрудники организаций «третьего сектора», но и управленцы высокого ранга, руководители регионов, представители федеральных структур, бизнес-сообщества.

Конечно, какие бы хорошие законы ни были приняты, вначале будет трудно. Приживлять отрезанное очень тяжело. Отсутствует инфрастуктура, отсутствует соответствующая система отношений. Поэтому закон сначала должен работать на то, чтобы все это воссоздать – чтобы выросли организации, появились необходимые договорные отношения, была запущена подготовка необходимых специалистов. Большое количество детей должны вернуться в нормальное социальное общение, в систему образования, и региональное законодательство должно обеспечить эту возможность. Вот потом, когда оно заработает в стабильном режиме, когда особые дети уже не будут изгоняться, а их социальная жизнь и образование последовательно и непрерывно будут поддерживаться необходимой реабилитацией, – тогда все пойдет намного лучше и ритмичнее. Поэтому трудностей мы не боимся.

В нашей, российской ситуации законотворчество является функцией гражданского общества – не в качестве парадокса, а каким-то нормальным, естественным образом. Во всех ведомствах есть компетентные специалисты, и они вместе, в сотрудничестве с представителями неправительственных организаций, пересекая пресловутые «межведомственные барьеры», могут создавать качественные и реалистичные интеллектуальные продукты. И тогда будет развеян миф об «отсутствии денег». Напротив – успешно будет решена поставленная президентом задача «неинфляционного расходования средств Стабилизационного фонда».

Для того чтобы весна началась, об этом должен кто-то заботиться – само собой ничего не происходит. Мы надеемся, что настоящий сборник поможет всем, кто заботится об этой весне.

Приложения

Приложение 1.

Концептуальная схема функционирования региональной системы образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья

Приложение 2.

Концепция модели регионального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья» (проект)

I. Современная ситуация в сфере образования лиц с ограниченными возможностями здоровья. Актуальность принятия закона

На рубеже 1980-х – 1990-х годов Россия присоединилась к зоне действия ряда международных конвенций, гарантирующих права детей с ограниченными возможностями на развитие, образование и социальное обеспечение. Впервые в отечественной практике была создана юридическая основа и провозглашен курс на интеграцию детей с нарушенным развитием в обществе; государство закрепило, в частности, свою обязанность обеспечить всех детей, в каком бы состоянии они ни находились, необходимым им образованием.

Однако законодательство в этой сфере в значительной мере является декларативным: оно до сих пор не обеспечено необходимыми подзаконными и нормативными актами (либо они неконкретны, неполны, зачастую – просто противоречат закону). В результате так и не предложены конкретные механизмы исполнения закона, что неизбежно препятствует его реализации – закон не работает почти повсеместно и на всех уровнях.

В частности, в рамках текущего законодательства не решаются следующие проблемы:

1. Часть детей по-прежнему остаются вне всякого образования.

В первую очередь это касается детей с тяжелыми и множественными нарушениями развития и детей с эмоционально-волевыми нарушениями (выраженными нарушениями поведения и нарушениями аутистического спектра).

2. Значительное количество детей безвозвратно вытесняются с более высокого образовательного уровня на низший (обратное движение практически невозможно). Здесь речь идет прежде всего о детях, которые развиваются в рамках «возрастной нормы», но в силу поведенческих и познавательных проблем не справляются с программой общеобразовательной школы и неуклонно вытесняются в коррекционные классы (классы КРО) таких школ, далее – частично во вспомогательные школы (оттуда возвращения в общеобразовательное учреждение не бывает уже никогда), а большей частью – «на улицу» и тем самым – из нормального социума.

3. Дети, «выпавшие» из школьного процесса по состоянию здоровья, зачастую «теряются» для образования. Речь идет о детях, выведенных на «надомное» обучение (в большинстве случаев – безосновательно), а также тех, кто часто и надолго попадает в больницы: существующие суррогатные механизмы их обучения не могут решить проблем качественного образования и интеграции их в школьное образование.

4. Многие подростки и молодые люди не имеют перспектив профессионализации. Сюда относятся как уже перечисленные выше категории детей и подростков (с тяжелыми и множественными нарушениями развития и с эмоционально-волевыми нарушениями), так и значительная часть выпускников спецшкол, не имеющих возможности найти адекватное профессиональное обучение и применение.

5. Ребенок, у которого выявлены проблемы в развитии, не попадает сразу и надежно в поле зрения специалистов, которые «вели» бы его, определяли и помогали бы решать коррекционные и образовательные задачи. Эти задачи фактически переложены на плечи родителей.

6. Члены психолого-медико-педагогических комиссий (ПМПК) «оторваны» от специалистов, наблюдающих ребенка и работающих с ним. Это приводит к составлению неадекватных рекомендаций, ограничивающих образование детей.

7. Для значительного количества детей не обеспечены непрерывность и преемственность образования от ранней помощи до профессионального обучения. Помощь таким детям носит фрагментарный и несистемный характер. Отдельные прецеденты организации такой помощи не могут заменить отсутствующей системы, включающей выявление такого ребенка и дальнейшее выстраивание и сопровождение его образовательного маршрута.

8. Продолжает действовать устаревшая система организации специальных (коррекционных) учреждений по сегрегирующему принципу разделения детей при обучении по видам нарушений развития; это значительно сужает ее корекционно-адаптационную эффективность.

9. Государственная система образования при очевидной своей недостаточности для решения обозначенных проблем не использует в разумной степени потенциал негосударственных организаций (НГО) этой сферы.

По большому счету решение этих проблем – задача общего федерального законодательства в области образования: только такой подход гарантирует интегративную организацию российского образования в целом. Однако федеральный законопроект «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья» так и не принят; известные нам версии не решают описанного выше круга проблем.

С введением в действие в 2005 году Федерального закона 122-ФЗ из Закона «Об образовании» оказались исключенными все положения, поддерживающие альтернативу – образование за пределами государственной системы образования. Тем самым в свете реализации конституционного принципа общедоступности образования государство фактически обязалось предоставить образование всем детям в рамках государственной системы образования. При этом в ст. 16 законодатель переложил на регионы ответственность за обеспечение образования, в том числе и для детей с ограниченными возможностями здоровья.

Острейшая проблема образования лиц с ограниченными возможностями здоровья вынуждает найти быстрое эффективное решение, не дожидаясь поворота федеральной инерционной законотворческой системы относительно образования в целом. При этом необходимо предложить такие подходы и механизмы, которые смогли бы естественным образом влиться в грядущую интегративную систему общего образования России.

Все это особенно остро поставило вопрос о создании регионального закона, который очертил бы реальные механизмы решения этой задачи.

II. Цели, задачи и предмет регулирования регионального закона «об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья»

Настоящий Закон принимается в целях создания законодательной базы для удовлетворения потребностей лиц с ограниченными возможностями здоровья в получении образования и обеспечения условий, необходимых для развития, обучения, социальной адаптации указанных лиц и максимально возможной их интеграции в обществе.

Предметом регулирования настоящего Закона является определение условий и порядок реализации конституционного права на образование для граждан с ограниченными возможностями здоровья – обеспечения им равных с остальными гражданами возможностей в получении бесплатного дошкольного, основного общего и начального профессионального образования[14] .

Субъектами отношений, регулируемых настоящим Законом, являются физические и юридические лица, участвующие в осуществлении образования лиц с ограниченными возможностями здоровья:

– лица с ограниченными возможностями здоровья от рождения до 24 лет, их родители (иные законные представители);

– педагогические, медицинские и иные работники, участвующие в осуществлении образования лиц с ограниченными возможностями здоровья;

– государственные органы, органы местного самоуправления, органы управления образованием, организации, занимающиеся образовательной деятельностью, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностные лица, а также иные лица, участвующие в осуществлении образования (развития, воспитания, обучения) лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Закон призван реально обеспечить образование всем лицам с ограниченными возможностями здоровья в соответствии с их способностями и психофизическими возможностями на каждом этапе развития, с учетом современных достижений и отечественного и международного опыта в этой сфере, в целях их социальной адаптации и интеграции (реинтеграции) в обществе, и включает в себя решение следующих основных задач:

1) предотвращение школьной и социальной дезадаптации лиц с ограниченными возможностями здоровья, их сегрегации и вытеснения на более низкие уровни образования;

2) предотвращение изоляции лица с ограниченными возможностями здоровья от сверстников в процессе образования;

3) создание условий для профессионального обучения молодых людей с ограниченными возможностями здоровья, их профессиональной реализации, включения в общественно полезный труд и максимально возможной самостоятельной жизни;

4) обеспечение всем лицам с ограниченными возможностями здоровья, у которых выявлены проблемы в развитии, как можно более раннего квалифицированного психолого-педагогического сопровождения, не прерывающегося в течение всего процесса их воспитания и образования;

5) повышение эффективности системы специального (коррекционного) образования;

6) законодательное обеспечение вариативности в системе общего образования;

7) переориентация психолого-медико-педагогических комиссий на реализацию в максимальной мере социального и образовательного потенциала детей, подростков и молодых людей с ограниченными возможностями здоровья;

8) эффективное использование потенциала негосударственных организаций, занимающихся образовательной деятельностью в этой сфере, с целью компенсации недостаточной региональной инфраструктуры образования лиц с ограниченными возможностями здоровья.

III. Основные принципы и механизмы, положенные в основу регионального закона «об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья»

1. Каждое лицо с ограниченными возможностями здоровья с момента их выявления должно попадать внутрь системы образования и получать специальную помощь – психолого-медико-педагогическую поддержку, необходимую для получения образования.

Каждый ребенок, у которого проявились нарушения развития и/или трудности обучения, должен оказаться в поле зрения образовательной организации, осуществляющей психолого-педагогическое сопровождение и подготовку к образованию лиц с ограниченными возможностями здоровья (нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи) – ПМС-центра[15] . Такой ПМС-центр в лице специально назначенного ответственного специалиста должен сопровождать лицо с ограниченными возможностями здоровья в течение всего периода получения образования.

При этом ПМС-центр не может заменять собой учреждения, где происходит обучение и воспитание такого лица (детский сад, школа, начальное и среднее профессиональное образование). Он готовит это лицо к интеграции в дошкольном учреждении, к очередному этапу школьного или начального профессионального обучения и сопровождает каждый этап необходимой психолого-педагогической поддержкой. ПМС-центр может временно заменять обучение только в рамках подготовки к очередному этапу образования или к расширению интеграции в организациях, осуществляющих образовательную деятельность (в том числе в типовых образовательных учреждениях).

Согласно Закону, функции ПМС-центра может выполнять служба психолого-педагогической поддержки лица с ограниченными возможностями здоровья по месту учебы (или воспитания в дошкольном учреждении). Это поможет реализовать принцип «вся помощь в одном учреждении по месту учебы», который в ряде случаев может оказаться наиболее удобным способом организации специальной помощи.

2. Каждое лицо с ограниченными возможностями здоровья имеет право выбора формы организации образовательного процесса: интегрированной в общеобразовательном учреждении – либо иной, в том числе в специальном (коррекционном) образовательном учреждении (классе, группе).

При получении образования в интегрированной форме возможно получение аттестата в специальном (коррекционном) образовательном учреждении либо справки о прослушивании курса при интегрированной форме образовательного процесса (если лицо в этом случае справляется не со всеми предметами, однако успешно социализируется). В этом случае возможно также одновременное получение обоих документов при успешном прохождении лицом итоговой аттестации в специальном (коррекционном) учреждении.

3. В любом общеобразовательном учреждении может быть создана интегрированная форма организации образовательного процесса. Она сопровождается системой действенных мер финансовой и организационной поддержки, способствующих заинтересованности педагогов и других специалистов в повышении образовательного уровня детей и молодых людей с проблемами в развитии (обучении) и в интеграции их в постепенно усложняющихся образовательных средах.

4. Минимизируются изолирующие формы получения образования (в том числе при обучении на дому или в стационаре по состоянию здоровья) ; они должны обязательно сочетаться с другими формами организации образовательного процесса и обеспечиваться специальной помощью.

5. Лица, образовательный потенциал которых находится за рамками освоения существующих стандартов специального образования, не могут на этом основании лишаться образования; их обучение осуществляется по индивидуальному учебному плану (включающему особые условия аттестации). Такое лицо не может оказаться вне образования из-за отсутствия каких-либо видов образовательных учреждений. Так, например, дети с тяжелыми нарушениями развития или с сочетанием различных нарушений развития (со «сложными нарушениями») должны быть приняты на обучение (воспитание) в любое специальное (коррекционное) образовательное учреждение (по отдельности или в составе специальной группы), где обучаются дети с нарушениями того же типа, но менее выраженными. Кроме того, Закон вводит возможность объединения лиц с различными нарушениями развития при обучении по образовательной программе одного уровня в одном классе (группе) специального (коррекционного) учреждения.

Индивидуальный учебный план может включать особые условия аттестации, в том числе заочную аттестацию по описанию работающего с таким лицом специалиста с привлечением письменных и видеоматериалов. Такой вид аттестации может применяться как для лиц с тяжелыми нарушениями развития, так и для лиц с выраженными нарушениями общения с целью реального определения их образовательных достижений (такие лица зачастую не могут это продемонстрировать при кратковременных очных испытаниях) .

6. Предлагаемые механизмы распространяются и на начальное профессиональное обучение молодых людей с ограниченными возможностями здоровья. Настоящий закон включает такое обучение в общую систему поддержки образования лиц с ограниченными возможностями здоровья с учетом того, что возраст завершения начального профессионального обучения (а следовательно, и его психолого-педагогической поддержки) в реальности увеличивается до 24 лет.

7. Психолого-медико-педагогические комиссии (ПМПК) становятся инстанцией, обеспечивающей каждому лицу с ограниченными возможностями здоровья право на образование по оптимальному для него образовательному маршруту. ПМПК наделяются функцией и организационно-экспертным ресурсом определения объемов и обеспечения необходимой специальной помощи такому лицу.

ПМПК формируются на базе ПМС-центров из ведущих специалистов-практиков, что гарантирует необходимый уровень квалификации членов комиссий. ПМПК составляют также для лиц с ограниченными возможностями здоровья, признанных инвалидами, в возрасте до 18 лет рекомендации к разделу «Программа психолого-педагогической реабилитации» индивидуальной программы реабилитации (ИПР), а в возрасте до 24 лет – к разделу ИПР «Программа профессиональной реабилитации» и «педагогическим» подразделам раздела «Программа социальной реабилитации».

8. Для необходимого дополнения государственной инфраструктуры образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья негосударственные образовательные организации включаются в региональную систему образования. При отсутствии необходимой инфрастуктуры в государственной системе образования региональные органы управления образованием заключают договоры с негосударственными образовательными организациями по поводу обучения (воспитания) такого лица и/или оказания ему специальной помощи. Финансирование услуг негосударственных организаций в этом случае осуществляется из бюджета региона.

IV. Предполагаемые последствия реализации регионального закона «об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья»

Введение в действие настоящего Закона позволит изменить ситуацию в сфере образования лиц с ограниченными возможностями здоровья следующим образом.

I. Правовые последствия

1. Для всех детей, подростков и молодых людей с ограниченными возможностями здоровья в регионе будет реализовано конституционное право на образование; будет пресечена зачастую имеющая сегодня место в столице дискриминация таких лиц в сфере образования.

2. Фактическая ситуация в регионе в этой сфере будет приведена в соответствие:

а) с нормами международного права в этой сфере:

– «Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования» (принята Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1960 г.; ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 июля 1962 г.), ст. 1.1, пп. a), d); ст. 3, п. а); ст. 4, п. с); ст.9;

– «Конвенцией о правах ребенка» (принята 20 ноября 1989 г., ратифицирована Постановлением Верховного Совета СССР от 13 июня 1990 г.), ст. 23, пп. 1-3; ст. 28, п. 1, п/п. a), d); п. 2; ст. 39;

б) с Конституцией Российской Федерации, ст.ст. 2, 7, 43;

в) с Федеральным законом от 10 июля 1992 г. № 32661 «Об образовании», п. 1 ст. 5.

3. Будут отменены возможные противоречащие закону региональные подзаконные акты, нарушающие права на образование некоторых категорий лиц с ограниченными возможностями здоровья.

4. Будут ликвидированы законодательные пробелы, вызванные отсутствием подзаконных актов, описывающих четкие механизмы реализации законодательства в сфере образования и необходимых для реального исполнения этого законодательства.

II. Социально-экономические и гуманитарные последствия

1. Дети с тяжелыми и множественными нарушениями развития, которые до сих пор оставались вне образования, смогут развиваться, учиться, социализироваться, интегрироваться в сообществе сверстников и участвовать в общественно полезном труде. Maтери смогут возобновить работу (ребенок будет воспитываться в дошкольном учреждении или обучаться в школе). Семья выйдет из социальной изоляции, повысится ее материальный достаток; семьи перестанут распадаться в той степени, которая свойственна социально депривированным семьям (по оценкам специалистов, в стране не менее миллиона семей, воспитывающих и содержащих лиц с ограниченными возможностями здоровья и вынужденных в связи с этим пожертвовать работой одного из членов семьи). Будет предотвращена профессиональная депривация таких родителей; семья перестанет быть изгоем и останется полноценной ячейкой общества.

2. Молодые люди с инвалидностью (от 18 до 24 лет) с тяжелыми и множественными нарушениями развития, которые остались без образования и возможности профессиональной реализации, а также значительная часть выпускников специальных (коррекционных) школ, которые получили образование, но не смогли получить необходимых трудовых навыков и включиться в трудовую деятельность, – смогут получить доступную профессию и включиться в общественно полезный труд (их родители, находящиеся в трудоспособном возрасте, смогут работать, обеспечивая вместе со своими детьми материальный достаток семьи).

3. Лица в возрасте до 24 лет с тяжелыми и множественными нарушениями развития, получив образование и реализуясь профессионально, вместе с этим значительно повысят свои шансы на возможность самостоятельной жизни, уменьшится риск их попадания в интернаты системы социальной защиты. Существенно уменьшится число детей, лишившихся семейной и материнской заботы. Помимо очевидного гуманитарного эффекта (подавляющее большинство психоневрологических интернатов системы социальной защиты устроено сегодня бесчеловечным образом, препятствующим интеллектуальному, духовному и социальному развитию личности), налицо значительный экономический эффект: так, проживание такого лица в московской семье обходится обществу в 7 раз дешевле, чем его проживание в интернате (на проживание такого лица в интернате в Москве, например, выделяется более 25 тыс. руб. в месяц). Даже с учетом повышения, согласно Закону, затрат на поддержку и осуществление образования для такого лица, живущего в семье, его образование при этом по-прежнему будет обходиться обществу в несколько раз дешевле, нежели проживание в интернате.

Мировая и отечественная практика убедительно продемонстрировала, что эффективная система поддержки семьи в образовании ребенка с ограниченными возможностями здоровья побуждает родителей забирать обратно в семью даже ребенка, уже сданного в интернат, а также усыновлять детей-сирот, содержащихся в интернате. Это обусловит значительный дополнительный гуманитарный и экономический эффект от реализации Закона (аналогичный уже полученному в ряде регионов России) и будет способствовать сокращению объемов бесчеловечной и сверхдорогой системы интернатов.

4. Дети, находящиеся в зоне риска по инвалидности (их состояние описывается как «пограничное»), до сих пор вытеснявшиеся преимущественно в классы коррекционно-развивающего обучения и «на улицу», смогут интегрироваться в обычных классах общеобразовательных школ. Это уменьшит и зачастую предотвратит неизбежную для них в прежней системе образования школьную и социальную дезадаптацию и приведет к максимальной реализации их образовательного потенциала. Значительная часть таких детей до сих пор пополняли ряды криминальных и социально неблагополучных подростков; часть – приобретала инвалидность. Авторы Закона рассчитывают смягчить такую ситуацию, а вместе с ней – и клубок проблем, который возникает в семье такого ребенка по мере его школьной и социальной дезадаптации; сохранить для будущего общественно полезного труда как самих таких детей, так и их родителей; значительно сократить источник пополнения криминальной среды.

Отметим, что предлагаемые Законом механизмы сведут к минимуму риск формального осуществления интеграции (что неизбежно бы ее дискредитировало), обычно являющийся следствием директивного введения таких принципов. Механизмы, предлагаемые Законом, направлены не на «силовое» введение интеграции, а на заинтересованность и вовлечение педагогов и других специалистов в решение этой задачи и поддержку таких специалистов.

5. Закон вводит механизмы, которые обеспечат возможность альтернативного выбора, включающего наряду с возможностью обучения в специальном (коррекционном) учреждении возможность интеграции в общеобразовательной школе на разных этапах образования. Это позволит выстроить цепочку постепенно усложняющихся образовательных сред, позволяющих лицам с ограниченными возможностями здоровья в процессе образования беспрепятственно повышать свой образовательный уровень.

6. Обеспечение возможно более ранней квалифицированной психолого-педагогической коррекции нарушений развития, являясь эффективной профилактикой, приведет к предотвращению инвалидности у значительного количества детей. Ранняя коррекция требует значительно меньших затрат, снижает риск инвалидизации и возникновения большинства проблем, связанных со школьной неуспеваемостью, школьной и социальной дезадаптацией; она является наиболее эффективным средством компенсации физиологической незрелости, признаки которой в крупных городах констатируются у 80 – 90% (по некоторым оценкам – до 98%) новорожденных. Тем самым будет снижен риск закрепления физиологической незрелости на генетическом уровне (в 40% случаев) и будет сохранен генофонд нации.

Несмотря на первичные затраты, связанные с введением и развитием системы ранней психолого-педагогической коррекции, стратегически это очень выгодно: будут сэкономлены значительные средства, связанные с потенциальным медицинским сопровождением детей-инвалидов, а также «койко-местами» в медицинских стационарах и интернатах; обеспечены нормальная жизнь и судьба для многих членов общества.

7. Сохранение преемственности ранней психолого-педагогической коррекции нарушений развития и психолого-педагогического сопровождения дальнейшего воспитания и обучения позволит осуществлять оптимальный образовательный маршрут, способствующий максимальной реализации социального и образовательного потенциала лиц с ограниченными возможностями здоровья и достичь максимального уровня образования и социализации.

8. Закон создает условия для существенного повышения эффективности специального (коррекционного) образования. Исходя из доказанной мировой и отечественной практикой эффективности для развития, образования и социализации лиц с ограниченными возможностями здоровья объединения в одном классе (группе) специального (коррекционного) учреждения лиц с различными нарушениями развития при обучении по образовательной программе одного уровня, Закон вводит возможность такого объединения.

9. Закон вводит механизм, не позволяющий никакому ребенку, в каком бы состоянии он ни находился и где бы ни воспитывался – в семье или в интернате, – оказаться вне образования из-за отсутствия каких-либо видов образовательных учреждений. Функцией контроля и координации наличия и непрерывности образования ребенка и обеспечения необходимой ему специальной помощи (психолого-педагогического сопровождения) Закон наделяет психолого-медико-педагогические комиссии (ПМПК). Формирование ПМПК из ведущих специалистов-практиков обеспечит повышение профессиональной компетентности членов комиссий.

10. Благодаря вводимому Законом механизму взаимодействия органов управления образованием с негосударственными образовательными организациями будет быстро и эффективно решена проблема недостаточности инфраструктуры в этой сфере и ликвидирован существующий острый дефицит таких услуг. Вводимый Законом механизм будет способствовать быстрому развитию рынка и росту качества предоставляемых услуг при максимально облегченном контроле за этой деятельностью.

Приложение 3.Проект регионального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья»

Настоящий Закон определяет условия реализации права на образование для лиц с ограниченными возможностями здоровья – обеспечения им равных с остальными гражданами возможностей в получении бесплатного дошкольного, основного общего и профессионального образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

Глава I

Общие положения

Статья 1. Основные понятия

Для целей настоящего Закона используются следующие основные понятия:

1) лица с ограниченными возможностями здоровья – граждане в возрасте до 24 лет, имеющие отклонения или особенности физического и/или психического развития и/или трудности в обучении (в том числе инвалиды, дети-инвалиды) и нуждающиеся в связи с этим в создании специальных условий обучения (воспитания);

2) образование лиц с ограниченными возможностями здоровья – дошкольное, общее и начальное профессиональное образование, для получения которого указанной категории лиц создаются специальные условия обучения (воспитания), реализующиеся в дошкольных учреждениях (в том числе в режиме групп кратковременного пребывания), общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального образования, специальных (коррекционных) учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, негосударственных образовательных организациях и других учреждениях и организациях, осуществляющих образовательный процесс;

3) специальные условия обучения (воспитания) – специальные образовательные программы и методы развития и обучения, учебники, учебные пособия и дидактические и наглядные материалы, индивидуальные технические средства развития и обучения и доступность среды обучения (воспитания), а также психолого-педагогические, медицинские, социальные, транспортные и иные услуги, необходимые лицам с ограниченными возможностями здоровья для получения образования в соответствии с их способностями и психофизическими возможностями в целях развития социальной адаптации и интеграции (реинтеграции) указанных лиц в обществе, в том числе приобретения ими навыков самообслуживания, подготовки к трудовой, в том числе профессиональной, деятельности и самостоятельной жизни;

4) специальная помощь – система психолого-педагогических и медико-социальных мер, направленных на подготовку лиц, указанных в пункте 1 настоящей статьи, к обучению (воспитанию) и/или сопровождение этих лиц и их родителей (законных представителей) в процессе обучения (воспитания) и обеспечивающих лицам с ограниченными возможностями здоровья, обучающимся (воспитывающимся) в образовательных организациях (учреждениях), специальные условия для получения образования;

5) индивидуальный образовательный план – утвержденный в установленном порядке план освоения лицом с ограниченными возможностями здоровья образовательной программы, включающий особые сроки и график обучения для данного лица, а также особые условия аттестации.

Глава II

Формы организации образовательного процесса для лиц с ограниченными возможностями здоровья

Статья 2. Формы получения образования и формы организации образовательного процесса для лиц с ограниченными возможностями здоровья

1. Лица с ограниченными возможностями здоровья могут получать образование в формах, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъекта федерации с учетом максимально полной реализации их образовательных потребностей и возможностей.

2. Организация образовательного процесса для лиц с ограниченными возможностями здоровья осуществляется в следующих формах:

– интегрированное образование;

– обучение в специальном (коррекционном) образовательном учреждении;

– обучение на дому и в условиях стационарного лечебного учреждения.

Образовательная организация (учреждение) обязана создавать условия и оказывать содействие обучающемуся в получении им образования в избранной форме.

3. С целью обеспечения гибкости и вариативности образовательного процесса лица с ограниченными возможностями здоровья при получении образования могут сочетать различные формы получения образования и организации образовательного процесса.

Статья 3. Интегрированное образование

1. Интегрированное образование – обучение (воспитание) в совместной образовательной среде лиц с ограниченными возможностями здоровья и лиц, не имеющих таких ограничений, посредством обеспечения лицам с ограниченными возможностями здоровья специальных условий для получения образования (успешного обучения/воспитания и социальной адаптации), не снижающих в целом уровень образования для лиц, не имеющих таковых ограничений.

2. Интегрированное образование организуется:

1) посредством совместного обучения (воспитания) лиц с ограниченными возможностями здоровья и лиц, не имеющих таких ограничений, в одном классе (группе) дошкольного или общеобразовательного учреждения, учреждения начального профессионального образования;

2) посредством функционирования класса (группы) для детей с ограниченными возможностями здоровья в образовательном учреждении для лиц, не имеющих таких ограничений или имеющих другие ограничения здоровья;

3) посредством совместного обучения (воспитания) в дошкольном образовательном учреждении, осуществляющем коррекцию отклонений в развитии, специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии лиц с различными видами отклонений в развитии (в том числе, с сочетанием различных отклонений в развитии), если это не препятствует успешному освоению образовательных программ;

3. Деятельность классов (групп) для детей с ограниченными возможностями здоровья по реализации соответствующих общеобразовательных программ, включая разработку требований к приему, наполняемости, содержанию образования и к организации образовательного процесса, предоставление прав, социальных гарантий и льгот обучающимся (воспитанникам) и работникам, а также организация других видов интегрированного обучения осуществляется в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами и правовыми актами субъекта федерации об аналогичных видах образовательных учреждений, а в части, не урегулированной ими, Положением об организации интегрированного образования, разрабатываемым и утверждаемым уполномоченным органом исполнительной власти субъекта федерации в области образования.

4. Интегрированное образование является предпочтительным вариантом, предлагаемым лицам с ограниченными возможностями здоровья при выборе формы организации образовательного процесса на всех ступенях общего образования и на ступени начального профессионального образования. Иные формы получения образования лицом с ограниченными возможностями здоровья могут быть реализованы при невозможности получения данным лицом образования в форме интегрированного образования либо при выборе лицом (его родителями, законными представителями) иной формы организации образовательного процесса.

Статья 4. Обучение лиц с ограниченными возможностями здоровья в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях

1. Специальные (коррекционные) образовательные учреждения являются составной частью системы образования лиц с ограниченными возможностями здоровья и действуют в соответствии с Типовым положением, утверждаемым Постановлением Правительства России.

Специальные (коррекционные) образовательные учреждения как правило дифференцируются по видам ограничения здоровья.

2. В специальных (коррекционных) образовательных учреждениях различных видов могут обучаться лица с различными видами отклонений в развитии (в том числе, с сочетанием разных отклонений в развития), получившие соответствующие рекомендации в порядке, предусмотренном для обеспечения такому лицу специальных условий для получения образования.

3. В специальных (коррекционных) образовательных учреждениях могут быть созданы классы (группы) для обучающихся с сочетанием различных отклонений в развитии.

Статья 5. Обучение лиц с ограниченными возможностями здоровья на дому и в условиях стационарного лечебного учреждения

1. Обучение на дому – форма организации образовательного процесса для освоения общеобразовательных и профессиональных образовательных программ лицом с ограниченными возможностями здоровья, по состоянию здоровья временно или постоянно не посещающим образовательное учреждение. Обучение на дому включает как обучение по фактическому месту жительства такого лица, так и обучение его в условиях стационарного лечебного учреждения.

Обучение на дому как форма организации образовательного процесса реализуется для лиц с ограниченными возможностями здоровья в соответствии с медицинскими рекомендациями по ограничению перемещения такого лица и с согласия такого лица (его родителей, законных представителей). Обучение на дому как правило сочетается с другими формами обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья.

2. Обучение на дому по месту жительства лица с ограниченными возможностями здоровья осуществляется в объеме соответствующего уровня образования педагогическими работниками образовательной организации (учреждения), в которой постоянно учатся лица, средними общеобразовательными школами «Школа надомного обучения» или ближайшим к их месту жительства соответствующим образовательным учреждением, имеющим государственную аккредитацию.

Для лиц с ограниченными возможностями здоровья, находящихся на длительном (более чем 21 день) лечении в стационарных лечебных учреждениях, органы исполнительной власти субъекта федерации в области образования организуют обучение в соответствии с образовательными программами соответствующего уровня в условиях стационарного лечебного учреждения. При отсутствии медицинских противопоказаний такому лицу обеспечивается прежний объем учебных занятий.

3. Обучение на дому по месту жительства лица с ограниченными возможностями здоровья между органом исполнительной власти субъекта федерации в области, образовательным учреждением, обучающимся и (или) его законными представителями. Примерная форма договора об обучении на дому утверждается органом исполнительной власти субъекта федерации в области образования.

Обучение лица с ограниченными возможностями здоровья в условиях стационарного лечебного учреждения осуществляется на основе договора между стационарным лечебным учреждением и образовательной организацией (учреждением), реализующей образовательные программы соответствующего уровня, как правило, ближайшей к стационарному лечебному учреждению. Примерная форма договора об организации обучения в условиях стационарного лечебного учреждения утверждается органом исполнительной власти субъекта федерации в области образования.

4. Образовательное учреждение, осуществляющее обучение лиц с ограниченными возможностями здоровья на дому:

1) предоставляет на время обучения бесплатно учебники, учебную, справочную и другую литературу, имеющиеся в библиотеке образовательного учреждения;

2) обеспечивает специалистами из числа педагогических работников, оказывает методическую и консультативную помощь, необходимую для освоения образовательных программ;

3) осуществляет промежуточную и итоговую аттестацию;

4) выдает прошедшим государственную (итоговую) аттестацию документ государственного образца о получении соответствующего уровня образования.

5. Обучение на дому по выбору родителей в зависимости от состояния обучающегося может проводиться с использованием дистанционных образовательных технологий по соответствующим учебным планам и программам.

6. Специальная помощь лицам с ограниченными возможностями здоровья при обучении на дому обеспечивается учреждениями для лиц, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи в порядке, предусмотренном для обеспечения такому лицу специальных условий для получения образования.

Статья 6. Порядок перевода и изменения формы обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья

1. В случае неосвоения лицом с ограниченными возможностями здоровья образовательной программы в избранном образовательном учреждении и в избранной форме на основании заключения психолого-медико-педагогической комиссии и с согласия этого лица (его родителей, законных представителей) оно переводится в другие образовательные учреждения или на другую форму обучения.

2. В случае установления невозможности получения образования лицом с ограниченными возможностями здоровья, успешно осваивающим образовательные программы, при данной форме организации образовательного процесса на основании решения образовательного учреждения орган исполнительной власти субъекта федерации в области образования с учетом рекомендаций психолого-медико-педагогической комиссии и с согласия такого лица (его родителей/законных представителей) организует продолжение этим лицом обучения в ином образовательном учреждении или в иной форме.

Глава III

Организация специальной помощи для лиц с ограниченными возможностями здоровья

Статья 7. Специальная помощь

1. Специальная помощь является неотъемлемым компонентом специальных условий для получения образования.

2. Специальная помощь лицам с ограниченными возможностями здоровья оказывается в учреждениях для лиц, нуждающихся в психологопедагогической и медикосоциальной помощи (далее – «ПМС-центрах») на основании заключения психолого-медико-педагогической комиссии.

3. Специальная помощь оказывается лицам с ограниченными возможностями здоровья, получающим образование в любой форме, с том числе в форме семейного образования, а также при любой форме организации образовательного процесса.

4. Для детей с ограниченными возможностями здоровья раннего возраста (от 0 до 3-х лет) в соответствии с рекомендациями, полученными в порядке, предусмотренном для обеспечения такому лицу специальных условий для получения образования, организуется специальная помощь на дому. Положение об организации специальной помощи детям раннего возраста утверждается органом исполнительной власти субъекта федерации в области образования.

Статья 8. Учреждения для лиц, нуждающихся в психологопедагогической и медикосоциальной помощи (ПМС-центры)

1. Центр психолого-педагогического и медико-социального сопровождения (ПМС-центр) – государственное образовательное учреждение для лиц, нуждающихся в психологопедагогической и медико-социальной помощи, оказывающее специальную помощь лицам с ограниченными возможностями здоровья, консультативно-диагностическую и методическую помощь родителям (законным представителям) таких лиц, информационную и методическую поддержку педагогам и другим специалистам дошкольных, общеобразовательных, специальных (коррекционных) учреждений, учреждений начального профессионального образования, учреждений дополнительного образования детей, если там обучаются и воспитываются лица с ограниченными возможностями здоровья.

В ПМС-центре осуществляются диагностика, реабилитация, коррекция, подготовительное обучение (воспитание) лиц с ограниченными возможностями здоровья, в том числе, со сложными и (или) с тяжелыми нарушениями развития, психолого-педагогическое сопровождение лиц с ограниченными возможностями здоровья и их родителей, консультативно-методическая поддержка педагогов и других специалистов, работающих с такими лицами, оказывается помощь в организации и осуществлении интеграционных процессов, в том числе интегрированного обучения.

В случае, если на территории муниципального образования не создан ПМС-центр, его функции решением органа исполнительной власти субъекта федерации в области образования возлагаются на государственное образовательное учреждение.

2. Учреждения (организации) здравоохранения или образования при установлении у лица признаков нарушений развития обязаны в течение 10 дней в письменной форме предложить ему (его родителям, законным представителям) обследование в ближайший по месту жительства или фактического проживания ПМС-центре в целях обеспечения ему специальной помощи. Проведение ПМС-центром обследования без согласия такого лица (его родителей, законных представителей) не допускается (за исключением оговоренных законом случаев).

Каждое лицо в порядке, предусмотренном для обеспечения такому лицу специальных условий для получения образования, с момента принятия соответствующего решения о придании ему статуса лица с ограниченными возможностями здоровья попадает под ответственное сопровождение ПМС-центра. ПМС-центр в лице сотрудника, отвечающего за осуществление необходимой специальной помощи конкретному лицу, обеспечивает его психолого-педагогическое и медико-социальное сопровождение на протяжении всего периода его образования (воспитания, обучения).

Указанный сотрудник обеспечивает заключение и исполнение договоров между лицом с ограниченными возможностями здоровья (его родителями, законными представителями), органом исполнительной власти субъекта федерации в области образования и организациями (учреждениями), осуществляющими его образование, обеспечивающими особые условия получения образования и оказывающими ему специальную помощь.

3. Для лица с ограниченными возможностями здоровья, имеющего глубокие (выраженные) нарушения развития, если такое лицо в силу своего состояния не может освоить образовательные программы, соответствующие специальным государственным образовательными стандартам, ПМС-центр разрабатывает индивидуальный образовательный план, утверждаемый в порядке, предусмотренном для обеспечения такому лицу специальных условий для получения образования. Индивидуальный образовательный план при необходимости может включать особые условия аттестации.

4. Специальная помощь детям раннего возраста с ограниченными возможностями здоровья может осуществляться совместно специалистами ПМС-центра и лечебно-профилактического учреждения (детской поликлиники) на основании договора, заключенного между ними. Служба специальной помощи для детей раннего возраста с ограниченными возможностями здоровья может быть также организована на базе дошкольных образовательных учреждений, а также профильных специализированных ПМС-центров. Приоритетным направлением специальной помощи для детей раннего возраста с ограниченными возможностями здоровья является реализация на базе ПМС-центров психолого-педагогических программ и осуществление методического сопровождения семей и родителей в процессе согласованной деятельности специалистов разного профиля.

5. В рамках специальной помощи, оказываемой в ПМС-центре, может осуществляться временное подготовительное обучение и воспитание лица с ограниченными возможностями здоровья. Подготовительное обучение и воспитание осуществляется на определенном этапе образования по индивидуальной программе, адекватной образовательным возможностям ребенка, качественно или по срокам освоения отличающейся от реализуемых в общеобразовательных учреждениях или специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, и имеет целью подготовить лица с ограниченными возможностями здоровья к очередной ступени образования в таких учреждениях.

Статья 9. Служба психолого-педагогического сопровождения

Специальная помощь лицам с ограниченными возможностями здоровья может осуществляться путем создания в осуществляющем обучение (воспитание) такого лица образовательном учреждении службы психолого-педагогического сопровождения.

Служба психолого-педагогического сопровождения предназначена для подготовки к очередному этапу образования и/или для сопровождения обучения (воспитания) лиц с ограниченными возможностями здоровья и направлена на создание социально-психологических условий для успешного обучения (воспитания, развития) таких лиц. Служба психолого-педагогического сопровождения размещается на территории общеобразовательного или специального (коррекционного) учреждения, учреждения начального профессионального образования. При отсутствии в учреждении соответствующих специалистов служба психолого-педагогического сопровождения может действовать на основании договора этого учреждения с ПМС-центром.

Статья 10. Стандарты обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья

1. Лица с ограниченными возможностями здоровья обучаются по программам, соответствующим государственным образовательным стандартам общего образования или специальным государственным образовательным стандартам, разрабатываемыми и утверждаемыми в порядке, устанавливаемом федеральным законодательством, по выбору родителей и в соответствии с заключением психолого-медико-педагогической комиссии.

2. Если лицо с ограниченными возможностями здоровья в силу своего состояния не может успешно освоить образовательные программы, соответствующие специальным государственным образовательными стандартам, его обучение осуществляется по индивидуальной образовательной программе, разрабатываемой ПМС-центром и по индивидуальному учебному плану при согласии родителей и в соответствии с заключением психолого-медико-педагогической комиссии.

3. Стандарты объемов специальной помощи, необходимой лицам с ограниченными возможностями здоровья для осуществления образования в зависимости от вида и степени выраженности ограничений здоровья, утверждаются высшим органом исполнительной власти субъекта федерации.

Статья 11. Научно-методическое обеспечение образования лиц с ограниченными возможностями здоровья

Научно-методическое обеспечение образовательных организаций (учреждений), в которых обучаются (воспитываются) и/или получают специальную помощь лица с ограниченными возможностями здоровья, осуществляется органами исполнительной власти субъекта федерации в области образования и подведомственными им учебно-методическими и научно-методическими организациями и учреждениями.

Статья 12. Контроль за деятельностью в области образования лиц с ограниченными возможностями здоровья

Контроль за деятельностью в области образования лиц с ограниченными возможностями здоровья осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта федерации в области образования в пределах его компетенции.

Глава IV

Организация образования лиц с ограниченными возможностями здоровья

Статья 13. Психолого-медико-педагогические комиссии

1. Психолого-медико-педагогические комиссии (ПМПК) являются ключевым организационным, координационным и контролирующим звеном, обеспечивающим лицу с ограниченными возможностями здоровья специальные условия для получения образования. Выбор формы получения образования и организации образовательного процесса и направление такого лица в образовательное учреждение (организацию), перевод лиц с ограниченными возможностями здоровья из одних образовательных организаций в другие, а также смена формы обучения (воспитания) или формы организации образовательного процесса такого лица осуществляется на основании заключения психолого-медико-педагогической комиссии и с согласия родителей (законных представителей).

2. ПМПК входит в структуру органов исполнительной власти субъекта федерации в сфере образования.

3. Направление лица с ограниченными возможностями здоровья на психолого-медико-педагогическую комиссию осуществляется по заявлению родителей (законных представителей), а также с согласия родителей (законных представителей) по инициативе органов исполнительной власти субъекта федерации в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения, образовательных организаций (учреждений), учреждений здравоохранения, социальной защиты населения или общественных объединений.

В случае, если признаки ограниченных возможностей здоровья установлены у лица, находящегося на полном государственном попечении в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения и других аналогичных учреждениях, администрация такого учреждения обязана направить его на обследование в целях обеспечения ему специальной помощи.

4. С момента подтверждения ПМПК статуса лица с ограниченными возможностями здоровья, ПМПК несет ответственность за определение специальных условий для получения образования и их обеспечение для конкретного лица в течение всего периода его обучения (воспитания) до достижения им возраста 24 лет.

5. Результаты обследования отражаются в заключении психолого-медико-педагогической комиссии, которое является основанием для обеспечения такому лицу с согласия родителей (законных представителей) специальных условий для получения образования и оказания ему специальной помощи. Заключение, включающее результаты обследования и рекомендации по обучению, выдается на руки родителям (законным представителям) такого лица.

6. Лица, производившие обследование, другие работники психолого-медико-педагогической комиссии обязаны хранить профессиональную тайну, в том числе хранить в тайне сведения, ставшие им известными при проведении обследования, данные о состоянии здоровья и персональные данные обследованных лиц.

7. В случае несогласия родителей (законных представителей) с заключением психолого-медико-педагогической комиссии в течение месяца со дня подачи ими заявления соответствующая вышестоящая психолого-медико-педагогическая комиссия проводит повторное обследование. Заключение ПМПК может быть обжаловано в суд.

8. В случае выявления образовательной организацией (учреждением) признаков ограниченных возможностей здоровья у обучающегося (воспитанника) и при наличии двукратного отказа обучающегося (воспитанника), его родителей (законных представителей) от прохождения обследования психолого-медико-педагогической комиссией, образовательная организация (учреждение) вправе обратится в суд с иском к обучающемуся (воспитаннику), его родителям (законным представителям) о взыскании с них расходов на организацию специальных условий образования такого лица.

9. Положение о психолого-медико-педагогических комиссиях утверждается органом исполнительной власти субъекта федерации в области образования.

Статья 14. Основные функции психолого-медико-педагогической комиссии

Основными функциями ПМПК являются:

1) установление и подтверждение права лица с ограниченными возможностями здоровья на обеспечение ему специальных условий для получения образования и отнесения его к одной из категорий степени выраженности ограничений;

2) определение специальных условий для получения образования лицом с ограниченными возможностями здоровья с учетом рекомендаций ответственного специалиста, отвечающего за организацию и осуществление специальной помощи для конкретного лица в ПМС-центре;

3) определение формы получения образования, формы организации образовательного процесса, типа и/или вида образовательной организации (учреждения) с указанием конкретной организации (учреждения) и форм получения образования и организации образовательного процесса;

4) определение объемов и видов специальной помощи лицу с ограниченными возможностями здоровья;

5) формирование банка данных о детях с ограниченными возможностями здоровья, сбор соответствующей статистики и предоставление собранной информации органам исполнительной власти субъекта федерации в области здравоохранения и органам социальной защиты населения;

6) ведение и обновление общедоступной информационной базы специальных (коррекционных) учреждений; общеобразовательных и специальных (коррекционных) учреждений, осуществляющих интегрированное обучение; образовательных организаций (учреждений), оказывающих специальную помощь и обеспечивающих специальные условия получения образования детям с ограниченными возможностями здоровья, в том числе ПМС-центров и негосударственных образовательных организаций;

Статья 15. Порядок функционирования психолого-медико-педагогической комиссии, предусмотренный для обеспечения лицу с ограниченными возможностями здоровья специальных условий для получения образования

1. Определенные в результате обследования в ходе заседания ПМПК специальные условия для получения образования отражаются в заключении ПМПК, один экземпляр которого выдается на руки лицу с ограниченными возможностями здоровья (его родителям, законным представителям), другой экземпляр хранится в ПМПК и третий экземпляр передается в ПМС-центр или организацию (учреждение) , которые осуществляют специальную помощь такому лицу.

2. Рассмотрение ПМПК вопроса об изменении для лица с ограниченными возможностями здоровья формы образования, уровня образования или перевода его в другое образовательное учреждение происходит по заявлению родителей (законных представителей). Соответствующее решение ПМПК реализуется с согласия родителей (законных представителей).

Статья 16. Особенности итоговой аттестации лиц с ограниченными возможностями здоровья

1. Государственная (итоговая) аттестация лиц с ограниченными возможностями здоровья проводится в обстановке, исключающей влияние негативных факторов на состояние их здоровья, и в условиях, отвечающих психофизическим особенностям и состоянию здоровья выпускников в соответствии с федеральным законодательством.

Итоговая аттестация лиц с ограниченными возможностями здоровья, получивших образование в форме интегрированного обучения и частично освоивших образовательную программу общеобразовательной организации (учреждения), получают справку, подтверждающую прослушивание курса, соответствующего образовательной программе (уровню) данного образовательной организации (учреждения). Такие лица могут одновременно получить документ об образовании в специальном (коррекционном) учреждении, соответствующем профилю имеющихся у них отклонений в развитии, при успешном прохождении итоговой аттестации в таком учреждении.

Итоговая аттестация лиц, нуждающихся в соответствии с заключением психолого-медико-педагогической комиссии в особых условиях аттестации, осуществляется в соответствии с особыми условиями аттестации, определяемыми в рамках общего или индивидуального учебного плана организацией (учреждением), осуществляющей психолого-педагогическое и медико-социальное сопровождение такого лица. Аттестация такого лица может проводиться, в том числе, заочно на основе письменных или видеоматериалов, представленных специалистами, осуществляющими психолого-педагогическое и медико-социальное сопровождение такого лица.

2. Лицам с ограниченными возможностями здоровья, обучавшимся по индивидуальным учебным планам и не освоившим образовательную программу общего образования или образовательные программы для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, включая образовательные программы специальных (коррекционных) образовательных учреждений, выдается свидетельство об окончании образовательного учреждения, в котором указываются учебные предметы по годам обучения, программы которых освоены. Категории обучающихся, воспитанников, которым выдается свидетельство об окончании образовательного учреждения, и порядок выдачи свидетельства определяются федеральным законодательством.

Глава V

Экономика образования лиц с ограниченными возможностями здоровья

Статья 17. Общие положения

1. Финансирование образования лиц с ограниченными возможностями здоровья осуществляется из бюджета субъекта федерации в соответствии с индивидуальным нормативом финансирования затрат на образование лица с ограниченными возможностями здоровья (ИНФЗ), определяемом в порядке, установленном настоящим законом.

2. ИНФЗ складывается из двух частей – норматива финансирования затрат образовательного учреждения в расчете на образование одного обучающегося (воспитанника) и норматива затрат на обеспечение специальных условий для получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья (специальный норматив).

3. Базовый норматив финансирования образовательного учреждения в расчете на образование одного обучающегося (далее – «базовый норматив») определяется законом субъекта федерации о бюджете на очередной финансовый год. Этим же законом также устанавливаются коэффициенты для образовательных учреждений различных типов и видов (в том числе – негосударственных образовательных организаций). Норматив финансирования затрат образовательного учреждения на образование одного обучающегося определяется путем умножения базового норматива на коэффициент для учреждения соответствующего типа/вида.

4. Специальный норматив устанавливается законом субъекта федерации о бюджете на очередной финансовый год для каждой категории ограничений здоровья как кратный определенному числу базовых нормативов. Число и характеристика категорий ограничений здоровья устанавливаются Стандартами объемов специальной помощи, утверждаемыми высшим органом исполнительной власти субъекта федерации.

Специальный норматив включает затраты на создание специальных условий для получения образования лица с ограниченными возможностями здоровья, оказание ему специальной помощи и повышения оплаты педагогов/сотрудников образовательных организаций (учреждений), в которых осуществляется интегрированная форма организации образовательного процесса для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

5. ИНФЗ на образование каждого лица с ограниченными возможностями здоровья перечисляется из бюджета на счет органа исполнительной власти субъекта федерации в области образования и перераспределяется между всеми учреждениями и организациями, которые осуществляют образование и обеспечивают специальные условия обучения и воспитания данного лица, на основании договоров между ними, лицом с ограниченными возможностями здоровья (его родителями, законными представителями) и органом исполнительной власти субъекта федерации в области образования.

6. При выявлении психолого-медико-педагогической комиссией необходимости несения дополнительных затрат в ходе образования лица с ограниченными возможностями здоровья сверх предусмотренных финансовыми нормативами, указанные затраты возмещаются в порядке, определяемом постановлением высшего органа исполнительной власти субъекта федерации.

7. Если лицо с ограниченными возможностями здоровья получает образование и (или) специальную помощь в негосударственной образовательной организации, то денежные средства, выделенные для образования такого лица в порядке, установленном настоящей статьей, направляются указанной организации на основании договора между органом исполнительной власти субъекта федерации в области образования (или образовательным учреждением, в котором обучается такое лицо), негосударственной образовательной организацией и лицом с ограниченными возможностями (его родителями, законными представителями) об образовании конкретного лица (оказании ему специальной помощи). Примерная форма такого договора утверждается органом исполнительной власти субъекта федерации в области образования.

8. Издание учебников и учебных пособий для обучения (воспитания) и специальной помощи лицам с ограниченными возможностями здоровья осуществляется за счет средств субъекта федерации.

Статья 18. Материально-техническая база образовательных учреждений и организаций, осуществляющих образование лиц с ограниченными возможностями здоровья

1. Материально-техническая база организаций (учреждений) образования в зависимости от их типов и видов включает в себя помещения, сооружения, необходимые для обучающихся, воспитанников, а также оборудование и индивидуальные технические средства обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья, в том числе для организации коррекционных и реабилитационных кабинетов, организации спортивных и массовых мероприятий, питания, обеспечения медицинского обслуживания, оздоровительных и лечебно-профилактических мероприятий, хозяйственно-бытового и санитарно-гигиенического обслуживания, выполнения иных функций, предусмотренных уставом соответствующего образовательного учреждения.

2. В случае, если ИНФЗ не включает затраты на эксплуатацию зданий (помещений), где осуществляется образование, негосударственным образовательным организациям за счет бюджета субъекта федерации компенсируются затраты на аренду помещений и прилегающей к ним территории и коммунальные услуги в помещениях, где осуществляется образование лиц с ограниченными возможностями здоровья, пропорционально доле договоров на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья, заключенных с органом исполнительной власти субъекта федерации в области образования и/или с государственными образовательными учреждениями, от общего числа обучающихся (воспитанников) в данной негосударственной организации.

Статья 19. Прочие вопросы финансирования

Администрацией субъекта федерации утверждается специальная долгосрочная программа по развитию образования лиц с ограниченными возможностями здоровья. Данная программа в обязательном порядке предусматривает, в том числе, финансирование за счет бюджета субъекта российской федерации следующих общеотраслевых расходов:

– на повышение квалификации и обучение педагогов и других специалистов с целью осуществления интегрированного образования лиц с ограниченными возможностями здоровья в общеобразовательных организациях и специальных (коррекционных) учреждениях, а также образования и специальной помощи лицам с ограниченными возможностями здоровья, имеющих глубокие (выраженные) нарушения развития;

– на научные исследования в области образования лиц с ограниченными возможностями здоровья;

– на развитие сети организаций (учреждений), предоставляющих услуги по программам дополнительного образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья;

– на укрепление материально-технической базы организаций (учреждений), осуществляющих образование лиц с ограниченными возможностями здоровья и оказывающих им материальную помощь;

– на выплату специальных надбавок педагогическим и иным работникам организаций (учреждений), осуществляющих интегрированное образование лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Глава VI

Социальные гарантии реализации прав на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья

Статья 20. Права лиц с ограниченными возможностями здоровья в области образования

Лица с ограниченными возможностями здоровья имеют право на:

1) бесплатное обследование психолого-медико-педагогической комиссией (до достижения возраста 24 лет) с целью определения специальных условий для получения образования с момента обнаружения такой необходимости (при необходимости – осуществление динамической диагностики для этих целей в ПМС-центре);

2) обеспечение соответствия образования (обучения/воспитания, профессионального образования и специальной помощи) в государственных образовательных учреждениях рекомендациям психолого-медико-педагогической комиссии, включая рекомендации об индивидуальном образовательном плане;

3) бесплатное образование в образовательной организации (учреждении) в соответствии с государственными образовательными стандартами (в том числе специальными) независимо от формы получения образования.

Статья 21. Права и обязанности родителей (законных представителей)

Родители (законные представители) лица с ограниченными возможностями здоровья имеют право:

1) присутствовать при обследовании такого лица в психолого-медико-педагогической комиссии, получать на руки заключение, включающее результаты обследования и рекомендации по организации специальных условий для получения образования, обсуждать результаты обследования, оспаривать сделанное заключение;

2) выбирать формы (сочетание форм) получения образования и формы организации образовательного процесса, образовательные организации (учреждения) для обучения (воспитания) лица с ограниченными возможностями здоровья;

3) участвовать в реализации индивидуальных программ и индивидуального образовательного плана;

4) посещать по согласованию с руководителями образовательной организации (учреждения) занятия в государственных образовательных учреждениях дошкольного. общего, профессионального образования субъекта федерации с целью получения специальных знаний для более эффективного воспитания и развития лица с ограниченными возможностями здоровья;

5) защищать законные права и интересы своих детей (подопечных, находящихся на попечении, в приемной семье) с ограниченными возможностями здоровья;

6) бесплатно получать информацию и консультации специалистов ПМС-центра по вопросам реализации индивидуальной программы, индивидуального образовательного плана, специальных условий обучения (воспитания).

Статья 22. Права педагогических работников, осуществляющих образование лиц с ограниченными возможностями здоровья, социальные гарантии и льготы

1. Работники, осуществляющие образование (обучение, воспитание специальную помощь) лиц с ограниченными возможностями здоровья, имеют право в рамках рекомендованной ПМПК ребенку формы обучения и образовательной программы самостоятельно выбирать программы, методики, технологии, приемы работы.

2. Педагогические работники, осуществляющие образование лиц с ограниченными возможностями здоровья в интегрированной форме организации образовательного процесса имеют право на доплаты в размере, предусмотренном ИНФЗ обучающегося (воспитанника).

Глава VII

Заключительные положения

Статья 23. Переходные положения

До принятия нормативных и подзаконных актов, необходимых для выполнения настоящего Закона, в целях реализации конституционного права лиц с ограниченными возможностями здоровья на образование органы исполнительной власти субъекта федерации в области образования руководствуются следующими механизмами исполнения настоящего Закона:

1. В отсутствие утвержденных государственных образовательных стандартов (в том числе специальных) обучение таких лиц проводится в соответствии с программами образовательных организаций (учреждений), где они обучаются.

2. До принятия стандартов объемов специальной помощи (психолого-педагогического сопровождения), необходимой лицу в зависимости от вида и степени выраженности ограниченных возможностей здоровья, психолого-педагогические комиссии определяют соответствующие объемы индивидуально для каждого лица с ограниченными возможностями здоровья.

3. До утверждения предусмотренных настоящим законом нормативов финансирования, затраты на его образования возмещаются органом исполнительной власти субъекта федерации в области образования.

Статья 24. Вступление в силу настоящего Закона

Настоящий Закон вступает в силу с 1 сентября 2007 года.

Приложение 4. Перечень основных подзаконных актов к региональному закону «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья»

1. Положение об организации интегрированного образования.

2. Положение о психолого-медико-педагогических комиссиях.

3. Примерная форма договора об организации образовательного процесса для лица с ограниченными возможностями здоровья на дому.

4. Примерная форма договора об организации образовательного процесса для лица с ограниченными возможностями здоровья в условиях стационарного лечебного учреждения.

5. Примерная форма договора об оказании образовательных услуг лицу с ограниченными возможностями здоровья негосударственной образовательной организацией.

6. Положение об организации специальной помощи детям раннего возраста.

7. Стандарты объемов специальной помощи.

8. Порядок возмещения дополнительных затрат на образование лица с ограниченными возможностями здоровья сверх предусмотренных индивидуальным финансовым нормативом.

Приложение 5

Судебное решение по иску о компенсации по ИПР (Москва, 2005)

Приложение 6

Судебное решение по иску о компенсации по ИПР (г. Люберцы Московской области, 2005)

Приложение 7

Представление Прокуратуры в Департамент социальной защиты населения г. Москвы (2003)

Приложение 8

Письмо ФГУ ФБ МСЭ о конкретном исполнителе (2006)

Приложение 9

Письмо Прокуратуры Москвы (2007)

Примечания

1

Среди них – московские государственные образовательные учреждения Центр лечебной педагогики и дифференцированного обучения № 1709 «Наш дом», детский сад № 1465 «Наш дом на Пресне», школа № 1321 «Ковчег».

2

См., например: Бациев В., Корнеев В. Реабилитация и образование особого ребенка: анализ законодательства. М.: Теревинф, 2004; Бациев В., Дименштейн Р., Корнеев В., Ларикова И. Реабилитация и образование особого ребенка: от прогрессивных законов к их реализации. М.: Теревинф, 2004; Реабилитация и образование особого ребенка: обсуждение опыта и перспектив правовой защиты. М.: Теревинф, 2004; Особое детство: шаг навстречу переменам. М.: Теревинф, 2006.

3

В сборнике использованы материалы из статьи «Защита прав детей-инвалидов на образование и реабилитацию: опыт поддержки родителей» (Особое детство: шаг навстречу переменам. М.: Теревинф, 2006); из листовки-вкладыша к буклету Центра лечебной педагогики (2007); из доклада «Анализ изменений, внесенных в законодательство об образовании и о социальной защите детей-инвалидов в связи с принятием ФЗ „О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в ФЗ „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ от 22 августа 2004 № ?22-?3“, представленного В.В.Бациевым на экстренном межрегиональном Совещании юристов, занимающихся защитой прав детей-инвалидов на образование и реабилитацию (Москва, Центр лечебной педагогики, 12.12.2004); из материалов РБОО „Центр лечебной педагогики“, использованных при подготовке Специального доклада „О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации“ Уполномоченного по правам человека в РФ В.П.Лукина (2006); из докладов Центра лечебной педагогики „Нарастание дискриминации детей-инвалидов в сфере образования. Пути изменения ситуации“ на Общественных слушаниях в Государственной Думе РФ „Дискриминация инвалидов в сфере образования в России: пути преодоления“ 29.09.2006 г. и „Об организационных и экономических механизмах интеграции в образовании“ на IV Всероссийской Конференции „Социально-экономическое развитие регионов России. Перспективы реализации национальных проектов“ 28.11.2006 г.; из Концепции проекта регионального закона „Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья“; из Промежуточного отчета РБОО „Центр лечебной педагогики“ по проекту «Защита прав детей-инвалидов на образование и реабилитацию: опора на социального адвоката“, поддержанному Фондом Форда в 2006 году.

4

Более подробно с документами по международному праву в этой сфере можно ознакомиться, например, в брошюре: Бациев В., Корнеев В. Реабилитация и образование особого ребенка: анализ законодательства. М.: Теревинф, 2004, а также на сайте «Особое детство»: http://www.osoboedetstvo.ru/rights/ibase/prt-009.html

5

На очереди – ратификация Россией «Конвенции о правах инвалидов» (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 13.12.2006).

6

Этот пункт ставит вне закона понятие и формулировку «необучаемый ребенок», от которой, во избежание судебных претензий со стороны родителей, работникам соответствующих госучреждений и служб следует отказаться.

7

При анализе использовались публикации «Российской газеты» (по материалам интернет-издания www.rg.ru).

8

По материалам бюллетеня неправительственных организаций «Законотворческий процесс в Государственной думе: правозащитный анализ».

9

ГУП «Федеральный научно-практический центр медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов»; распоряжением Правительства РФ от ?6 декабря 2004 года № 1646-р реорганизован в ФГУ «Федеральное бюро медико-социальной экспертизы».

10

См. Приложения 5»6: примеры судебных решений, вынесенных в 2005 году «Бюро медико-социальной экспертизы».

11

См. Приложение 7.

12

См. Приложение 8.

13

См. Приложение 9.

14

Получение такими лицами среднего специального и высшего профессионального образования регулируется следующими актами: Закон от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»; Федеральный закон от 24.11.1995 № 181 -ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; Письмо Минобразования РФ от 25.03.1999 № 27/502-6 «Об условиях приема и обучения инвалидов в учреждениях высшего профессионального образования»; Письмо Рособрнадзора от 23.06.2005 № 01-274/08-01 «О приеме детей-инвалидов, инвалидов I и II групп в образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования в условиях участия в эксперименте по введению ЕГЭ»; Письмо Рособрнадзора от 21.02.2006 № 01-100/08-01 «Об участии в ЕГЭ отдельных категорий выпускников»; Приказ Минобразования РФ от 09.12.2002 № 4304 «Об утверждении порядка приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального образования (средние специальные учебные заведения) Российской Федерации».

15

В системе образования функционируют различные виды учреждений для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи; в Законе они объединяются под названием центров психолого-медико-социального сопровождения» ПМС-центров.

Content

Виктор Бациев, Роман Дименштейн, Павел Кантор, Ирина Ларикова
Образование и реабилитация особого ребенка в условиях «монетизации льгот»

Предисловие

Введение

Правовой базис: международные гарантии прав особого ребенка и их отражение в российском законодательстве

Правовой анализ изменений, принесенных «законом о монетизации»

Концепция реформы

Правовые основы совместного ведения в системе социального обеспечения до 1 января 2005 года

Проблема конституционности системы разграничения полномочий, предлагаемой Федеральным законом № 122-ФЗ

Изменения в Законе «Об образовании» и способы компенсации их негативных последствий

Изменения в Законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»

Практические последствия «закона о монетизации»

Поражение в праве на реабилитацию

Состояние семьи, воспитывающей ребенка-инвалида

Профессионализация и перспективы достойной жизни

Нарастание дискриминации детей-инвалидов в сфере образования: обстановка становится взрывоопасной

Следствие: груз нерешенных проблем

Как изменить ситуацию в образовании

Интенсивное развитие инфраструктуры и рост качества услуг

Об эффективности демонополизации

Модель регионального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья»

Как изменить ситуацию в реабилитации

Заключение

Приложения

Приложение 1. Концептуальная схема функционирования региональной системы образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья

Приложение 2. Концепция модели регионального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья» (проект)

I. Современная ситуация в сфере образования лиц с ограниченными возможностями здоровья. Актуальность принятия закона

II. Цели, задачи и предмет регулирования регионального закона «об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья»

III. Основные принципы и механизмы, положенные в основу регионального закона «об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья»

IV. Предполагаемые последствия реализации регионального закона «об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья»

Приложение 3.Проект регионального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья»

Глава I Общие положения

Глава II Формы организации образовательного процесса для лиц с ограниченными возможностями здоровья

Глава III Организация специальной помощи для лиц с ограниченными возможностями здоровья

Глава IV Организация образования лиц с ограниченными возможностями здоровья

Глава V Экономика образования лиц с ограниченными возможностями здоровья

Глава VI Социальные гарантии реализации прав на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья

Глава VII Заключительные положения

Приложение 4. Перечень основных подзаконных актов к региональному закону «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья»

Приложение 5 Судебное решение по иску о компенсации по ИПР (Москва, 2005)

Приложение 6 Судебное решение по иску о компенсации по ИПР (г. Люберцы Московской области, 2005)

Приложение 7 Представление Прокуратуры в Департамент социальной защиты населения г. Москвы (2003)

Приложение 8 Письмо ФГУ ФБ МСЭ о конкретном исполнителе (2006)

Приложение 9 Письмо Прокуратуры Москвы (2007)

Примечания