Наталья Борисовна Ермасова

Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Предисловие

В данной книге представлены теоретические и практические материалы, раскрывающие различные аспекты государственных и муниципальных финансов не только в Российской Федерации, но и в индустриальных странах (Австралия, Великобритания, Германия, Канада, США, Швеция), а также в государствах, которые входили в состав СССР (Армения, Киргизия, Литва, Украина). В книге показаны различные пути реформирования государственных финансов, направления финансовой децентрализации. Большое внимание уделено различным системам налогообложения, рассмотрены как прямые налоги – налог на прибыль, так и косвенные – налог на добавленную стоимость, налог с продаж, акцизы. В книге приведены статистические данные по государственным расходам и доходам, объемам межбюджетных трансфертов в Австралии, Великобритании, Германии, Италии, Канаде, США, России, Украине, Киргизии, Литве начиная с 1939 г. и заканчивая 2006 г.

В части I рассмотрены теоретические и методологические аспекты бюджетного федерализма, представлены бюджетные модели, виды трансфертов.

В части II показано развитие государственных и муниципальных финансов в России, рассмотрены особенности финансовой системы России, отличающие ее от прочих государств. Особое внимание уделяется бюджетной системе Российской Федерации, вопросам совершенствования межбюджетных отношений.

В отличие от России другие федеративные государства, например США, Германия, Канада, Австралия, проделали долгий путь в развитии бюджетного федерализма, поэтому подробно описан опыт индустриальных стран (Австралия, Великобритания, США, Канада, Германия, Швеция) и стран с транзитивной экономикой – стран Центральной Европы (Македонии, Чехии) и стран – республик бывшего Советского Союза (Армении, Литвы, Киргизии, Украины). Их опыт интересен тем, что данные страны имеют те же проблемы, что и Россия, но пути решения проблем финансирования местного самоуправления и межбюджетного выравнивания в некоторых аспектах схожи, в некоторых нет. Данные страны применяют различные бюджетные модели, трансферты, поэтому опыт стран с транзитивной экономикой близок к российскому и интересен с точки зрения анализ побед и ошибок на пути финансового реформирования.

Их теоретическая база и опыт могут быть полезными для развития как теории, так и формирования нормативно-правовой базы межбюджетных отношений в России.

В данной работе использовались как законодательные, так и аналитические материалы Мирового банка, Международного денежного фонда (International Monetary Fund).

Большое внимание уделено межбюджетным отношениям, складывающимся в различных странах, видам межбюджетных трансфертов, формулам, по которым идет перераспределение средств из федерального бюджета на нижестоящие уровни. Рассмотрены особенности финансового менеджмента в государственных органах на федеральном, региональном и локальных уровнях.

Данная книга предназначена для специалистов финансовых отделов в государственных органах управления, аспирантов и преподавателей, а также студентов, изучающих «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы и кредит», «Государственное и муниципальное управление».

Раздел I

Теория

Глава 1

Характеристика бюджетного федерализма

Каждая нация выбирает различные способы организации своих правительств. В некоторых странах обеспечение правительственных услуг происходит через одно-единственное национальное правительство, ответственное за все услуги и их финансирование. Другие страны организовывают обеспечение и обслуживание государственных услуг через несколько слоев правительственной структуры, которые имеют различные степени суверенитета. Они могут быть федеральными или нефедеральными. Рассмотрим альтернативы федеральной организации правительства, что позволит лучше понять преимущества и недостатки многоуровневых правительственных финансов.

Нефедеральные нации могут управляться унитарным государством или быть устроены как конфедерация. При унитарном правительстве унитарная страна имеет один или несколько слоев правительства, но эффективный контроль и управление в нем осуществляются только центральным правительством. Никакой региональный или местный орган власти не действует независимо от национального правительства, хотя оно обычно передает определенные функции местному самоуправлению или должностным лицам, которые полностью ответственны перед национальным правительством. Во многих унитарных государствах местные органы власти имеют ограниченную ответственность как по налогообложению, так и по расходованию полученных средств, которое также управляется сверху.

Большинство наций в мире унитарно. Например, унитарные правительства существуют в большинстве стран Западной Европы (в частности, в Чешской Республике, Венгрии, Польше, Румынии, Болгарии, Литве, Латвии, Эстонии). В отдельных случаях унитарные государства децентрализованы, и многие из них устанавливают такие правительственные слои, как региональные, местные органы власти. Некоторые из региональных правительств и органов местного самоуправления даже выбрали советы или законодательные органы, как в Украине, но центральное правительство управляет их финансовыми решениями в области доходов и расходов. Политические и бюджетные полномочия для региональных правительств и органов местного самоуправления устанавливаются национальным правительством.

Существуют также унитарные государства с одним слоем правительства, например Сингапур и Монако. В небольших городах-государствах создание многослойных правительственных уровней не имеет смысла. Многослойные правительства установлены в таких унитарных странах, как Китай, Египет, Франция, Индонезия, Италия, Япония, Корея, Новая Зеландия, Норвегия, Филиппины, Португалия, Испания, Швеция, Турция, и Великобритания.

Унитарные государства имеют следующие преимущества.

1. Однородность. В унитарной системе имеется одно правительство и один правительственный процесс по всей стране. Она может включать в себя местные ветви единственного правительства, которые являются его отделами и не имеют независимой власти. В этой системе одни и те же правительственные программы применяются повсеместно, нет различий в оказываемых государственных услугах от области или провинции, в которой живет человек или ведет свой бизнес.

2. Доступ к государственным услугам. Одни и те же услуги обеспечиваются государством по всей стране вне зависимости от региональных различий, компетентности местных органов власти и должностных лиц, а также особенностей региональных законов.

3. Общая торговая территория. Денежные и торговые потоки перемещаются без ограничений, региональных таможенных или иных внутренних барьеров внутри страны. Единый набор правил и норм применяется по всей стране. Нет различных ставок налогов на продажи, единая система налогов на доходы.

Недостатки унитарной системы приведены ниже.

1. Отсутствие гибкости реагирования. Единственное правительство не обеспечивает быстрого реагирования на проблемы отдельных областей, не учитываются региональные различия, психология и потребности людей и предпринимателей, которые живут и работают в различных сферах.

2. Бюрократизм. Когда единственное центральное правительство должно исполнять общественные программы для большой страны, административная структура становится громоздкой. Это делает администрацию сложным и негибким инструментом, не учитывающим интересы областей и жителей.

Конфедерация – это соединение суверенных государств с межправительственной организацией, уполномоченной проводить ограниченный объем правительственных функций. Государства – члены конфедерации достигают соглашения по определенным действиям, которые государства-члены юридически обязаны провести.

В конфедерации основным документом организации является договор или конституция. Центральные власти объединения подчиняются государствам-членам. Модель конфедерации может быть привлекательна для стран, когда имеются значительные этнические группы в государствах-членах, которые стали бы меньшинствами в унитарном или федеративном правительстве.

В конфедеративных объединениях центральное правительство служит агентом государств-членов, обладая небольшой властью по бюджетным расходам и налоговой политике. Возможность финансовых трансфертов в конфедерациях часто спорна. Очень сложно в конфедерации проводить политику по горизонтальному выравниванию. Основные соглашения конфедерации передадут полномочия центральному правительству по обеспечению обороны; стандартизации весов, мер и денег в целях обеспечения внутренней торговли; стабилизации международной и межгосударственной торговли; координации транспортировки и связи среди государств – членов конфедерации.

Примерами конфедерации являются следующие страны: Соединенные Штаты Америки, которые просуществовали как конфедерация до принятия федеральной конституции в 1789 г., Европейский Союз – в настоящее время. Конфедеративное правительство представляет собой непростой компромисс между полностью независимыми национальными правительствами и федерацией.

Федерализм – своеобразная форма государственного устройства, элементы которой начали прослеживаться с начала второго тысячелетия до нашей эры и которая получила современные очертания с конца XVIII в. До настоящего времени единых базовых принципов федерализма не существует. Они не зафиксированы ни в одном межгосударственном акте (что было сделано, например, применительно к низовому звену территориального устройства государства в «Европейской хартии местного самоуправления»), и в различных государствах, считающих себя федеральными, имеют множество разночтений. В связи с этим уместнее говорить не о принципах, а о типичных признаках федерализма; главным из них является разделение властей по уровням государственно-территориального устройства страны при верховенстве центральной (она же – общегосударственная) власти. Кодовое слово большинства федераций – «союз» («United», «Union»). Обычно считают федеративной такую союзную государственно-территориальную организацию, которая состоит из государственных образований, сформирована на основе согласия (иногда – договора) и функционирует благодаря общему признанию целостности государственной власти при вертикальном распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее составными частями (субъектами) с сохранением абсолютного верховенства федерации.

Территориальная децентрализация власти в федеративных государствах может дать множество выгод в политическом, социальном и финансово-экономическом отношении. Во многих случаях территориальная децентрализация в форме федерации была (или осталась) самой существенной альтернативой дезинтеграции, политическому распаду страны. В то же время федеративная организация предполагает и весьма высокий уровень управления на всех уровнях территориального устройства любой страны.

В настоящее время каждое десятое государство мира считает себя федеративным и номинально закрепляет соответствующее определение в высших законодательных актах. Эти государства различаются в пространственном, экономическом и территориальном отношении в десятки и сотни раз (можно сравнить, например, Индию и Объединенные Арабские Эмираты (ОАЕ)). Федерации различаются и структурно; феноменально устроена, например, Россия с ее «сложносоставными» субъектами федерации. Большинство федераций самоорганизовывались как союзы (США, Канада, Мексика, ОАЭ, ФРГ, Бельгия, Австрия, Швейцария, Танзания и др.). В ряде случаев федерации сформированы под воздействием внешних сил (например, Индия в 1956 г., Нигерия в 1964 г. или федерация Босния и Герцеговина, созданная на военной базе в Дейтене в 1995 г.). Процессы формирования федерации не всегда воспринимаются всем населением как абсолютное благо. Так, Конституция РФ 1993 г. была поддержана лишь 58,4% проголосовавшего населения и не была поддержана большинством населения в 24 субъектах Российской Федерации; до сих пор Бавария (находящаяся в составе ФРГ) не ратифицировала Конституцию ФРГ 1949 г. и т. д. Следует отметить, что существует ряд «неявных» федераций, к числу которых относят Испанию, Шри-Ланку и ряд других государств.

Федерализм согласно методологии политических наук представляет собой систему власти, конституционно разделенную между центральным и субнациональными правительствами. В соответствии с данным определением основной характеристикой федерализма является разделение политической власти между субъектами (участниками) федерации и федеральным (центральным) правительством. Каждый уровень власти имеет права и обязанности в предписанных ему сферах.

Следуя политологическому определению, конфедерация и унитарное государство также могут рассматриваться как крайние проявления федерации. Основной характеристикой конфедерации является то, что объединенные в ней государства обладают всей полнотой власти, в то время как центральная власть лишь исполняет их волю. В унитарном государстве центральное правительство имеет полный суверенитет власти, а субнациональные правительства находятся в прямой зависимости от воли центра. Таким образом, федерация находится между конфедерацией и унитарным государством. В соответствии с определением федерации можно заключить, что федерация модифицирует, а затем соединяет наилучшие характеристики двух других систем государственного устройства.

Федеративная система объединяет государства, которые остаются конфедеративно независимыми в одних сферах экономической и политической деятельности, с суверенитетом центральной власти в других сферах. Подобная комбинация и получила название федерации.

К. Веар определял федерализм как метод разделения власти, при котором центральное и региональные правительства являются функционально независимыми в одних сферах и координирующими свои действия в других. Именно К. Веар предложил ряд характеристик, которыми должна обладать политическая система, претендующая квалифицироваться как федеративная. На первое место выходит конституционное закрепление автономии различных уровней правительства.

Система, в которой центральное правительство просто делегирует (на основании спонтанных договоров) определенные функции по принятию решений на региональный или локальный уровень, будет резко отличаться структурой власти от системы, в которой ответственность и зависимость различных уровней власти друг от друга закреплены в Конституции. В связи с этим политические науки проводят границу между понятиями «децентрализация» и «деконцентрация». Децентрализация представляет собой подлинную независимость децентрализованных единиц в принятии независимых решений. Деконцентрация подразумевает лишь делегирование административного контроля на нижестоящие уровни правительственной иерархии. Учитывая данное разграничение, политологи признают федеративными только те государства, в которых различные уровни правительства обладают явными пределами ответственности и власти.

Политическая наука основной упор делает на изучении структуры правительства: насколько та или иная структура приспособлена к принятию политических решений и как она обеспечивает права и свободы граждан в данном государстве.

Основываясь исключительно на политологическом определении, невозможно представить всю многогранность отношений, возникающих в федеративном государстве. Дополнить картину помогает понятийный и методологический аппарат экономических наук. Экономическая теория бюджетного федерализма, развиваемая в трудах Р. Берда, К. Воллиш, Дж. Майкселла, К. Зорна, Дж. Бьюкенена, В. Оутса, Р. Масгрейва, Э. Аткинсона, Д. Бахри, Р. Бахла, Р. Боудвея, Е. Гремлича, Д. Бредфорда, К. Лайкама, У. Нисканена, В. Острома, X. Роузена, Д. Рубинфельда, Ж. Сапира, А. Скотта, Дж. Стиглица, Г. Таллока, Ч. Тибу и др., стала неотъемлемой частью финансовой теории.

Бюджетный (фискальный) федерализм – это политико-экономическая категория взаимоотношений между бюджетами разных уровней, которая способствует справедливому распределению ресурсов, достижению экономической эффективности в данной государственной системе и обеспечению баланса экономических и политических интересов в обществе.

С экономической точки зрения федерализм подразумевает только наличие обособленных региональных звеньев финансовой системы государства. На одном полюсе спектра расположены унитарные формы правления: все решения принимаются центральным правительством, а на противоположном – анархия. Другие позиции спектра представлены федеративными организациями обеспечения общественными товарами и услугами с большей или меньшей степенью централизации в принятии решений. Это предполагает, что в экономическом смысле большинство систем являются федеративными. Не принимая в расчет системы с абсолютной степенью централизации принимаемых решений, общественный сектор большинства стран может рассматриваться как федеративный – с различной степенью централизации.

Моделям бюджетного федерализма соответствуют три основных типа власти:[1]

1) координированная модель – автономия;

2) включающая модель – иерархия;

3) пересекающая модель – равноправие.

Рис. 1.1. Типы власти:

а – координированная; б – включающая; в – пересекающая;

А – федеральный уровень; В – региональный уровень;

С – местное самоуправление.

В координированной модели права и обязанности национального и региональных правительств строго разделены, в то время как локальные правительства подчинены непосредственно региональным властям. Низший уровень правительственной структуры целиком и полностью зависит от воли регионального правительства. Основной отличительной чертой этой модели является равенство субнациональных властей и их независимость от национальных. Пример частичной координированной модели был характерен для республик Татарстан и Саха в середине 1990-х гг., когда финансовые потоки данных республик отличались от налоговых потоков из других субъектов Российской Федерации в центр.

Во включающей модели власть разделена в определенном соотношении между национальными, региональными и местными государственными структурами. Площадь каждого круга указывает на долю полномочий каждого уровня правительства в общей власти. В модели у каждого уровня власти возникает искушение пересмотреть свои полномочия, особенно у центра.

Пересекающая модель занимает промежуточное место между двумя предыдущими моделями и получила наибольшее распространение в федеративных государствах. Эта модель характеризуется тремя основными чертами:

1) власть лимитирована и рассредоточена одновременно. Сферы автономии различных уровней власти незначительны;

2) высокая степень потенциальной и действительной независимости уровней власти. Сочетание конкуренции и кооперации в отношениях между ними;

3) переговорно-обменная основа взаимоотношений уровней власти.

Основные модели межправительственных отношений представлены в табл. 1.1.

Таблица 1.1

Основные модели межправительственных отношений

Бюджетный федерализм основывается на следующих основных принципах:

1) законодательное разграничение полномочий между органами власти всех уровней по формированию доходов и расходов бюджетов;

2) обеспечение органов власти соответствующего уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

3) гарантирование вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему. Этот принцип предполагает самостоятельность бюджетного процесса, в том числе в определении использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органом власти;

5) организация межбюджетных отношений в рамках бюджетной системы.

Экономическое и политическое определения федерализма отличаются друг от друга. Существуют также различия в финансовом, классическом и институциональном подходах к его изучению. Из этого следует, что федерализм – это интегральная категория, включающая в себя экономические, политические, социальные и другие отношения, возникающие в государстве, следовательно, правомерно рассматривать федерализм как сложную категорию междисциплинарного характера.

Бюджетный федерализм имеет следующие основные преимущества.

1. Свобода выбора. Ядро финансового федерализма – большая свобода выбора. Местное самоуправление и их органы отличаются в зависимости от предпочтений их жителей. Это обеспечивает возможность выбора предоставляемых государственных услуг. Люди могут быть лучше удовлетворенны, если возможность выбора больше. Это – главное достоинство федерализма, предполагающее соединение внутри страны, внешнее единство с внутренней дифференциацией, которое другие правительственные структуры не могут предоставить (ни унитарное, ни конфедеративное).

2. Участие. Финансовый федерализм обеспечивает возможность для большего политического участия всех слоев населения. Федеральная структура позволяет развивать процессы демократии и на региональном уровне, и на уровне местного самоуправления. Население страны может лучше влиять на демократический процесс и выборы.

3. Экспериментирование и возможности инноваций. Финансовый федерализм предполагает развитие финансового менеджмента в государственных органах, так как региональные правительства представляют собой естественные лаборатории для правительственного экспериментирования и большой диапазон для развития правительственных инноваций в области бюджетирования и контроля. Так, в 1990-е гг. опыт Нижнего Новгорода применялся во многих регионах России. На современном этапе многие регионы внимательно смотрят на опыт развития Самарской и Пензенской областей. Региональный уровень правительства и местное самоуправление имеют возможность развить собственные подходы к организации общественных услуг, финансовому менеджменту в правительстве. Некоторые эксперименты успешны, некоторые проблематичны. Новшества на уровне местного самоуправления или отдельной области не подвергают население страны такой же степени опасности, как если бы проводились эксперименты на национальном уровне. Те эксперименты, которые являются успешными, могут стать «самыми лучшими» моделями для остальной части страны. Граждане будут видеть то, что другие региональные правительства делают, и будут требовать подобные или лучшие нововведения от их собственных лидеров (как, например, это требуют сейчас граждане в Ульяновской области, видя пример Татарстана и Самарской области – соседних регионов).

4. Отчетность. Когда правительственные решения на уровне региона или местного самоуправления находятся ближе к населению, чем в отдаленном национальном правительстве, общественность может отслеживать решения, сделанные относительно правительственных услуг и сборов. Население внимательнее относится к правительственным представителям и должностным лицам. Больше внимания уделяется отчетности правительства как на региональном уровне, так и на уровне местного самоуправления, так как все принимаемые решения непосредственно затрагивают жителей данной области или города, деревни. Вопрос о финансировании моста или увеличение ставок единого налога непосредственно затрагивает жителей, поэтому обратная связь мгновенна. Так, в Саратовской области увеличение коэффициента, применяемого для расчета налоговой базы единого налога, мгновенно вызвало демонстрации предпринимателей и заставило пересмотреть решение о его увеличении.

5. Региональное большинство. Этнические, религиозные или социальные группы могут быть большинством населения в некоторых областях, хотя данные группы – это различные меньшинства для нации в целом. Их специальные интересы могут быть незаметны в национальной политике, и они могут быть отчужденны от национальной политики, поэтому данные группы могут решить, что правительство не учитывает их интересы. Региональный суверенитет данных групп внутри федеральной нации обеспечивает возможность им управлять и обеспечивать региональные услуги или услуги местного органа власти, учитывая стиль и сущность их обычаев и жизни, отличающихся от обычаев в других областях, без потребности создания собственной страны. Из-за способности приспособления правительственных услуг к местным предпочтениям федеральное государство может легче приспособиться к региональным различиям и лучше регулировать региональные проблемы. Федеральная структура может давать региональному большинству роль в управлении, которым они никогда бы не пользовались на национальном уровне. Данная ситуация характерна, например, для Квебека в Канаде, для Татарстана в Российской Федерации.

Необходимо отметить также определенные недостатки федеративной структуры.

1. Дублирование. К сожалению, очень редко бывает такая ситуация в стране, когда все слои в правительственной структуре проработаны настолько тщательно, что не происходит дублирования функций. Подразделения из разных слоев правительства могут выполнять одни и те же функции. Так, например, в России существует 66 органов финансового и бюджетного контроля на разных уровнях, что приводит к дублированию контрольных функций. В то же время другие важные функции могут становиться пренебрегаемыми. Унитарное государство имеет возможность лучшего контроля и управления для предотвращения возможного дублирования.

2. Снижение ответственности. В связи с тем что федерализм предполагает дублирование правительственных функций, это приводит к сложностям определения ответственности за общественные проблемы, что в итоге может ослабить внимание к общественным интересам. Федеральный правительственный уровень может полагать, что функции удовлетворительно выполняются более низким уровнем правительства, а тот, в свою очередь, предполагает, что эта функция находится в руках федерального правительства. В результате население возлагает ответственность за обеспечение специфических услуг на региональное правительство, в то время как за это отвечает местное самоуправление, или наоборот.

3. Национальное единство. В федеральном государстве люди являются гражданами различных слоев правительства. Так, в США житель является одновременно гражданином США, какого-либо штата, округа, а также школьного округа или специального округа. При этом каждый слой правительства имеет свои законы, облагает данного жителя различными налогами, оказывает для него различные виды государственных услуг. Федеральная договоренность поощряет штаты сохранять суверенные (независимые) региональные образования, при этом сохраняя государственное единство.

4. Помехи внутренним трансакциям. Поднациональные правительства часто проводят решения, которые приводят к помехам в торговых потоках, трудовой миграции, при этом ставится цель защиты и поощрения местных отраслей промышленности. Примерами таких барьеров могут быть усложнение требований по стандартизации, введение дополнительных медицинских анализов и осмотров здоровья, оценка качества продукции, введение специальных акцизов в регионе (в Саратовской области вводились специальные акцизы на минеральную воду и винно-водочные изделия), субсидии для товаров или услуг. Все это создает препятствия для свободной внутренней торговли.

5. Проблемы по обеспечению оптимального уровня коммунальных услуг. Регионы в одной стране могут иметь совершенно различный уровень расходов на коммунальные услуги, например Квебек и Ньюфаундленд в Канаде, Краснодарский край и Якутия в России. Это приводит к спорам при перераспределении государственных средств в регионы, проблемы горизонтального перераспределения средств.

Глава 2

Межбюджетная децентрализация

В большинстве индустриальных стран центральное правительство передает решение многих вопросов, связанных с образованием и социальным обеспечением, на региональный и местный уровни. Такие же процессы идут и в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. Однако для разработки новых структур правительства требуется больше времени, чем это ожидалось. В то время как расходные обязательства делегируются или передаются на более низкий уровень, контроль над доходами центральные правительства часто отказываются уступать. Эффективная децентрализация предполагает широкий набор организационных структур, которые не существовали при старой системе, и они требуют времени для развития. Сбалансированная бюджетно-налоговая децентрализация, обеспечивающая количественное совпадение рассредоточенных доходных (налоговых) источников и децентрализовано осуществляемых бюджетных расходов, а также достаточный для этого объем бюджетных и налоговых полномочий на каждом уровне бюджетно-налоговой системы, видимо, невозможна. По крайней мере, ни один пример такого рода в мировой практике не известен. Тем не менее разные страны (США, Канада, ФРГ и др.) все более приближаются к уровню сбалансированности, причем это происходит не только по причине их финансово-бюджетного благополучия, но и в связи с использованием политически корректных, социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованного распределения полномочий и ресурсов по разным уровням государственно-территориального устройства.

Несогласованность территориально опосредованных доходов и расходов общественного сектора не только создает множество проблем политического и социального характера, но и на порядки снижает эффект бюджетно-налоговой децентрализации как таковой. Какими бы изощренными ни были в отдельности бюджетная и налоговая децентрализация, их несбалансированность может быть в какой-то степени нивелирована только действиями «центра». Чем сильнее выражен этот дисбаланс, тем больше формальная децентрализация уступает место фактической централизации бюджетно-налоговых отношений.

Хорошо функционирующая межправительственная финансовая система является ключевой для решения стратегических задач развития экономики. Во всех странах межправительственные финансы влияют на степень мобилизации ресурсов общественного сектора. Кроме того, межправительственные финансы могут также влиять на достижение макроэкономической стабильности, обеспечение социальной защиты.

Разработка и реализация процесса децентрализации бюджетных средств предусматривает тесную координацию действий как местных органов власти, так и ряда различных ведомств центрального уровня. В реформирование механизмов местных бюджетных процессов и трансфертов обычно вовлечены Министерство финансов и Казначейство. Реформа налогообложения на местном уровне требует сотрудничества с Государственной налоговой службой и департаментами Министерства финансов, занимающимися макроэкономикой и бюджетом. Для децентрализации секторных программ необходимы внимательно скоординированные действия Министерства финансов и отраслевых министерств. В отсутствие назначенного ведущего ведомства или органа координации сложно сохранить необходимый уровень координации действий различных заинтересованных ведомств. Во многих странах с переходной экономикой механизмы координирования децентрализации бюджетных средств весьма слабы на уровне центральных органов власти. В некоторых случаях нет формально назначенного конкретного органа, ответственного за государственное финансирование на местном уровне. Ни в одной из пяти исследованных стран нет межминистерского форума для координации политики решения проблем в отношениях между органами государственного управления, или внутренней координационной структуры, такой как комиссия по финансированию местных органов власти, межведомственный совет по планированию финансирования. В случае если конкретная организация и назначается институционным лидером в вопросах децентрализации, такое ведомство обычно не имеет политического или административного веса.

Даже если хорошо проработанные программы децентрализации могут усовершенствовать управление и оказать услуги государственным органам на местах, это не означает, что все ведомства государственного сектора объединены принципом децентрализованного предоставления услуг. Успешная реализация программ децентрализации должна учитывать различные ведомственные позиции, – некоторые из них явно враждебны децентрализации. Даже когда децентрализация принята как официальная политика государства, отраслевые министерства обычно оказывают сопротивление планам изменений, которые могли бы радикально снизить их роль. В таких условиях внимательная координация ведомственной деятельности может помочь найти техническое решение, которое было бы наиболее приемлемо для задействованных заинтересованных сторон.

В условиях неадекватной координации исполнительными органами сторонники децентрализации иногда ищут обходные пути, развивая альтернативные координационные механизмы с вовлечением независимых государственных организаций (НГО), доноров и парламентариев. Хотя подобные усилия могут быть ценными для оказания технической помощи и мобилизации поддержки децентрализации общественностью, маловероятно, чтобы они должным образом обеспечивали вовлеченность и координацию в исполнительной ветви власти.

С экономической точки зрения наибольший интерес представляет разделение финансовых полномочий между уровнями власти, которое находит отражение в разделении фискальных функций. Под фискальными функциями понимаются функции в бюджетно-финансовой области, выполняемые государством в целях достижения определенных экономических и политических целей. Впервые эти функции были выделены Р. Масгрэйвом в начале 1950-х гг. Среди прочих (регулирующая, контролирующая) он выделил аллокационную, распределительную и стабилизирующую. Именно эти три функции и являются фискальными, поскольку посредством их государственная власть разрешает проблемы, связанные с размещением, распределением финансовых ресурсов и стабилизацией межбюджетных отношений.

Аллокационная функция выражается в обеспечении резидентов государства общественными товарами, а также посредством ее правительство принимает решения о пропорциях разделения ресурсов на частные и общественные и осуществляет выбор самих общественных благ. Распределительная функция заключается в регулировании распределения национального дохода и богатства. Стабилизационная функция государственных финансов определяется их влиянием на макроэкономическое равновесие. Фискальные функции представляются исключительно важными, поскольку предписание каждой из них тому или иному уровню властной иерархии является залогом эффективного функционирования всей государственной системы.

Р. Масгрэйв полагал, что суть фискального федерализма состоит в том, что политика в аллокационной области должна разделяться между субъектами государства в зависимости от предпочтений резидентов соответствующих субъектов, в то время как распределительная и стабилизационная функции требуют предписания их центральному правительству. Объяснение этому следующее. Аллокационная функция наиболее пригодна для децентрализованного выполнения в той мере, в какой она касается ресурсов, необходимых для удовлетворения потребностей в локальных общественных благах. В зависимости от того, в каких границах в основном сосредотачиваются выгоды от конкретного общественного блага, аллокация ресурсов для его поставки может осуществляться территориальными органами разного уровня.

Децентрализованное выполнение стабилизационной функции неэффективно, так как региональная экономика более открыта по сравнению с национальной экономикой. Границы рынков не совпадают с административно-территориальным делением. В потреблении жителей каждого региона огромное место занимают товары, импортируемые в него из других регионов страны, так как известно, что чем выше предельная склонность к импорту, тем меньше мультипликатор расходов. Эффект изменения уровня общественных расходов в отдельном регионе не концентрируется внутри данного региона, распределяется по всем остальным регионам, поставляющим ему продукцию. Таким образом, обособленное проведение региональной макроэкономической политики порождает дополнительные экстерналии. В то же время последствия стабилизационной политики региона в масштабах всей национальной экономики вряд ли оказались бы по-настоящему значительными.

Распределительная функция в определенной степени выполняется на региональном уровне. Однако и в этой области, как правило, доминирует общенациональное начало. То или иное понимание справедливого распределения характеризует обычно целую нацию, государство, а не население отдельного города или района. Единство государства и общества оказалось бы серьезно подорванным, если бы, например, переезд из одной части страны в другую повлек за собой кардинальный пересмотр социальных гарантий, на которые вправе рассчитывать гражданин. Основные гарантии, а значит, и ключевые параметры перераспределительной политики, определяются централизованно и находят выражение в общенациональном законодательстве.

В настоящее время подобное разделение фискальных функций в правительственной иерархии является хрестоматийным и признается всеми ведущими учеными, работающими в области государственных финансов и экономики общественного сектора. Подобное разделение фискальных функций находит отражение в структуре расходов бюджетов разных уровней. Так, в федеральном бюджете России наибольший удельный вес занимают расходы на национальную оборону, государственную поддержку отраслей народного хозяйства, финансовую поддержку территорий и т. д. В бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах выше доля расходов на финансирование социально-культурных мероприятий. При этом схожие по направленности расходы финансируются бюджетами разного уровня – в зависимости от того, обслуживание какой территории обеспечивается затратами. Например, если речь идет о народном образовании, средняя школа получает средства из местного бюджета, а вуз, привлекающий студентов со всей страны и готовящий кадры для многих регионов, – из бюджета Российской Федерации.

Р. Берд определяет децентрализацию как широкое понятие, объединяющее отличающиеся друг от друга государственные и финансовые преобразования. Деволюция – это наиболее полная форма децентрализации, когда независимые региональные и местные бюджеты ответственны за организацию и финансирование производства общественных благ, обладая при этом экономической самостоятельностью благодаря получаемым налоговым и неналоговым поступлениям. Данные субнациональные правительства могу гибко выбирать уровень финансирования необходимых услуг. Определенная финансовая помощь поступает из центрального правительства.

К собственным ресурсам местных органов власти относятся те ресурсы, уровень которых контролируется ими в пределах, установленных действующим законодательством. Речь идет о ресурсах, источником которых является данная территория и которые взимаются с местных налогоплательщиков в виде местных налогов и платежей за товары и услуги либо представляют собой доходы от собственности. Категория собственных ресурсов не ограничивается только исключительно местными налогами, но включает в себя также другие, в некоторых случаях чрезвычайно важные источники финансовых средств местных органов власти. Это могут быть сборы и платежи, доходы, связанные с собственностью на землю, владением предприятиями, финансовыми активами, а также доходы от продажи акций, имущества, земельных участков и т. д.

Понятие собственных ресурсов не означает, что местные органы власти распоряжаются ими неограниченно. На практике такое является, скорее, исключением. Например, исключительно местные налоги в большинстве случаев являются обязательными налогами[2] , элементы которых определены законом; степень свободы местных органов власти ограничивается здесь их правом определять налоговую ставку, да и то в пределах, установленных действующим законодательством, как это делается в России применительно к транспортному налогу и налогу на игровой бизнес. Если говорить о свободе использования ресурсов, то следует отметить, что собственные налоговые доходы являются нецелевыми[3] , не считая исключительных случаев, касающихся очень незначительных сумм.

Что же касается платежей за предоставление местных общественных услуг, то обычно размеры сборов и платежей определяются местными органами власти произвольно. Впрочем, в некоторых странах их пределы устанавливаются на общенациональном уровне. Однако даже в отсутствие принудительных ограничений тарифов на услуги трудно предположить (хотя бы по чисто политическим соображениям), что местные органы власти выставляют пользователям счета, превышающие реальную стоимость услуги; на практике чаще происходит обратное.

Формально сборы и платежи могут и не относиться к целевым ресурсам. Тем не менее независимо от формы их поступления в местные бюджеты логично считать, что они должны использоваться для финансирования соответствующих услуг; действительно, основой выставления счета и его смыслом является связь между предоставленной услугой и платой за нее пользователем.

Что касается доходов от собственности и от продаж, то в отношении использования движимого и недвижимого имущества муниципальных образований также могут вводиться определенные ограничения и требования национального законодательства.[4]

Статья 9.3 Европейской хартии местного самоуправления гласит: «По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных налогов и платежей, ставки которых определяются органами местного самоуправления в пределах, установленных законом». Данная статья Хартии затрагивает специфический аспект децентрализации, в частности, право органов местного самоуправления на определенную степень свободы в установлении уровня местных налогов.

Сторонники такой позиции в первую очередь подчеркивают, что подобная свобода налагает на местные органы власти ответственность, заставляющую их принимать на себя определенные обязательства по предоставлению местных услуг.

Сама идея того, что право тратить средства и ответственность за финансирование должны быть возложены на один и тот же уровень власти, подразумевает необходимость для него отчитываться перед общественностью. Прозрачности расходования средств можно добиться только в том случае, если местные органы власти вынуждены финансировать свои расходы за счет собственных налоговых поступлений.

Деконцентрация предполагает децентрализацию министерств федеального правительства. Это создание региональных филиалов федеральных государственных структур. Деконцентрация с передачей определенной самостоятельности региональным отделениям дает определенную возможность принятия решений на более низком уровне.

Делегирование – это переходная форма между деволюцией и деконцентрацией. Региональные правительства ответственны за организацию определенных видов услуг и сервиса, т. е. происходит передача части полномочий и финансирования на более низкий уровень, но законодательные и нормативные вопросы остаются за центральным правительством.

Одной из ключевых проблем в теории и практике бюджетного федерализма является определение степени децентрализации при выполнении различными уровнями государственной власти своих задач. В первом приближении все функции, предписанные государству (аллокационная, распределительная, стабилизационная), должны распределяться между различными уровнями правительства с учетом возможности достижения Парето-эффективности, что, в свою очередь, зависит от следующих факторов:

а) наличия технических средств и информационных ресурсов для решения той или иной проблемы;

б) возможности достижения экономии на масштабе;

в) вероятности интернализации положительных внешних эффектов;

г) способности к адекватной формулировке задачи.

Если при теоретическом распределении функций вопрос решается достаточно легко, то гораздо более сложной является проблема нахождения оптимального разделения ресурсов, затрачиваемых на указанные цели.

Различают децентрализацию и деконцентрацию в сфере бюджетного федерализма. В пользу деволюции и деконцентрации, как правило, приводится целый ряд аргументов.

Во-первых, передача прав принятия решений на более низкий уровень связана с тем, что местные органы способны более эффективно собирать информацию, необходимую для принятия управленческих решений.

Во-вторых, укорачивается путь ее движения, что снижает возможности ее искажения. Кроме того, устраняются встречные потоки денежных средств, которые неминуемо приводят к потерям общественных ресурсов.

В-третьих, деволюция позволяет повысить демократический контроль за принятием административных решений, поскольку повышается прозрачность процесса принятия решений и снижается риск неэффективного использования ресурсов. Чем меньшее число организаций, институтов задействовано в движении тех или иных общественных ресурсов, тем прозрачнее их окончательное распределение, при этом усиливается и легитимность решений.

В-четвертых, при большой гетерогенности системы деконцентрация позволяет лучше адаптировать процесс принятия решений к системе местных приоритетов. Преференции регионов, их внутренние приоритеты могут в значительной степени не совпадать друг с другом, особенно это усиливается в условиях региональной асимметрии: при существенных различиях по природно-климатическим условиям, уровню жизни, обеспеченности социальными благами, размеру доходов, многонациональности, конфессиональное™ и пр. Да и при решении одной и той же проблемы разные регионы нередко нуждаются в различных общественных благах либо их производство и доставка требуют разных затрат.

В-пятых, в условиях деволюции у регионов появляется возможность проведения эксперимента. Однако следует отметить необходимые условия любого эксперимента:

а) возможность достаточно точно оценить (измерить) его результаты;

б) способность определить, в какой степени результаты эксперимента определяются спецификой местных условий, а в какой степени могут быть обобщены;

в) ограниченность любого эксперимента во времени и, как следствие, необратимость результатов;

г) измеримость и очевидность реальной эффективности эксперимента, если его последствия удается сконцентрировать внутри замкнутой системы, т. е. при отсутствии глобальных внешних эффектов.

В-шестых, деконцентрация позволяет подобрать наиболее эффективные местные механизмы решения проблемы, адаптировать процесс принятия решения к местным условиям.

Можно указать на два безусловных доказательства эффективности децентрализации:

1) она целесообразна в отношении благ, выгоды от производства которых локализуются в пределах данной территории;

2) она эффективнее централизации, потому что население региона, как правило, более однородно с точки зрения потребностей и наличия ресурсов для их удовлетворения, чем население страны в целом. Централизация ресурсов эффективна в случае производства чистых общественных благ, выгоды от которых получает все население страны: охрана границ, строительство электростанций.

В целом деволюция должна в большей мере способствовать повышению эффективности оказания услуг на региональном и местных уровнях, мобилизировать местные ресурсы. С другой стороны, делегирование может быть действенным, если региональные правительства смогут разработать эффективные программы в национальных интересах (образование, здравоохранение). Центральное правительство при этом должно установить в целом, сколько может быть израсходовано, определить минимальный стандарт оказываемых услуг. Не всегда полная автономия субнациональных правительств может быть приемлема. Так, в Румынии законодательством в 1990-х гг. субнациональным правительствам гарантировалась бюджетная автономия. К сожалению, в Румынии существует большое число маленьких, бедных локальных правительств, не имеющих собственных ресурсов. Автономия не может быть приемлема для маленьких сельских местных бюджетов в отличие от богатых ресурсами городов. Так, в Российской Федерации можно наблюдать смешанные формы децентрализации (табл. 2.1). В сфере образования – деконцентрация и делегирование, в правоохранительных органах – делегирование и централизация.

Таблица 2.1

Формы децентрализации в России

Экономическая наука выделяет в категории федерализма новые проблемы, которые неизбежно возникают в любой государственной системе. Важнейшим качеством бюджетной системы страны с точки зрения как правовых установлений, так и экономического содержания является ее целостность. Ни один из уровней этой системы не может считаться важнее другого: каждому отводится своя роль и любой из них незаменим в едином механизме финансового обеспечения жизнедеятельности государства.

Во-первых, возникает проблема оптимального распределения прав собственности между уровнями государственной власти. Хорошо известно, что эффективное распределение прав собственности в традиционном рыночном обмене обеспечивается тогда, когда эти права четко специфицированы, имеют эффективные механизмы защиты, а трансакционные издержки взаимодействия близки к нулю. Проблема оптимального распределения ресурсов в общественном секторе является гораздо более сложной. Современное государство по своей природе далеко от контрактного, политический обмен отличается от рыночного в силу ряда обстоятельств, например неравноправия сторон, отсутствия добровольности сделок, объективной ограниченности прав собственности (в частности, их нельзя передать, сдать в аренду более эффективному собственнику и т. д.). Принятие решений относительно распределения прав и ответственности за общественные ресурсы является ареной демонстрации политической силы, поиска ренты, связано со сменой общественных приоритетов. Все это обусловливает необходимость и важность институционального подхода к решению данной проблемы.

Поскольку проблема эффективного вертикального распределения прав собственности в общественном секторе напрямую связана со степенью спецификации этих прав, эволюцию модели бюджетного федерализма можно рассматривать как движение от размытости, нечеткости прав собственности в системе неразделенных общественных финансов к более четкому определению и закреплению этих прав вместе с формированием соответствующей внутренней организационной структуры, способствующей Парето-оптимальному распределению ресурсов. Кроме того, постепенно появляются различные механизмы расщепления (дифференциации) прав, обеспечивающие передачу этих прав в пользу тех, кто их эффективнее использует (например, система обусловленных федеральных грантов или налоговых соглашений между уровнями власти).

В то же время структура органов государственной власти (степень децентрализации, масштабы самоуправляемых единиц, их полномочия, характер взаимоотношений с центром) представляет экономический интерес в той степени, в которой они вовлечены в процесс оптимального размещения ресурсов и распределения доходов.

Во-вторых, проблема развития бюджетного федерализма тесно связана с еще одной институциональной основой – она отчетливо демонстрирует зависимость от предыдущей траектории развития. Гибкость зависит от способности индивидов к рациональной обработке информации, увеличивает диапазон выбора, но делает его более дорогим и менее предсказуемым. Данная проблема в функционировании институтов получила название парадокса Шекла (Shackle Paradox). Его удачно сформулировал Ж. Сапир: «В децентрализованном хозяйстве невозможно достичь полной стабильности и предсказуемости; но без стабильности и предсказуемости децентрализованные агенты не способны принять решение».[5]

В-третьих, современная теория бюджетного федерализма призвана решить проблему определения критериев выбора между справедливостью и эффективностью в распределении и использовании общественных ресурсов. Существуют четыре подхода к пониманию справедливости в экономической теории:

1) эгалитаристский – все члены общества должны получать равные блага;

2) роулсианский – максимизируется полезность наименее обеспеченного лица;

3) утилитаристский – максимизируется суммарная полезность всех членов общества;

4) либертаристский – справедливость устанавливается рынком.

При очевидном противоречии указанных подходов друг другу сфера общественных финансов – именно то место, где требуется их оптимальное сочетание. Ясно, что рыночная справедливость предполагает прямую взаимосвязь между результатами и усилиями, что формирует систему мотивации к эффективному труду. В то же время регулирующая роль государства в распределении ресурсов направлена на достижение не только количественного, но и качественного роста, которому сопутствуют прогрессивные сдвиги в экономике; это достигается, например, через поддержку инновационной деятельности. Здесь уже применим утилитаристский подход, а его результаты относятся к долгосрочному периоду. В то же время в условиях объективного неравенства регионов, муниципальных образований России, обусловленного историческими различиями в развитии промышленного потенциала и финансовой системы, неравномерностью в обеспечении природными ресурсами, различием природно-климатических условий, что, например, влияет на энергозатраты, разной остротой социальных проблем и пр., требуется сочетание двух подходов в распределении общественных ресурсов: распределения по потребности (эгалитаристского подхода) и распределения по результатам труда (либертаристского подхода). Установление высокого уровня выравнивания может столкнуться с проблемой объективных показателей, отражающих потребности местных властей в тех или иных затратах, связанных с осуществлением их полномочий. Это довольно сложная задача: система должна охватывать все территориальные образования, начиная от самой маленькой деревни и кончая самым крупным городом. На политическом уровне должно быть принято решение, какую меру потребностей следует избрать, так как «правильной» меры здесь просто не существует. Исходя из этого аргумента, некоторые предпочитают ограничиться выравниванием «расходов», не стремясь к достижению полного выравнивания.

Дополнительно к этому существует и еще одна упомянутая ранее трудность, когда немногочисленная группа получателей социальной помощи обходится крайне дорого. В таких случаях более эффективно прямое вмешательство центрального правительства или предоставление средств путем субвенций.

Система ограничивается и необходимостью установления равновесия между максимально точной мерой потребностей и уровнем сложности выравнивания. Если децентрализация распространяется на многочисленные функции, то система выравнивания неизбежно будет сложной, давая тем самым повод для критики со стороны тех, кто на ней теряет, и будет всеми силами пытаться разоблачить бюрократию и непрозрачность системы, доказывая ее политическую несостоятельность.

Технические аспекты бюджетной децентрализации не меняют факт того, что бюджетные отношения между органами государственного управления являются в высшей степени делом политическим. Децентрализация бюджетных средств затрагивает бюджетные отношения по вертикали власти и распределение ресурсов между центральными и субнациональными органами власти. Если центральные органы власти рассматривают такие отношения как игру с нулевым результатом, они могут не быть склонными и фактически бояться политических последствий децентрализации. Ввиду того что децентрализация, как и другие реформы, в странах в переходном периоде требует сильной политической поддержки, успешная децентрализация нуждается в лидере на самых высоких уровнях государственного управления. Медленный темп децентрализации во многих странах с переходной экономикой говорит о весьма ограниченной приверженности в этом плане. Сторонникам децентрализации (включая сторонников в международном сообществе) нужно уметь отстаивать децентрализацию, пропагандируя в этой связи в равной мере «что» хорошего в децентрализации и «как» построить здоровые бюджетные отношения между органами государственного управления. В свою очередь, политическая экономия бюджетной децентрализации поднимает вопросы, касающиеся ее ориентированности на бедных. Политическое влияние богатых муниципалитетов (например, столичных городов) может стать основным препятствием при разработке и реализации трансфертов между государственными органами, необходимых для уменьшения горизонтальной несбалансированности.

Если предположить, что налоговый потенциал и необходимые расходы оцениваются точно, поводом для критики чрезмерного выравнивания может послужить то, что оно замедляет процесс оптимального размещения факторов производства в стране. Рабочая сила удерживается в тех районах, где ее предельная производительность ниже, чем в других местах, а выравнивание обеспечивает минимальный уровень местных услуг, ограничивая тем самым мотивацию к перемещению в районы с более интенсивным экономическим ростом.

Этот аргумент вызывает еще один вопрос: должны ли граждане, живущие в районах со слабым финансовым потенциалом, пользоваться школами, больницами, домами престарелых и другими услугами на том же уровне, что и граждане, проживающие в районах, более богатых сырьевыми ресурсами, с более развитыми инфраструктурами и прочими преимуществами.

Политические науки придают особое значение разделению процессов принятия какого-либо решения на основе принципа «деконцентрации» и принципа «децентрализации». В современной институциональной экономике это фундаментальное различие приобретает особое значение, поскольку формируются разные правила игры, оказывающие влияние на процедуры принятия решений, которым соответствуют особые траектории экономического развития. В традиционной финансовой науке и классической экономической теории проблема децентрализации государственного сектора в большей мере связана с механизмами, посредством которых происходит распределение общественных товаров и услуг между резидентами данного государства.

В децентрализованных системах распределение общественных благ зависит от относительных предпочтений населения различных субъектов федерации. Принятие решений, касающихся обеспечения общественными товарами и услугами данного субъекта федерации, отражает структуру его интересов. В этом смысле экономический взгляд на федерализм является более широким, чем политологический, поскольку последний рассматривает только формальное соответствие между объемом предоставленных общественных товаров и объемом спроса на них в данном регионе. Фактически экономисты трактуют федерализм не как абсолютное понятие, а как относительное.

Не последнюю роль в теории бюджетного федерализма играет и проблема асимметрии. Эта асимметрия существует в нескольких видах. Во-первых, особенности принятия решений в государственном секторе экономики связаны с уникальным сочетанием трех типов интересов, которыми руководствуются политики: общенациональных, групповых и личных.[6]

Если центр слаб, что наблюдается в преддверии политических выборов, доминирует асимметрия между центром и регионами, центр ассоциирует свои интересы с интересами субъектов, в поддержке которых он заинтересован. В этом случае он утрачивает свои функции эффективного арбитра.

В истории российского бюджетного федерализма можно обнаружить периоды, когда усилия центра были направлены на поддержание оппозиционных регионов (первая половина 1990-х гг.), причем в эту группу входили одновременно достаточно мощные в плане экономического потенциала субъекты Российской Федерации, заинтересованные в выделении из состава Российской Федераци, так и прокоммунистически настроенные, слабые регионы, и периоды, когда центр был заинтересован в поддержке со стороны более лояльных регионов (выборы 2000 г.). Если у первых выкупалось их право на самоопределение, то поддержка вторых была связана со стремлением смягчить общее недовольство взятым курсом реформ. Оба процесса приводили к торможению реформ, так как в обоих случаях создавались ложные экономические стимулы.

Для того чтобы децентрализация была осуществлена успешно, хорошо проработанные инициативы по ее осуществлению должны идти рука об руку с соответствующей децентрализацией политических и административных механизмов, а также согласовываться с общими бюджетными возможностями страны. Децентрализованные политические механизмы должны сделать возможным для местных сообществ выражение их предпочтений и приоритетов своим выборным официальным лицам; стимулировать местных должностных лиц реагировать на такие приоритеты и создать для местных сообществ возможность подотчетности должностных лиц. Хорошо проработанная реформа бюджетной децентрализации провалится (и никогда не материализуются ожидаемые преимущества и повышение эффективности), если для осуществления подотчетности на местном уровне отсутствуют соответствующие механизмы государственного управления. Подобным же образом местные должностные лица нуждаются в соответствующем административном инструментарии и процессах (таких как прозрачный бюджетный процесс с вовлечением общественности, качественное управление налоговыми поступлениями, контроль местного персонала), чтобы реагировать на потребности местных избирателей. Подобным образом децентрализация требует, чтобы государственные органы субнационального уровня обладали автономией в сфере найма, увольнения и оплаты труда своих сотрудников. Влияние отдельных слабых сторон в схеме бюджетных отношений между государственными органами зависит от бюджетной системы страны. Однако, помножив на вероятность провала, можно определить потенциальные риски в пропорции к размеру «потенциальных обязательств», связанных с нездоровыми мерами бюджетной децентрализации, – относительным объемом децентрализуемых ресурсов, которые могут стать обязательством для государственного сектора в случае неуспеха децентрализации. Таким образом, бюджетная децентрализация, которая вовлекает меньше бюджетных ресурсов, связана с меньшим риском, чем крупные изменения в расходных обязательствах или распределении налоговых поступлений. Таким же образом меры децентрализации, перед которыми возникают серьезные препятствия в их реализации (например, реформы, требующие значительных изменений в регулятивных процессах и процедурах), имеют более высокий шанс на провал и также сопряжены с потенциально большими бюджетными рисками. Разумеется, риски, связанные с бюджетной децентрализацией, могут быть минимизированы за счет сокращения ее масштаба. Однако это может означать отказ от крупных потенциальных преимуществ, имеющих отношение к децентрализации. Выбор компромисса страной должен зависеть не только от коллективной приемлемости риска или уклонения от него, но и от ряда технических моментов практики финансовой децентрализации, которые не так уж редко встречаются в странах с переходной экономикой.

Глава 3

Межбюджетные трансферты

Необходимость межбюджетных трансфертов. Большая часть основных видов налогов собирается на федеральном уровне, а расходы на образование, социальную политику, здравоохранение идут на региональном и локальных уровнях, поэтому возникает вертикальный дисбаланс (дефицит ресурсов на нижних уровнях до распределения трансфертов). Для большинства стран характерен также и горизонтальный дисбаланс (региональная асимметрия, связанная с неравномерностью экономического развития). В современной России эта асимметрия огромна, что обусловливает большие масштабы перераспределения ресурсов. Так, разрыв между наиболее обеспеченными и наименее обеспеченными регионами, определяемый по показателю налоговых доходов субнациональных бюджетов в расчете на одного человека, в России составляет 75,6 раза, в то время как в ФРГ – 8,1, США – 8,5, Канаде – 1,6 раза. В то же время объем финансовой помощи федеральных бюджетов субнациональным составляет: в России – 2,5%, ФРГ – 1,3, США – 2,4, Канаде – 3.21. Например, бюджетная обеспеченность в 2004 г. в Ямало-Ненецком округе превышала бюджетную обеспеченность Пермской области почти в 10 раз, а в Челябинской – в 12 раз (табл. 3.1).

Таблица 3.1

Бюджетная обеспеченность территорий Российской Федерации, руб. на одного человека

Например, в 2005 г. в Воронежской, Ивановской, Омской, Ульяновской областях, а также в ряде других регионов доля городов и районов, имевших дефицитные местные бюджеты, превышала 80%. В то же время в Кировской, Ленинградской, Тверской областях эта доля была ниже 25%. Если в Архангельской, Московской, Рязанской областях и в ряде других регионов острота дефицитности не превышала 3—5%, то в Республике Алтай она составляла почти 30%, а в Чувашской Республике даже превышала 60%.

Региональная асимметрия является причиной существенных различий в интересах и приоритетах у отдельных субъектов межбюджетных отношений.

Методы выравнивания. Существуют два основных метода: горизонтальное и вертикальное выравнивание в зависимости от того, перечисляются ли средства территориальными образованиями одного или разных уровней. Эти две базовые модели не являются взаимоисключающими и могут применяться одновременно.

Горизонтальное выравнивание используется в Германии между землями и муниципальными образованиями одной земли, а также в Дании и Швеции, которое заключается в том, чтобы избытки ресурсов наиболее богатых территориальных образований распределить между менее богатыми, не прибегая к средствам центрального правительства.

С точки зрения центрального правительства, эта модель обладает двойным преимуществом: во-первых, она ему ничего не стоит; во-вторых, не позволяет местным органам власти договориться между собой, чтобы требовать более полного выравнивания. Однако она имеет и политические недостатки, и прежде чем воспользоваться ею, необходимо серьезно оценить политическую волю.

Эта модель провоцирует конфликты между территориальными образованиями, поэтому наиболее богатые и влиятельные местные органы власти возражают против нее. В Германии эта система стала предметом нападок в связи с неумеренными финансовыми потребностями новых восточногерманских земель, поэтому пришлось ввести определенные ограничения. В Швеции в 1995 г. Верховный суд объявил эту модель антиконституционной, квалифицировав ее как налог, уплачиваемый одним местным органом другому. В связи с этим пришлось изменять текст закона и вносить уточнение о том, что все платежи поступают сначала в центральное правительство, которое их распределяет.

По этому поводу были даны разъяснения. Во-первых, центральные правительства хотят сохранить за собой контроль над органами местной власти, который они осуществляют путем безвозмездных перечислений. Во-вторых, центральные правительства не рискуют отдавать в руки местных органов власти серьезные налоговые рычаги, опасаясь нежелательных отклонений налоговой системы и расходов, поскольку в таком случае пришлось бы налагать другие ограничения на местные бюджеты.

В этой модели безвозмездные перечисления должны осуществляться нейтрально, чтобы не спровоцировать перекосов в выравнивании. Речь может идти о фиксированной сумме на душу населения (как в Швеции) или о проценте от налоговой базы (как в Дании). И та и другая форма трансфертов может быть организована таким образом, что они носят нейтральный характер и служат лишь для выравнивания разрывов.

По вертикальному выравниванию центральные правительства распределяют дотации всем местным органам власти (или только наиболее нуждающимся) так, чтобы их доходы достигли определенного уровня.

При использовании этой модели гораздо проще достичь консенсуса, поэтому ей пользуется большинство стран. Однако при этом сталкиваются со своего рода «налоговой иллюзией», так как все получают выгоду от этой системы и никто не платит. Такая модель меньше рискует вызвать конфликты между регионами; можно сказать, когда это необходимо, что она способствует строительству «нации».

Метод дотаций основан на ресурсах центрального правительства и может не распространяться на наиболее процветающие муниципальные образования. В последнем отчете правительства Швеции отмечается, что богатые муниципальные образования могут таким образом уклониться от контроля со стороны центрального правительства[7] . Именно по этой причине в Швеции отдается предпочтение модели горизонтального выравнивания.

Особенно дорогим для правительства метод дотаций оказывается, если оно решает вывести муниципальные образования на максимальный уровень налогового потенциала и помочь всем тем, чьи потребности превышают минимальный уровень. По этой причине данный метод является несовершенным, оставляя за пределами системы наиболее сильные в финансовом отношении муниципальные образования.

Смешанные системы выравнивания. Основные политические проблемы, возникающие при применении двух моделей выравнивания, не настолько отличаются, как порой принято считать. С одной стороны, с точки зрения государственных финансов в целом горизонтальное выравнивание оказывается не менее дорогостоящим, чем вертикальное; с другой – вертикальное выравнивание также может быть причиной напряженности, и не только между центральным правительством и органами местной власти, но и между самими последними, поскольку не все они получают (или не могут получить) равную помощь.

Колебания в необходимости дальнейшего развития децентрализации объясняются, вероятно, во многих странах также политическими препятствиями.[8]

В данном контексте ни тот ни другой представленный метод не позволяет полностью решить возникающие проблемы, поэтому не следует пренебрегать возможностью комбинировать их в рамках системы, финансируемой частично местными органами власти, а частично государством.

Такая система применяется в Швейцарии, в кантоне Берн. Закон о финансовом выравнивании, вступивший в силу в начале 1992 г. и активно работающий с 1995 г., предусматривает создание Фонда выравнивания.

Половина средств фонда обеспечивается за счет компенсационных отчислений коммун, имеющих индекс налогового потенциала выше 100; отчисляемая ими общая ежегодная сумма составляет в настоящее время 30 млн швейцарских франков. Такую же сумму ежегодных отчислений вносят в фонд кантональные власти.

Средства фонда идут на предоставление дополнительной помощи слабым в финансовом отношении коммунам: право на дополнительную помощь имеют только те коммуны, где индекс налогового потенциала менее 70 и где на душу населения налоговая нагрузка превышает средний уровень.

К бюджетным трансфертам прибегают в разных случаях:

1) если бюджетная система несбалансированна по вертикали, когда расходы децентрализованы более сильно, чем доходы (налоговые трансферты);

2) для уравновешивания возможностей регионов предоставления жителям стандартного набора бюджетных услуг (выравнивающие трансферты);

3) выравнивания обеспеченности жителей разных регионов услугами, для финансирования федеральных мандатов (целевые, в том числе постатейные, трансферты, субвенции);

4) создания у регионов (муниципальных образований) материальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам («зеркальные» трансферты);

5) компенсации нижестоящим бюджетам возросших расходов или потери доходов в тех случаях, когда причиной таких потерь послужило решение вышестоящего органа власти (компенсации), а также в других случаях.

Перед рассмотрением каждой из этих причин необходимо уточнить терминологию, касающуюся трансфертов, поскольку термины, используемые в российской бюджетной практике, несколько отличаются от тех, которые принято использовать в западной практике и литературе.

В связи с этим важную роль играет механизм межбюджетных трансфертов. Т. Тер-Минассиан выделяет две основные категории межбюджетных трансфертов: распределение регулирующих налогов и гранты.[9]

Регулирующие налоги. Распределение налоговых доходов может происходить на базе распределения налоговых ставок на каждом уровне бюджета отдельно (США) или перераспределения из общей полученной суммы на федеральном уровне. Однако основные принципы разделения налогов в правительственной иерархии не означают, что налог, закрепленный за одним уровнем, не может распределяться одновременно в пользу какого-либо другого яруса. Если следовать этой логике, то возникает иная возможность межправительственного налогообложения – разделение налогов между уровнями правительства. В настоящее время продолжаются дебаты, какой из принципов – предписание или разделение налогов – более соответствует федеративной организации государства.

Система предписания налогов означает четкое разграничение прав собственности между уровнями государственной власти, прежде всего прав на законодательство, доход и управление. Обеспечивая максимальную независимость уровней государственной власти, она последовательно реализует федеративный принцип. Четкое предписание налоговых баз правительственным ярусам позволяет избирателям точно знать, куда и на что расходуется каждый налоговый рубль. Так, налог на собственность, собираемый местными правительствами, позволяет резидентам сравнивать издержки (налоги) и выгоды (общественные товары и услуги). Аналогично, региональные и центральные налоги позволяют резидентам оценивать соотношение «издержки – выгоды» на региональном и национальном уровнях. Чтобы достичь указанного результата, необходимо четкое закрепление налогов за уровнями государственной власти, т. е. отказ от принципа разделения налогов в пользу принципа их предписания.

Преимуществом этой системы является также ее удобство для исполнения государственных полномочий, возможность гибкого и оперативного приспособления доходов к возникающим региональным потребностям в расходах, а также лучшее использование местной информации.

Однако система предписания налогов имеет и свои отрицательные стороны. Во-первых, ввиду отсутствия должной координации и институтов согласования интересов различных уровней фискальной системы появляется возможность многократного обложения одного и того же объекта (или его многократного попадания в разные базы), так что выгоды, получаемые общественным сектором, будут с лихвой перекрываться потерями в эффективности деятельности частного сектора экономики. В конечном счете нарушается принцип оптимизации налоговой системы.

Во-вторых, появление значительных региональных различий в уровне и объектах налогообложения может стать причиной непрогнозируемой межрегиональной конкуренции, что, в свою очередь, подрывает доходную базу региональных бюджетов и делает налогово-бюджетную политику менее предсказуемой; усложняется проведение единой стабилизационной политики в стране.

Система разделения налогов предполагает частичное разграничение прав собственности, когда право на законодательство и управление остаются в распоряжении федерального центра, а по вертикали происходит только разделение права на распределение дохода. Эта система означает использование одного и того же налога различными уровнями правительства и имеет свои положительные стороны: позволяет лучше координировать деятельность фискальных органов, делает налоговую систему универсальной и повышает ее прозрачность для налогоплательщиков, что снижает неопределенность и риск, а значит, благотворно влияет на принятие долгосрочных решений на микроуровне; значительно упрощает администрацию налогообложения, снижает издержки налоговой системы, главным образом за счет экономии на масштабе, достигаемой как при налоговом администрировании, так и сборе налогов; дает возможность не отвлекать усилия центрального правительства на сбор каких-либо определенных налогов, передав это право низовым уровням, что также снижает общие издержки по сбору налогов; обеспечивает гибкость не самой системы налогообложения, как это происходит в случае с системой предписания налогов, а гибкость в распределении ресурсов внутри системы, что реализуется путем изменения процентных ставок, избавляет субъекты налогового права от кропотливой работы по адаптации налогового законодательства; способствует ослаблению горизонтальной межправительственной налоговой конкуренции, увеличивает предсказуемость уровня бюджетной обеспеченности и облегчает процесс оптимизации.

Особым достоинством данной системы является то, что каждый уровень правительства может рассчитывать на более стабильные объемы доходов независимо от стадии делового цикла, нежели при полном закреплении меньшего числа налогов, обладающих разной чувствительностью к циклическим колебаниям. Здесь срабатывает правило диверсификации рисков, позитивно зарекомендовавшее себя в других областях экономической науки.[10]

Система разделения налогов имеет свои недостатки. Она значительно уменьшает автономию субнациональных властей и их интерес к развитию региональной базы. Утрачивая контроль над объемом налоговых сборов, установлением налоговых баз и ставок, региональные власти лишаются эффективных рычагов управления региональной экономикой. Кроме того, возникает опасность ослабления федерального контроля за поступлением средств в бюджеты.

Для того чтобы оценить упомянутые ранее принципы налогообложения, необходимо рассмотреть систему долевых (разделенных) налогов. Эта система в чистом виде до сих пор существует во многих странах, например в Швейцарии. Здесь предметом разделения выступает прямой федеральный подоходный налог. Среди федеративных стран долевые налоги в большей степени практикует Германия. Более мягкие системы долевых налогов – соглашения по общим налоговым сборам – широко используются в Канаде и в меньшей степени в США. Некоторые элементы системы долевых налогов применяются в Российской Федерации (налог на прибыль).

Таким образом, обе системы – предписанных и разделенных налогов – имеют как достоинства, так и недостатки.

В европейской статистике показатель «местные налоги» включает в себя доходы, поступающие в рамках системы долевых налогов и обеспечивающие местным органам власти получение доли собранных на их территории налоговых средств, которые не отделены от доходов, связанных с исключительно местными налогами.

Поступления от долевых налогов уменьшают вертикальное неравенство и дают определенную независимость, но сами по себе они не могут быть гарантией отчетности местных органов власти перед общественностью и не дают им возможности вводить собственный уровень предоставления услуг за счет установления собственного уровня налогообложения.

Для того чтобы иметь такую возможность, органы местного самоуправления должны в первую очередь располагать исключительно местными налогами, ставки которых они вправе устанавливать самостоятельно. Однако если выйти за рамки Хартии, то достичь более высокой степени местной самостоятельности можно за счет предоставления органам местного самоуправления права устанавливать свои собственные налоговые отчисления и налоговую базу.

Налогом, обеспечивающим наиболее значительные поступления, является подоходный налог с физических лиц. Многие страны применяют его как исключительно местный или долевой налог.

Доля доходов от этого налога в общей сумме местных налоговых доходов в шести странах с наибольшей налоговой децентрализацией очень высока: в Швеции – 99,62; Финляндии – 86,99; Дании – 92,77; Норвегии – 81,80; Швейцарии – 77,02; Исландии – 73,49%.

Во всех названных странах этот налог является исключительно местным, и местные органы власти в Швеции, Финляндии, Дании и Швейцарии имеют возможность устанавливать налоговую ставку по собственному усмотрению.

В других странах подоходный налог с физических лиц также занимает важное место в местной налоговой системе: в Бельгии на его долю приходится 61,54 % местных налоговых поступлений, в Чешской республике – 82,36, Германии – 80,38, Люксембурге – 92,82%.

Теоретически легко представить систему, при которой предоставление средств местным органам власти опирается только на поступления от исключительно местных налогов, пополняемых при необходимости займами, погашаемыми также за счет местных налоговых доходов. В такой ситуации местные органы власти будут по своему усмотрению выбирать уровень местного налогообложения, исходя из необходимости финансирования собственных расходов.

Однако подобной системы не существует ни в одной стране. В 1994 г. были лишь две страны, где собственные налоговые доходы составили свыше 50% общих доходов муниципальных образований, – Дания (около 51%) и Швеция (около 61%).

Гораздо предпочтительнее обеспечивать финансирование некоторых видов местных общественных услуг за счет платежей за эти же услуги. В 1994 г. совокупные поступления от местных налогов и платежей за предоставленные услуги составили в Дании около 73%, а в Швеции 69% общих доходов местных бюджетов. Аналогичные показатели были достигнуты еще только в Швейцарии (около 70% в 1993 г.).

Считается, что параметры финансирования той или иной услуги должны соответствовать требованию гласности и распределения ответственности. Таким образом, если речь идет об услугах, предоставление которых государство возлагает на местные органы власти, выступающие в качестве посредников, было бы логично и предпочтительно финансировать соответствующие расходы за счет трансфертов.

Точно так же, если государство полагает, что по той или иной местной общественной службе следует гарантировать гражданам минимальный уровень услуг по единому на всей территории тарифу, и местные органы власти должны вследствие этого соблюдать определенные стандарты, финансирование таких гарантированных услуг может осуществляться хотя бы частично за счет трансфертов.

Тем не менее все эти обстоятельства могут лишь частично обосновать важность финансовых трансфертов. На самом деле в большинстве европейских стран собственные финансовые ресурсы не превышают и у доходов местных бюджетов, что вызывает законный вопрос о причинах столь ограниченной налоговой самостоятельности местных органов власти. Каждая страна по-своему определяет вопросы о полномочиях и финансовой децентрализации. Для выполнения полномочий абсолютная величина затрат финансовых средств в разных странах неодинакова. Она гораздо больше в развитых странах. В некоторых бывших социалистических странах (например, Болгарии, Чехии, Польше) она также сравнительно велика, а в других (например, Армении, Грузии, Азербайджана) пока еще мала. С точки зрения сохранения пропорций и их анализа важны относительные показатели.

Во всех странах собственных налоговых доходов не хватает для покрытия затрат. Это, безусловно, связано с нежеланием центральной власти предоставить полную налоговую самостоятельность органам местной власти из опасения, что выход из-под контроля политики, проводимой на местном уровне, может явиться препятствием или, хуже того, – обречь на неудачу экономическую политику, проводимую на государственном уровне. Кроме того, центральные власти должны иметь в своем распоряжении необходимые средства для финансирования многочисленных государственных расходов.

Для обоснования необходимости контроля над налоговой политикой местных властей нередко приводятся ссылки на целый ряд макроэкономических факторов. В странах, где местные органы власти устанавливают подоходный налог с физических лиц, предельная ставка этого налога обычно не контролируется государством. Это касается, в частности, стран Северной Европы. Дискуссии бывают связаны чаще всего с последствиями высоких предельных ставок; однако ни в одной стране Северной Европы ставка подоходного налога с физических лиц не может считаться завышенной: так, например, в Финляндии средняя предельная ставка местного налога не превышает 18%, а в других североевропейских странах – 30%.[11]

Однако проблемы могут быть связаны с тем, что центральные правительства также нуждаются в средствах, поступающих от подоходного налога. А это может расцениваться как определенное ограничение местного налогового потенциала. Наиболее распространенным аргументом против исключительно местных налогов является риск возникновения дефицита для покрытия текущих бюджетных расходов со всеми вытекающими отсюда и хорошо известными опасными макроэкономическими последствиями.

Гранты. Следует различать следующие источники грантов:

– государственные безвозмездные перечисления или суммы, выделяемые из центрального государственного бюджета или из федеральных бюджетов, если речь идет о федеративных государствах;

– перечисления из бюджетов региональных органов власти либо из бюджетов промежуточного уровня (провинций, департаментов, графств и т. д.), если речь идет о перечислениях в местные бюджеты;

– перечисления органов власти одного и того же уровня, в частности суммы, перечисляемые в рамках механизмов горизонтального выравнивания; либо перечисления, проводимые объединениями муниципальных образований их отдельным членам (например, совместное финансирование общественной услуги, которую предоставляет одно муниципальное образование, а пользуются все муниципальные образования объединения);

– перечисления от органов власти ниже муниципального уровня, в частности отчисления муниципальным образованиям, осуществляющим отдельные функции за счет этих средств;

– безвозмездные перечисления международных организаций (за исключением займов), и в частности средства, выделяемые европейским сообществом.

Что касается классификации государственных безвозмездных перечислений по степени свободы использования соответствующих средств, то необходимо сказать о двух формах: дотациях и субвенциях. Дотации могут использоваться произвольно в пределах полномочий соответствующих органов власти с соблюдением различия между текущими и капитальными расходами, а субвенции – только для финансирования определенных видов расходов (или категорий расходов).

Дотационные режимы, основанные преимущественно на дотациях фиксированного размера, редко оказывают выравнивающее действие даже при единой ставке налогообложения. Немногочисленные примеры подобного действия можно найти разве что среди национальных образований, входящих в состав Великобритании, – Англия, Шотландия и Уэльс.

Тем не менее выравнивание является важнейшей составляющей ряда трансфертных систем, например в Дании, где общая дотация и дотации с целью выравнивания предоставляются местным органам власти как единое целое и должны рассматриваться как составляющие единой системы. То же самое можно сказать и о системах трансфертов в Швеции и Финляндии, где практикуется почти повсеместное выравнивание налоговых баз.

В других странах, например в Португалии и Испании, дотационные системы имеют лишь очень слабую выравнивающую составляющую. В Португалии центральное правительство ежегодно устанавливает сумму, отчисляемую в фонд помощи муниципалитетам. Из этого фонда 40% средств распределяется в зависимости от численности населения. Критерии, применяемые для распределения остальных 60% средств, производят определенный выравнивающий эффект:

– 15% средств распределяются в равных долях всем муниципалитетам, что помогает наиболее мелким из них справиться с фиксированными административными расходами;

– 15% средств распределяются в зависимости от размеров территории, а 10% – в зависимости от протяженности дорожной сети, что является существенной помощью регионам с высокими затратами, связанными с малочисленностью населения и большой протяженностью дорог;

– 5% средств распределяются с учетом количества общин; 5% – в зависимости от степени доступности и 5% – в зависимости от численности детского населения; все эти составляющие позволяют оказать помощь тем, кто в ней наиболее нуждается, что касается и последних 5%, поступающих в муниципалитеты с самыми слабыми налоговыми базами.

Существует три основных подхода к определению общего объема средств, которые будут передаваться в виде межбюджетных трансфертов:

1) фонд трансфертов устанавливается в виде определенной доли поступлений в федеральный бюджет из какого-либо источника;

2) фонд трансфертов утверждается в виде конкретной суммы в законе о федеральном бюджете;

3) фонд трансфертов определяется в виде взносов регионов, этот подход используется при горизонтальных трансфертах, передаваемых от богатых регионов бедным, минуя федеральный бюджет.

При определении объема фонда выравнивающих трансфертов в виде конкретной суммы обычно исходят из баланса политических интересов. Среди прочих соображений необходимо принимать во внимание нежелательность чрезмерного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, равно как и нежелательность чрезмерной дифференциации. Что именно следует понимать под «чрезмерной дифференциацией» – будет, по-видимому, зависеть от исторического опыта и традиций конкретной страны. При определении в виде конкретной суммы фонда целевых трансфертов обычно исходят из потребностей в финансировании тех или иных федеральных мандатов или иных целевых статей. Чем шире сформулирована цель, на которую предоставляются трансферты, тем менее жесткими могут быть требования к общему объему фонда трансфертов.

Проанализируем основные группы межправительственной помощи, которые представлены грантами и трансфертами. Еще раз необходимо отметить, что существуют два основных предназначения системы грантов в федеративном государстве:

1) корректировка бюджетных дисбалансов;

2) влияние центра на поведение нижестоящих правительств, пересматривающих не только объем, но и структуру распределения ресурсов.

Гранты могут быть классифицированы различными способами. Экономисты обычно подразделяют гранты на два основных типа – обусловленные и необусловленные. При обусловленных грантах предполагается, что грантор (лицо, которое выдает финансовые средства) определяет цели, на которые реципиент должен использовать выделенные средства. В случае необусловленных грантов реципиент может использовать финансовые средства по своему усмотрению. Данная классификация была предложена в 1980-х гг. В настоящее время эти группы включают в себя новые формы финансовой помощи. Однако основные характеристики системы остались прежними.

Основные группы финансовой помощи представлены в табл. 3.2. Первый столбец показывает подразделение помощи в зависимости от условий, выдвигаемых донором финансовых средств. Второй – отражает классификацию грантов с точки зрения сторон, принимающих участие в использовании средств. Ограничения на объемы выделяемых средств показаны в третьей колонке.

Таблица 3.2

Классификация межбюджетных грантов по трем критериям[12]

Начнем анализ системы грантов с изучения категориальных видов помощи. Категориальным называется грант, направляемый в территориальный бюджет для использования на конкретные цели, которые устанавливаются органом, передающим средства из бюджета более высокого уровня. Категориальные программы сфокусированы на решении проблем, рассматриваемых центром как приоритетные. В США эта система работает следующим образом. Для того чтобы получить помощь, потенциальные реципиенты должны подготовить детализированные предложения по использованию средств, где указывается, как существующие проблемы будут разрешены и какие результаты будут получены. Более того, предложения должны показывать и доказывать, что выделенные средства будут израсходованы эффективно. На этапе подготовки предложений заявители определяют каналы наиболее эффективного использования средств. Комитеты, создаваемые гранторами, должны четко сформулировать правила отбора, которые исключают возможность прохождения теневых проектов.

Целевые гранты предназначены для преодоления вертикального и горизонтального дисбаланса. Грант поступает в распоряжение территориального бюджета и может быть использован по усмотрению территориальных органов на цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Тем не менее контроль над этим видом помощи со стороны грантора существует, но он не настолько строг, как при категориальных грантах. Наличие контроля определяет включение этого вида финансовой помощи в категорию обусловленных грантов.

Если категориальные гранты рассматриваются во всей литературе как обусловленные, то взгляд на классификацию блочных грантов не столь однозначен. Так, например, Р. Масгрейв относил блочные гранты к необусловленным, в то время как более поздние работы в области государственных финансов выделяют блочные гранты в отдельную категорию финансовой помощи, которая расположена между категориальной помощью и системой разделения налогов.

Блочный грант поступает в распоряжение территориального бюджета и может быть использован по усмотрению территориальных органов на цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Тем не менее контроль над этим видом помощи со стороны грантора существует, но он более мягок, так же как при категориальных грантах. Наличие контроля определяет включение этого вида финансовой помощи в категорию обусловленных грантов.

При этой системе центральное правительство делит часть своих доходов с нижестоящими уровнями, но использование этих доходов ограничено исполнением определенных функций, таких как правовое обеспечение или производство общественных товаров и услуг. Отличительной чертой блочных грантов является то, что средства региональным или местным правительствам выдаются в виде твердых сумм – паушальных платежей. Следовательно, блочные гранты относятся к категории лимитированных по объемам и срокам.

Необусловленные гранты расположены на противоположном полюсе трансфертного спектра. Донор не выставляет реципиенту никаких специальных требований. В различных странах отношение к ним разное. Так, в США абсолютно не обусловленных грантов не существует вообще, в то время как в Канаде так называемые федерально-провинциальные выравнивающие гранты представляют собой яркий пример чистых не обусловленных грантов. Полностью не обусловленные грантовые программы практикуются также в Австралии.

Долевое финансирование программ, осуществляемое в виде федеральной надбавки к субнациональным расходам, может стать инструментом, воздействующим на поведение субнациональных органов власти. Оно побуждает региональные и местные правительства вкладывать деньги в те отрасли субнациональных экономик, которые грантор рассматривает как приоритетные с точки зрения всего общества. Это означает, что чем больше денег будет инвестировано региональными властями в определенные отрасли, тем больше финансовых фондов будет получено из центра. В отличие от долевого финансирования недолевая помощь просто добавляет некую сумму в бюджет реципиентов, она более нейтральна с точки зрения воздействия на структуру расходов.

Нелимитированные гранты не имеют ограничений на объем выделяемых средств, в то время как лимитированные имеют подобные ограничения.

Существуют различные подвиды межправительственной финансовой помощи (табл. 3.3). Например, категориальные гранты могут быть долевыми и недолевыми, лимитированными и нелимитированными, в то время как система разделения доходов всегда представляет собой только недолевую и паушальную помощь. Сочетание различных типов грантов позволяет правительству разрешать насущные проблемы: противостоять внешним эффектам, выравнивать обеспеченность резидентов государства общественными благами и достигать фискального баланса в стране.

Таблица 3.3

Межправительственная финансовая помощь (комбинация различных характеристик)

В табл. 3.4 приведена классификация грантов в соответствии с уже известными критериями (характер выделяемых средств и участие сторон в гранте) и вводится новый – взаимосвязь выделяемых средств с фискальными потребностями региона.

Таблица 3.4

Классификация грантов

Предназначение грантов в разрешении проблем функционирования модели фискального федерализма показано в табл. 3.5.

Таблица 3.5

Предназначение грантов[13]

В разных странах применяются различные индикаторы, отслеживающие уровень горизонтального и вертикального дисбаланса. Вертикальный фискальный дисбаланс традиционно определяется как процентное отношение расходов органов местного самоуправления, нефинансируемых своими собственными доходами.

В Австралии установлен стандартный уровень оказываемых услуг государственным сектором, а также средний уровень налогообложения. Другие страны (Дания, Япония, Корея) используют такие индикаторы, как демографические характеристики, протяженность дорог, информацию о которых легче собрать. В Канаде выравнивающие гранты применяются на основе данных относительно собираемости налогов.

В число основных применяемых объективных критериев входят:

– численность населения муниципальных образований, которая в каких-то случаях может считаться средневзвешенной, например для учета выплат, увеличивающихся в зависимости от численности населения;

– возрастная структура населения, т. е. численность детского населения, молодежи и/или лиц пожилого возраста;

– социальная структура населения, т. е. численность населения, принадлежащего к определенным категориям (например, учащиеся) или группам (иностранцы, безработные и т. д.), требующим особого внимания;

– некоторые структурные характеристики территориального образования, такие как площадь территории (общая или застроенная), количество единиц жилья, протяженность дорог и т. д.

В некоторых странах число критериев значительно увеличивается в результате необходимости учета мелких факторов, введенных под политическим нажимом. Такого рода нажим обычно приводит к такому усложнению формул расчета, что их приходится полностью пересматривать. Это затрудняет процесс оценки. Одной из важнейших задач остается упрощение метода наряду с сохранением его корректности. Так, например, в Дании предлагается ряд критериев с корректировкой в зависимости от того, на каком уровне проводится выравнивание: на государственном или на столичном (табл. 3.6).

Таблица 3.6 Показатели оценки необходимых расходов коммун в Дании

Блочные гранты представляют собой финансирование программ, дополняющее финансирование из местного бюджета. Так, в Канаде широко применяются гранты для финансирования здравоохранения и повышения квалификации. Данный вид грантов также широко распространен в США в комбинации с категориальными грантами. Данные виды грантов составляют 90% общей суммы выделяемых трансфертов. Около 70% данных грантов идут на финансирование специальных проектов в США, например Medicare – программа оказания медицинской помощи пенсионерам (людей старше 65 лет), Medicaid – расходы на здравоохранение для бедных слоев населения, Aid to Families with Dependent Children – поддержка бедных семей с детьми.

Так, в федеральном бюджете США на 2005 г. по программе Medicaid было выделено 182 млрд долл., по программе Medicare – 333 млрд долл.[14]

Таким образом, системы финансовых трансфертов из государственных бюджетов в региональные и местные бюджеты преследуют три основные цели.

Во-первых, необходимо обеспечить местные органы власти финансовыми средствами, необходимыми для выполнения их задач, иными словами – исправить вертикальное налоговое неравенство, возникающее, когда местные органы власти одного или нескольких уровней замечают, что сбор разрешенных налогов по «разумным» ставкам не приносит им достаточно средств для предоставления на соответствующем уровне находящихся в их ведении услуг.

Во-вторых, речь идет о том, чтобы выровнять горизонтальное неравенство. Горизонтальное налоговое неравенство возникает, когда два местных органа власти, желающих предоставить услуги на одинаковом уровне, замечают, что для этого им потребуются разные налоговые ставки.

В-третьих, чтобы направить действия местных властей на обеспечение предоставления местных общественных услуг в соответствии со стандартами или в рамках политики обустройства и развития территории, оказать влияние в пользу осуществления тех или иных инвестиций.

Дотации и субвенции не являются полностью взаимозаменяемыми, так как их доля в размере перечисляемых сумм зависит от важности, придаваемой каждой из названных ранее целей. Так, например, дотации будут уместнее в том случае, если надо осуществить выравнивание: в большинстве случаев государство предоставляет такие дотации, которые позволяют выровнять одновременно горизонтальное и вертикальное налоговое неравенство.

Если же стоит только одна цель – восполнить разрыв между местными расходами и собственными налоговыми поступлениями, то следует прибегать к дотациям, поскольку субвенции в большей степени, чем дотации, ограничивают свободу действия местных властей, когда для этого нет оправданных оснований. Вследствие этого дотации используются почти исключительно в тех случаях, когда надо восполнить недостающее финансирование текущих расходов муниципальных образований, а не для финансирования капитальных расходов.

В тех случаях, когда речь идет о финансировании услуг, на предоставление которых местные органы власти уполномочены государством, либо о стимулировании местных органов власти к предоставлению услуг, дающих преимущества нерезидентам, либо об оказании помощи в тех случаях, когда услуги соответствуют минимальным государственным нормам, то специальные субвенции представляются более подходящими, чем дотации. Это касается и тех случаев, когда поставлена задача осуществления определенных видов капиталовложений для управления развитием в заданном направлении. С данной целью предоставляют гранты на капитальное строительство (ГКС). Схемы ГКС представляют собой хорошо продуманный механизм, который может быть использован в двух целях: чтобы способствовать развитию местной капитальной инфраструктуры и создавать инструмент для стимулирования хорошего уровня местного правления. Именно в децентрализуемых развивающихся странах и странах с переходной экономикой Мировой банк, ЮНДП и другие двусторонние организации поддерживают введение таких грантов. В рамках системы ООН фонд капитального строительства ООН (ЮНСДФ) специализируется в разработке и осуществлении этих схем капитальных грантов.

Хотя ГКС отличаются от страны к стране, они имеют следующие основные черты.

1. Каждому органу самоуправления выделяется трансфертная сумма ГКС на основании прозрачной, справедливой и объективной формулы. Это позволяет местным органам самоуправления разработать план капитального строительства в рамках известного бюджета.

2. Ресурсы не являются полностью безусловными: они предназначены только для капитального строительства.

3. Проектам ГКС должны соответствовать ресурсы из местного бюджета (обычно 10—20%), чтобы обеспечить закрытие сделки на местном уровне и получение объекта в собственность. Требование такого соответствия будет также стимулировать, пусть даже и опосредствованно, усилия, направленные на сбор местных доходов.

Для того чтобы местный орган самоуправления получил ГКС, он должен отвечать ряду объективных условий минимального доступа. Местным органам самоуправления сообщают в начале процесса составления местного бюджета, отвечают они этим условиям или нет, или что они должны сделать, чтобы отвечать им.

При желании, местным органам самоуправления, не отвечающим условиям минимального доступа (но отвечающим ряду более слабых критериев), предоставляются гранты на развитие ресурсной базы, чтобы они могли быть квалифицированы в ходе составления следующего бюджета.

Возможен подбор условий минимального доступа, отвечающих специфическим для данной местности нуждам.

Требования могут включать в себя:

– широкое участие и прозрачность при планировании и составлении бюджета;

– ведение бухгалтерской книги квалифицированным финансовым работником;

– своевременное выполнение требований, предъявляемых центральным правительством к отчетности;

– отсутствие неудовлетворительного ревизионного отчета за предыдущий бюджетный год.

Рассмотрим, какие межбюджетные трансферты применяют Украина, Республика Беларусь и Киргизская Республика.

Украина:

– дотации выравнивания – межбюджетные трансферты на выравнивание доходной способности бюджета, который его получает;

– субвенции – межбюджетные трансферты для использования на определенную цель в порядке, определенном тем органом, который принял решение о предоставлении субвенции.

Республика Беларусь:

– дотации – денежные средства, выделяемые из вышестоящего бюджета на невозвратной основе;

– субвенции – денежные средства, выделяемые из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету на конкретные цели;

– субсидии – денежные средства, предоставляемые вышестоящим бюджетом нижестоящему бюджету для выравнивания уровня социально-экономического развития соответствующей административно-территориальной единицы.

Киргизская Республика:

– категорийные гранты – предназначены для обеспечения минимального уровня предоставления услуг в отраслях образования и здравоохранения;

– гранты на выравнивание – распределяются по формуле и предоставляются с целью обеспечения в регионах определенного уровня предоставления общественных услуг, которые имеют большое значение для населения;

– частичные гранты – позволяют стимулировать расходы субцентральных властей на финансирование заданий, определенных государством приоритетными.

Глава 4

Бюджетный процесс. Бюджетирование

Особенности бюджетного процесса определяются формами правления и государственного устройства страны. Налоговая система страны должна быть скоординированной и уравновешенной. Государство, в частности, должно следить за тем, чтобы налоговое бремя распределялось сообразно налоговому потенциалу. Существование же различных налоговых уровней затрудняет поиск адекватных решений.

Кроме того, сложная территориальная организация влечет за собой дополнительные трудности с точки зрения определения задач, стоящих на том или ином уровне. Поскольку характер и масштабы этих задач определяют выбор финансовых решений, то упомянутые выше трудности неизбежно оборачиваются препятствиями для налоговой самостоятельности.

Существующие на каждом территориальном уровне различия (демографические, социологические, территориальные и др.) между территориальными образованиями могут снижать эффективность решений в зависимости от каждого конкретного случая.

Для федеративных государств характерны единство бюджетного процесса и одновременно его децентрализация. При этом единство определяется общностью принципов и конституционно-законодательной базы организации бюджетного процесса.

Стадиями бюджетного процесса признаются:

1) составление проектов бюджетов;

2) рассмотрение и принятие закона о государственном бюджете страны, решений о местных бюджетах;

3) выполнение бюджета, в том числе в случае необходимости внесения изменений в закон о государственном бюджете страны, решения о местных бюджетах;

4) подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета и принятии решения относительно него.

На всех стадиях бюджетного процесса осуществляются финансовый контроль и аудит и оценка эффективности использования бюджетных средств.

Принципиальные нормативно-правовые основы бюджетного процесса, как правило, закреплены в конституциях государств, в которых определены главные участники бюджетного процесса (парламент, президент, правительство, министерство финансов) и их основные полномочия. Кроме того, существуют специальные законодательные акты, регламентирующие содержательные и процессуальные нормы по бюджетным вопросам. Принцип децентрализации в федеративном государстве предполагает наличие в структуре нормативно-правовой базы бюджетного процесса законодательного блока на уровне субъектов федерации.

Организация бюджетного процесса в разных странах имеет как общие черты, так и специфические особенности. Например, в государствах с континентальной системой права бюджет, как правило, принимается в форме единого законодательного акта (Франция, ФРГ), в странах же англосаксонского права по доходной и расходной частям бюджета разрабатываются отдельные законодательные акты (Великобритания, Канада, США).

Важнейшим принципом бюджетного процесса, общим для всех разновидностей его организационной схемы, является требование того, чтобы все доходы и расходы государства были включены в бюджет и утверждены парламентом. Законодательные нормы многих стран специально подчеркивают необходимость обеспечения единства доходов и расходов, т. е. сбалансированности бюджетов.

Начальным моментом бюджетного процесса является бюджетная инициатива. В соответствии с общей практикой право бюджетной инициативы принадлежит высшему органу исполнительной власти – правительству (Великобритания, ФРГ и др.) или президенту (США, Франция). Ни в одной стране парламент не имеет такого права; в его функции входит внесение поправок и утверждение законопроектов, предлагаемых правительством.

Составление проекта бюджета во всех государствах также осуществляется органами исполнительной власти, которые на этом этапе определяют объем бюджета, параметры налоговой и денежно-кредитной политики, основные направления расходования средств. Технология этой работы в разных странах имеет много общего, прежде всего общность состоит в децентрализованности подготовки проекта бюджета. В ней участвуют все министерства и ведомства, которые разрабатывают сметы расходов. При этом все министерства и ведомства получают от министерства финансов контрольные цифры возможных ассигнований, внутри каждого из них в эту деятельность вовлекаются также различные подразделения, предложения которых в конечном итоге обобщаются министром или руководителем ведомства. В свою очередь, заявки министерств и ведомств агрегируются министерством финансов.

Следующим этапом бюджетного процесса является процедура его рассмотрения и принятия закона о государственном бюджете. Эта стадия осуществляется парламентом, чья деятельность сосредоточивается на рассмотрении вопросов поступления средств в бюджет и их расходования по приоритетным направлениям. Для этой стадии также характерна организационная децентрализация бюджетного процесса. Проект бюджета становится предметом рассмотрения во многих комиссиях и комитетах парламента. Кроме того, в эту работу включается вторая палата парламента, в рамках которой к бюджетному процессу также привлекаются многие комитеты и комиссии. В случае возникновения разногласий между палатами в технологии парламентского прохождения бюджета предусматривается возможность формирования согласительной комиссии.

В процедуре принятия бюджета в странах с президентской формой правления важную роль играет президент, имеющий право отлагательного вето, применение которого влечет за собой возврат бюджета на повторное рассмотрение в парламент.

Принятый закон о бюджете подлежит промульгации главой государства. В некоторых странах (например, в ФРГ) предусмотрена процедура контрассигнации, которая предшествует промульгации закона о бюджете, после чего он публикуется в официальном издании.

Завершающей стадией бюджетного процесса является финансовый контроль исполнения бюджета. Принцип децентрализации действует и на этом этапе. В контролирующей деятельности участвуют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти. В число этих органов входят не только парламент и правительство (прежде всего министерство финансов), но и специально созданные для выполнения только бюджетно-финансового контроля органы – счетные палаты. Во всех федеративных государствах в бюджетном процессе федеративная власть стремится ограничить и поставить под свой контроль субъекты федерации, которым конституцией и законодательством представлена значительная самостоятельность в этом вопросе. На практике федерация имеет безусловный приоритет в бюджетном законотворчестве и осуществляет фактический контроль деятельности субъектов федерации в данной области. Так, распределение полномочий федерации и ее субъектов в сфере бюджетного процесса регулируется исключительно федеральным законодательством. Причем урегулирование вопроса о соотношении бюджетных полномочий федерации и ее субъектов на основе соглашений о разграничении соответствующих полномочий не предусмотрено ни в одной из федераций.

Инструменты финансового менеджмента (бюджетирование, финансовый контроль) играют важную роль в осуществлении финансовой политики (разработка, принятие решений, осуществление финансовой политики, оценка).

Существуют различные направления финансового менеджмента в государственной сфере. Одним из направлений является система финансового менеджмента, ориентированного на вход-выход (табл. 4.1).

Таблица 4.1

Финансовый менеджмент, ориентированный на вход-выход

Наиболее эффективной для этого управленческой технологией на сегодняшний день представляется технология Balanced Scorecard (BSC) – система сбалансированных показателей либо сбалансированная система показателей (ССП). Технология BSC применяется на практике при управлении как частными компаниями, так и субъектами бюджетного сектора (страны и субъекты в их составе).

Применение BSC в последние годы для бюджетного сектора в США, Финляндии и других странах показало ее продуктивность и продолжает развиваться.

Одним из ключевых показателей BSC является внутреннее состояние системы управления, что характеризуется качественными характеристиками персонала и применяемыми технологиями управления. При исполнении мероприятий программы можно выделить три основных типа результатов (рост адекватности квалификации и мотивации персонала администрации, переход на технологии управления более высокого уровня, информационное обеспечение принятия решений), которые будут достигнуты благодаря устранению имеющихся системных слабостей в существующем государственном управлении.[15]

Качество управления персоналом зависит от соответствия характеристик отдельных специалистов установленным требованиям. Требования же определяются относительно потребности системы управления в эффективном осуществлении тех или иных ее функций, соответствующих задачам достижения стратегической цели и целей частного порядка, которые способствуют достижению интегральной цели. Качество каждого сотрудника определяется наличием у него знаний и опыта определенной специфики и умением применять новые, наиболее эффективные, технологии, а также способности адаптироваться к изменяющимся условиям деятельности, улучшать показатели собственной деятельности способностью постоянно делать больше и лучше, создавая большую добавленную стоимость, управляя все большим объемом активов, наличием мотивации и способностью профессионально расти.

Основная идея бюджетирования по результатам (performance budgeting), или программно-целевого бюджетирования, состоит в увязке государственных расходов с получением значимых для общества результатов. В России пока процесс распределения государственных средств по статьям экономической классификации сводит контроль исполнения бюджета к контролю за целевым (по видам расходов) использованием бюджетных средств. Ни финансовым органам, ни главным распорядителям средств не вменяется в обязанность проверка эффективности и результативности государственных расходов. Контролирующие органы также трактуют эффективность расходов исключительно в категориях целевого использования средств. Вопрос о целесообразности понесенных расходов с точки зрения общества остается вне поля зрения. Вместе с тем ориентация на затраты и игнорирование результатов может привести к финансированию избыточных структур, предоставлению услуг, которые не отвечают потребностям общества по качеству, времени или месту предоставления, и к снижению общей эффективности расходов, а требуемые обществом товары и услуги, в том числе и новые, могут оказаться без достаточного финансирования.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации на 2004 г. говорится, что государство должно отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг и перейти к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами.

В России существует положительный опыт использования такого подхода. Так, Кабинет министров Чувашской Республики утвердил Положение о методике проведения оценки социальных результатов и экономической эффективности расходов республиканского бюджета (постановление Кабинета министров Чувашской Республики от 14.09.2001 № 206). В методике используются, в частности, следующие критерии оценки: отсутствие (наличие) жалоб граждан – получателей субсидий из бюджета на несвоевременное рассмотрение заявлений, предоставление и выплату субсидий, льгот, необоснованный отказ, неправильное исчисление размеров причитающихся сумм, некачественное оказание услуги.

Глава 5

Финансирование предписанных полномочий в правительственной вертикали

Функциям каждого уровня бюджета должны соответствовать их доходы, что является одним из основополагающих принципов бюджетного федерализма. Налоги являются основным источником доходов бюджетов всех уровней правительства. Следовательно, от методов распределения налогов в государственной системе зависят взаимоотношения между субъектами межправительственных отношений. Важнейшими критериями при оценке налогообложения в экономической теории являются справедливость и эффективность. В настоящее время наряду с традиционными принципами изучения налоговой политики в межправительственном контексте используются и новые подходы, что объясняется появлением новых переменных, воздействующих на процесс налогообложения. Так, например, при рассмотрении эффективности налогообложения специальный упор должен быть сделан на потенциальное «локальное искажение», создаваемое дифференцированными подходами к налоговой политике в различных субъектах Российской Федерации. При изучении справедливости налогообложения необходимо обращать внимание на то, насколько распределение налогового бремени между резидентами различных субъектов Российской Федерации является эквивалентным.

Инструментами бюджетного вертикального выравнивания являются:

– пересмотр сложившейся системы разграничения полномочий (мандатов);

– корректировка дополнительных нормативов отчислений от налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации, закрепляемых за муниципальными образованиями на долгосрочной основе;

– дотации региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований (трансферт общего характера);

– трансфертозамещающие нормативы отчислений от подоходного налога (имеет некоторое сходство с долевым участием в налоговых доходах на основе применения трансфертных формул);

– отрицательные трансферты высокообеспеченных муниципальных образований в соответствующие фонды финансовой поддержки.

К инструментам бюджетного горизонтального выравнивания относятся:[16]

– дотации фондов поддержки муниципальных образований (трансферт общего характера);

– субсидии фондов софинансирования социальных расходов (целевые обусловленные трансферты по текущим расходам);

– субсидии фондов муниципального развития (целевые обусловленные трансферты по капитальным расходам);

– трансфертозамещающие нормативы отчислений от подоходного налога (имеют некоторое сходство с долевым участием в налоговых доходах на основе применения трансфертных формул).

В межправительственном контексте особого внимания заслуживают вертикальные и горизонтальные налоговые соглашения и степень их влияния на «здоровье» межправительственной системы бюджетных отношений.

Межправительственная налоговая политика условно может быть разделена на вертикальную и горизонтальную.

Вертикальная политика нацелена на установление эффективных взаимоотношений между федеральными, региональными и местными властями, т. е. сверху донизу правительственной структуры. Горизонтальная политика основывается на теории налогового выбора региональных и местных правительств.

Личный подоходный налог должен быть закреплен за центральным правительством, так как он представляет собой высокостабильную базу. Такое закрепление обеспечивает предотвращение миграции внутри государства. Поскольку данная налоговая база обладает сравнительно высокой эластичностью по доходу, изменения в личном подоходном налоге могут быть использованы для достижения стабилизационных целей. Предписание прогрессивного личного подоходного налога центральному правительству обеспечивает эффективное перераспределение дохода, в то время как непрогрессивный подоходный налог может быть закреплен и за субнациональными правительствами.

Так как поступления от налога на доходы корпораций изменяются в зависимости от стадии делового цикла, он должен поступать в распоряжение центрального правительства. В России аналогом этого налога можно считать налог на прибыль.

Налог на добавленную стоимость представляет собой косвенный налог, базирующийся на ресурсной основе. Предписание его центральному правительству объясняется трудностями, которые могут возникнуть у независимых друг от друга субнациональных правительств при определении налоговой базы для транснациональных и межгосударственных корпораций.

Центральному правительству следует адресовать доходы от тех налогов, базы которых распределены крайне неравномерно между субъектами Российской Федерации. Налог на естественные ресурсы в особенности должен быть централизован, для того чтобы избежать географического неравенства регионов и предотвратить «аллокационные» искажения, которые могут возникнуть при локальном налогообложении естественных ресурсов. В России судьба таких налогов остается предметом ожесточенного спора между некоторыми региональными властями и федеральным центром.

Налоги, которые действуют аналогично ценам частного сектора на востребованные услуги (например, сборы с пользователей автотранспорта), могут быть предписаны тому уровню правительства, который отвечает за производство общественных благ, создаваемых за счет собранных сумм.

Налоги на немобильные факторы производства, например на недвижимость, являются источниками доходов местных правительств. Согласно модели Ч. Тибу между ставками местных налогов и доходами местных властей существует опосредованная взаимосвязь, потому что налог влияет на эффективность решений, принимаемых потребителями. Если налоговая база является мобильной, то более высокая или низкая ставка налогообложения побуждает резидентов покидать данный регион.

Раздел II

Практика

Глава 6

Государственные и муниципальные финансы в России

6.1. История развития федерализма в России

На протяжении всей своей истории Россия находилась в драматическом конфликте между квадратными метрами территории и количеством людей, живущим на ней. Вследствие этого исторически Россия выбрала вариант достаточно жестко централизованной власти, чтобы управлять этой колоссальной территорией. Видимо, даже на ментальном уровне тогда боялись, что в любой момент эти территории могли быть захвачены соседями-конкурентами, поэтому и выстраивали эту жесткую иерархическую систему властной вертикали[17] . На исторических переломах всегда есть выбор: действовать по-старому, как указывает собственная история, или делать что-то новое. Если действительно выстраивать в России автономное местное самоуправление, которое будет мало зависеть от центральной власти во всех смыслах (в вопросах инфраструктурного обустройства, связи, дорог, социального обеспечения и т. д.), это потребует, во-первых, значительного числа новых специалистов – финансистов, экономистов; во-вторых, изменения казначейской системы, которая должна быть построена с центрального федерального уровня до уровня поселка или небольшого города; в-третьих, формирования новой системы планирования доходов и расходов и на федеральном, и на региональном уровне, и на уровне местного самоуправления; в-четвертых, решения вопросов налогообложения. Если физическое или юридическое лицо платит реально все существующие налоги, то автоматически возникает вопрос: почему средства «растворились в общем котле» огромного федерального бюджета, огромного не по объемам, а по структуре. Или другой аспект: вот эта часть налогов ушла, вроде бы, на уровень местного самоуправления. И где она? В США в последние годы стал развиваться новый вид планирования и управления доходами местного самоуправления – бюджетирование с участием граждан, живущих на данной территории (Participatory Budgeting), когда сами жители определяют основные направления развития данной территории, что необходимо в первую очередь данному поселку или городу, или району в большом городе. Когда люди сами пойдут в местное самоуправление, тогда они начнут руководить этим местным самоуправлением. Только тогда могут появиться реальные общественные организации, объединения граждан, которые будут отстаивать свои конкретные интересы.

Модель местного самоуправления и вообще устройства государственной власти, существующая в Канаде, – наиболее близкий для России пример. В Российской Федерации многие проблемы связаны с неоправданно непропорциональным соотношением регионов-доноров и регионов-реципиентов. В концентрированном виде указанная несбалансированность, наложившаяся на реалии российского федерализма, в значительной степени определила специфику принятой модели «бюджетного федерализма», несовершенства этой модели и попытки ее реформирования.

В состав России входит значительное число субъектов Российской Федерации, каждый из которых имеет свое законодательство. Это и есть федеративное устройство России. Вместе с тем федеративное устройство России основывается на государственной целостности страны и на единстве системы государственной власти.

Конституция РФ подчеркивает, что федеральные законы имеют верховенство на всей территории России.

В состав России входят 89 субъектов Российской Федерации, из них: 21 республика, шесть краев, одна автономная область, 49 областей, два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 10 автономных округов.

Республики имеют свою конституцию и законодательство, остальные субъекты Российской Федерации – свои уставы и законодательства.

Российская Федерация, а также субъект Российской Федерации имеют свои сферы компетенции, или предметы ведения.

«Реальный федерализм» в России имеет множество собственных, присущих только ему, отличий от «книжного» (канонического, теоретического, абстрактного) федерализма. Кроме того, современный российский федерализм вобрал в себя многие частные элементы «реального федерализма» других государств и предельно гипертрофировал эти элементы.[18]

В самом кратком изложении «реальный федерализм» в России начала XXI в. характеризуется соединением некоторых типичных постулатов организации большинства федеративных государств со следующими уникальными особенностями:

1) статусная асимметрия – шесть различных типов государственных (республики) и «рядовых» субъектов Российской Федерации;

2) национальная «окрашенность» – 32 субъекта Российской Федерации (т. е. каждый третий) образованы по национально-этническим основаниям;

3) конструктивная неупорядоченность – несколько самостоятельных субъектов Российской Федерации входят в состав других самостоятельных субъектов Российской Федерации, два субъекта Российской Федерации имеют административные центры на территории других субъектов Российской Федерации и т. д.;

4) аномально высокая несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов Российской Федерации;

5) чрезмерная персонифицированность реальных федеративных отношений (допускаются нарушения общего порядка в политической, бюджетно-финансовой, национально-этнической сфере), зависящая от личности регионального лидера и его личных отношений с «центром».

Эти характерные черты российского «реального федерализма» фактически формируют всю совокупность проблем государственного устройства, в том числе и основную проблему децентрализации управления – разграничение предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Воздействие отмеченных особенностей российского федерализма на политическую и социально-экономическую ситуацию в отдельных регионах страны многократно возрастает в связи с не имеющими аналогов ни в одной другой стране мира структурными особенностями социального и экономического пространства России. К ним в первую очередь следует отнести огромную зону природно-климатического дискомфорта (на северных территориях, занимающих четвертую часть страны, проживает в 10 раз больше населения, чем на аналогичных широтах во всех других странах, вместе взятых; там же расположена почти половина реального экономического потенциала страны – в 100 раз больше, чем в других странах). Невероятно высока территориальная дифференциация уровня жизни населения, основных социально-экономических параметров и потенциала саморазвития, характеризующих ситуацию в различных субъектах Российской Федерации (в несколько раз). Невероятно мала транспортно-инфраструктурная связь отдельных территорий. Имеется множество локальных точек и нескольких обширных зон тотальной депрессии и т. д.

Реформа муниципальных финансов в России имеет уже более чем 15-летнюю историю, как и реформа российской экономики в целом. Содержание этих реформ для муниципалитетов состоит в колоссальных изменениях в условиях формирования доходов и расходов местных бюджетов, в развитии новых бюджетных процедур, формировании в муниципалитетах способности «отвечать на вызовы» федеральной и региональной политики. По прошествии 12 лет реформ можно провести их условную периодизацию.[19]

Первым этапом можно считать 1990—1993 гг. – это период образования Российского государства, завершившийся принятием Конституции РФ. Применительно к финансовым проблемам в ст. 132 Конституции РФ сказано, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и т. д. В этой же статье говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (к сожалению, дальнейшая история муниципальных финансов в России изобилует примерами, когда государственные полномочия передавались на муниципальный уровень без необходимых средств).

В это время бюджетное устройство России сочетало в себе черты унитарного и конфедеративного государства. С одной стороны, субъекты Российской Федерации практически полностью зависят от отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи из их федеральных бюджетов. Налоги собирались только федеральным ведомством – Государственной налоговой службой России, а бюджеты управления региональных и местных администраций финансировались из федерального бюджета. С другой стороны, субъекты Российской Федерации, распоряжаясь половиной консолидированного бюджета страны, пытались контролировать на своей территории федеральные расходы. Поэтому складывающуюся в тех условиях систему межбюджетных отношений лучше назвать «бюджетным феодализмом», чем «бюджетным федерализмом».[20]

Принятие Конституции РФ знаменовало собой окончание первого этапа радикальных экономических реформ, в том числе и реформ муниципальных финансов. Существование местного уровня самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти, было закреплено в высшем законодательном акте страны.

Принцип самостоятельности местных бюджетов был заложен уже в Законе РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», принятом 15 апреля 1993 г., до принятия Конституции РФ.

Разграничение уровней бюджетной системы в соответствии с принципами федеративного устройства должно быть основано на концепции фискальной автономии бюджетов разных уровней. При высокой степени вертикальной несбалансированности этих уровней бюджетная система в целом становится неустойчивой и работает неэффективно.

Вторым этапом реформ муниципальных финансов (изменений правил игры для муниципалитетов) можно считать 1993—1994 гг. В 1994 г. федеральный центр ввел единую для регионов систему «расщепления» федеральных налогов взамен существовавших ранее дифференцированных ставок (Федеральный закон от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» (с изм. от 29.06, 28.07, 20.08, 10.11.2004). Эти решения существенно изменили систему формирования доходов субъектов Российской Федерации, сделали ее более предсказуемой. Соответственно более предсказуемой стала и система формирования доходов местных бюджетов. Налоговая реформа в России и Казахстане стартовала одновременно – в середине 1990-х гг. Причем реформы в этих странах начинала одна команда – в г. Алма-Ате тогда работала большая группа налоговых специалистов со всего мира, консультировавших авторов и казахского, и российского Налогового кодекса. В 1994 г. казахская и российская группы сделали модельный Налоговый кодекс на основе западных стандартов. Оба документа представляли собой образец налогового законодательства, каким его видели лучшие налоговики мира. И оба не прошли обсуждений в парламентах. В 1995 г. парламент Казахстана пошел на самороспуск и, уходя, принял решение наделить президента правом издавать указы, имеющие силу закона. Пока парламента не было в Казахстане указами президента были введены в действие 147 основных законов, включая Гражданский, Налоговый и Земельный кодексы[21] . Налоговый кодекс Казахстана был во многом несовершенным, с множеством льгот индивидуального характера. В результате кодекс каждый год правился, стабильности налогового законодательства в Республике Казахстан не было. Однако затем картина кардинально изменилась: накопив опыт, казахские налоговики поняли, каким должен быть нормальный, эффективный, реально работающий в условиях экономики Казахстана Налоговый кодекс. И что важно – научились использовать налоги не только для наполнения бюджета. В 2000 г. в Казахстане началась работа над новым Налоговым кодексом, который в отличие от предыдущего варианта решал не только фискальные задачи, но и позволял широко использовать регулирующие и стимулирующие функции налогов.

Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) была принята в 1998 г., часть вторая – в 2002 г.; до принятия этих документов основным нормативным актом, регулирующим налоговые отношения в стране, был Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (с изм. от 16.07, 22.12.1992, 21.05.1993, 01.07.1994, 21.07.1997, 31.07, 22.10, 18.11, 29.12.1998). В это время были приняты соглашения с Татарстаном, Башкорстаном, Якутией, когда легализовали особый бюджетный статус этих республик, в соответствии с которым с их территорий по-особому начали перечисляться налоги в федеральный бюджет.

Третий этап реформ – с 1995 по 1998 г. В это время были приняты Закон РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (с изм. от 24.06, 22.10.1992, 28.04, 22.12.1993, 28.08.1995, 18.06.2001, 21.03.2002, 08.12.2003, 17.04.2006) и Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 09.07.1999, 27.12.2000, 30.12.2001, 29.06, 28.12.2004). Последний закреплял за местным уровнем доли важнейших федеральных налогов и тем самым вносил большую определенность и предсказуемость в процесс формирования муниципальных доходов. В 1996 г. более 53% всех поступлений шли в бюджет субъектов Российской Федерации (табл. 6.1).

Таблица 6.1

Распределение доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в 1996 г., %

Единственный федеральный налог, поступления от которого жестко закреплялись за уровнями бюджетной системы, – платежи за пользование недрами и природными ресурсами. По остальным федеральным налогам распределение поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федераций ежегодно устанавливались законом о федеральном бюджете.

В 1994—1997 гг. субъекты Российской Федерации получали 25% НДС, 90—100% подоходного налога с физических лиц, 50% акцизов на алкогольную продукцию, 100% остальных акцизов (кроме акцизов на минеральное сырье, бензин, автомобили, импортные товары). Кроме того, начиная с 1994 г. субъекты Российской Федерации имели право в дополнение к федеральной ставке 13% устанавливать свою ставку налогообложения прибыли предприятий (большинство регионов ввело максимальную ставку 22%).

В это время рассматривались три модели реформирования налоговой системы Российской Федерации:

1) «американский» подход, когда по некоторым налогам каждый уровень власти имеет собственные доходные источники и когда по косвенным налогам разные уровни власти вводят свои налоговые ставки одной и той же налогооблагаемой базы;

2) «германский» подход, когда все уровни власти делят поступления от основных общих доходов;

3) «канадский» подход, когда разные уровни власти вводят свои налоговые ставки одной и той же налогооблагаемой базы.

Одновременно федеральный центр принимал различные социальные законы и перекладывал финансирование связанных с ними расходов на муниципалитеты. Самым «тяжелым» в финансовом отношении для муниципалитетов оказался Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах». Статья 132 Конституции РФ применялась федеральным центром в части прав по наделению органов местного самоуправления государственными полномочиями, но не в части обязанности передать муниципалитетам необходимые для этого финансовые ресурсы. Средств местных бюджетов на финансирование «федеральных мандатов» не хватало, они не исполнялись в полном объеме, формировалась новая система неопределенности, непредсказуемости, финансовой необязательности нести предписанные федеральными законами расходы. Из федерального бюджета в

1996 г. на 100% финансировались оборона, международная деятельность, на 72,8% – правоохранительная деятельность (табл. 6.2).

Таблица 6.2

Доля бюджетов разных уровней в основных расходах консолидированного бюджета Российской Федерациив 1996 г., %

Четвертый этап реформ – с 1999 по 2002 г., когда начали действовать Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Эти документы имели большое значение для реформирования бюджетных отношений и проведения налоговой политики для экономики в целом, но концепция создания относительно независимой финансовой системы на местном уровне в них не была заложена. Всерьез заниматься финансовой концепцией для муниципалитетов федеральный центр начал только в XXI в. (Программа развития бюджетного федерализма, одобренная Правительством РФ в 2001 г.; работа образованной Указом Президента РФ от 21.06.2001 № 741 Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления под руководством заместителя руководителя Администрации Президента РФ Д. Н. Козака). Для этого периода реформ муниципальных финансов характерна тенденция к централизации налоговых доходов и расходных полномочий на федеральном и региональном уровнях. Собственные доходы муниципалитетов в этот период сократились, возросла зависимость местных бюджетов от региональных трансфертов. Федеральные власти продолжали принимать решения, резко меняющие расходные обязательства муниципалитетов. Примером этого является изменение тарифов на заработную плату работников бюджетной сферы с декабря 2001 г. Как и раньше, такие решения создавали обстановку низкой управляемости муниципальными финансами.

До начала 2000-х гг. разграничению обязанностей и возможностей между бюджетами разных уровней в России препятствовала многоуровневая, сложноподчиненная система организации местного самоуправления, различающаяся по регионам и приводящая к возникновению неразрешимых проблем. Так, в различных субъектах Российской Федерации существует от одного до трех уровней местного самоуправления или местное самоуправление отсутствует вообще. Иногда отдельные муниципалитеты наделяются государственными полномочиями и фактически являются территориальными подразделениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в других регионах, наоборот, образуется многоуровневая, сложносоставная структура самостоятельных органов власти.

В качестве предпосылки проведения реформ муниципальных финансов можно рассматривать одобренную постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» (с изм. от 06.02.2004). Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.[22] В программе определены принципы разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней и конкретные направления изменений в распределении расходных полномочий на ближайшие годы. Определены и принципы разграничения налогов между уровнями бюджетной системы. Специально отметим принцип, в соответствии с которым собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. Федеральные органы власти должны учитывать положения Программы развития бюджетного федерализма при подготовке проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов. В определенной степени реальные реформы системы муниципальных финансов зависят от того, как и в какой степени положения этой в целом прогрессивной программы будут учтены при подготовке законов.

Пятый этап – с 2003 г. по настоящее время. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусмотрено разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней:

1) бюджеты муниципальных районов и городских округов;

2) бюджеты сельских и городских поселений.

На современном этапе государственная бюджетная система России должна быть коренным образом перестроена и включать в себя четыре звена.

Все эти бюджеты функционируют автономно. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты территорий, а последние не включаются в федеральный республиканский бюджет.

Если в унитарных государствах местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в государственный бюджет и играют очень незначительную роль, то в федеративных государствах они не включаются в бюджеты членов федерации и начинают играть существенную роль в развитии всей страны через развитие местных территорий и сообществ.

Данная структура бюджетной системы Российской Федерации приближена к структуре бюджетных систем западных стран, в которой возрастает удельный вес местных бюджетов как важнейшего звена всех местных финансов. Средств местным органам власти не хватает, поскольку расширены их функции, связанные с расходами, и задача состоит в увеличении их собственной доходной базы. В настоящее время структура бюджетной системы Российской Федерации, а также пропорции распределяемых между бюджетами разных уровней ресурсов максимально приближены к аналогичным показателям западных федеративных государств. Так, если еще в 1992 г. 70% всех аккумулируемых ресурсов поступало в федеральный бюджет и только 30% – в территориальные и местные бюджеты, то уже в 1995 г. это соотношение составляло соответственно 49 и 51%. Начиная с 2001 г. наблюдался обратный процесс. Поступления от двух основных по доходности налогов, НДС и некоторым видам акцизов, в 100%-м объеме подлежали зачислению в федеральный бюджет. Эти поступления составили порядка 600 млрд руб., или 53% всех налоговых поступлений в бюджет. Возврат к политике максимальной централизации финансовых ресурсов при необходимости одновременного соблюдения принципа самостоятельности и обеспеченности нижестоящих бюджетов собственными доходными источниками объяснялся, скорее, желанием федеральной власти упорядочить и унифицировать принципы движения финансовых потоков в бюджетной системе. Действия федеральной власти в этом направлении, несомненно, были оправданны с точки зрения краткосрочных задач по регулированию доходной базы нижестоящих бюджетов. Однако в перспективе залогом реализации принципа самостоятельности каждого бюджетного уровня должно быть максимальное делегирование налоговых полномочий нижестоящим бюджетам.

Как отмечает А. М. Лавров, в экономике создавались самостоятельные экономические агенты; как в политике появились свои деятели, так и в бюджетной сфере должны появиться самостоятельные ответственные администраторы бюджетных средств.[23]

Целью оптимальной децентрализации в Российской Федерации является создание полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств (администраторы бюджетных средств – власти, министерства, учреждения).

К внешним условиям, влияющим на децентрализацию, относятся:

1) субсидиарность – разграничение полномочий «снизу вверх»;

2) формализация – замена традиций выполняемыми правилами;

3) жесткие бюджетные ограничения – «заработанное» не изымается, «незаработанное» не раздается;

4) конкурентная среда – мобильность ресурсов, пресечение недобросовестной конкуренции;

5) управление рисками – стабилизационные фонды и страхование.

Разграничить полномочия и ответственность между федеральным, региональными и местными бюджетами, а также разделить управление государственными финансами нужно на трех уровнях:

1) макроуровень: Федерация – субъекты Российской Федерации – муниципалитеты (реформа межбюджетных отношений);

2) мезоуровень: правительство – финансовые органы – министерства (реформа бюджетного процесса);

3) микроуровень: министерства – службы – учреждения (реструктуризация бюджетной сети).

Для макроуровня характерно вертикальное разграничение. Без этого никакие реформы в бюджетной сфере проводить было бы невозможно.

После того как такое разделение произошло в рамках реформы межбюджетных отношений, можно переходить к мезоуровню: децентрализации полномочий между правительством, финансово-экономическими органами – интегральными администраторами бюджетных средств – и министерствами, отвечающими за конкретный вид услуг. Только после этого появляется возможность перейти на микроуровень, самый необходимый, самый важный этап децентрализации. Появление самостоятельных агентов по предоставлению бюджетных услуг можно сопоставить по значению с приватизацией в экономической сфере. Разгосударствление предоставления общественных услуг должно быть сделано и на микроуровне. Между министерствами и другими учреждениями следует разделить ресурсы, за использование которых они должны нести ответственность.

Вместе с тем необходимо создать конкурентную среду, чтобы ресурсы бюджетной системы относительно легко перемещались между администраторами бюджетных средств. Часть этих ресурсов должна зависеть от результативности деятельности каждого администратора, который обязан бороться за эти средства. Самостоятельные администраторы бюджетных средств, действующие в квазирыночных условиях, будут стимулировать всю систему к развитию в правильном направлении.

Согласно основам экономической науки эффективная модель бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна удовлетворять следующим требованиям.

1. Федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого правового пространства.

2. Полномочия между различными уровнями власти и органами местного самоуправления должны быть четко разграничены.

3. Региональные власти должны обладать в пределах своих территориальных полномочий достаточной степенью автономии для проведения независимой финансово-экономической политики.

4. Региональные власти должны постоянно находиться в условиях жестких бюджетных ограничений, т. е. напрямую зависеть не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной финансово-экономической политики.

5. Все названные условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.

Исследования же, проведенные в России Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию, показали, что российская система не отвечает ни одному из этих критериев. Результатом обобщения опыта работы и исследований в данной сфере стало принятие Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.» (с изм. от 06.02.2004). Более 50% всех налогов в Российской Федераци собирается на территории лишь 10 регионов с 22% населения страны; 20% совокупных налоговых доходов поступает в бюджет Москвы, 42 % налоговых доходов страны – в бюджеты «первой пятерки» (включая Москву) с 14% населения страны и 56% всех доходов страны – в «первую десятку» с 27% населения. На долю же 50 наименее обеспеченных регионов с 28% населения приходится лишь 13% всех доходов.[24]

Специалисты Центра фискальной политики России пришли к выводу что для того, чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового уровня по всем субъектам, в федеральном бюджете должно быть сконцентрировано не менее 85% всех налоговых доходов государства, и только затем примерно половину из них необходимо перераспределить в виде финансовой помощи. При увеличении доходов федерального бюджета с 50 до 60% общего объема доходов консолидированного бюджета страны и возрастании помощи регионам отношение максимальной бюджетной обеспеченности к среднему по стране уровню снижается с 4,3 до 3,5 раза, минимальной – повышается с 0,58 до 0,81 раза, а вариация бюджетной обеспеченности снижается с 21,7 до 10 раз. Аналогичное повышение централизации до 70% изменяет эти показатели до 2,6, 0,9 и 3,8 соответственно. Таким образом, очевидной является сложность сочетания централизации финансовых ресурсов с необходимостью расширения налоговых полномочий регионального уровня власти и органов местного самоуправления.[25]

На уровне субъектов Российской Федерации есть три региональных налога (на имущество организаций, транспортный, на игорный бизнес), кроме того, федеральный налог на прибыль в пределах регулируемой субъектами Российской Федерации ставки 4% фактически является региональным. На уровне поселений также имеются два существенных местных налога – земельный и на имущество физических лиц.

Основные проблемы сложились на уровне муниципальных районов. Предложение Правительства РФ передать на этот уровень транспортный налог было отклонено. Федеральным Собранием одновременно был отменен местный налог на рекламу и так и не введен торговый сбор. В итоге на уровне муниципального района формально нет ни одного местного налога. Некоторую налоговую автономию этому уровню власти обеспечат полномочия по регулированию единого налога на вмененный доход, однако формально это все же не местный налог, а специальный налоговый режим.

Кроме того, налоговая автономия органов местного самоуправления будет частично поддерживаться режимом самообложения: введением через референдум разовых сборов с граждан на конкретные цели. Активное использование этого нового инструмента – лучший способ не на словах, а на деле доказать, что муниципалитетам действительно нужна более широкая налоговая автономия и что они смогут ею эффективно распорядиться.

Опыт Ставропольского края показывает, что для успешной реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо решить некоторые важные проблемы.[26]

Например, органы местного самоуправления и финансовые органы столкнулись с трудностями при обмене информацией с налоговой службой. Упомянутым выше законом установлено, что налоговые органы обязаны вести учет по начислениям и уплате налогов и сборов непосредственно по каждому муниципальному образованию. Укрупнение налоговых инспекций делает эту задачу практически невыполнимой, а отсутствие информации по налогооблагаемой базе к началу подготовки проектов бюджетов муниципалитетом любого уровня на 2006 г. практически срывает этот процесс, так как не дает возможности сформировать их доходную часть.

Учитывая изложенное, а также для повышения качества и достоверности планирования доходной части региональных и местных бюджетов целесообразно поручить Федеральной налоговой службе разработку форм налоговой отчетности, отвечающей как интересам налоговой службы в целом, так и интересам региональных органов власти и органов местного самоуправления.

Еще одна проблема – кассовое исполнение местных бюджетов. В стране, в частности в Ставропольском крае, созданы и успешно функционируют региональные и муниципальные казначейства, в которых решены вопросы эффективного управления государственными финансовыми ресурсами, эффективного кассового обслуживания исполнения федерального и субфедеральных бюджетов. В соответствии со ст. 65 Федерального закона от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» кассовое обслуживание бюджетов вновь образуемых муниципальных образований осуществляется в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ).

Согласно ст. 215.1 БК РФ кассовое обслуживание бюджетов поселений, бюджетов муниципальных районов и городских округов будет осуществляться территориальными органами Федерального казначейства.

Вместе с тем, в условиях существования и функционирования в ряде субъектов Российской Федерации региональных систем казначейских органов, кассовое обслуживание бюджетов поселений может быть организовано и в органах регионального казначейства согласно приказу Федерального казначейства от 25.03.2005 № 1н «О порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства».

В зависимости от выбранного варианта кассового обслуживания бюджетов поселений функции территориальных органов Федерального казначейства могут включать в себя:[27]

– ведение лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств местных бюджетов;

– учет и доведение информации о лимитах бюджетных обязательств и объемах финансирования до бюджетополучателей местных бюджетов;

– учет денежных обязательств местных бюджетов;

– санкционирование и проведение платежей за счет средств местных бюджетов;

– формирование и предоставление отчетной информации о кассовых операциях местных бюджетов.

В связи с реформированием бюджетного устройства местного уровня, связанного с выделением четвертого уровня бюджетной системы, возникает объективная необходимость построения оптимальной с организационной и экономической точек зрения, но в то же время эффективной и информативной модели управления бюджетными потоками на субфедеральном уровне, которая укладывалась бы в рамки приказа № 1н.

Опыт показывает, что кассовое исполнение местных бюджетов могут взять на себя региональные казначейства. При этом необходимо установить, какими ресурсами будут обеспечиваться кассовые разрывы.

Отсутствие необходимой статистической отчетности лишает возможности объективно анализировать социально-экономическое и финансовое состояние муниципальных поселенческих (сельских) образований, планировать их деятельность. В связи с этим необходимо в ближайшее время на уровне Федеральной статистической службы решить вопрос о формах и показателях статистической отчетности для сельских и других видов муниципальных образований.

Для улучшения бюджетной обеспеченности сельских (поселенческих) муниципальных образований было бы целесообразно ввести новые местные налоги, например налог на доходы личных домашних хозяйств.

Сейчас в стране учет этих доходов не ведется, хотя такая практика необходима для объективной оценки неналоговых доходов и социально-экономического уровня жизни определенной части сельского населения, а также роста налогооблагаемой базы. Еще один важный момент – эффективное использование механизма государственного и муниципального заказа при приобретении товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, применение формализованных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок. Действующее законодательство Российской Федерации в области государственных закупок нуждается в существенной доработке, так как оно принималось на различных этапах переходного периода в условиях быстро меняющейся экономической ситуации. В частности, в нем не предусмотрен механизм проведения конкурсных процедур для бюджетных учреждений, финансируемых из бюджетов разных уровней или осуществляющих долевое строительство и другие совместно выполняемые работы. Из вариантов кассового обслуживания, предусмотренных приказом № 1н Федерального казначейства, обязательным должен быть вариант с открытием и ведением лицевого счета финансовой службы соответствующего бюджета.

При этом финансовая служба поселения должна организовать:

– ведение лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств в собственном казначействе;

– учет лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования, бюджетных обязательств, а также осуществление кассовых расходов. В данном случае Федеральное казначейство будет проверять, соответствует ли заполнение представленных платежных документов требованиям нормативных актов, и обеспечивать исполнение платежных поручений, списывая средства с единого счета бюджета поселения в пределах имеющегося остатка.

Среди первостепенных недостатков выделяется экономическая неэффективность применения данной схемы, так как она влечет за собой затраты трех уровней власти: федеральной, региональной и местной.

Вместе с тем данная модель может быть реализована исключительно при организации электронного документооборота между органом Федерального казначейства и органом, организующим исполнение бюджета поселения.

Другой моделью кассового обслуживания исполнения бюджета, избранной муниципальным образованием поселенческого уровня, может быть вариант с открытием главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств лицевых счетов в отделениях Федерального казначейства для учета операций по расходам бюджета на основании соглашения о передаче органам Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета поселения.

При кассовом обслуживании исполнения бюджетов поселений по схеме с открытием и ведением в органах казначейства лицевых счетов распорядителей и получателей средств бюджета поселения процедуры доведения лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до распорядителей и получателей средств реализуются аналогично технологиям казначейского исполнения регионального бюджета сообразно приказу Министерства финансов Российской Федерации (Минфина России) от 19.04.2000 № 46н «Об утверждении правил кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства» и п. 5, 6 и 7 приказа № 1н Федерального казначейства (в зависимости от объема передаваемых функций).

Для обеспечения кассового обслуживания исполнения бюджетов поселений по данной технологии необходимо создать адекватный институциональный, кадровый и информационно-технологический базис в каждом из вновь образуемых муниципалитетов, в частности:

– организовать в структуре администрации поселения финансовую службу;

– построить в каждом поселении полновесную структуру операторов бюджетных средств, состоящую из главного распорядителя, распорядителей и получателей бюджетных средств поселения;

– произвести отбор, а при необходимости и обучение специалистов, которые будут организовывать исполнение бюджета поселения и взаимодействие с казначейским органом, организующим кассовое обслуживание соответствующего бюджета (кадровый вопрос на местном уровне стоит достаточно остро и является проблемным аспектом организации казначейской системы исполнения бюджетов местного уровня);

– приобрести необходимый комплект компьютерной техники, информационно-программных средств, а также обеспечить наличие телекоммуникационной системы транспортной сети для корреспонденции с казначейскими органами;

– обеспечить электронный документооборот между органами казначейства и финансовой службой поселения, а также всеми бюджетополучателями для организации доведения лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до бюджетополучателей и распорядителей бюджетных средств поселения, что предусмотрено в приказе № 1н Федерального казначейства (в противном случае в условиях географической удаленности от органа казначейства, организующего кассовое обслуживание соответствующего бюджета, потребуются значительные транспортные расходы операторов бюджетных средств поселенческого уровня для регулярной доставки расходных расписаний в отделение Федерального казначейства и получения выписок по своим счетам);

– создать адекватную систему инженерного обеспечения, которая являлась бы надежной основой для должного функционирования комплекса технико-технологического оборудования. Наряду с этим открытие и ведение лицевых счетов получателей бюджетных средств поселения потребует ведения бухгалтерского учета в организациях-бюджетополучателях, а следовательно, повлечет за собой рост затрат на оплату труда и содержание дополнительного количества штатных единиц.

Однако в условиях дефицитности абсолютного большинства бюджетов местного уровня, которая лишь усугубится при дроблении существующего в настоящее время на данном уровне налогового потенциала, реализация перечисленных выше мероприятий для вновь образуемых муниципальных образований на начальном этапе является проблемной, а возможно, и невыполнимой задачей.

6.2. Бюджетная система Российской Федерации

Согласно БК РФ бюджетная система Российской Федерации – основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В России совершенно особую категорию местных административно-территориальных единиц составляют закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), в основном города. Бюджеты ЗАТО не включаются в региональные бюджеты, и федеральный бюджет взаимодействует с бюджетами ЗАТО напрямую (например, объемы финансовой помощи ЗАТО устанавливаются непосредственно в ежегодных законах о федеральном бюджете). Отдельной строкой предусматриваются в федеральном бюджете и дотации городу-курорту Сочи.

В Беларуси отдельные бюджеты имеют свободные экономические зоны. В настоящее время таких зон шесть: «Гродноинвест», «Могилев», «Витебск», «Минск», «Гомель-Ратон», «Брест».

Бюджетная система Российской Федерации основывается на ряде принципов, перечень которых установлен в гл. 5 Б К РФ.

1. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, который означает единство правовой базы, единство денежной системы, применение единых форм бюджетной документации.

2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, состоящий в закреплении (полностью или частично) соответствующих видов налоговых доходов за определенным уровнем бюджета.

3. Принцип самостоятельности бюджетов, который включает в себя:

– право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

– наличие собственных источников доходов оборотов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– законодательное закрепление регулирующих доходов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств бюджетов, определять источники покрытия дефицитов бюджетов.

4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, предполагающий определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ. Данный принцип позволяет решить проблему «нефинанси —

руемых мандатов», которая остро стояла в 2002—2004 гг., когда на нижестоящий бюджетный уровень передавались расходные полномочия без обеспечения необходимыми доходами. Объем «нефинансируемых мандатов» достигал 30% от бюджетных расходов. В соответствии с данным принципом с 2004 г. договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, являются недействительными.

5. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, который означает, что все доходы и расходы бюджетов и иные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, подлежат отражению в бюджетах в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджетной системе России.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей учитываются по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

6. Принцип сбалансированности бюджетов заключается в том, что объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников финансирования его дефицита. При составлении бюджета органы власти должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

7. В соответствии с принципом эффективности и экономности использования бюджетных средств при составлении бюджетов и использовании бюджетных средств уполномоченные органы и получатели средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с определенного объема бюджетных средств.

8. Принцип гласности включает в себя опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению органов государственной власти и органов местного самоуправления, открытость для общества процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета. Для оценки прозрачности субнациональных бюджетов можно сравнить официальные интернет-сайты министерств финансов четырех рассматриваемых стран[28] , поскольку именно министерства финансов ответственны во всех странах за обеспечение прозрачности межбюджетных отношений. Сравнение интернет-сайтов целесообразно проводить по трем параметрам: наличие бюджетного законодательства, в том числе законов о национальных бюджетах (в качестве варианта можно рассмотреть наличие баз данных по всему законодательству на официальных сайтах органов власти); наличие статистических данных об исполнении национальных и субнациональных бюджетов; наличие информации о принципах формирования межбюджетных отношений (в том числе методик распределения финансовой помощи между субнациональными бюджетами, исходных данных для проведения расчетов по этим методикам).

Наличие бюджетного законодательства является самой простой для обнародования информацией (законы подлежат опубликованию, с большими или меньшими усилиями их может найти любой заинтересованный потребитель, и наличие текстов законов в сети Интернет лишь облегчает их поиск). Публикация принципов формирования межбюджетных отношений свидетельствует о наибольшей степени прозрачности субнациональных бюджетов: на основе статистических данных можно делать лишь косвенные выводы о том, как перераспределяются средства между бюджетами разных уровней, тогда как доступность методик расчета финансовой помощи позволяет делать более объективные выводы о наличии или отсутствии индивидуальных отношений между национальными и субнациональными бюджетами.

Раздел по финансовым взаимоотношениям федерального бюджета с регионами, где представлены и методики распределения отдельных видов финансовой помощи, и исходные данные для расчетов есть только на сайте Минфина России. Статистические данные об исполнении субнациональных бюджетов помещаются на сайты министерств финансов всех стран, за исключением Беларуси.[29]

9. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогнозов социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

10. Согласно принципу адресности и целевого характера бюджетных средств бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Россия отличается наличием так называемых расщепляемых налогов, которые в определенных пропорциях делятся между бюджетами разных уровней. При этом между федеральным и региональными бюджетами налоги делятся по единым для субъектов Российской Федерации нормативам, для местных бюджетов в подавляющем большинстве регионов устанавливаются дифференцированные нормативы. Финансовая помощь оказывается из вышестоящего бюджета нижестоящему: из федерального бюджета – региональным, из региональных – местным (из федеральных – местным в очень ограниченном числе случаев). Виды финансовой помощи, оказываемой из федерального бюджета региональным, отличаются наибольшим разнообразием среди всех четырех рассматриваемых стран. В базовом виде такая система межбюджетных отношений была внедрена в России во II квартале 1994 г., однако в дальнейшем она постоянно трансформировалась (в основном в сторону увеличения разнообразия механизмов оказания финансовой помощи регионам и повышения прозрачности межбюджетных отношений).

В федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

– налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет;

– налога на прибыль организаций (в части доходов иностранных организаций, не связанных с деятельностью в Российской Федерации через постоянное представительство, а также в части доходов, полученных в виде дивидендов и процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам) – по нормативу 100%;

– налога на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу Федерального закона от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» и не предусматривающих специальных налоговых ставок для зачисления указанного налога в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации;

– налога на добавленную стоимость;

– акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья;

– акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого;

– акцизов на спиртосодержащую продукцию;

– акцизов на табачную продукцию;

– акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей – по нормативу 40%;

– акцизов на автомобили легковые и мотоциклы;

– акцизов по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию Российской Федерации;

– налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный);

– налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного);

– налога на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых);

– налога на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, за пределами территории Российской Федерации;

– регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (газ горючий природный);

– регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного);

– регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, за пределами территории Российской Федерации при выполнении соглашений о разделе продукции;

– сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты);

– сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (по внутренним водным объектам);

– водного налога;

– единого социального налога по ставке, установленной НК РФ в части, зачисляемой в федеральный бюджет;

– государственной пошлины (за исключением государственной пошлины, подлежащей зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты).

Неналоговые доходы федерального бюджета формируются за счет:

– доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации, – после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах, в полном объеме;

– части прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;

– прочих лицензионных сборов;

– таможенных пошлин и таможенных сборов;

– платежей за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню;

– платы за перевод лесных земель в нелесные и перевод земель лесного фонда в земли иных категорий;

– платы за пользование водными объектами;

– платы за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям;

– платы за негативное воздействие на окружающую среду;

– консульских сборов;

– патентных пошлин;

– платежей за предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделок с ним.

В доходах федерального бюджета также учитываются:

– прибыль Центрального банка Российской Федерации (Банка России), остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей – по нормативам, установленным федеральными законами;

– доходы от внешнеэкономической деятельности.

Доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В бюджеты субъектов Российской Федерации подлежат зачислению налоговые доходы от следующих региональных налогов:

1) налог на имущество организаций;

2) налог на игорный бизнес;

3) транспортный налог.

Нормативы, утвержденные БК РФ (см. табл. 6.2), для субъектов Российской Федерации вступают в силу с 2005 г., для муниципалитетов – с 2006 г. Однако уже с 2005 г. эти доходы должны быть переданы в местные бюджеты в соответствии с законами субъектов Российской Федерации о бюджете.

Не установлено, в какой местный бюджет должны поступить, например, 90% единого налога на вмененный доход, но переходные положения в БК РФ говорят о том, что эти 90% должны попасть в любые местные бюджеты.

После дебатов в Правительстве РФ было решено все-таки повысить степень централизации подоходного налога на уровне субъектов Российской Федерации. Раньше предполагалось, что на места будет передано 50%, сейчас – 40%, из которых 20 и 10% фиксируются минимально гарантированным бюджетным кодексом для каждого местного бюджета, а еще 10% субъект Российской Федерации может своим законом передать либо районам, либо поселениям – едиными или дифференцированными нормативами отчислений (по выбору), т. е. здесь полномочия субъектов Российской Федерации расширяются (табл. 6.3)[30] . При незначительном увеличении собственных налоговых доходов, т. е. за счет региональных и муниципальных налогов, резко возрастает доля налоговых доходов, закрепленных за субъектом Российской Федерации БК РФ, а не ежегодным законом о бюджете. Регулирующие налоги практически сведены к минимуму. Единственный вид регулируемых налогов – это акцизы на нефтепродукты, которые будут распределяться по специальной формуле по регионам.

Таблица 6.3

Нормативы отчислений от федеральных налогов, %

В бюджеты субъектов Российской Федерации подлежат зачислению налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

– налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации;

– налога на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу Федерального закона от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» и не предусматривающих специальных налоговых ставок для зачисления указанного налога в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации;

– налога на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых);

– сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты);

– сбора за пользование объектами животного мира;

– государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов):

– по делам, рассматриваемым конституционными (уставными) судами соответствующих субъектов Российской Федерации;

– за государственную регистрацию межрегиональных, региональных и местных общественных объединений, отделений общественных объединений, а также за государственную регистрацию изменений их учредительных документов;

– за государственную регистрацию региональных отделений политических партий;

– за регистрацию средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения преимущественно на территории субъекта Российской Федерации, а также за выдачу дубликата свидетельства о такой регистрации;

– за действия уполномоченных органов, связанные с лицензированием заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов, с лицензированием заготовки, переработки и реализации лома черных металлов и др.

В бюджеты субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежат зачислению налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих в соответствии с БК РФ зачислению в местные бюджеты и бюджеты субъектов Российской Федерации. Налоговые доходы от региональных налогов, установленных органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ, подлежат зачислению в бюджет края (области).

Налоговые доходы от региональных налогов, установленных органами государственной власти автономного округа, подлежат зачислению в бюджет автономного округа.

Неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются в том числе за счет:

– части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами Российской Федерации, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет, – в размерах, устанавливаемых законами субъектов Российской Федерации;

– платы за негативное воздействие на окружающую среду;

– платежей за пользование лесным фондом в части, превышающей минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню;

– сборов за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, выдаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В бюджеты субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежит зачислению 80% платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год или иного закона субъекта Российской Федерации на ограниченный срок действия) могут быть установлены:

– единые для всех поселений субъекта Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты поселений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации;

– единые для всех муниципальных районов субъекта Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Нормативы отчислений в бюджеты городских округов от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации, определяются как сумма нормативов, установленных для поселений и муниципальных районов соответствующего субъекта Российской Федерации.

Законом субъекта Российской Федерации представительные органы муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить в порядке, предусмотренном БК РФ, единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога.

Любые налоговые доходы, записанные за субъектом Российской Федерации, могут быть переданы в местные бюджеты. Требований к этому всего лишь два: нельзя указывать срок, на который эти нормативы вводятся (в принципе в следующем году их, конечно, можно пересмотреть, но, вводя этот закон, нельзя писать, что он вводится на два, на три года и т. д.). Эти нормативы одинаковы для определенных типов муниципалитетов, поселений и районов, а для городских округов – сумма в размере двух этих нормативов. На временной основе или дифференцированными отчислениями в местные бюджеты можно передавать не любой доход, а только налог на доходы физических лиц. Все другие налоги подлежат закреплению только едиными нормативами, если субъект Российской Федерации сочтет нужным это делать. «На временной основе» означает в соответствии с законом о бюджете на один год, а «дифференцированными отчислениями» – не произвольно, а строго по подушевому принципу. Таким образом, данная часть подоходного налога должна быть сначала условно направлена в фонд финансовой поддержки поселений или муниципальных районов,

должны быть рассчитаны дотации по правилам этих фондов, и только потом все это оформляется в виде дифференцированных нормативных отчислений от данного налога.

В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от двух местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах:

1) земельного налога;

2) налога на имущество физических лиц.

В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

1) налога на доходы физических лиц;

2) единого сельскохозяйственного налога.

В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов в соответствии со ст. 63 БК РФ.[31]

В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от местных налогов, устанавливаемых представительными органами муниципальных районов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах:

1) земельного налога, взимаемого на межселенных территориях;

2) налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях.

В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

– налога на доходы физических лиц;

– единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

– единого сельскохозяйственного налога;

– государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов):

– по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции (за исключением Верховного Суда Российской Федерации), за исключением случаев, когда в суды общей юрисдикции обращаются прокуроры, органы государственной власти и органы местного самоуправления по делам в защиту государственных и общественных интересов;

– за совершение нотариальных действий нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, уполномоченными на то в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должностными лицами органов исполнительной власти (за исключением консульских учреждений Российской Федерации), органов местного самоуправления;

– за государственную регистрацию транспортных средств;

– за выдачу разрешения на распространение наружной рекламы и др.

В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами городских округов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах:

1) земельный налог;

2) налог на имущество физических лиц.

В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

1) налога на доходы физических лиц;

2) единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

3) единого сельскохозяйственного налога;

4) государственной пошлины – в соответствии с п. 2 ст. 61.1 БКРФ.

Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.

В бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду.

В бюджеты городских округов и муниципальных районов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежат зачислению сборы за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления.

В бюджеты поселений, городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов и предназначенных для целей жилищного строительства.

В бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищного строительства.

В отличие от России Казахстан – единственная из четырех стран, где нет субнациональных (региональных или местных) налогов. В остальных трех странах (России, Беларуси, Украине) субнациональные налоги есть, хотя везде они составляют небольшую долю налоговых поступлений субнациональных бюджетов, и везде есть ограничения верхнего предела налоговой нагрузки (установлены максимальные значения налоговых ставок субнациональных налогов).

Как и в Украине, в Казахстане есть бюджетные изъятия (передача средств из нижестоящих в вышестоящие бюджеты).

Общая для всех четырех стран черта финансовой помощи – преобладание текущей помощи над инвестиционной, что объясняется нехваткой бюджетных средств, испытываемой всеми странами. При этом инвестиционная финансовая помощь субнациональным бюджетам во всех странах является самой ее непрозрачной частью.

б. З. Расходы бюджетов различных уровней

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации существляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов. В России и Беларуси доля субнациональных бюджетов в общем объеме расходов консолидированных бюджетов составляет около 50%, в Украине и Казахстане – около 40%. Сравнительная характеристика национальных и субнациональных бюджетов в общем объеме расходов в 2001—2002 гг. по четырем странам (Россия, Беларусь, Украина, Казахстан) приведена в табл. 6.4.

Таблица 6.4

Доли национальных и субнациональных бюджетов в общем объеме расходов в 2001—2002 гг., %

Источник: данные министерств финансов стран и расчеты по ним; по России также данные Госкомстата России.

Федеративное устройство России сказывается в основном на распределении расходов на государственное управление и местное самоуправление – в силу гораздо большей роли региональных органов власти (являющихся органами государственной власти) существенно выше и доля субнациональных бюджетов в расходах по этой статье.

Финансирование правоохранительной деятельности наиболее децентрализовано в Казахстане, причем в этой стране субнациональные бюджеты принимают также участие в финансировании расходов по статье «оборона» (и в 2001, и в 2002 г. доля субнациональных бюджетов в этих расходах составляла 18%).

Значительный вклад вносят, в рамках законодательно установленных полномочий и ответственности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Однако решающий вклад в реализацию стратегических целей развития страны вносит федеральный бюджет. Основные его параметры существенно влияют на уровень инфляции, динамику валютного курса, налоговую нагрузку и другие условия экономического развития. Финансовое обеспечение деятельности государства в стратегических сферах деятельности и наиболее значимые социальные гарантии осуществляются за счет средств федерального бюджета. Из федерального бюджета предоставляются значительные объемы трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. В табл. 6.5 представлены данные по исполнению бюджета Российской Федерации на август 2006 г.

Таблица 6.5

Исполнение федерального бюджета Российской Федерации на август 2006 г.[32]

Перспективный финансовый план Российской Федерации на 2007—2009 гг. и проект федерального бюджета на 2007 г. соответствуют требованиям Бюджетного послания на 2007 г. о необходимости формирования бюджетной политики «исходя из необходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами».[33]

Основными задачами бюджетной политики при формировании проекта федерального бюджета на 2007 г. стали:[34]

– последовательное снижение темпов инфляции;

– обеспечение сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации;

– продолжение политики аккумулирования «коньюктурных» доходов бюджета в Стабилизационном фонде;

– прирост непроцентных расходов федерального бюджета темпами, адекватными темпам роста экономики;

– повышение результативности бюджетных расходов, строгий отбор принимаемых обязательств;

– разработка годового бюджета в строгой увязке с показателями среднесрочного финансового планирования;

– увеличение капитализации специализированных государственных инвестиционных институтов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долгосрочного финансирования крупных инвестиционных проектов;

– использование механизмов Инвестиционного фонда, венчурных фондов, особых экономических зон, концессионных соглашений, технопарков в целях расширения частных инвестиций.

Основными федеральными расходами являются оборона, правоохранительная деятельность, медицина и образование.

В 2006 г. совокупные расходы бюджетов всех уровней в расчете на душу населения превысили 58 тыс. руб., а к 2009 г. достигнут 85 тыс. руб.[35]

Фактически за эти средства общество «приобретает» у государства общественные услуги – образование, здравоохранение, социальное обеспечение, регулирование экономики, гарантии безопасности и правопорядка, защиту внешнеполитических интересов, гражданских прав и свобод и все то, что не может быть предоставлено рынком и оплачено каждым гражданином по отдельности.

Одним из приоритетных направлений бюджетной политики остается обеспечение национальной безопасности и правоохранительной деятельности.

Национальная оборона в России, Беларуси, Казахстане и Украине финансируется в основном за счет центрального правительства, но в рассматриваемом периоде практически всегда и везде субфедеральные бюджеты участвовали в финансировании этой государственной функции. В Беларуси доля субфедерального уровня в общем объеме военных расходов не превышает 2%, в России и Украине – 1%. Исключением является Казахстан, для которого эта величина в 1998 г. составила 14,1% и к 2000 г. возросла до 20,2%[36]

Динамика расходов на национальную оборону в относительном (процент к ВВП) и в подушевом (долл. по текущему курсу) выражении характеризуется данными табл. 6.6 и 6.7.

Таблица 6.6

Доля расходов консолидированного правительства на национальную оборону в ВВП, %

Таблица 6.7

Расходы консолидированного правительствана оборону в расчете на душу населения, долл. США по текущему курсу

Бюджетные ассигнования на национальную оборону в 2007 г. составят 821,2 млрд руб., что на 161,9 млрд руб. (24,6%) выше уровня 2006 г. (табл. 6.8).

Таблица 6.8

Основные расходы федерального бюджета на национальную оборону[37]

В целом для Беларуси, России и Украины в последние годы характерно повышение оборонных расходов, как в относительном, так и в подушевом выражении. Исключение представляет Казахстан, в котором доля военных расходов в ВВП стабильно снижается. По-видимому, это связано с политикой радикального сокращения и модернизации вооруженных сил, проводимой правительством этой страны в рассматриваемый период.

Россия резко выделяется среди стран «четверки» по доле военных расходов в ВВП, величине оборонных расходов на душу населения и темпам их роста. Это объясняется тем, что именно Россия унаследовала основную часть военной машины СССР, включая стратегический и ядерный потенциал, а также последовательным проведением заявленной государственной политики.

Анализ расходов консолидированного бюджета России, Казахстана, Беларуси, Украины свидетельствует об общей для всех стран тенденции к централизации расходов на правопорядок и безопасность. Следует отметить также, что Украина отличается от других трех государств существенно более высокой степенью централизации. Так, на правопорядок и безопасность из субнациональных бюджетов Украины перечисляется всего 6,3% по сравнению с 14,7% в Беларуси (табл. 6.9).

Таблица 6.9

Доля расходов субнациональных бюджетовв расходах консолидированного правительствана правопорядок и безопасность, %

Относительные и подушевые показатели расходов на эту функцию приведены в табл. 6.10.

Таблица 6.10

Доля расходов расширенного правительства на правопорядок и безопасность в ВВП, %

Источники: Government Finance Statistics Yearbook, 2002; Содружество Независимых Государств в 2001 г.

Расходы расширенного правительства на правопорядок и безопасность в четырех странах в расчете на душу населения приведены в табл. 6.11.

Таблица 6.11

Расходы расширенного правительства на правопорядок и безопасность в расчете на душу населения, долл. по текущему курсу[38]

На цели развития национальной безопасности в 2007 г. в России планируется направить из федерального бюджета 664,1 млрд руб., что на 124,6 млрд руб. (23,1%) выше уровня 2006 г. Основные расходы федерального бюджета на национальную безопасность и правоохранительную деятельность в Российской Федерации в 2006—2007 гг. приведены в табл. 6.12.

Таблица 6.12

Основные расходы федерального бюджета на национальную безопасность и правоохранительную деятельность[39]

В 2007 г. общие расходы федерального бюджета на науку и опытно-конструкторские разработки возрастут на 30,0 млрд руб. (31,2%), в том числе на фундаментальные исследования – на 26% (табл. 6.13).

Таблица 6.13

Основные расходы федерального бюджета на науку и инновации[40]

Для решения демографической проблемы необходимо в ближайшие годы обеспечить достижение результатов по трем основным направлениям демографической политики; повышение рождаемости, снижение смертности и миграционное замещение естественной убыли населения. Главной целью демографической программы является стабилизация населения Российской Федерации к 2015 г. на уровне 140—142 млн человек.

С 2007 г. начнется реализация основного направления программы – стимулирования повышения рождаемости, включающего в себя комплекс мероприятий, которые должны привести к повышению суммарного показателя рождаемости (число рождений в год на 1000 человек) до целевого уровня 1,65—1,7, а также рождению в 2010—2014 гг. дополнительно 300—320 тыс. детей по сравнению с соответствующим показателем 2005 г. Финансирование программы повышения рождаемости в 2007 г. показано в табл. 6.14.

Таблица 6.14

Финансирование программы повышения рождаемости в 2007 г.

Основной целью государственной политики в сфере образования является повышение уровня образования населения, а также повышение доступности качественного образования для всех слоев населения независимо от происхождения, доходов и места жительства граждан. В отличие от расходов на оборону и правопорядок расходы на образование в странах Казахстан, Россия, Беларусь, Украина в значительной степени децентрализованы. В Беларуси, Казахстане и России доля субнациональных бюджетов в финансировании образования за последние годы составляла более 80%, и лишь в Украине этот показатель составил 64%. В этот период в Казахстане наблюдалась тенденция к большей децентрализации, а в Украине – к большей централизации; но в целом эти изменения не были радикальными.

Динамика доли расходов на образование в ВВП представлена в табл. 6.15.

Таблица 6.15

Доля расходов расширенного правительства на образование в ВВП, %

Обращает на себя внимание заметно большая доля расходов на образование в Беларуси, причем она имеет тенденцию к увеличению. Быстрое увеличение характерно для Украины; в России этот показатель в последние годы стабилен, а в Казахстане проявляет тенденцию к уменьшению.

Что касается подушевых показателей – расходов на душу населения по текущему курсу, то и здесь наблюдается превосходство Беларуси, а Казахстан проявляет тенденцию к снижению (табл. 6.16).

Таблица 6.16

Расходы на образование в расчете на душу населения, долл. по текущему курсу[41]

Основные расходы федерального бюджета Российской Федерации на образование в 2006—2007 гг. представлены в табл. 6.17.

Таблица 6.17

Основные расходы федерального бюджета Российской Федерации на образование[42]

Из федерального бюджета в основном финансируется высшее профессиональное образование. В 2005—2006 учебном году в Российской Федерации было 655 высших учебных заведений, в которых обучалось 5,9 млн студентов. В 2007—2009 гг. планируется увеличение численности студентов за счет повышения доступности высшего образования. К 2009 г. численность студентов будет на 1,7—2,6% выше уровня 2005 г.[43]

Расходы государства в области промышленности распределены по трем основным направлениям:

1) поддержка развивающихся экспортоориентирован-ных отраслей;

2) реструктуризация убыточных отраслей;

3) регулирование стратегических отраслей и естественных монополий (табл. 6.18).

Таблица 6.18

Основные расходы федерального бюджета на поддержку и реформирование промышленности и энергетики

По сравнению с другими странами для России характерно значительное превышение расходов на промышленность и строительство, причем отрыв стабильно увеличивается, т. е. Россия оказывается в этом отношении наиболее «интервенционистской» страной. Это свидетельствует о наличии относительно более сильного «промышленного и строительного лобби». Можно предположить, что при экономическом объединении это может вызвать некоторое политическое напряжение во всех странах: промышленники Беларуси, Казахстана и Украины будут пытаться добиться от своих правительств усиления поддержки, а промышленники России – сохранения относительных преимуществ.

В рамках реструктуризации убыточных отраслей промышленности из федерального бюджета ежегодно выделяются средства на реструктуризацию убыточных предприятий угольной отрасли. В 2007 г. на эти цели выделено 4,9 млрд руб. (на 0,3 млрд руб. больше чем в 2006 г.). В связи с закрытием шахт требуется реализация программ развития шахтерских городов и поселков и социальная реабилитация их жителей, на что из федерального бюджета в 2007 г. выделено 2,2 млрд руб.

Ассигнования федерального бюджета в сфере транспорта направлены в первую очередь на обеспечение экономики надежной и современной транспортной инфраструктурой и обеспечение использования Российской Федерацией ее выгодного географического положения. Основные расходы федерального бюджета на транспорт представлены в табл. 6.19.

Таблица 6.19

Основные расходы федерального бюджета на транспорт[44]

В целях обеспечения территориальной целостности и выравнивания обеспечения регионов транспортной инфраструктурой значительные средства направляются на субсидирование дорожного строительства в регионах. К 2009 г. число населенных пунктов Российской Федерации, не обеспеченных подъездными путями с твердым покрытием, сократится более чем на 1000 по сравнению с 2005 г. Повысится доля дорог, соответствующих международным стандартам, снизится доля перегруженных дорог.

Уровень централизации/децентрализации расходов на социальное обеспечение стран Евразийского союза различен. Наиболее централизованная система социальной поддержки существует в Беларуси – доля расходов субнационального уровня стабильно составляет около 3% расходов расширенного правительства. Казахстан и Россия стоят на втором месте по степени централизации, для них этот показатель в последние годы составляет 10—13%; при этом в Казахстане в 1999 г. произошла резкая централизация этого вида расходов (с 27 до 12%). Наименее централизованная система существует в Украине – в разные годы от 14 до 17%. Общей чертой, однако, является высокая степень централизации по сравнению с другими расходами социальной направленности. Это, по-видимому, объясняется одной и той же причиной исторического характера – с самого начала экономических реформ государственные пенсионные системы, а также системы социального страхования и страхования по безработице были построены на основе централизованных внебюджетных пенсионных фондов. В силу этого даже при переходе к накопительной системе (как в Казахстане) та часть пенсии, которая финансируется государством, выплачивается из центрального бюджета. Сравнение по показателю доли социальных расходов в ВВП позволяют сделать данные табл. 6.20.

Таблица 6.20

Доля расходов расширенного правительства на социальное обеспечение в ВВП, %

Относительный уровень расходов на социальное обеспечение России и Казахстана довольно близок. Более высокие показатели Беларуси, по-видимому объясняются общей долей расходов расширенного правительства в этой стране. Явно выделяющиеся показатели Украины связаны с существенно более высокой долей расходов по этой статье в общем объеме расходов расширенного правительства.

6.4. Горизонтальное и вертикальное выравнивание в Российской Федерации

Принцип вертикальной сбалансированности действует как в отношении к вышестоящему уровню бюджета, так и в отношении к региональным и местным бюджетам. С одной стороны, центральное правительство обязано, в случае недостаточности доходов нижестоящего бюджета для финансирования закрепленных за ним услуг, предоставить ему недостающие бюджетные ресурсы. С другой стороны, вертикальная сбалансированность предполагает выравнивание финансовых возможностей всех уровней власти путем их долевого участия в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Таким образом, под целью вертикального бюджетного выравнивания понимается обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти.[45]

Вертикальное выравнивание не может решить всех проблем бюджетной сбалансированности. Даже если доходы территории покрывают совокупный объем расходов ее бюджета, между бюджетами территорий и районов одного уровня могут сохраняться различия, дифференцирующие бюджетные возможности регионов и муниципалитетов по финансированию своих обязательств. Подушевая бюджетная обеспеченность регионов (к среднероссийскому уровню) до и после предоставления средств из Федерального фонда поддержки регионов представлена в табл. 6.21.

Таблица 6.21

Подушевая бюджетная обеспеченность в 2001—2003 гг.[46]

Для уменьшения горизонтальных диспропорций, вызванных различием объема социально необходимых расходов между богатыми и бедными регионами (районами), должно использоваться горизонтальное выравнивание.

В 1992—1993 гг. финасовая помощь субъектам Российской Федерации предоставлялась на основе индивидуального согласования нормативов отчислений от федеральных налогов (главным образом НДС) и прямых дотаций и субвенций различных видов. С 1994 г. «общая» часть финасовой помощи распределялась через федеральный Фонд финансовой поддержки регионов на основе единых критериев, однако роль неформализованных каналов по-прежнему оставалась чрезмерно высокой. Финансовая помощь субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в 1992—1997 гг. показана в табл. 6.22.

Таблица 6.22

Финансовая помощь субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в 1992—1997 гг., % к ВВП

Что касается бюджетного выравнивания внутри субъектов Российской Федерации, то финансовая помощь местным бюджетам распределялась либо на индивидуальной основе, либо по формуле, заимствованной у федеральных властей. При этом зависимость муниципальных образований (особенно районов, поселков и сельских поселений) от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов заметно выше, чем зависимость субъектов Федерации от поступлений из федерального бюджета. Доля финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в общих доходах региональных и местных бюджетов в 1992—1996 гг. показана в табл. 6.23.

Таблица 6.23

Доля финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в общих доходах региональных и местных бюджетов в 1992—1996 гг., %

Фактически в России под горизонтальным выравниванием понимается не перераспределение поступлений от конкретных налогов на уровне регионов (например, как НДС в Германии), а централизованное перераспределение средств специальных фондов, сформированных в том числе и за счет налоговых поступлений (например, Федеральный фонд финансовой поддержки регионов).

Так, в 2007 г. 12% всех государственных федеральных расходов – межбюджетные трансферты (рис. 6.1).

Рис. 6.1. Структура расходных обязательств Российской Федерации в 2007 г.[47]

Целью горизонтального выравнивания является обеспечение единого стандартного потребления государственных услуг. Однако если в западной практике этот единый уровень потребления достигается перераспределением конкретных налогов на одном бюджетном уровне в рамках горизонтального выравнивания, то в России этот процесс идет «сверху», его фактическим результатом является лишь частичное устранение дисбаланса расходных и доходных полномочий территорий, но никак не выравнивание уровня потребления и стоимости общественных услуг в различных регионах.

Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их понимании как системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов. В этом случае, во-первых, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекаются члены общества (физические лица) – получатели грантов (бюджетных пособий); во-вторых, большое значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость, воспроизводимость); в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы межбюджетных отношений. Органы власти (федеральные, региональные и местные) при правильной трактовке сущности межбюджетных отношений выступают лишь как посредники между государством и членами общества (физическими лицами, гражданами) по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства.[48]

В Российской Федерации в настоящее время используются следующие методы бюджетного выравнивания:

– субвенции – безвозмездное целевое финансирование расходов нижестоящих бюджетов за счет средств вышестоящих бюджетов;

– дотации – безвозмездное нецелевое выделение средств для покрытия дефицита нижестоящего бюджета;

– взаимозачеты – выделение средств нижестоящим бюджетам на покрытие расходов, связанных с передачей им расходных функций по решению центрального Правительства РФ; ссуды вышестоящих бюджетов;

– трансферты – оказание финансовой помощи за счет средств Фонда финансовой поддержки регионов.

Стандартные формы финансовой поддержки территорий, такие как дотации, субвенции, субсидии и трансферты, распределяемые по вертикали бюджетной системы государства, включены в систему горизонтального выравнивания.

В официальной российской терминологии понятие «трансферты» далеко не всегда используется в смысле «передачи средств из одного бюджета в другой». Так, в БК РФ термин «трансферты» встречается всего четыре раза и все четыре раза речь идет о трансфертах населению. Там, где идет речь о межбюджетных трансфертах, в БК РФ используется термин «ассигнования другим уровням власти». Так, из форм расходов бюджетов, перечисленных в ст. 69 БК РФ, к межбюджетным трансфертам относятся:

– трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

– ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

– ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

– дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам.

Четкой грани между этими четырьмя формами расходов нет. Так, трансферты, передаваемые начиная с 2001 г. регионам из федерального бюджета (из Фонда компенсаций) на выплату детских пособий, можно считать, во-первых, трансфертами населению, поскольку они предназначены именно для выплат населению; во-вторых, ассигнованиями на осуществление отдельных государственных полномочий, поскольку выплата детских пособий является государственным полномочием, переданным на субфедеральный уровень; в-третьих, ассигнованиями на компенсацию дополнительных расходов, поскольку в связи с передачей государственного полномочия (выплаты детских пособий) у регионов возрасли расходы; в-четвертых, поскольку эти трансферты носят целевой характер, то согласно терминологии БК РФ они могут считаться субвенциями.

В ряде субъектов Российской Федерации установленные федеральными законами обязательные выплаты населению (в частности, детские пособия) производятся не из местных бюджетов, а из бюджетов субъекта Российской Федерации, при этом средства на эти цели предоставляются из федерального бюджета. Трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований органам государственной власти субъектов Российской Федерации, также являются одной из допустимых форм расходов федерального бюджета, хотя эта форма расходов и не упомянута в ст. 69 БК РФ.

В Российской Федерации к этой категории трансфертов относятся субвенции регионам на исполнение важнейших социальных законов – законов о детях, ветеранах, инвалидах, военнослужащих и некоторых других. Логика всех изменений в законодательстве состоит в том, что уровень власти, устанавливающий расходные обязательства, должен их финансово обеспечивать либо непосредственно за счет средств своего бюджета, если это входит в его полномочия, либо передавая субвенции нижестоящим органам власти в рамках схемы делегированных полномочий. Разграничение расходных обязательств по различным бюджетным уровням представлено в табл. 6.24.

Таблица 6.24

Разграничение расходных обязательств

Уровень власти в двух средних столбцах табл. 6.24 совпадает. Ранее все было наоборот: Российская Федерация устанавливала обязательства, а финансовое обеспечение возлагалось на субъекты Российской Федерации, на муниципалитеты. В такой ситуации совершенно не понятно, кто за что отвечает и кому предъявлять иски. Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации““ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (с изм. от 29.11., 21.12, 29.12, 30.12.2004, 01.04, 09.05, 30.06, 18.07, 27.09, 31.12.2005, 10.01, 06.03, 13.03, 03.06, 06.07.2006) (так называемый Большой закон о внесении изменений во все отраслевое законодательство) устранил эту ситуацию[49] . Он привел разграничение обязательств в соответствие с этими тремя базовыми схемами: либо федерация вообще не вмешивается в установление обязательств субъектов и муниципалитетов, и они делают это сами, либо делает это рамочно, т. е. определяет, что такое обязательство существует, и его необходимо выполнять. Либо возможна самая последняя схема, когда обязательства можно делегировать, но тогда уже надо находить средства в бюджете и передавать их в виде субвенций нижестоящим органам власти. Роль субъектов Российской Федерации растет, идет децентрализация нормативно-правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку это ключевое звено государственного управления, государственной власти. Сюда смещаются и финансовые обязательства, но смещаются не с федерального уровня, а с уровня муниципалитетов. Муниципалитеты до сих пор выполняли квазигосударственные функции. Они несли такую нагрузку по выплате социальных пособий, заработных плат учителям и т. д., какую в принципе не обязаны нести. Это не вопрос местного значения, это вопрос государственной политики. Будет происходить и перемещение бюджетных ресурсов с уровня муниципалитетов на уровень субъектов Российской Федерации, но при существенном сокращении расходных обязательств местных органов власти.

Необходимо создание у регионов стимулов к проведению политики, отвечающей интересам центра. Речь идет о трансфертах, занимающих промежуточное положение между целевыми и нецелевыми: эти трансферты выделяются на определенные цели, но цели сформулированы так широко, что у регионов остается достаточно много свободы, чтобы выбрать собственные подходы и решения в заданных широких рамках. При этом такие трансферты предоставляются не всем регионам, а только тем, которые согласятся выполнить определенные условия. Впрочем, за эти усилия полагается обычно настолько привлекательное вознаграждение, что отказавшихся выполнить условия практически не бывает.

Речь идет о так называемых зеркальных грантах, или о трансфертах, предоставляемых регионам на условиях софинансирования каких-либо проектов. Термин «на условиях софинансирования» напоминает термин «на долевой основе» – так сказано в БК РФ о субсидиях – целевых трансфертах, предоставляемых на долевой основе. Однако никаких указаний о том, что такое «на долевой основе», БК РФ не содержит, а на практике термин «субсидия» используется в тех случаях, когда передаваемого трансферта заведомо не хватает для покрытия необходимых расходов.

Условия получения «зеркальных» грантов обычно формулируются так: на каждый рубль, израсходованный регионом на определенную, заранее оговоренную цель, федеральный бюджет добавляет такую же сумму или сумму, взятую с некоторым коэффициентом (заранее оговариваемым). При этом все средства, переданные в форме «зеркального гранта», должны быть израсходованы на ту же цель. Экономический эффект от предоставления подобных трансфертов заключается в том, что для региона становится «дешевле» решать определенные задачи. Например, зеркальные гранты часто выделяются на поддержку школьного образования. Если регион решит вложить свои средства в строительство школы, то достаточно израсходовать на эти цели только половину требуемой суммы, и федеральное правительство доплатит вторую половину. Школа, таким образом, обойдется региону вдвое дешевле, чем без трансферта.

Недостатком таких трансфертов является то, что они делают некоторые виды расходов для регионов более дешевыми, а следовательно, более привлекательными, чем другие, что может приводить к различным перекосам, связанным с потерей ценовых ориентиров, и снижению эффективности бюджетных расходов. Допустим, например, что зеркальные гранты (доплата из федерального бюджета производится в отношении 1:1) предоставляются регионам, решившим построить новые школьные здания. Такое строительство обойдется регионам-участникам вдвое дешевле, чем обычно, хотя для всей бюджетной системы в целом стоимость строительства останется прежней. Для некоторых регионов при этом строительство новой школы может стать более привлекательным вложением средств, чем просто проведение очередного ремонта или покупка новых учебных пособий, хотя с точки зрения эффективности образования покупка новых учебных пособий или школьного оборудования могла быть важнее строительства нового здания.

В России «зеркальные гранты» пока не используются, хотя ситуации, порождающие подобные «ложные стимулы», возникают достаточно часто. Речь идет о достаточно распространенной практике софинансирования бюджетных функций, когда, например, расходы на содержание школ финансируются из местных бюджетов, а заработная плата учителям – из регионального. Фактически возникает ситуация подобная той, что была описана ранее: услуги учителей для местных бюджетов оказываются бесплатными или почти бесплатными, поэтому возможно «перепотребление» этого фактора – отказ от укрупнения школ, отказ от перехода на новые технологии школьного образования в пользу сохранения имеющейся численности учителей, хотя, возможно, в ущерб качеству образования.

Все это показывает, насколько трудно бывает выстроить условия зеркального гранта таким образом, чтобы у регионов не возникало ложных стимулов. Кроме того, практика стран, где накоплен большой опыт применения зеркальных грантов, показывает, что в ряде случаев бывает трудно организовать проверку исполнения регионами условий, и, следовательно, нет никаких гарантий, что подобный трансферт действительно стимулирует регионы следовать федеральным задачам. Тем не менее, несмотря на все трудности, именно целевые «зеркальные гранты» получили наибольшее распространение в мире, и, по-видимому, в самом ближайшем будущем опыт их применения появится и у России.

Среди других ситуаций, когда возникает необходимость в межбюджетных трансфертах или когда они используются, отметим компенсацию расходов региональных бюджетов, авансировавших свои средства на выполнение федеральных мандатов. В российской бюджетной практике подобные «компенсации» иногда проводятся в форме «взаимных зачетов». Примерами могут служить компенсации расходов регионов на финансирование детских пособий, расходов на приобретение жилья для некоторых категорий государственных служащих и т. д. В западной практике трансферты в виде компенсации также достаточно широко распространены.

Существует еще и такая форма межбюдженых трансфертов, не вписывающаяся ни в одну классификацию категории межбюджетных трансфертов, как «прощенные ссуды» или списание «безнадежной задолженности бюджетов других уровней».

6.5. Федеральные фонды финансовой поддержки

С начала 2000-х гг. финансовая помощь из федерального бюджета в Российской Федерации предоставляется через пять фондов: Фонд финансовой поддержки регионов – субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов. Межбюджетные трансферты и региональные финансы в 2000—2003 гг. представлены в табл. 6.25.

Таблица 6.25

Межбюджетные трансферты и региональные финансы в 2000—2003 гг.[50]

Источники: расчеты по данным Минфина России, Госкомстата России, Института реформирования общественных финансов, Экономической экспертной группы.

Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР).

Этот фонд создается и распределяется с целью выравнивания возможностей консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации финансировать закрепленные за ними социально значимые расходы, а также создания стимулов для развития собственной налоговой базы и оптимизации бюджетных расходов на региональном и местном уровнях. Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности из ФФПР, который впервые был образован еще в 1994 г. Все последние годы (включая и 2004 г.) ФФПР составлял около 14% общего размера налоговых доходов федерального бюджета, за исключением доходов от таможенных пошлин (табл. 6.26).

Таблица 6.26

Масштабы Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 1994—2004 гг.[51]

Дотации из ФФПР предоставляются тем регионам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Перечисление дотаций осуществляется ежемесячно исходя из фактических налоговых поступлений в федеральный бюджет.

Несмотря на то что методика оказания финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности за последние годы была усовершенствована, вплоть до принятия соответствующих поправок в БК РФ ее существенным недостатком оставалось то, что методика распределения ФФПР не утверждалась в законодательном порядке. В самом законе о федеральном бюджете на текущий год фиксировались лишь доли каждого региона в ФФПР, которые хотя и рассчитывались изначально по методике, могли быть изменены в процессе рассмотрения закона о бюджете в парламенте, что лишало региональные власти возможности прогнозировать объем своих доходов не только на среднесрочную перспективу, но и на ближайший бюджетный период.

В 2007 г. преполагается, что благодаря трансфертам из ФФПР будут существенно сокращены различия в бюджетной обеспеченности регионов (табл. 6.27), а средний уровень доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения составит 21,3 тыс. руб., что на 26% выше уровня текущего года.

Таблица 6.27

Доля населения, проживающего в регионах с разным уровнем бюджетной обеспеченности (% к общей численности населения России)[52]

В среднесрочной перспективе ФФПР сохранит свое значение в качестве основного с точки зрения методологии и формирования исходных данных инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации по текущим расходам. При распределении средств ФФПР учитываются факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации, имеющих на своей территории районы с ограниченными сроками завоза продукции.

Средства ФФПР (трансферты) распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.

Валовые налоговые ресурсы субъекта Российской Федерации – основанная на объеме и структуре валового регионального продукта оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в прогнозируемом году. Удельные валовые налоговые ресурсы рассчитываются путем умножения прогнозируемого на год среднего уровня налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта Российской Федерации. Удельные валовые налоговые ресурсы

где а – прогнозируемый на год средний уровень налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения; ИНП1 – индекс налогового потенциала данного субъекта Российской Федерации.

Индекс налогового потенциала – это относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) количественная оценка возможностей экономики региона, с учетом ее уровня и структуры развития, генерировать налоговые доходы, поступающие в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Индекс налогового потенциала для i-го субъекта Российской Федерации рассчитывается по следующей формуле:

где рi – коэффициент разделения налоговой базы между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации; Vi – валовый региональный продукт на душу населения по данному субъекту Российской Федерации, отнесенный к ВРП на душу населения в среднем по Российской Федерации; k1i – коэффициент отраслевой структуры ВРП данного субъекта Российской Федерации; k2i – коэффициент изменения налоговых условий.

Все эти коэффициенты имеют свои методики расчетов, основанные на установленных законодательством Российской Федерации нормативах, данных Госкомстата России и отраслевой структуры хозяйственной деятельности конкретного субъекта Российской Федерации.

При распределении трансфертов учитываются факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации. Эти факторы оцениваются с помощью индекса бюджетных расходов.

Индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном субъекте Российской Федерации, с учетом объективных региональных факторов и условий, по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Индекс бюджетных расходов для i-го субъекта Российской Федерации рассчитывается по формуле

где Ri – суммарные бюджетные расходы субъекта Российской Федерации по учтенному кругу отраслей (направлений, расходных статей); Ni – численность населения субъекта Российской Федерации (без ЗАТО и г. Сочи); Крф – суммарные бюджетные расходы субъектов Российской Федерации по учтенному кругу отраслей (направлений, расходных статей); Мрф– численность населения Российской Федерации (без ЗАТО и г. Сочи).

Суммарные бюджетные расходы субъектов Российской Федерации рассчитываются как сумма нормативных расходов по следующим отраслям: жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и среднее общее образование, дошкольное образование, начальное и среднее профессиональное образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальное обеспечение и социальная защита населения, культура и искусство, общественный транспорт, правоохранительная деятельность, управление.

Нормативные расходы субъектов Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство на 2001 г. рассчитываются исходя из скорректированного федерального стандарта предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг в субъекте Российской Федерации (в расчете на месяц); роста цен; установленного норматива оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, обеспеченности жилой площадью на одного человека и численности населения субъекта Российской Федерации.

Расчет нормативных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по другим социально значимым отраслям (направлениям) проводится по единой методологии, исходя из нормативов финансирования данного вида услуг в расчете на одного потребителя в среднем по субъектам Российской Федерации.

Распределение трансфертов (ФФПР) проводится в два этапа исходя из необходимости создания стимулов для развития собственной налоговой базы субъектов Российской Федерации (первый этап) и поддержания минимально гарантированного уровня бюджетной обеспеченности (второй этап).

Расчет нормативных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по другим социально значимым отраслям (направлениям) проводится по единой методологии исходя из нормативов финансирования данного вида услуг в расчете на одного потребителя в среднем по субъектам Российской Федерации.

Первая часть ФФПР распределяется между субъектам Российской Федерации, для которых приведенные к сопоставимому виду удельные валовые налоговые ресурсы (ВНР) не превышают среднего по Российской Федерации показателя, пропорционально отклонению приведенных удельных ВНР от среднего по субъектам Российской Федерации уровня и рассчитывается по следующей формуле:

где w – доля первой части ФФПР в общем объеме ФФПР; ФФПР – общий объем ФФПР (без трансферта Чеченской республике); Di – объем средств, необходимый для доведения приведенных удельных ВНР по данному субъекту Российской Федерации до среднего по Российской Федерации уровня (Di > 0).

Вторая часть ФФПР распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду удельные ВНР (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня, и рассчитывается по формуле

где х – уровень, до которого может быть проведено повышение удельных приведенных ВНР при заданном объеме второй части ФФПР (определяется расчетно); а – средний по субъектам Российской Федерации уровень налоговых доходов на душу населения, прогнозируемый на 2001 г.; ИНП – индекс налогового потенциала для данного субъекта Российской Федерации; t1– первая часть трансферта данному субъекту Российской Федерации в расчете на душу населения; ИБР – индекс бюджетных расходов для данного субъекта Российской Федерации; Ni – численность населения данного субъекта Российской Федерации (без ЗАТО и г. Сочи).

Итоговый трансферт субъекту Российской Федерации из ФФПР определяется суммированием первой и второй частей трансферта.

Во многих регионах России сопоставление потребностей муниципалитетов в бюджетных расходах проводится на основании расчета единого индекса бюджетных расходов.

Единый индекс бюджетных расходов показывает относительную потребность отдельных муниципалитетов в подушевых бюджетных расходах и рассчитывается как сумма индексов по отдельным статьям расходов, взятых с весами, соответствующими долям этих видов расходов в общем объеме расходов местных бюджетов (без учета субвенций по переданным расходам).

За основу может быть принят вариант расчета единого индекса бюджетных расходов, включающего в себя индивидуальные индексы по таким категориям расходов, как:

1) административное управление;

2) образование;

3) здравоохранение;

4) социальная политика;

5) все прочие расходы.

Расходы на содержание администрации. Для расчета относительной потребности муниципалитета в расходах на административное управление использовался тот факт, что среднедушевые расходы на государственное управление ниже в тех муниципалитетах, в которых населенные пункты более крупные. Причина этого кроется в эффекте масштаба: в крупных населенных пунктах требуется меньше административных работников на 1000 населения, чем в малых. Чем больше средний размер населенного пункта, тем ниже должны быть среднедушевые расходы бюджета по данной статье. Таким образом, различия муниципальных образований в потребностях на административное управление можно рассчитать по следующей формуле:

где Nгop – численность населения населенного пункта городского типа в среднем по региону; Nгopi – средняя численность населения населенного пункта городского типа в i-м муниципалитете; dri – доля городского населения в i-м муниципалитете; Nсел – численность населения населенного пункта сельского типа в среднем по региону; Nселi – средняя численность населения населенного пункта сельского типа в i-м муниципалитете.

Образование. Конечными потребителями услуг по образованию главным образом являются дети до 17 лет, поэтому корректирующий индекс расходов по данной статье равен отношению доли детей до 17 лет в районе к соответствующему среднерегиональному показателю:

где Di – численность детей до 17 лет в i-м муниципалитете; Ni – численность населения i-го муниципалитета; D – общая численность детей в регионе; Di – общая численность населения в регионе (переменные без индексов относятся к Саратовской области в целом).

Здравоохранение. При расчете индекса бюджетных расходов по здравоохранению предполагается, что различные категории граждан имеют различные потребности в данном виде услуг. Это связано как с различной частотой обращений получателей бюджетных услуг за медицинской помощью, так и с разной нагрузкой на бюджет по уплате взносов в фонд обязательного медицинского страхования бюджетных средств. Так, если для неработающего населения и детей ввести повышающий коэффициент 2, а для пенсионеров – 3, тогда формула расчета корректирующего индекса расходов на здравоохранение будет выглядеть следующим образом:

где Ni – численность населения i-го муниципалитета (включая детей и пенсионеров); Nнераб – численность неработающего населения в i-м муниципалитете (включая пенсионеров); Di – численность детей до 17 лет в i-м муниципалитете; Nпенс – численность пенсионеров в i-м муниципалитете (переменные без индексов относятся к субъекту Российской Федерации в целом).

Социальная политика. При отсутствии данных о численности контингента населения, нуждающегося в социальной помощи, индекс бюджетных расходов на социальную политику может рассчитываться как отношение среднедушевых доходов физических лиц муниципалитета к соответствующему областному показателю:

где Di – среднедушевой доход населения в i-м муниципалитете (переменная D относится к Саратовской области в целом).

Прочие виды бюджетных расходов. Предполагается, что потребности в бюджетных расходах по прочим статьям пропорциональны численности населения муниципалитетов, следовательно, корректирующий индекс для этих статей равен 1, поскольку индекс бюджетных расходов рассчитывается на душу населения. В отношении жилищно-коммунального хозяйства может быть учтено различие в стоимости предоставления коммунальных услуг.

Построение единого индекса бюджетных расходов. Результирующий единый индекс бюджетных расходов по г-му муниципалитету рассчитывается следующим образом:

где Радм – сумма расходов местных бюджетов на административное управление; Р – сумма всех видов расходов местных бюджетов; Робр – сумма расходов местных бюджетов на образование; Рздр – сумма расходов местных бюджетов на здравоохранение; Рсоц – сумма расходов местных бюджетов на социальную политику; Рпр – сумма расходов местных бюджетов на прочие бюджетные услуги.

Фонд компенсаций (ФК). Второй базовый элемент системы финансовой поддержки регионов – Фонд компенсаций, созданный в 2001 г., формируется и распределяется с целью обеспечения равных возможностей финансирования из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации расходов на реализацию социального Федерального закона от 19.05.1995 №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»[53] , и Федерального закона от 29.12.2001 № 188-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Причиной создания данного фонда стало осознание во второй половине 1990-х гг. того факта, что региональные бюджеты перегружены «федеральными мандатами», финансирование которых осуществлялось в полном объеме. Ранее расходы на реализацию «федеральных мандатов» включались в расчеты индекса бюджетных расходов при распределении дотаций из ФФПР. Однако в силу различий в бюджетной обеспеченности и проводимой субъектами Российской Федерации бюджетной политики уровень финансирования этих обязательств мог колебаться от 100% до менее чем 10%.[54]

В целях решения этой проблемы в 2001 г. за счет централизации 15% НДС, поступавших в региональные бюджеты, и был создан федеральный ФК. Данные меры позволили не только осуществить выравнивание возможностей граждан по получению социальных услуг, но и решить проблемы, связанные с уплатой НДС компаниями общенационального значения.

Формирование в составе федерального бюджета ФК означает использование новой схемы целевого финансирования этих законов. Федеральный фонд компенсаций – новый элемент в системе финансовых взаимоотношений центра и бюджетов других уровней, направленный на частичное обеспечение единых государственных гарантий социальной защиты населения (в части этих законов) на территории России, которые предусмотрены федеральных законодательством. Создание ФК можно оценить как первые шаги Правительства РФ к более четкому распределению доходных и расходных полномочий бюджетов всех уровней и сокращению числа федеральных законов, не обеспеченных конкретными источниками финансирования. В 2001 г. ФК был включен в раздел федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней функциональной классификации расходов федерального бюджета», хотя по своей сути выступает как способ реализации полномочий Российской Федерации в социальной сфере. Федеральные законы, на реализацию норм которых выделяются средства ФК[55] , и соответствующие им года начала финансирования приведены ниже.

Федеральный закон от 29.12.2001 № 188-ФЗ «О социальной защите инвалидов» 2001;

от 19.05.1995 №81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» 2001;

от 09.02.2003 № 26-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ от 18.10.1991 № 1761-1 „О реабилитации жертв политических репрессий“» (с изм. от 22.08.2004) 2002;

от 23.07.2005 № 122-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ от 15.01.1993 № 4301 – I „О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы“» 2002;

от 09.05.2006 № 67-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон от 09.01.1997 № 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы 2002;

от 18.07.2006 № 112-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“» 2002;

от 19.08.1995 № 149-ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне».....2002;

от 26.11.1998 № 175-ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении „Маяк“ и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» (с изм. от 07.08.2000, 29.12.2001) 2002;

от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ от 24.12.1992 № 4218-1 „Об основах федеральной жилищной политики“ и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» (с изм. от 29.12.2004) 2003;

от 04.05.2000 № 58-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ от 09.06.1993 № 5142-1 „О донорстве крови и ее компонентов“» (с изм. от 22.08.2004) 2004.

В 2001 г. средства ФК направлялись только на реализацию двух Федеральных законов: от 29.12.2001 № 188-ФЗ «О социальной защите инвалидов» и от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». В последующие годы число федеральных законов, обязательства по которым были включены в состав ФК, ежегодно увеличивалось.

Распределение субвенций ФК проводится между всеми без исключения субъектами Российской Федерации, вне зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом, в необходимых случаях, коэффициентов удорожания бюджетных услуг).

По мере реализации реформы социальной защиты населения средства ФК будут предоставляться в форме единой («блоковой») субвенции на цели социальной защиты населения (в соответствии с требованиями «рамочного» федерального закона), распределяемой между регионами пропорционально численности населения с корректировкой на средний уровень доходов.

Фонд софинансирования социальных расходов.

(ФССР). Этот фонд впервые создан в 2002 г. для стимулирования субъектов Российской Федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг.

Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий. Первоначально они могут быть ограничены выделением бюджету субъекта Российской Федерации его доли в финансировании нормативного уровня соответствующих расходов либо поддержанием определенного уровня финансирования. В дальнейшем, по мере развития механизмов функционирования ФССР, выделение субсидий (в пределах их максимального размера) может быть также обусловлено проведением в регионе структурных реформ и повышением эффективности соответствующих бюджетных расходов (табл. 6.28).

Таблица 6.28

Объем средств Фонда софинансирования социальных расходов, млрд руб., в 2002-2004 гг.

Источник: Составлено по федеральным законам о федеральном бюджете.

Так, в 2007 г. предполагается осуществить следующие трансферты из ФК и ФССР (табл. 6.29).

Таблица 6.29

Объем субсидий из Фонда компенсаций и Фонда софинасирования социальных расходов[56]

По замыслу федерального правительства первоначально средства ФССР планировалось направить на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов на предоставление жилищных субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг, что позволило бы ускорить переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг, повысить социальную защищенность населения при проведении реформы, обеспечить заинтересованность субъектов Российской Федерации в соблюдении федеральных стандартов и создать предпосылки для реализации программы модернизации жилищно-коммунального хозяйства.

Однако уже в ходе обсуждения проекта бюджета на 2002 г. в Государственной Думе было принято решение направить средства из ФССР не только на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг, но и на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов на повышение тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки (ETC) по оплате труда работников организаций бюджетной сферы. В федеральном бюджете на 2007 г. также предполагается направить средства из данного фонда на социальную поддержку ветеранов труда и тружеников тыла и на выплату гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

Фонд регионального развития (ФРР). Еще одним каналом федеральной финансовой помощи является Фонд регионального развития, идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999—2001 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 30.07.1998 № 62. Согласно Концепции в рамках ФРР осуществляется консолидация разрозненных капитальных расходов федерального бюджета в регионах, в том числе по реализации федеральных целевых программ регионального развития.

Впервые образование ФРР в объеме 2 млрд руб. было предусмотрено в федеральном бюджете на 2000 г. В бюджете 2001 г. ФРР был образован уже в объеме 3 млрд руб. Предполагалось, что эти средства будут направлены на финансирование федеральных целевых программ развития регионов, а также на дополнительную помощь высокодотационным субъектам Российской Федерации. Однако направление средств ФРР на финансирование объектов, предусмотренных в десятках таких программ, приводило к «распылению» денежных средств. В связи с этим в 2002—2004 гг. произошли кардинальные изменения принципов формирования ФРР: его объем был резко увеличен (табл. 6.30), а число федеральных целевых программ развития регионов при этом сократилось – с 30—50 программ в предыдущие годы до шести в 2002 г. и семи в 2003 и 2004 гг. Начиная с 2004 г. средства ФРР предоставляются не только в виде субсидий, но и в форме субвенций, что должно снизить нагрузку на региональные бюджеты.[57]

Таблица 6.30

Объем средств Фонда регионального развития, млрд руб.

В 2007 г. в составе федерального бюджета сформирован ФРР в сумме 4240,0 млн руб., что выше уровня 2006 г. на 58,3%. Средства ФРР направляются на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой регионального и муниципального значения.

Средства ФРР предоставляются на основании формализованных принципов, с учетом уровня софинансирования расходов, определенного исходя из бюджетной обеспеченности регионов с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно определять конкретные направления использования средств.

В 2007 г. расширяется с 55 до 69 число субъектов Российской Федерации, получающих средства ФРР

Предоставление субсидий из ФРР в 2007 г. будет осуществляться субъектам Российской Федерации, имеющим уровень обеспеченности социальной и инженерной инфраструктурой ниже среднероссийского уровня.

В рамках ФРР предусматривается также финансирование части мероприятий, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, включенных до 2007 г. в состав непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы. Объем средств для реализации указанных мероприятий будет определен ко второму чтению проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 г.».

Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации предусмотрены в составе расходов федерального бюджета с целью оказания дополнительной финансовой поддержки регионам, имеющим отклонения фактической бюджетной обеспеченности от расчетной, а также для реализации субъектами Российской Федерации в полном объеме расходных обязательств.

В 2007 г. объем предусмотренных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов определен в сумме 34,6 млрд руб., что на 38,8% выше уровня 2006 г.

Распределение дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в 2007 г. предусматривает расходы в сумме 29,6 млрд руб.

Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ). Этот фонд был впервые предусмотрен в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999—2001 гг. В качестве источника формирования этого фонда был установлен кредит Международного банка реконструкции и развития (МБРР). В силу запаздывания с подписанием Соглашения о займе между Российской Федерацией и МБРР этот фонд в федеральном бюджете был образован только в 2002 г. Его суммарный объем в 2002—2004 гг. составил 120 млн долл. США.

Федеральное правительство определило, что субсидии из ФРРФ ежегодно предоставляются не более чем пяти регионам, отобранным на конкурсной основе и обеспечившим реализацию двухлетней программы реформирования региональных финансов или ее первого (годичного) этапа. В период с 2002 по 2005 г. выиграли следующие регионы: Чувашская Республика, Республика Карелия, Ставропольский край, Вологодская область, Краснодарский край, Калужская область, Самарская область, Хабаровский край, Пермская область, Челябинская область, Астраханская область, Тверская область.

Направления реформирования региональных финансов включают в себя мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления бюджетными расходами, тарифной и ценовой политике, управлению государственным и муниципальным долгом, управлению государственной и муниципальной собственностью, бюджетному учету, отчетности, контролю и аудиту.[58]

Фонд реформирования региональных финансов прекратил свою работу в 2004 г. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов организован только Минфином России. Он приходит на смену первому фонду и ориентирован не только на регионы, но и на муниципалитеты.

В 2005 г. в составе федерального бюджета впервые был образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ). Средства из этого фонда в виде субсидий будут поступать субъектам Российской Федерации и крупным муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, на поддержку реформ в сфере общественных финансов.

Несмотря на то что ФРРМФ ранее не образовывался, фактически он является продолжением ранее существовавшего ФРРФ. Положение о ФРРМФ было утверждено постановлением Правительства РФ от 05.01.2005 № 2, а первый конкурс среди регионов проведен в соответствии с приказами Минфина России еще во второй половине 2004 г. Данное Положение о предоставлении субсидий из ФРРМФ приведено в Приложении. К конкурсу были допущены субъекты Российской Федерации, не имеющие дисквалификационных показателей, характеризующих управление бюджетными средствами, не являвшиеся получателями субсидий из ФРРФ в прежние годы и представившие в Минфин России разработанные и утвержденные программы реформирования региональных финансов.

В 2004 г. победителями конкурса стали: Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Хакасия, Белгородская область, Кировская область, Ленинградская область, Смоленская область, которые – в случае выполнения принятой в этих субъектах Российской Федерации программы реформирования региональных финансов – должны получить в среднем в течение двух лет более чем по 150 млн руб. из федерального бюджета в качестве дополнительной финансовой помощи.

Масштаб реформ постепенно увеличивается. Если в начале в ФРРФ речь шла о пяти регионах в каждом конкретном году, то в ФРРМФ речь идет о восьми регионах и восьми муниципалитетах одновременно.

В рамках федерального эксперимента будет задействовано по крайней мере 15 федеральных министерств и ведомств, или даже больше, если появятся желающие участвовать в эксперименте. Число одновременно реформируемых объектов увеличивается. В то же время снижается сумма грантов и премий, приходящихся на каждый регион или муниципалитет. Если предположить, что регион и министерство – это институты примерно одного порядка, то сумма средств, приходящихся соответственно на регион изначально, была в среднем около 8 млн долл. США, сейчас она в ходе федерального эксперимента снизилась. На каждое министерство, выигравшее конкурс, будет приходиться около 700 тыс. долл. США.

Растет формализация процесса, повышается детальность предписаний: что, когда и по каким пунктам надо делать. Увеличивается число процедур и индикаторов, которые одновременно переходят из разряда, характеризующего качественные изменения, в разряд количественных: проценты, доли[59] . В начале предполагалось предоставить регионам шесть месяцев на подготовку реформ и два года на реализацию. Сейчас же регионы имеют только три месяца и два года на реализацию, а федеральные ведомства – только полтора-два месяца на подготовку, в течение которых соответствующие решения нужно провести через департаменты, подготовить, согласовать и т. д., и один год на реализацию. Сравнительный анализ Фонда реформирования региональных финансов и Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов приведен в табл. 6.31.

Таблица 6.31

Сравнительный анализ Фонда реформирования региональных финансов и Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов

Всем трем инструментам в большей или меньшей степени присуща слабость подходов:

1) недостаточное внимание к базовому финансовому управлению (ФРРФ, ФРРМФ);

2) недостаточное внимание к вопросам политики (бюджетное планирование, ориентированное на результат).[60]

Большое внимание уделяется макропоказателям и вопросам экономической политики, а не базового финансового контроля, управления. Это делается специально с расчетом на то, что невозможно достичь хороших макропоказателей при плохих базовых характеристиках финансового управления.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В Федеральном законе 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» впервые регламентируется создание фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Их создание в составе бюджетов субъектов Российской Федерации также является аналогом правового механизма, устанавливаемого в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год путем утверждения определенной доли каждого субъекта Российской Федерации в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Порядок формирования и функционирования Фонда финансовой поддержки муниципальных образований на уровне субъекта Российской Федерации регламентируется ст. 10 Федерального закона 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с положениями этого закона все территории субъектов Российской Федерации предлагается разграничить региональными законами между городскими и сельскими поселениями, объединить группы поселений в муниципальные районы. Таким образом, заложена идея формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований разного типа. Новые подходы к территориальной организации местного самоуправления предопределили и специфику регулирования в новом федеральном законе таких вопросов, как разграничение полномочий, распределение налоговых доходов, установление общих принципов организации межбюджетных отношений, а также схемы взаимодействия между региональным и местным уровнем для предоставления финансовой помощи.

Предлагаемая схема оказания финансовой помощи муниципальным районам и городским округам во многом схожа с применяемой в субъектах Российской Федерации и до принятия этого закона, однако имеется и ряд новшеств.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований будут предоставляться из трех фондов: двух, сформированных на региональном уровне (фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и фонд финансовой поддержки поселений), и из районного фонда поддержки поселений.

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городских округов показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов тех или иных муниципальных образований не допускается. Применение этой нормы на практике позволит повысить объективность распределения средств финансовой помощи и снизить иждивенческие настроения муниципальных образований. Кроме того, для всех типов муниципальных образований финансовая помощь может быть заменена дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

Еще одним новшеством является введение ограничения по объемам трансфертов из фондов для конкретного муниципального образования, исходя из соотношения бюджетной обеспеченности муниципалитета и средних по региону показателей. Таким образом, муниципалитет, получающий дотации, не должен в результате оказаться в положении лучшем, чем другой муниципалитет, таких дотаций не получающий.

Законодательством Российской Федерации предусматривается возможность использования в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований механизма так называемых отрицательных трансфертов, субвенций в региональный фонд финансовой поддержки поселений из бюджета поселений, чей уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя в два раза и более превышает средний уровень по данному субъекту Российской Федерации.[61]

Кроме того, предусмотрены субвенции местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий из регионального фонда компенсаций, которые распределяются между всеми муниципальными образованиями пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих услуг.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается в бюджете субъекта Российской Федерации. Его средства формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации.

Распределение средств фонда осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

Доли (в процентах) средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, а также нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Использование единой методологии и единого механизма бюджетного регулирования как во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, так и во взаимоотношениях между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями не нарушает принципа самостоятельности бюджетов, а лишь способствует укреплению межбюджетных отношений.

В Федеральном законе от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» впервые регламентируется создание фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Их создание в составе бюджетов субъектов Российской Федерации также является аналогом правового механизма, устанавливаемого в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год путем утверждения определенной доли каждого субъекта Российской Федерации в федеральном Фонде финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Порядок формирования и функционирования Фонда финансовой поддержки муниципальных образований на уровне субъекта Российской Федерации регламентируется ст. 10 Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Общая модель бюджетного выравнивания определяет величину выравнивающего трансферта как превышение стандартизированных расходов реципиента над его стандартизированными собственными доходами, вычисляя, таким образом, его величину как объем финансовых потребностей территории, недостающий до стандартного уровня.

Если в качестве стандарта принимаются средние для всех территорий душевые показатели бюджетных расходов и доходов, то стандартизированные душевые расходы данной территории определяются как произведение средних душевых расходов всех территорий и отношения подушевых издержек обеспечения стандартной услуги на этой территории к средним душевым издержкам всех территорий.

В соответствии с двумя подходами к бюджетному выравниванию в рамках общей теоретической модели выделяются два типа моделей: модель выравнивания условий производства социальных благ на отдельных территориях и модель выравнивания условий бюджетной деятельности (бюджетных потенциалов) территорий.[62]

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается в бюджете субъекта Российской Федерации. Его средства формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации.

В Чувашской Республике в конце 2002 г. в соответствии с постановлением Кабинета министров Республики от 03.04.2002 № 94 «О Программе реформирования муниципальных финансов» состоялся первый конкурс среди муниципальных образований на право получения субсидий из данного фонда, победителями которого стали Ибресинский, Чебоксарский и Шемуршинский районы. В течение 2003—2004 гг. данные районы в случае реализации заявленных программ реформирования муниципальных финансов получили 60 млн руб., выделение же средств в 2003 г. предусмотрено ст. 21 Закона Чувашской республики от 28.10.2002 № 29 «О республиканском бюджете на 2003 г.». В 2003 г. победителями конкурса стали Вурнакский и Канаширский районы, а также г. Шумерля. В бюджете Самарской области на 2002 г. (областной закон от 10.12.2001 № 89-ГД «Об областном бюджете на 2002 г.», ст. 27) Фонд реформирования муниципальных финансов был сформирован в размере 400 млн руб. При этом законом была предусмотрена возможность его корректировок с учетом фактического исполнения доходной части бюджета. В отличие от федеральной методики предоставления аналогичных субсидий субъектам Российской Федерации и порядка, принятого в Чувашии, в Самарской области работа Фонда реформирования муниципальных финансов строится на менее жестко формализованных принципах: конкретных сроков подачи заявок от муниципальных образований не существует, процедура распределения средств фонда отличается отсутствием четких формул такого распределения. Регламентация же распределения средств фонда осуществлялась постановлением губернатора области от 27.04.2002 № 129 «Об образовании конкурсной комиссии по выделению средств из Фонда реформирования муниципальных финансов и порядке ее работы», действие которого было продлено на 2003 г. отдельным постановлением губернатора области от 05.05.2003 № 141.

За 2002 г. в администрацию Самарской области было подано 32 заявки от 28 муниципальных образований. Утверждены 11 заявок на общую сумму 210 млн руб.; профинансировано заявок на конец 2002 г. на 190 млн руб. Утвержденный ст. 30 Закона от 25.12.2002 № 108-ГД «Об областном бюджете на 2003 г.» объем Фонда реформирования муниципальных финансов в 2003 г. в Самарской области составил 300 млн руб.[63]

Распределение средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации. Реципиент (поселение или муниципальный район) получает одинаковый объем трансферта (дотации) в расчете на одного жителя или на одного условного потребителя.

Если в субъекте Российской Федерации (или муниципальном районе) зафиксирован объем фонда финансовой поддержки – D, то трансферт для i-го реципиента (Т.) в этом случае рассчитывается по следующей формуле:

где Ib.pi – индекс бюджетных расходов i-го реципиента; Nнас – численность населения i-го реципиента; Nнас – численность населения на выравниваемой территории (субъект Российской Федерации или муниципальный район).

Этот метод один из самых простых методов выравнивания. Для расчета трансферта необходима информация только о среднегодовой численности населения территории реципиента. Демографическая статистика, как правило, является самой достоверной в России.

Если объем подушевого трансферта велик по сравнению со среднедушевыми расчетными доходами муниципальных образований, этот способ распределения трансфертов может обеспечить весьма существенное выравнивание бюджетной обеспеченности независимо от ее исходной дифференциации.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

Доли (в процентах) средств, выделяемых из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, а также нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Так, например, на территории Кировской области расположены 44 муниципальных образования, резко различающиеся по налоговому потенциалу. Только два муниципальных образования (г. Киров, г. Кирово-Чепецк) имеют достаточную базу собственных доходов. Остальные муниципалитеты во многом зависят от финансовой помощи со стороны областного бюджета. Естественны различия муниципалитетов и по уровню социальной инфраструктуры. Так, например, более У3 населения области проживает в г. Кирове, что предопределяет концентрацию в городе объектов общественной значимости.

Образуемый в составе областного бюджета Фонд финансовой поддержки (ФФП) муниципальных образований в 2003 г. составлял 1680,2 млн руб. Объем ФФП с 2001 г. увеличился в 1,7 раза. Получателями средств фонда являются 42 муниципалитета[64] . Распределение средств ФФП производится исходя из их обеспеченности собственными доходами и объемами расходных полномочий.

Использование единой методологии и единого механизма бюджетного регулирования как во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, так и во взаимоотношениях между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями не нарушает принципа самостоятельности бюджетов, а лишь способствует укреплению межбюджетных отношений на основе провозглашенных в Федеральном законе 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» принципов.

В этом законе устанавливается и ряд других новых норм. В частности, право представительных органов местного самоуправления за счет собственных средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов, а также муниципальные казначейства в целях управления местной казной и исполнения местного бюджета. Это право гарантировано ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и нормами Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наряду с этим органы местного самоуправления вправе заключать соглашения с Федеральным казначейством об обслуживании исполнения местных бюджетов. Данная норма не противоречит гражданскому законодательству, так как на основании ч. 1 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами.

В Федеральном законе от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 09.07.1999, 27.12.2000, 30.12.2001, 29.06., 28.12.2004) (гл. III) регламентируются правовые основы и некоторые основные нормы взаимоотношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями. Эта регламентация сознательно не детализирована; она и вводит лишь ряд ограничений на взаимоотношения с названными организациями с тем, чтобы органы местного самоуправления не могли произвольно тратить бюджетные средства и заниматься предпринимательской деятельностью. В частности, органы местного самоуправления не вправе передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставные фонды банков и других кредитных организаций.

Ограничен и выпуск эмиссионных ценных бумаг одним из их видов – муниципальными облигациями, которые выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования.

В этом законе предусмотрено, что правовая регламентация выпуска муниципальных займов и исполнения обязательств по ним устанавливается законодательством Российской Федерации. При этом имеется в виду, что в Государственную Думу Правительством РФ внесен проект Федерального закона «Об эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг», после принятия которого будет установлен порядок выпуска муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств по ним. Региональные и районные фонды перераспределения финансовых потоков представлены в табл. 6.32.

Таблица 6.32

Региональные и районные фонды перераспределения финансовых потоков

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений, который образуется и дотации из него предоставляются в порядке, установленном Законом о принципах организации местного самоуправления и БК РФ, в целях выравнивания, исходя из численности жителей поселений и финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленными для бюджетов поселений. Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БКРФ.

Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений, утверждаются законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Районные фонды финансовой поддержки поселений образуются и дотации из них предоставляются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ, исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений распределяются между поселениями, которые входят в состав соответствующего муниципального района и уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений, определенный в качестве критерия для предоставления указанных дотаций бюджетам поселений в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ.

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов отдельных городских, сельских поселений не допускается.

Распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год. В случае если уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения до выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год могут быть предусмотрены перечисление субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений либо при невыполнении муниципальным образованием требований указанного закона субъекта Российской Федерации о перечислении субвенций – централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижение для данного поселения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки поселений в размере указанных субвенций. Определенные сложности у описанного подхода возникают при применении отрицательного трансферта. Если из бюджетов наиболее высоко обеспеченных реципиентов изымается «отрицательный трансферт», а распределение дотаций производится в равном объеме на душу населения (или условного потребителя) среди всех муниципалитетов, не перечисляющих «отрицательный трансферт», возможно падение бюджетной обеспеченности наиболее высоко обеспеченных реципиентов после изъятия «отрицательных трансфертов» и передачи дотаций ниже бюджетной обеспеченности других муниципальных образований. Такая ситуация может значительно уменьшить стимулы к развитию у самых обеспеченных поселений или муниципальных образований. Возникновение такой ситуации крайне нежелательно. Этого можно избежать, если при расчете «отрицательного трансферта» поставить условие сохранения ранга бюджетной обеспеченности после применения всех процедур бюджетного выравнивания, т. е. ввести ограничение на объем «отрицательного трансферта».

Порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями закона о принципах организации местного самоуправления и БКРФ.

Размер субвенции для отдельного поселения не может превышать 50% разницы между общими доходами бюджета поселения, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности поселения в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту Российской Федерации уровнем бюджетной обеспеченности поселений.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития.

Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ. Распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд софинансирования социальных расходов.

Целевое назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Отбор муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, и распределение указанных субсидий между муниципальными образованиями осуществляются по единой методике, утверждаемой законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями БКРФ.

В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в формах, предусмотренных БК РФ. В соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов могут зачисляться субсидии из федерального бюджета.

Приоритетными бюджетными услугами для возможного включения в региональные фонды софинансирования социальных расходов являются:

1) для муниципальных районов – охрана общественного порядка, дошкольное образование, отдых детей в каникулы, организация скорой медицинской помощи, опека и попечительство, ритуальные услуги;

2) поселений – обеспечение жильем малоимущих, пожарная безопасность, библиотечное обслуживание, благоустройство и озеленение, ритуальные услуги, условия для развития физкультуры и спорта, массового отдыха.

Одной из таких моделей можно предположить схему кассового обслуживания бюджета поселения органами Федерального казначейства, при которой органы местного самоуправления на основании соглашения передают ряд полномочий по исполнению своего бюджета финансовому органу районного уровня.

Распределение межбюджетной помощи на уровне субъект Российской Федерации – муниципалитеты является одной из непростых задач, ежегодно возникающих перед региональной администрацией. Ее решение может и должно опираться на Временные рекомендации Минфина России, содержащие важные общие принципы и формулы, на основе которых можно рассчитать объем и распределение фондов региональной поддержки муниципалитетов (муниципальных районов, городских округов и поселений). При этом предполагается, что нормативы отчислений от региональных налогов и региональных частей федеральных налогов уже определены. Основной принцип назначения нормативов по регулирующим налогам состоит в том, чтобы предпочесть наиболее равномерно распределенные налоги.

Подход, предлагаемый Фондом «Институт экономики города», содержит, в дополнение к Временным рекомендациям Минфина, формализованные рекомендации по решению вопросов обеспечения финансовыми ресурсами органы местного самоуправления[65] . Он основан на следующих предположениях.

1. Нормативы отчислений от регулирующих налогов нужно определить таким образом, чтобы максимально повысить бюджетную обеспеченность муниципалитетов, считая их равноправными.

2. Следует найти баланс между передачей средств через регулирующие налоги и посредством трансфертов (дотаций на выравнивание).

В данном случае общая величина средств, передаваемых двумя указанными способами – через налоги и дотации, – считается фиксированной. Ее определение или прогнозирование представляет собой отдельную задачу. Можно рассчитывать ее как разность между суммарной прогнозируемой величиной муниципальных бюджетов и прогнозом доходов муниципальных образований по муниципальным налогам, неналоговым доходам, закрепленным долям федеральных и региональных налогов, субвенциям и субсидиям.

Введем обозначения:

А – объем средств, передаваемых через регулирующие налоги;

В – объем средств, перечисляемых муниципалитетам в виде дотаций;

A + B – общий объем межбюджетного регулирования, в данном случае фиксированная величина;

доля средств, передаваемых посредством налогов.

Необходимость нахождения баланса между двумя способами межбюджетного регулирования вытекает из того, что, с одной стороны, более высокая доля налогов t повышает бюджетную самостоятельность муниципалитетов, а с другой – более высокая доля (1 – t) дотаций позволяет легче выравнивать бюджетную обеспеченность.

Решение проблемы схематично описывается следующим образом.

1. При заданном объеме средств, передаваемых по регулирующим налогам, определить оптимальный способ назначения нормативов отчислений.

2. При заданном объеме трансфертов определить оптимальный способ выравнивания.

3. Располагая методологией назначения нормативов отчислений по регулирующим налогам и методологией выравнивания посредством дотаций, найти зависимость минимальной бюджетной обеспеченности МБО по муниципалитетам региона от доли t.

4. Зная зависимость МБО (t) выбрать максимальное значение доли t, при котором минимальная бюджетная обеспеченность остается допустимой, т. е. не ниже заранее определенного уровня.

Модель рассчитывает нормативы дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты муниципальных образований, которые «наилучшим» для бюджетной обеспеченности муниципалитетов образом распределяют заданную сумму поступлений.

Под бюджетной обеспеченностью понимается отношение муниципальных доходов к числу условных потребителей (численность населения, умноженная на индекс бюджетных расходов). При этом на этапе расчета нормативов отчислений в число доходов включаются: местные налоги, неналоговые доходы, субвенции, а также отчисления от федеральных и региональных налогов.

Говоря формально, требуется определить нормативы отчислений a1, a2.... a7, удовлетворяющие условию

где Тji – контингент налога i в муниципалитете j; A – заданный объем средств, передаваемый посредством отчислений от федеральных и региональных налогов.

Как показывает несложная математическая выкладка, в случае перераспределения ставок регулирующих налогов посредством увеличения доли отчислений налога 1 и уменьшения доли отчислений налога 2, с соблюдением условия равенства всего объема средств величине А, бюджетная обеспеченность того или иного муниципалитета повысится, если

где Тji – контингент налога i в муниципалитете j; Ti – контингент налога i в области.

С точки зрения бюджетной обеспеченности муниципалитетов высокий норматив отчислений по какому-либо налогу тем выгодней, чем больший вклад вносит муниципалитет в поступления по данному налогу.

Таким образом, для каждого муниципалитета налоги ранжируются в зависимости от отношения контингента налога в муниципалитете к контингенту этого налога по области. Это ранжирование не зависит от того, рассматривается ли контингент на душу населения или в абсолютных значениях – одно от другого отличается постоянным множителем.

Суммируя ранги налогов по муниципалитетам, получим ранжирование налогов в целом.

Нормативы отчислений рассчитываются следующим образом: максимальная ставка по налогу 1-го ранга, затем максимальная ставка по налогу 2-го ранга и т. д., и на том шаге, когда максимальная ставка окажется уже недопустимой по условию (6.1) равенства объема перечисленных средств заданному значению А, требуется сократить ее ровно настолько, чтобы данное условие выполнялось.

Такой способ выбора нормативов отчислений позволяет сделать акцент на приоритетных для большинства муниципалитетов налогах, поскольку предложенная процедура представляет собой не что иное, как формализованное «голосование» муниципалитетов за те или иные налоги.

Сумма средств, передаваемых муниципалитетам в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, подразделяется на две части:

1) дотации на «пропорциональное сокращение разрыва» до заданного уровня. В качестве заданного уровня берется средний уровень бюджетной обеспеченности, умноженный на выбранный пользователем коэффициент. По умолчанию этот коэффициент равен 1. Повышая его, пользователь предоставляет возможность получать данного рода дотации и более обеспеченным муниципалитетам;

2) дотации «на подтягивание беднейших». Исходя из заданого объема средств несколько наименее обеспеченных муниципалитетов выравниваются до одного уровня бюджетной обеспеченности.

Разделение общего объема трансфертов на две части определяется пользователем указанием доли трансфертов первого типа.

Технология расчета трансфертов соответствует применяемой при расчете трансфертов Фонда федеральной поддержки регионов. Эта же технология используется и во Временных рекомендациях Минфина России по регулированию межбюджетных отношений на уровне регион – муниципалитеты.

Поскольку общий объем межбюджетного регулирования фиксирован, то для каждого значения доли t определены значения А = t(A + В) и В = (1 – t)(A + В).

Используя эти значения и рассчивая для них оптимальные нормативы отчислений и дотации, можно найти для каждого t итоговую бюджетную обеспеченность всех муниципальных образований области, и выяснить, какая в результате получится минимальная бюджетная обеспеченность среди муниципалитетов МБО (t).

Доля t средств межбюджетного регулирования, передаваемая в бюджеты муниципальных образований в виде налоговых доходов в результате устанавливается так, чтобы оставшаяся часть позволила выровнять бюджетную обеспеченность всех муниципалитетов до заданного уровня. Пользователь должен задать минимальное значение бюджетной обеспеченности для муниципальных образований. Используя таблицу или график, по величине минимальной бюджетной обеспеченности можно определить, какая доля t средств, передана в бюджеты муниципальных образований посредством дополнительных отчислений от федеральных и региональных налогов. На диаграмме, представленной на рис. 6.2, эта величина равна 62,5%.

Рис. 6.2. Соотношение минимально допустимой и минимальнойбюджетной обеспеченности в зависимости от доли налоговыхотчислений в объеме межбюджетного регулирования

С введением в действие нового законодательства и появлением трех типов муниципальных образований (рис. 6.3), но в отсутствие детальной информации по уровню сельских поселений, на первом этапе модель может применяться для расчета межбюджетных перечислений из региона городским округам и муниципальным районам, с учетом того, что в соответствии с законодательством Российской Федерации должно выполняться следующее соотношение по каждому из регулирующих налогов:

где Nго – норматив городского округа; Nмр – норматив муниципального района; Nсп – норматив сельского поселения.

Рис. 63. Основные этапы межбюджетных трансфертов с регионального уровня на уровень местного самоуправления

Таким образом, на первом этапе регион может перечислять муниципальному району те же дополнительные нормативы отчислений, что и городским округам, и предоставить ему возможнотсь часть из них передавать расположенным на его территории сельским поселениям. На втором этапе с накоплением информации по налоговому потенциалу и о расходных потребностях поселений модель может быть расширена таким образом, чтобы работать в рамках описанного выше подхода и с уровнем сельских поселений.[66]

Фонд регионального и муниципального развития. Фонды такого типа представляют собой относительно новое и в настоящее время не окончательно сформулированное направление оказания финансовой помощи из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации региональным и местным властям соответственно.

Согласно Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. в федеральном Фонде регионального развития (ФРР) должны быть объединены федеральные средства, направляемые субъектам Российской Федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру. Общими принципами распределения средств фонда должны быть:

– целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру в форме субсидий;

– софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов Российской Федерации;

– соблюдение субъектами Российской Федерации требований федерального законодательства к организации инвестиционного процесса.

Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“» (ст. 26.19), а также проект поправок в БК РФ, в части регулирования вопросов применения федерального ФРР, установили следующие особенности его применения:

1) средства ФРР предоставляются в форме субсидий и используются для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов;

2) объектом финансирования является общественная инфраструктура регионального значения;

3) средства ФРР могут быть источниками формирования фондов муниципального развития;

4) ФРР формируется в составе федерального бюджета, и распределение субсидий из этого фонда между субъектами Российской Федерации утверждается Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 62) в основном повторяются положения о федеральном ФРР применительно к региональному фонду муниципального развития. Они включают в себя следующие основные моменты:

– региональный фонд муниципального развития формируется и утверждается ежегодно в составе бюджета субъекта Российской Федерации;

– помощь муниципальным образованиям предоставляется в форме субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов;

– средства поддержки направляются на инвестирование объектов муниципальной общественной инфраструктуры;

– органы власти разрабатывают порядок отбора муниципальных образований и инвестиционных программ и проектов, которым предоставляются указанные субсидии, и утверждают этот порядок законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ;

– распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Таким образом, федеральное законодательство регулирует только общие вопросы формирования и использования средств фондов развития и фактически не дает ответов на вопросы, касающиеся методики и порядка распределения средств фондов развития, финансового планирования и финансирования, мониторинга и контроля использования средств этих фондов.

Предполагается, что средства ФРР должны распределяться между субъектами Российской Федерации на основании единой методики, предполагающей конкурсное распределение средств в соответствии с заявками регионов на получение софинансирования из федерального бюджета на осуществление инвестиционных проектов. Однако на практике ФРР на протяжении последних лет формируется в результате механического объединения нескольких программ развития регионов. Например, в Федеральном законе от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 г.» (с изм. от 29.06, 28.07, 20.08, 10.11.2004), средства, предусмотренные для финансирования из ФРР (общим объемом 24,4 млрд руб.), главным образом направляются на финансирование двух федеральных целевых программ, реализация которых носит, скорее, политический характер: целевая программа «Социально-экономического развития Республики Татарстан до 2006 г.» (11,3 млрд руб.) и целевая программа «Социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2006 г.» (7,4 млрд руб.). В рамках программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации» было выделено всего 2,5 млрд руб. Только в рамках этой программы используются единые подходы к распределению средств фонда, но методика носит недостаточно прозрачный характер и нуждается в значительном совершенствовании.[67]

Как показывает практика межбюджетных отношений последних лет, опыт оказания федеральной бюджетной помощи регионам находит успешное применение в построении межбюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации. Вследствие этого предложения Минэкономразвития России по методике распределения финансовых средств из ФРР, одобренные на заседании Правительства РФ весной 2003 г., заслуживают пристального внимания на предмет возможного заимствования для разработки механизма использования аналогичного фонда на субфедеральном уровне.

Суть этих предложений сводится к следующим моментам. В соответствии с федеральным законодательством фонд предоставляет субсидии для софинансирования инвестиционных проектов по объектам, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации либо муниципальных образований. Общим правилом является конкурс и заявительный принцип участия в нем субъектов Российской Федерации. Конкурс носит двухэтапный характер.

Первый этап – отбор субъектов Российской Федерации, получающих допуск к участию в конкурсе проектов. Второй этап – собственно конкурс проектов.

Успешно прошедшими первый этап признаются субъекты Российской Федерации, показатели которых соответствуют установленным критериям нуждаемости в федеральной финансовой помощи и критериям качества управления региональными финансами. Оценка нуждаемости определяется на основе интегрального показателя уровня развития субъекта Российской Федерации.

Интегральный показатель уровня развития субъекта рассчитывается как средняя арифметическая из индикаторов, характеризующих относительное положение субъекта в Федерации по следующим базовым показателям социально-экономического развития, качества жизни населения и степени развитости инфраструктуры: валовой региональный продукт на душу населения; объем инвестиций в основной капитал на душу населения; объем внешнеторгового оборота на душу населения; бюджетно-финансовая обеспеченность региона на душу населения; доля среднесписочной численности работников, занятых на малых предприятиях, в общей среднесписочной численности работников, занятых на предприятиях и организациях (в %); уровень зарегистрированной безработицы (в % к экономически активному населению); соотношение среднедушевых денежных доходов и величины прожиточного минимума; доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума (в %) в общей численности населения; суммарный оборот розничной торговли, общественного питания и платных услуг в расчете на душу населения; основные фонды отраслей экономики (по остаточной балансовой стоимости в среднегодовом исчислении полной балансовой стоимости, с учетом степени удорожания капитальных затрат) на душу населения (в тыс. руб.); коэффициент плотности автомобильных дорог (коэффициент Энгеля); сводный показатель обеспеченности населения субъекта Российской Федерации объектами инженерной инфраструктуры (в %); сводный показатель обеспеченности населения субъекта Российской Федерации объектами социальной инфраструктуры, рассчитываемый на основе четырех первичных индикаторов:

1) обеспеченность дошкольными образовательными учреждениями, мест на 1000 детей дошкольного возраста;

2) выпуск специалистов высшими и государственными средними учебными заведениями, чел. на 10 000 чел. населения;

3) обеспеченность врачами и средним медицинским персоналом, чел. на 10 000 чел. населения (в %);

4) обеспеченность населения амбулаторно-поликлини-ческими учреждениями, посещений в смену на 10 000 чел. населения.

Все субъекты распределяются на группы в зависимости от величины их интегрального показателя развития:

– группа с уровнем развития выше среднего;

– группа со средним уровнем;

– группа с уровнем ниже среднего;

– группа с низким уровнем;

– группа с крайне низким уровнем.

Субъекты Российской Федерации с интегральным показателем развития ниже среднего уровня признаются нуждающимися в федеральной инвестиционной поддержке. Для окончательного успешного прохождения первого отборочного этапа эти субъекты должны пройти мониторинг кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов и получить минимальную проходную оценку эффективности их инвестиционной политики и качества управления региональными финансами, определяемую по методике Минфина России (утв. приказом Минфина России от 18.02.2003 № 41 «О порядке оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями»).

Конкурс проектов проводит конкурсная комиссия Минэкономразвития России, в которую включаются представители Минфина России и субъектов Российской Федерации. В ходе конкурса экспертно оцениваются достоинства и недостатки каждого проекта.

Прошедшие первый этап отбора субъекты Российской Федерации допускаются к конкурсу проектов, который проводится в рамках соответствующих групп регионов: группа регионов с уровнем развития ниже среднего; группа с низким уровнем; группа с крайне низким уровнем. При этом в конкурсе участвуют проекты разной отраслевой принадлежности. Для каждого субъекта Российской Федерации, допущенного к конкурсу проектов, рассчитывается максимально возможный объем получаемой им финансовой помощи. Он определяется исходя из общего объема средств, предназначенного для субсидирования, умноженного на коэффициент, учитывающий отклонение интегрального показателя развития данного субъекта Российской Федерации от среднероссийского уровня и численность населения. Таким образом, величина субсидии для каждого субъекта Российской Федерации пропорциональна численности его населения и отклонению его интегрального показателя уровня развития от среднероссийского.

Набор индикаторов для оценки проекта включает в себя группу показателей, характеризующих сам проект, и группу показателей, описывающих регион – участник конкурса проектов.

Сравнительная значимость каждого показателя устанавливается в виде различий в предельном количестве баллов, которое может получить проект при оценке по тому или иному критерию.

По итогам суммарной балльной оценки проектов всеми экспертами определяется ранжированный ряд поданных на конкурс проектов по каждой группе участников. Проекты, набравшие определенное число баллов, считаются прошедшими конкурс. Степень софинансирования этих проектов из федерального бюджета определяется в зависимости от того, в какой группе по уровню развития находится субъект Российской Федерации. Для субъектов с уровнем развития ниже среднего уровня доля софинансирования из федерального бюджета устанавливается не выше 50%, для субъектов с низким и крайне низким уровнем – 70%[68]

Рассмотренные основные подходы к методике распределения финансовых средств федерального ФРР, разработанные в рамках Минэкономразвития России, несомненно, могут быть полезны субъектам Российской Федерации, реализующим задачу формализации собственной инвестиционной поддержки муниципальных образований.

Согласно ст. 63 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» региональный фонд компенсаций создается для предоставления органам местного самоуправления субвенций на осуществление переданных им Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации государственных полномочий.

В соответствии со ст. 19 указанного Федерального закона передаваемыми государственными полномочиями являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения.

Таким образом, из регионального фонда компенсаций должны предоставляться средства, необходимые для реализации муниципальными органами власти переданных им государственных полномочий по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения.

Из ФССР предлагается финансировать расходы, связанные с реализацией органами местного самоуправления вопросов, отнесенных к вопросам местного значения. Субсидии следует направлять на наиболее значимые виды расходов местных бюджетов, финансирование которых целесообразно поддерживать на примерно одинаковом уровне на всей территории региона при соблюдении определенного уровня качества (доступности) соответствующих услуг.

В рамках данного принципа могут быть выбраны следующие вопросы местного значения.

Для поселений:

– обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями;

– обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

– библиотечное обслуживание населения;

– охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значения;

– обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта;

– создание условий для массового отдыха жителей поселения, организация обустройства мест массового отдыха населения;

– оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;

– благоустройство и озеленение территории поселения;

– освещение улиц, установка указателей;

– организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Для муниципальных районов:

– охрана общественного порядка муниципальной милицией;

– предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования;

– организация отдыха детей в каникулярное время;

– организация скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликли-нических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

– опека и попечительство;

– содержание межпоселенческих мест захоронения;

– организация ритуальных услуг.

6.6. Бюджетное планирование

При формировании перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006—2008 гг. и проекта федерального бюджета на 2006 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.03.2005 № 118 «Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год» был экспериментально апробирован целый ряд существенных новаций бюджетного планирования.

Концепция реформы бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2008 гг. включает в себя следующие положения.

1. Основные принципы реформирования бюджетного процесса относятся ко всем уровням бюджетной системы.

2. Органам государственной власти и органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные планы по реализации Концепции.

3. Требуется смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами:

– повышение ответственности и расширение самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;

– установление четких среднесрочных ориентиров.

По данным Минфина России предполагается, что в 2008 г. Россия выйдет на уровень Франции по степени развития бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР).[69]

Рис. 6.4. Место России в международной бюджетной реформе

Все уровни бюджетной системы реформируются следующим образом:

– разделение бюджетных расходов на «действующие» и «принимаемые» обязательства;

– совершенствование среднесрочного финансового планирования;

– развитие программно-целевых методов бюджетного планирования.

Предполагается также переход к многолетнему (среднесрочному) планированию, введение последовательной («скользящей») корректировки будущих периодов (рис. 6.5).

Рис. 6.5. Последовательная («скользящая») корректировка будущих периодов

Прежде всего это касается нового формата и роли перспективного финансового плана (табл. 6.33).

Утверждение перспективного финансового плана Правительством РФ и однозначное соответствие параметров его первого года проекту федерального бюджета, а также требованиям составления в режиме «скользящей трехлетки» с объяснением вносимых изменений существенно повышают статус и роль этого документа (ранее носившего справочно-аналитический характер) в бюджетном процессе. По сути, сделан крупный шаг к составлению трехлетнего федерального бюджета.

Таблица 6.33

Изменения в формате перспективного финансового плана

С точки зрения требований среднесрочного планирования, ориентированного на результаты, наиболее существенными новациями являются:

– раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;

– утверждение предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года.

Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств вытекает из их принципиально разной природы и места в бюджетном планировании. Предполагается, что в 2006—2008 гг. бюджетные расходы будут полностью обеспечены доходами по всем четырем уровням бюджетной системы. Доходы и расходы бюджетной системы в Российской Федерации по всем четырем уровням представлены на рис. 6.6.

Рис. 6.6. Доходы и расходы бюджетной системы Российской Федерации[70]

Рис. 6.7. Расходы бюджетной системы на одного человека, тыс. руб.

Как предполагается, основные расходы будут осуществляться региональными и местными бюджетами (рис. 6.7).

В 2006 г. совокупные расходы бюджетов всех уровней в расчете на душу населения превысят 58 тыс. руб., а к 2009 г. достигнут 85 тыс. рублей[71] . Фактически за эти средства общество «приобретает» у государства общественные услуги – образование, здравоохранение, социальное обеспечение, регулирование экономики, гарантии безопасности и правопорядка, защиту внешнеполитических интересов, гражданских прав и свобод и все то, что не может быть предоставлено рынком и оплачено каждым гражданином по отдельности.

На момент составления или утверждения бюджета основная часть расходов уже предопределена ранее принятыми решениями (нормативными актами, договорами, соглашениями). Речь идет не о том, нужны эти расходы или не нужны, а о том, как определить их объем в следующем году и на трехлетнюю перспективу. Здесь нет никаких политических решений, это технический аспект бюджетного планирования. Обсуждать же необходимо, исходя из приоритетов государственной политики, принимаемые обязательства, т. е. новые законы и программы. Ресурсы для них образуются по двум направлениям: во-первых, за счет увеличения доходов бюджета в реальном выражении, во-вторых, при сокращении бюджета действующих обязательств (что делать совершенно необходимо, так как многие из существующих расходов нерациональны).

Среднесрочный финансовый план разрабатывается исполнительным органом государственной власти региона (органом местного самоуправления), ответственным за составление и исполнение соответствующих региональных (местных) бюджетов.

Среднесрочный финансовый план утверждается нормативным актом высшего исполнительного органа государственной власти региона.

Главной целью разработки среднесрочного финансового плана является выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.

Целями разработки среднесрочного финансового плана являются:[72]

– информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

– комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

– выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

– определение долгосрочных негативных тенденций и своевременное принятие соответствующих мер;

– формирование и уточнение документов по социально-экономическому развитию территории на долгосрочную перспективу;

– последовательный переход от ежегодно меняющихся установок по осуществлению бюджетно-финансового планирования к преемственности и стабильности;

– дополнительное обоснование и обеспечение реализации политических приоритетов развития территории.

В следующем году принятые обязательства попадут в состав действующих и будут рассмотрены по их правилам (включая, безусловно, оценку их необходимости и результативности), но им на смену придут ресурсы для принятия политических решений по новым обязательствам. Таким образом, происходит раздельное планирование (но не исполнение!) бюджета действующих обязательств (БДО) и бюджета принимаемых обязательств (БПО). Действующие обязательства – это обязательства, включенные в реестр. Принимаемыми называются обязательства, подлежащие или планируемые к включению в реестр в случае выделения на эти цели бюджетных ассигнований в пределах нераспределенных ресурсов, вводимые или планируемые к введению в плановом периоде.

Формирование среднесрочного финансового плана осуществляется на основе следующих принципов:

– вариантность прогнозов;

– научная обоснованность и объективность прогнозирования;

– участие в государственном прогнозировании ключевых субъектов управления – федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединений предпринимателей, профсоюзов и др.;

– взаимодействие всех участников государственного прогнозирования с целью достижения согласованного представления о перспективах развития региона;

– последовательное уточнение государственных прогнозов в ходе взаимодействия участников прогнозного процесса;

– единство методических подходов, предполагающее возможность перехода от показателей прогнозов с одним временным горизонтом к показателям прогноза с другим горизонтом;

– системность процесса государственного прогнозирования;

– сбалансированность номенклатуры и состава прогнозных показателей с временным горизонтом прогноза;

– непрерывность прогнозирования и скользящий характер прогнозов;

– сочетание поискового и целевого подходов к прогнозированию.

Таким образом, развитие программно-целевых методов бюджетного планирования на всех четырех уровнях предполагает следующие мероприятия:

1) предоставление ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

2) совершенствование методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

3) использование в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

4) распределение части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

5) расширение полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета;

6) создание системы мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов. Встраивание этой системы в бюджетный процесс.

В регионах разработаны различные методики оценки эффективности бюджетных расходов:

– Самарская область – оценка эффективности капитальных расходов, процедура использования результатов оценки;

– Краснодарский край – оценка эффективности финансово-хозяйственной деятельности отрасли и рациональность расходования бюджетных ассигнований в учреждениях отрасли, сопоставление со средним по краю значением;

– Астраханская область – оценка именно эффективного распределения средств, установление основных и дополнительных индикаторов, формул для расчета;

– Республика Карелия, Саратовская, Тверская области – оценка эффективности расходов отдельно для ведомств;

– Республика Марий Эл – закрепление пороговых значения индикаторов оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения, предписание министерствам и ведомствам обеспечить достижение пороговых значений индикаторов;

– Вологодская область – сопоставление изменений объемов финансирования в оцениваемом периоде и изменений показателей, выбранных в качестве индикаторов эффективности бюджетных расходов, по функциональной классификации расходов;

– Чувашская Республика, Хабаровский край, Саратовская и Калужская области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ – оценка результативности и сопоставление плановых и фактических показателей, разработка индикаторов для всех бюджетополучателей.

При разработке всех вариантов среднесрочного финансового плана необходимо соблюдать нормы и ограничения, установленные БК РФ и законодательством Российской Федерации:[73]

1) отношение текущих расходов бюджета к объему его доходов;

2) отношение дефицита бюджета к объему его доходов без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней и поступлений от продажи имущества, утвержденных региональным законом о бюджете на соответствующий год;

3) отношение предельного объема государственного долга региона к объему доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней;

4) отношение предельного объема государственных внешних заимствований к годовому объему платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга;

5) отношение расходов на обслуживание соответствующего государственного или муниципального долга в текущем финансовом году к объему расходов бюджета соответствующего уровня;

6) отношение бюджетных кредитов юридическим лицам к расходам бюджета, определяемое в случае получения финансовой помощи из вышестоящего бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

7) отношение государственных гарантий к расходам бюджета региона, определяемое в случае получения финансовой помощи из вышестоящего бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

Для полноценной реализации этой технологии необходима система учета действующих расходных обязательств. Ее предполагается создать путем ведения, как это уже предусмотрено БК РФ, реестров расходных обязательств.

Вторая новация состоит в утверждении расходов на три года по субъектам бюджетного планирования. Если министерство не знает, какими ресурсами оно будет располагать в среднесрочной перспективе, то у него нет никаких стимулов для оптимизации действующих расходных обязательств, перераспределения средств – в пределах общего бюджета – в пользу более результативных программ. Дополнительные средства министерства смогут получить только по результатам конкуренции предложенных ими бюджетных целевых программ за бюджет принимаемых обязательств. Это и есть введение для министерств жестких бюджетных ограничений.

Удлинение горизонта бюджетного планирования, разделение действующих и принимаемых обязательств, введение жестких бюджетных ограничений создают стимулы для министерств и ведомств расширять сферу применения и повышать качество бюджетирования, ориентированного на результаты, путем:

– разработки и использования в бюджетном процессе докладов о результатах и основных направлениях деятельности;

– перевода бюджетных расходов в форму бюджетных целевых программ;

– участия в эксперименте по ускоренному внедрению новых методов бюджетного планирования и повышению качества финансового менеджмента.

С 2004 г. в бюджетный процесс введены доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, включающие в себя: цели, задачи и показатели деятельности на очередной год и трехлетний период; расходные и доходные обязательства; бюджетные целевые программы; распределение расходов по целям, задачам и бюджетным целевым программам; меры по повышению результативности бюджетных расходов.

Эти доклады регулярно рассматриваются правительственной Комиссией по повышению результативности бюджетных расходов и в перспективе должны стать основным плановым и «предбюджетным» документом федеральных органов исполнительной власти. В их рамках должны формироваться бюджетные целевые программы – основной элемент БОР.

В настоящее время только 7% расходов федерального бюджета представлено в программной форме, при этом качество и результативность федеральных целевых программ остаются низкими. Этот инструмент явно недостаточен для расширения сферы применения программно-целевого бюджетирования. Поэтому в соответствии с Концепцией с 2005 г. в бюджетную практику вводятся ведомственные целевые программы, которые могут приниматься в форме утвержденных субъектами бюджетного планирования (СБП) целевых программ ведомств или аналитических ведомственных программ, включаемых в доклады о результатах и основных направлениях деятельности (табл. 6.34).

Таблица 6.34

Федеральные и ведомственные целевые программы

Стимулами для расширения программно-целевого планирования послужат, во-первых, распределение средств бюджета планируемых обязательств только между бюджетными целевыми программами, во-вторых, возможность финансирования программ «одно строкой». В перспективе может быть также рассмотрен вариант ежегодного сокращения на 5—10% «непрограммных» расходов СБП.

При этом потребуется существенно улучшить качество подготовки бюджетных целевых программ разных типов, внедрив на всех этапах их отбора и реализации постоянно действующую систему мониторинга и оценки в соответствии с единой системой критериев. В мире по-разному относятся к роли расходных проектировок за пределами бюджетного года и с разной степенью жесткости используют эти проектировки на практике. Кроме того, существенно отличаются и механизмы перехода от одного многолетнего цикла к другому. В некоторых случаях проектировки на последующие годы рассматриваются как фактические или потенциальные «бюджеты» на эти годы, в других они носят чисто индикативный характер. Такое различие существенно с точки зрения роли этих проектировок в обеспечении более высокого уровня стабильности в бюджетно-налоговой сфере и той значимости, которую им придают в рамках бюджетной системы.

Особенное значение многолетние проектировки имеют при формировании базиса для начала последующего бюджетного цикла. Другими словами, становятся ли уже существующие проектировки на второй год текущего цикла основой для бюджета следующего года, или процесс подготовки бюджета каждый год начинается с самого начала? Очевидно, что должны существовать механизмы корректировки проектировок для отражения влияния ранее не учтенных факторов или изменений в фундаментальных для этих проектировок предположениях и допущениях.

Дополнительные стимулы для министерств по внедрению БОР, будут поддерживаться в рамках начатого в 2004 г. эксперимента. Его суть – в конкурсном отборе министерств, в наибольшей степени продвинувшихся в практическом использовании новых методов бюджетного планирования и демонстрирующих наиболее высокий уровень финансового менеджмента. Таким министерствам и ведомствам (в 2005 г. их девять) оказывается дополнительная финансовая поддержка на реализацию заявленных ими планов реформ. Данный подход «конкурентного» распространения бюджетных инноваций полностью себя оправдал в рамках Фонда реформирования региональных (с 2005 г. – «и муниципальных») финансов.

Переход к среднесрочному БОР, по-видимому, потребует изменения процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета Государственной Думой. Предлагается организовать его в трех чтениях: предметом первого чтения будут основные характеристики бюджета (доходы, расходы, профицит/дефицит) и распределение расходов на исполнение действующих обязательств; второго чтения – распределение в соответствии с приоритетами государственной политики средств бюджета принимаемых обязательств; третьего чтения – проект бюджета в целом.

Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной росписи – документа о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающего распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования. Основными этапами санкционирования являются: составление и утверждение бюджетной росписи (в течение 17 дней со дня утверждения бюджета), утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и бюджетополучателей, утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям, утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и бюджетополучателей, принятие денежных обязательств бюджетополучателями, подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств. Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов в бюджет, вводится режим сокращения расходов (до 5% – решением руководителя финансового органа, от 5 до 10% – органа исполнительной власти, свыше 10% – законом (решением), принимаемым органом законодательной (представительной) власти. Если последний не принял решение о сокращении в установленный законом срок, исполнительный орган вправе самостоятельно произвести пропорциональное сокращение (секвестр) расходов.

Уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовые и годовые отчеты об исполнении бюджета в представительный, контрольный орган и Казначейство. Годовой отчет подлежит утверждению представительным органом.

Важнейшая задача исполнения бюджета – обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в суммах и сроки, утвержденные бюджетом. Бюджетным кодексом Российской Федерации определяются принципы исполнения бюджета в современных условиях.

1. Финансирование осуществляется с единого счета бюджета (все средства бюджетополучателей находятся на едином счете) – принцип единства кассы.

2. Учет финансирования ведется в разрезе лицевых счетов, открытых распорядителями и получателями бюджетных средств.

3. Планирование и исполнение бюджета ведется в разрезе детальной бюджетной классификации Российской Федерации – принцип прозрачности бюджета.

4. Принятие бюджетными учреждениями денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей возможно лишь в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств.

5. Осуществление регистрации договоров, проведение конкурсов с целью закупок товаров, работ или услуг для нужд бюджетных учреждений.

Внедрение перечисленных принципов значительно увеличивает объем информации, которую нужно обрабатывать и контролировать. Обработать такие потоки информации можно только на основе внедрения современных автоматизированных информационных систем и технологий.

Как показывает международный опыт, для того чтобы можно было управлять рисками и использовать процесс бюджетирования в целях обеспечения эффективного и результативного планирования и исполнения с учетом ограниченности ресурсов, необходимо обеспечить комплексный характер бюджетов всех уровней, а также управление ими в рамках унифицированного процесса.

Подготовка и исполнение бюджета является комплексным процессом. В отсутствии усилий по обеспечению соответствующей координации разных элементов этот процесс может разбиваться на отдельные составные части, и в этом случае эффективность управления бюджетно-налоговой сферой понижается. Должно существовать четкое и понятное определение полномочий и ответственности исполнительного органа власти, который отвечает за разработку и реализацию бюджетной политики, включая подготовку и исполнение бюджета.

Подразделение финансового органа региона, ответственное за формирование доходов, составляет прогноз доходов на основе:

– данных налоговых органов региона о поступлениях налоговых платежей в бюджет региона и задолженности по ним;

– данных о доходах региона, полученных из подразделения финансового органа, ответственного за формирование доходов, за ряд предыдущих лет;

– данных органа, ответственного за экономическое развитие региона, включающих прогноз макроэкономических показателей региона и сценарные условия социально-экономического развития региона, отчеты об исполнении бюджетов региона за предыдущие годы, бюджет региона на текущий финансовый год и утверждаемые Минфином России основные направления налоговой политики Российской Федерации.

Качество прогноза макроэкономических показателей оценивается финансовым органом региона, который, по результатам оценки, либо предпринимает необходимые меры по анализу и исправлению методик прогнозирования, либо через подразделение, ответственное за формирование доходной части среднесрочного финансового плана, осуществляет прогнозирование структуры доходов по укрупненным показателям бюджетной классификации и в разрезе муниципальных образований, а также прогнозирование объема налоговых и неналоговых поступлений, прогнозирование объема доходов от предпринимательской деятельности. Подразделение финансового органа, ответственное за межбюджетные отношения, осуществляет прогноз перечислений из бюджетов других уровней. Отраслевые подразделения финансового органа совместно с отраслевыми органами региона осуществляют прогноз по целевым бюджетным фондам.

При этом в процессе разработки прогноза доходной части среднесрочного финансового плана финансовый орган исполнительной власти региона использует:[74]

– данные о темпах роста объемов государственных (муниципальных) услуг;

– отчеты об исполнении бюджета за предыдущие годы;

– основные направления налоговой политики Российской Федерации;

– бюджет региона на текущий финансовый год;

– оценки ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год.

Подразделение финансового органа, ответственное за управление государственным долгом региона, составляет прогноз по государственному долгу описывающий сценарные условия прогноза государственного долга на три года, программу государственных заимствований на три года, источники финансирования дефицита бюджета, расходы на обслуживание долга и объемы выдаваемых государственных гарантий, на основе стратегии финансов региона на среднесрочную перспективу и основных параметров среднесрочного финансового плана (доходы, расходы, дефицит или профицит).

Подразделение финансового органа, ответственное за прогноз расходов бюджета, определяет объем планируемых расходов на основе:

1) направлений развития отраслей региональной экономики и соответствующих значений текущих и капитальных расходов по разделам функциональной классификации;

2) предложений по адресной программе капитальных вложений на среднесрочный период.

Подразделение финансового органа, ответственное за межбюджетные отношения, формирует прогноз по межбюджетным отношениям на основе:

1) прогноза расходов бюджета региона на среднесрочную перспективу;

2) нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Подразделение финансового органа, ответственное за межбюджетные отношения, формирует прогноз по целевым бюджетным фондам на основе прогноза расходов бюджета региона на среднесрочную перспективу.

Подразделение финансового органа, ответственное за формирование среднесрочного финансового плана, осуществляет балансировку его доходной и расходной частей как путем варьирования значений доходов и расходов по тем или иным статьям, так и путем корректировки методик прогнозирования параметров среднесрочного финансового плана; при этом разрабатываются несколько вариантов среднесрочного финансового плана.

Выбор единственного варианта среднесрочного финансового плана из вариантов, разработанных подразделением финансового органа, ответственным за формирование среднесрочного финансового плана, осуществляется администрацией территории.

Вариант среднесрочного финансового плана, выбранный администрацией территории, подлежит официальному утверждению администрацией с дальнейшим официальным представлением законодательному органу.

При этом информация об утвержденном среднесрочном финансовом плане распространяется в средствах массовой информации администраций территории.

Это является той областью, в которой многие страны с развивающейся и переходной экономикой до сих пор не смогли добиться существенного прогресса. Причины этого были различными, однако последствия одинаковыми: бюджет и бюджетный процесс фрагментированы, их части плохо увязаны между собой, а качество управления ими невысоко, что подрывает эффективность использования ограниченных бюджетных ресурсов.

В связи с этим возникает необходимость подготовки дополнительных рекомендаций в отношении того, при каких условиях любое отступление от принципов консолидированного бюджетирования может считаться допустимым и соответствовать надлежащей практике, и каким образом страны с развивающейся и переходной экономикой могут обеспечить соответствие этой практике.

Международный опыт свидетельствует, что результаты произведенных расходов улучшаются, а уровень контроля и устойчивости повышается в том случае, когда текущие и капитальные расходы управляются на консолидированной основе в рамках многолетнего планирования. Интеграция управления текущими и капитальными расходами имеет огромное значение как для обеспечения общей устойчивости и стабильности бюджета, так и для повышения обоснованности и прозрачности бюджетного планирования, в том числе оценки эффективности бюджетных программ и инвестиционных проектов с учетом их полной стоимости и достигаемых результатов. Это один из основополагающих и общепризнанных принципов надлежащей практики, соблюдение которого является одной из предпосылок для эффективного внедрения среднесрочного финансового планирования и БОР.

В то же время вплоть до настоящего времени в ряде стран с развивающейся и переходной экономикой управление капитальными расходами, а иногда и более широкими категориями расходов, включаемыми в особые типы программ (проектов), с финансовой и институциональной точек зрения полностью или частично оторвано от управления текущими расходами и общего бюджетного процесса. Это искусственно «ограждает» такие расходы от конкуренции при распределении бюджетных ресурсов, ослабляет финансовую дисциплину искажает критерии выработки и оценки реализации бюджетных приоритетов, а также подрывает самостоятельность и ответственность отраслевых ведомств, отвечающих за достижение результатов в сфере своей деятельности.

Комплексность бюджетов всех уровней предполагает, что бюджет на всех уровнях охватывает все расходы и доходы с тем, чтобы можно было иметь полную картину всех обязательств и ресурсов, существующих в каждый период времени, обеспечить необходимый уровень контроля над распределением ресурсов и минимизировать возможности возникновения непредвиденных негативных тенденций.

6.7. Государственный долг

Государственный долг (государственный кредит) как экономическая категория – это система денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов. Государственный кредит как правовая категория – это самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Долг СССР Парижскому клубу кредиторов на конец 1991 г. составлял 37,6 млрд долл. В январе 1992 г. Правительство РФ заключило рамочное соглашение о пересмотре календарного плана обслуживания и погашения этого долга. Далее в 1993—1995 гг. последовало три его пересмотра (многосторонние меморандумы от 02.04.1993, от 04.06.1994, от 03.06.1995), связанных с обслуживанием долга в период с декабря 1991 по конец 1995 г. Внешний долг России, составлявший на начало 1992 г. 57 млрд долл., достиг в начале 1993 г. 96,6 млрд долл. и сравнялся со всем годовым ВНП страны.

Закончив в 1994 г. переговоры с Парижским клубом, Россия взяла на себя весь долг СССР всем странам в обмен на зарубежные активы. Парижский клуб – неинституционализированное объединение стран-кредиторов (Австралия, Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Канада, Нидерланды, Норвегия, Россия, США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция, Япония), созданное в 1956 г. для обсуждения и урегулирования проблем задолженности развивающихся стран по государственным или имеющим государственную гарантию кредитам. Россия – член Парижского клуба с 1997 г.

Одновременно Россия фактически потеряла возможность возвращения значительной части долгов от большинства стран. По предыдущим соглашениям наибольшая нагрузка по выплате советских долгов приходилась на период после 2002 г., и тогда это, видимо, казалось отдаленной перспективой. Вслед за этими соглашениями в апреле 1996 г. Правительство РФ подписало меморандум (многосторонний меморандум от 29.04.1996) об условиях всеобъемлющей реструктуризации внешнего долга СССР со странами – членами Парижского клуба кредиторов. Россия стала должна Клубу 38 млрд долл.

К концу 1993 г. обязательства России составили уже более ПО млрд долл., увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 15 млрд долл. (в первую очередь за счет привлечения займов международных финансовых организаций). Причинами стремительного роста задолженности стали дефицитность государственного бюджета и заметное ухудшение ценовых условий внешней торговли в совокупности с сокращением экспорта. Несмотря на это, в 1993 г. соотношение внешнего долга к ВНП сократилось до 65%.

За годы реформ в связи с сокращением налогооблагаемой базы из-за спада производства, низким внутренним спросом, уходом бизнеса в теневую экономику, массовыми уклонениями от уплаты налогов налоговые доходы государства резко уменьшились. Большую часть 1990-х гг. доходная часть бюджета падала, а расходы государства для установления бюджетного равновесия сокращались недостаточно.

По официальным данным, на начало 1994 г. общая внешняя задолженность страны составляла 112,8 млрд долл. Задолженность бывшего СССР за счет капитализации невыплачивавшихся процентов выросла до 104 млрд долл. (92,2% общей внешней задолженности), а вновь образовавшаяся российская задолженность составляла 8,8 млрд долл. Затем, в 1994—1997 гг. задолженность росла меньшими темпами (к 1996 г. достигла величины 121 млрд долл.), отношение же задолженности к ВНП и экспорту постепенно сокращалось (с 55% в 1994 г. до 30% ВНП в 1996 г., с 260% экспорта страны в 1994 г. до 190% в 1996 г.).

По официальным данным Минфина России, на 31 декабря 1997 г. внешний долг России составлял 123,5 млрд долл., из которых 91,4 млрд долл. – долги, доставшиеся в наследство от Советского Союза. Однако в 1998 г. вновь были сделаны масштабные заимствования. К 1 июля 1998 г. внешний долг вырос до 129 млрд долл. (рост задолженности был связан в первую очередь с попытками предотвратить дефолт по внутреннему долгу). Во второй половине 1998 г. произошла конвертация части внутреннего долга во внешний – объем задолженности на конец 1998 г. составил уже 143,9 млрд долл., а в 1999 г. достиг своего исторического пика – 167 млрд долл. (более 101% ВВП в рублевом исчислении).[75]

Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают средства бюджета, где ежегодно эти расходы выделяются в отдельную строку. Однако в условиях нарастания бюджетного дефицита государство может прибегнуть к рефинансированию государственного долга, т. е. погасить старую государственную задолженность путем выпуска новых займов. Объемы финасирования дефицита федерального бюджета в процентах от ВВП представлены в табл. 6.35.

Таблица 6.35

Финансирование дефицита бюджета центрального правительства, внутреннее и внешнее финансирование, %ВВП[76]

Казахстан больших заимствований на внешнем рынке не делает, несмотря на удешевление заемных средств.

Российская практика разделения долга на внешний и внутренний осуществляется в соответствии с валютой займа и отличается от международной. Казахстан, Беларусь и Украина заняли в данном вопросе позицию, соответствующую международной практике.

Следствием проводимой политики финансирования бюджетного дефицита стало сокращение доли внутреннего долга у Казахстана и России, и увеличение – у Беларуси. Государственное внешнее заимствование Казахстана ограничивается лимитом внешнего долга, который устанавливается на уровне не более 50% чистых золотовалютных активов Национального банка, кроме случаев привлечения программных займов от международных финансовых организаций. Лимит заимствования местного исполнительного органа на год не должен превышать 10% доходов местного бюджета на этот год. Лимит долга местного исполнительного органа не должен превышать 25% доходов местного бюджета на соответствующий финансовый год. Объем расходов на погашение и обслуживание долга местного исполнительного органа не должен превышать 10% доходов местного бюджета на соответствующий год.

В России размер дефицита федерального бюджета, утвержденный законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга в соответствующем финансовом году. Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации не может превышать 15% объема доходов его бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

С 2000 г., благодаря политике по обслуживанию внешних обязательств без осуществления новых заимствований, происходит постепенное (до 10 млрд долл. в год) сокращение внешнего долга России. В последние годы также наблюдается тенденция к сокращению совокупного долга по отношению к ВВП страны в 2000 г. – 62%, 2001 г. – 49%).

На конец 2002 г. общий государственный долг по отношению к ВВП составлял 36,1%, а по отношению к экспорту 142%, что говорит о его управляемости. К фактору риска можно отнести то, что более 80% суммы долга номинировано в иностранной валюте, а значит, подвержено риску изменения обменного курса, но в настоящее время положение стабильно: рубль укрепляется, идет большой приток валюты в страну.

По данным Банка России на 1 января 2003 г., размер внешнего долга Российской Федерации достиг 152,1 млрд долл.[77] Более 36% этой суммы составляют долги бывшего СССР. Кроме того, порядка 8 млрд долл. является неурегулированной задолженностью бывшего СССР.

Анализ исполнения федерального бюджета в Российской Федерации на август 2006 г. показывает, что профицит составил 1489,4 млрд руб., часть его идет на выплату государственного долга. Исполнение федерального бюджета Российской Федерации в 2006 г. показано в табл. 6.36.

Таблица 6.36

Исполнение федерального бюджета Российской Федерации в 2006 г.[78]

Государственная долговая политика Российской Федерации на 2007—2009 гг. предусматривает снижение объемов государственного внешнего долга и постепенное замещение его внутренними заимствованиями.

Принципами государственной долговой политики Российской Федерации являются:

– замещение государственного внешнего долга внутренними заимствованиями;

– развитие рынка государственных ценных бумаг;

– использование государственных гарантий для ускорения экономического роста;

– применение инструментов долговой политики в целях осуществления дополнительной стерилизации излишней денежной массы и борьбы с инфляцией.

В целом государственные займы могут быть классифицированы по следующим признакам:

1) по срокам действия долговые обязательства Российской Федерации могут носить краткосрочный характер (до одного года), среднесрочный характер (от одного года до пяти лет) и долгосрочный характер (от 5 до 30 лет). Все долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет (Закон РФ от 13.11.1992 № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»);

2) по праву эмиссии они делятся:

а) на выпускаемые центральным правительством;

б) выпускаемые правительствами национально-государственных и административно-территориальных образований и органами местного самоуправления, если это будет предусмотрено законом;

3) по признаку субъектов держателей ценных бумаг займы могут подразделяться на реализуемые:

а) только среди населения;

б) только среди юридических лиц;

в) как среди юридических лиц, так и среди населения;

4) по форме выплаты, доходов займы могут делиться:

а) на процентно-выигрышные, где владельцы долговых обязательств процентного займа получают твердый доход ежегодно путем оплаты купонов или один раз при погашении займа путем зачисления процента к начисленному номиналу ценных бумаг без ежегодных выплат;

б) выигрышные, где получатель получает доход в форме выигрыша в момент погашения облигаций, доход выплачивается только по тем облигациям, которые попали в тиражи выигрышей. Кроме того, бывают займы беспроигрышные, однако они сейчас в Российской Федерации не выпускаются;

в) беспроцентные (целевые) займы, которые предусматривают выплату доходов держателям облигаций или гарантируют получение соответствующего товара, спрос на который в момент выпуска займа не удовлетворяется;

5) по методам размещения займы делятся: а) на добровольные; б) размещаемые по подписке; в) принудительные.

Сейчас используются только добровольные займы. Принудительные займы применяются только в тоталитарных государствах. Займы по подписке близки к займам принудительным, поэтому также не применяются;

6) по форме займы могут быть облигационными и безоблигационными. Облигационные займы предполагают эмиссию ценных бумаг. Безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачей особых обязательств.

В соответствии с принципами долговой политики в 2005 и 2006 гг. Российская Федерация осуществляла досрочное погашение государственных внешних долговых обязательств.

В январе 2005 г. досрочно в полном объеме был погашен остаток долговых обязательств перед Международным валютным фондом. В июне 2006 г. Российская Федерация полностью погасила задолженность по долгу бывшего СССР перед официальными кредиторами Парижского клуба кредиторов.

Досрочное погашение внешнего долга также будет способствовать укреплению международного авторитета России как государства со значительным запасом финансовой и долговой устойчивости, имеющего репутацию добросовестного заемщика и стремящегося конкретными мерами политики улучшить инвестиционный климат в стране.

В области внутренних заимствований проведение долговой политики в 2007—2009 гг. будет исходить из целей развития рынка государственных ценных бумаг. Ключевыми задачами станут повышение ликвидности рыночной части государственного внутреннего долга и сохранение оптимальной дюрации и доходности на рынке государственных ценных бумаг.

К основным методам управления государственным долгом относятся:

1) рефинансирование – погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов;

2) конверсия – изменение размера доходности займа, например снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам;

3) консолидация – увеличение срока действия уже выпущенных займов;

4) унификация – объединение нескольких займов в один;

5) отсрочка погашения займа – проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов неэффективно для государства;

6) аннулирование долга – отказ государства от долговых обязательств;

7) реструктуризация долга – погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения.

Стабилизационный фонд был образован в 2004 г. Во исполнение постановления Правительства РФ от 21.04.2006 № 229 «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации» 16 октября 2006 г. завершено размещение средств Стабилизационного фонда в рублях на счета Федерального казначейства в Банке России по учету средств Стабилизационного фонда в иностранной валюте.

Остатки средств на отдельных счетах по учету средств Стабилизационного фонда в иностранной валюте по состоянию на конец 16 октября 2006 г. составили:

31,88 млрд долл. США;

25,04 млрд евро;

3,77 млрд ф. ст. Соединенного королевства.

На счете по учету средств Стабилизационного фонда в рублях сформировался нулевой остаток.

Таким образом, с июля по октябрь 2006 г. в соответствии с БК РФ и во исполнение упомянутого постановления в иностранную валюту были конвертированы средства Стабилизационного фонда на общую сумму 1 898,33 млрд руб., в том числе в октябре – на сумму 383,97 млрд руб.[79]

Прогнозируемый объем средств Стабилизационного фонда на начало 2007 г. позволит финансировать дефицит федерального бюджета в случае падения мировой цены на российскую нефть до 27 долл. за баррель в течение 1—2 лет.

Накопленные остатки Стабилизационного фонда позволили Российской Федерации в 2005 и 2006 гг. осуществить операции по досрочному погашению государственного внешнего долга. В результате расходы федерального бюджета на обслуживание долга сократятся с 1,0% ВВП в 2005 г. до 0,5% ВВП в 2009 г., а общая экономия средств федерального бюджета на процентных платежах за период до 2020 г. превысит 12,0 млрд долл. США. В июле и августе 2006 г. в соответствии с законодательством Российской Федерации часть средств Стабилизационного фонда была конвертирована в валюту иностранных государств. Минимальный уровень риска размещенных активов позволит застраховать бюджет Российской Федерации от негативных последствий в случае резкого и длительного ухудшения макроэкономической конъюнктуры.

Ровно через восемь лет после финансового кризиса 1998 г. в период с 15 по 21 августа 2006 г. Российская Федерация осуществила платежи в погашение остатка реструктурированной в 1996 и 1999 гг. в рамках Парижского клуба кредиторов задолженности. В результате российские обязательства перед всеми 17 государствами – членами Клуба в сумме 21,6 млрд долл. США погашены в полном объеме и Россия более не является страной – дебитором Клуба[80] . Межправительственные соглашения, которыми была оформлена указанная задолженность, утратили силу. Это означает, что Россия достигла цели, поставленной Правительством РФ и впервые сформулированной в «Долговой стратегии Российской Федерации на 2003—2005 гг.».

В рамках данной стратегии Российская Федерации сначала в январе 2005 г. досрочно в полном объеме погасила остаток обязательств перед Международным валютным фондом, а затем начала переговоры о досрочной выплате наиболее крупной, политически значимой и сложно управляемой категории государственного внешнего долга – задолженности перед Парижским клубом кредиторов.

Погашение реструктурированных в рамках Парижского клуба кредиторов долговых обязательств прошло в два этапа. В соответствии с Многосторонним соглашением от 13.05.2005 в июле – августе 2005 г. была досрочно погашена задолженность на общую сумму, эквивалентную 15 млрд долл. США. Ровно через год на основе договоренностей, оформленных в Многостороннем протоколе от 16.06.2006, погашен остаток данной категории долга. Общая экономия средств федерального бюджета на процентных платежах за период до 2020 г. превысит 12,0 млрд долл. США.

В 2007—2009 гг. планируется положительное сальдо заимствований на внутреннем рынке, не приводящее к увеличению процентных ставок. В результате к концу 2007 г. объем внутреннего долга превысит размер внешних обязательств, а совокупный объем государственного долга сократится с 9% ВВП на конец 2006 г. до 8,3% ВВП на конец 2007 г. и 7,5% на конец 2009 г., при этом уже в 2008 г. объем внутреннего долга превысит размер внешних обязательств.

Если государственный долг на федеральном уровне отслеживается на соверменом этапе очень серьезно, то по долгам на субфедеральном уровне остается много вопросов. Основой экономической безопасности А. Д. Андряков считает такое состояние управления долгом и такой объем долга, которые позволяют исполнять и долговые обязательства и все иные принятые на себя бюджетные обязательства фактически независимо от внешних обстоятельств. Один из подходов к реализации данного принципа строится на том, что планирование вновь привлекаемых обязательств, а также планирование, обслуживание и погашение уже имеющихся обязательств осуществляется исключительно за счет доходов бюджета без необходимости привлечения финансовых ресурсов с рынков заимствования. Технической реализацией этого принципа служит введение концепции долговой емкости процедуры планирования и принятия решений, а также включение в принятие решений обязательств по просроченной кредиторской задолженности.[81]

По данным 2002 г., для муниципальных образований объем просроченной кредиторской задолженности был существенным и превосходил долговую емкость. В целом по Российской Федерации существует 24 субъекта, у которых муниципальные образования преимущественно имеют дефицит по бюджету текущих расходов. Если рассмотреть долговую емкость, уменьшенную на просроченную кредиторскую задолженность, т. е. возможность заимствовать, то почти две трети регионов имеют на своей территории муниципальные образования, которые, вообще говоря, не могут заимствовать, поскольку нечем отвечать по своим обязательствам.

Фактически долговая емкость – это превышение доходов бюджета над текущими расходами. То, что остается после исполнения обязательств по текущим расходам, представляет собой долговую емкость бюджета, которая и используется для ответственности как по уже принятым, так и по планируемым к принятию обязательствам. Последняя часть обязательств, которые принимает на себя субъект Российской Федерации или муниципальное образование, – это ожидаемая ответственность по условным обязательствам. В данном случае речь идет о гарантиях. Гарантия по сути своей является условным обязательством, поскольку ответственность по этому обязательству у гаранта возникает только при определенных условиях (при неисполнении гарантополучателем своих обязательств).

Для системы управления долгом долговая емкость является некоей исходной информацией, поступающей из системы бюджетного планирования. При этом представляется важным отметить, что длительность бюджетного прогноза должна включать в себя погашение самого длинного из принятых либо планируемых к принятию обязательств. Исходя из долговой емкости, необходимо погасить уже накопленные долговые обязательства согласно определенному графику погашения. Следует также предусмотреть возможность погашения просроченной кредиторской задолженности. При составлении графика погашения просроченной кредиторской задолженности предполагается, что часть этой задолженности уже реструктурирована. Нереструктурированная часть должна быть погашена в ближайшем финансовом году.

Финансовый орган, определяющий приоритеты в инвестиционной политике, должен строить долгосрочную инвестиционную программу, которая фактически представляет собой потребности в объемах инвестиционного финансирования на длительный срок, а система управления долгом лишь оптимальным образом привлекает ресурсы для финансирования этой программы и следит за тем, чтобы эти ресурсы были привлечены в объемах, которые можно безболезненно погасить в будущем.

Наиболее сложный и полноценный процесс планирования имеет место при определении необходимого объема инвестиционных заимствований.

Распределяя долговую емкость, спланированную на ряд лет с учетом исполнения уже принятых обязательств, в ожидаемую ответственность по гарантиям следует заложить и «страховочную подушку».

Соотношение между объемом долговой емкости, отводимой на гарантии и новые обязательства, определяется приоритетами долговой и экономической политики. Они должны устанавливаться соответствующим органом, который формулирует эту политику. В систему управления долгом они конечно же приходят не в виде цифр, а в виде долей.

6.8. Развитие государственных финансов России в соответствии с глобальными изменениями международных финансов

Глобализация означает более тесную интеграцию стран и влияние международных организаций на государственные финансы всех стран. Интернациональные организации оказывают значительное влияние на государственные и муниципальные финансы в рамках одной страны, в том числе и России. Это происходит не только через государственый кредит, оказание финансовой помощи в рамках определенных программ (например, развитие системы Казначейства, финансирование Фонда реформирования региональных финансов), но и путем оказания консультативной помощи по совершенствованию бюджетного процесса, финансового менеджмента в государственных органах.

На первом этапе эволюции государственных финансов государственные финансы являлись определяющим элементом на национальном уровне – устанавливали налоги и неналоговые сборы, осуществляли государственные расходы. Однако 100 лет назад, в начале XX в. в западных странах общественные государственные расходы составляли менее 10% ВВП. В некоторых странах – только 5% ВВП. В течение XX в. экономика западных стран постоянно развивалась, а также росли общественные государственные расходы. В настоящее время они составляют уже 40%. Изменился сам рынок, сама система формирования ВВП. Сегодня общественные государственные расходы в 50 раз выше, чем 100 лет назад.

На втором этапе важную роль стал играть частный бизнес, многие государственные услуги, например жилищно-коммунальные, начали осуществлять частные компании, стала формироваться система государственных закупок и заказов. В рамках казначейской системы происходит демократизация, усовершенствование системы общественных услуг. Возникает дилемма. С одной стороны, общественные государственные расходы достаточно велики, а с другой – требуются еще большие расходы. Население ожидает экономической либерализации, усовершенствования общественных услуг, системы дорожного строительства, системы образования, системы охраны окружающей среды. Все это вступает в определенные противоречия, с которыми сталкивается страна в эпоху переходного развития.

На третьем этапе большое влияние стали оказывать такие международные организации, как Мировой банк, Международный валютный фонд, Европейский Банк реконструкции и развития. Ниже представлены важнейшие международные организации, оказывающие влияние и на финансы России[82] (в скобках приведены годы создания):

– Международный валютный фонд (International Monetary Fund) (1945);

– Международный банк реконструкции и развития (International Bank for Reconstruction and Development/World Bank) (1945);

– Международный детский фонд ООН (United Nations Children's Fund) (1946);

– Офис ООН помощи беженцам (Office of the United Nations High Commissioner for Refugees) (1950);

– Международная организация помощи мигрантам (International Organization for Migration) (1951);

– Международная финансовая корпорация (International Finance Corporation/World Bank) (1956);

– Европейский банк развития (European Development Fund) (1957);

– Международная ассоциация развития (International Development Association/World Bank) (1960);

– Фонд капитального развития ООН (United Nations Capital Development Fund) (1966);

– Программа развития ООН (United Nations Development Programm) (1966);

– Инвестиционное агентство гарантий инвестиций (Multilateral Investment Guarantee Agency/World Bank) (1988);

– Объединение бирж (Common Fund for Commodities) (1989);

– Многосторонний Фонд для внедрения Монреальского протокола (Multilateral Fund for the Implementation of the Montreal Protocol) (1991);

– Фонд глобальной защиты окружающей среды (Global Environment Facility) (1991);

– Агенство атомной энергетики (Atomic Energy Agency) (2002);

– Фонд мировой солидарности (World Solidarity Fund) (2002);

– Международный Фонд для создания условий для авиационной безопасности (International Financial Facility for Aviation Safety) (2003);

– Трастовый фонд различных групп (Global Crop Diversity Trust) (2004).

Огромное влияние на внутренний национальный рынок оказывают валютный и фондовый рынки, а также косвенно и опосредованно воздействует миграция трудовых ресурсов. Встают вопросы правильного заимствования, правильного управления правительством бюджетными средствами. Эти вопросы характерны не только для России, но и для других стран с переходным уровнем развития экономики. Должны ли одалживать, заимствовать федеральные и субнациональные правительства? Откуда получать гарантии? Какие ограничения должны накладываться?

Три этапа развития государственных финансов и уровни финансовых потоков представлены на рис. 6.8.

Рис. 6.8. Этапы развития государственных финансов[83]

Влияние интернациональных финансов затрагивает и налоговое планирование в России, например вопросы двойного налогообложения, налогового планирования, налогобложения организаций в офшорных зонах.

В систему регулирования деятельности органов власти на субфедеральном уровне в России постепенно вводится новый инструмент – кодексы лучшей практики управления общественными финансами. Суть и роль этого инструмента, а также его место в общей системе регулирования в России еще до конца неясны. Разработка этих кодексов прежде всего основывается на международном опыте. В то же время делается попытка учесть специфику российского законодательства, проводящиеся реформы и общий институциональный контекст. Особенности переходного этапа в сфере управления общественными финансами в России, когда фактически только формируются предпосылки для ответственного финансового менеджмента, оказывают сильное влияние не только на понимание сути и значения кодексов лучшей практики, но также на вопросы их практического применения региональными и местными органами власти.

В последние годы масштабная работа по разработке принципов и кодексов по эффективному управлению государственными финансами была проделана международными организациями, заинтересованными в ответственном и эффективном управлении общественными финансами – Международным валютным фондом, Всемирным банком и ОЭСР, а также на региональном уровне, например Азиатским банком развития (АзБР). Европейский союз (ЕС) ввел ряд конкретных правил в отношении бюджетно-налоговой ответственности в рамках Пакта о стабильности и экономическом росте и введения евро в качестве единой валюты для некоторых своих членов. Принятые им правила (acquis communautaire) в области финансового контроля также имеют обязательное действие для членов ЕС[84] . В Содружестве наций достигнуто соглашение о правилах проведения реформы в области управления общественными финансами. Страны-доноры разработали руководства для применения их на национальном уровне, предназначенные для использования при оказании технического содействия или предоставления бюджетной поддержки странам с переходной или развивающейся экономикой. Правительства некоторых стран или их министерства финансов также разработали принципы для собственного использования. В Лимской декларации установлены международно-признанные принципы аудита. Кроме того, в рамках мониторинга и пересмотра кредитных рейтингов частные рейтинговые агентства внимательно следят за действиями отдельных стран в сфере управления общественными финансами. Рассмотрим важнейшие международные правила осуществления государственного финансового контроля:

1. Процедура ЕС в отношении чрезмерного дефицита, включая нормы, утвержденные ст. 9 и 104 Договора ЕС и уточненные Положением Совета ЕС № 1055/2005 от 27.06. 2005, вносящая поправки в «Пакт о стабильности и экономическом росте» от 1997 г. Эти нормы в первую очередь затрагивают некоторые параметры, имеющие отношение к финансовой ответственности и принятые в качестве обязательных странами – членами ЕС; при этом они имеют особое значение для стран, входящих в зону евро.

2. Правила финансового контроля ЕС в отношении присоединившихся стран являются еще одним примером обязательных норм, затрагивающих не только использование бюджетных средств ЕС, но и национальные бюджеты, поскольку условием вступления в ЕС было распространение действия единых правил в отношении обоих уровней. Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ (пересмотренный 28 февраля 2001 г.) является одним из принятых на международном уровне Стандартов и кодексов, мониторинг которых осуществляет Форум по финансовой стабильности. Благодаря этому он пользуется широкой международной поддержкой.[85]

3. Оптимальная практика по обеспечению прозрачности бюджета ОЭСР (обновлена в 2001 г.) была формально одобрена странами – членами ОЭСР и является общедоступным документом о надлежащей практике по обеспечению прозрачности бюджета.

4. Лимская декларация о руководящих принципах аудита, принятая членами Международной организации и высших органов финансового аудита (1977), содержит изложение согласованных принципов в отношении проведения независимого аудита общественных финансов, а также соответствующих методов работы.

5. Руководящие принципы осуществления реформы управления общественными финансами Содружества наций (2005) предлагают некоторые принципы, которые должны учитываться при реформировании системы управления общественными финансами, а также содержат предложения по осуществлению этих реформ.

6. Руководство МВФ по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (апрель 1999 г.) содержит принципы по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, а также большое число ссылок на иные источники, посвященные двум другим аспектам эффективного управления общественными финансами[86] . Международный валютный фонд также подготовил целый ряд документов, касающихся эффективной и ответственной бюджетно-налоговой политики (включая вопросы, возникающие в связи с бюджетно-налоговым пространством для содействия экономическому росту), в том числе вопросы определения содержания этой политики и ее реализации на практике.

7. Руководство по управлению государственными расходами Всемирного банка (1998), содержащее всеобъемлющие рекомендации в отношении большинства аспектов управления общественными финансами и реализации бюджетных реформ в странах с переходной и развивающейся экономикой.[87]

8. Руководство ОЭСР (разработанное Р. Алленом и Д. Томмаси) содержит подробные руководящие указания, направленные на оказание содействия странам с переходной экономикой в переходе к современным методам управления общественными финансами.

9. Управление государственными расходами АзБР (С. Скьяво-Кампи и Д. Томмаси, 1999) является еще одним источником подробных методических рекомендаций.[88]

10. Руководство по надлежащей практике министерства Великобритании по международному развитию, а также источники других доноров содержат рекомендации, представляющие интерес для развивающихся стран, где техническое содействие и финансовая помощь играют особенно важную роль.

Национальные кодексы надлежащей практики, например применяемое в Великобритании «золотое правило», действуют в отношении осуществления заимствований со стороны государственных бюджетов. Однако данное замствование должно идти только для финансирования инвестиций (в среднем с учетом цикличности экономического роста общий объем чистых заимствований не может превышать общий объем инвестиций). В зарубежной практике, в частности в Великобритании, кодексы лучшей практики направлены не только на поддержку передовых муниципальных образований. Это кодексы профессиональной деятельности, руководства, содержащие основные принципы и критерии профессионального управления в разных сферах управления общественными финансами (в частности, Кодекс благоразумного финансирования капитальных вложений, Кодекс практики казначейского управления в сфере общественных услуг, Кодекс практики общественного учета для местных органов власти). Любой орган местного самоуправления, каждый его руководитель должны владеть технологиями управления общественными финансами, и кодексы служат инструментами профессионального подхода к решению вопросов, относящихся к их компетенции. Местные органы власти находятся в такой системе регулирования, которая делает невыгодным уклонение от применения кодексов. Это непременно отразится на их отчетности, поступающей в центр, что вызовет мощную волну инспекционных проверок. Они могут стать объектами усиленного мониторинга и контроля со стороны центральных властных структур, граничащего с внешним управлением.

По сути, обязательный характер внедрения кодексов стимулирует органы местного самоуправления к активному участию в разработке и тестировании кодексов. Так, в группу управления разработкой Кодекса благоразумного финансирования капитальных вложений входили не только профессионалы института и центральных органов власти, но также представители ассоциаций местного самоуправления и финансовых служб Англии, Уэльса и Шотландии. Проект кодекса дважды обсуждался с местными органами власти и трижды корректировался по итогам обсуждения. В ходе первого обсуждения проекта было получено более 100 отзывов местных органов власти. Свыше 70 из 450 муниципальных образований выразили желание участвовать в тестировании. Полностью тестирование было проведено в 35 муниципальных образованиях. Большая заинтересованность в участии в тестировании объясняется, в частности, бесплатным консультированием «пилотных» муниципальных образований по вопросам внедрения кодексов, тогда как остальным муниципальным образованиям приобретение таких услуг может стоить достаточно дорого.[89]

В результате для центральных органов власти внедренческие издержки сводятся к затратам на организацию и проведение обучающих курсов для специалистов местных органов власти.

В 2003 г. ОЭСР и Всемирный Банк приступили к проведению исследования бюджетной практики и процедур в более чем 60 странах, включая страны – члены ОЭСР и страны с развивающейся и переходной экономикой. В ходе этого исследования проводится комплексный анализ бюджетных процессов в рамках бюджетного цикла, широкого круга связанных с этими процессами институциональных проблем, а также межбюджетных отношений, при этом особое внимание уделяется вопросам управления по результатам. Кодекс МВФ и Оптимальная практика ОЭСР акцентируют особое внимание на обеспечении прозрачности в бюджетно-налоговой сфере как фактора эффективного и ответственного управления общественными финансами. Два других аспекта (устойчивость общественных финансов и эффективность бюджетно-налоговой политики) в кодексах не раскрываются, за исключением общих вопросов аудита, рассматриваемых в Лимской декларации. Консолидированный характер централизованного управления бюджетным процессом в основном признается в качестве надлежащей практики в большинстве стран мира. В том случае, когда отдельные ключевые сферы ответственности – управление макроэкономическим прогнозированием, определение политических приоритетов и целей и бюджетирование отдельных видов расходов – остаются за пределами консолидированного бюджетного процесса, его последовательность нарушается, а управление рисками и уровень эффективности могут снизиться.

Многие страны с переходной и развивающейся экономикой получили и продолжают получать значительную поддержку со стороны международного сообщества в совершенствовании систем управления общественными финансами в процессе перехода к рыночной экономике. Международная организация высших органов финансового контроля (INTOSAI) проделала большую и полезную работу в России в этой области[90] . Тем не менее вновь следует отметить важность задачи инкорпорирования такого рода усилий в более широкую систему управления общественными финансами.

В ряде важных моментов в России складывается отличное от опыта других стран, в частности Великобритании, представление о принципах применения кодексов управления общественными финансами. Оно выражается прежде всего в следующих вопросах.[91]

1. Кодекс лучшей практики – кодекс профессиональной деятельности в сфере управления общественными финансами или кодекс лучшей практики наиболее активных в деле реформирования финансов регионов и муниципалитетов?

2. Он обязателен или необязателен для региональных и местных властей?

3. Кодекс лучшей практики – инструмент поддержки или оценки деятельности региональных и муниципальных органов власти?

4. Обязательно полное или возможно частичное, этапное применение кодексов лучшей практики?

5. Ограничивают или не ограничивают кодексы лучшей практики гибкость финансовой политики региональных и муниципальных органов власти?

Необходимо разработать критерии, в сопоставлении с которыми можно будет анализировать деятельность отдельных распорядителей и получателей бюджетных средств, а также предпринять меры по совершенствованию их работы. Известно, что в ряде стран проводились эксперименты с предоставлением различного объема полномочий и управленческой свободы на основе оценки потенциала в сфере управления финансами. Методические рекомендации в данной области были бы весьма полезными.

Усилившаяся экономическая и финансовая взаимозависимость международного сообщества все более настоятельно требует создания и развития такой системы.

Рано или поздно большинство стран, по-видимому, придут к осознанию целесообразности следования общепризнанным принципам и стандартам для реализации конкретных, учитывающих условия каждой страны методов управления общественными финансами. Безусловно, потребуется провести анализ того, какие именно с точки зрения согласованно действующего международного сообщества минимальные стандарты могли бы иметь более «жесткий» (в противовес простым заявлениям о следовании нормам надлежащей практики) или сугубо рекомендуемый («инициативный») характер. В любом случае представляется, что сведение в единую комплексную систему всех аспектов, как определенных в качестве «обязательных», т. е. являющихся предметом регулярного мониторинга, так и предложенных в качестве рекомендаций, может дать значительный положительный эффект.

Глава 7

Индустриальные страны

7.1. Общие сведения

Успешное развитие экономики во многом определяется состоянием финансово-кредитной системы государства. Роль и место финансовых и кредитных отношений в экономической архитектонике особенно усилились в XXI в. В новом столетии достижение оптимального уровня таких макроэкономических показателей, как прирост реального ВВП, уровень безработицы, уровень инфляции, состояние платежного баланса, валютного курса и других будет зависеть от равновесия финансово-кредитной системы страны.

Особенностям построения моделей финансово-кредитных систем ведущих стран мира, которые позволили им достичь ведущего положения в мировом сообществе и удерживать его на протяжении десятилетий, в книге уделяется большое внимание. Сравнительный анализ финансово-кредитных систем разных стран, учет преимуществ и недостатков каждой из них дают возможность построить систему финансово-кредитных отношений, отвечающую требованиям нового тысячелетия. К тому же процессы глобализации, интеграции и интернационализации мирохозяйственных связей требуют унификации структуры отечественных финансовых отношений. Бюджетное устройство разных стран обусловлено их государственным устройством, территориально-административным делением, уровнем развития экономики и ее структурных элементов. В унитарных государствах (Великобритания, Франция, Италия, Япония и др.) два звена управления – центральное и местное. В федеративных государствах (США, Канада, ФРГ, Швейцария и др.) – три: центральное, членов федерации и местное.

Бюджетные системы ведущих зарубежных стран строятся на общих основных принципах. К ним относятся:

– оформление бюджета в виде акта, принимаемого представительным органом власти;

– полнота бюджета;

– единство бюджета;

– приоритетность публичных расходов;

– достоверность и наглядность бюджета;

– ежегодное утверждение бюджета;

– бюджетное равновесие.

Обязательное оформление бюджета в виде акта, принимаемого представительным органом власти, означает законодательное оформление бюджета. В большинстве стран бюджет принимается в виде закона, в ряде стран (США, Великобритания, Финляндия) утверждение бюджета оформляется особой парламентской резолюцией. Бюджетные акты, как правило, состоят из трех основных частей: пояснительной записки, текста бюджетного акта и приложений.

Принцип полноты бюджета означает, что все доходы и расходы должны быть представлены в бюджете в полном объеме. Правительство не должно иметь каких-либо доходов и расходов, помимо предусмотренных бюджетом. С принципом полноты бюджета связано понятие бюджета-брутто, в котором находят отражение все финансовые операции государства как по доходам, так и по расходам. Бюджет-нетто содержит только сальдовые результаты по статьям бюджета: поступления по отдельным статьям доходов бюджета за вычетом издержек на получение указанных доходов. Иногда встречаются так называемые смешанные бюджеты, сочетающие черты брутто– и нетто-бюджетов.

Принцип единства бюджета находит свое выражение в единстве бюджетной системы, применении одной классификации доходов и расходов и единообразии бюджетной документации. На практике при разработке и утверждении бюджета зачастую встречается стремление к созданию привилегированных статей бюджета, что нарушает принцип единства бюджета.

Только в условиях действия принципов полноты и единства бюджета возможно применение принципа приоритетности публичных расходов, который основан на том, что осуществление государством функций не ставится в прямую зависимость от величины полученных доходов. Определяя в приоритетном порядке размер публичных расходов, правительство исчисляет в соответствии с полученными результатами объемы требуемых государственных доходов. Вопрос о том, насколько необходимы те или иные государственные расходы, решается на основе использования методов политического анализа и критериев общественной полезности.

Целям эффективного обсуждения бюджетных проектов и гласности бюджетной политики служит принцип достоверности и наглядности бюджета. Этот принцип чрезвычайно полезен для иностранных инвесторов, международных организаций, рейтинговых агентств, населения и предпринимателей.

Принцип ежегодного утверждения бюджета означает установление государственного бюджета на один финансовый год. Однако в разных странах финансовый год определяется по-разному: в Бельгии, Нидерландах, Швейцарии, Финляндии, Франции он совпадает с календарным, в Великобритании, Канаде, Японии начинается 1 апреля, в Италии, Норвегии, Швеции – 1 июля, в США – 1 октября.[92]

Принцип бюджетного равновесия означает необходимость сбалансированности доходной и расходной частей бюджета.

Первым звеном бюджетной системы является государственный бюджет, т. е. основной финансовый план государства, отражающий экономические отношения по поводу формирования, распределения и использования главного централизованного фонда денежных средств. Через государственный бюджет в развитых странах перераспределяется до 40% национального дохода.

Существует ряд важных характеристик государственного бюджета: форма, материальная сущность, экономическая сущность и юридическое оформление. Форма бюджета – финансовый план. Материальная сущность – централизованный фонд. Экономическая сущность – совокупность экономических отношений. Юридическое оформление – закон. Государственный бюджет выполняет следующие основные функции:

– перераспределение национального дохода;

– финансовое обеспечение социальной политики;

– государственное регулирование и стимулирование экономики;

– контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств.

За государственным бюджетом закреплены важнейшие источники доходов, такие как НДС, подоходный налог, налог на прибыль корпораций, акцизы, поступления от государственных предприятий. На него возложены основные расходы, связанные с осуществлением государством своих функций: военные, экономические, социальные, оказание помощи иностранным государствам, управление государственным долгом, административные.

Важным звеном бюджетной системы являются региональные (местные) бюджеты. В последние годы роль региональных бюджетов во многих странах возрастает, в том числе и в России. Это обусловлено рядом причин.

Во-первых, функция регулирования социально-экономических процессов в значительной степени переходит от центральных уровней государственной власти к местным. Происходит смещение акцентов в источниках финансирования в сторону региональных бюджетов. Расходы на здравоохранение, социальную сферу, образование, коммунальное обслуживание населения, охрану окружающей среды все в большей мере финансируются из региональных бюджетов.

Во-вторых, важной задачей региональных бюджетов является нивелирование различий в уровнях экономического и социального развития территорий. Государство решает эти вопросы при помощи собственных доходов региональных бюджетов и выделяемых на эти цели средств из вышестоящих бюджетов в виде регулирующих налогов и межбюджетных трансфертов.

Вопросы взаимодействия государственного бюджета с другими звеньями бюджетной системы решаются в зависимости от формы государственного устройства. Распределение компетенции между различными уровнями государственного управления как в конфедеративных, федеративных, так и в унитарных государствах устанавливается конституционно.

Доходы региональных бюджетов ведущих зарубежных стран формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также за счет поступлений из вышестоящих бюджетов – межбюджетных трансфертов.

В формировании доходной части региональных бюджетов участвуют и такие поступления из вышестоящих бюджетов, как дотации и субвенции, при помощи которых государство имеет возможность покрывать дефицит местных бюджетов.

Расходы региональных бюджетов зависят от уровня децентрализации управления социальной сферой в государстве. Чем выше этот уровень, тем значительнее объем финансовых ресурсов, пропускаемых по каналам региональных бюджетов, тем выше их доля в общегосударственных бюджетных расходах. К странам с высоким уровнем децентрализации управления социально-культурной сферой относятся ФРГ, Франция, Великобритания и др.

В зарубежных странах широко распространена практика разделения региональных бюджетов на бюджет текущих затрат и бюджет развития. Бюджет текущих затрат формируется за счет налоговых и неналоговых поступлений и направляется на финансирование текущих затрат, т. е. на покрытие эксплуатационных издержек. В бюджет развития поступают субвенции из вышестоящих бюджетов, добровольные пожертвования и займы. Из этого бюджета финансируются инвестиции в социально-культурную и жилищно-коммунальную сферы.

Вопросы развития межбюджетных трансфертов, налоговых поступлений на региональный уровень и уровень местного самоуправления очень важны для развития бюджетной системы Российской Федерации, поэтому актуально использование опыта развития государственных и муниципальных финансов в развитых странах, таких как США, Канада, Италия, Германия.

7.2. Австралия

Австралия (Commonwealth of Australia), по конституции, – федеративное государство со значительной автономией субнациональных правительств. Федерация была законодательно закреплена в 1901 г.[93] . Австралия состоит из шести штатов и двух территорий: Австралийская столичная территория, Западная Австралия, Северная Территория.

Квинсленд, Новый Южный Уэльс, Виктория, Тасмания, Южная Австралия.

Сейчас в Австралии около 900 локальных правительств. Однако если характеризовать Австралию с точки зрения бюджетного федерализма, то ее главной особенностью является резкий дисбаланс между доходами и расходами на федеральном и субнациональном уровнях. Центральное правительство аккумулирует около 70—80% всех налогов, но финансирует только половину всех государственных расходов. В результате этого возникает вертикальный дисбаланс. С одной стороны, это позволяет центральному правительству сохранять жесткий контроль над государственными расходами, с другой стороны, проводить политику бюджетного выравнивания путем предоставления штатам субсидий. Для преодоления финансовых трудностей, вызванных, например, резким изменением мировых рыночных цен, штатам предоставляются специальные субсидии, которые носят временный характер.

Суть бюджетного федерализма в этой стране состоит в четком разделении расходных полномочий между федеральным уровнем и штатами. Особенностью разграничения полномочий между уровнями власти в Австралии является то, что социальная защита населения находится исключительно в ведении федерального правительства. В других странах обеспечение социальных гарантий населению относится к компетенции в основном региональных и местных органов власти.

Если рассматривать расходные полномочия, то 53% всех государственных расходов осуществляют штаты, 5% – локальные правительства. Основными видами расходов штатов являются: социальное обеспечение – 44%, оборона – 11%, медицина – 12%, транспорт – 6%, образование – 3%. К расходам локальных правительств относятся: транспорт – 26%, коммунальных услуги – 16%, парки и культура – 14%, социальное обеспечение – 4%.

При законодательно установленном вертикальном дисбалансе между федеральным уровнем, уровнем штатов и локальным уровнем важную роль играют межбюджетные трансферты. Более 50 % всех грантов являются целевыми, поэтому доходы штатов в среднем по Австралии выглядят следующим образом: межбюджетные трансферты – 39% всех доходов штата, налоги на собственность —11 %, налоги на услуги и товары – 11%, доходы от государственных предприятий и учреждений – 12%, налоги на заработную плату – 9%.

Очень серьезные изменения в 2005—2006 гг. связаны с развитием бюджетирования в Австралии[94] – новой системы центрального менеджмента бюджетной системы (New Central Budget Management System).

Основным изменением является введение бюджетной оценки по результатам. Так, в 2004—2005 гг. была разработана Система управления центральным бюджетом (Central Budget Management System – CBMS). Это способствовало развитию среднесрочного и долгосрочного прогнозирования и бюджетирования, в том числе быстрому и эффективному обмену информацией между Министерством финансов и финансовыми агентствами по всей Австралии, оценке бюджетных расходов, подготовке финансовых документов и интеграции их на единой платформе.

Начиная с 10 июня 2004 г. вся бюджетная информация использует специальные классификационные коды. Компания IBM Australia Limited, ответственная за обслуживание данной системы, проводит ее постоянное тестирование и улучшение. Бюджет 2006—2007 гг. полностью построен по новой CBMS. Общие операционные расходы на создание данной финансовой системы составили 345,3 млн долл. в 2003—2004 гг. и 333,2 млн долл. в 2004—2005 гг. На страхование системы ушло 12,6 млн долл. Бюджет, ориентированный на результат Финансового департамента Австралии, представлен в табл. 7.1.

Таблица 7.1

Бюджет, ориентированный на результат Финансового департамента Австралии в 2004-2005 гг., тыс. долл.

На 2006 г. предполагается получить профицит 9,2 млн долл. Кроме изменений в бюджетировании всех правительственных департаментов в Австралии проводится реформа налогового администрирования.

13 августа 1999 г. началась реформа Администрации налогообложения товаров и услуг. Только в 1999 г. было затрачено на создание офиса (the GST Start-Up Assistance Office – GSTSAO) из Финансового департамента (the Department of Treasury) 500 млн долл. Данной организацией (GSTSAO) были созданы фонды консультирования (The New Tax System Advisory Board, the Business Advisory Panel and the Community Sector Advisory Panel) с целью разъяснения физическим и юридическим лицам смысла налоговых реформ, форм заполнения деклараций, порядка работы.

Австралийская налоговая администрация использовала опыт Новой Зеландии. Так, система косвенных налогов (General sales taxes – GST) действует в Новой Зеландии уже 20 лет. При ее разработке в Австралии специалисты из налоговой администрации рассмотрели GST во всем мире в поисках самой лучшей практики.

Реализация нового налогового пакета системных программ изменила австралийскую налоговую систему[95] . В Австралии не только ввели GST, но в то же время выполнили значительные налоговые преобразования в системе подоходного налога, включая уникальный австралийский деловой номер, опознающий систему, преобразования акцизной системы, новые персональные ставки подоходного налога.

Центральным изменением стало введение 10%-го налога на большинство товаров и услуг, за исключением основного продовольствия. Новый налог заменил Федеральный оптовый налог с продаж и некоторые сборы территорий.

Регистрация при уплате налога с продаж GST необходима, если объем бизнеса за год составляет 50 000 долл. или больше (100 000 долл. и больше для неприбыльных организаций).

Для регистрации требуется заполнить аппликационную форму, в результате чего каждому налогоплательщику присваивается австралийский деловой номер (an Australian Business Number – ABN).

Очень интересное нововведение в австралийской налоговой системе – электронные налоги. При этом в электронном виде идет как уплата налогов, так и их возврат. Например, идет возврат по налогу на каждого ребенка. Эта операция выполняется бесплатно для налогоплательщика. Так, в 2005 г. более 1,35 млн австралийских семей получили возвраты по налогу с помощью данной электронной системы. Диаграмма, представленная на рис. 7.1, показывает рост дохода благодаря введению GST в Австралии.

Работа Австралийского офиса налогообложения (АТО) и Казначейства с предпринимателями промышленности и оптово-розничной торговли способствовала развитию новой налоговой модели в Австралии.

Чтобы объяснить людям, как работает новая налоговая система, был создан специальный консультационный фонд, названный «Общественные установления правовой нормы», который разработал набор информационных изделий в виде сборника фактических данных, бюллетеней, брошюр и т. п.

Для поддержки нового режима сообщений, консультаций в Австралии было дополнительно принято 3600 служащих налогового управления.

Налоговая администрация вкладывала деньги в рекламирование и проведение более чем 1000 бесплатных семинаров для объединений бизнеса. В рекламе использовались песни с целью захватывания внимания.

Эта кампания вызвала огромный интерес у бизнесменов и населения. Например, в первом году после введения GST, ATO получил 110 млн запросов по электронной почте, 4,1 млн телефонных запросов. В то же время было проведено 12 млн публикаций и разослано 70 000 письменных запросов для уведомления. Консультации о налоге проводили 4000 служащих налогового управления. Их рабочие места были оборудованы портативными ЭВМ, которые соединялись с АТО системами, и портативными телефонами.

Другая важная стратегия заключалась в понимании того, что люди будут делать некоторые ошибки в первом году введения новой системы. Австралийский налоговый офис решил, что не будет штрафовать их за простые ошибки, и ограничил применение штрафов на это время.

Решались также вопросы доставки и получения налоговых деклараций (австралийских деловых утверждений (заявлений) деятельности – BAS) вовремя, которые представляли собой документ, используемый налогоплательщиками для сообщения об их налоговых обязательствах. Основным получателем и отправителем налоговой почты стал налоговый офис, с тем чтобы не загружать работой и очередями региональные отделения почты.

Эти проблемы были решены в зародыше, но они породили всесторонние структурные перестановки внутри АТО, включая больший акцент на консультации относительно ключевых вопросов (похожая ситуация была в России – очереди на почтах в дни отсылки налоговых деклараций).

Федеральное правительство Австралии установило новую налоговую систему, а также систему консультативного правления. Это Правление консультировалось с представителями бизнеса высокого уровня и руководителями промышленных предприятий. Промышленные товарищества использовались как канал для АТО, чтобы обсуждать новую GST.

Другой важный инструмент для осуществления консультативных мер был GST-офис помощи создания новой компании, который был ответствен за прямую правительственную помощь малым и средним предприятиям. Офис консультировался с деловой консультативной группой и консультативной группой сектора объединения.

Исследования показали, что многие налогоплательщики пользовались услугами бухгалтеров, которые могли помочь им с их GST и другими налоговыми обязательствами. В связи с этим был разработан специальный веб-сайт для бухгалтеров по проведению консультаций с налогоплательщиками.

Электронные услуги позволили упростить систему оповещения людей о налоговых обязательствах и их оплате. Администрация GST перестроила налоговую систему с тем, чтобы все можно было осуществлять в электронном виде – и расчет, и платеж.

Австралия была одной из первых стран, которая преобразовала налоговую систему с учетом развития электронной торговли и сети Интернет.

Первоначально Налоговый офис Австралии разработал веб-сайт, который за год имел около 100 млн посещений, и в котором было выдано 137 тыс. цифровых сертификатов, разрешающих пользователям доступ к электронным услугам АТО.

В представлении GST, одна из ключевых целей правительства заключалась в поощрении малого бизнеса к компьютеризации, автоматизации, и оно вложило 500 млн долл., чтобы помочь мелкому бизнесу принять новую технологию. Правительство дало ваучеры 200 малым предприятиям на закупку оборудования, компьютеров и программного обеспечения. Австралийский офис налогообложения также отправил по почте бесплатный пакет программ ведения налоговых записей (известный как е-отчет) 1 млн малых предприятий, работающих на наличном расчете.

Введение GST и электронных сообщений обеспечило АТО реальной информацией о налогоплательщиках. Налоговая администрация теперь может сравнивать ежемесячные результаты BAS с прогнозами налоговой администрации, находить, где имеются изменения, рассматривать ключевые деловые сегменты, чтобы понять, где и какие изменения происходят и почему они встречаются.

Налоговые декларации (BAS) выгодны также для налогоплательщиков, так как позволяют минимизировать число документов, представляемых в налоговый офис.

Другое преимущество BAS состоит в том, что их использование позволило Австралийскому бюро статистики отказаться от значительного числа деловых отчетов и обеспечить более полный набор статистических данных.

Австралия – федерация, состоящая из восьми территорий. Федеральное правительство в настоящее время собирает подоходный налог с физических лиц и бизнеса, а также косвенные налоги GST на всех территориях. До введения GST территории полагались на государственные сборы (типа гербовой пошлины) и финансовую помощь из федерального правительства.

Особенность австралийской системы косвенных налогов GST состоит в том, что, хотя GST-доход собран федеральным правительством, весь GST-доход распределяется в федеральный бюджет и бюджеты территорий. Таким образом, введение GST привело к фундаментальному изменению финансовых связей между федеральным правительством и правительствами территории. Ранее федеральное правительство обеспечивало территории межбюджетными грантами (и на современном этапе специальные целевые гранты сохраняются), но GST формирует главную компоненту дохода территорий.

С введением GST начало действовать межправительственное соглашение (IGA) между федеральным правительством и территориями. Это соглашение приводит к сокращению федеральных доходов и повышению уверенности территорий в их доходах. Система финансовых предоставлений помощи и дотаций заменяется системой передачи дохода от федерального правительства и обеспечения GST-дохода на территориях Австралии, который быть потрачен согласно их собственным бюджетным приоритетам.

Введены полугодовые GST-отчеты администрации для федерального правительства и территорий. Данные отчеты обеспечивают детальную информацию относительно сбора косвенных налогов, затрат администрации, рисков, регистрации, долга, передаваемых документов, уведомления и образования, т. е. все вопросы администрации GST Территории теперь также вовлечены в оценку риска GST и процессы управления. Представитель каждой территории работает в каждом ключевом австралийском комитете офиса налогообложения, связанном с администрацией GST.

Система налогообложения Австралии построена на самооценке бизнеса и физического лица. Это означает, что АТО полагается на налогоплательщиков, способных понимать и выполнять их обязательства налогообложения. Главная задача налогового офиса в Австралии – создание такой окружающей среды, которая поддерживает высокие уровни добровольного согласия уплаты налогов.

Ключевой пункт в основе деловых отношений налоговой администрации с налогоплательщиками – это различные подходы к налогоплательщикам в зависимости от их режима согласия. Примером этому может служить австралийская ярусная система штрафов. Так, если бизнес неосторожно преуменьшил GST (они сделали ошибку), штрафы не применяются. Напротив, высокие штрафы применяются, когда бизнес умышленно уменьшил их GST-обязательства или там, где обнаружен обманный режим.

В налоговой системе Австралии решили быстро опознавать организации в зависимости от системы дохода (ежегодный товарооборот более чем 100 млн долл., товарооборот от 2 до 100 млн долл., микропредприниматели). Всю деловую клиентуру налоговая администрация поделила согласно товарообороту.

Первая группа – это бизнес с ежегодным товарооборотом более чем 100 млн долл. В Австралии около 1900 больших предприятий. Эти предприниматели платят примерно 59% всех налогов с продаж и услуг. Данный крупный бизнес обязан сообщать и платить налоговые обязательства ежемесячно, в то время как другие предприниматели обычно делают это ежеквартально.[96]

Налоговая администрация постоянно контролирует их действия. Основными областями риска согласия на этом большом рыночном сегменте являются:

– собственность и строительство – неправильное употребление льгот в законе;

– активное налоговое планирование;

– финансовые поставки в офшорные зоны.

Вторая группа – предприятия с товарооборотом ниже 100 млн долл. Малые и средние предприятия определяются в Австралии как бизнес с товарооборотом между 2 и 100 млн дол. Их число составляет около 95 000, и они вносят 35% всего собранного GST.

Третья группа – микропредприниматели. В Австралии также имеется около 2,4 млн микропредпринимателей, с ежегодным товарооборотом ниже 2 млн долл. Этот сегмент вносит 25% всего собранного GST.[97]

Для микропредпринимателей, находящихся в бизнесе впервые и не использующих налогового агента, АТО обеспечивает дополнительную справку и помощь и затем контролирует их начальные передаваемые документы. После обеспечения объяснительного материала, налоговый служащий входит в контакт с ними по телефону, чтобы объяснить их обязательства.

Небольшое число людей умышленно избегает или уклоняется от GST-обязательств или путем обмана использует систему, чтобы получить неправомерную финансовую прибыль. Они могут делать это, похищая свидетельства других людей, создавая ложные налоговые декларации, не регистрируясь в системе, путем фиктивных работ.

В 2005—2006 гг. чистый доход от введения GST составлял 37 млрд долл. и был распределен между федеральным правительством и территориями Австралии, чтобы финансировать их общественные блага, услуги и программы.

Основными видами доходов в бюджет территорий и штатов являются налоги с собственности. Во-первых, люди, которые продают собственность (дом, землю) должны платить налог с продажи. Этот налог зависит от рыночной стоимости продаваемой собственности. Ниже приведено соответствие стоимости собственности и ставки уплачиваемого налога с продаж собственности в Австралии:

ниже 100 000 долл. – 20 долл., или 2,00 долл. с каждых 100 дол.;

– от 100 001 до 200 000 долл. – 2000 долл. плюс 3,50 долл. с каждых 100 долл., больших чем 100 000 долл.;

– от 200 001 до 300 000 долл. – 5500 долл. плюс 4,00 долл. с каждых 100 долл., больших чем 200 000 долл.;

– от 300 001 до 500 000 долл. – 9500 долл. плюс 5,50 долл. с каждых 100 долл., больших чем 300 000 долл.;

– от 500 001 до 1 000 000 – 20 500 долл. плюс 5,75 долл. с каждых 100 долл., больших чем 500 000 долл.;

– от 1 000 001 и выше – 49 250 долл. плюс 6,75 долл. с каждых 100 долл., больших чем 1 000 000.

Во-вторых, это налог на собственность. Общий объем налоговых платежей состоит из двух частей: фиксированного платежа и ставки, меняющейся в зависимости от вида каждой части собственности. Формула расчета налога на собственность выглядит следующим образом:

T = FC + (AUF – 22 000) · P,

где F С – фиксированная часть платежа; AUF – рыночная стоимость собственности; Р – налоговая ставка.

В 2006—2007 гг. ставки зависели от того, с какой целью использовалась собственность (табл. 7.2).

Таблица 7.2

Ставки налога на собственность в Австралии в 2006-2007 гг.[98]

Как видно из табл. 7.2, большими льготами пользуется собственность, используемая в сельскохозяйственных целях. Это один из примеров косвенной поддержки сельского хозяйства в Австралии.

Третий вид налога с собственности – специальный налог на обеспечение и развитие противопожарной службы и службы оказания помощи при чрезвычайной ситуации. Этот налог рассчитывают по формуле

T = FC + (AUF – 22 000) · P,

где FC равен 84 долл., а ставка налога – 0,4875%.

Кроме налога на собственность собирается также налог на землю в соответствии с Законом о налоге на землю от 2004 г.[99] Если земля находится в личной собственности и не используется в коммерческих целях, то ставки колеблются от 0,6 до 1,4%. Далее приведены установленные в Австралии в 2006—2007 гг. ставки налога на землю в личной собственности, %, в зависимости от стоимости земли, долл.

Ниже 75 000............................0,60

От 75 001 до 150 000...................0,89

От 150 001 до 275 000.................1,15

От 275 001 и выше.....................1,40

Если земля используется в коммерческих целях, то ставки колеблются от 0,89 до 1,59% в зависимости от стоимости, долл., земли в собственности:

Ниже 150 000........................0,89

От 150 001 до 275 000..............1,25

От 275 001 и выше..................1,59

Налог на землю уплачивается ежеквартально: 15 августа, 15 ноября, 15 февраля и 15 мая. Платежи можно осуществлять как на почтовых отделениях, так и используя дебетные и кредитные карты Visa, MasterCard.

Кроме того, значительную часть поступлений составляют налоги с заработной платы. В Австралии они такие же высокие, как в США. Ставка налога с заработной платы составляет в 2006—2007 гг. 6,85%. Кроме того, идут вычеты с налога на каждого ребенка.

Таким образом, реформы, проводимые федеральным правительством Австралии по совершенствованию финансового менеджмента, бюджетирования, налогообложения, способствуют преодолению высокого вертикального дисбаланса, существующего в Австралии с 1901 г.

7.3. Великобритания

Великобритания – конституционная монархия во главе с королевой. Законодательный орган – двухпалатный парламент (Палата общин и Палата лордов). Правительство возглавляет премьер-министр.

Отличительной характеристикой британской Конституции является отсутствие какого-либо единого документа, который можно было бы назвать основным законом страны, более того, не существует даже точного перечня документов, которые бы относились к Конституции.

Великобритания состоит из четырех административно-политических частей – исторических провинций (табл. 7.3): Англии (39 графств, 6 метропольных графств и Большой Лондон), Уэльса (9 графств, 3 города, и 10 городов-графств), Шотландии (32 области) и Северной Ирландии (26 районов).

Таблица 7.3

Административное деление Великобритании в 2003 г.

С XVIII в. до конца 1980-х гг. Великобритания имела хорошо сбалансированную финансовую систему. Однако с 1988 г. в результате проводимых реформ бюджетной системы произошло снижение роли локальных правительств. Реформы провалились, поэтому в 1990-х гг. начали проводить обратные реформы по повышению значения локальных правительств, обеспечения их финансовой самостоятельности.

Локальные правительства отличаются в зависимости от того, в какой части Великобритании они находятся: Англии, Шотландии или Уэльсе[100] . В Англии и Уэльсе создана двухуровневая система локальных правительств: каунты и дистрикты в сельскохозяйственных районах, дистрикты и городские районы – в крупных городах. В Шотландии действует одноуровневая система локальных правительств.

После реформ в 1974 г. в Англии и Уэльсе обязанности двух уровней были четко распределены. Нижний уровень отвечает за охрану окружающей среды, коммунальное обеспечение, локальный публичный транспорт, а верхний уровень – за образование (50 % всех расходов локальных правительств составляют расходы на образование), полицию, противопожарное обеспечение, социальный сервис, структурное планирование (табл. 7.4).

Таблица 7.4

Расходы локальных правительств в Великобритании

Основными местными налогами являются налог на недвижимость и муниципальный налог. Ставки налога на недвижимость варьируются в зависимости от вида использования помещения – для жилья или в коммерческих целях. Переоценка идет каждые пять лет по рыночной стоимости. Кроме того, на ставку налога влияет то, в каком дистрикте или каунте находится недвижимость. Каждое локальное правительство устанавливает свои ставки. Расходы региональных и локальных правительств в Великобритании с 2000 по 2006 г., млн фунтов, представлены в табл. 7.5.

Таблица 7.5

Расходы региональных и локальных правительств в Великобритании с 2000 по 2006 г., млн фунтов[101]

Ранее собирался также подушный налог с каждого взрослого (старше 18 лет). Возвраты по налогу шли малоимущим взрослым, а также студентам. Считалось, что данный налог выражает универсальный или политический смысл налогообложения. Раз взрослые живут на данной территории, уплачивая подушный налог, они обеспечивают необходимый уровень оказываемых государственных услуг именно в этом муниципалитете или городском районе. Однако это привело к большим горизонтальным диспропорциям и политическим проблемам. После двухлетних дискуссий этот сбор был отменен.

Система межбюджетных трансфертов в Великобритании специфическая. Трансферты идут отдельно, однако основные принципы предоставления грантов схожи. Рассмотрим основные принципы предоставления межбюджетных трансфертов на примере Англии.

В Англии государственные финансовые трансферты местным органам власти включают в себя:

1) общий национальный доход от налога на предпринимателей;

2) государственные безвозмездные перечисления местным властям.

Существующая сейчас система дотаций была введена в 1990 г., хотя большая часть ее основополагающих принципов относится к 1970-м гг. и еще более раннему периоду. Основными грантами являются блочные гранты и серия специфических грантов.

Общая сумма безвозмездных перечислений на общенациональном уровне устанавливается министерским постановлением в рамках ежегодно принимаемых решений по государственному бюджету. Безвозмездные перечисления включают в себя дотацию на поддержку местных органов власти (дотация на поддержку доходов) и основные субвенции. Все эти перечисления известны под общим названием «Агрегированные финансы казначейства».

В ходе подготовки бюджета министры должны заявлять о своей позиции по размеру местных налогов, взимаемых местными властями. Однако эти заявления не считаются ни прогнозами, ни указаниями относительно налогообложения. Для выработки позиции по возможному уровню налогообложения министрам надлежит провести прогнозную оценку предстоящих расходов местных властей с учетом динамики их потребностей и их влияния на налоговую базу.

Формулы, применяемые для оценки затрат в том или ином муниципальном образовании, ежегодно пересматриваются после консультаций с местными властями.

При установлении общей суммы безвозмездных перечислений правительство стремится сохранить баланс между стоимостью предоставляемых услуг, возможным размером государственных расходов и общим уровнем налогообложения, который правительство считает разумным на местном уровне. Оно учитывает также те требования, которым должны соответствовать расходы и услуги, и возможности повышения эффективности действий местных властей.

Предложения правительства по вопросу местных финансов в течение шести недель обсуждаются на консультациях с местными органами власти, по окончании которых правительство представляет парламенту свой окончательный проект.

На практике представители местных властей в течение года сообщают свою точку зрения по различным аспектам финансовых мер в отношении муниципальных образований. Министры могут учитывать их при выработке соответствующих предложений.

В 1996 г. безвозмездные перечисления составили 51,3% доходов местных властей (дотации – 25,2%, субвенции -26,1%). Финансирование локальных правительств в Великобритании представлено в табл. 7.6.

Таблица 7.6

Финансирование локальных правительств в Великобритании, млн фунтов[102]

Если взять бюджетный год, начавшийся 1 апреля 1997 г., то нецелевая дотация составляет в нем 99,3% всех дотаций. Эта дотация выделяется в дополнение к налоговым доходам муниципального образования и может быть использована для финансирования любого вида деятельности, входящего в компетенцию местных властей (в том числе на выплату процентов и погашение займов, полученных на финансирование капитальных расходов).

Юридической базой нецелевой дотации (дотации на финансовую поддержку муниципалитета) является ст. 78 Закона о местных финансах 1988 г., измененная в соответствии с Законом о местных финансах 1992 г.[103]

Распределяя эту дотацию местным органам власти, правительство преследует цель гарантировать равный уровень услуг во всех муниципальных образованиях (поэтому оно проводит оценку расходов, называемых стандартной расходной базой, при одинаковых налоговых ставках).

Ответственность за распределение средств возложена на Министерство окружающей среды, транспорта и регионов.

Сумма нецелевой дотации, выделяемой местному органу власти, зависит от следующих факторов:

1) проведенная правительством оценка расходов, которые должна будет осуществить муниципальное образование;

2) оценочная налоговая база;

3) доля, причитающаяся местному органу власти из совокупного общенационального дохода от налога на предпринимателей.

При расчете нецелевой дотации (RSG) используют базовую формулу

RSG = SSA – NNDR – R · ТВ,

где SSA – стандартная расходная база (оценка расходов); NNDR – доля, выделяемая муниципальному образованию из совокупного общенационального дохода от налога на предпринимателей; R – стандартная налоговая база, устанавливаемая государством; ТВ – база оценочного налога на уровне муниципального образования.

На практике в каждом регионе существует не один уровень местной администрации: NNDR и R распределяются между разными уровнями местной администрации, что гарантирует стандартный подход к муниципальным образованиям, имеющим равные полномочия в различных регионах.

Если бы все местные органы власти принимали свои бюджеты исходя из стандартной расходной базы, то все налогоплательщики, имеющие собственность одинаковой стоимости, платили бы местные налоги в одинаковом размере. В этом смысле дотация на финансовую поддержку муниципалитета обеспечивает 100%-ное выравнивание. Местные власти, у которых размеры расходов оказываются выше или ниже стандартной расходной базы, должны устанавливать налоговую базу соответственно выше или ниже оценочной налоговой базы.

На практике местные органы власти могут (в определенных пределах) принимать бюджет, предусматривающий размер расходов, отличающийся от стандартной расходной базы. Эти отклонения никак не влияют на сумму выделяемой дотации. Таким образом, отсутствует выравнивание на уровне взимаемого налога в случае отклонений от стандартной расходной базы.

Важнейшим элементом, входящим в расчет дотации на финансовую поддержку муниципалитета, является стандартная расходная база.

Совокупный размер стандартной расходной базы на национальном уровне соответствует сумме расходов, которые, с точки зрения правительства, должны осуществлять местные органы власти для обеспечения услуг, за которые они отвечают. Вместе с тем местные власти могут иметь расходы, отличные от рассчитанного для них размера стандартной расходной базы. Обычно реальная сумма расходов на 5% превышает показатель оценочного стандарта.

В общем размере стандартной расходной базы учитываются услуги, предоставляемые местными властями. Среди них можно назвать образование, социальную помощь, полицию, пожарную службу и содержание дорог. Существует также категория «прочих услуг», в которую входит целый ряд менее важных услуг, а также категория, объединяющая выплату процентов по долгам и выплату займов, предназначавшихся для финансирования инвестиций.

Стандартная расходная база каждого муниципального образования рассчитывается при помощи формулы, применимой ко всем муниципальным образованиям, где предоставляются однотипные услуги. Смыслом стандартной расходной базы является учет разницы в тех расходах разных местных органов власти, которые необходимы для предоставления услуг одинакового уровня и равной эффективности. Этот показатель учитывает также и особенности каждого района и его населения.

Значимость разных показателей выявляется в ходе статистического анализа. В большинстве случаев анализ касается затрат, произведенных местными органами власти в прошлом, поскольку они разъясняют смысл показателей, отражающих потребности местных властей. Полная формула опубликована в Отчете местных финансах за 1997—1998 гг. (Англия).

Показатели, используемые для расчета стандартной расходной базы, теоретически должны соответствовать объективным критериям, т. е. они не должны быть подвержены значительному влиянию решений, принимаемых на местном уровне. Помимо таких показателей был определен целый ряд других подходящих критериев.

Формулы ежегодно пересматриваются при участии местных властей и принимаются парламентом. После этого они становятся обязательными к применению. При этом государство имеет право предоставлять помимо дотации на финансовую поддержку муниципалитета своего рода специальные дотации, но оно очень осмотрительно пользуется этим своим правом.

Кроме дотаций, государство перечисляет местным органам власти субвенции для финансирования текущих и административных расходов. Критерии выделения субвенций самые различные. Большая их часть выделяется на расходы особого типа, связанные, как правило, с предварительными договоренностями с правительством. Субвенции все чаще стали выделяться на конкурсной основе под проекты местных органов власти, которые разрабатываются в пределах имеющихся в государстве средств. Суммы субвенций могут значительно различаться и лишь в редких случаях покрывают всю стоимость проекта, под который выделяются.

В Великобритании используются англосаксонские методы оценки и расчета бюджетных доходов и расходов. В последнее десятилетие проводится модернизация финансового менеджмента в государственных органах. При этом используется новая методика – ресурсная оценка и бюджетирование (resource accounting and budgeting – RAB), которая стала ключевым моментом всех модернизаций государственного сектора Великобритании, начавшихся в 2001—2002 гг.[104]

Существует три вида бюджета: бюджет, выраженный денежными потоками (cash-based budget), бюджет, оценивающий обязательства (obligation-based budget) и оценочный бюджет (accrual-based budget). Бюджет, выраженный денежными потоками, оценивает результаты в денежном выражении без оценки того, куда были вложены эти средства – в деловую активность, в здания, сооружения или ресурсы. Бюджет, оценивающий обязательства, фокусируется на контроле и планировании выполненных обязательств или деятельности комитетов либо министерств, которые осуществляют платежи в данный период времени или будут осуществлять в будущем. Оценочный бюджет анализирует все проводимые трансакции, если они способствуют получению доходов или достижению каких-либо результатов, увеличению стоимости оборудования, постройке новых зданий и сооружений. Таким образом, идет оценка бюджетной стоимости на основе стандартов финансового учета (WGA).[105]

В Великобритании в 1998 г. был принят Кодекс фискальной стабильности, устанавливающий два правила.

1. Золотое правило. Правительство может занимать деньги только для инвестиционных целей. Для финансирования текущих инвестиций применять государственный кредит нельзя.

2. Правило рационального инвестирования. Чистый долг государственного сектора определяется как пропорция от валового национального продукта и должен поддерживаться на стабильном и разумном уровне.[106]

Оба этих правила учитывают экономический цикл в стране.

Кроме того, налоговые поступления оцениваются по трем позициям:

1) динамика налоговых поступлений по сравнению с прошлыми годами;

2) возможные экономические выгоды и поступления от изменения налогового законодательства;

3) относительное влияние налогового законодательства на экономическое развитие страны.[107]

7.4. Германия

Рассмотрение государственных и муниципальных финансов Германии – лучший пример унитарного государства: сильное центральное правительство, единая налоговая система. В Конституции Германии записано правило единообразия жизненных условий для всей нации (установлен минимальный жизненный стандарт для всего населения страны). В Конституции от 1949 г. установлены основополагающие принципы муниципальных финансов (финансов земель). Государственные функции распределяются по вертикали. Центральному уровню принадлежат все законодательные функции, функции перераспределения финансовых ресурсов, формулирование стратегии развития страны. Нижний уровень исполняет те функции, которые передаются с центрального уровня и финансируются из федерального бюджета. Часть полномочий передаются на нижний уровень без оказания финансовой помощи сверху, например субсидирование мероприятий по улучшению жилищных условий.

Все основные налоги (налог на прибыль, НДС) получает центральный бюджет совместно с землями. Вертикальное распределение налогов в Германии закреплено в основном законе страны. Также федеральный центр полностью получает налоги на бензин, табак, кофе, страхование, к исключительной компетенции федерации относятся пошлины и акциз на водку, на которую сохраняется государственная монополия. Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво, общинам – на землю, местные («малые») налоги на потребление, а также большая часть промыслового налога. Основные же налоги (свыше 70% объема поступлений) являются совместными по получению. Например, налог на доходы корпораций делится пополам между федерацией и землями, подоходный налог – на три части (15% получают общины и по 42,5% – федерация и земли), НДС делится между центром (50,5%) и землями (49,5%).[108]

Сложнее всего распределяется налог с оборота: доли, которые приходятся на федерацию и земли, пересматриваются каждый год и закрепляются в специальном законе. Подвижные пропорции распределения обеспечивают приспособление доходной части бюджета к изменяющимся задачам (а следовательно, и расходам) разных уровней власти. В последние годы доля федерации превышает долю земель иногда в соотношении 54:46, а иногда – 50,5:49,5. В целом в федеральный центр поступает примерно 45% всех налоговых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам – 13%; около 5% (в основном пошлины) перечисляется в бюджет ЕС. Если налоговых поступлений не хватает для покрытия расходов, то в финансовом отношении земли могут получать дополнительные перечисления (трансферты), используя эти средства по своему усмотрению. Специальная компенсация из федерального бюджета предусмотрена и в случае, когда определенные мероприятия центра влекут финансовые проблемы (например, строительство военных городков, размещение федеральных ведомств).

Распределение доходных источников на различных бюджетных уровнях показано в табл. 7.7.

Таблица 7.7

Распределение доходных источников на различных бюджетных уровнях в Германии в 1995 г., % от общих расходов на каждом уровне

В 2001 г. федеральный центр перечислил регионам примерно 28 млрд марок в виде субсидий. Около 6,4 млрд марок в форме специальных выплат предоставляется городам-землям: Берлину, Гамбургу и Бремену – для компенсации «особых» затрат, хотя у общественности и экспертов нередко возникают сомнения в целесообразности такой привилегии. Федеральные субсидии (ежегодно около 1,5 млрд марок) получают 9 из 16 земель (в том числе пять западных) в связи с непропорционально высокими расходами на политическое управление. Горизонтальное выравнивание (или горизонтальное перераспределение средств) обычно считают вторичным, когда уже полученные доходы в определенной степени уравниваются путем изъятия их части у финансово сильных («богатых») земель и передачи их финансово слабым («бедным») землям. Германский механизм горизонтального выравнивания между землями, закрепленный в основном законе и особом Законе о финансовом выравнивании, призван скорректировать рассмотренное выше вертикальное распределение налогов с целью сокращения остающихся региональных различий в бюджетных доходах на душу населения, с тем чтобы они для всех земель были не ниже 95% среднегерманского уровня. Прежде всего это касается земельной доли поступлений налога с оборота: 75% ее распределяется между землями пропорционально числу жителей, а остаток (в 2001 г. – 38 млрд марок) отчисляется слабым в финансовом отношении землям, финансовая сила которых не достигает 92% среднегерманского уровня.

Горизонтальное выравнивание в Германии в узком смысле базируется на двух показателях: финансовой силы и выравнивания. Первый отражает величину получаемых землей налогов, второй показывает соответствие бюджетных доходов, получаемых землей, доле населения, проживающего в ней.

Трансферты слабым землям осуществляются ступенчатым образом: сумма, необходимая для достижения ими 92% среднегерманского уровня бюджетных доходов на душу населения, поступает за счет перераспределения налога с оборота; для достижения отметки 95% – за счет предоставления обязательных трансфертов без всяких условий, а от 95 до 100% – за счет предоставления трансфертов, дифференцированных в зависимости от особых финансовых потребностей.

Что касается изъятий из доходной части бюджетов земель, то здесь действует прогрессивная шкала: если избыток доходов не превышает 1 % их среднего по стране уровня, то земля отчисляет из этого избытка 15%, при превышении от 1 до 10% – 2/, а при более значительном – 80%. В 2001 г. таким образом было перераспределено 19 млрд марок, что существенно меньше суммы трансфертов из центра. Однако, несмотря на сравнительно небольшие размеры, сам принцип перечислений вызывает болезненную реакцию у земель-доноров. Данная консенсусная модель перераспределения сыграла важную роль в сближении уровня жизни на территории страны. Хотя в восточных землях отставание пока еще заметно, оно быстро ликвидируется благодаря федеральным субсидиям и горизонтальному выравниванию (новые земли включены в него с 1995 г.).

В Германии местное самоуправление находится в ведении Земель (субъектов Федерации). Помимо конституционных гарантий, которыми пользуются муниципальные образования, гл. X Конституции Германии (трактующая вопросы финансов) содержит положения, касающиеся предоставления средств местным органам власти.

В целом по стране муниципальные образования получают долю в 15% общей суммы собираемого на их территории налога на подоходный налог с физических лиц. Эти средства распределяются в зависимости от соответствующего дохода в каждом муниципальном образовании. Однако расчет поступающей в муниципальное образование доли основан не на общей сумме налоговых доходов, а на максимальном налогооблагаемом доходе, составляющем 40 000 немецких марок для одиноких граждан и 80 000 немецких марок для супружеских пар.

Конкретные вопросы финансового выравнивания между муниципальными образованиями и расчет размеров финансовой помощи местным органам власти находятся в исключительном ведении земель, имеющих свои собственные системы.

Представленные ниже данные относятся к Баварии. Однако процедуры, применяемые в других землях, не отличаются значительно от тех, что существуют в Баварии.

В Баварии финансовые трансферты местным органам власти призваны, с одной стороны, сократить неравенство их налоговых потенциалов, а с другой – обеспечить каждому муниципальному образованию необходимые средства для решения их задач, т. е. покрыть текущие расходы и финансировать инвестиционные проекты, такие как строительство школьных и дошкольных учреждений, больниц и дорог.

Финансовая помощь предоставляется государственными фондами. Эта система включает в себя соглашения по долевым налогам, согласно которым доли этих налогов перечисляются муниципальным образованиям в основном в виде дотаций.

В целом дотации составили в 1995 г. 15,4% поступлений муниципальных образований, а субвенции – 16,1%.

В рамках общей системы долевых налогов местные органы власти получают долю дохода Земли от подоходного налога с физических лиц, налога на прибыли предприятий, налога с оборота, налога с продаж, а также долю средств, перечисляемых на финансовое выравнивание между Землями. В 1995 г. доля от этих доходов, перечисленная муниципальным образованиям Баварии, составила 11,54%.

Субвенции предоставляются за счет этих финансовых ресурсов (около 15%)[109] ; остальная сумма (около 85%) перечисляется в форме государственных дотаций местным органам власти.

В настоящее время муниципальные образования Баварии получают 65% средств от налога на автотранспорт, частично в форме дотаций, размер которых рассчитывается на базе соответствующих местных налоговых доходов и с учетом протяженности дорог, а частично – в форме субвенций на строительные работы.

Правительство перечисляет муниципальным образованиям и округам 2/3 дохода от налога на недвижимое имущество. Эти налоговые доходы перераспределяются в зависимости от соответствующих местных доходов. Так, например, муниципальные образования, не относящиеся к одному округу, и основные районные центры получают всю сумму причитающейся им доли, а муниципальные образования, входящие в округ, получают 3/7 доли, а округа – 4/7.

Законодательной базой дотации частичной поддержки являются: п. 7 ст. 106, п. 3 ст. 83 Конституции Баварии и ст. 1—5 Закона о финансовом выравнивании между федеральным государством, муниципальными образованиями и объединениями муниципальных образований. Эта дотация призвана частично обеспечить выравнивание затрат в муниципальных образованиях и сократить неравенство в налоговом потенциале. В 1995 г. 89,5% муниципальных образований получили эту дотацию, составившую 53% всей суммы дотаций.

Что касается критериев распределения, то законодатели исходят из того, что муниципальные образования, имеющие относительно одинаковый размер и структуру, должны тратить примерно равные суммы на покрытие своих расходов. Вследствие этого налоговый потенциал муниципального образования сравнивается, с одной стороны, с суммой расходов, рассчитанной по численности населения (это основной критерий расчета), а с другой – с некоторыми специфическими расходами (это дополнительные критерии расчета для функций, выполняемых властями городов, не входящих в округ, в зонах, граничащих с Чешской Республикой, и в зонах, находившихся в прошлом в непосредственной близости от границ с бывшей ГДР, где социальные затраты превышают средний уровень). Если налоговый потенциал ниже реальных расходов, то эта разница компенсируется из расчета 55%.

Органом, ответственным за распределение причитающихся сумм, является Баварское бюро статистики и обработки данных. Оно не имеет никакого влияния на применение упомянутых выше критериев.

Дотация на выравнивание регламентируется п. 3 ст. 83 Конституции Баварии и ст. 7 Закона о финансовом выравнивании между Баварией, муниципальными образованиями и объединениями муниципальных образований. Система направлена на то, чтобы выровнять разницу в тех затратах, которые несут муниципальные образования при выполнении функций, делегированных местным органам власти Землей. В 1995 г. эта дотация составила 19,1% общей суммы дотаций. Ее получили все без исключения муниципальные образования.

Органом, ответственным за ее распределение, является Баварское бюро статистики и обработки данных.

Что касается критериев распределения, то муниципальные образования, не входящие в округ, получают 59,00 немецких марок на человека, в то время как собственно округа и муниципальные образования, входящие в округ, получают по 29,50 марок на человека, т. е. округа и муниципальные образования, входящие в округ, в целом получают 59,00 марок на человека.[110]

Кроме того, округа получают все средства от сборов и платежей, взимаемых Земельным советом в качестве властного органа земли. Муниципальные образования и округа получают местные поступления от взимаемых ими штрафов и административных взысканий, а округа еще и средства от штрафов и административных взысканий, взимаемых властями земли.

Субвенция в Германии выделяется только в том случае, если в этом есть реальная необходимость. Сумма субвенции зависит не от размера затрат на мероприятие, а от так называемых приемлемых затрат, являющихся основанием для выделения субвенции.

Кроме того, при определении размера субвенции следует учитывать финансовое положение получателя и достигнутый от мероприятия эффект за пределами муниципального образования (если оно выходит за ее рамки), заинтересованность в этом мероприятии правительства и наличие средств.

7.5. Италия

Процесс финансовой децентрализации в Италии начался в 1970-х гг. Бюджетная система Италии имеет высокую степень вертикального дисбаланса: централизация доходов на федеральном уровне, высокий уровень межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов локальных правительств, преобладание условных грантов.[111]

В Италии четыре уровня бюджетной системы: центральный, региональный, провинциальный и муниципальный. Всего 20 регионов, 99 провинций и около 8100 муниципалитетов, а также 212 локальных специальных медицинских образований. При этом пять регионов имеют особый статус в соответствии с Конституцией 1948 г. Данные регионы имеют специальную расходную автономию. В основном к ним относятся большие острова, находящиеся на границе Италии. Специальные и обычные регионы различаются по процентному соотношению доходных источников в региональном бюджете (табл. 7.8).

Таблица 7.8

Распределение доходных и расходных источников на региональном уровне в Италии в 1993 г., % от ВВП[112]

Введение в 1993 г. налога на недвижимость обусловило более широкую финансовую самостоятельность местным органам власти за счет реализации одного из принципов, заложенных в основу Закона от 08.06.1990 № 142 «О реформе местных органов власти» и направленных на расширение их самостоятельности. В соответствии с этим законом было опубликовано постановление от 30.12.1992 № 504, призванное реализовать на деле новую систему государственных финансовых перечислений местным органам власти, в соответствии с которой государственные трансферты перестали быть основным источником финансового обеспечения местных органов власти. С принятием этого постановления соотношение между собственными финансовыми ресурсами и государственными трансфертами в местные бюджеты изменилось: размеры собственных ресурсов значительно превысили размеры трансфертов благодаря поступлениям от муниципального налога на недвижимость.

Государственные перечисления должны быть направлены исключительно на финансирование необходимых услуг на уровне нормированного минимума, который в настоящее время отражает их единую форму предоставления на всей территории. Эта концепция постоянно меняется и является объектом дискуссий, требующих учитывать тот факт, что некоторые местные органы власти вынуждены предоставлять различные виды услуг в силу так называемого эффекта привлекательности. Однако стоимость всех этих услуг не может быть полностью компенсирована. Для выделения трансфертов используют следующие параметры: численность населения, площадь территории и социально-экономические условия, причем основным критерием остается численность населения. В настоящее время местными органами власти ведется дискуссия о том, чтобы придать больший вес такому параметру, как площадь территории; активнее всего в ней участвуют наименее населенные территориальные образования.

Постановление от 30.12.1992 № 504 делит все государственные финансовые перечисления на две большие категории: предназначенные для финансирования текущих и капитальных расходов. В настоящей работе не рассматриваются государственные трансферты на инвестиции, можно лишь отметить, что прежняя государственная распределительная система основывалась главным образом на субсидии, покрывавшей затраты на займы, которая впоследствии заменена на отчисления в инвестиционный бюджет, размер которого был значительно сокращен. Специальные отчисления на инвестиции некоторым местным органам власти осуществляются и сейчас, но лишь в том случае, если муниципальные образования находятся в особо тяжелом положении или должны быть распущены в связи с коррупцией в муниципальных советах.

После проведения реформы, начатой в соответствии с постановлением от 30.12.1992 № 504, различают три типа финансовых отчислений, существующих в современной системе, призванной финансировать текущие расходы:

1) обычный фонд;

2) консолидированный фонд;

3) фонд выравнивания разницы в местных налоговых ресурсах.

Обычный фонд образуют средства существовавшего прежде обычного фонда, уменьшенные на средства от муниципального налога на недвижимость по обязательной минимальной базовой ставке 0,004, и плюс средства существовавшего прежде фонда выравнивания[113] . Консолидированный фонд содержит отчисления на оплату некоторых специфических расходов, связанных с содержанием персонала. Фонд выравнивания разницы в местных налоговых ресурсах вводит новую систему выравнивания, которая будет рассмотрена ниже. Таким образом, существующий в настоящее время обычный фонд поглотил существовавший прежде фонд выравнивания.

Потребность в системе выравнивания появилась еще в 1978 г., когда прежняя система предоставления ежегодной ссуды на компенсацию дефицита местных бюджетов была отменена. На смену системе государственных безвозмездных перечислений, которые выделялись муниципальным образованиям с текущими расходами на душу населения ниже среднего показателя по стране, пришла система, основанная на коэффициентах, относящихся к численности населения, а уже затем была принята система, учитывающая численность населения и уровень услуг на основании установленных для каждого муниципального образования соответствующих параметров. Следует заметить, что появившиеся ресурсы должны распределяться на основании нового критерия, исключая исторически причитающуюся муниципальным образованиям сумму.

Существовавший прежде фонд выравнивания, вошедший в нынешний обычный фонд, был призван уравнять финансовую помощь, которая выделялась органам местного самоуправления, принадлежавшим к различным демографическим категориям. Эта система эффективно работала, уравновешивая перепады сумм на душу населения. Однако существенные различия оставались, в частности, в пределах демографических категорий.

Система объективных параметров основывалась на таких элементах, как необходимые услуги, индикаторы затрат, демографические категории, кредитно-денежные параметры, коэффициенты ухудшения экономической конъюнктуры и наличие военных объектов.

Выравнивание было основано на 5% обычного фонда в течение первого года и увеличивалось на 5% ежегодно, в результате чего конечные выравнивающие отчисления составляли 80% всей суммы фонда. Это очень гибкая система, так как она предполагает отчисление финансовых средств в течение длительного периода, – 16 лет, чтобы вновь вернуть их местным органам, но таким образом, чтобы меньше получили более обеспеченные. После непродолжительного начального этапа в 1995 г. произошли изменения, в ходе которых были установлены критерии сокращения государственных безвозмездных перечислений местным органам власти в рамках общей стратегии нормализации национальных счетов. Правила были изменены за счет введения метода более жесткого выравнивания, на базе которого финансовые потребности местных властей соотносились с их финансовыми ресурсами.

Финансовые ресурсы рассчитывались исходя из суммы государственных отчислений и доходов от вновь введенных налогов (в первую очередь налог на недвижимость в муниципальных образованиях). Было определено, что средства упомянутой выше системы выделялись только тем местным органам власти, где средний показатель покрытия финансовых потребностей ниже соответствующей средней величины по стране. Таким образом, размер государственных безвозмездных перечислений муниципальным образованиям, за редким исключением, сократился. Такое сокращение системы местных финансов вызвало недовольство наиболее богатых муниципальных образований, в основном густо населенных, что привело к блокированию системы. По этой причине в 1996 г. государственные отчисления осуществлялись по принципу 1995 г. в равных долях для всех муниципальных образований.

В настоящее время проводится исследование с целью тотальной реорганизации государственных безвозмездных перечислений. Такая реорганизация логично впишется в общую реформу отношений между центральной администрацией, регионами и местными властями. Она основана на принципе субсидиарности и призвана расширить полномочия и функции местных властей, а значит, придать им большую финансовую самостоятельность за счет распределения местных налоговых полномочий при соответствующих ограничениях государственных отчислений.

Существовавший прежде метод выравнивания играл исключительно важную роль до 1993 г., когда государственные отчисления практически полностью покрывали финансирование расходов местных властей. Однако после введения первого типа местной налоговой автономности процесс выравнивания трансфертов на душу населения местным властям одной демографической зоны утратил смысл и обусловил необходимость применения метода выравнивания с учетом различия налоговых баз.

Фонд выравнивания был введен для исправления неравенства в уровне местных налоговых ресурсов; он предназначен для муниципальных образований и провинций и не относится к горным районам, не имеющим налоговой самостоятельности. Общий размер фонда устанавливается на базе общего размера обычного фонда (с учетом обязательных минимальных поступлений в размере 0,004 налога на недвижимость). Эта сумма ежегодно увеличивается с учетом роста темпов инфляции и коэффициента роста государственных бюджетных расходов, причем оба эти показателя устанавливаются на три года центральным правительством в рамках официальных государственных финансовых программ. Отчисления производятся на базе трехгодичного цикла, причем по окончании этого срока размер отчислений должен быть пересчитан во избежание консолидации трансфертов.

Сложность определения критериев распределения фонда связана с обязательными налоговыми поступлениями и не имеет ничего общего с так называемым налоговым усилием, зависящим от произвольного установления налогов местными властями. Вследствие этого выравнивание для муниципальных образований сопряжено с поступлениями от налога на недвижимость по минимальной ставке 0,004 и с дополнительным налогом на электроэнергию. Указанные средства выделяются местным органам власти, где налоговая база ниже средней величины в данной демографической категории; выделяемые средства рассчитываются пропорционально отклонениям от нормы так, что наибольшие пособия выделяются самым бедным.

Сумма фонда, распределяемого между органами местного самоуправления, делится на две части, пропорционально размеру налоговых доходов муниципальных образований по двум налогам относительно общенационального уровня. Одна часть фонда выделяется с учетом разрыва между реальной величиной и средней величиной налога на недвижимость, а вторая – с учетом разрыва между реальной величиной и средней величиной дополнительного налога на электроэнергию. Во избежание ошибок крайние значения при определении средних величин не учитываются. Максимальный разрыв равен 100 и соответствует увеличению на 5%. Это увеличение постепенно снижается по мере уменьшения разрыва относительно средней величины.

Эта процедура повторяется до достижения максимального размера средств фонда для их распределения между местными территориальными образованиями и их оптимального выравнивания. Оставшиеся средства присоединяют к средствам на выравнивание дополнительного налога на электроэнергию. Сумма всех перечисленных отчислений составляет фонд выравнивания местных налоговых ресурсов. В случае если часть фонда остается неиспользованной после достижения выравнивания, остаточные суммы распределяются согласно объективным параметрам, приведенным выше для обычного фонда.

Таким образом, в Италии в настоящее время существует два типа выравнивания: первый, основанный на обычном фонде и призванный рационализировать государственные трансферты местным органам власти, отказавшись от исторически сложившегося подхода, основанного на пособиях на душу населения для муниципальных образований одной демографической зоны, и второй, которой с учетом введения автономных местных налогов обеспечивает государственную поддержку местным органам власти, имеющим более слабую налоговую базу и соответственно находящимся в невыгодном положении с точки зрения возможностей налоговой самостоятельности.

7.6. Канада

Канада – федеральное государство с провинциями различных видов. На сегодняшний момент Канада состоит из 10 провинций, 2 территорий и около 5000 образований, имеющих местные бюджеты, включая города, деревни и специальные округа.

По мнению, Е. Ш. Гонтмахера, в Канаде местное самоуправление имеет очень ограниченный круг полномочий и практически таким самоуправлением не является. Сами канадцы признают, что это почти вертикаль. Основная часть властных полномочий у них сосредоточена не на федеральном уровне, а в провинциях. Однако местное самоуправление, по сути, формальное. По его мнению, здесь сразу возникает аналогия, так как Канада очень похожа на Россию: большая территория, маленькое население[114] . Возможно, все дело в истории. Это относится к тем давним временам, когда Канада была в очень сложных политических отношениях с США. Канадцы жили в условиях возможной экспансии со стороны США на их территорию, поэтому они сформировали достаточно централизованный тип управления.

По мнению Р. Крелова и Д. Стотски, современный тип взаимоотношений между федеральным правительством, провинциями и местным самоуправлением определяется Законом об Английской Северной Америке от 1867 г., в котором определялась главная задача федерального правительства в обеспечении обороны, регулировании торговли и коммерции, решении вопросов по государственному долгу, денежному обращению, банкам, обеспечения правопорядка и законности[115] . К функциям провинции относятся: образование, здравоохранение, тюрьмы, управление землями, находящимися в государственной собственности. Финансирование провинций должно идти за счет собственных налоговых доходов и финансовой помощи из центра.

Р. Берд подчеркнул, что финансирование общественного сектора в Канаде уникально, потому что это одновременно одна из наиболее децентрализованных федераций относительно федерально-провинциальных мер и в то же время одно из наиболее централизованных государств[116] . Разработчики британского Североамериканского закона 1867 г. ожидали, что федеральное правительство сохранит господствующее положение, при котором по федеральным доходам и расходам будет идти средств примерно в три раза больше, чем в провинциях. Однако они не ожидали, что через какое-то время спрос на общественные услуги, оказываемые в провинциях, будет расти быстрее, чем на федеральном уровне. В связи с этим расходные полномочия на локальном уровне в последние годы сильно расширились относительно федерального уровня.

В табл. 7.9 можно видеть, что государственные доходы (исключая межправительственные трансферты) в соотношении к ВВП выросли с 19,8% от ВВП в 1939 г. до 43,3% в 1994 г. До 1970-х гг. федеральный доход превышал доходы на уровне провинций и доходы локальных правительств (исключая межправительственные трансферты), но начиная с 1975 г. доходы на уровне провинций и доходы локальных правительств превысили федеральный доход.

Таблица 7.9

Государственные доходы в Канаде, % от ВВП[117]

Согласно табл. 7.10 тенденция роста государственных расходов схожа с тенденцией роста государственных доходов. Консолидированный расход в соотношении с ВВП вырос с 20,5% ВВП в 1939 г. до 48,6%. Расходы на федеральном уровне резко росли в период Второй мировой войны с 8,2% в 1939 г. до 21,9% в 1943 г., а затем резко снизились до 15,8%. Данное процентное соотношение в дальнейшем сильно не менялось, за последние 50 лет выросло только на 2% до 18,7% в 1994 г.

В то же время межбюджетные трансферты провинциям были относительно устойчивы между 1970 г. и серединой 1990-х гг., в пределах 4% ВВП. Однако расходы провинций и расходы на локальном уровне росли намного быстрее, чем федеральные, что привело к всевозрастающему диспаритету между доходами и расходами на локальном уровне.

Таблица 7.10

Государственные расходы в Канаде, % от ВВП[118]

В 1982 г. была принята Конституция, расширившая британский Североамериканский закон 1867 г. В соответствии с ней было определено, что федеральное правительство ответственно за преодоление дисбаланса между доходами провинций и локальных бюджетов и их расходными полномочиями по обеспечению необходимого уровня общественных благ, включая здравоохранение и образование.

Главными источниками налоговых поступлений в Канаде являются: на федеральном уровне – подоходный налог, налог на прибыль корпораций, налог на добавленную стоимость (GST), который был принят в 1991 г., заменив налог на продажи изготовителей; на провинциальном уровне – подоходный налог, налог на прибыль корпораций (это регулирующие налоги – данные виды налогов собираются федеральным правительством, но определенная часть их перераспределяется на уровень провинций), налог с розничных продаж и налоги на ресурсы; местном уровне – налог на собственность.

В табл. 7.11 показана структура доходов на федеральном уровне, уровне провинций и локальном уровне. Распределение налогов прошло несколько модификаций.

Таблица 7.11

Структура доходов на федеральном уровне, уровне провинций и локальном уровне в 2004 г., % от ВВП

Как показывает анализ государственного бюджета Канады на 2006 г., основными государственными доходами являются: налог на доходы физических лиц – 59%, налог на прибыль корпораций – 8%, налог с продаж – 33%.

Британский североамериканский закон 1867 г. предоставил областям полномочия собирать прямые налоги. Хотя налог с розничных продаж рассматривается экономистами как косвенный, канадский закон определяет их как прямой налог.

Персональный подоходный налог был введен через некоторое время. Перед Второй мировой войной в Канаде система налогообложения физических лиц была фрагментирована, федеральное правительство и провинциальные правительства проводили собственные сборы с отдельными базами, структурой ставки и правилами сбора. Во время войны области согласились на временном основании уступить федеральному правительству право сбора общего подоходного налога, а затем возвращения части собранного налога как трансферта в провинцию и территорию. Налоговые трансферты прошли несколько модификаций. В 1947 г. трансферты определялись на основе предоставления определенной суммы ассигнований на человека, т. е. на основании населения в провинции или территории. Провинции, в которых собиралось налогов меньше среднего необходимого уровня, получали перераспределение от других провинций, в которых было собрано налогов больше необходимого уровня. Две провинции (Квебек и Онтарио) не участвовали в данной выравнивающей системе, они получали 5% федерального подоходного налога, собранного на их территории.

В 1957 г. произошла модификация фискального выравнивания. Каждая провинция и территория получила право собирать 10% подоходного налога, собранного на собственной территории. При этом сохранилась система межбюджетных выравнивающих трансфертов.

В 1962 г. система налоговых арендных плат была заменена на налоговые соглашения, при которых каждая провинция устанавливает однородную ставку в процентах к федеральным сборам, которые собрала провинция. Кроме того, каждая провинция может урегулировать собственную стандартную ставку, добавив плавающую ставку в зависимости от дохода. В настоящее время девять провинций и две территории участвуют в этой договоренности (табл. 7.12). Только Квебек собирает свой собственный подоходный налог.

Таблица 7.12

Ставки подоходного налога в зависимости от провинции Канады в 2006 г.

К преимуществам данной системы налогообложения относятся:

1) низкие административные расходы. Одна федеральная налоговая служба Revenue Canada собирает налоги как на федеральном, так и на региональном уровне;

2) налоговая гармония и возможность межбюджетного выравнивания. Федеральная ставка подоходного налога дифференцирована в зависимости от получаемого дохода и видов налогового кредита. Так, в 2006 г. для физических лиц, получающих доход в год до 36 000 долл. Канады ставка налога снизилась с 16 до 15,5%.

Налог на прибыль корпораций. Федеральное правительство собирает налог на прибыль корпораций в семи провинциях, исключая Онтарио, Квебек и Альберту. Данные провинции собирают налог на прибыль корпораций на основе федеральной ставки. Федеральное правительство предусматривает 10% выплат провинциям с доходов, собранных на их территории. Так же как с персональным подоходным налогом, провинции должны использовать федеральную базу налогообложения, однако они могут сами определять налоговые ставки.

Так, в 1994 г. базовая федеральная ставка налога на прибыль корпораций составляла 28% на основные виды бизнеса, 21% на предприятия, 12% для малого бизнеса. Налоговая ставка провинций варьировалась от 14 до 17%, исключая Квебек, в котором налоговая ставка была 8,9%. Для того чтобы корпорации не оказались объектом двойного налогообложения, если бизнес находится в двух или больше провинциях, то общий доход для каждой провинции i (Добщi)рассчитывался следующим образом:

Добщi = Ѕ (Дi / Доб + Зi / Зобщ) · Дн,

где Дi – полученный доход в провинции i; Доб – общий полученный доход; 3i —выплаты на заработную плату в провинции г; Зобщ – общая сумма выплат на заработную плату; Дн – подлежащий обложению налогом доход.

Данную формулу используют корпорации с целью налогового планирования, учитывающего различные ставки налогообложения в провинциях. В целом если оценивать ставки налогообложения на прибыль корпораций, то в Канаде начиная с 2005 г. ставка налогообложения на доходы крупного и среднего бизнеса на 5% ниже, чем в США (табл. 7.13). Кроме того, в Канаде предоставляется налоговый кредит корпорациям, занимающимся научными исследованиями. Так, налоговый кредит составляет 20% расходов на научные исследования.[119]

Таблица 7.13

Ставки налогообложения налога на прибыль в Канаде и США, %[120]

Провинции в Канаде обеспечивают налоговую скидку для нерезидентов, некоторые – научно-исследовательскую налоговую скидку другие – налоговую скидку для блока провинциального подоходного налога (Канадский налоговый кодекс, 1994).

Косвенные налоги. Главный косвенный налог федерального правительства – налог на добавленную стоимость (GST), предписанный 1 января 1991 г., который заменил налог на продажи изготовителей (MST)[121] . Налог на продажи изготовителей применялся только к ограниченному ассортименту производимых товаров. Первоначально федеральное правительство предложило соединить GST с провинциальными налогами на добавленную стоимость, чтобы создать национальный налог на добавленную стоимость, который будет собираться федеральным правительством и затем частично передаваться провинциям. Однако многие провинции не одобрили этой инициативы федерального правительства. Федеральное правительство продолжило обсуждение с некоторыми провинциями. Налоговый закон в 1994 г. предусмотрел ставку 7% и пороговое значение ежегодной продажи для малого бизнеса в 30 000 долл. Канады. Некоторые секторы, муниципалитеты, университеты, школы и больницы получают скидки, с тем чтобы они не проигрывали материально при введении налога с продаж на товары и услуги в сравнении с налогом на продажи изготовителей.

Налог на добавленную стоимость имеет преимущества перед налогом на продажи изготовителей (MST) с точки зрения налоговой политики. Однако его введение деформировало межправительственные отношения, поэтому области рассмотрели его как серьезное вторжение на их налоговую территорию.

Налог с розничных продаж – второй наиболее важный источник дохода для провинций (исключая налоги на собственность, которые являются основным источником дохода для муниципалитетов). Все провинции, кроме Альберты, облагают налогом розничные продажи по ставками, изменяющимся от 6 до 12%. Налог на добавленную стоимость в 2006 г. составлял 6%. Таким образом, 6%-й налог на услуги и товары применим ко всему транспорту, плате за жилье, пище и т. д. В дополнение к этому на большей части территории Канады существует региональный налог на продажу, в некоторых областях он может достигать 15% к указанной цене.

Некоторые товары, услуги или типы покупателей освобождаются от налога на продажи во всех провинциях, например продовольствие, медицинские приборы и книги. Большинство провинций освободили от данного вида налогообложения некоторые закупки муниципалитетов.

Существование двух отдельных и различных GST создает много межправительственных проблем. Основная проблема состоит в том, что предприниматели должны выплачивать два отдельных GST – провинциальные и федеральные. Расчет налогов проводится по различным базам налогообложения. В восточных провинциях применяется налог на продажи по отношению к цене, включающий в себя федеральный GST (налог становится выше), в то время как другие провинции собирают и рассчитывают налог с продаж по цене, исключающий GST из цены.

Квебек согласился собирать налог с розничных продаж с GST от имени федерального правительства. Данная договоренность противоположна традиционному соглашению по сбору подоходного налога, когда федеральное правительство собирает налог от имени провинции. В 1996 г. провинции Ньюфаундленд, Новая Шотландия и Нью-Брансуик подписали соглашение с федеральным правительством с целью гармонизации федеральных и провинциальных сборов, при котором общая налоговая федерально-провинциальная ставка составляет 15%. Налог собирается новым агентством, в котором участвует и провинциальное правительство.

Налог на натуральные ресурсы. Федеральное правительство имеет небольшой доступ к природным ресурсам в провинциях как источнику дохода. Величина налога на натуральные ресурсы – главный источник межпровинциальных различий в доходах. В то же время доход федерального правительства от данного вида налога составляет не более чем 3% общего дохода провинций.

Другие налоги. Основным налогом на муниципальном уровне является налог на собственность. В целом налоговой базой является земля с постройками. Налог на собственность собирается правительством провинции, муниципальным правительством или независимой комиссией. Все провинции устанавливают дифференциальные ставки в зависимости от вида постройки и цели имущества. При этом учитывается, является ли данное здание школой, церковью или госпиталем. Скидки по налогу на собственность также предоставляются пожилым людям. В основном налоги на собственность используются для обеспечения общественного образования.

Государственные расходы. Главными направлениями государственных расходов в Канаде являются социальное обеспечение, расходы по обслуживанию государственного долга, национальная защита – на федеральном уровне; здоровье, образование, социальное обеспечение, расходы на обслуживание долга – на провинциальных и местных уровнях. Федеральное правительство ответственно за оборону, международные отношения, индустриальную политику и исследования, провинциальные и местные органы власти – за расходы на товары и услуги на локальном уровне, общественное образование, здравоохранение и коммунальные услуги, сельское хозяйство, лесоводство и лов рыбы (табл. 7.14).

Таблица 7.14

Структура расходов на федеральном уровне, уровне провинций, местном уровне в Канаде, % от общих расходов

В Канаде предусматриваются налоговые льготы (вычеты из налогооблагаемого дохода) на каждого ребенка. В 2006 г. они составили 2372 долл. Канады на первого ребенка и 2172 долл. Канады за каждого следующего ребенка.

Государственный бюджет Канады. Министерство финансов Канады в течение 2006 г. обеспечило более прозрачную структуру планирования бюджета, состоящего из следующих элементов:

– двухлетний горизонт планирования бюджета;

– ограничение уровня роста расходов;[122]

– планирование федерального долга не более 3 млрд долл. Канады. При этом ставится цель довести к 2013—2014 гг. соотношение государственного долга к ВВП до 25%;

– исследование возможности перераспределения активного сальдо к концу 2007 г. года в размере большем, чем на 3 млрд долл. Канады в Пенсионный фонд Канады и Квебекский Пенсионный фонд для улучшения экономической конкурентоспособности;

– улучшение финансовой отчетности.

В табл. 7.15 представлены бюджетные доходы и расходы Канадского правительства с 2004 по 2008 г.

Таблица 7.15

Официальный отчет о финансовых бюджетных операциях Канадского правительства, млрд долл. Канады

Министерство финансов Канады называет бюджет 2006 г. бюджетом новых инициатив, на реализацию которых предполагается израсходовать 35 058 млн долл. Канады за период с 2006 по 2008 г. (табл. 7.16). Бюджет Канады на 2006 г. предлагает ввести увеличение всестороннего возврата налогов по подоходному налогу. В целом этот возврат оценивается почти в 20 млрд долл. Канады. В результате, приблизительно 655 000 канадцев с низким доходом получат возвраты по подоходному налогу.

В Канаде также предлагается постепенное сокращение общего подоходного налога до 19% к 2010 г. На данный момент он составляет 21%.

Бюджет 2006 г. предполагал расширение социальных расходов, например увеличение ежемесячных выплат на ребенка до 6 лет до 100 долл., в целом на это должно было быть израсходовано в 2006 г. 3,7 млрд долл. Планировалось также:

– израсходовать 250 млн долл. на развитие детских садов;

– увеличить расходы для детей инвалидов до 2300 долл. в 2006 г. по сравнению с 2005 г., когда размер помощи составлял 2044 долл.;

– расходовать 52 млн долл. ежегодно по Программе контроля раковых заболеваний.

В бюджете на 2006 г. были предусмотрены мероприятия по расширению иммиграции в Канаду, в частности сокращение платы за право постоянного местожительства с 975 до 490 долл., увеличение финансирования урегулирования иммиграции в размере 307 млн долл. В 2006 г. предполагалось учреждение Канадского агентства для оценки и признания иностранных дипломов и документов. Расходы на новые мероприятия в бюджете Канады на 2006 г. представлены в табл. 7.16.

Таблица 7.16

Бюджет Канады на 2006 г. (расходы на новые мероприятия, млн долл. Канады)

В феврале 2005 г. Правительство Канады поставило задачу достигнуть в 2006 г. профицита бюджета в размере 3 млрд долл. Канады.

Наибольший дефицит баланса бюджета Канады начиная с 1983 г. был в 1983 г., он составлял 42 млрд. долл. Канады (7% ВВП), начиная с 1997 г. наблюдается положительная тенденция преодоления дефицита бюджета. Так, в 2000 г. профицит бюджета составил 9 млрд долл. Канады. Бюджетные доходы и расходы в % от ВВП представлены в табл. 7.17.

Таблица 7.17

Бюджетные доходы и расходы (Budget Revenues and Expenses), % от ВВП

Государственный долг. Размер государственного долга в Канаде быстро вырос с 1970-х гг. Расходы по обслуживанию государственным долгом легли тяжелым бременем как на федеральное правительство, так и на бюджеты провинций. Федеральный долг составлял 70,8% ВВП в 1994 г., 33,2% ВВП в 1980 г.[123] Долг провинций составлял 22,7% ВВП в 1994 г. по сравнению с 4,9% в 1980 г. Консолидированный долг Канады составлял 97,1% ВВП в 1994 г. по сравнению с 45% в 1980 г. (табл. 7.18).

Таблица 7.18

Долг государственного сектора, % от ВВП

В 2004—2005 гг. за счет профицита бюджета было покрыто федерального долга на сумму 63 млрд долл. Федеральный долг на 2004—2005 гг. составил 15 544 долл. на каждого канадца. Данная величина значительно снизилась по сравнению с 1996—1997 гг., когда долг на каждого канадца составлял 18 886 долл. (табл. 7.19).

Таблица 7.19

Динамика финансовых показателей с 1997 по 2005 г.[124] , млрд долл.

Межбюджетные гранты. Расходы на здравоохранение, образование и социальное обеспечение увеличились относительно темпа роста ВВП начиная с середины 1970-х гг. Расходы на образование резко возросли именно в провинциях. В целом местное налогообложение составляло приблизительно 35% расходов на образование в 1989 г., а если учитывать финансирование из провинций, то расходы на среднее образование на уровне местного самоуправления покрывались приблизительно на 60%.

Межправительственные трансферты стали значительной частью федеральной бюджетной системы в период после Второй мировой войны. Федеральное правительство предоставляло трансферты по главным социальным программам социального обеспечения, включая страхование по безработице, пособия многосемейным, пенсионное страхование и национальное страхование здоровья.

В течение последующих десятилетий экономический рост обеспечил достаточные доходы для федерального правительства в целях расширения программы развития семьи и страхования по старости, программы выравнивания дохода и финансирования многих программ с финансовым участием провинциальных правительств. Кроме того, в 1965 г. федеральное правительство установило Пенсионный план Канады (программу обязательных общественных пенсий), который охватывал все области, за исключением Квебека. Квебек установил собственный Квебекский пенсионный план, который является полностью совместимым с федеральным планом.[125]

Финансовая помощь в бюджеты провинций предоставляется на основе программно-целевого подхода по трем основным федеральным программам: здравоохранения и социальной помощи (в 1999 г. – 67,5% общего объема трансфертов); выравнивания, направленной на выравнивание уровня предоставляемых бюджетных услуг в менее обеспеченных провинциях (24,9%); территориального финансирования, в рамках которой 3,1% общего трансферта передается северным территориям, которые отличаются слабым развитием налоговой базы и высокими затратами на предоставление бюджетных услуг.[126]

В 1957 г. федеральное правительство начало финансировать некоторые затраты по обеспечению больниц совместно с провинциями. К 1961 г. был принят Закон о медицинском обслуживании в Канаде. Введение данного закона определило основные критерии обеспечения здравоохранения. К 1971 г. все провинции приняли необходимые планы по медицинскому обязательному страхованию (Medicare). Федеральное финансирование идет в каждую провинцию по критерию «на душу населения». План помощи Канады (Canada Assistence Plan) соединяет четыре составляющие программы в одну всесторонне охватывающую программу чтобы обеспечить помощь пожилым людям с низким доходом, инвалидам, безработным, людям, не имеющим право на страхование по безработице, и слепым. Хотя федеральное правительство финансирует около половины стоимости программы, провинции разрабатывают и применяют собственные программы. В середине 1970-х гг., поскольку финансовое положение ухудшилось, федеральное правительство начало реструктурировать систему межбюджетных трансфертов провинциальным правительствам. В 1977 г. были разработаны специальные Программы (Established Programs Financing Act), финансирующие содержание больниц, обязательное медицинское страхование (Medicare) и образование через блочный грант или субсидию, причем финансирование идет на душу населения.[127]

Межбюджетное выравнивание. Собственные доходы на местном уровне составляют только 57% собственных расходов[128] . В то время как вертикальный дисбаланс в основном характерен на местном уровне, горизонтальный дисбаланс определяется дисбалансом природных ресурсов в нескольких провинциях. Более богатые провинции имеют более высокие финансовые возможности, чем бедные территории. Например, финансовый индекс Альберты составляет 129,9, что почти в два раза выше индекса Ньюфаундленда, который равен 65,6. Использование выравнивающих грантов сократило это неравенство. Так, финансовый индекс Альберты снизился до 122,6, а индекс Ньюфаундленда повысился до 93,6.

Федеральное правительство обеспечивает предоставление финансовой помощи в двух основных формах: гранты общего назначения и специальные целевые гранты. Гранты общего назначения с целью снижения дисбаланса предоставляются только тем областям, у которых доход ниже среднего по всем провинциям. При этом учитывается 33 источника дохода: подоходный налог, налог с продаж, акцизы, налог на собственность и т. д. По данной формуле идут трансферты следующим семи провинциям: Ньюфаундленд, Острова Принца Эдварда, Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Квебек, Манитоба и Саскачеван, у которых недостаточно собственных ресурсов для покрытия всех расходов.

Специальные целевые гранты перечисляются с федерального уровня на уровень территорий на специальные мероприятия, например, на обеспечение медицинского обслуживания и социальной помощи. В 1996 г. была принята новая Канадская программа по передаче целевых грантов на обеспечение медицинского обслуживания и социальной помощи. Помощь предоставляется людям с низкими доходами, слепым, инвалидам, безработным, роддомам, не состоящим в браке матерям, общежитиям для иммигрантов, учреждениям охраны детства. Федеральные средства идут для прямой финансовой помощи, на заработную плату администрации, но не покрывают капитальные затраты.

В 1998—1999 гг. федеральное правительство Канады осуществило передачу трансфертов на нижестоящие бюджетные уровни на сумму 36,4 млрд долл. Канады. В целом богатые территории получили примерно 18 центов от каждого доллара общего дохода, полученного данными территориями и почти 41 цент от каждого доллара дохода, полученного бедными областями. В Канаде три главные трансфертные программы осуществляют приблизительно 95% всех федеральных трансфертов к областям и территориям, или почти 35 млрд долл. Канады в 1998—1999 гг. Данными трансфертными программами являются:[129]

1) Здоровье Канады и социальная передача (CHST) -26 млрд долл. Канады. Данная программа обеспечивает поддержку среднего образования, медицины и социального обеспечения;

2) Программа выравнивания – 8,5 млрд долл. Канады. По данной программе обеспечивается финансирование общественных услуг на территории провинций для обеспечения равных возможностей получения государственных услуг в различных провинциях. В 1998—1999 гг. помощь оказывалась семи провинциям;

3) территориальное финансирование (TFF) по формуле – 1,1 млрд долл. Канады.

Программа Здоровье Канады и социальная передача имеет две компоненты: наличный расчет и передача налога. С налоговыми передачами федеральное правительство приводит сборы, чтобы позволить областям собрать одинаковую сумму налоговых доходов. Результат – увеличение в провинциальных доходах без увеличения в общем налоговом бремени канадцев.

Программа выравнивания начиная с 1982 г. определила за стандарт уровень доходов пяти провинций со средним уровнем дохода (Британская Колумбия, Саскачеван, Манитоба, Онтарио и Квебек), используя средний уровень их налоговых доходов.[130]

Так, например, в 1998—1999 гг. данные межбюджетные трансферты в Ньюфаундленд в целом составили 1,4 млрд долл. Канады, что равно 41% общих доходов данной территории, или около 2430 долл. Канады на душу населения (больше чем в два раза по сравнению с другими провинциями). Межбюджетные трансферты в Ньюфаундленд в 1996—1999 гг. представлены в табл. 7.20.

Таблица 7.20

Межбюджетные трансферты в Ньюфаундленд в 1996—1999 гг., млн долл. Канады

Межправительственные трансферты в Канаде оказывают сильное влияние на расходные полномочия нижестоящих бюджетных уровней. Гранты способствуют значительному уравниванию финансовых возможностей провинций, хотя и не устраняют различия полностью.

Сравним объем финансовой помощи Ньюфаундленду в 2003—2007 гг. (табл. 7.21).

Таблица 7.21

Межбюджетные трансферты в Ньюфаундленд 2003—2007 гг., млн долл. Канады)

Так, в Квебек в целом за 1996—1999 гг. было перечислено 10 449 млн долл. Канады, что составило 26% общих доходов, или около 1400 долл. Канады на человека (табл. 7.22).

Таблица 7.22

Межбюджетные трансферты в Квебек 1996—1999 гг., млн долл. Канады

В 2006—2007 гг. общая сумма межбюджетных трансфертов в Квебек составит 16,7 млрд долл. Канады (около 2178 долл. Канады на одного человека). Межбюджетные трансферты в Квебек в 2003—2007 гг. представлены в табл. 7.23.

Таблица 7.23

Межбюджетные трансферты в Квебек в 2003-2007 гг., млн долл. Канады

Формулы расчета дисбаланса и коррекции принимают во внимание в основном собственные доходы, а также стоимость и различия общественных расходов. В частности, учитывается, что в некоторых северных провинциях услуги более дорогостоящие или имеется большая потребность в услугах в некоторых областях. Формула предоставления грантов учитывает эти различия через программу финансирования северных территорий, что можно видеть на примере финансирования Юкона. В 1998—1999 гг. эти трансферты составили 320 млн долл. Канады, или около 70% общих доходов Юкона (9870 долл. Канады на человека). Объем межбюджетных трансфертов на территорию Юкона с 1996 по 1999 г. представлен в табл. 7.24.

Таблица 7.24

Межбюджетные трансферты на территорию Юкона с 1996 по 1999 г. млн долл. Канады

В 2006—2007 гг. межбюджетные трансферты на территорию Юкон (табл. 7.25) составляют 554 млн долл. Канады (примерно 17 760 долл. Канады на человека).

Таблица 7.25

Межбюджетные трансферты на территорию Юкона с 2003 по 2007 г.[131] , млн долл. Канады

В Программе выравнивания 2004—2005 гг. был взят за основу доход 6200 долл. Канады на человека. Это называется стандартом «пяти провинций» – стандартом пяти провинций со средним уровнем доходов. К таким провинциям относятся Галифакс, Альберта, Онтарио и Британская Колумбия. Для расчета берется налоговый доход каждой провинции и сравнивается со стандартом «пять провинций». В том случае, если доход на душу населения в одной из провинций меньше стандарта «пяти провинций» – среднего уровня дохода по данным пяти провинциям, то в данную провинцию перечисляются выплаты по Программе выравнивания. Выплаты по Программе выравнивания с 1993 по 2006 г. представлены в табл. 7.26.

В целом по Программе выравнивания в 2005—2006 гг. было осуществлено трансфертов на сумму 11 млрд долл. Канады. На человека выплаты составляли 80 долл. Канады в Саскачеване, около 600 – в Квебеке и 2000 – на острове Принца Эдварда. Разница в объеме трансфертов зависит от того, как сильно отдалены экономический уровень, объем оказываемых государственных услуг в провинции от стандарта.

Таблица 7.26

Выплаты по Программе выравнивания (Equalization Entitlements) с 1993—1994 по 2005—2006 г. млн долл. Канады[132]

Территориальное финансирование по формуле осуществляется на севере Канады в форме наличных передач. По данной программе помощь оказывалась трем северным провинциям (табл. 7.27).

Таблица 7.27

Программа финансирования по формуле (Territorial Formula Financing Transfers), млн долл. Канады

Основные различия между Программой выравнивания и территориальным финансированием по формуле заключаются в следующем.

1. Территориальное финансирование по формуле в среднем оказывает финансовой помощи от 71 до 86% общих доходов территорий, в то время как Программа выравнивания финансирует провинции в среднем от 2 до 27% общих доходов провинций.

2. Территориальное финансирование по формуле рассчитывает объем необходимых расходов каждой территории, в то время как Программа выравнивания не учитывает уровень расходов в провинции.

3. Территориальное финансирование по формуле при расчете доходного потенциала учитывает как собственные ресурсы, так и объем оказываемой помощи из федерального центра.

В целом территориальное финансирование по формуле ставит целью поднять уровень расходов в провинции до среднего уровня потребления общественных услуг, учитывая большую стоимость данных услуг в северных территориях (отопление, коммунальные услуги, расходы на строительство). Платежи по территориальному финансированию по формуле составили 15 000 долл. Канады на человека в Юконе и 25 000 – в Нунавуте.

Существуют также другие программы межбюджетных трансфертов. Общая сумма межправительственных грантов по другим программам в 1998—1999 гг. составила 1,7 млрд долл. Канады. В основном эти межбюджетные трансферты идут на развитие инфраструктуры, транспорта, образования.

Многочисленные изменения федеральным правительством финансирования бюджетов территорий за последние несколько лет сделали долгосрочное бюджетное планирование более трудным для провинций. Кроме того, местные органы власти зависят больше от межправительственных трансфертов из провинциальных правительств и в меньшей степени от федерального правительства. Большинство трансфертов из провинциального правительства идет в форме предоставлений субсидий на образование, здоровье, социальные услуги, транспортные расходы.

Особенности государственных и муниципальных займов. Федеральное правительство может занимать средства без формальных конституционных ограничений. Провинциальные правительства могут также занимать средства без формальных конституционных или ограничений федерального правительства. Оно не требует, чтобы шло балансирование их текущих бюджетов ежегодно, как это делается в США. Альберта фактически проводит краткосрочное заимствование в размере налоговых поступлений в течение года. Однако федеральное правительство и области подчиняются рыночной дисциплине, поскольку их долг оценивается одним или несколькими международными инвестиционными банками. В последние годы оценки рейтинга Канады и провинций были понижены в связи с ростом дефицита и накопления государственного долга.

Основной федеральный долг включает в себя заимствования на традиционном рынке ценных бумаг (и в Канаде, и за границей) и состоит из рыночных облигаций, векселей казначейства, облигаций сбережений Канады. Провинциальные правительства имеют два главных источника: заимствование на традиционном рынке ценных бумаг и заимствования из Пенсионного фонда Канады (СРР). Пенсионный фонд использует активное сальдо для покупки ценных бумаг провинций.

В отличие от провинций муниципальные правительства обязаны балансировать свои бюджеты. Муниципальное капиталовложение, которое требует долгосрочное заимствование, должно быть одобрено провинцией.

7.7. Соединенные Штаты Америки

Федеральная система правительства в США может быть охарактеризована как пересекающаяся модель федерализма, когда власть всех четырех уровней лимитирована и рассредоточена одновременно. Первый уровень – федеральный, второй – уровень штатов, третий и четвертый уровни – местное самоуправление (графства, округа – третий уровень; уровень городов, поселений, специальные округа, например библиотечные, школьные округа, – четвертый уровень). В США существует мощная и обширная сеть административно-территориальных органов управления: федеральный уровень, 50 штатов и 38 967 муниципалитетов, 13 506 школьных округов, 35 052 местных органа самоуправления (всего 87 525 локальных правительств).

Конституция США, ратифицированная в 1787 г., законодательно определила сферы для федерального правительства и уровня штатов. Федеральное правительство доминирует в таких направлениях расходования средств, как космос, национальная оборона, международные отношения, почтовая служба (табл. 7.28).

Таблица 7.28

Федеральные расходы, млн долл. и % от общих федеральных расходов в 1970—2005 гг.

За последние 35 лет изменились процентные соотношения расходования федеральных средств. Так, на национальную оборону в 1970-е гг. расходовалось около 42 % всех федеральных средств, а в 2005 г. – всего 20%. В то же время если в 1970-е гг. на социальное обеспечение пенсий уходило 15,5% федеральных расходов, то в 2005 г. эта статья расходов составила 21,2%. Как показывают расчеты, в связи со старением населения США, средств из данного фонда на обеспечение пенсий хватит до 2040 г., если не изменятся демографическая ситуация или ставки налогов. Выросли федеральные расходы на медицинское обслуживание с 3% в 1970 г. до 10,1% в 2005 г. За последние годы снизились расходы на науку, ипотечный кредит и ветеранов. Большие расходы идут по Программе Medicare (обеспечение медицинского обслуживания пожилых людей – старше 65 лет). В 2005 г. по этой программе из федерального бюджета было выделено 519 млрд долл., в то время как по Программе Medicaid (программа по обеспечению медицинскими услугами людей с низкими доходами) – 182 млрд долл.

Вопросы финансирования начального и среднего образования, социальной политики, медицины, полиции решаются на уровне штатов. В целом же многие функции по осуществлению государственных услуг выполняются как на федеральном уровне, так и на уровне штатов и местного самоуправления. Бюджетные расходы на уровне штатов и уровне местного самоуправления в США 2005 г. представлены в табл. 7.29.

Таблица 7.29

Бюджетные расходы на уровне штатов и уровне местного самоуправления в США 2005 г., тыс. долл.[133]

Местный уровень власти в США, хотя и является составным элементом государственной системы, в целом рассматривается как имеющий отношение, скорее, к местному самоуправлению. Местные органы власти создаются на основе законодательства штата при соблюдении двух условий – определенной численности населения и установленного размера территории. Впоследствии данный район штата через референдум может обрести статус самоуправляющейся территории, получающей возможность оказания необходимого набора общественных функций населению и их финансирования через самостоятельную систему налогообложения. Каждый уровень имеет право устанавливать и собирать налоги и специальные платежи.

Мотивы обретения статуса самоуправляющейся территории могут быть самыми различными: стремление контролировать землепользование в районе, получение права на федеральные и штатные субсидии, на определенную долю от налоговых сборов и выпуска облигаций, владение торговыми и коммунальными предприятиями, введение системы местного налогообложения предприятий частного сектора, размещенных на данной территории, или, напротив, желание уйти от больших, по сравнению с крупными административными образованиями, налогов.

Местные органы власти США – графства (округа), являющиеся административно-территориальными единицами штатов, выступают в качестве региональных правительств для входящих в их состав территорий – муниципалитетов, поселков, школьных и специальных округов. Графства и органы местного управления в отличие от штатов менее независимы и следуют в фарватере экономической (в том числе налоговой) политики, проводимой федеральным правительством и правительствами штатов. Однако и они имеют определенный набор самостоятельно выполняемых функций, которые сами определяют и контролируют.

Формирование органов управления в основном осуществляется по принципу «Совет – выборный руководитель (председатель)». Выборный руководитель наделен правом вето на решения совета и имеет формальный статус главы графства. Законодательные и исполнительные функции несут на себе советы графств. В сферу их компетенции в рамках финансово-налогового регулирования входят установление уровня налогов, сбор имущественного налога, оценка собственности, подлежащей налогообложению, а также составление и исполнение бюджета графства, выпуск облигаций (займов). Кроме совета графства и выборных должностных лиц в графстве создаются многочисленные целевые советы и комиссии со сходными экономическими функциями.

В состав графств включаются территориальные органы самоуправления, имеющие муниципальный статус города, поселки, пригороды и деревни, а также школьные и специальные округа. Минимальную численность населения для создания муниципалитета устанавливает законодательство штата. Например, в штате Алабама минимум определен в 75, штате Юта – 100, штате Канзас – 300 человек. В последнее время в США отмечается волна слабо контролируемой «суверенизации» мелких территориальных единиц, преимущественно в пригородных зонах крупнейших городов. В частности, если в 1977 г. насчитывалось 18 862 муниципалитета и 25 962 специальных округа, то в 1997 г. их численность достигла уже 19 372 и 34 683 единиц соответственно. В целом локальные правительства субординированы правительствами штатов, но уровень взаимоотношений между ними сильно различается в зависимости от штата. Так, в некоторых штатах (например, Массачусетс) локальные правительства играют определяющую роль в установлении объема расходов и получаемых доходов, в то же время в других штатах (например, на Гавайях) их роль незначительна.[134]

Конституции органов местного управления (хартии) определяют один из вариантов управления данной территорией. Для территориально-административных единиц, имеющих статус муниципалитетов, существует три основных модели управления: «мэр – совет», «совет – менеджер» и «комитетное управление». Полномочия мэра, менеджера, совета или комитета фиксируются в хартии муниципалитета и, таким образом, в зависимости от выбранной стратегии руководства осуществляется законодательная деятельность, руководство и контроль за исполнительными органами, оперативное управление, составление проекта бюджета и контроль его исполнения. В двух первых моделях нор-мотворческие функции относятся к деятельности советов; контроль за исполнительным аппаратом муниципалитета (департаменты и службы) осуществляется мэром, если в хартии предусматривается позиция «сильный мэр». В отсутствие такой позиции эти функции берет на себя совет. Наряду с мэром избираются должностные лица, формально независимые от мэра и совета.

Специальные округа – это территории, созданные для осуществления административного надзора в тех областях, которые представляют жизненно важные интересы для населения: освещение улиц, водоснабжение, канализация, охрана природных ресурсов. В США насчитывается 22 типа специальных округов. Как правило, ими управляет совет директоров, численность которого не превышает семь человек. Члены совета назначаются властями штата, местными органами власти или же избираются населением.

Школьные округа по своей функциональной принадлежности являются разновидностью специальных округов. Они создаются специально для решения административных вопросов и финансовых проблем учреждений среднего и начального образования. Их управленческим органом является совет – выборный или назначенный. Абсолютное большинство школьных округов имеет собственную налоговую базу и только незначительная часть таковых не имеет и поддерживается через соответствующие городские бюджеты. Например, в штате Нью-Йорк только пять из 719 школьных округов финансируются из городского бюджета.

Такая структура является весьма эффективной для достижения экономических и социальных целей как на территории всей страны, так и на отдельно взятых самоуправляемых территориях.

В США в отличие от Австралии межбюджетные отношения строятся на основе четкого разграничения расходных и доходных полномочий, поэтому формируются практически самостоятельные налоговые системы трех уровней власти и все бюджеты функционируют автономно. Взаимоотношения федеральной власти и штатов определяются конституцией, принятой в 1789 г. Взаимоотношения между штатами и местными органами власти обычно регулируются «правилом Дилона», но в отдельных случаях так называемым правилом дома. По «правилу Дилона» местные органы власти пользуются такими полномочиями, которые предоставлены им правительствами штатов. По «правилу дома» штаты могут предоставлять местным органам власти более широкие права вплоть до бюджетной автономии. Этим правилом на практике пользуются редко.

Налоговое администрирование в Америке трехуровневое. Первый уровень – федеральный. На данном уровне налоги собирает Служба внутренних налоговых доходов (Internal Revenue Service). Второй уровень – уровень штатов. Налоговое администрирование осуществляет налоговая служба штата. Третий уровень – локальный. На данном уровне налоги собирает местная администрация или специальные отделения штатов.

Основными доходными источниками федерального бюджета США является налог на доходы физических лиц (48% всех доходов федерального бюджета в 2000 г., 39,6 % – в 2005 г.), взносы на социальное страхование и в пенсионные фонды (33,8% в 2000 г., 38,6% – в 2005 г.), налог на доходы корпораций (9,6% в 2000 г., 6,6% – в 2005 г.) и акцизы (3,8% в 2000 г., 3,4% – в 2005 г.).

Главными источниками доходов штатов служат фонды социального страхования и пенсионные фонды (25,4% в 2000 г., 25,6% – в 2005 г.), налог с продаж (18,7% в 2000 г., 16,6% – в 2005 г.), налог на доходы физических лиц (17,9% в 2000 г., 16,6% – в 2005 г.), акцизы (9,0% в 2000 г., 8,0% – в 2005 г.) и доходы от использования собственности (9,0% в 2000 г., 0,9% – в 2005 г.), доходы от предоставленных услуг (18,1% в 2005 г.), межбюджетные трансферты (32,5% в 2005 г.).

Основными источниками местных бюджетов являются налоги на имущество (37,4%), доходы от использования собственности (21,6%), прочие доходы (19,4%) и налог с продаж (5,6%).

Налог на прибыль включает в себя три налога:

1) персональный налог на прибыль – налог на доходы физических лиц, а также налог на прибыль некорпоративного бизнеса;

2) налог на прибыль корпораций;

3) налог, берущийся с заработной платы и оклада (платит работодатель).

Существует также специальная система налогообложения доходов (ATM), предполагающая минимальные ставки по налогу на доходы.

В соответствии с налоговым законодательством США доход – это трансакции, которые должны быть обложены налогом (Adjustment Gross Income – AGI). В расчет налога на доходы принимаются во внимание специальные вычеты (Personal Deduction – PD). К ним относятся медицинские расходы, проценты по ипотечному кредиту, проценты по кредиту за учебу в университете или колледже, налоговые выплаты по местному налогу на собственность и по налогам на собственность штата. В целом стандартные вычеты выросли с 1987 г. 2540 долл. на человека в 1987 г. до 10 000 долл. в 2005 г.

Существуют также персональные освобождения от налога (Personal exemptions – РЕ), которые предоставляются в зависимости от возраста, размера семьи, числа детей, например слепым, людям старше 65 лет, многодетным семьям (в 2006 г. – 3300 долл. на человека, в 2000 г. – 2800 долл.).

Предоставляются также налоговые кредиты пожилым (старше 65 лет), инвалидам, налоговые кредиты на каждого ребенка.

В целом налогооблагаемый доход равняется доходу за минусом персональных освобождений, персональных вычетов, специальных вычетов и налогового кредита. Налоговые ставки по налогу на доходы одинокого человека[135] и семью представлены в табл. 7.30 и 7.31.

Таблица 7.30

Налоговые ставки по налогу на доходы одинокого человека[136]

Таблица 7.31

Налоговые ставки по налогу на доходы семейного человека

В США, так же как и в России, действуют специальные ставки налогообложения доходов по дивидендам. В США данный налог составляет: 5%, если регулярная налоговая ставка по налогу на доход для данного человека или семьи оценивается меньше чем 25%; 15%, если больше чем 25%; 28%, если прирост капитала идет за счет коллекционирования.

Налоговые ставки на уровне штатов или локальном уровне устанавливаются различным образом в зависимости от штата. Так, в некоторых штатах определяется общая тарифная ставка (например, в штате Индиана), связанная с федеральным налогом на доходы. Некоторые местные подоходные налоги ограничены специфическим доходом, т. е. берется налог только на заработную плату и жалованье. В 1969 г. в США установили специальную ставку налогообложения – АМТ, которая предполагает только две минимальные ставки налогообложения доходов, но не предусматривает никаких вычетов и освобождений. Это было принято по причине того, что очень многие люди и семьи не платят никакого федерального подоходного налога из-за персональных освобождений и вычетов (большие семьи, люди в штатах с высокими ставками по налогу на собственность, семьи, выплачивающие проценты по ипотечному кредиту).

Как показывают статистические исследования Департамента доходов США, число возвратов налоговых отчислений семьям и физическим лицам по налогу на доходы в 2005 г. составило 130 423 626 (табл. 7.32). Например, бедным семьям с доходом от 1 до 5000 долл. в год налоговые возвраты составили 1 723 064 тыс. долл.

Таблица 7.32

Налоговые возвраты по налогу на доходы в 2005 г.[137]

Рассчитывая эффективную налоговую ставку как отношение налоговой базы к доходу можно увидеть, что налог на доходы физических лиц является резко прогрессивным[138] (табл. 7.33).

Таблица 7.33

Эффективная налоговая ставка по налогу на доходы физических лиц с 1980 по 2005 г., %

Отрицательные значения в табл. 7.33 показывают, что данному слою населения идут выплаты из Федеральной службы внутренних доходов после оценки их среднего дохода и расчета необходимого прожиточного уровня на каждого члена семьи и ребенка. В целом видно, что в 2005 г. произошло снижение эффективной налоговой ставки, что приводит к снижению бюджетных доходов на федеральный уровень и повышению дефицитности федерального бюджета.

Данному виду налогообложения присущи определенные недостатки. Во-первых, это высокие административные издержки. Так, годовые издержки Внешней службы доходов (Internal Revenue Service – 1RS) составили 9,7 млрд долл. в 2005 г.[139] , а административные – 50 центов с каждых собранных 100 долл. Однако в данном случае не посчитаны издержки самих налогоплательщиков по заполнению налоговых форм. Во-вторых, это экономические издержки. Необходимо учитывать влияние данного вида налога на экономические издержки, на различные сектора экономики. В связи с высокими ставками налога на доходы физических лиц идет ухудшение экономической ситуации в стране.

Однако если рассматривать налогообложение по социальному страхованию (в России примером является единый социальный налог – ЕСН), то можно видеть, что эффективная налоговая ставка не так значительно колеблется в зависимости от дохода в отличие от налога на доходы физических лиц. Эффективная налоговая ставка составляла в 2005 г. 8,1-10,3% (табл. 7.34).

Таблица 7.34

Эффективная налоговая ставка по социальному налогу на доходы физических лиц в 1980—2005 гг.[140] , %

Однако налог на прибыль корпораций является резко прогрессивным, что можно видеть из анализа эффективной налоговой ставки в 1980—2005 гг. (табл. 7.35).

Таблица 7.35

Эффективная налоговая ставка по налогу на прибыль корпораций в 1980—2005 гг., %

В целом в 2004 г. в федеральный бюджет США поступило 258,9 млрд долл. налоговых поступлений по налогу на прибыль корпораций, 1025,8 млрд долл. по налогу на доходы физических лиц, 822,2 млрд долл. по социальному налогу (налог, берущийся с заработной платы и идущий в Пенсионный фонд, в Фонд на компенсацию по безработице, в Фонд медицинской помощи пожилым людям)[141] . Сумма данных поступлений составила 65,6% всех денежных поступлений на федеральном уровне.

Следующим важным налогом на уровне штатов и локальном уровне является налог с продаж[142] , который был разработан в период Великой депрессии в США. Данный налог берется только на уровне розничной продажи товара или оказания ряда услуг. В некоторых штатах действует только ставка на уровне штата (штат Индиана), в других ставка зависит не только от штата, но и от того, в какой локальной местности находится магазин. Так, на Аляске ставка налога с продаж в зависимости от местности колеблется от 1 до 7%, хотя на уровне штата налога с продаж нет.

Главная особенность системы налогообложения США – отсутствие налога на добавленную стоимость. Соединенные Штаты Америки являются единственной развитой страной, в которой нет НДС. В среднем ставка НДС по Европе составляет 20%. Ставки НДС, %, в некоторых странах Европы в 2005 г. приведены ниже.

Австрия........................................20

Бельгия.......................................21

Кипр........................................... 15

Чехия......................................... 19

Дания...........................................25

Россия........................................18 (10)

В некоторых штатах (табл. 7.36) налог с продаж спрятан в цене (7), в других он рассчитывается отдельно от цены (?) и на ценнике не указывается, поэтому, подходя к кассе в магазине, необходимо самому пересчитать все свои покупки и умножить на необходимую ставку налога с продаж, чтобы не попасть в неприятную ситуацию, когда из-за налога с продаж может не хватить денег для покупки. Так делается во многих штатах, например Индиане, Калифорнии, Колорадо и др. Ставки по штатам в 2006 г. приведены в прил. 4.

Таблица 7.36

Ставки налога с продаж на уровне штатов и локальном уровне (июль 2004 г.)[143] , %

На федеральном уровне и уровне штатов собираются также акцизы. Основными являются акцизы на алкогольную продукцию, табак, сигареты, бензин, топливо для самолетов. Многие акцизы представляют собой трехступенчатый налог. Одна часть собранного налога идет на федеральный уровень, вторая часть – на уровень штата, по некоторым видам акцизов существует еще и локальная добавка к ставке акциза. Так, на 1 января 2006 г. ставка акциза только на уровне штатов колебалась от 7 до 160 центов с пачки сигарет (табл. 7.37).

Таблица 7.37

Налоговые ставки по акцизу на сигареты по штатам на 1 января 2006 г.

Важнейшим налогом на уровне штатов, местного самоуправления, школьных округов является налог на собственность. Ежегодно собирается около 296 млрд долл. на уровне штатов и местном уровне. Например, в 1932 г. налог на собственность обеспечил около 3/4 консолидированного бюджета штата и местных правительств и 92,5 % доходов местных правительств.[144]

На современном этапе ситуация изменилась, на уровне штатов преобладают налоги с продаж, акцизы, но если рассматривать местный уровень, то доходы локальных правительств находятся в сильной зависимости от налогов на собственность (табл. 7.38)[145] . В частности, школьные округа получают 96% налоговых доходов именно от налога на собственность. Несмотря на то что налоги на собственность являются непопулярными с политической точки зрения, за последние 10 лет ставка этого налога выросла на 4,5%. Во многих штатах ставка налога зависит от налоговой базы. В некоторых штатах действует ставка только на землю как на собственность, в других штатах существует целый ряд ставок в зависимости от вида собственности. Необходимо помнить об экономическом эффекте данного налога. Если повышается ставка налога на оборудование, машины, механизмы, это приводит к экономической рецессии, упадку, перетоку экономической активности в другие регионы. В связи с этим, например, в Питсбурге установили две ставки: высокую – на землю и низкую – на оборудование. В целом это способствовало развитию бизнеса в Питсбурге.

Таблица 7.38

Налог на собственность в США в 2002—2003 гг.[146]

В штатах и муниципальных округах, каунтах и школьных округах действуют различные ставки и налоговые базы. Так, собственность делят на недвижимую и персональную, материальную и нематериальную. К недвижимой собственности относятся земля, здания и сооружения, а также деревья, трава, вода, минеральные ресурсы. Персональная собственность включает в себя машины, оборудование, драгоценности, автомобили, акции, облигации и др. Однако данный вид собственности очень трудно оценить. Как, например, оценить дома-автомобили? Что это – недвижимая или персональная собственность? Ведь это дом на колесах. В связи с проблемами оценки и сбора данного вида налога многие штаты исключают персональную собственность из оценки налоговой базы налога на собственность.

К материальной собственности относят дома, машины, оборудование, а к нематериальной – акции, облигации и другие финансовые инструменты. В некоторых штатах не учитывают нематериальную собственность, в других ее включают в налоговую базу.

Главное состоит в том, что оценку собственности проводят сами налоговые инспекторы и два раза в год присылают налогоплательщику чеки на уплату данного вида налога. В случае неуплаты налога на собственность после определенного периода предупреждений землю и дом выставляют на распродажу-аукцион. Хозяин имеет первоочередное право купить свой дом или землю. Данные случаи бывают не часто, но все же случаются.

Льготы по налогу имеют пожилые люди старше 65 лет. Переоценка собственности налоговыми инспекторами проводится ежегодно и зависит от рыночной ситуации. Это очень важно и для бюджетных поступлений. Если недвижимость растет в цене, то повышаются налоговые поступления в бюджет, что, в свою очередь, способствует увеличению государственных расходов на облагораживание территорий, созданию парков, повышению качества образования в школах. Все это в целом приводит к росту привлекательности данного района, поэтому цены на недвижимость растут. Однако, если данный район не престижен, школьный округ не имеет достаточно денег на каждого школьника, цены на недвижимость в этом районе падают, налоговые поступления снижаются, недостаточно средств для вложения денег в данную территорию, средний класс и бизнес покидают данный район, цены на недвижимость продолжают падать – получается замкнутый круг.

Так, например, в каунте Деарборн три школьных округа: Санман-Деарборн (Sunman Dearborn Com), Южный Деарборн (South Dearborn Com) и Лауренсбург (Lawrenceburg Com). Собранные налоговые поступления по налогу в 2005 г. на собственность в школьных округах резко отличаются (почти в три раза):

1) Санман-Деарборн – 219 411 долл. на одного школьника в год;

2) Южный Деарборн – 188 039 долл. на одного школьника в год;

3) Лауренсбург – 574 342 долл. на одного школьника в год.

Это еще раз показывает резкий горизонтальный диспаритет, возникающий в случае применения только данного вида налога как ресурса финансирования школ. В прил. 5 приведены налоговые поступления во всех школьных округах штата Индиана. Разница между самым богатым и самым бедным школьным округом составляет около 350 000 долл. на одного школьника в год.

В некоторых штатах для исправления данной ситуации были приняты специальные законы. Так, в Вермонте Законом № 60 от 1997 г. была проведена образовательная реформа. В соответствии с данным законом финансирование образования идет комбинированно: в зависимости от числа учащихся, собранных налогов в школьных округах (около у), и выделяются специальные средства из бюджета штата[147] . В штате Мичиган тоже пошли по такому же принципу финансирования образования.

Финансирование образования сильно изменилось с 1970 по 1995 г. в 43 штатах. Проводились реформы по выравниванию уровня образования и его финансирования. Это делалось с целью достижения среднего уровня образования по всей Америке. Данная политика проводится и на современном этапе. Так, все ученики начальной школы в октябре должны сдавать единые тесты по всей Америке, после чего оцениваются средний уровень образования по США, по каждому штату, школе, классу и уровень каждого ученика. Данное правило было введено администрацией Дж. Буша в 2004 г. Финансирование начального и среднего образования из локального бюджета, средств штата, федеральных средств представлено в табл. 7.39.

Таблица 7.39

Финансирование начального и среднего образования из локального бюджета, средств штата, федеральных средств[148]

Как видно из табл. 7.39, основной объем финансирования идет из средств штата – 49%, а из средств округов и школьных округов – около 43%. Финансирование из федерального бюджета составляет примерно 8% общих расходов на начальное и среднее образование.

С целью преодоления горизонтального диспаритета развиваются межбюджетные трансферты.

Финансовая помощь из федерального бюджета нижестоящим уровням власти предоставляется в форме бюджетных грантов. Они разделяются на целевые и узкоцелевые, которые преобладают. Целевые гранты идут на строительство аэропортов, на крупные инфраструктурные проекты. Узкоцелевые гранты предназначены в основном для финансирования расходов штатов на здравоохранение, социальную поддержку, образование, занятость и профессиональную подготовку. На федеральные бюджетные гранты приходится около 25% совокупных доходов штатов. Местные бюджеты в еще большей степени зависят от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (доля трансфертов в среднем составляет около 45%, в том числе доля трансфертов штатов – 36%, федерального правительства – 9%). В США также высока доля средств федерального бюджета в налоговых доходах, доля финансовой помощи в бюджетах штатов составляет порядка 25%. Для США и Австралии примечателен тот факт, что региональные и местные бюджеты исполняются с профицитом (дефицит местных бюджетов в США законодательно запрещен), а вся нагрузка по долговым обязательствам возложена на федеральный бюджет.

За последние 25 лет финансирование многих функций с федерального уровня сильно изменилось (табл. 7.40). Так, межбюджетные трансферты, предназначенные для охраны окружающей среды на уровне штатов и локальном уровне, снизились с 5,9 до 1,5% в общем объеме трансфертов. Однако трансферты для обеспечения расходов на медицинское обслуживание в штатах и на локальном уровне с 1980 по 2004 г. резко выросли с 17,3 до 46,7%, т. е. практически утроились.

Таблица 7.40

Межбюджетные трансферты с федерального уровня на уровень штатов и локальный уровень в США в период 1980-2004 гг. в зависимости от функций[149]

В то же время доля трансфертов на административные расходы снизилась на 77%, охрану окружающей среды – на 75%, развитие сельского хозяйства – на 71%, образование, повышение квалификации и социальное обеспечение – на 44%. В целом в реальном долларовом исчислении объем федеральных трансфертов на уровень штатов и локальный уровень вырос в период с 1980 по 2004 г. на 95%, в то время как численность населения – на 27%, прямые расходы штатов и органов местного самоуправления – на 119%, объем их собственных ресурсов – на 128%.[150]

В 1980 г. приблизительно 65% федеральных трансфертов было направлено на финансирование общественных услуг и проектов государственных и местных органов власти; в 2004 г. 65% федеральных трансфертов шло на прямые платежи и услуги населению, при этом почти 47% – на финансирование и оказание медицинских услуг.

А. Мергет называет данный тип федерализма в США в 1980-е гг. «иррациональным» или «замысловатым»[151] , Д. Поллок дает другое название – «мраморный торт» или «штакетник»[152] . Фискальная автономия многих городов и локальных правительств в реальности зависит от многих обстоятельств и чаще всего довольно непредсказуема, кроме того, степень финансовой самостоятельности снизилась в последние годы. В целом штаты и локальные правительства в очень высокой степени зависят от федеральных межбюджетных трансфертов. Без федеральных трансфертов многие города стали бы банкротами. Объем межбюджетных трансфертов на локальный уровень с федерального уровня и уровня штатов в 1980—2002 гг. представлен в табл. 7.41.

Таблица 7.41

Объем межбюджетных трансфертов на локальный уровень с федерального уровня и уровня штатов в 1980—2002 гг., млн долл.[153]

В отличие от других стран в США межбюджетные трансферты в 1980-е гг. предоставлялись независимо от размера округов, их локализации, демографической ситуации, уровня относительной бедности или богатства того или иного округа.

В последние годы число категориальных грантов в США быстро увеличивается. Также развиваются более гибкие и регулируемые блочные субсидии, альтернативные программы для локальных правительств. Больше внимание стали уделять предоставлению капитальных грантов, которые покрывают эксплуатационные расходы на капитальные проекты на уровне штатов и местном уровне.

Бюджет США одним из первых начал проводить бюджетные реформы на муниципальном уровне. Так, еще в 1899 г. Национальная муниципальная лига разработала единые бухгалтерские правила и методы расчета и оценки. В 1904 г. эти правила и методики применялись уже в 80 городах[154] . В данной бюджетной доктрине излагались система руководящих принципов, оценка издержек, унификация методов, централизация, оценка результатов и эффективности. К 1920 г. одним из главных принципов финансового менеджмента в государственных структурах стала методика оценки выполненных задач (output). Важнейшим принципом являлась интеграция бюджетирования, бухгалтерского учета, отчетности, оценки целей и задач.

Государственные услуги обычно имеют множество задач (например, субсидия школьных обедов, как кормление детей, так и поддержка семейных доходов). Однако задачи могут противоречить друг другу (например, водохранилище (бассейн) должно быть почти пустым, чтобы разрешить водные лыжи). Оборот с различных программ не имеет стандарта или общего критерия для сравнения (например, прибыль с рек и озер не измеряется теми же критериями, чем измеряются сокращения транспортных несчастий). Бенефициары различных программ часто не одни и те же люди, соответственно выборы среди программ служат причиной возникновения «победителей» или «проигравших», нарушающих критерий Парето. Следовательно, выполнение так просто звучащего правила распределения государственных средств практически невыполнимо. Тем не менее составление бюджета происходит на основе выбора из определенных программных альтернатив. Бюджетная классификация может сделать этот выбор более правильным, что позволит улучшить жизнь общества. В табл. 7.42 представлены альтернативные бюджетные структуры, действующие в США.

Таблица 7.42

Альтернативные бюджетные структуры и их основные ассоциируемые черты[155]

С целью улучшения планирования бюджетов Конгресс поставил задачу создания оптимальных финансовых структур управления, проводящих стратегическое планирование. Начиная с 1990 г. был проведен анализ 878 бюджетных систем с 1306 прикладными программами в главных финансовых отделах на уровне штатов и местном уровне[156] . Однако анализ показал, что системы бюджетного планирования в большинстве отделов были устаревшими и часто не выполняют:

– функциональные требования к финансовой отчетности;

– интеграцию бюджета и статистических данных;

– контроль исполнения бюджета.

В США действует специальная система стандартов для осуществления бюджетирования в государственных органах. Их разрабатывает Государственный комитет бухгалтерских стандартов (The Governmental Accounting Standards Board – GPEFR)[157] . В 1994 г. данным комитетом была разработана концепция бюджетирования и отчета, ориентированного на целевое исполнение (performance reporting standard).

Интересный пример представляет собой программа прогнозирования доходов в штате Индиана, разработанная профессором Дж. Майкселлом[158] . Бюджеты органов местного самоуправления, являясь частью финансовой системы государства, не только берут на себя финансовые обязательства с целью смягчения напряжения федерального бюджета, но и несут расходы, связанные с государственным регулированием экономики, стабилизацией экономической ситуации и стимулированием экономического роста на подведомственной территории, тем самым содействуя проведению политики, соответствующей интересам региона.

Местным органам власти принадлежит заметная роль в регулирующем воздействии на размещение производительных сил – целевом использовании земель. Формы воздействия местных органов власти – экономические, финансовые и административные – стимулируют или ограничивают развитие отдельных отраслей хозяйства, создают условия для снижения издержек производства частных предприятий и повышения их конкурентоспособности. Широкое участие местных управлений в финансировании базисных отраслей экономики, а также затраты на образование, здравоохранение, охрану и использование природных ресурсов, предотвращение загрязнения окружающей среды, обеспечивают работой определенную часть населения.

Из года в год растет число экономических программ с местным участием. Из местного бюджета традиционно финансируются такие службы, как полицейская (в среднем за 1990-е гг. – на 73%), пожарная (на 100%), санитарная (на 100%), рекреационная (на 75% за указанный период). Местные бюджеты все шире используются для финансирования экономической инфраструктуры – комплекса отраслей общего пользования производственной и непроизводственной сфер, в осуществлении мероприятий по обеспечению функционирования промышленного воспроизводства, для финансовой поддержки капиталоемких и требующих государственного регулирования отраслей. Сюда относится строительство мостов, дорог, портов, водных путей, аэродромов, систем водоснабжения, очистных сооружений, которые невыгодно или невозможно развивать на базе частной собственности.

Затраты на эти цели в США являются важным условием повышения конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках, поскольку дают возможность корпорациям, размещенным на данной территории, экономить на вспомогательных строительных работах, сокращать сроки строительства и ввода предприятий в эксплуатацию. При этом улучшаются условия для привлечения промышленных предприятий в определенные (в том числе в сравнительно малоосвоенные по американским стандартам) районы, создается благоприятный инвестиционный климат.

Расходы на финансирование инфраструктуры сказываются в конечном счете на развитии всей экономики, так как местные органы власти в числе прочих поддерживают базисные отрасли экономики, такие как транспортную, машиностроительную, промышленное и жилищное строительство. Доля местных бюджетов в общегосударственных расходах на инфраструктуру весьма значительна: в среднем за 1990-е гг. порядка 40%. Местные бюджеты используются для расширения государственного потребления – финансирования закупок товаров и услуг, выплаты заработной платы рабочим и служащим государственных учреждений и предприятий, финансирования капиталовложений в торговлю, сельское хозяйство, транспорт, для нужд экономической реорганизации – в среднем за 1990-е годы по всем позициям в совокупности до 50%.

Местные органы власти осуществляют жилищное строительство для малоимущих слоев американского населения, имеющих доход ниже уровня бедности. Дома, построенные за счет местных бюджетов, продаются или сдаются в аренду по более низким ценам, чем дома, построенные частными строительными фирмами. В настоящее время доля местных бюджетов в государственных жилищных программах составляет в среднем более 50%.

В США большая часть программ финансовой поддержки бизнеса, в которых в качестве спонсоров выступают федеральные органы власти или органы власти на уровне штатов, направлена на создание рабочих мест. Во многих программах инвестиции, отводимые на одно созданное или удержанное рабочее место, ограничены – эти границы, как правило, колеблются в пределах 5000—15 000 долл. на одно рабочее место (на уже существовавшие, но удержанные рабочие места соответственно отводится меньше средств). Подавляющее большинство программ, кроме того, направлено на модернизацию и обновление основных фондов или на расширение производства, в то время как практика возврата долгов коммерческих предприятий из бюджетных средств строжайшим образом ограничена, а в большинстве случаев вообще запрещена. В прошлом федеральное правительство США, а также многие штаты прибегали к спонсированию прямых займов целевым производствам через государственные агентства и квазигосударственные финансирующие структуры. Однако в настоящее время федеральные и региональные власти, как правило, вместо того чтобы поощрять прямые заимствования, предоставляют негосударственным организациям и банкам определенные гарантии и налоговые кредиты и таким образом стимулируют выдачу ими целевых займов. Такие программы позволяют значительно более эффективно распорядиться общественными деньгами и исключают вероятность того, что в инвестиционный процесс вмешается политика.

Ниже приведены виды финансовой помощи, которую власти могут предоставлять коммерческим предприятиям.

1. Гарантии по займам. Это предоставляемые федеральным и региональным правительством гарантии, в соответствии с которыми правительство обязуется выплатить из бюджета от 50 до 85% займа банка или негосударственной организации, участвующей в программе, в случае если компания-заемщик обанкротится.

2. Программы налоговых кредитов. Это еще один активно применяемый в настоящее время вариант решения проблемы стимулирования инвестиций. В рамках этих программ частные инвесторы, вкладывая деньги в какие-либо проекты, получают налоговые скидки и иные формы сокращения налогового бремени по доходу от инвестирования в данный проект. Программы налоговых кредитов обычно направлены на трудно финансируемую деятельность вроде строительства жилья для малообеспеченных слоев населения, содействия предприятиям в экономически угнетенных районах или предприятиям, владельцы которых находятся в стесненных обстоятельствах по причине низкого дохода, дискриминации, инвалидности и т. д.

3. Прямые займы. Хотя федеральные и региональные органы власти по большому счету уже не занимаются предоставлением прямых займов, все же есть несколько типов программ, подразумевающих предоставление целевых грантов органам местного управления и неправительственным организациям под выдачу займов на строго определенные коммерческие проекты. Как правило, это очень малые займы, менее 25 000 долл., призванные полностью или на 90% удовлетворить потребность предприятия в привлечении капитала, или займы, предоставляемые малому и среднему бизнесу в размере до 200 000 долл.

7.8. Швеция

Швеция – это конфедерация, состоящая из 26 кантонов. Все кантоны различаются между собой по размеру, уровню экономического развития, языкам, религиозным аспектам[159] . Швеция является страной с самыми старыми традициями федерализма. Еще в 1291 г. в соответствии с Вечным Альянсом (Everlasting Alliance) три кантона объединились в союз для защиты своих границ. В 1815 г. Швеция получила независимый политический статус и сформировала Шведскую конфедерацию с теми границами, которые сохранились до настоящего времени.

Рассмотрим основные составляющие федерализма в Швеции.

1. Кантоны обладают суверенитетом, который лимитирован Конституцией. Муниципалитеты имеют определенную автономию и политическую силу, однако не имеют суверенитета.

2. Конфедерация базируется на идее равенства между кантонами, что отражается в их представительстве в Консульстве штатов, верхней палате парламента. При голосовании каждый кантон имеет равное количество голосов.

3. Конституция определяет вертикальное перераспределение ответственности между слоями правительства, как и в Германии, где определенные функции передаются нижнему слою правительства. Действуют также элементы кооперативного федерализма, горизонтальной кооперации.

4. Доходы, так же как и расходные полномочия, распределяются независимо между слоями правительства. Каждый слой имеет свой бюджет.

В 1995 г. в Швеции было принято решение о введении лимита государственных расходов: будучи раз установленным, он не подлежит поправкам на инфляцию как минимум в течение трех лет. Система управления налогами построена таким образом, что государство осуществляет сбор налогов центрального и местных уровней, хотя последние и принимают решение о своих налогах. Так, муниципалитеты определяют ставку налога на доходы физических лиц (доход по данному виду налога составляет порядка 76% доходов местных бюджетов), а также тарифы на определенные услуги (водоснабжение, энергоснабжение).

Косвенные налоги (НДС, акцизы) поступают в федеральный бюджет Швеции. Кантоны имеют исключительное право сбора транспортного налога. В отличие от Австралии, шведские кантоны в меньшей степени зависимы от межбюджетных трансфертов, около 20% общих доходов составляют гранты. Доходы и расходы государственного бюджета Швеции представлены в табл. 7.43.

Таблица 7.43

Государственный бюджет Швеции, 1995 г.[160]

Система выравнивания в Швеции построена по принципу самофинансирования и состоит из двух частей – выравнивания доходов (налогового потенциала) и выравнивания расходов (компенсация различий в структуре расходов). В первом случае местные власти (коммуны и ландстинги), обладающие налогоспособностью выше средней по стране, платят взносы в центральный фонд субсидирования, из которого коммунам с низкой налогоспособностью центральное правительство предоставляет субсидии. Во втором случае взносы платят муниципалитеты с благоприятной структурной характеристикой расходов, а получают субсидии коммуны с менее благоприятными характеристиками. В целом государственные субсидии составляют около 14% доходов коммун.

Сегодня власти муниципалитетов и советы графств уполномочены вести деятельность, направленную на создание идентичных условий жизни для всего населения. Существует значительная разница между муниципалитетами и графствами на уровне налоговых баз и структурных условий. Основополагающий принцип системы выравнивания состоит в том, чтобы гарантировать муниципалитетам и графствам возможность выполнять возложенные на них функции в эквивалентных условиях. Концепция системы должна также обеспечивать стабильность и продолжительность воздействия выравнивания и финансового обеспечения.

Новая система опирается на следующие принципы:

– выравнивание доходов;

– выравнивание затрат, если различия связаны со структурными причинами;

– распределение дотаций в зависимости от численности населения;

– определенные промежуточные правила.

Новая система предполагает высокую степень выравнивания доходов, которые муниципалитеты и графства получают от сбора налогов. В результате выравнивания доходы муниципалитетов и графств должны соответствовать среднему уровню по стране.

Муниципалитеты и графства, где налоговые доходы на душу населения ниже среднего показателя по стране, получают дотацию на выравнивание, а если этот показатель выше – платят государственный налог на выравнивание.

Сумма дотации/налога равна разнице между средней налоговой базой муниципалитета/графства и средним показателем по стране, умноженной на налоговую ставку установленную правительством и не зависящую от местных властей. Затем средние налоговые ставки снижаются на 5%, что дает компенсационную ставку в размере 95%, на основании которой проводится расчет дотации/налога на выравнивание. Высокая компенсационная ставка означает высокую степень выравнивания налоговых поступлений. В результате выравнивания налоговая база почти всех муниципалитетов и графств устанавливается на уровне 98—101% среднего национального показателя.

Новая система предполагает выравнивание расходов муниципалитетов и графств, если различия носят структурный характер.

Структурные расходы на душу населения рассчитываются для каждого муниципалитета и графства. Они соответствуют общей сумме теоретических расходов на различные виды деятельности и расходные статьи и призваны отразить структурные особенности конкретного муниципалитета или графства.

Муниципалитет или графство, где структурные расходы на душу населения выше среднего национального показателя, имеют право на получение дотации на выравнивание. В противном случае они платят государству налог на выравнивание. Налог/дотация на выравнивание соответствует разнице между структурными расходами муниципалитета или графства и средним национальным показателем структурных расходов, умноженным на число жителей муниципалитета или графства.

В процессе выравнивания теоретические различия в расходах муниципалитетов и графств рассчитываются отдельно для каждого вида деятельности. Этот метод позволяет учитывать самые разнообразные факторы, которые влияют на расходы. Выравнивание расходов включает в себя как обязательные, так и необязательные виды деятельности, а также неспецифические статьи оперативного характера. Кроме того, оно учитывает и не поддающиеся контролю факторы, отражающие различия в потребностях и структуре того или иного вида деятельности. В некоторых случаях эти факторы носят чисто «субъективный характер», но не отбрасываются, поскольку очень важны для определения структурных различий. Выравнивание расходов основано на последних данных о показателях средних расходов на основные виды деятельности, т. е. расходов, осуществленных в течение одного или двух лет, предшествовавших текущему финансовому году. После этого проводится предварительная оценка расходов, предстоящих в ближайшие два года с учетом прогнозных колебаний цен-нетто. Расчет средних расходов уточняется ежегодно с учетом последних данных.

Специфические факторы муниципалитетов и графств, влияющие на расчет сумм, которые прибавляются или вычитаются при выравнивании расходов, также должны соответствовать самым последним данным, для того чтобы добиться равновесия между переменами и стабильностью. Возрастная структура, например, должна пересматриваться каждый год, а периодичность пересмотра прочих факторов определяться в каждом конкретном случае.

Помимо дотации/налога на выравнивание существует общая государственная дотация муниципалитетам и графствам, размер которой зависит от численности населения данного территориального образования. Сумма этой дотации устанавливается ежегодно с учетом численности населения на 1 ноября года, предшествовавшего финансовому году.

Существование общей дотации позволяет государству контролировать финансовую деятельность местных органов власти. Общий объем государственных трансфертов муниципалитетам устанавливается ежегодно парламентом с учетом оценки экономической деятельности местных властей. Общая дотация служит также для регулирования финансовых отношений между государством и муниципалитетами/графствами, например при распределении ответственности.

Для большей части муниципалитетов и графств новая система предоставления дотаций и финансового выравнивания повлечет за собой серьезные изменения в сфере предоставления финансовых средств по сравнению с нынешним положением дел. В связи с этим введение новой системы будет проводиться поэтапно в течение восьми лет. Максимально допустимое ежегодное сокращение в предоставлении средств не должно превышать 250 шведских крон на душу населения в муниципалитетах (в некоторых случаях – 500 шведских крон) и 150 шведских крон на душу населения в графствах. Максимальное сокращение в предоставлении средств за весь период введения системы должно составить 2000 шведских крон на душу населения в муниципалитетах (в отдельных случаях – 4000 крон) и 1200 шведских крон на душу населения в графствах.[161]

Создана парламентская комиссия, которой поручено следить за внедрением новой системы, оценивать результаты и совершенствовать эту систему. Государственные безвозмездные перечисления и финансовое выравнивание в муниципалитетах и графствах представлены в табл. 7.44.

Таблица 7.44

Государственные безвозмездные перечисления и финансовое выравнивание в муниципалитетах и графствах (с 1 января 1996 г.)

Резолюция о финансах органов местного самоуправления, принятая Конференцией европейских министров, ответственных за местное самоуправление, приведена в прил. 9.

Глава 8

Страны с транзитивной экономикой

8.1. Основные сведения

Децентрализация и развитие современных систем местного самоуправления стали главными компонентами переходного периода в странах Центральной Европы, республиках бывшего Советского Союза. В период первого десятилетия крушения централизованных государств и унификации муниципальных служб были разработаны разнообразные модели устройства местных органов власти. В этих странах были реструктурированы политические механизмы, экономические системы, институты и практика управления, которые достались в наследство от старых времен. Неоднозначная смена ориентиров и изменение скорости финансовых изменений характеризовали долгий процесс познания при создании новых органов власти. Вопросы местной политики и механизмы принятия решений зависят от политических институтов и культуры каждой конкретной страны.

В дополнение к традиционным характеристикам местной политики (выборы, роль партий и т. п.) в методах принятия решений на местном уровне в этих странах появились два новых аспекта. Местным органам самоуправления приходится решать проблемы этнических меньшинств. Улучшенные формы представительства, новые методы управления конфликтными ситуациям и потребность в оказании специальных услуг стали частью повседневной деятельности местных органов власти. Проблемы меньшинств влияют на деятельность органов местного самоуправления на самом разном уровне в зависимости от размера и положения этих групп. Еще одним новым явлением в местной политике становятся новые формы общественных объединений.

После того как муниципальные образования осознали недостатки новых партийных иерархий и незначительность своего участия принятии общегосударственных решений, на местах начала осуществляться совместная лоббистская деятельность.

Общим для стран с транзитивной экономикой является также то, что в условиях приватизированной экономики социальные и коммунальные службы претерпели значительные изменения. В связи с этим возникла необходимость развивать новые административные функции местных органов власти (контроль, мониторинг), вследствие чего повысились требования к профессиональной подготовке сотрудников, которых набирали на работу в муниципальные органы управления. В области местного финансирования решение вопросов местного и регионального экономического развития стало основной новой задачей местных органов власти. В этих странах, имеющих относительно развитые рыночные механизмы, местные органы власти устанавливают новые формы партнерских отношений в области предоставления коммунальных услуг и экономического развития. Описание стран с наиболее децентрализованными системами (Украина, Македония) и централизованными системами (Киргизия) органов власти дает достаточно информации об общих чертах и тенденциях развития в странах Центральной Европы и республиках бывшего Советского Союза. В этой группе стран предпринимаются сходные усилия с целью модернизации местного самоуправления и практики их управленческой деятельности.

Во-первых, это общие вопросы базового законодательства, определяющего демократизацию и развитие местного самоуправления. Первый набор вопросов включает в себя:

– изменения в конституции (принятие новой конституции или радикальные изменения предыдущей);

– законы о местном самоуправлении, последовательно систематизирующие основные правила и нормы новой системы, в том числе два основных аспекта – описание органов местного самоуправления и регулирование деятельности;

– законы о свободных местных выборах, определяющие систему и процесс выборов.

Ряд общих правовых вопросов определяет рамки полномочий местных органов и основывается на законодательстве:

– о государственных и муниципальных служащих;

– полномочиях и обязанностях органов государственного управления на различных уровнях;

– об изменении прав собственности.

Во-вторых, вопрос о собственности стал одним из важнейших компонентов перехода от государственного социализма к рыночной экономике и демократии.

Данное изменение неизбежно повлекло за собой кардинальные изменения в структуре имущественных взаимоотношений. Этот процесс повлиял на вопросы самоуправления по многим направлениям, но, и это наиболее важно, собственность была приватизирована, и люди стали настоящими собственниками, несущими ответственность за свои действия.

Законодательство должно также определять и отдельные системные вопросы, касающиеся аспектов финансовой деятельности местных органов власти. Без новых бюджетных механизмов, правил налогообложения, гарантирующих получение независимых доходов, местную автономию невозможно реализовать. Можно выделить две подгруппы. В первой из них административные органы выполняют исключительно государственные административные функции, такие как наблюдение, контроль за соблюдением законности, представительство центрального правительства и реализация его инициатив, координация работы органов центрального подчинения особыми полномочиями и т. д. Такие модели представлены в Эстонии, Венгрии, Киргизии и Словении.

В другой подгруппе административные органы отвечают за выполнение местных и региональных функций, придерживаясь западных традиций. Например, содержание и развитие средних школ, ответственность за здравоохранение и социальное обеспечение детей находятся в ведении таких административных органов. Так обстоят дела в Чехии, Литве, Российской Федерации и Украине.

В Чехии районы отвечают за средние, технические и специальные школы, за общественное здравоохранение, региональное планирование и гражданскую оборону. Они также осуществляют надзор за другими организациями, которые, по существу, находятся в ведении муниципалитетов, таких как начальные школы, детские сады, пожарные команды и т. д. Эти дополнительные функции передаются районам, если муниципалитеты сами не в состоянии их выполнять.

Округа в Литве отвечают за здравоохранение, социальное обеспечение детей и стариков, гражданскую оборону, сохранение культурного наследия, общественный транспорт и содержание профессионально-технических училищ. В дополнение к этим функциям, обычно находящимся в ведении местных или региональных органов власти, они выполняют задачи общественной администрации, такие как руководство инспекциями народного образования и сельскохозяйственная администрация. Данная модель наиболее близка к модели, по которой развиваются государственные и муниципальные финансы Российской Федерации.

8.2. Армения

Армения – это небольшая, не имеющая выхода к морю горная страна площадью 29 800 км2. Население, численность которого чуть больше 3 млн человек, одно из самых однородных в мире. Хотя региональное напряжение в Нагорно-Карабахском анклаве, относящемся к юрисдикции Азербайджана, продолжает существовать, устойчивое положение, сохраняющееся с середины 1990-х гг., создало условие для улучшения управления государственным сектором и экономического роста. После 1994 г. рост ВВП составил в среднем за год 6%, а в последние годы он достиг двузначной цифры. Однако роль государственного сектора в экономике крайне незначительна: его доходы составляют всего 16% ВВП, в то время как государственные расходы составляют 18—19% ВВП. Несмотря на централизацию, унаследованную от Советского Союза, государственный сектор Армении четко структурирован. Он состоит из центрального правительства, разукрупненных ведомств центральных органов власти регионального уровня, а также автономного уровня местных органов власти. В целом Армения является унитарным государством, что отражается в ее административной структуре. Сформировалась двухуровневая система общественного управления: государственное (центральное) управление и местное самоуправление. Территориально-административными единицами стали области (марз) и муниципалитеты (амайнк).

В областях осуществляется государственное управление. Области не являются отдельным уровнем общественного управления, поскольку не имеют выборных органов и бюджетов. Органы территориального управления представляют собой подразделения правительства. Они осуществляют территориальную политику правительства в областях и координируют работы государственных структур в областях. Территория Армении разделена на 10 марзов и город Ереван со статусом марза.

В муниципалитетах осуществляется местное самоуправление. Армения имеет 1000 населенных пунктов и только 930 муниципалитетов. Среди них 47 городских, 871 сельских и 12 районных муниципалитетов города Еревана.

Население больше половины муниципалитетов ниже 1000 человек, так как средняя территория одного муниципалитета – 20 км2. В этих муниципалитетах живет всего 6,6% населения страны. Средняя численность резидентов одного муниципалитета – 3455 по стране. Без учета численности жителей столицы страны эта цифра составляет всего 2300. Процент муниципалитетов, имеющих 1000 резидентов, – 51,7.

Децентрализация, в которую вовлечена Армения, очень ограничена масштабом, и на местный уровень переданы относительно небольшие обязанности и доходы. Муниципалитеты отвечают только за ряд менее важных услуг и местную инфраструктуру. Более значимые функции, такие как образование и здравоохранение, продолжают оставаться на центральном уровне управления, хотя центральные органы и предоставили отдельным поставщикам услуг (например, школам и клиникам) определенный уровень управленческой и финансовой автономии, разрешив им функционировать как неприбыльные предприятия. В результате расходы органов местной власти составляют только около 5—6% консолидированного правительственного бюджета, или около 1% ВНП[162] . Однако такой осторожный подход к децентрализации можно счесть благоразумным, если учесть ограниченные возможности и небольшой размер органов местной власти, традиции централизации в стране, а также ее ограниченный опыт функционирования органов государственного управления на местном уровне с привлечением общественности и действием механизмов подотчетности на местах. Таким образом, бюджетная децентрализация в Армении фокусировалась на усилении управления финансами местных органов власти с акцентом на качестве местных бюджетных процессов и улучшенном управлении налоговыми поступлениями. Хотя используемый механизм трансферта между государственными органами является разумной схемой выделения средств на основе формулы выравнивания, может найти место и введение в обиход схемы дотаций на местное капитальное развитие, а также постепенное расширение объема займов на местном уровне.

После провозглашения независимости (21 сентября 1991 г.) Армения начала процесс государственного строительства и формирования нового общества. Это предполагало разработку и осуществление реформ в таких сферах, как политическая система, государственное управление и экономика, а также формирование новых институтов рыночной экономики. Особое место занимало создание новой системы местного самоуправления. В результате децентрализации управления были созданы новые органы управления на местном уровне, имеющие полномочия разрабатывать и осуществлять собственные программы развития, а также решать местные вопросы.

Система местного самоуправления Армении существует уже 10 лет. За этот промежуток времени производились институциональные и структурные изменения, разрабатывались и внедрялись механизмы действия органов местного самоуправления, проводились мероприятия по усилению их возможностей, дополнялась законодательная база, углублялся процесс децентрализации. Однако в системе местного самоуправления существует много проблем и недостатков, решение которых необходимо для обеспечения ее устойчивого развития. Основой становления и функционирования системы местного самоуправления является прежде всего наличие соответствующей законодательной базы. Тем не менее это требование является необходимым, но не достаточным. Существуют многие другие условия, поддерживающие развитие местного самоуправления, например традиции местного самоуправления, законодательная дисциплина, наличие стратегической программы развития местного самоуправления, развитые рыночные механизмы.

Правовыми основами для начала процесса децентрализации и формирования системы местного самоуправления явились Конституция Республики Армения (1995), а также другие законодательные акты об административно-территориальном делении (1995), о местном самоуправлении (1996) и о местных выборах (1996). Конституция Армении содержит общие гарантии местного самоуправления: местная автономия; равная правовая защита всех видов собственности, включая муниципальную; право граждан на прямое волеизъявление путем свободных выборов или референдумов, а также на непрямое волеизъявление через государственные органы и органы местного самоуправления. Глава 7 Конституции Республики Армения полностью посвящена местному самоуправлению. В ней закреплены следующие основные положения.

1. Местное самоуправление осуществляется в муниципалитетах.

2. Муниципалитет является административно-территориальной единицей и общностью населения одного или нескольких населенных пунктов.

3. Органами местного самоуправления являются совет муниципалитета и руководитель муниципалитета, которые избираются на четыре года прямыми выборами.

4. Органы местного самоуправления формируют свои бюджеты самостоятельно.

5. Местные органы самоуправления должны получать адекватное финансирование для выполнения своих обязанностей.

6. Полномочия, делегированные местным органам самоуправления, должны финансироваться из государственного бюджета.

7. По закону могут формироваться межмуниципальные объединения.

Согласно закону об административно-территориальном делении были установлены административно-территориальные единицы страны, имена и границы населенных пунктов и муниципалитетов. В законодательном акте о местном самоуправлении установлены основные принципы местного самоуправления и распределения полномочий между местными органами самоуправления, список собственности, взаимоотношения между государственными и местными органами управления. В 2002 г. был принят новый Закон о местном самоуправлении, который предписал новые полномочия органам местного самоуправления, развил принципы и механизмы местного самоуправления. В 1997 г. был принят Закон о бюджетной системе, где предусматривается порядок формирования, выполнения и контроля местных бюджетов, виды доходов и расходов, их классификация, взаимоотношения между государственным и местными бюджетами.

В 1998 г. были приняты еще два важных закона: о местных пошлинах и платежах и о финансовом выравнивании. Первый закон определяет виды и допустимые размеры местных пошлин и платежей, создает предпосылки для финансовой и политической самостоятельности органов местного самоуправления. Второй закон устанавливает порядок и условия финансового выравнивания муниципалитетов. В 2004 г. был принят закон о муниципальной службе, который фиксирует общие положения и принципы муниципальной службы, классифицирует должности муниципальной службы, регулирует порядок принятие на должность, порядок проведения конкурсов, аттестаций и обучения, юридический статус и социальные гарантии муниципального служащего. Закон предполагает принятие многих подзаконных актов. Однако эти акты пока не приняты и закон не действует.

Были приняты и другие законы, которые частично регулируют отдельные вопросы местного самоуправления (земельный кодекс, закон о градостроительстве, закон о транспорте и т. д.).

На основании законов правительство уполномочено принять постановления для регулирования некоторых сторон деятельности органов местного самоуправления. К ним относятся: предоставление бюджетных займов, кредитов и гарантий, выделения и предоставления собственности общин.

Законодательство Армении по местному самоуправлению основывается главным образом на Европейской хартии о местном самоуправлении. Законодательная основа местного самоуправления практически сформирована. Однако требуется сделать изменения и дополнения в действующих законах исходя из требований действительности, а также принять новые законы, в частности об обязательных и делегированных полномочиях, о межмуниципальных объединениях, о местных налогах, пошлинах и платежах, о капитальных трансфертах, о муниципальных ценных бумагах.

Органами местного самоуправления являются совет старейшин и руководитель муниципалитета. Это отдельные и самостоятельные звенья власти. Их полномочия установлены законами.

Полномочия органов местного самоуправления делятся на собственные и делегированные государством. Собственные полномочия финансируются за счет местного бюджета и делятся, в свою очередь, на обязательные и добровольные. Обязательные полномочия органов местного самоуправления распространяются на детские сады и специализированные школы, музеи, библиотеки, парки, дома культуры, спортивные сооружения, общественный транспорт, градостроительное планирование и коммунальные услуги (водоснабжение, канализация, центральное отопление, сбор и вывоз мусора, уборка и освещение улиц).

К полномочиям, делегированным государством, относятся охрана правопорядка, экология и поддержка экономического развития.

Основными полномочиями совета старейшин являются:

– утверждение программы развития муниципалитета;

– утверждение генерального плана градостроительного развития муниципалитета;

– утверждение местного бюджета и изменение в бюджете, годовой отчет выполнения бюджета;

– утверждение структуры, численности и заработной платы местной администрации и бюджетных организаций;

– установление ставок местных пошлин и платежей, а также местных услуг;

– установление правил работы предприятий торговли, общественного питания и коммунальных услуг;

– назначение местного референдума;

– контроль решений руководителя муниципалитета;

– именование и переименование улиц, проспектов, площадей, парков и организаций, подчиненных муниципалитету;

– принятие решений о продаже и сдаче в аренду собственности муниципалитета;

– определение порядка осуществления добровольных полномочий.

Другие полномочия касаются отдельных вопросов местного значения. Основными полномочиями руководителя муниципалитета являются:

– приглашение и проведение заседаний совета старейшин;

– утверждение уставов местной администрации, бюджетных и некоммерческих организаций муниципалитета;

– представление на утверждение совета старейшин программы развития муниципалитета и местного бюджета, проектов решений о структуре, численности и заработной плате местной администрации и бюджетных организаций;

– организация текущей деятельности муниципалитета, заключение контрактов;

– принятие решений и издание приказов в рамках его/ ее компетенции.

Порядок осуществления обязательных полномочий органов местного самоуправления должен быть установлен законодательно. До принятия закона этот порядок устанавливает совет муниципалитета. В настоящее время закон не принят, и каждый муниципалитет реализует это полномочие по-своему.

Добровольные полномочия осуществляются исходя из возможностей местного бюджета согласно порядку, установленному советом муниципалитета. Добровольной является та деятельность органов местного самоуправления, которая касается интересов муниципалитета и не противоречит законам.

Члены совета старейшин и руководители муниципалитетов избираются на четыре года на всеобщих, равных и прямых выборах путем тайного голосования.

Число членов совета старейшин зависит от числа жителей муниципалитета. Оно составляет 5—15 человек. Кандидат на пост старейшины должен быть гражданином Армении старше 21 года, прописанным в муниципалитете в течение последнего года и имеющим право голоса в соответствии со специальными требованиями армянского законодательства.

Кандидаты на пост главы муниципалитета должны быть по крайней мере 25-летнего возраста, а в остальном – соответствовать тем же требованиям. Члены Конституционного суда и судьи не могут выдвигаться в качестве кандидатов на любой из этих постов.

Политические партии не играют роли в местных выборах и не имеют права выдвигать кандидатов по закону. Выборы проводятся по мажоритарной системе. На многих выборах число независимых кандидатов, победивших на выборах, значительно больше, чем партийных кандидатов.

Однако за последние годы интересы политических партий относительно местных выборов значительно повысились.

Первые выборы в местные органы власти были проведены 10 ноября 1996 г. на основании Закона о выборах в местные органы власти. Второй раз местные выборы проводились 24 октября 1999 г., на основании Избирательного кодекса, принятого 17 февраля 1999 г. Следующие местные выборы проводились в 2002 и 2005 гг.

Законодательство Армении детально не регулирует участие граждан в местном самоуправлении. Исключением является положение Конституции, по которому жители муниципалитета могут прямым образом участвовать в управлении местными делами посредством местных референдумов. Закон о местном референдуме был принят в 2002 г. Однако до сих пор не проводилось ни одного референдума. При этом законодательство дает возможность гражданам участвовать в решении местных вопросов. Руководитель и члены совета старейшин муниципалитета имеют право инициировать принятие решений, а жители могут подавать проекты постановлений и принимать участие в заседаниях совета, которые проводятся открыто. Тем не менее уровень участия общественности крайне низок. Иногда путем финансирования донорских организаций местные неправительственные организации в рамках отдельных проектов организуют и проводят общественные слушания местных бюджетов и собрания общин. Однако эти мероприятия в основном остаются осуществленными проектами и не имеют продолжения.

Действующее законодательство Армении предусматривает создание двух типов структур межмуниципального сотрудничества: межмуниципальные объединения и ассоциации муниципалитетов. Межмуниципальные объединения создаются для совместного решения конкретных задач муниципалитетов. Однако Закон о межмуниципальных объединениях не полный и такие объединения пока что не зарегистрированы. Ассоциации муниципалитетов создаются в целях представления и защиты общих интересов муниципалитетов. До сегодняшнего дня зарегистрированы 12 таких ассоциаций, они действуют в регионах и в основном осуществляют капитальные проекты, финансируемые донорскими организациями. На национальном уровне до сих пор не сформировалась ассоциация органов местного самоуправления.

На национальном уровне имеются три общественные организации, члены которых в основном являются представителями муниципалитетов, работающих в области местного самоуправления: Союз муниципальных финансистов (СМФ), Ассоциация старейшин Армении (АСА) и Республиканская ассоциация муниципалитетов Армении (РАМА). Бюджетная система Армении включает в себя бюжеты двух уровней: государственный и муниципальный. Она основана на принципах общности между разными уровнями, разделенности доходов и расходов бюджетов, самостоятельности бюджетов, достоверности и уравновешенности доходов и расходов, эффективности использования бюджетных средств, публичности, адресности и целевого предназначения, а также реалистичности бюджетов.

Все бюджеты – государственный, муниципалитетов и обязательного социального страхования составляют консолидированный бюджет Республики Армения, доходы и расходы которого определяют сумму закрепленных источников доходов и предусмотренных статей расходов соответствующих отдельных бюджетов.

Государственные и муниципальные уровни бюджетов в определенной степени взаимосвязаны. Предпосылкой их эффективного исполнения является их четкая регламентация – установление обязательств каждого бюджетного уровня. Соласно Закону о бюджетной системе регламентация бюджетов представляет собой определение бюджетных взаимоотношений, их структур, распределения доходов между разными уровнями, отчетности и надзора, их классификации, изменений и дополнений в бюджетах с целью исполнения соответствующими органами властей предписанных им полномочий.

Соответствие показателей двух уровней бюджетов обеспечивается единой бюджетной классификацией, которая для составления и исполнения бюджетов предусматривает обобщение доходов и расходов по их типам и направлениям. Применение типов и структур бюджетной классификации для планирования и исполнения бюджетных операций является обязательным для государственных и местных органов власти.

Органы местного самоуправления для исполнения своих полномочий и функций должны быть обеспечены соответствующими финансовыми средствами. Это одно из основных положений Европейской хартии о местном самоуправлении, которое отражено также в Законе о местном самоуправлении Армении. Оно предусматривает сочетание политической и фискальной децентрализации. Неодновременное и непараллельное применение этих двух видов децентрализации часто приводит к появлению нефинансируемых или частично финансируемых функций.

Один из основных показателей оценки степени фискальной децентрализации в стране – удельный вес затрат муниципального бюджета в общественных затратах и/или в ВВП. Сопоставление этого показателя с объемом полномочий органов местного самоуправления дает возможность составить представление о степени финансирования полномочий органов местного самоуправления. Существует прямая связь между децентрализацией полномочий и финансовой независимостью органов местного самоуправления.

Местные бюджеты имеют доли расходов в ВВП Армении и консолидированном бюджете страны (2005), %,приведенные ниже.

Расходы центрального правительства в ВВП.................................17,6

Расходы муниципального правительства в ВВП..............................1,5

Расходы муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете.....7,6

Как показывают данные, эти показатели не высоки и значительно отстают от показателей развитых стран и стран Центральной и Восточной Европы.

Одной из важных задач регулирования бюджетных взаимоотношений является распределение доходов между разными бюджетами. Доходы государственного и местных бюджетов включают в себя законодательно предусмотренные доходные, ссудные и другие привлеченные средства, которые определяют финансовую базу каждого бюджета и в рамках своих полномочий делают возможным на конкретном уровне исполнять государственные и муниципальные полномочия.

В целях обеспечения соответствующих финансовых средств, необходимых для исполнения полномочий, законодательно предписанных органам местного самоуправления, финансовой самостоятельности и осуществления своей политики, источники доходов и направления расходов местных бюджетов закреплены в законодательстве по отдельности для административного и фондового бюджетов.

Для обеспечения финансовых затрат на выполнение полномочий органов местного самоуправления в муниципальном бюджете должны быть предусмотрены соответствующие поступления. С точки зрения обеспечения финансовой независимости муниципалитетов бюджетные поступления можно разделить на следующие группы:

1) собственные доходы;

2) официальные трансферты;

3) займы.

Собственные доходы подразделяются на две категории: налоговые доходы и пошлины; неналоговые доходы. Налоговыми доходами являются: налог на землю, находящуюся на административной территории муниципалитета, и налог на имущество, находящееся на административной территории муниципалитета. Законодательством Армении предусмотрена также возможность применения отчислений с подоходного налога, НДС и выплат по экологии. Тем не менее фактически это пока не реализуется (отчисления с подоходного налога применялись только в 1998 и 1999 гг.). Ставки всех видов налогов устанавливаются законами, принимаемыми Национальным Собранием Армении. Только местные пошлины и платежи устанавливают органы местного самоуправления в рамках, предусмотренных действующим законодательством.

Большая часть собственных доходов муниципальных бюджетов состоит из налоговых доходов и платежей (табл. 8.1). В последние годы налоговые доходы и пошлины в среднем составили около 30% общих бюджетных поступлений. Официальные трансферты составили 43,4% общих бюджетных поступлений. Займы со стороны МВФ, Мирового банка составляют небольшую долю от поступлений.

Таблица 8.1

Доходы муниципальных бюджетов Армении в 2003—2005 гг.[163]

Только два источника доходов от налогов могут быть обозначены в Армении как «собственные» местные доходы: налог на недвижимость и налог на землю. В апреле 2004 г. законодательная база была реформирована и ответственность за сбор этих налогов была возложена на местный уровень, хотя и налоговая база, и ставка этих налогов фактически устанавливаются центральным правительством.

Налог на недвижимость (землю и строения) часто рассматривается как хороший источник доходов для местных органов самоуправления. Налог на недвижимость действует и как налог на прибыль, и как имущественный налог, и местные органы имеют сравнительное преимущество в сборе налогов на недвижимость, так как они физически находятся вблизи налоговой базы. При наличии четко установленного юридического механизма принуждения тяжело избежать или обойти уплату местных налогов на недвижимость, потому что невозможно вывести землю и строения за пределы местной юриспруденции.

Однако тот факт, что ответственность за сбор налога на недвижимость обычно передается на уровень местных органов самоуправления, не обязательно означает, что их легко собрать, особенно в странах с переходной экономикой. Для того чтобы местные органы самоуправления могли эффективно собирать налог на недвижимость, должна быть четко установлена и зарегистрирована собственность на недвижимость, выполнена оценка всей недвижимости, и местный орган должен иметь средства принуждения, если собственник недвижимости не платит установленный на нее налог. При поддержке международного сообщества Армения создала центральный земельный регистр, содержащий кадастр участков во всех юрисдикциях местных органов самоуправления, а также оценку всей недвижимости. Система земельного регистра представляет собой твердую основу для сбора налогов на землю и недвижимость на местном уровне и позволяет передавать необходимые данные местным органам самоуправления.

Главным показателем независимости муниципалитета является удельный вес местных платежей и пошлин в доходах бюджета. Согласно Закону о местных пошлинах и выплатах муниципалитеты могут установить пошлины 10 видов и три вида платежей. Несмотря на то что по абсолютным цифрам наблюдается их рост, в бюджете пока их удельный вес незначителен (в среднем около 3,0%).

Местные пошлины установлены:

– на лицензии на строительство, упрочнение или реконструкцию зданий и других объектов гражданского строительства (включая временные объекты) или изменение внешнего вида зданий;

– лицензии на снос здания или другого инженерного объекта;

– лицензии на продажу алкогольных и/или табачных изделий;

– лицензии на торговлю на открытом воздухе (за исключением торговли на рынках, ярмарках и временных или не временных инженерных сооружениях;

– лицензии на эксплуатацию государственных игорных домов, учреждений общественного питания, саун и других развлекательных заведений, работающих в ночное время;

– лицензии на содержание недомашних животных в Ереване в городской местности;

– лицензии на размещение внешней рекламы на территории общины;

– получение копий документов из архива общины;

– лицензии на эксплуатацию пассажирского такси (за исключением маршрутного такси) на территории общины (за исключением районных общин в городских районах).

Местные сборы взимаются за следующие виды деятельности:

– установление и подтверждение технических и экономических условий и исполнительной документации на строительство новых зданий или изменение внешнего вида существующих зданий, включающее услуги, оказываемые местным органом самоуправления;

– участие в аукционах и тендерах, организованных местными органами самоуправления, чтобы покрыть связанные с этим расходы;

– измерение, мелиорация и аренда земель местных органов самоуправления, включающие в себя услуги, предоставляемые местным органом самоуправления.

Местные пошлины и сборы были введены с середины 1998 г., главным образом в городских общинах. В 2000 г. уровень взимания местных пошлин и сборов составил менее 65%.

Большую часть доходов фондового бюджета составляют выплаты от отчуждения имущества. Велика также доля выплат из резервного фонда административного бюджета. До принятия в 2002 г. нового Закона о местном самоуправлении и до поправок в Законе о бюджетной системе 2003 г. доходами фондового бюджета считались кредиты и средства, привлеченные посредством ссуд, в том числе средства от выпущенных муниципалитетов ценных бумаг. Согласно этому закону они стали источниками финансирования бюджетного дефицита (до этого муниципальный бюджет не мог быть дефицитным), хотя они, как и раньше, могут использоваться только для выполнения капитальных затрат.

В затратах административного бюджета (табл. 8.2) значительная часть приходится на расходы управленческого аппарата (26,5% в 2005 г.). Этот показатель показывает неэффективное использование бюджетных средств. Расходы в сфере общественных услуг (образование, культура, спорт и т. д.) составляют больше 20%. Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство – около 15%. Заработная плата работников аппарата муниципалитетов и работников бюджетных организаций муниципального подчинения в среднем – 32% бюджета муниципалитетов, а с обязательными выплатами социального страхования – больше 40%. Этот показатель говорит о несоответствии числа работников и предоставляемых ими услуг (средняя заработная плата работников довольно мала). Бюджет большего числа сельских муниципалитетов полностью расходуется на выплату заработных плат и обязательные выплаты социального страхования. При этом бюджет некоторых муниципалитетов не покрывает даже выплату заработных плат.

Таблица 8.2

Расходы муниципальных бюджетов Армении

Большая часть муниципальных бюджетных расходов приходится на административный бюджет. Несмотря на то что затраты фондового бюджета имеют тенденцию роста, этот показатель невелик и составляет всего 20,0%. Его большая часть уходит на затраты по капитальному ремонту. Однако большинство муниципалитетов вообще не имеют фондового бюджета.

Осуществление государственной налоговой политики законодательно предписано правительству Армении. Налоги на землю и имущество полностью закреплены за муниципальным бюджетом. Приняты отдельные законы о налоге на землю и имущество, на основе которых производится налоговое администрирование.

В период от внедрения системы местного самоуправления в 1996 г. до 2003 г., когда был принят новый Закон о местном самоуправлении, администрирование земельных и имущественных налогов предписывалось государственным налоговым органам.

Законодательством Армении была предусмотрена передача полномочий по сбору и администрированию земельных и имущественных налогов муниципалитетам как полномочий, делегированных государством. Однако по сей день это полномочие передается органам местного самоуправления очень медленно. До сих пор правительство не определило порядка выполнения и финансирования этих полномочий (как делегированных государством). Кроме того, государственные налоговые органы передали муниципалитетам базу налога на имущество по налогообложению физических лиц. Процесс передачи базы налога юридических лиц пока что продолжается. Еще не начался процесс передачи полномочий по сбору земельного налога.

Профицит муниципальных бюджетов[164] составляет в 2004 г. 1064,1 млн драм, в том числе административный -277,2, фондовый – 787; в 2005 г. дефицит равен -35,4, в том числе административный – 446,7, фондовый – 482,2.

В Армении муниципалитеты отличаются друг от друга природно-климатическими, географическими, демографическими, социально-экономическими, финансовыми условиями и различными возможностями обеспечения развития общин. Все это имеет как положительное, так и отрицательное влияние на разные муниципалитеты. Важную роль в уменьшении отрицательного влияния на муниципалитеты и их гармоничном развитии играет государство. Оно осуществляет это разными способами, в частности предоставляет официальные трансферты из государственного в муниципальные бюджеты. В законодательстве их два вида: дотации и субвенции. Дотации предоставляются административным бюджетам муниципалитетов в согласии с Законом о финансовом выравнивании, а о целевом их использовании принимают решение органы местного самоуправления. Субвенции – это целевые перечисления из государственного бюджета на финансирование текущих и капитальных затрат муниципалитетов. Законодательство не регулирует механизмы их предоставления.

Большая часть официальных трансфертов приходится на дотации бюджетам муниципалитетов, направленные на их финансовое выравнивание. В последние годы фактический удельный вес дотаций в общих доходах муниципальных бюджетов составляет около 40%. Предоставление муниципалитетам субвенций до 2003 г. имело единичный характер и составляло мизерные суммы. В 1997—2003 гг. их удельная масса в официальных трансфертах составила 0—3,7%. В 2004 и 2005 гг. доля субвенций значительно повысилась.

Закон о финансовом выравнивании предусматривает, что для обеспечения равномерного развития муниципалитетов и упразднения существующей разницы их финансовых возможностей из государственного бюджета выделяются дотации в бюджеты муниципалитетов согласно формуле выравнивания. Общая сумма дотаций и их распределение по отдельным муниципалитетам утверждаются принимаемым каждый год Законом о государственном бюджете Республики Армения. Дотации получают все муниципалитеты, и принцип финансового выравнивания не учитывается полностью.

Официальный финансовый год начинается 1 января и заканчивается 31 декабря. Бюджетный процесс за данный финансовый год продолжается около двух лет, начиная с июня предыдущего года, и заканчивается утверждением исполнения бюджета в мае следующего года. Бюджетный процесс детально урегулирован законодательством Армении. Руководитель муниципалитета играет основную роль в этапах планирования и исполнения бюджета. Высока роль совета старейшин в этапе аудита и оценки бюджета. Однако этот этап бюджетирования мало развит. Среди причин этого можно выделить принимаемый расходный (постатейный) тип бюджета. Программное бюджетирование и бюджетирование по результатам внедрено в нескольких муниципалитетах. В этом направлении работают в основном международные организации (USAID, UNDP).

Фискальные операции, связанные с государственным и местными бюджетами, производятся через систему государственного казначейства. Система казначейства действует методом совместного счета, что позволяет проводить общий надзор за организациями и предприятиями, финансируемыми из государственного и муниципального бюджетов. Через нее осуществляется представление отчетов, их обобщение и организация общей финансовой политики, обслуживание финансовых потоков муниципальных бюджетов и их счетов, контроль их исполнения, а также обеспечение методических указаний по их выполнению.

Муниципалитеты могут получать кредиты, займы и гарантии, из государственного бюджета, а также кредиты из коммерческих банков. Однако эти рычаги редко используются. Муниципалитеты в полной мере еще не стали субъектами финансово-кредитных отношений. С 1996 до 2006 г. имели место один-два прецедента, когда муниципалитеты брали кредит, а муниципальные облигации вообще не выпускались. Причиной этого являются пробелы в законодательстве, отсутствие механизмов, пассивность муниципалитетов и т. д.

Права муниципальной собственности регулируются Законом о собственности, Гражданским кодексом Республики Армения, Земельным кодексом Республики Армения и Законом о местном самоуправлении. Органы местного самоуправления обладают достаточной властью для управления местной собственностью, в том числе право ее продавать. К муниципальной собственности относятся зарегистрированные общественные основные фонды (здания и сооружения) и другие ресурсы, включая финансовые и другие нематериальные активы (например, облигации). Перечень муниципальной собственности был определен Решениями правительства № 42 и 51, принятыми в марте 1997 г., в соответствии с которыми в категорию муниципальной собственности входят:

системы отопления, канализации, водоснабжения и ирригации муниципального значения;

детские сады, специализированные школы, клубы, дома культуры, библиотеки, улицы, площади, парки, стадионы, мосты и памятники, санитарные сооружения, административные здания;

неприватизированный жилищный фонд;

земля.

Муниципальные организации подразделяются на три типа: бюджетные, некоммерческие и коммерческие. Муниципалитет также может иметь долю в коммерческих организациях. Большую часть муниципальных организаций составляют бюджетные и некоммерческие организации. Муниципальные коммерческие организации функционируют в городских муниципалитетах.

В настоящее время существует два основных канала денежной помощи общинам:

1) дотации, представляющие собой обусловленные, предназначенные для конкретной цели трансферты;

2) субсидии, носящие общий, необусловленный характер.

Размер дотаций зависит от целей, и их выделение обсуждается ежегодно и утверждается законом об годовом государственном бюджете. В отличие от этого размер и распределение субсидий из государственного бюджета в бюджеты общин регламентируются правилом. Закон о местном самоуправлении (ст. 58) предписывает, что не менее 4% сводного дохода бюджета Республики Армения за предыдущий год должны быть выделены на безусловные субсидии общинам.

Общая сумма выравнивающих субсидий устанавливается Национальной Ассамблеей отдельной строкой в государственном бюджете. Министерство финансов и экономики в соответствии с Законом о финансовом выравнивании распределяет выравнивающий бюджетный фонд. Механизм распределения лишь частично регламентируется законом и допускает определенную степень самостоятельности принятия решения Министерством экономики и финансов Республики Армения, особенно в отношении распределения контролируемых капитальных грантов. Что касается выравнивающих дотаций, в последнее время более строго следуют формуле, так как некоторые неопределенности были выявлены по данным переписи 2001 г. и опубликование формулы трансфертов (и соответствующих данных) сделало этот процесс более прозрачным.

В настоящее время трансфертная система почти полностью сконцентрирована на периодическом предоставлении местному уровню ресурсов, хотя важную роль для этого уровня могли бы играть развитие и содержание определенных видов местной инфраструктуры. В связи с этим введение схемы грантов на местное капитальное строительство (ГМКС) очень хорошо дополнило бы существующую систему выравнивающих грантов.

Глава общины может получить с согласия министра территориальной администрации и местного совета краткосрочные кредиты от центрального правительства для своевременного выполнения расходной части бюджета, которые должны быть погашены в том же финансовом году. В случае если краткосрочный дефицит бюджета общины финансируется за счет кредита, община должна разработать программу постепенного устранения дефицита и погашения обязательств по кредиту; это требование является обязательным и должно учитываться при планировании будущих бюджетов. В такой ситуации уполномоченный государством орган будет постоянно осуществлять надзор за ходом выполнения бюджета общины.

Кроме того, местные органы самоуправления могут брать займы также в капитальных целях (бюджетные кредиты). Однако заимствование у центрального правительства встречается редко.

Для развития социальной инфраструктуры общины путем инвестиций глава общины может по решению совета подписать контракт на получение кредитов. По согласованию с органом, уполномоченным государством, община может получить кредиты в размере до 30% установленного для общины годового бюджета после погашения сумм, оставшихся от предыдущих кредитов. Эти ресурсы должны быть в обязательном порядке перечислены на капитальную статью бюджета общины. Недвижимость общины не может быть использована в качестве залога при подписании кредитных контрактов.

Кредитование местных органов самоуправления часто осуществляется в контексте явных или неявных кредитных гарантий центрального правительства. Такие гарантии (даже в неявной форме) обычно создают для местных органов самоуправления извращенный стимул не оплачивать долги, чтобы использовать свою задолженность как орудие переговоров с центральными органами власти. Избыточное кредитование на местном уровне, так же как и невозвращение долгов, следует всегда иметь в виду при разработке схемы кредитования, так как они способствуют возникновению потенциальной дестабилизирующей силы в фискальной политике правительства. Вследствие этого правильно построенная структура кредитования должна предусматривать такие механизмы воздействия на органы самоуправления, не соблюдающие установленные правила, как отказ в безусловных трансфертах на оплату задолженностей по кредитам, муниципальная процедура банкротства и/или политические, фискальные или уголовные последствия кредитных дефолтов. Важно осознать, что правильно построенная структура кредитования (даже в случае участия в ней такого специализированного финансового посредника, как местный правительственный банк) может предоставлять кредиты только тем органам местного самоуправления, которые имеют возможность возвратить их. Потому кредитная структура будет предрасположена к кредитованию более обеспеченных юрисдикции, усиливая, таким образом, неравенство между юрисдикциями в отношении предоставляемых ими услуг. В связи с этим любой финансовой структуре местных органов самоуправления придется, очевидно, полагаться как на механизм кредитования, так и на механизм капитальных грантов, чтобы обеспечить развитие капитальной инфраструктуры во всех юрисдикциях местного уровня. Интересное сочетание кредитования и предоставления грантов применяется в соседней Грузии, где (при помощи кредита Мирового банка) Фонд муниципального развития финансирует проекты капитального строительства на местном уровне, при этом предоставляемые средства построены следующим образом: грант (40%), кредит (40%) и финансирование местной стороной (20%).[165]

8.3. Киргизия

Принцип разграничения функций государственной власти и местного самоуправления установлен в Конституции Республики Киргизия в качестве одного из основополагающих принципов устройства государственной власти.

Основными законодательно-нормативными актами по бюджету Киргизской Республики являются: Закон «Об основных принципах бюджетного права в Киргизской Республике»; Закон «О республиканском бюджете Киргизской Республики» на текущий год; Закон «О финансово-экономических основах местного самоуправления»; Закон «Об основных положениях Казначейства в Киргизской Республике».

На современном этапе разработана и осуществляется общенациональная стратегия «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Киргизской Республике до 2010 г.». Данная стратегия определяет долгосрочные цели, стоящие перед реформированием системы управления.

Во-первых, проводится работа по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере местного самоуправления. Приняты следующие законы:

1) «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» в новой редакции;

2) «О муниципальной собственности на имущество»;

3) «О финансово-экономических основах местного самоуправления»;

4) «О муниципальной службе»;

5) «О судах аксакалов»;

6) «О статусе депутатов местных кенешей»;

7) «О жамаатах и их объединениях».

На стадии утверждения находятся:

1) Реестр политических и административных муниципальных должностей Киргизской Республики;

2) Положения:

«О порядке проведения аттестации муниципальных служащих Киргизской Республики»;

– «О порядке проведения конкурса на замещение вакантной административной должности муниципальной службы Киргизской Республики»;

– «О порядке присвоения классных чинов муниципальным служащим Киргизской Республики, занимающим административную должность».

Во-вторых, в Киргизии создана административная система местного самоуправления.

В целом на территории республики функционируют:

– 472 айыл окмоту (органы местного самоуправления);

– 12 городских управ в городах районного значения;

– 13 мэрий в городах республиканского и областного значения.

Общее число муниципальных служащих достигло в 2006 г. более 8,5 тыс. служащих.

Субъекты межбюджетного регулирования представлены в табл. 8.3.

Таблица 8.3

Субъекты межбюджетного регулирования

Впервые среди стран СНГ и Центральной Азии в декабре 2001 г. в системе местного самоуправления Киргизской Республики была введена прямая выборность глав муниципалитетов и состоялись первые выборы глав местного самоуправления.

Пилотные выборы были проведены в мае 2001 г. в 11 айыл окмоту и одном городе районного значения – Исфане.

На уровне района созданы новые структуры районных кенешей (районных органов местного самоуправления). Депутаты кенешей, аилов, поселков и городов районного значения образуют районные кенеши и обладают статусом депутата районного кенеша.

По всей республике завершен процесс утверждения глав районных государственных администраций – акимов, что также входит в полномочия депутатов местных кенешей.

К целям реформы государственных финансов в Киргизии относятся:

– бюджетная децентрализация – передача полномочий по управлению бюджетом органам M СУ;

– передача функций и полномочий по расходам и доходам;

– самостоятельность бюджетов;

– усиление управления муниципальной собственностью и т. д.

Динамика доходов республиканского и местного бюджетов приведена в табл. 8.4.

Таблица 8.4

Динамика местного бюджета, тыс. сом

Основными доходами местных бюджетов за 2005 г. были налоговые доходы – 35%; затем идут неналоговые – 13%. Однако гранты из республиканского бюджета превышают налоговые сборы и составляют 40%. Налоговые доходы состоят из следующих видов налогов: налог на прибыль и подоходный налог – 45% (регулирующий налог); акцизы – 10% (регулирующий налог); земельный налог – 19% (местный налог); другие местные налоги – 26%. Динамика сборов и отчислений в местный бюджет в период с 2003 по 2005 г. приведена в табл. 8.5.

Таблица 8.5

Сборы и отчисления в местный бюджет, млн сом

В связи с тем что собственные налоги местных бюджетов составляют всего 48%, им оказывается государственная поддержка органов МСУ. Во всех селах республики введены должности председатель органа сельского местного самоуправления (айыл башчысы) за счет бюджета, для чего с 2006 г. уже предусмотрено 39 млн сом, приняты меры по улучшению материально-технического оснащения органов местного самоуправления:

– 37 млн сом от предприятий, организаций, местных государственных администраций и частных спонсоров для покупки служебных автомашин;

– 14 млн сом от Правительства Киргизской Республики с целью закупки компьютерной техники для всех сельских и городских управ.

Основными проблемами Республики Киргизия являются:

– административно-территориальное деление Республики Киргизия;

– отсутствие социально-экономического прогнозирования и прогноза по доходам на уровне МСУ;

– отсутствие нормативной базы по разграничению полномочий по расходам;

– незавершенное разделение собственности между государственной властью и органами МСУ;

– низкий уровень профессиональной подготовленности кадров и слабая материально-техническая база органов МСУ;

– управление муниципальной собственностью;

– долги органов МСУ (ссуды, кредиты, кредиторские задолженности).

К главным недостаткам бюджетной системы относятся:[166]

– сохранение модели бюджетной системы с советского времени;

– сохранение механизма закрепления собственных налогов и долевых отчислений (регулирующие доходы) с советского времени;

– нечеткое законодательное разграничение расходов и доходов между разными уровнями бюджетной системы;

– незначительный удельный вес местных налогов;

– отсутствие налоговой самостоятельности на местах;

– отсутствие единого механизма долевого расщепления налогов между нижестоящими уровнями бюджетной;

– ежегодно устанавливаемые ограничения по доходам и расходам местным бюджетам;

– большой объем нефинансируемых расходных обязательств (заработная плата, социальный фонд, плата за тепло/электроэнергию);

– отсутствие базы данных и необходимой информации для выравнивания бюджетов между уровнями бюджетной системы.

Из бюджета айыл окмоту основные расходы идут на содержание коммунального хозяйства, на образование и государственные услуги (табл. 8.6).

Таблица 8.6

Динамика государственных расходов в Киргизии, %

Если оценивать расходные полномочия различных уровней бюджета, то можно видеть, что здравоохранение в основном финансируется из федерального бюджета и частично из бюджета городов республиканского значения, социальное обеспечение главным образом идет из федерального бюджета, так же как и расходы на оборону и правопорядок. В связи с проблемами дисбаланса доходов и расходов различных уровней бюджета на международном форуме в 2006 г. были даны следующие рекомендации по разграничению расходных обязательств (табл. 8.7).

Таблица 8.7

Рекомендации по разграничению расходных обязательств

На современном этапе из республиканского бюджета выделяются следующие виды межбюджетных трансфертов:

– выравнивающие гранты;

– стимулирующие гранты;

– категориальные гранты;

– бюджетные ссуды;

– средства, передаваемые по взаимным расчетам из республиканского бюджета в местные бюджеты;

– трансферты на повышение заработной платы.

Выравнивающие гранты предоставляются на основе расчетов объема регионального валового продукта на душу населения, но зачастую размер гранта зависит от степени лоббирования данной территории и ее политического влияния. Межбюджетные трансферты в три области приведены в табл. 8.8.

Таблица 8.8

Межбюджетные трансферты, млн сом

Специалистом из Центра фискальной политики А. Н. Дерюгиным для совершенствования финансовой ситуации предложены следующие критерии установления нормативов отчислений от налогов: связь объема поступлений с уровнем благосостояния населения; возможность органов МСУ реально влиять на базу налогообложения и собираемость налогов; равномерность размещения налоговой базы по территории; немобильность налоговой базы (уплата налога по месту фактической деятельности, а не месту юридической регистрации). Рекомендуемый норматив распределения налоговых доходов приведен в табл. 8.9.

Таблица 8.9

Рекомендуемый норматив распределения налоговых доходов, %

Кроме оптимального распределения налоговых доходов, А. Н. Дерюгин предложил оценивать расходные обязательства с помощью следующих корректировочных коэффициентов:[167]

1) коэффициент высокогорности и отдаленности – учитывает население, проживающее на высокогорных и отдаленных территориях);

2) коэффициент структуры населения – численность детей от 0 до 17 лет для учета расходных обязательств по образованию;

3) коэффициент масштаба – экономия от масштаба в расходах на управление;

4) коэффициент урбанизации – повышенные расходные обязательства по жлищно-коммцнальному хозяйству в населенных пунктах городского типа.

В рамках казначейского исполнения бюджета органы казначейства выполняют следующие основные функции:

– регистрация бюджета;

– финансовое планирование;

– открытие финансирования и управление платежами;

– обработка банковской выписки;

– обработка и учет поступлений;

– учет операций в Главной книге;

– формирование бюджетной отчетности;

– ведение нормативно-справочной информации.

Однако возникают определенные проблемы, так как для ведения бухгалтерского учета в айыл окмоту не предусмотрена соответствующая нормативно-правовая база, регулирующая деятельность названных ранее учреждений, а также механизм взаимодействия с органами казначейства.

Очень часто из-за отдаленного расположения айыл окмоту от районных отделений казначейства выявляются частые случаи использования управлениями айыл окмоту, денежных средств минуя систему казначейства. Отсутствие соответствующих банков-агентов не позволяет своевременно зачислять средства в доходную часть бюджета, а также вовремя производить расходные операции через систему казначейства. Кроме того, проведение расчетов с хозяйствующими субъектами в виде товарно-материальных ценностей на бартерной основе региональными отделениями казначейства не учитывается.

В связи с этим для совершенствования казначейской системы необходим ряд мероприятий:

разработка механизма взаимодействия айыл окмоту с органами казначейства в части исполнения бюджета;

отслеживание процедуры ведения учета и отчетности внебюджетных средств в части формирования и использования данных поступлений;

– реформирование банковского сектора для проведения розничных и регулярных платежей через банковские счета. Возможно, также необходимо законодательно предусмотреть выездные кассы;

– централизация управления банковскими счетами Казначейства Республики Киргизия;

– централизация функций по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов;

– расширение функциональных задач, решаемых Казначейством Республики Киргизия;

– унификация бюджетной классификации, используемой при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Республики Киргизия в соответствии с Руководством по статистике государственных финансов МВФ;

– переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат.

В целях развития децентрализации было принято постановление от 19.05.2006 № 365 «О Плане мероприятий на 2006—2007 годы в рамках реализации Национальной стратегии „Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Киргизской Республике до 2010 года“.

В процессе второго этапа Национальной стратегии «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Киргизской Республике до 2010 года», утвержденной Указом Президента Киргизской Республики от 17.12.2002 № 381, проводятся работы по дальнейшей децентрализации государственного управления и совершенствования деятельности органов местного самоуправления.[168]

8.4. Литва

Литва – это унитарное государство, имеющее три административных уровня:

1) центральное правительство;

2) области (округа);

3) местное самоуправление (муниципалитеты).

Административные уровни определены Конституцией Литвы (1992), Законом о Центральном Правительстве (1994), Законом об управлении округом (1994) и Законом о местном самоуправлении (2002).

Структура локальных правительств в Литве состояла из 11 городов с республиканским подчинением, 44 округов и деревень (поселений), подчиняющихся округам. Вертикальная структура правительства была слишком сложна. В июле был принят закон, который преобразовал децентрализованную структуру правительства, введя уровень, состоящий из 56 муниципалитетов.

Городские муниципалитеты представили 44% всех муниципальных расходов в 1996 г. Два самых больших муниципалитета – Вильнюс и Каунас, составляют приблизительно У4 всех муниципальных расходов, а шесть самых больших муниципалитетов расходуют примерно 40%.

Среди Балтийских стран подобно Литве только Эстония имеет два уровня правительства и состоит из Центрального Правительства и 255 муниципалитетов. Муниципалитеты в Эстонии имеют значительно более низкий средний размер населения, чем в Литве.

Латвия также на современном этапе находится в процессе преобразования вертикальной структуры правительства от трех к двум уровням, а также объединения местных органов власти от 150 до 200 муниципалитетов. Эти новые муниципалитеты в среднем будут также значительно меньше чем в Литве.

Региональный уровень (округ) находится между центральным правительством и муниципалитетами и рассматривается как территориальная административная единица. Данный уровень не имеет функции самоуправления и поэтому не является независимым. Промежуточный региональный уровень трактуется как часть Центрального Правительства. В целом в Литве 10 округов.

Единственный уровень местных органов власти в Литве – это 60 муниципалитетов. При этом они трактуются одинаково – не проводится различие между городскими и сельскими муниципалитетами; они все имеют одинаковое правовое регулирование обязательств. Каждый муниципалитет может быть разделен на меньшие объединения – варды (community-ward). Вард трактуется как структурная территориальная единица муниципальной администрации, функционирующей в некоторой части муниципальной территории. На данный момент варды есть не во всех муниципалитетах.

Национальный бюджет Литвы включает в себя государственный и муниципальные бюджеты. Сборы и обязательные платежи могут быть распределены только через национальный бюджет, государственный Фонд социального страхования, обязательный Фонд страхования здоровья, Фонд приватизации. Ассигнования через национальный бюджет Дорожного фонда начались как специальная программа с 1 января 2002 г.

Министерство финансов Литвы должно:

1) использовать распределенные ассигнования бюджета на одобренные программы, их реализацию;

2) составить и одобрить оценку расходов программ учреждения внутри пределов общих ассигнований, уполномоченных для этих программ, включая текущие расходы и капиталовложения;

3) организовать составление проекта и реализацию программ, финансируемых из государственного и муниципальных бюджетов;

4) осуществлять контроль за долгами, проводить анализ финансовых отчетов подчиненных учреждений;

5) гарантировать точность финансовых и статистических расчетов;

6) гарантировать эффективную реализацию программ и экономное использование распределенных ассигнований.

Классификация доходов и расходов государственного и муниципальных бюджетов должна быть однородна и установлена Министерством финансов Литвы.

Муниципалитеты могут внутри пределов заимствования, одобренных Правительством, и согласно процедуре, установленной Правительством, заключать:

1) долгосрочные внутренние или иностранные займы (со сроком платежа более одного года, подлежащие выплате в следующий бюджетный год) или предложить гарантии займов, используемых только для финансирования инвестиционных проектов;

2) краткосрочные внутренние или иностранные займы (с датой платежа в том же бюджетном годе) для покрытия временной нехватки дохода в течение бюджетного года, когда сумма оборотного капитала муниципального бюджета оказывается недостаточной.

Доход государственного бюджета должен включать в себя:

1) налоговые поступления;

2) доход, полученный от государственной собственности;

3) доходы от заемщиков, которым были предоставлены займы;

4) другой доход.

Правительственный запас предусматривается в государственном бюджете и не должен превышать 1% суммы государственного бюджета. В каждом году определенная сумма правительственного запаса должна быть установлена Сеймом (Seimas) в соответствии с законодательством Литвы. Ресурсы правительственного запаса должны быть распределены правительственными решениями.

Функции муниципалитетов в Литве могут быть разделены на четыре категории:[169]

1) автономные. При выполнении данного вида функций муниципалитеты свободны к принятию решений, при этом они полностью ответственны за их исполнение;

2) делегируемы или ограниченно автономные. Муниципалитеты исполняют эти функции, учитывая местные условия и обстоятельства;

3) государственные или переданные на уровень местного самоуправления. Это государственные функции, порученные муниципалитетам в соответствии с законодательством Литвы. Муниципалитеты осуществляют их, принимая во внимание интересы жителей. Муниципалитеты могут выполнять некоторые действия по своему усмотрению в пределах границ ответственности, определенных в соответствии с законодательством Литвы. Средства для исполнения этих функций выделяются из государственного бюджета или других государственных ресурсов и передаются муниципалитетам как специальные трансферты;

4) обычные. Исполнение этих функций основано на контрактах.

Функции муниципалитетов разделены на государственную службу и обеспечение коммунального обслуживания.

Округа представляют собой деконцентрированные офисы Центрального Правительства, исполняющие региональную политику правительства. К главным задачам правительства округа относятся функции государственной службы: выполнение государственной политики в сферах социального обслуживания, образования, культуры, здравоохранения, территориального планирования, защиты памятников, землепользования, а также сельского хозяйства, защиты окружающей среды и других связанных сфер, реализация государственных и межрегиональных программ; координация действий министерств и других структурных подразделений правительственных учреждений, находящихся внутри округа, и действий исполнительных учреждений местных властей в выполнении региональных программ.

Муниципалитеты ответственны за обеспечение коммунального обслуживания. Коммунальное обслуживание и работа предприятий коммунального хозяйства – это прежде всего ответственность муниципальных правительств, основной частью которой является социальная защита населения.

Организация коммунального хозяйства включает в себя:

1) обеспечение существующих поставщиков коммунальных услуг – бюджетных и общественных агентств, муниципальных предприятий, компаний и других объектов;

2) поиск новых поставщиков коммунальных услуг – привлечение общественности, других агентств и предприятий;

3) заключение контрактов на коммунальное обслуживание с физическими и юридическими лицами.

Бюджетная система Литвы состоит из государственного бюджета и бюджетов местных органов власти. Каждый муниципалитет имеет независимый бюджет. Муниципальные бюджеты должны быть бездефицитными. Региональные административные единицы (округа) оперируют как отделения Центрального Правительства с целью предоставления центральных правительственных услуг на национальную территорию. Средства, которые требуются для управления округом и выполнения необходимых функций, предоставляются из государственного бюджета.

Муниципальные бюджеты составляют примерно 35% национального бюджета. Начиная с 1999 г., когда был принят Закон «О методологии определения муниципальных бюджетных доходов», бюджетная система основана на бюджетном сотрудничестве между Центральным Правительством и муниципалитетами в Литве. Главные финансовые индикаторы устанавливаются в результате переговоров между Центральным Правительством, представленным Министерством финансов Литвы, и муниципалитетами, представленными Муниципальной Ассоциацией. Этот закон также определяет отношение размера муниципальных бюджетов к размеру национального бюджета.

Муниципальные доходы бюджета состоят из налогов, неналоговых доходов, субсидий из государственного бюджета (трансфертов) и заимствований.

К источникам налоговых поступлений в муниципалитеты относятся:

1) подоходный налог (персональный подоходный налог разделен между центральным уровнем правительства, местными органами власти и экстрабюджетным фондом Фонда страхования здоровья;

2) налог на собственность (налог на землю; налог на арендный договор на принадлежащую государству землю и водохранилища для коммерческого или любительского лова рыбы; налоги на недвижимость, наложенные на обязанности и организации);

3) налог на наследование и дарение. Персональный подоходный налог составляет главную часть дохода бюджета местного органа власти. Подоходный налог, налог на прибыль и налог на капитал составляют около 90% всех налоговых поступлений.

Налоговая политика в Литве централизована. Местный орган власти может влиять на налоговую ставку налога, предписанного местному органу власти, только в пределах, установленных Центральным Цравительством в соответствии с законодательством Литвы. Центральное Правительство само собирает и устанавливает налоги, налоговые ставки, налоговый период. Местные органы власти имеют право определить ставки собственных сборов. Эти сборы являются неналоговыми доходами. В их число входят: доходы от собственности, находящейся в собственности муниципалитета; доходы от конфискации имущества в соответствии с процедурами, установленными в соответствии с действующим законодательством; муниципальные бюджетные доходы, полученные от услуг муниципальных предприятий.

Неналоговые доходы составляют около 10 % доходов местных органов власти.

Источником доходов местных органов власти также являются гранты, получаемые из центрального государственного бюджета. Гранты составляют приблизительно 50% дохода местных бюджетов (табл. 8.10).

Таблица 8.10

Структура бюджета местных органов власти в Литве (1997—2003), %

В 2005 г. ситуация практически не изменилась. Основным источником финансирования локальных бюджетов остались гранты из Центрального Правительства. Муниципальные источники дохода бюджетов в 2005 г., %, имеют следующую структуру.[170]

Налоговые доходы......................................................45

Персональный подоходный налог....................................39

Перечисления с целью выравнивания структуры расходов......8

Перечисления с целью выравнивания структуры доходов.......5

Налог на землю..........................................................0,5

Налог на собственность компаний..............4

Лицензионные сборы.............................1

Налог за загрязнение окружающей среды...0,5

Гранты...............................................50

Другие доходы.....................................5

Самый большой блок муниципальных расходов составляет социальное обеспечение, которое включает в себя образование, здравоохранение, спортивные мероприятия и культуру. Расходы муниципалитетов сконцентрированы в трех основных секторах:

1) муниципальные расходы на дошкольное обучение, общее образование;

2) защита окружающей среды, уличное освещение;

3) предприятия коммунального хозяйства (табл. 8.11).

Таблица 8.11

Структура расходов на уровне Центрального Правительства и уровне муниципалитетов в Литве

Муниципальные расходы на социальное обеспечение составляют приблизительно 3/4 общих расходов, расходы на образование —приблизительно 50% общих расходов, социальное обеспечение – приблизительно 15% общих расходов. Кроме того, муниципальные бюджеты финансируют только основные услуги здравоохранения. Другая значительная часть муниципальных ассигнований (приблизительно 10%) используется для выполнения коммунальных и транспортных услуг. Расходы на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности составяют примерно 1% общих расходов муниципальных бюджетов.

На финансирование дошкольных учреждений и школ идет 80% общих государственных расходов в этом секторе, в то время как муниципальные расходы на уборку территорий, защиту окружающей среды, уличное освещение и другие услуги в сфере коммунального хозяйства составляют 100% общих государственных расходов в этом секторе.

Совет местного органа власти избирается народным голосованием на четыре года. Руководитель местного органа власти назначается местным советом, но может быть уволен в течение четырехлетнего периода.

Местный орган власти не может занимать на внутреннем и внешнем рынке долгосрочный ссудный капитал. Муниципальное заимствование управляется Центральным Правительством и Министерством финансов Литвы. Общий муниципальный долг не может превышать 35% (50% для двух городов) доходов, одобренных в течение бюджетного года (исключая специальные предоставления из государственного бюджета). Муниципалитеты могут использовать займы – беспроцентные кредиты из бюджета Центрального Правительства для финансирования:

проектов, предусмотренных в программе государственных инвестиций;

муниципальных инвестиционных проектов;

муниципального долга;

текущих расходов муниципального бюджета.

Бюджетные расходы муниципалитетов для социального обеспечения остаются устойчивыми в течение нескольких лет и даже увеличиваются. Повышение расходов на социальные нужды можно объяснить тем фактом, что на муниципалитеты возлагается все больше ответственности в сфере социального обеспечения. Это также связано с социальной политикой Правительства Литвы, поэтому в последние годы увеличиваются гранты, предоставляемые Центральным Правительством.[171]

8.5. Македония

Референдум о суверенитете и независимости, проводившийся в Македонии 8 сентября 1991 г., завершил эру пребывания этой страны в составе бывшей Югославии. Сразу же после этого, 17 ноября 1991 г., была принята Конституция Республики Македония.

Македония – унитарная страна с населением немногим более 2 млн человек. Политической системой Македонии является парламентская демократия, основанная на принципе разделения власти между законодательной, исполнительной и судебной ветвями. Одной из основных ценностей, провозглашенных Конституцией Республики Македония, является право на самоуправление. В Конституции Республики Македония также установлено, что муниципалитеты должны финансироваться из собственных источников, определяемых действующим законодательством, при финансовой поддержке Республики.

Эволюция децентрализации представляла собой смесь политической неэффективности и этнических споров. В процессе децентрализации можно выделить три периода. Период централизации 1991—1995 гг. оставил муниципалитеты без каких бы то ни было компетенций или систем финансирования. До 1996 г. ВВП постоянно снижался, и безработица достигла 32%. Внимание правительства было сконцентрировано на макроэкономической стабилизации и приватизации.

В период с 1995 по 2001 г. была достигнута макроэкономическая стабилизация, но общие экономические показатели были низкими, при среднем годовом экономическом росте 2%. Впервые после завоевания независимости новый закон о макроэкономической стабилизации был принят в 1995 г., а новый закон о территориальной организации – в 1996 г.

Оба закона явились продуктами этнически и политически мотивированных процессов. В 1996 г. Македония подписала Европейскую хартию, которая была ратифицирована в 1997 г. Процесс децентрализации поддерживался двумя важными документами: Правительственной программой 1999 г. и Правительственной стратегией реформирования государственной администрации того же года. В результате этих двух инициатив в марте 1999 г. была создана рабочая группа в составе Министерства местного самоуправления.

В 2001 г. кризис в Македонии завершился подписанием Охридского рамочного соглашения[172] , которое призывало к конституционным изменениям и принятию нового закона о местном самоуправлении (принятому в 2002 г.).

На современном этапе Македония имеет один из наиболее действенных планов проведения реформ, направленных на децентрализацию, среди пяти рассматриваемых в настоящем исследовании стран с переходной экономикой. В результате объединения небольших юрисдикции местного самоуправления в 2004 г. в Македонии была создана четкая территориальная структура. В стране существуют два правительственных уровня – один уровень центрального правительства и один уровень органов местного самоуправления, в которые входят 84 муниципалитета (вместе с территорией столицы Скопье). Финансирование органов местного самоуправления регламентируется рядом законов, включая Закон о местном самоуправлении (2002) и Закон о финансировании местного самоуправления (2004).[173]

До 1996 г. существовало 34 муниципалитета. Закон о территориальной организации привел к более фрагментированной структуре, включающей в себя 123 муниципалитета и город Скопье как особый орган самоуправления. В 46 из 123 местных юрисдикции население составляло менее 5000 человек. После принятия в 2004 г. нового Закона о территориальной организации Македония была реструктурирована в 84 муниципалитета (15 из которых все еще насчитывают менее 5000 жителей) и город Скопье как особое подразделение самоуправления.

Новый закон также предусматривает более правильное распределение доходов (передачу налога на недвижимость на местный уровень) и основанную на правилах систему трансфертов, (регламентирующих разделение доходов, отраслевые и выравнивающие гранты). Хотя передача ответственности будет происходить поэтапно, предполагается, что в результате реформ местным органам самоуправления будет передана ответственность за обеспечение начального образования, медицинские услуги, социальную защиту и культуру. Для того чтобы не допустить потенциального «разбазаривания» ресурсов на местном уровне, был установлен ряд жестких требований, которые должны быть обеспечены, чтобы конкретные органы местного самоуправления могли взять на себя эту новую ответственность.

Общий государственный сектор в Македонии состоит из Центрального Правительства, органов местного самоуправления (ОМС) и внебюджетных фондов. Внебюджетные фонды включают в себя Пенсионный фонд, Фонд здравоохранения, Дорожный фонд и Фонд занятости. По данным на январь-февраль 2004 г., общие правительственные расходы составляют 30,9% ВВП. Почти 93,9% общих правительственных расходов составляют текущие расходы, из которых 61% выделяется на социальное обеспечение (Пенсионный фонд, Фонд занятости, социальные, структурные программы и т. д.). Заработная плата составляет 26% текущих расходов.

Ниже приведена доля расходов, %, различных уровней правительства в Македонии в 2004 г.

Правительство общее...................35,88

Правительство центральное............26,90

Внебюджетные фонды...................20,63

Органы местного самоуправления.....2,66 (0,9 в 2001 г., 1,38 в 2002 г.)

Расходы органов местного самоуправления в размере 2,66% ВВП по сравнению с 26,90% ВВП, расходуемыми Центральным Правительством, указывают на то, что Македония является одной из наиболее централизованных стран в Европе.

Статья 22 Закона о местном самоуправлении устанавливает ответственность муниципалитетов, включающую в себя: городское планирование и зонирование; защиту окружающей среды и природоохранные мероприятия; местное экономическое развитие; работу коммунальных служб; культурное развитие в соответствии с национальной программой культуры, спорта и отдыха; социальную защиту и защиту детей; фонды образовательных учреждений, финансирование и управление начальной и средней школой в сотрудничестве с Центральным Правительством; организацию транспорта и обеспечение продуктами питания и жильем студентов в студенческих общежитиях; здравоохранение – управление системой организаций здравоохранения и оказания первичной медико-санитарной помощи; принятие мер для защиты и спасения граждан и материальных ценностей в случае военных разрушений, стихийных бедствий и других инцидентов; противопожарную защиту, обеспечиваемую местными пожарными частями; надзор за деятельностью, относящейся к компетенции муниципалитета, и др.

В соответствии с этим законом муниципалитет может создавать компании для оказания государственных услуг, относящихся к его компетенции, или он может делегировать определенные государственные вопросы местного значения другим юридическим лицам, компаниям или частным лицам. В случае делегирования определенной ответственности другим организациям, муниципалитет несет ответственность за выполнение переданных функций.

Хотя закон, принятый в 2002 г., отнес названные выше функции к компетенции местного уровня, процесс передачи этих функций на местный уровень не был завершен[174] . Фактически эти функции остаются компетенцией Центрального Правительства, пока соответствующие линейные министерства не разработают отраслевые законы, которые ускорят процесс передачи конкретных функций. В число министерств входят:

1) Министерство культуры (библиотеки, памятники и мемориалы, художественные центры и т. д.);

2) Министерство образования (начальная и средняя школа, требования к учащимся);

3) Министерство транспорта и связи (названия улиц, управление дорожным движением, строительство и планирование городов и местности);

4) Министерство экономики (общественное питание, туризм, ремесла и торговля);

5) Министерство здравоохранения (первичная медико-санитарная помощь, участие в совете директоров, защита от инфекционных заболеваний);

6) Министерство финансов (финансирование муниципалитетов, передача ответственности за налог на недвижимость и местные сборы и платежи);

7) Министерство труда и социальной политики (защита детей и пожилых людей);

8) Министерство охраны окружающей среды и градостроительства (защита окружающей среды, природоохранные мероприятия, захоронение и переработка отходов, водное хозяйство, качество воздуха, планирование городов и территорий);

9) Министерство внутренних дел (пожарная служба).

Правовая основа для передачи большого числа полномочий на местный уровень была заложена в Конституции Республики Македония и Законе о местном самоуправлении, принятом в 2002 г. К настоящему времени было принято около 32 отраслевых законов, регламентирующих отношения в области: культуры, образования и науки, местного экономического развития, здравоохранения, местного финансирования, социальной защиты и защиты детей, охраны окружающей среды и пожаротушения.

Существующая в настоящее время в Македонии организация ОМС представляет собой параллельную структуру власти, разделенную между советом и мэром. Совет является законодательным органом ОМС, он принимает устав, бюджет, создает государственные учреждения и коммунальные предприятия, назначает руководителей по предложению мэра, создает административные органы и т. д. Служба мэра, в свою очередь, является исполнительным органом ОМС, отвечающим за выполнение решений совета, управление администрацией ОМС, имуществом, назначение архитектора.

Хотя правовая основа фискальной децентрализации уже существует, ее осуществление зависит от квалификации административного персонала ОМС. Новый Закон о финансировании органов местного самоуправления, принятый в 2004 г., устанавливает следующие обязательные требования к персоналу администрации ОМС:

не менее двух финансовых работников, отвечающих за управление финансами, подготовку бюджета и составление отчетов;

старший бухгалтер, назначаемый мэром, имеющий экономическое образование и опыт работы не менее пяти лет в финансовой сфере;

процедуры и система внутреннего аудита, при которой внутренние аудиторы назначаются советом ОМС по рекомендации мэра. Внутренний аудитор должен иметь экономическое или юридическое образование и двухлетний опыт работы в области финансов. Аудитор является независимым лицом (в соответствии с законом) и отчитывается непосредственно перед мэром и советом ОМС;

по крайней мере трое служащих, отвечающих за оценку и сбор налогов.

В табл. 8.12 отражена большая неравномерность в уровнях и составе расходов между ОМС в Македонии. Различие в расходах на душу населения значительно. Самые бедные ОМС тратят на душу населения только у средних затрат ОМС и лишь незначительную часть того, что тратят самые обеспеченные ОМС. Состав расходной части также значительно отличается. Некоторые ОМС тратят 100% своих текущих расходов на заработную плату; у других ОМС довольно значительная часть расходов идет на инвестиции.

Таблица 8.12

Расходы ОМС в Македонии

Новый закон о финансировании ОМС устанавливает собственные и разделяемые источники финансирования. К доходам из собственных источников относятся:

1) местные налоги (налог на недвижимость, налог на передачу собственности, налог на наследство и налог на дарение);

2) местные платежи (плата за коммунальные услуги, административные платежи);

3) местные сборы (сбор за землю, выделенную под строительство, сбор за коммунальную деятельность, сбор за ландшафтную планировку);

4) доходы от недвижимости (аренда, проценты, капитальные доходы от продажи недвижимости);

5) штрафы;

6) дотации.

К доходам из разделяемых источников относятся доходы от подоходного налога, в том числе:

1) 3% суммы подоходного налога, выделяемые ОМС, на территории которого проживают работающие. Необходимые данные определяются на основании переписи 2002 г., так как в Македонии работодатель несет ответственность за уплату подоходного налога от имени наемного работника. Трансферты идут через казначейскую систему автоматически, не оставляя места для принятия решений Центральным Правительством по своему усмотрению (около 180 млн динаров в год);

2) 100% подоходного налога, собираемого от деятельности ремесленников (около 5 млн динаров в год).[175]

Основное изменение, внесенное новым законодательством, заключается в передаче налогов, связанных с недвижимостью, на местный уровень. Более того, не только доходы от этих налогов передаются на уровень органов местного самоуправления, но и полномочие определять ставку и базу этих налогов и собирать их. Органы местного самоуправления могут также заключать друг с другом контракты на сбор налогов друг для друга.

Министерство финансов Республики Македония в 2002 г. провело разбивку доходов, %, от собственных налоговых источников, которая приведена ниже.

Налог на недвижимость........................18

Налог на передачу прав собственности.....66

Налоги на наследство и дарение.............14

Платежи...........................................2

Всего...............................................100

В настоящее время Управление государственных доходов (УГД) имеет свои офисы в шести региональных центрах и 30 подразделениях на местном уровне. После передачи налогов, связанных с недвижимостью, имеющиеся на местах помещения, здания и архивы УГД будут переданы ОМС (табл. 8.13).

Таблица 8.13

Сбор доходов на душу населения офисами УГД, динары

Таким образом, средний сбор на душу населения составляет 313 динар, максимальный – 1,017, минимальный-159, коэффициент вариации – 0,593.

В соответствии с данными, представленными в табл. 8.13, существует более чем пятикратная разница в сборе доходов на душу населения между самым бедным и самым богатым районами. Есть много причин для такого неравенства, наиболее важные из которых заключаются в различии в экономической деятельности и благосостоянии ОМС.

Источники доходов ОМС в соответствии с Законом о финансировании органов местного самоуправления 2004 г.[176] приведены ниже.

Общие бюджетные доходы (приблизительно), млрд динар..........................................3,6

Общие административные бюджетные доходы в 2002 г., млн динар..................................1100

Другие общие средства в 2002 г., млн динар..............................................................2497

Блочные трансферты (в соответствии с центральным бюджетом 2003 г.), млрд динар...10,23

Образование, млрд динар..........9

Здравоохранение, млн динар......30

Социальная защита, млрд динар..1

Культура, млн динар................200

Трансферты в соответствии с новым законом, млн динар..........................................885

3% от подоходного налога (база 2003 г.), млн динар.......................................................180

100% подоходного налога на ремесленников, млн динар..................................................5

3% НДС (база 2003 г.), млн динар..............................................................................700

В соответствии со старой правовой системой правительства местного уровня получали доходы от налога на недвижимость, налога на трансакции с недвижимостью, налогов на наследство и дарение и коммунальных платежей. Однако начисление этих доходов регулируется Законом об ограничении государственных расходов и Законом об исполнении бюджета, принимаемых ежегодно. Эти законы определяли верхний предел доходов ОМС из собственных источников в зависимости от макроэкономических параметров. В частности, доходы от этих «собственных налогов и платежей» не начисляются непосредственно органам местного самоуправления, на территории которых они были собраны. Вместо этого они перечисляются в казначейскую систему Македонии, а затем опять распределяются среди ОМС в соответствии с формулой (80% населения, 10% площади ОМС и 10% числа населенных пунктов). Все доходы, превышающие установленный действующим законодательством верхний предел, шли в фонд, используемый для выравнивания. Для избыточных доходов, превышающих верхний предел, обычным явлением было начало их накопления во второй половине года и их последующее перераспределение между муниципалитетами по решению Правительства в виде общих или целевых грантов. Критерии, используемые Правительством для принятия решения о перераспределении ресурсов, превышающих верхний предел, были не очень прозрачными.

Так как на территории столицы Македонии Скопье находятся семь из 123 ОМС, система установления верхнего предела для Скопье и семи ОМС, находящихся на его территории, была построена так, что столица получала 38,5% соответствующих доходов из собственных источников, а семь ОМС получали 61,5% соответствующих фондов. Эти 61,5% доходов распределялись между семью ОМС в зависимости от численности населения.

Новый закон о финансировании ОМС предусматривает следующие каналы трансфертов от центрального правительства.

1. Доходы от НДС (общий фонд равен 3% суммы НДС за предыдущий фискальный год). Этот безусловный грант будет распределяться по формуле, согласно которой по меньшей мере 50% гранта будет распределено в соответствии с численностью населения и не более 50% в соответствии с другими критериями.

2. Целевые трансферты – классифицированные гранты (основанные на проектах и программах). Соответствующие министерства и агентства следят за использованием этих целевых ресурсов. Любые замеченные несоответствия могут служить причиной для прекращения предоставления трансфертов министерством.

3. Капитальные трансферты (в соответствии с программами, установленными Правительством). Соответствующие министерства и агентства также следят за использованием этих целевых ресурсов. Любые замеченные несоответствия могут служить причиной для прекращения трансфертов министерствами.

4. Блочные трансферты. Соответствующие министерства и ведомства отвечают за определение методологии и критериев, включаемых в формулу трансфертов. Эти фонды распределяются через 12 видов грантов.

5. Фонды, получаемые за делегированную компетенцию. В этом случае сумма фондов определяется контрактом, подписанным мэром ОМС и соответствующим министерством, отвечающим за компетенцию.

Таким образом, в соответствии с новым законом (ст. 9) по меньшей мере 50% безусловного выравнивающего фонда, созданного за счет НДС, будет распределено на основании численности населения. Объем фондов, подлежащих распределению, составит 3% суммы НДС, собранной за предыдущий финансовый год.

Органы местного самоуправления в Македонии могут брать кредиты на международном рынке капитала с предварительного согласия Правительства, принимающего свое решение исходя из мнения, высказываемого Министерством финансов Республики Македония. Краткосрочные кредиты, которые должны быть возвращены до конца финансового года, разрешается брать для управления движением денежной наличности. Для этого вида кредитования установлен верхний предел в размере 20% фактических доходов текущего бюджета предшествующего года. На май 2004 г. общая задолженность муниципалитетов составляла 43 млн евро, или 1,4% ВВП Македонии (при среднем показателе стран ЕС 5,6%).[177]

Структура долгов, %, ОМС в Македонии в 2004 г. согласно материалам ООН приведена ниже.

Задолженность перед строительными предприятиями............79

Обязательства по возмещению.........................................9

Задолженности перед электрогенерирующей компанией ESM...7

Задолженности по заработной плате.................................2

Другие текущие обязательства........................................3

Эти цифры представляют собой просроченные платежи, а не традиционные долги. Однако в ст. 18 Закона «О финансировании ОМС» говорится, что все платежи, просроченные более чем на 90 дней, должны считаться долгами.

Большая часть этого совокупного долга сосредоточена всего в 10 ОМС (72% общего долга). В структуре местных долгов доминируют задолженности перед работниками и поставщиками.

Существует опасность, что принцип нейтральности МВФ в отношении центрального бюджета приведет к передаче проблем центрального уровня в области образования, здравоохранения, культуры и социального обеспечения на уровень местного самоуправления. Экономия, обусловленная масштабом деятельности, которую Центральное Правительство, возможно, получало при оказании этих услуг, не была достаточной, чтобы управлять этими функциями удовлетворительным образом. Решения Центрального Правительства были ограничены текущими расходами, особенно связанными с заработной платой, оставляя при этом недостаточные средства на материально-техническое снабжение, техническое обслуживание и инвестиции. Вопрос заключается в том, каким образом ОМС смогут управлять этими услугами удовлетворительным образом и как они смогут обеспечить более высокое качество услуг при той же сумме денег и меньшем масштабе деятельности. Ответ на этот вопрос, очевидно, заключается в более высокой эффективности выделения средств и более строгой подотчетности общественности.

8.6. Украина

Бюджетная система Украины состоит из государственного бюджета и местных бюджетов. Местными бюджетами признаются бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные бюджеты, бюджеты районов в городах и бюджеты местного самоуправления. К бюджетам местного самоуправления относятся бюджеты общин сел, поселков, городов и их объединений.

Правовыми актами, которые регулируют бюджетные отношения в Украине, являются:

1) Конституция Украины;

2) Бюджетный кодекс;

3) Закон о государственном бюджете Украины;

4) другие законы, регулирующие бюджетные правоотношения;

5) нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины;

6) нормативно-правовые акты центральных органов исполнительной власти;

7) решение органов Автономной Республики Крым, местных государственных администраций, органов местного самоуправления.

Бюджетная система Украины основывается на следующих принципах:[178]

1) единство бюджетной системы Украины – единство бюджетной системы Украины обеспечивается единственной правовой базой, единственной денежной системой, единственной регуляцией бюджетных отношений, единственной бюджетной классификацией, единством порядка выполнения бюджетов и ведения бухгалтерского учета и отчетности;

2) сбалансированность – полномочия на осуществление расходов бюджета должны отвечать объему поступлений в бюджет на соответствующий бюджетный период;

3) самостоятельность – Государственный бюджет Украины и местные бюджеты являются самостоятельными. Государство средствами государственного бюджета не несет ответственности за бюджетные обязательства органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления. Органы власти Автономной Республики Крым и органы местного самоуправления средствами соответствующих бюджетов не несут ответственности за бюджетные обязательства друг перед другом, а также за бюджетные обязательства государства. Самостоятельность бюджетов обеспечивается закреплением за ними соответствующих источников доходов, правом соответствующих органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления на определение направлений использования средств в соответствии с законодательством Украины, правом Верховной Рады Автономной Республики Крым и соответствующих советов самостоятельно и независимо друг от друга рассматривать и утверждать соответствующие бюджеты;

4) полнота – в состав бюджетов подлежат включению все поступления в бюджеты и расходы бюджетов, что осуществляются в соответствии с нормативно-правовыми актами органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления;

5) обоснованность – бюджет формируется на реалистичных макропоказателях экономического и социального развития государства и расчетах поступлений в бюджет и расходов бюджета, что осуществляется в соответствии с утвержденными методиками и правилами;

6) эффективность – при составлении и выполнении бюджетов все участники бюджетного процесса должны стремиться к достижению запланированных целей при привлечении минимального объема бюджетных средств и достижению максимального результата при использовании определенного бюджетом объема средств;

7) субсидиарность – распределение видов расходов между государственным и местными бюджетами, а также между местными бюджетами, которое должно основываться на максимально возможном приближении предоставления общественных услуг к их непосредственному потребителю;

8) целевое использование бюджетных средств – бюджетные средства используются только на цели, определенные бюджетными назначениями;

9) справедливость и беспристрастие – бюджетная система Украины строится на основах справедливого и беспристрастного распределения общественного богатства между гражданами и территориальными обществами;

10) публичность и прозрачность – государственный бюджет Украины и местные бюджеты утверждаются, а решения по вопросу отчета об их выполнении принимаются соответственно Верховной Радой Украины, Верховной Радой Автономной Республики Крым и соответствующими советами;

11) ответственность участников бюджетного процесса – каждый участник бюджетного процесса несет ответственность за свои действия или бездействие на каждой стадии бюджетного процесса.

Бюджет классифицируется следующим образом:

1) по доходам;

2) расходам (в том числе кредитование за вычетом погашения);

3) финансированию;

4) долгу.

Расходы бюджета, в свою очередь, классифицируются:

1) в соответствии с функциями, от выполнения которых зависят расходы (функциональная классификация расходов);

2) экономической характеристикой операций, при проведении которых осуществляются эти расходы (экономическая классификация расходов);

3) признаком главного распорядителя бюджетных средств (ведомственная классификация расходов);

4) по бюджетным программам (программная классификация расходов).

Таким образом, в Украине действует, как и в Российской Федерации, функциональная, экономическая и ведомственная классификации расходов бюджета. Новым видом классификации расходов бюджета является программная классификация расходов, свидетельствующая о том, что в Украине применяется метод программно-целевого бюджетного планирования.

Экономической классификацией расходы бюджета разделяются на текущие расходы, капитальные расходы и кредитование за вычетом погашения, состав которых определяется Министром финансов Украины.

Ведомственная классификация расходов бюджета устанавливает перечень главных распорядителей бюджетных средств. На ее основе Государственное казначейство Украины и местные финансовые органы ведут реестр всех распорядителей бюджетных средств.

Бюджет может состоять из общего и специального фондов. Общий фонд бюджета содержит:

1) все доходы бюджета, кроме тех, что предназначены для зачисления в специальный фонд;

2) все расходы бюджета за счет поступлений в общий фонд бюджета;

3) финансирование общего фонда бюджета. Специальный фонд бюджета включает в себя:

1) бюджетные назначения на расходы за счет конкретно определенных источников поступлений;

2) гранты или подарки (в стоимостном обсчете), полученные распорядителями бюджетных средств на конкретную цель;

3) разницу между доходами и расходами специального фонда бюджета.

Распределение бюджета на общий и специальный фонды определяется Законом о государственном бюджете Украины. Источники формирования специального фонда определяются исключительно законодательством Украины.

Основанием для решения о создании специального фонда в составе местного бюджета может быть только Закон о государственном бюджете Украины. При этом передача средств между общим и специальным фондами бюджета разрешается только в пределах бюджетных назначений путем внесения изменений к Закону о государственном бюджете Украины или решения соответствующего совета.

Платежи за счет специального фонда осуществляются в пределах средств, которые поступили в этот фонд на соответствующую цель.

Создание внебюджетных фондов органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления и другими бюджетными учреждениями не допускается.

Бюджетный цикл в Украине также состоит из основных этапов: разработка бюджета, принятие, осуществление бюджетного процесса и бюджетный контроль. Не позже 1 июня или первого следующего за этой датой дня пленарных заседаний Верховной Рады Украины в Верховной Раде Украины происходят парламентские слушания по вопросам бюджетной политики на следующий бюджетный период. С докладом «Об основных направлениях бюджетной политики на следующий бюджетный период» выступает Премьер-министр Украины или по его поручению Министр финансов Украины.

Кабинет Министров Украины подает в Верховную Раду Украины проект «Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период» не позже чем за четыре рабочих дня до начала проведения парламентских слушаний по вопросам бюджетной политики на следующий бюджетный период.

Проект «Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период» содержит предложения Кабинета Министров Украины относительно:

1) предельного размера дефицита (профицита) Государственного бюджета Украины в процентах к прогнозному годовому объему валового внутреннего продукта;

2) частицы прогнозного годового объема ВВП, что перераспределяется через сведенный бюджет Украины;

3) предельного объема государственного долга и его структуры;

4) расчета удельного веса объема межбюджетных трансфертов в расходах государственного бюджета Украины и коэффициента выравнивания для местных бюджетов;

5) удельного веса капитальных вложений в расходах государственного бюджета Украины и приоритетных направлений их использования;

6) взаимоотношений государственного бюджета Украины с местными бюджетами в следующем бюджетном периоде;

7) изменений к законодательству, принятие которых является необходимым для реализации бюджетной политики государства;

8) перечня главных распорядителей средств государственного бюджета Украины;

9) защищенных статей расходов бюджета;

10) обоснования необходимости деления бюджета на общий и специальный фонды;

11) установления размера минимальной заработной платы и уровня обеспечения прожиточного минимума на плановый бюджетный период.

Проект «Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период» основывается на прогнозных макропоказателях экономического и социального развития Украины на следующий бюджетный период с указанием показателей объема ВВП, индексов потребительских цен, прогнозируемого официального обменного курса гривны в среднем за год и на конец года, прогнозируемого уровня безработицы.

Национальный банк Украины до 1 апреля года, предшествующего плановому, подает в Верховную Раду Украины и Кабинет Министров Украины:

1) проект основных основ денежно-кредитной политики на следующий бюджетный период;

2) проект сметы доходов и расходов Национального банка Украины на следующий бюджетный период.

В результате парламентских слушаний Верховная Рада Украины принимает постановление об одобрении или принятии к сведению «Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период». В Украине применяется казначейская форма обслуживания государственного бюджета Украины, которая предусматривает осуществление Казначейством Украины:

1) операций со средствами государственного бюджета;

2) расчетно-кассового обслуживания распорядителей бюджетных средств;

3) контроля бюджетных полномочий при зачислении поступлений, принятии обязательств и проведении платежей;

4) бухгалтерского учета и составления отчетности о выполнении государственного бюджета.

Источниками финансирования дефицита бюджетов являются государственные внутренние и внешние заимствования, внутренние заимствования органов власти Автономной Республики Крым, внутренние и внешние заимствования органов местного самоуправления, а также свободный остаток бюджетных средств с соблюдением условий, определенных Бюджетным кодексом Украины.

Кабинет Министров Украины может брать ссуды в границах, определенных Законом о государственном бюджете Украины. Заимствования не могут использоваться для обеспечения финансовыми ресурсами текущих расходов государства, за исключением случаев, когда это необходимо для сохранения общего экономического равновесия.

Министр финансов Украины в целях экономии средств и эффективности их использования имеет право выбрать кредитора, вид ссуды и валюту заимствования.

Расходы на погашение долговых обязательств осуществляются в соответствии с кредитными соглашениями, а также нормативно-правовыми актами, определяющими как государственные долговые обязательства, так и соответствующие обязательства Автономной Республики Крым или местного самоуправления, независимо от объема средств, предусмотренных на эту цель в Законе о государственном бюджете Украины или решении о местном бюджете.

Если расходы на обслуживание и погашение государственного долга превысят объем средств, предусмотренный в Законе о государственном бюджете Украины на такую цель, Министр финансов Украины безотлагательно информирует об этом Кабинет Министров Украины. Кабинет Министров Украины безотлагательно информирует об ожидаемом превышении таких расходов Верховную Раду Украины и подает в двухнедельный срок предложения о внесении изменений в Закон о государственном бюджете Украины.

Эмиссионные средства Национального банка Украины не могут быть источником финансирования дефицита государственного бюджета Украины.

Право на осуществление государственных внутренних и внешних заимствований в границах и на условиях, предусмотренных Законом о государственном бюджете Украины, принадлежит государству в лице Министра финансов Украины по поручению Кабинета Министров Украины.

Только Верховная Рада Автономной Республики Крым и городские советы имеют право осуществлять внутренние заимствования. Внешние заимствования могут осуществлять лишь советы городов с численностью населения свыше 800 тыс. жителей (численность населения рассчитывается по официальным данным государственной статистики на время принятия решения об осуществлении заимствований).

Предельный объем внутреннего и внешнего государственного долга, долга Автономной Республики Крым или местного самоуправления, предельный объем предоставления гарантий устанавливаются на каждый бюджетный период соответственно в Законе о государственном бюджете Украины или решением о местном бюджете. При этом величина основной суммы государственного долга не должна превышать 60% фактического годового объема валового внутреннего продукта Украины. Предельный размер дефицита государственного бюджета Украины на 2006 г. составляет 13 245 666,9 тыс. грн., в том числе предельный размер дефицита общего фонда государственного бюджета Украины – 11 739 449,4 тыс. грн. и предельный размер дефицита специального фонда государственного бюджета Украины -1 506 217,5 тыс. грн.[179]

В случае превышения предельной величины Кабинет Министров Украины обязан принять меры для доведения этой величины до нормы.

Одним из основных бюджетных принципов является публичность, поэтому информация о бюджете должна быть обнародована. Министерство финансов Украины обеспечивает доступность для публикации:

1) проекта Закона о государственном бюджете Украины;

2) Закона о государственном бюджете Украины на соответствующий период с дополнениями, которые являются его неотъемлемой частью;

3) информацию о выполнении государственного бюджета Украины по итогам квартала и года;

4) информацию о показателях выполнения сведенного бюджета Украины;

5) другую информацию о выполнении государственного бюджета Украины.

Проект Закона о государственном бюджете Украины подлежит обязательной публикации в газете «Правительственный курьер» не позже чем через семь дней после его представления Верховной Раде Украины.

Верховная Рада Автономной Республики Крым и Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации и органы местного самоуправления обеспечивают публикацию информации о местных бюджетах, в том числе решений о местном бюджете и периодических отчеты об их выполнении. Решение о местном бюджете должно быть обнародовано не позже 10 дней со дня его принятия.

Информация о выполнении государственного бюджета Украины и местных бюджетов (кроме бюджетов сел и поселков) подлежит обязательной публикации не позже 1 марта года, что наступает за годом отчета: государственного бюджета Украины – в газетах «Голос Украины» и «Правительственный курьер»; местных бюджетов – в газетах, определенных соответствующими советами.

Министерство финансов Украины до 20 марта при участии Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета, Счетной палаты осуществляет публичное представление отчета о выполнении государственного бюджета Украины за предыдущий год в разрезе экономической классификации расходов. Информация о времени и месте публичного представления публикуется вместе с отчетом о выполнении государственного бюджета Украины.

Главные распорядители средств государственного бюджета Украины осуществляют публичное представление отчетов о расходовании бюджетных средств в разрезе экономической классификации расходов до 15 апреля.

Решение о времени и месте представления отчетов определяется решением Кабинета Министров Украины, которое подлежит публикации в газете «Правительственный курьер». Главные распорядители бюджетных средств обязаны добавлять к отчетам расшифровки (детализацию) расходов за статьями, которые превышают 5 млн грн. (кроме заработной платы с начислениями на нее и коммунальных платежей).

Публичное представление отчетов (в разрезе экономической классификации расходов) о выполнении местных бюджетов (кроме бюджетов сел и поселков) осуществляется до 20 марта. Информация о времени и месте публичного представления отчетов публикуется вместе с отчетом о выполнении соответствующих бюджетов. К отчетам добавляется расшифровка (детализация) расходов по статьям, размер которых превышает (кроме заработной платы с начислениями на нее и коммунальных платежей): для бюджета города Киева – 2 млн грн.; для бюджета Автономной Республики Крым, областных бюджетов, бюджета города Севастополя – 1 млн грн.; для бюджетов городов, районов – 500 тыс. грн.

Рассмотрим более подробно статьи доходов и расходов на различных бюджетных уровнях: на уровне государственного бюджета Украины, на уровне местных бюджетов.

Доходы государственного бюджета Украины включают в себя:

1) доходы, которые получаются в соответствии с законодательством о налогах;

2) обязательные платежи

3) платы за услуги, предоставляемые бюджетными учреждениями Украины;

4) средства от продажи активов, находящихся в государственной собственности;

5) проценты и дивиденды, начисленные на государственное имущество;

6) гранты;

7) межбюджетные трансферты из местных бюджетов.

Доходы государственного бюджета Украины на 2006 г. составляют 125 785 131 тыс. грн., в том числе доходы общего фонда государственного бюджета Украины – 96 564 420,3 тыс. грн. и доходы специального фонда государственного бюджета Украины – 29 220 710,7 тыс. грн.[180]

Доходы бюджета Автономной Республики Крым, областных и районных бюджетов складываются из следующих источников:

1) 25% налога из доходов физических лиц, который перечисляется по Закону о налоге на доходы физических лиц на соответствующей территории;

2) 25% платы за землю, которая перечисляется по Закону о налоге на доходы физических лиц на территории Автономной Республики Крым и соответствующей области;

3) плата за лицензии на осуществление определенных видов хозяйственной деятельности и сертификаты;

4) плата за государственную регистрацию субъектов предпринимательской деятельности, которая перечисляется по Закону о налоге на доходы физических лиц районными государственными администрациями;

5) поступление административных штрафов, что налагаются районными государственными администрациями или образованными ими в установленном порядке административными комиссиями.

К доходам, закрепляемым за бюджетами местного самоуправления и учитываемым при определении объемов межбюджетных трансфертов, принадлежат следующие налоги и собрания (обязательные платежи):

1) налог на доходы физических лиц (13%). Например, к доходам бюджетов Киева и Севастополя относится 100% общего объема налога из доходов физических лиц, что перечисляется по Закону о налоге на доходы физических лиц на территории этих городов. К доходам бюджетов городов республиканского (в Автономной Республике Крым) и областного значения относится 75% общего объема налога из доходов физических лиц, что платится (перечисляется) по Закону о налоге на доходы физических лиц на территории этих городов.

К доходам бюджетов городов районного значения, сел, поселков или их объединений относится 25% общего объема налога из доходов физических лиц, что платится (перечисляется) по Закону о налоге из доходов физических лиц на этой территории;.

2) государственная пошлина в части, что принадлежит соответствующим бюджетам;

3) плата за лицензии на осуществление определенных видов хозяйственной деятельности;

4) плата за государственную регистрацию субъектов предпринимательской деятельности, что взимается исполнительными органами соответствующих советов;

5) плата за торговый патент на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности (за исключением платы за приобретение торговых патентов пунктами продажи нефтепродуктов (автозаправочными станциями, заправочными пунктами), что определяется исполнительными органами соответствующих советов;

6) поступление административных штрафов, что налагаются исполнительными органами соответствующих советов или образованными ими в установленном порядке административными комиссиями;

7) единый налог для субъектов малого предпринимательства в части, что относится к соответствующим бюджетам.[181]

Налоги и обязательные платежи определяют ту сумму доходов, что закрепляется за бюджетами местного самоуправления и учитывается при определении объемов межбюджетных трансфертов.

В Украине определяются доходы местных бюджетов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов. К ним принадлежат:

1) местные налоги и собрания, что перечисляются в бюджеты местного самоуправления;

2) 100% платы за землю – для бюджетов Киева и Севастополя, 75% платы за землю – для бюджетов городов республиканского Автономной Республики Крым и городов областного значения, 60 % платы за землю – для бюджетов сел, поселков, городов районного значения и их объединений;

3) налог с владельцев транспортных средств и других самоходных машин и механизмов в части, которая перечисляется в соответствующий бюджет;

4) поступление сумм процентов за пользование временно свободными бюджетными средствами;

5) налог на промысел, который перечисляется в бюджеты местного самоуправления;

6) поступление дивидендов, начисленных на акции (частицы, паи) хозяйственных обществ, что есть в собственности соответствующей территориальной общины;

7) плата за загрязнение окружающей природной среды в части, что засчитывается в соответствующий бюджет;

8) средства от отчуждения имущества, которое находится в коммунальной собственности, в том числе от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения, что находится в коммунальной собственности;

9) фиксированный сельскохозяйственный налог в части, который перечисляется в бюджеты местного самоуправления;

10) плата за аренду имущественных комплексов, которые находятся в коммунальной собственности;

11) поступление от местных денежно-вещевых лотерей;

12) плата за гарантии;

13) гранты и подарки в стоимостном обсчете;

14) собственные поступления бюджетных учреждений, что содержатся за счет средств соответствующего бюджета;

15) налог на прибыль предприятий коммунальной собственности;

16) платежи за специальное использование природных ресурсов местного значения.

Поступление в бюджет развития местных бюджетов включает в себя:

1) средства от отчуждения имущества, которое находится в коммунальной собственности, в том числе от продажи земельных участков несельскохозяйственного назначения;

2) поступление дивидендов, начисленных на акции (частицы, паи) хозяйственных обществ, находящихся в собственности соответствующего территориального общества;

3) средства от возвращения ссуд и проценты, оплаченные за пользование ими;

4) средства, которые передаются из другой части местного бюджета по решению соответствующего совета;

5) субвенции из других бюджетов на выполнение инвестиционных проектов.

Таким образом, в местный бюджет поступают в основном регулирующие налоги (часть от налогов, определенных Бюджетным кодексом Украины). Это составляет 44,6% общей суммы поступлений в местные бюджеты в 2005 г. Поступления от продажи натуральных ресурсов составляют только 7,4% общей суммы поступлений в городах. На локальном уровне наблюдается иная ситуация. Объем поступлений от регулирующих налогов составляет только 3,2%. Это приводит к недостаточному финансированию локальных бюджетов, дефициту средств на данном бюджетном уровне. В связи с этим локальный бюджет сильно зависим от государственного бюджета и суммы трансфертов, поступающих из него. В целом сумма трансфертов в 2005 г. составляла 25,8% общей суммы дохода городов.

По данным Министерства финансов Украины структура доходов государственного бюджета имеет следующий вид:

2004 г.: НДС – 32%, налог на прибыль – 31%, акциз -8%, пошлина на ввоз – 7%, часть прибыли и дивиденды -1%, другие-20%;

2005 г.: НДС – 40%, налог на прибыль – 27%, акциз -7%, пошлина на ввоз – 6%, часть прибыли и дивиденды -5%, другие – 15%.

Основными бюджетобразующими налогами являются НДС, налог на прибыль, акциз. Часть НДС во всех доходах существенно возрасла до 40% в 2005 г. Часть налога на прибыль уменшилась на 4% – до 27%. Направления расходов государственного бюджета в 2005 г. представлены в табл. 8.14.

Таблица 8.14

Государственный бюджет Украины в 2005 г.

К расходам бюджета развития местных бюджетов принадлежат:

1) погашение основной суммы долга соответственно Автономной Республики Крым и местного самоуправления;

2) капитальные вложения;

3) взносы органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления в уставные фонды субъектов предпринимательской деятельности. Расходы государственного бюджета Украины в 2005 г. представлены в табл. 8.15.

Таблица 8.15

Расходы государственного бюджета Украины в 2005 г.

Бюджет развития местных бюджетов является составной частью специального фонда местных бюджетов.

Для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих во время выполнения общего фонда местного бюджета, Совет Министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации, исполнительные органы соответствующих советов по решению Верховной Рады Автономной Республики Крым или соответствующего совета могут получать краткосрочные займы в финансово-кредитных учреждениях на срок до трех месяцев, но в пределах текущего бюджетного периода. Порядок получения таких займов определяется Министерством финансов Украины.

Предоставление займов из одного бюджета другому запрещается.

Государство не несет ответственности по обязательствам за заимствованиями в местные бюджеты.

Расходы на обслуживание долга осуществляются за счет средств общего фонда бюджета.

Расходы на обслуживание долга местных бюджетов не могут ежегодно превышать 10% расходов от общего фонда соответствующего местного бюджета на протяжении какого-нибудь бюджетного периода, когда планируется обслуживание долга.

Если в процессе погашения основной суммы долга и платежей по его обслуживанию, обусловленной договором между кредитором и заемщиком, имеет место нарушение графика погашения по вине заемщика, соответствующий совет не имеет права осуществлять новые заимствования на протяжении пяти следующих лет.

Из государственного бюджета Украины осуществляются следующие расходы:

1) на государственное управление, в том числе на законодательную, исполнительную власть, на Президента Украины;

2) судебную власть;

3) международную деятельность;

4) фундаментальные и прикладные исследования и содействия научно-техническому прогрессу государственного значения, международные научные и информационные связи государственного значения;

5) национальную оборону;

6) правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства;

7) образование:

а) общее среднее образование, в том числе специализированные школы (включая школы-интернаты), основанные на государственной форме собственности, общеобразовательные школы социальной реабилитации;

б) профессионально-техническое образование (учебные и другие заведения образования, основанные на государственной форме собственности);

в) более высшие учебные заведения, основанные на государственной форме собственности;

г) последипломное образование;

д) внешкольные учебные заведения и мероприятия по внешкольной работе с детьми;

е) другие заведения и мероприятия в отрасли образования, что обеспечивают выполнение общегосударственных функций;

8) здравоохранение:

а) первичную медико-санитарную, амбулаторно-поли-клиническую и стационарную помощь (многопрофильные больницы и поликлиники, которые выполняют специфические общегосударственные функции, согласно с перечнем, утвержденным Кабинетом Министров Украины);

б) специализированную, высокоспециализированную амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь (клиники научно-исследовательских институтов, специализированные больницы, центры, лепрозории, госпиталя для инвалидов Великой Отечественной войны, специализированные медико-санитарные части, специализированные поликлиники, специализированные стоматологические поликлиники, согласно с перечнем, утвержденным Кабинетом Министров Украины);

в) санаторно-реабилитационную помощь (общегосударственные санатории для больных туберкулезом, общегосударственными специализированными санаториями для детей и подростков, специализированные санатории для ветеранов Великой Отечественной войны);

г) санитарно-эпидемиологический присмотр (санитарно-эпидемиологические станции, мероприятия по борьбе с эпидемиями);

9) социальную защиту и социальное обеспечение:

а) выплата пенсий военнослужащим рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы и членам их семей, пенсий военнослужащим и лицам начальственного и рядового состава органов внутренних дел; выплата в Пенсионный фонд Украины страховых взносов за отдельные категории лиц, предусмотренные законом; финансирования доплат, надбавок, повышений к пенсиям;

б) государственные программы социальной помощи (денежная помощь беженцам; компенсации на медикаменты; программа протезирования; программы и мероприятия из социальной защиты инвалидов, в том числе программы и мероприятия Фонда Украины социальной защиты инвалидов; возмещение убытков, причиненных гражданам; мероприятия, связанные с возвращением в Украину крымскотатарского народа и лиц других национальностей, которые были незаконно депортированы из Украины; ежегодная разовая денежная помощь ветеранам Великой Отечественной войны; пожизненная пенсия для участников боевых действий; средства, которые передаются в Фонд социального страхования на случай безработицы; частичное покрытие расходов на выплату задолженности из регрессных исков шахтеров);

в) государственная поддержка общественных организаций инвалидов и ветеранов, которые имеют статус всеукраинских;

г) государственные программы и мероприятия, поддерживающие детей, молодежи, женщин, семьи;

д) государственная поддержка молодежных общественных организаций на выполнение общегосударственных программ и мероприятий относительно детей, молодежи, женщин, семьи;

е) государственные программы поддержки строительства (реконструкции) жилья для отдельных категорий граждан;

10) культуру и искусство:

а) государственные культурно-образовательные программы (национальные и государственные библиотеки, музеи и выставки национального значения, заповедники национального значения, международные культурные связи, государственные культурно-образовательные мероприятия);

б) государственные театрально-зрелищные программы (национальные театры, национальные филармонии, национальные и государственные музыкальные коллективы, ансамбли, другие заведения и мероприятия искусства согласно с перечнем, утвержденным Кабинетом Министров Украины);

в) государственная поддержка общественных организаций культуры и искусства, которые имеют статус национальных;

г) государственные программы развития кинематографии;

д) государственное архивное дело;

11) государственные программы поддержки телевидения, радиовещания, прессы, книгоиздания, информационных агентств;

12) физическую культуру и спорт:

а) государственные программы подготовки резерва и состава национальных команд и обеспечения их участия в соревнованиях государственного и международного значения (содержание центральных спортивных школ более высшего спортивного мастерства, перечень которых утверждается Кабинетом Министров Украины, формирования национальных команд, проведения учебно-тренировочных собраний и соревнований государственного значения из традиционных и нетрадиционных видов спорта; подготовка и участие национальных сборных команд в Олимпийских и Параолимпийских играх, в том числе финансовая поддержка баз олимпийской подготовки);

б) государственные программы из инвалидного спорта и реабилитации (центр «Инваспорт», участие в международных соревнованиях из инвалидного спорта, учебно-тренировочные собрания к ним);

в) государственные программы физкультурно-спортив-ной направленности;

13) государственные программы поддержки регионального развития и приоритетных отраслей экономики;

14) программы реставрации достопримечательностей архитектуры государственного значения;

15) государственные программы развития транспорта, дорожного хозяйства, связи, телекоммуникаций и информатики;

16) государственные инвестиционные проекты;

17) государственные программы из ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы, охраны окружающей естественной среды и ядерной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийной беды;

18) создание и пополнение государственных запасов и резервов;

19) обслуживание государственного долга;

20) проведение выборов и референдумов, государственное финансирование политических партий;

21) другие программы, которые имеют исключительно государственное значение.

Центральное Правительство определяет стандарты осуществления социальной поддержки, уровня образования, санитарных мероприятий уровня экологии[182] . Однако часто локальные правительства не имеют достаточного уровня финансирования для осуществления этих стандартов. Так, местные бюджеты должны платить на каждого ребенка до 6 лет 1538 грн. в год, 758 грн. на каждого школьника и 7733 грн. на каждого ребенка-сироту.

К расходам местных бюджетов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, принадлежат расходы:

1) на местную пожарную охрану и местную милицию;

2) внешкольное образование;

3) социальную защиту и социальное обеспечение:

а) программы местного значения по поддержке детей, молодежи, женщин, семьи;

б) местные программы социальной защиты отдельных категорий населения;

в) программы социальной защиты малообеспеченной категории учеников профессионально-технических учебных заведений;

4) местные программы развития жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства населенных пунктов;

5) культурно-художественные программы местного значения;

6) программы поддержки кинематографии и средств массовой информации местного значения;

7) местные программы по развитию физической культуры и спорта;

8) проектирование, реставрацию и охрану достопримечательностей архитектуры местного значения;

9) транспорт, дорожное хозяйство:

а) регуляция цен на услуги метрополитена за решениями органов местного самоуправления;

б) эксплуатацию дорожной системы местного значения (в том числе работы, что проводятся специализированными монтажно-эксплуатационными подразделами);

в) строительство, реконструкцию, ремонт и содержание дорог местного значения;

10) мероприятия по организации спасания на водах;

11) обслуживание долга органов местного самоуправления;

12) программы природоохранных мероприятий местного значения;

13) управление коммунальным имуществом;

14) регуляцию земельных отношений.

В соответствии с этими критериями виды расходов из местных бюджетов разделяются на следующие группы:

1) расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, которые обеспечивают необходимое первоочередное предоставление социальных услуг, гарантированных государством, и которые расположены близко к потребителям;

2) расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, которые обеспечивают предоставление основных социальных услуг, гарантированных государством для всех граждан Украины;

3) расходы на финансирование бюджетных учреждений и мероприятий, которые обеспечивают гарантированные государством социальные услуги для отдельных категорий граждан, или финансирования программ, потребность в которых существует во всех регионах Украины.

Расходы первой группы осуществляются из бюджетов сел, поселков, городов и их объединений.

Расходы второй группы осуществляются из бюджетов городов республиканского Автономной Республики Крым и городов областного значения, а также районных бюджетов.

Расходы третьей группы осуществляются из бюджета Автономной Республики Крым и областных бюджетов.

Из бюджетов городов Киева и Севастополя осуществляются расходы всех трех групп.

Межбюджетные трансферты включают в себя:

1) дотацию выравнивания;

2) субвенцию;

3) средства, которые передаются в государственный бюджет Украины и местных бюджетов из других местных бюджетов;

4) другие дотации.

Законом о межбюджетных отношениях между районным бюджетом и бюджетами территориальных обществ сел, поселков, городов и их объединений определяются принципы межбюджетных отношений между районным бюджетом и бюджетами территориальных обществ – сел, поселков, городов районного значения и их объединений (дальше – бюджетами местного самоуправления), а также между городским бюджетом города областного (республиканского Автономной Республики Крым) значения, Севастополя и бюджетами административно подчиненных ему городов, поселков, сел, кроме бюджетов местного самоуправления, трансферты к которым определяются законом о государственном бюджете Украины на следующий год. Этим законом регулируются межбюджетные отношения между районным бюджетом и бюджетами местного самоуправления.

Межбюджетные отношения между городским бюджетом города областного (республиканского Автономной Республики Крым) значения, Севастополя и бюджетами административно подчиненных ему городов, поселков, сел определяются на основах, установленных Бюджетным кодексом Украины и Законом о государственном бюджете Украины на следующий год для взаимоотношений районного бюджета с бюджетами местного самоуправления.

В районном бюджете могут предусматриваться следующие межбюджетные трансферты:

1) дотация выравнивания бюджетам местного самоуправления;

2) средства, которые передаются в районный бюджет из бюджетов местного самоуправления;

3) дополнительная дотация на выравнивание диспропорций, связанных с неравномерностью сети бюджетных учреждений;

4) другие дотации;

5) субвенции на выполнение инвестиционных проектов;

6) другие субвенции.

В бюджете местного самоуправления могут предусматриваться такие межбюджетные трансферты:

1) дотация выравнивания из районного бюджета;

2) средства, которые передаются в районный бюджет;

3) субвенции:

а) субвенции на содержание объектов общего пользования;

б) субвенции на ликвидацию негативных последствий деятельности объектов общего пользования;

в) инвестиционные субвенции на строительство или реконструкцию объектов общего пользования;

г) субвенции на выполнение собственных полномочий территориальных обществ сел, поселков, городов районного значения и их объединений;

д) другие субвенции.

В сравнении с 1999 г. в 2005 г. объем трансфертов в общем объеме доходов местных бюджетов возрос с 18,3 до 34,2%.

Объем дотации выравнивания с районного бюджета до бюджетов местного самоуправления или объем средств, которые передаются из бюджетов местного самоуправления в районный бюджет, определяется на основе формулы распределения объема межбюджетных трансфертов между районным бюджетом и бюджетами сел, поселков, городова районного значения и их объединений, которая утверждается Кабинетом Министров Украины по согласованию с Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам бюджета.

Ниже представлена хронология генезиса формул расчета межбюджетных трансфертов в Украине на районном уровне.

Этап I. 24 декабря 2003 г. принята формула распределения объема межбюджетных трансфертов между районным бюджетом и бюджетами городов районного значения, сел и поселков на основании принятых в 2003 г. областными государственными администрациями методик формульного распределения трансфертов.

Этап II 31 декабря 2004 г. принята формула распределения объема межбюджетных трансфертов между районным бюджетом или городским бюджетом Севастополя, города республиканского Автономной Республики Крым или областного значения, которому административно подчинены другие города, села, поселки, а также бюджетами территориальных объединений сел, поселков, городов и их объединений.

Этап III. 29 декабря 2005 г. изменен механизм расчета доходов и некоторые формулы определения расчетного объема расходов общего фонда местного бюджета; уточнена редакция пункта, который предусматривал перераспределение нераспределенных расходов между бюджетами местного самоуправления.

В формуле распределения объема межбюджетных трансфертов (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет) между районным бюджетом и бюджетами сел, поселков, городов районного значения и их объединений учитываются следующие параметры:

1) прогнозный показатель объема доходов сведенного бюджета района;

2) прогнозный показатель объема налога из доходов физических лиц сведенного бюджета района;

3) индекс относительной налогоспособности;

4) финансовый норматив бюджетной обеспеченности;

5) количество жителей и количество потребителей социальных услуг;

6) коэффициент выравнивания.

В формуле распределения объема межбюджетных трансфертов (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет) между районным бюджетом и бюджетами сел, поселков, городов районного значения и их объединений могут использоваться дополнительные параметры, при этом применяются коэффициенты пофакторного влияния, которые определяют удельный вес каждого фактора в общем объеме расходов бюджетов местного самоуправления, но их суммарное значение не может быть более 0,5.

Индекс относительной налогоспособности соответствующего местного бюджета является коэффициентом, определяющим уровень налогоспособности административно-территориальной единицы в сравнении со средним показателем по сведенному бюджету района в расчете на одного жителя на основе данных о фактическом выполнении соответствующего бюджета за три последних бюджетных периода.

Индексы относительной налогоспособности бюджетов местного самоуправления пересматриваются в соответствии с порядком, определенным Бюджетным кодексом Украины.

Данные о фактическом выполнении доходов местных бюджетов увеличиваются на сумму потерь, которые возникли в результате предоставления местными советами льгот налогоплательщикам.

Доходы, закрепленные за местными бюджетами в сравнительных условиях, – это доходы, которые учитываются про определении объема межбюджетных трансфертов, на плановый бюджетный период в условиях обложения налогом с доходов физических лиц, которые применялись в прошлом году.

Расходы, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов в сравнительных условиях, – это расходы, которые учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, на плановый бюджетный период без учета целевых расходов, впервые учтенных при определении объема межбюджетных трансфертов в плановом бюджетном периоде.

При изменении зачисления налогов и сборов в бюджеты административно-территориальных единиц, которые учитываются для определения межбюджетных трансфертов, по отдельному расчету осуществляется соответствующая корректировка фактических поступлений этих платежей за соответствующие года базового периода.

В состав расходов, которые учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов между районным бюджетом и бюджетами местного самоуправления (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет), относятся расходы, определенные ст. 88 Бюджетного кодекса Украины.

Коэффициент выравнивания применяется к вычисленному за формулой распределению объема межбюджетных трансфертов (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет) между районным бюджетом и бюджетами сел, поселков, городов районного значения и их объединений объема средств, которые подлежат передаче в районный бюджет, и определяется в границах от 0,6 до I.[183]

Дотация выравнивания с районного бюджета до бюджета местного самоуправления – это величина превышения расчетного объема расходов, которые учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, над расчетным объемом доходов, которые учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов соответствующего бюджета.

В случае если расчетные показатели объема доходов бюджета местного самоуправления, которые учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, превышают расчетный объем соответствующих расходов, для таких бюджетов устанавливается объем средств, которые подлежат передаче в районный бюджет.

Расчеты межбюджетных трансфертов (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет) осуществляются районной государственной администрацией в двухнедельный срок после доведения Кабинетом Министров Украины положений и показателей межбюджетных отношений с учетом следующих требований:

1) при определении объемов межбюджетных трансфертов (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет) между районным бюджетом и бюджетами местного самоуправления прогнозный показатель объема доходов, которые учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов, сведенного бюджета района на плановый бюджетный период, не может быть больше показателя, учтенного при определении объема межбюджетного трансферта между государственным бюджетом и сведенным бюджетом района;

2) финансовые нормативы бюджетной обеспеченности не могут быть меньше размера, установленного в постановлении Кабинета Министров Украины об утверждении формулы распределения объема межбюджетных трансфертов (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет) между районным бюджетом и бюджетами сел, поселки, города районного значения и их объединения;

3) к объему средств, которые передаются с бюджетов местного самоуправления до районного бюджета, может применяться коэффициент выравнивания в границах, определенных формулой распределения объема межбюджетных трансфертов (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет) между районным бюджетом и бюджетами сел, поселков, городов районного значения и их объединений;

4) коэффициенты пофакторного влияния утверждаются распоряжением районной государственной администрации в границах, определенных формулой распределения объема межбюджетных трансфертов (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет) между районным бюджетом и бюджетами сел, поселков, городов районного значения и их объединений.

Расчеты межбюджетных трансфертов подаются к областной государственной администрации, Совету Министров Автономной Республики Крым для проверки их соответствия формуле распределения объема межбюджетных трансфертов (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет) между районным бюджетом и бюджетами сел, поселкам, городам районного значения и их объединениям.

Не позже чем в 10-дневный срок, но не раньше как в пятидневный срок по получении от районной государственной администрации расчетов межбюджетных трансфертов областная государственная администрация, Совет Министров Автономной Республики Крым по результатам проверки готовит вывод относительно соответствия этих расчетов формуле распределения объема межбюджетных трансфертов (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет) между районным бюджетом и бюджетами сел, поселков, городов районного значения и их объединений.

Вывод областной государственной администрации, Совета Министров Автономной Республики Крым относительно соответствия расчетов межбюджетных трансфертов формуле распределения объема межбюджетных трансфертов (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет) между районным бюджетом и бюджетами сел, поселков, городов районного значения и их объединений подается районной государственной администрацией вместе с материалами к проекту соответствующего районного бюджета перед рассмотрением на сессии районного совета.

Объемы межбюджетных трансфертов между районным бюджетом и бюджетами местного самоуправления утверждаются решением районного совета о районном бюджете на плановый бюджетный период и передаются районными государственными администрациями в сельские, поселковые, городские советы в двухдневный срок после утверждения соответствующего районного бюджета.

Во время утверждения местных бюджетов соответствующие советы учитывают показатели межбюджетных трансфертов, утвержденные решением соответствующего районного совета о районном бюджете, и других требованиях законодательства относительно определения особенностей формирования местных бюджетов.

Если на территории села, поселка, города районного значения недостаточно бюджетных заведений для предоставления предусмотренных ст. 88 Бюджетного кодекса Украины социальных услуг и они предоставляются бюджетными учреждениями, которые финансируются из другого бюджета, обсчет трансфертов осуществляется с учетом пересчета соответствующего количества потребителей.

Пересчет количества потребителей осуществляется на основании общих решений соответствующих советов территориальных обществ и заключенных соглашений.

В случае если решение районного совета о районном бюджете на плановый бюджетный год не утверждено в срок, решения об установлении объемов межбюджетных трансфертов (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет) между районным бюджетом и бюджетами местного самоуправления принимается областным советом, Верховной Радой Автономной Республики Крым по предоставлению областной государственной администрации, Совета Министров Автономной Республики Крым исходя из норм Бюджетного кодекса Украины и постановления Кабинета Министров Украины об утверждении формулы распределения объема межбюджетных трансфертов (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет) между районным бюджетом и бюджетами сел, поселков, городов районного значения и их объединений.

В данном случае при расчетах объемов межбюджетных учитываются следующие требования:

1) финансовые нормативы бюджетной обеспеченности и коэффициенты выравнивания применяются на уровне, определенному постановлением Кабинету Министров Украины об утверждении формулы распределения объема межбюджетных трансфертов (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет) между районным бюджетом и бюджетами сел, поселков, городов районного значения и их объединений;

2) коэффициенты пофакторного влияния не применяются;

3) показатели количества потребителей определяются на основании общих решений соответствующих советов территориальных обществ и заключенных соглашений, а в случае их отсутствия – в расчете на количество населения или потребителей услуг, проживающих на территории соответствующего совета;

4) нераспределенные расходы перераспределяются между бюджетами сел, поселков, городов районного значения пропорционально общему расчетному объему расходов соответствующего бюджета местного самоуправления, что учитываются при определении межбюджетных трансфертов.

Расчеты объемов дотации выравнивания бюджетам сел, поселков, городов районного значения и средств, которые передаются в районный бюджет, осуществленные областной государственной администрацией (Советом Министров Автономной Республики Крым), должны быть поставлены в известность соответствующих органов местного самоуправления.

Перечисление дотации выравнивания и средств, которые передаются из бюджетов местного самоуправления в районный бюджет, осуществляется органами Государственного казначейства Украины в объемах, определенных в решении областного совета, Верховной Рады Автономной Республики Крым.

При этом показатели дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет, определенные областным советом (Верховной Радой Автономной Республики Крым), не могут быть ухудшены (объемы дотации выравнивания не могут быть уменьшены, а объемы средств, которые передаются в районный бюджет, не могут быть увеличены).

В составе расходов бюджетов местного самоуправления, которые учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов (дотации выравнивания и средств, которые передаются в районный бюджет), предусматриваются нераспределенные расходы в размере не меньше 1% объема отмеченных расходов сведенного бюджета района для перераспределения отмеченных средств между бюджетами местного самоуправления.

Расчетные показатели объемов расходов местных бюджетов определяются отдельно для каждой отрасли, исходя из общих ресурсов сведенного бюджета Украины и местных бюджетов и первоочередности социальных расходов.

Расчетный показатель объема расходов бюджета Автономной Республики Крым, областного бюджета, бюджета Киева и Севастополя, определяется на основе финансовых нормативов бюджетной обеспеченности и корректирующего коэффициента к ним в расчете на душу населения (государственное управление, здравоохранение, культура и искусство, физическая культура и спорт, социальные программы относительно семьи, женщин, молодежи и детей), на ребенка или ученика – образование, получателя социальных услуг – социальная защита и социальное обеспечение.

Расчетный показатель объема расходов местного бюджета вычисляется в соответствии с разграничением видов расходов бюджета между государственным и местными бюджетами, определенного в гл. 14 Бюджетного кодекса Украины.

К полномочиям Верховной Рады Украины по контролю за соблюдением бюджетного законодательства относятся:

1) заслушивание отчетов о состоянии выполнения государственного бюджета Украины, в том числе заслушивания отчетов распорядителей бюджетных средств об использовании средств государственного бюджета Украины;

2) контроль за использованием средств резервного фонда государственного бюджета.

Полномочиями Комитета Верховной Рады Украины по вопросам бюджета по контролю за соблюдением бюджетного законодательства являются:

1) контроль за соответствием поданного Кабинетом Министров Украины проекта закона о государственном бюджете Украины основным направлениям бюджетной политики на следующий бюджетный период и подготовка соответствующего вывода;

2) контроль за соответствием законопроектов, поданных на рассмотрение Верховной Рады Украины, бюджетному законодательству.

Важную роль играет Счетная палата, которая осуществляет контроль:

– за использованием средств государственного бюджета Украины в соответствии с законом о государственном бюджете Украины;

– образованием, обслуживанием и погашением государственного долга Украины;

– эффективностью использования и управления средствами государственного бюджета Украины;

– использованием бюджетных средств в части финансирования полномочий местных государственных администраций и делегированных местному самоуправлению полномочий органов исполнительной власти по доходам и расходам.

Министерство финансов Украины осуществляет контроль за соблюдением бюджетного законодательства на каждой стадии бюджетного процесса как относительно государственного бюджета, так и местных бюджетов, если другое не предусмотрено законодательством Украины.

Государственное казначейство Украины осуществляет бухгалтерский учет всех поступлений и расходов государственного бюджета Украины; устанавливает единственные правила ведения бухгалтерского учета и составления отчетности о выполнении бюджетов, смет, выдает инструкции по этим вопросам и осуществляет контроль за их соблюдением; осуществляет контроль за соответствием платежей взятым обязательством и бюджетным ассигнованием.

Органы Государственной контрольно-ревизионной службы Украины осуществляют контроль за целевым и эффективным использованием средств государственного бюджета и местных бюджетов; целевым использованием и своевременным возвращением кредитов, полученных под гарантию Кабинета Министров Украины; порядком ведения бухгалтерского учета и достоверностью отчетности о выполнении государственного бюджета Украины и местных бюджетов, смет.

Государственная контрольно-ревизионная служба Украины ежемесячно предоставляет Верховной Раде Украины и Министерству финансов Украины обобщенные результаты отчетов о проведенных проверках.

Министерство финансов Украины, Государственное казначейство Украины, Государственная контрольно-ревизионная служба Украины, местные финансовые органы, председатели исполнительных органов городских городов районного значения, поселковых и сельских советов, главные распорядители бюджетных средств в пределах своих полномочий могут приостанавливать бюджетные ассигнования в случаях:

несвоевременного и неполного представления отчетности о выполнении бюджета;

невыполнения требований относительно бухгалтерского учета, составления отчетности и внутреннего финансового контроля за бюджетными средствами и несоблюдения порядка перечисления этих средств;

представления недостоверных отчетов и информации о выполнении бюджета;

нарушения распорядителями бюджетных средств требований относительно принятия ими бюджетных обязательств;

нецелевого использования бюджетных средств.

Лица, виновные в нарушении бюджетного законодательства, несут гражданскую, дисциплинарную, административную или криминальную ответственность согласно законодательству Украины.

8.7. Чехия

По политическому устройству Чехия – парламентская республика. Парламент состоит из Палаты депутатов (200 мест) и Сената (81 место). Депутаты избираются на четыре года, а сенаторы – на шесть лет. При этом каждые два года У3 из них переизбирается. Право избирать имеют граждане Чешской Республики старше 18 лет, а право быть избранными – граждане Чехии от 21 года (в парламент) и от 40 лет (в Сенат). В населенных пунктах также каждые четыре года проходят выборы местных рад (представительных органов) и старост (в крупных населенных пунктах они называются «приматорами»).

Высшим должностным лицом в Чехии является Президент Республики. Президент избирается парламентом сроком на пять лет. Президент утверждает состав Правительства Чехии, предложенный Палатой депутатов. В 1993 г. В. Гавел был избран первым президентом Чешской Республики, а с марта 2003 г. этот пост занимает В. Клаус.

В Чехии в настоящее время две правящие партии: социал-демократическая и гражданско-демократическая. На выборах 2000 г. социал-демократическая партия обошла по популярности Гражданскую демократическую партию.

По Конституции Сенат, верхняя палата Парламента Чехии, не контролирует деятельность Правительства.

Численность населения составляет 10 290 тыс. человек. Основная масса жителей страны (90,1%) – чехи по национальности, также в стране проживают словаки (1,8%), немцы (0,4%) и цыгане (0,1%).

При проведении последней переписи населения в общий реестр жителей Чехии впервые попали иностранные граждане с долгосрочными визами. Их число составляет 200 тыс. человек (это почти 2% всего населения страны).

После «бархатной революции» 1989 г. в стране проведены широкомасштабные экономические реформы, в основе которых были ваучерная приватизация предприятий, привлечение иностранных инвесторов, либерализация цен и внешней торговли, девальвация чешской кроны. В результате реформ наметился рост промышленного производства, увеличились темпы инвестиций. Однако ошибки, допущенные в процессе реформ, привели к значительному спаду в развитии экономики и снижению ВВП. В 1997 г. рост экономики Чехии затормозился, страна вошла в период стагнации, в котором находится и в настоящее время.

За время реформ показатель валового финансового накопления к ВВП в Чехии достиг 24%, в то время как в странах ЕС эта величина составляет 20%.

Машиностроение, металлообработка, электротехническая, химическая промышленность, а также текстильная и швейная промышленность являются наиболее развитыми отраслями промышленности Чехии. Чехия считается самой богатой страной в Центральной Европе, наиболее промышленно развитой и с наименьшей долей сельского хозяйства в своем ВВП. По данным 1997 г., ВВП на душу населения в Чехии составлял 5050 долл. (для сравнения: в Венгрии – 4415, в Польше – 3512). Среди посткоммунистических государств Чехия в настоящее время занимает второе место по уровню жизни после Словении.

Чехия является ассоциированным членом Европейского экономического союза (ЕЭС). Планируется скорое вступление страны в ЕЭС в качестве полноправного члена. Это обязывает чехов к приведению своего законодательства с соответствие с общеевропейскими правилами. Уже сегодня условия для работы бизнесменов в Чехии близки к западноевропейским.

Чехия сегодня – развитое государство, экономика которого построена на принципах открытого свободного рынка. Специалисты предсказывают экономике Чехии блестящее будущее. Их прогнозы базируются на государственной легальной системе, привлекающей иностранных инвесторов твердыми гарантиями сохранности их вложений, развитой в стране инфраструктуре, имеющейся квалифицированной рабочей силе и ее низкой (по сравнению с европейскими мерками) стоимостью.

По бюджетному устройству Чехия является унитарной страной: Центральное Цравительство и два уровня местного самоуправления. В целом в Чехии более 6000 муниципалитетов в 14 регионах. Центральное Правительство включает в себя: Фонд национальной собственности, Земельный Фонд, Фонд транспортной инфраструктуры, Жилищный фонд. Распределение функций между Центральным Правительством и местным самоуправлением основано на принципе вторичности (субсидиарности).

Центральный уровень определяет стратегические, методологические и контрольные функции финансового, экономического, политического и социального развития. В функции центрального уровня входят: оборона, общественный порядок и безопасность, образование (высшее), здравоохранение (больницы), социальная защита и социальное обеспечение, законодательная среда, экономическая, фискальная и внешняя политика (рис. 8.1).

Рис. 8.1. Структура расходов в Чехии в 2002—2005 гг., %

Функции органов местного самоуправления подразделяются на собственные и делегированные (полномочия государственной администрации).

Собственные функции включают в себя:

– образование – начальные школы и дошкольные учреждения;

– социальные услуги – социальная помощь, дома для престарелых и инвалидов, детские дома;

– жилищное управление;

– здравоохранение – доступ к основным услугам;

– культурные и развлекательные мероприятия;

– общественную безопасность, уборку улиц, парков, городское планирование;

– обеспечение водой, электричеством и газом, канализационную систему;

– дороги (за исключением шоссейных);

– доступность местного и регионального транспорта;

– управление недвижимым имуществом;

– региональное развитие.

К делегированным функциям относятся:

– запись (реестр) актов гражданского состояния;

– разрешительные документы на строительство;

– защита окружающей среды;

– статистический учет;

– санитарный контроль;

– разрешительные документы на торговлю.

Налоги в Чехии определяются Центральным Правительством. Одной из особенностей бюджетного устройства Чехии является то, что нет местных налогов, только сборы. Все налоги взимаются центральными властями (за исключением местных сборов).

Местные сборы взимаются на содержание домашних животных, проведение отдыха, на покупку билетов на культурные мероприятия, за использование общественных территорий и вход в исторические места.

Необходимо учитывать также следующие неналоговые доходы местного самоуправления: арендная плата за муниципальное жилье, школьные обеды и другие оплачиваемые услуги (сбор мусора), а также доходы с капитала, например от продажи местной собственности.

В Чехии предоставляются только специальные гранты, капитальные гранты управляются программами.

Три наиболее важных налога распределяются совместно: подоходный налог, корпоративный налог и НДС.

Государственный налоговый доход делится совместно, причем доли каждого уровня определены законодательно. Доля муниципалитетов распределяется между муниципалитетами в соответствии с количеством проживающего в них населения и набором коэффициентов.

Доля регионов распределяется частично с учетом количества проживающего в них населения и в соответствии со стоимостью затрат на перенесенные полномочия.

Центральный уровень получает на выполнение своих функций остальной налоговый доход. При этом доли переводятся органам M СУ на ежемесячной основе.

С 1996 г. Правительство и местные органы власти делят между собой поступления от подоходного налога с физических лиц и налога на прибыль предприятий. Распределение налоговых поступлений между муниципальными предприятиями осуществляется в настоящее время в соответствии со следующими критериями:

1) подоходный налог:

– 30% от всего налогового дохода округа передаются муниципальным образованиям; из них 20 % выделяются муниципальным образованиям округа и распределяются в зависимости от численности населения, а 10% перечисляются в то муниципальное образование, где живет налогоплательщик;

– 30% всей суммы поступлений округа распределяются между административными службами округа;

– 40% поступают в государственный бюджет.

Столица государства Прага, а также города Брно, Острава и Пльзень имеют право на 70% налоговых средств, собранных на их территории.

2) налог на прибыль (за исключением налога, уплачиваемого муниципальными образованиями):

– 20% от всех доходов по налогу на прибыль, собранных в Чешской Республике, распределяются между всеми муниципальными образованиями в зависимости от их населения;

– 80% перечисляются в государственный бюджет.

Данная система имеет следующие преимущества:

1) определение общего бремени налогов на одном уровне;

2) равные условия оплаты налогов и одинаковый размер налогов для всех налогоплательщиков;

3) стабильность для местных бюджетов;

4) предсказуемость на местном уровне;

5) отсутствие расходов по сбору налогов у местных властей;

6) отсутствие необходимости в уравнивающих схемах. Данная система имеет следующие недостатки:

1) снижение ответственности органов M СУ;

2) уменьшение свободы в управлении доходами;

3) понижение эффективности, так как местные власти тратят не «свои» финансовые средства;

4) неудобный для местных жителей контроль;

5) использование самого простого метода распределения налогового дохода, который не всегда является самым справедливым.

Доля безвозмездных перечислений государства в общей сумме доходов муниципальных образований снизилась после введения новой системы финансового обеспечения местных органов власти в 1993 г. В первые три года после 1993 г. отмечалась тенденция к снижению сумм безвозмездных перечислений, поскольку доля средств местных органов власти от всех собираемых налогов росла быстрее, чем доля перечислений из государственного бюджета.

Безвозмездные перечисления правительства и округов составляют 17—18% общей суммы доходов местных бюджетов. Около половину из них составляют выделяемые на регулярной основе дотации или субвенции, предусмотренные в бюджете, а остальную часть – специальные субвенции из резервных фондов центрального бюджета, преимущественно на капитальные затраты.

Система государственных безвозмездных перечислений относительно проста. Она не опирается на критерии, отражающие такие различия между муниципальными образованиями, как площадь их территории, численность населения и его возрастная структура, протяженность дорожной сети и т. д. В связи с большим числом муниципальных образований и отсутствием отчетных данных за предыдущие годы было невозможно установить какую-либо сложную систему. Пришлось воспользоваться очень простыми показателями, такими как численность детей в школьных учреждениях и число коек в учреждениях социальной сферы. Эта система направлена на оказание помощи муниципальному образованию в выполнении его специальных функций.

В 1995 г. бюджетные дотации и субвенции, выделенные муниципальным образованиям, были направлены на следующие цели:

– деятельность государственных учреждений;

– образование;

– приюты;

– дома престарелых;

– оказание медицинской помощи (в центрах, не финансируемых за счет медицинского страхования);

– муниципальные образования, расположенные в районах, экологии которых был нанесен ущерб (Прага, север и запад Богемии, Северная Моравия);

– противопожарная безопасность;

– жилищный сектор;

– территориальное выравнивание.

Бюджетные дотации и субвенции, установленные Законом о государственном бюджете, должны быть одобрены парламентом. Министерство финансов Чешской Республики совместно с другими уполномоченными министерствами представляет правительству Чешской Республики предложения по размерам финансовой помощи. В большинстве случаев участие государства в финансировании расходов органов местного самоуправления касается местных общественных служб. Дотация на территориальное выравнивание является единственной, направленной на стабилизацию уровня налоговых доходов территориальных образований со слабым налоговым потенциалом. Кроме того, государство оказывает компенсационную финансовую помощь, чтобы обеспечить некоторые социальные пособия, выплачиваемые местными властями, причем около половины этой помощи составляют пособия на детей.

Помимо бюджетных дотаций, субвенций и компенсационной помощи, на социальные пособия выплачиваются также специальные субвенции (в том числе на капитальные расходы) на охрану окружающей среды, содержание жилья, очистку сточных вод, местную дорожную сеть и местный общественный транспорт, школьные учреждения, объекты социально-культурной сферы.

В отличие от некоторых бюджетных субвенций, направляемых на вполне определенные цели, в частности на содержание домов престарелых, используемых также на строительство жилья для пожилых людей, приведенные ниже дотации носят более общий характер.

Дотация на государственные учреждения выплачивается муниципальным образованиям, выполняющим делегированные им государством административные функции. Кроме того, эта деятельность частично финансируется за счет платежей населения. Государственная дотация выделяется в зависимости от административных нужд местных органов власти, т. е. пропорционально административным функциям, исполняемым органами местного самоуправления.

Дотация на образование определяется в зависимости от ежегодно устанавливаемой суммы на одного ребенка, посещающего начальную школу или дошкольные учреждения. Если речь идет о специализированных учреждениях социальной защиты, дотация определяется исходя из суммы на одну койку (также устанавливаемой каждый год). Каждое муниципальное образование может распоряжаться этими средствами по своему выбору, даже если их сумма устанавливается в зависимости от специальных потребностей.

Дотация на территориальное выравнивание направлена на сокращение неравенства налоговых доходов и предоставляется в зависимости от размера несоответствия между реальными налоговыми доходами местного бюджета и их средненациональной величиной.

Субвенции выделяются только тем муниципальным образованиям, которые отвечают определенным критериям. Число муниципальных образований-получателей может меняться. Так, например, в 1995 г. все муниципальные образования (в общей сложности их 6233) получили субвенцию на деятельность государственных учреждений; 2729 муниципальных образований получили субвенции в соответствии с численностью детей, посещающих начальную школу и дошкольные учреждения; 64 муниципальных образования, где были созданы дома престарелых, получили субвенции соответствующего размера; только 41 муниципальное образование получило субвенции на учреждения социального обслуживания.[184]

Ежегодно Министерство финансов Чешской Республики определяет применяемые критерии.

Все перечисленные выше субвенции (и критерии их выделения конкретным территориальным образованиям) устанавливаются законом о бюджете, который должен быть одобрен парламентом. Окружные власти начинают распределение средств местным органам низшего уровня после того, как финансирование одобрено окружным собранием (в состав которого входят представители муниципальных образований того же округа). Окружное собрание уполномочено использовать по своему усмотрению критерии, действующие только в данном округе.

Заключение

Налоговая децентрализация – это процесс, усиливающий местную самостоятельность, поскольку местные налоги обеспечивают местным органам власти надежную базу для долгосрочного бюджетного планирования и самостоятельного управления, в частности, расходами. Кроме того, налоговая децентрализация способствует прозрачности местной политики и облегчает контроль со стороны населения за обоснованностью расходов, финансируемых за счет налоговых доходов.

Уровень налоговых доходов (не следует путать его с уровнем собственных ресурсов) может оцениваться с помощью различных параметров.

Прежде всего логично учитывать соотношение между налоговыми доходами и общим доходом муниципального образования. Однако не следует забывать, что это соотношение зависит также от того, насколько местные общественные услуги финансируются за счет платежей и сборов, а не налоговых ресурсов. Кроме того, это соотношение зависит от размера и характера трансфертов на выравнивание. В качестве примера можно сказать, что собственные налоговые доходы не должны быть ниже государственных безвозмездных перечислений в местные бюджеты.

Уровень налоговых доходов может также измеряться отношением к общим государственным налоговым доходам и ВВП. Соответствующие показатели могут оказаться очень интересными, но их вряд ли можно использовать для прямых сравнений, поскольку различия могут объясняться, по крайней мере частично, разной структурой государств и их территориальной организацией. Тем не менее можно утверждать, что высокий процент местных налоговых доходов по отношению к общим государственным налоговым доходам и/или ВВП является признаком сильного местного самоуправления, но при этом необходимо также учитывать степень свободы местных органов власти в установлении ставок местных налогов и использовании налоговых доходов.

В странах с более высокой степенью налоговой децентрализации основным источником местных налоговых поступлений является подоходный налог с физических лиц.

Когда уровень налоговой децентрализации оказывается низким, исходя из упомянутых выше критериев, государственные органы вместе с местными органами власти должны наметить меры, которые позволили бы увеличить долю собственных и/или долевых налогов в местных бюджетах.

Если требуется пересмотреть систему местных финансов с целью увеличения степени налоговой децентрализации, необходимо учитывать следующие факторы.

Во-первых, налоговая система страны представляет собой комплекс, который должен быть единым и стабильным. Существование одного или нескольких промежуточных уровней между государством и муниципальными образованиями влияет на характер и сложность проблем, которые предстоит решить. С одной стороны, налоговая децентрализация должна осуществляться так, чтобы не увеличивать общее налоговое давление на налогоплательщиков; с другой стороны, государство должно следить за справедливым распределением налогового бремени.

Во-вторых, необходимо учитывать соотношение между степенью налоговой децентрализации и размером территориальных образований. Высокая степень местной самостоятельности требует определенного размера муниципальных образований или, по крайней мере, адекватных форм сотрудничества, поскольку дробление некоторых общественных служб может сказаться на эффективности и экономичности управления.

Кроме того, самые мелкие территориальные образования редко обладают достаточным налоговым потенциалом, что является препятствием для налоговой децентрализации. Вследствие этого для осуществления децентрализации может возникнуть необходимость проведения реформы территориальной организации.

Многие европейские страны еще очень далеки от применения принципа субсидиарности, какова бы ни была его интерпретация, а также от применения принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы. По отношению к валовому внутреннему продукту, расходы муниципальных образований колеблются от 1,4 (Кипр) до 27,5% (Швеция), в 12 странах эта цифра колеблется в пределах 10%. В 12 странах доля этих расходов в совокупных государственных расходах – соотношение, иллюстрирующее степень децентрализации в государственном секторе, – составляет менее 15%; в пяти странах она даже опускается ниже 10% (сюда входят и делегированные функции). Эти цифры со всей очевидностью доказывают, что в данном случае чисто количественный подход является недостаточным, даже если принять в расчет существующие в некоторых федеративных государствах конституционно независимые образования, занимающие промежуточное положение между центральным правительством и местными органами власти (таковыми являются кантоны в Швейцарии и земли в Германии). В этих странах принцип субсидиарности играет решающую роль. Характерные функции местных органов власти, как правило, входящие в их полномочия, включают в себя часть государственной деятельности в области образования (в частности, заботу о детях, не достигших школьного возраста), обеспечение ухода за лицами преклонного возраста, предоставление некоторых медицинских услуг, социальную помощь, жилищные вопросы, охрану окружающей среды и некоторые вопросы культуры. Исключительно к ведению местных органов власти относятся водоснабжение, уборка мусора, распределение электроэнергии и транспорт. Многие сферы деятельности местных органов власти часто дополняются региональными и правительственными функциями или даже конкурируют с последними. Например, детские ясли, если только они не принадлежат частному сектору, полностью управляются местными органами власти, тогда как в отношении школьной системы деятельность местных органов обычно ограничивается строго определенными областями, остальные области находятся в ведении вышестоящих эшелонов власти в зависимости от их региональной или общенациональной значимости. Это касается также здравоохранения и жилищных служб, общественного транспорта, обслуживающего местные линии, охраны окружающей среды, а также, в исключительных случаях, организации досуга и содержания некоторых культурных учреждений (например, музеев, театров и оркестров национального значения). Кроме того, следует отметить, что многочисленные виды деятельности местных органов власти протекают в строго определенных законом рамках, которые оставляют им лишь ограниченную самостоятельность и стирают разницу между собственными функциями местных органов и делегированными функциями. Даже если в стране применяется принцип субсидиарности, а внешние результаты влияют на процесс принятия решений, не следует упускать из виду что для соблюдения национальных интересов известная однородность действующих правовых норм является весьма желательной и что в определенных областях, например в образовании, целесообразно было бы разграничить функции между местными органами власти, региональными органами власти и центральным правительством. Речь идет не только о начальном, но и о среднем и высшем образовании.

Вопрос о том, в какой мере местные органы власти пользуются реальной финансовой самостоятельностью, зависит от общей суммы поступлений, которой они могут свободно располагать. В том случае, если расходы местных органов прямо или косвенно зависят от предоставления средств или от получения разрешения, нельзя говорить о независимости местных органов власти в финансовых вопросах. С другой стороны, демократическая законность любого связанного с расходами решения зависит от того, будет ли это решение затрагивать интересы граждан и в какой мере. Совет заинтересованного муниципального образования должен нести политическую ответственность за это решение на выборах. Исходя из этого возникает необходимость позволить местным органам власти взимать свои собственные налоги, устанавливать налоговые ставки, а в отдельных случаях – определять налогооблагаемую базу. Для того чтобы решения местного совета правильно воспринимались гражданами и чтобы избежать эксплуатации некоторых категорий населения самим фактом принятия такого решения, необходимо следить за тем, чтобы все граждане подлежали обложению местными налогами. Нужно также предусмотреть на местном уровне обложение налогом физических и юридических лиц, в интересах которых осуществляются расходы, иначе говоря, включить промышленников и коммерсантов в систему местного налогообложения всех категорий населения.

Большинство стран передали местным властям право на сбор таких мелких налогов, как налог на содержание собак или налог на зрелища, поступления от которых ничтожны и правомерность взимания которых при рациональном налоговом режиме может быть оспорена. Только в отдельных европейских странах местными органами власти взимаются подлинно местные налоги, приносящие значительные доходы в местный бюджет. Так, например, северные страны предоставляют местным органам власти право взимать подоходный налог, причем налоговая ставка также устанавливается на местном уровне, а кроме того, местные органы власти в большинстве случаев могут по своему усмотрению частично изменять налогооблагаемую базу (освобождение от уплаты налогов). Швейцария, Греция и Румыния (без особых последствий для налоговой политики) также позволяют местным органам взимать подоходный налог.

В других странах (речь идет приблизительно о половине европейских стран) распространены в основном различные формы налога на недвижимость или налога на собственность, которые местные органы власти взимают по британской или французской модели и ставки которых в большинстве случаев они устанавливают либо свободно, либо в определенных пределах. В связи с тем что взимание этих налогов и оценка имущества сопряжены со значительными трудностями, поступления от них часто оказываются сравнительно незначительными.

В некоторых странах, таких как Франция, а с недавнего времени и Великобритания, взимается налог на жилище, поскольку значительная часть расходов местных органов власти производится на нужды проживающих. Ввиду того, что возможность справедливого обложения соответствующих налогоплательщиков весьма ограничена, поступления от этого налога невелики, кроме того, его взимание наталкивается на резкое сопротивление.

Во Франции, Австрии и Германии, а также в некоторых переживающих переходный период странах взимание налогов на промышленную и коммерческую деятельность (на доходы или факторы производства) идет параллельно со взиманием налога на недвижимое имущество и налога на собственность (профессиональный налог, торгово-промышленный налог, налог с фонда заработной платы), причем налоговые ставки также устанавливаются местными органами власти.

Как правило, сумма действительно местных налогов, взимаемых в других странах, зависит от стоимости имущества. Реже речь идет о сборах (арендная плата и др.), вносимых предприятиями. Налог с продаж, широко распространенный в американской системе, совершенно не практикуется в Европе, не считая предназначенной муниципальным образованиям части налога на потребление, например налога на добавленную стоимость, который не является независимым местным налогом.

В северных странах собственно местные налоги дают от 30 до 60% общей суммы поступлений в местный бюджет, поскольку местные органы власти имеют право взимать подоходный налог. Во Франции и в Швейцарии около 40% средств поступают от местных налогов. Если прибавить долевые налоги, которыми местные органы власти могут располагать либо свободно, либо в определенных рамках, то в ряд стран, имеющих значительные местные налоги, следует включить также Австрию и Германию. Что же касается налогов, взимаемых на государственном уровне, то почти в половине европейских стран они покрывают не более 10% расходов.[185]

Во многих странах трансферты, перечисляемые местным органам власти со стороны вышестоящих органов, представляют собой существенную часть местных финансов. В большинстве стран эти перечисления покрывают более 50% местных финансов и только в нескольких странах (северные страны, Швейцария и Франция) общая сумма поступлений от местных налогов значительно превышает или же эквивалентна средствам, переводимым свыше в местный бюджет. Таким образом, возникает вопрос, в какой мере можно осуществлять местное самоуправление в рамках финансовой системы, основанной на субсидировании. Поскольку подобные поступления «сверху» de jure или de facto подвергаются значительному влиянию центральной власти, общая сумма этих поступлений позволяет судить о степени влияния центрального правительства. Вопрос о том, в какой мере они ограничивают самостоятельность местных органов власти, связан с условиями предоставления данных трансфертов. Центральные органы, становясь кредиторами, оказывают наибольшее влияние, когда предоставление трансфертов связано с выполнением специфических задач и целиком зависит от решения властей, в то время как максимальная самостоятельность местных органов власти достигается в том случае, когда выделение трансфертов подчинено объективным критериям как в отношении общей суммы, так и в отношении распределения их между получателями. Условия, на которых происходит передача средств, значительно различаются в разных странах, и практически невозможно оценить степень местной самостоятельности без подробного изучения действующих правил. Кроме того, «вертикальное» движение поступлений используется для финансового выравнивания муниципальных образований. Например, можно выровнять их финансовые возможности, предоставляя им дотации и субвенции в расчете на душу населения. Распределение долевых налогов по тому же критерию позволяет достичь аналогичного результата. Эффект от подобного финансового выравнивания можно еще более усилить, если в качестве критериев выделения дотаций и субвенций использовать численность групп населения, на нужды которых эти безвозмездные перечисления и предоставляются, например численность возрастных групп населения (детей, людей преклонного возраста).

Другая система финансового выравнивания осуществляется по «горизонтальной» схеме, т. е. обязывает богатые муниципальные образования переводить средства в компенсационные фонды в пользу экономически «слабых» муниципальных образований. Идеальным было бы такое положение, когда обе системы были бы нацелены не на распределение фактически собранных средств, а на удовлетворение соответствующих потребностей. Решение этой проблемы представляется очень непростым, поскольку финансовое выравнивание должно быть свободно от авторитарных решений и основываться только на объективных критериях. Таким образом, в конечном итоге при передаче средств от одного муниципального образования другому будет учитываться только состав населения.

Принцип финансового выравнивания, имеющий целью создание единообразных условий жизни в той или иной стране, часто наталкивается на стойкое сопротивление со стороны тех, кто должен его осуществлять. В большинстве стран действует в основном «вертикальное» финансовое выравнивание; это означает, что дотации и субвенции предоставляются центральным правительством.

Полученный в результате распределения поступлений от подоходного налога опыт учит, что любая политика перераспределения (в том числе и политика финансового выравнивания) наталкивается на ограничения, имеющие различные формы в разных странах (в зависимости от особенностей исторического развития и национального менталитета). Следовательно, объем «горизонтального» выравнивания и «вертикального с элементами горизонтального» также в значительной степени меняется от страны к стране.

Применяемые во всех рассмотренных странах подходы к организации межбюджетных отношений имеют ряд общих черт, поэтому можно говорить о действии общемировых процессов и тенденций, направленных на унификацию форм, а в ряде случаев – и методов межбюджетных взаимоотношений. Тем не менее ни одной стране пока не удалось создать такие механизмы бюджетного выравнивания, которые позволили бы в полной мере устранить горизонтальные бюджетные различия. Вследствие этого системы межбюджетных отношений во всех странах постоянно совершенствуются. Анализ позитивных моментов зарубежного опыта весьма полезен при проведении бюджетной реформы в России.

Приложения

Приложение 1

Примеры обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета

Приложение 2

Положение о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов[186]

Утверждено постановлением Правительства

Российской Федерации от 05.01.2005 №2

I. Общие положения

1. Настоящее Положение определяет основания, порядок и условия предоставления и расходования средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (далее – Фонд), в том числе порядок отбора субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) для предоставления субсидий из Фонда.

2. Фонд образуется в составе федерального бюджета в целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации (муниципальных образованиях).

3. Субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации (муниципальным образованиям), определенным по результатам отбора и осуществившим программы реформирования региональных (муниципальных) финансов (далее – программы) или их этапов.

4. Направления и порядок использования субсидий из Фонда определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местного самоуправления) в соответствии с федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления и настоящим Положением.

II. Порядок отбора субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) для предоставления субсидий из Фонда

5. Распределение субсидий из Фонда осуществляется по итогам отбора субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

6. К участию в отборе допускаются только субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), участвующие в проводимом Министерством финансов Российской Федерации мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

К участию в отборе муниципальных образований допускаются муниципальные образования – столицы и административные центры субъектов Российской Федерации либо муниципальные образования с численностью постоянного населения на конец последнего отчетного года более 200 тыс. человек.

7. Субъекты Российской Федерации (муниципальные образования) – получатели субсидий из Фонда реформирования региональных финансов в 2002—2004 гг. и Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов имеют право подавать заявки на участие в отборе субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) по истечении пяти лет с даты объявления о проведении отборов для предоставления субсидий из указанных фондов.

8. Министерство финансов Российской Федерации определяет сроки и порядок проведения отборов, в том числе:

а) требования к программам субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) с учетом основных направлений реформирования региональных и муниципальных финансов согласно приложению;

б) формы заявок на участие в отборах (далее – заявки) и методические рекомендации по их составлению;

в) критерии дисквалификации;

г) методику оценки заявок;

д) методику оценки выполнения первого и второго этапов программы;

е) методику оценки выполнения плана использования субсидий из Фонда;

ж) условия предоставления субсидий из Фонда.

9. Министерство финансов Российской Федерации не позднее трех месяцев до даты окончания приема заявок субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) размещает на сайте Министерства финансов Российской Федерации в сети Интернет, а также направляет в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местные администрации:

а) требования к программам;

б) формы заявок и методические рекомендации по их составлению;

в) условия предоставления субсидий из Фонда.

10. Оценке подлежат заявки субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), представленные в срок, по установленной форме и не отвечающие критериям дисквалификации.

11. По результатам отбора определяются субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), имеющие наилучшие показатели оценки (далее – субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), претендующие на получение субсидий из Фонда), но не более 10 субъектов Российской Федерации и 10 муниципальных образований.

12. Первоочередное право на получение субсидий из Фонда предоставляется субъектам Российской Федерации (муниципальным образованиям), претендующим на получение субсидий из Фонда, но не более восьми субъектам Российской Федерации и восьми муниципальным образованиям (далее – субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), отобранным для получения субсидий из Фонда). Оставшиеся субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут претендовать на получение субсидий в случае утраты субъектами Российской Федерации (муниципальными образованиями) первоочередного права на получение субсидий из Фонда.

13. Результаты отбора доводятся до сведения всех участников отбора в течение трех месяцев с даты завершения приема заявок.

III. Основные условия предоставления субсидий из Фонда

14. Субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации (муниципальным образованиям), отобранным для получения субсидий из Фонда, при соблюдении ими следующих основных условий:

а) представление в установленный Министерством финансов Российской Федерации срок и по установленной форме отчета о выполнении программы или ее этапа и отчета об исполнении плана использования субсидий из Фонда;

б) выполнение программы или ее этапа;

в) выполнение плана использования субсидий из Фонда или его этапа;

г) отсутствие критериев дисквалификации.

15. Конкретные условия предоставления субсидий из Фонда утверждаются Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с п. 8 настоящего Положения.

16. Оценка выполнения программы производится путем соотнесения фактического показателя качества управления региональными (муниципальными) финансами с предусмотренным программой плановым показателем качества управления региональными (муниципальными) финансами.

При исполнении программы субъект Российской Федерации (муниципальное образование) имеет право при наличии соответствующего обоснования заменить программные мероприятия в пределах, допускаемых методикой оценки выполнения первого и второго этапов программы.

17. Оценка выполнения плана использования субсидий из Фонда или его этапа производится на основании документов, подтверждающих осуществление и (или) включение в бюджет субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на соответствующий год расходов, предусмотренных указанным планом, а также соблюдение уровней софинансирования (возмещения), допускаемых для данных расходов за счет субсидий из Фонда.

18. Результаты проверки выполнения условий, необходимых для получения субсидий из Фонда, доводятся до органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), представивших отчеты об исполнении программы и отчеты об исполнении плана использования субсидий из Фонда, не позднее двух месяцев с даты окончания срока представления указанных отчетов.

IV. Порядок расчета субсидий из Фонда

19. В случае если число субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), отобранных для получения субсидий из Фонда, составляет менее 8, размер соответствующих средств Фонда подлежит пропорциональному уменьшению.

20. Субсидии из Фонда распределяются между субъектами Российской Федерации (муниципальными образованиями), отобранными для получения субсидий из Фонда, в следующем порядке:

50% – пропорционально объему расходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) за последний завершенный финансовый год;

50% – пропорционально итоговым показателям оценки заявок субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

21. Субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации (муниципальным образованиям) двумя частями в течение 2 финансовых лет.

22. Если один или несколько субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), отобранных для получения субсидий из Фонда, лишаются права на получение первой или второй части субсидии, эти средства распределяются между субъектами Российской Федерации (муниципальными образованиями), претендующими на получение субсидий из Фонда, которые выполнили условия, необходимые для получения субсидий из Фонда, но им не было предоставлено первоочередное право на получение субсидий из Фонда. Распределение указанных средств осуществляется в порядке, предусмотренном п. 20 настоящего Положения.

23. В случае образования остатка средств Фонда после их распределения в соответствии с п. 22 настоящего Положения они распределяются между субъектами Российской Федерации (муниципальными образованиями), отобранными для получения субсидий из Фонда, выполнившими условия, необходимые для получения субсидий из Фонда, пропорционально размеру субсидии, полученной этими субъектами Российской Федерации (муниципальными образованиями) в соответствии с п. 20 настоящего Положения.

V. Порядок расходования субсидий из Фонда

24. Перечисление субсидий из Фонда производится на основании распоряжения Правительства Российской Федерации, проект которого вносится в Правительство Российской Федерации в установленном порядке Министерством финансов Российской Федерации. Субсидии из Фонда зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), открытые в органах федерального казначейства, с отражением их в доходах соответствующих бюджетов.

Полученные средства направляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местной администрацией) на финансирование расходов (включая возмещение ранее произведенных расходов) по реализации программ, обслуживание и погашение долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов в соответствии с планами использования субсидий из Фонда. Конкретные мероприятия, финансируемые за счет субсидий из Фонда, а также порядок использования этих средств определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местной администрацией).

25. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация) представляет в Министерство финансов Российской Федерации отчет об использовании субсидий из Фонда по форме и в сроки, устанавливаемые Министерством.

Приложение

к Положению о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов

Основные направления реформирования региональных и муниципальных финансов

I. Реформа бюджетного процесса и управления расходами

1. Следование лучшей практике управления общественными финансами.

2. Оценка и мониторинг потребности в конкретных видах и объемах предоставляемых бюджетных услуг.

3. Осуществление мониторинга и реструктуризации бюджетной сети.

4. Сокращение количества бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, и преобразование их в негосударственные некоммерческие организации.

5. Переход на контрактную систему оказания бюджетных услуг.

6. Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов.

7. Формирование в составе бюджетов резервов средств для финансирования временных кассовых разрывов.

8. Формирование реестра расходных обязательств.

9. Обязательная публичная экспертиза законопроектов и проектов решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местной администрации) в целях оценки возможных финансовых последствий для бюджета.

10. Составление отчетности по ведомственной классификации бюджетных расходов.

11. Переход на казначейское исполнение бюджетов.

II. Бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат (бюджетирование, ориентированное на результат)

12. Совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе требований, установленных к конечному результату.

13. Регулярный учет эффективности бюджетных расходов, в том числе на основе опросов потребителей бюджетных услуг.

14. Составление бюджетных заявок на основании альтернативных методов достижения целей в рамках бюджетирования, ориентированного на результат.

15. Закрепление требования количественной оценки качественных результатов.

16. Переход от сметного финансирования бюджетных учреждений к программно-целевому финансированию и расширение их самостоятельности в части распоряжения полученными средствами в соответствии с поставленными задачами.

III. Административная реформа

17. Выявление излишних и дублирующих функций исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций.

18. Переход к проектному принципу формирования программы работ ведомств.

19. Установление штатной численности в зависимости от планируемых результатов деятельности.

20. Разделение между различными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местными администрациями функций по предоставлению бюджетных услуг, контролю и надзору, а также регулированию экономической деятельности.

21. Обеспечение замещения государственных и муниципальных должностей по результатам открытого конкурса.

22. Организация на регулярной основе курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

23. Регулярное проведение аттестации государственных и муниципальных служащих.

IV. Реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального сектора экономики

24. Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг.

25. Сокращение бюджетных дотаций, предоставляемых отраслям экономики, в том числе жилищно-коммунальному хозяйству.

26. Приближение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги к федеральным стандартам, установленным на соответствующий финансовый год, при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения.

27. Согласование данных учета получателей жилищных субсидий и получателей социальных пособий и льгот.

28. Формирование ответственной политики расходования бюджетных средств на реализацию социальных обязательств.

29. Внедрение принципов нормативного (в том числе подушевого) финансового планирования и финансирования.

V. Совершенствование системы управления инвестициями

30. Мониторинг реализации инвестиционных проектов, осуществляемых за счет средств региональных и местных бюджетов.

31. Учет принятых инвестиционных решений при формировании проекта бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на очередной финансовый год.

32. Принятие решений о финансировании инвестиционных проектов за счет бюджетных средств с учетом будущих эксплуатационных расходов.

33. Применение формализованной методики отбора и оценки эффективности инвестиционных проектов и критериев финансирования инвестиционных проектов за счет бюджетных средств.

34. Отказ от бюджетного финансирования коммерческих проектов.

VI. Развитие системы бюджетных закупок

35. Применение формализованных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок.

36. Обеспечение открытого доступа к участию в конкурсах на выполнение государственного и муниципального заказа.

37. Расширение практики предоставления негосударственными поставщиками бюджетных услуг, оплачиваемых на контрактной основе за счет бюджетных средств.

38. Осуществление закупок товаров для государственных и муниципальных нужд на товарных биржах.

39. Применение методов управления запасами и резервами в государственном и муниципальном секторе.

VII. Создание условий для развития доходной базы

40. Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет.

41. Применение формализованной методики оценки социально-экономических и финансовых последствий предоставления льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов.

42. Организация учета и планирования доходов от предпринимательской деятельности.

43. Приватизация предприятий и организаций государственного и муниципального сектора, имеющих возможность самостоятельного финансирования за счет доходов от предпринимательской деятельности.

VIII. Повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества

44. Использование системы оценки альтернативных издержек при рассмотрении вопросов о приватизации имущества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

45. Организация учета объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), и предоставление информации заинтересованным лицам.

46. Мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, акции (доли) в уставном (складочном) капитале или паи в имуществе которых находятся в собственности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), сравнение с эффективностью деятельности предприятий негосударственного сектора.

47. Разграничение имущества между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями в ходе разграничения полномочий между органами власти разных уровней на основе прозрачных и верифицируемых процедур.

48. Учет полной стоимости использованного имущества (с учетом износа) при расчете стоимости оказания бюджетных услуг.

49. Разделение функций по предоставлению общественных услуг и технической эксплуатации имущества (зданий, сооружений).

IX. Совершенствование долговой политики

50. Внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования.

51. Формализация процедуры предоставления гарантий.

52. Планирование долговой политики на основании расчета заемной мощности.

53. Организация раздельного учета и планирования долговых обязательств по видам, стоимости обслуживания и срокам исполнения.

54. Организация учета кредиторской задолженности унитарных предприятий и организаций, акции (доли) в уставном (складочном) капитале или паи в имуществе которых находятся в собственности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

55. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетов.

X. Межбюджетные отношения

56. Установление долгосрочных единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты (сверх уровня, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации).

57. Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения межбюджетных трансфертов, стимулирующих повышение качества бюджетной политики.

58. Формализация процедуры предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам.

59. Организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований.

XI. Среднесрочное финансовое планирование

60. Внедрение в бюджетный процесс механизмов среднесрочного финансового планирования.

61. Разработка нескольких вариантов среднесрочного финансового плана.

62. Обеспечение периодичности среднесрочного финансового планирования.

63. Оценка результатов реализации среднесрочных прогнозов.

64. Обеспечение соответствия результатов финансового планирования программам развития территорий на среднесрочную перспективу.

XII. Повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами

65. Введение обязательности процедуры проведения независимого аудита исполнения бюджета, бюджетных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, иных активов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

66. Обеспечение размещения проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в общедоступных средствах массовой информации и сети Интернет и организация сбора и анализа отзывов на эти проекты.

65. Организация публикации финансово-экономических и социальных показателей субъекта Российской Федерации и муниципального образования, в том числе на среднесрочную перспективу, в общедоступных средствах массовой информации и сети Интернет.

Приложение 3

Межбюджетные трансферты в США, 1980 и 2002 гг., млн долл.[187]

Приложение 4

Ставки налога с продаж по штатам в США, январь 2006 (* налогом не облагается)

Приложение 5

Распределение налоговых поступлений по налогу на собственность по школьным округам штата Индиана в США в 2006 г.[188]

Приложение б

Динамика государственных доходов по странам: доля различных источников, 1997—1999 гг.[189]

Приложение 7

Виды грантов региональным (субнациональным) правительствам, %

Приложение 8

Доходы локальных правительств, 1999

Приложение 9

Резолюция о финансах органов местного самоуправления, принятая Конференцией европейских министров, ответственных за местное самоуправление

Министры, принявшие участие в 11-й сессии Конференции европейских министров, ответственных за местное самоуправление, проходившей 10 и 11 октября 1996 г. в Лиссабоне:

рассмотрев доклады, представленные Министром инфраструктуры, планирования и регионального управления Португалии и Вице-президентом Конгресса местных и региональных органов власти Европы;

учитывая, что ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, открытой для подписания 15 октября 1985 г., устанавливает принципы, согласно которым «органы местного самоуправления в рамках национальной экономической политики имеют право на достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться в пределах своей компетенции», «финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям» и «по крайней мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом»;

учитывая рекомендации Комитета министров Совета Европы № R (92) 5 по займам местных и региональных органов власти и № R (96) 3 по бюджетному дефициту и чрезмерной задолженности местных органов власти;

принимая во внимание, что текущие экономические и финансовые трудности на общеевропейском уровне требуют расширения надзора за эффективностью управления финансовыми ресурсами на всех уровнях государственной власти;

принимая во внимание, что общий объем налогообложения в некоторых странах – членах Совета Европы достиг уровня, который налогоплательщики считают чрезмерным;

осознавая, что налогоплательщики все чаще хотят знать об использовании выплачиваемых ими налогов и платежей и что следует обеспечить прозрачность общественных расходов на всех уровнях государственной власти;

осознавая, что для регулирования мер, которые местные органы власти могут предпринять с целью привлечения экономической активности на свою территорию, необходимы юридические и финансовые рамки;

осознавая, что если граждане не будут проявлять большую ответственность и более активно участвовать в стабилизации соответствующих расходов, то местные расходы на общественные нужды должны возрасти, особенно расходы на социальные услуги, защиту окружающей среды и переработку отходов;

принимая во внимание, что все уровни государственной власти должны способствовать снижению дефицита в расходах на общественные нужды, поскольку будущие поколения граждан не должны нести ответственность за расходы, выгоду от которых получает исключительно нынешнее поколение;

признавая, что поддержка местных органов власти, чьи источники финансового обеспечения не соответствуют их обязанностям, является одним из принципов местной демократии,

СОГЛАСНЫ СО СЛЕДУЮЩИМИ ПРИНЦИПАМИ

I. Общие принципы

а) расширение финансовой самостоятельности местных органов власти должно сопровождаться большей ответственностью, а кроме того, надзором в области финансов со стороны выборных представителей и эффективным демократическим контролем со стороны местных избирателей; более того, местные органы власти должны осуществлять свои расходы таким образом, чтобы чрезмерная задолженность не ставила под угрозу их самостоятельность;

б) высокая степень прозрачности местных расходов на общественные нужды позволяет уменьшить и упростить административный контроль за деятельностью местных органов власти и таким образом осуществлять принцип, в соответствии с которым административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен быть направлен лишь на обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов согласно ст. 8, пар. 2 Европейской хартии местного самоуправления;

в) желательно и даже необходимо определенное упорядочение формирования местными органами власти своих бюджетов и статей расходов;

г) финансовая самостоятельность органов местного самоуправления подразумевает, что на их территории должен существовать определенный финансовый потенциал;

д) в установленных законом пределах местные органы власти должны пользоваться полной свободой установления размеров платежей и сборов за предоставление местных общественных услуг, чтобы они могли, с одной стороны, обеспечить качество предоставляемых услуг на уровне требований местных потребителей и, с другой стороны, сбалансировать текущие бюджеты этих служб; для достижения этих целей местные органы власти должны иметь право регулировать уровень исключительно местных налогов;

е) однако необходимо не допустить, чтобы разрывы между налоговыми ставками или налоговыми базами исключительно местных налогов создавали чрезмерные различия между муниципальными образованиями, которые могли бы нарушить свободную конкуренцию; чрезмерная налоговая нагрузка, которая не компенсируется повышенным качеством местных общественных услуг, безосновательно ущемляет интересы местных жителей, в то время как слишком слабая налоговая нагрузка может повлечь за собой необоснованные просьбы о финансовой поддержке, стимулировать переезд налогоплательщиков из одного района в другой и провоцировать перемещение деловой активности, создавая, таким образом, дисбаланс, который в конечном счете окажет неблагоприятное воздействие на все муниципальные образования.

II. Принципы осуществления текущих расходов

а) как правило, местные органы власти должны уравновешивать ежегодный бюджет своих текущих расходов, не прибегая к займам; этого легче всего добиться, если основные общественные службы будут иметь собственные счета и каждая из них будет ежегодно сводить баланс своего текущего бюджета;

б) значительная часть государственной поддержки по финансированию текущих расходов муниципальных образований должна осуществляться в форме общих дотаций, используемых местными органами власти по своему усмотрению; целевые государственные субвенции должны быть ограничены крупными капитальными затратами и отдельными видами текущих затрат.

III. Принципы осуществления капитальных расходов и задолженность

а) государство должно установить примерные ограничения, чтобы местные органы власти могли избежать превышения критического порога задолженности;

б) сроки погашения займов, полученных для финансирования капитальных расходов, не должны превышать срок эксплуатации соответствующих объектов с тем, чтобы погашение затрат на удобства, получаемые от них сегодня выгоды, не перекладывались на плечи будущих поколений;

в) при финансировании своих капитальных расходов местные органы власти во избежание возможного риска должны воздерживаться от использования спекулятивных финансовых операций;

г) с помощью соответствующих мер следует поощрять местные органы власти к сотрудничеству между собой, с частным сектором и с общественными организациями путем заключения договоров партнерства или использования иных разрешенных законом форм сотрудничества для создания и содержания ряда местных общественных служб, требующих значительных капиталовложений, в целях достижения большей доходности и более эффективного и сбалансированного финансового управления;

д) капитальные вложения местных органов власти должны способствовать долгосрочному экономическому развитию, чтобы постоянно снижать долю так называемых «корректирующих» общественных затрат в пользу так называемых «превентивных» затрат; государство должно способствовать этому путем выделения целевых субвенций, покрывающих часть расходов, связанных с такими инвестициями;

е) местные органы власти должны составлять планы капитальных вложений на несколько лет вперед, с их ежегодной корректировкой; они также должны периодически публиковать последние данные о состоянии всех видов своей задолженности.

IV. Принципы финансового выравнивания

а) принцип оказания поддержки более слабым в финансовом плане муниципальным образованиям подразумевает применение системы финансового выравнивания, которая по условиям, способам расчета и распределения должна быть четко определена законом и не должна зависеть от чьего-либо личного усмотрения;

б) инструменты выравнивания должны вырабатываться по согласованию с местными органами власти, чтобы укреплять дух взаимной поддержки и при этом не ущемлять интересов наиболее благополучных муниципальных образований, а также не лишать субсидируемые муниципальные образования стимулов для повышения эффективности работы.

V. Принципы управления денежными средствами

Государства, избравшие путь централизованного управления денежными средствами муниципальных образований, должны тщательно соблюдать установленные сроки перечисления платежей в адрес местных органов власти, чтобы не подвергать опасности их платежеспособность и не создавать неоправданных затруднений с движением денежной массы.

РЕКОМЕНДОВАНО КОМИТЕТУ МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ

1. Довести содержание данной резолюции до сведения правительств и предложить им применять изложенные в ней принципы и оказывать помощь местным органам власти в их исполнении.

2. Поручить Руководящему комитету местных и региональных органов власти продолжить работу в области местных финансов, учитывая следующие аспекты:

а) финансирование и управление местными общественными услугами с учетом возможной роли местных органов власти в сфере безработицы и социальной неустроенности, а также других местных общественных услуг, необходимых для поддержания качества жизни граждан;

б) различные методы финансового выравнивания;

в) преимущества и недостатки различных способов объединения усилий муниципальных образований и сотрудничества с частным сектором и общественными организациями;

последствия введения общеевропейских ограничений по задолженности государственного сектора на финансовую самостоятельность местных и региональных органов власти.

Приложение 10

Расходы муниципального бюджета Республики Армения

Приложение 11

Доходы муниципального бюджета Республики Армения

Глоссарий

Безвозмездные перечисления (или финансовая помощь) – финансовые перечисления в местный бюджет (за исключением долевых налогов и займов).

Бюджетный (фискальный) федерализм – политико-экономическая категория взаимоотношений между бюджетами разных уровней, которая способствует справедливому распределению ресурсов, достижению экономической эффективности в данной государственной системе и обеспечению баланса экономических и политических интересов в обществе. Бюджетный федерализм представляет собой совокупность основополагающих принципов пространственного и временного распределения и перераспределения общественных ресурсов в их фискальной форме. Как внутренняя категория хозяйственного механизма бюджетный федерализм включает в себя несколько слоев, уровней:

– определенную организационную структуру, обеспечивающую концентрацию и движение общественных ресурсов в их фискальной форме;

– систему финансово-экономических отношений между уровнями государственной власти (или межбюджетных отношений), являющихся поверхностным проявлением отношений и прав собственности в рассматриваемом секторе экономики;

– механизмы управления фискальными потоками в федеративном государстве.

Вертикальные трансферты – трансферты между органами власти разных уровней.

Горизонтальные трансферты – трансферты между органами власти одного уровня.

Децентрализация – проявляется в двух измерениях: вертикальном и горизонтальном. Вертикальная децентрализация состоит в существовании нескольких бюджетных уровней, на каждом из которых бюджетный процесс осуществляется в самостоятельном режиме. Атрибутами этой самостоятельности являются собственные состав и объем расходов бюджета, закрепленные (собственные) источники доходов бюджета, независимость (автономность) в составлении, рассмотрении, утверждении, исполнении и контроле бюджета. Горизонтальная децентрализация является следствием того, что бюджетный процесс на всех уровнях не концентрируется в рамках одной организационной структуры, а строится на взаимодействии между собой многих организационных структур, каждая из которых обладает собственной компетенцией и выполняет свою особую роль в этом процессе.

Долевые налоги – налоги, перераспределяемые между местными органами власти одного и/или разного уровня.

Дотации – безвозмездные перечисления местным органам власти без целевого назначения.

Дотации на капитальные расходы – безвозмездные перечисления местным органам власти для финансирования капитальных расходов (покупка оборудования).

Дотации на текущие расходы – безвозмездные перечисления местным органам власти для финансирования текущих расходов.

Исключительно местные налоги – налоги, которые платят налогоплательщики местному органу власти, к которому они прикреплены. Местные органы власти имеют право устанавливать ставку этих налогов (а также другие элементы налогов) в пределах, установленных законом.

Местные целевые налоги – обязательство местных органов власти направлять поступления от этих налогов на определенные цели. Подобных примеров немного: можно, в частности, назвать налог на парковку в Австрии, доходы с которого направляются на инвестиции для развития дорожной инфраструктуры и общественного транспорта, или налог на туризм в Швейцарии, используемый для приобретения оборудования и принятия мер в поддержку туризма.

Налоговая децентрализация – передача в ведение местных органов власти поступлений от собственных и/или долевых налогов.

Налоговая конкуренция – принятие местными органами власти мер по налоговым льготам (например, применение низких налоговых ставок) с целью привлечения на свою территорию наибольшего числа налогоплательщиков.

Налоговая ставка – процент от налогооблагаемой базы, которая служит для расчета суммы налога, которую должны внести налогоплательщики (база • ставка = сумма налога до вычетов).

Налоговое усилие – уровень использования местными органами власти налогового потенциала своей территории.

Налоговые доходы – доходы от собственных и долевых налогов.

Налоговый потенциал – общая сумма налоговых поступлений, которую может получить местный орган власти, если он будет собирать все налоги по максимальным ставкам, установленным законом. Таким образом, налоговый потенциал зависит от налоговой базы и применяемых максимальных налоговых ставок.

Налогооблагаемая база (налоговая база) – расчетная база для определения величины налога.

Неналоговые доходы – суммарные поступления от предоставленных услуг и экономической деятельности местного органа власти (продажа с аукциона имущества, земельных участков и т. д.).

Необходимые расходы – сумма, необходимая местным органам власти для обеспечения потребности в текущих и капитальных расходах, чтобы гарантировать предоставление местных общественных услуг на соответствующем уровне.

Нецелевые финансовые ресурсы – финансовые ресурсы, которыми местные органы власти свободно распоряжаются в рамках осуществления своих полномочий.

Общий доход муниципального образования – общая сумма всех финансовых ресурсов муниципального образования, независимо от их вида и источников, включая займы.

Объективные критерии – критерии расчета безвозмездных перечислений, уровень которых не подлежит оценке со стороны органа власти, ведающего распределением средств.

Передаваемые финансовые ресурсы или финансовые трансферты – финансовые ресурсы, перечисляемые в местный бюджет из другого бюджета, за исключением займов.

Платеж – плата, вносимая пользователем за предоставленные услуги в зависимости от стоимости их единицы.

Произвольные критерии – субъективные элементы оценки, по которым орган власти, ведающий распределением средств, определяет размер безвозмездных перечислений каждому местному органу власти.

Сбор – фиксированная на определенный период сумма, которую пользователи регулярно перечисляют в обмен за услугу и которая устанавливается без учета реально предоставленных единиц данной услуги.

Смешанные дотации – безвозмездные перечисления местным органам власти для финансирования как текущих, так и капитальных расходов.

Собственные финансовые ресурсы – финансовые ресурсы, уровень которых контролируется местными органами власти в пределах, установленных законом; они характеризуются принадлежностью конкретному местному органу власти.

Субвенции – безвозмездные перечисления, предоставляемые исключительно для выполнения вполне определенной задачи или на целевые расходы.

Субвенции на капитальные расходы – целевые субсидии на определенные капитальные расходы (приобретение оборудования).

Субвенции на текущие расходы – безвозмездные перечисления, предоставляемые на определенные текущие расходы.

Трансферты (перечисления) – дотации, субвенции и долевые налоги.

Финансовая самостоятельность – связана одновременно с наличием достаточных финансовых ресурсов и со степенью свободы, предоставляемой государством местным органам власти в вопросе установления их собственных налоговых ставок и использования поступлений в местные бюджеты.

Финансовое выравнивание – система, позволяющая хотя бы частично компенсировать существующее неравенство между местными территориальными образованиями одного уровня. Неравенство может быть связано с различиями в налоговом потенциале или необходимых расходах.

Финансовые активы – золото, наличные деньги и обязательства по долговым требованиям, принадлежащие хозяйствующему субъекту.

Целевые финансовые ресурсы – финансовые ресурсы, которые местные органы власти используют исключительно для финансирования целевых (особых, определенных) расходов.

Чрезвычайные трансферты – суммы, перечисляемые в исключительных случаях, например, муниципальным образованиям, пострадавшим в результате стихийных бедствий.

Литература

1. Златкис Б. И. Ситуация с госдолгом нуждается в аналитиках // Финансы. 2000. № 7.

2. Красавина Л. Н. Регулирование инфляции как фактор экономической стабильности // Финансы. 2000. № 4.

3. Кудрин А. Л. Необходима консолидация усилий // Финансы. 2000. № 12.

4. Попкова Н. В., Ермасова Н. Б. Межбюджетные отношения как один из методов экономического регулирования // Вестник ПАГС. 2003. № 4.

5. Практический семинар для руководителей финансовых органов субъектов Российской Федерации // Финансы. 2000. № 6.

6. Прокофьев С. Е., Калиниченко О. М. Единый казначейский счет: региональные проблемы реализации // Финансы. 2000. № 12.

7. Пронина Л. И. Совершенствование межбюджетных отношений – гарантия укрепления местного самоуправления // Финансы. 2000. № 5.

8. Пуляев В. Т. Глобализация в мире и гуманитарное развитие России // Социально-гуманитарные знания. 2002. №2.

9. Fiscal federalism in Theory and Practice. Editor Teresa Ter-Minassian. International Monetary fund, 1997.

10. Bahl R. Fiscal Decentralization 101. Unpublished monograph. Atlanta: Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, 2005.

11. BahlR. Implementation Rules for Fiscal Decentralization. International Studies Programme Working Paper 99-1. Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, 1999.

12. Bird R. Asymmetric Fiscal Decentralization: Glue or Solvent? International Studies Programme Working Paper Number 03—09. Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, 2003.

13. Bird R. Subnational Revenues: Realities and Prospects. Monograph. Atlanta: Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, 2001.

14. Bird R., Ebel R., Wallich С (eds.). Decentralization of the Socialist State: Intergovernmental Finance and Transition Economies. Washington, D.C.: The World Bank, 1995.

15. Martinez-Vazquez J. The Assignment of Expenditure Responsibilities. Monograph. Atlanta: Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, 1998.

16. Martinez-Vazquez J., Boex J. An Overview of Intergovernmental Fiscal Relations in the Baltic States. Proceedings of the Eighty-Eighth Annual Conference on Taxation, 1996.

17. MikesellJ. Changing Revenue Policy in the United States: An Overview of the Record and Perennial Puzzles // Public Budgeting &Finance. 2005. Special Issue.

18. Mikesell J. Fiscal Administration: Analysis and Application for the Public sector. Seventh Edition. Thomson, 2006.

Примечания

1

См.: Ефимова Л. А., Макарова С. Д., Мамкина М. Ю. Теоретические, методологические и практические аспекты бюджетного федерализма. Нижний Новгород: Изд-во Нижегородского госуниверситета, 2004. С. 41—43.

2

Даже когда местные органы власти не обязаны по закону взимать этот налог, на практике они вынуждены это делать, чтобы обеспечить сбалансированность бюджета и, в частности, не лишиться некоторых трансфертов.

3

Понятие местных целевых налогов предполагает обязательство местных органов власти направлять поступления от этих налогов на определенные цели. Подобных примеров немного: можно, в частности, назвать налог на парковку в Австрии, доходы с которого направляются на инвестиции для развития дорожной инфраструктуры и общественного транспорта, или налог на туризм в Швейцарии, используемый для приобретения оборудования и принятия мер в поддержку туризма.

4

См.: Большаков А. Г., Бутенко И. А., Великая H. M. Местные финансы в европейских странах М.: Московский общественный научный фонд, 2000. С. 12.

5

См.: Сапир Ж. Некоторые вопросы бюджетного федерализма в России // Аналитические отчеты проекта «Tacis» / http://ieie.nsc.ru/-tacis/sapir.htm.

6

См.: Ефимова Л. А., Макарова С. Д., Мамкина М. Ю. Теоретические, методологические и практические аспекты бюджетного федерализма.

7

Не следует распространять на всех этот вывод, так как он основан на конкретной ситуации в муниципальных образованиях Швеции, имеющих высокую степень налоговой децентрализации.

8

Следует подчеркнуть именно политический, а не экономический характер этих препятствий.

9

Ter-Minassian T. Fiscal Federalism in Theory and Practice / Washington. International Monetary Fund, 1997. P. 11.

10

См.: Ефимова Л. А., Макарова С. Д., Мамкина М. Ю. Теоретические, методологические и практические аспекты бюджетного федерализма. Нижний Новгород: Изд-во Нижегородского госуниверситета, 2004. С. 49—51.

11

См.: Большаков А. Г., Бутенко И. А., Великая H. M. Местные финансы в европейских странах. М.: Московский общественный научный фонд, 2000. С. 22—23.

12

См.: Ефимова Л. А., Макарова С. Д., Мамкина М. Ю. Теоретические, методологические и практические аспекты бюджетного федерализма. Нижний Новгород: Изд-во Нижегородского госуниверситета, 2004. С. 44—47.

13

См.: Ефимова Л. А., Макарова С. Д., Мамкина М. Ю. Теоретические, методологические и практические аспекты бюджетного федерализма. Нижний Новгород: Изд-во Нижегородского госуниверситета, 2004. С. 48—49.

14

См.: Материалы Экономического комитета США // http://www.house.gov/jec.

15

Программы реформирования региональных финансов. 2005 г. / сост. В. В. Климанов. М.: КомКнига, 2005. С. 508—509.

16

См.: Богачева О. В. Теоретические и практические аспекты бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне / Программное решение проблемы бюджетной сферы в Приволжском федеральном округе. Серия 5 «Общественные финансы». М.: ИРОФ, 2006. С. 86—88.

17

См.: Гонтмахер Е. Ш. Взгляд на местное самоуправление с точки зрения соцально-культурной и экономической целесообразности // http://cfoa.logincee.org/lib_upload.

18

См.: Лексин В. Н. Бюджетная децентрализация: система понятий в контексте мирового опыта / Материалы конференции Мирового банка «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне». СПб.: изд-во Северо-Западной академии государственной службы, 2002. С. 14—15.

19

См.: Чернявский А. В. Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992—2002 гг. // http://www.urbaneconomics.ru/texts.php7folder_id=80&mat_id=97.

20

См.: Лавров А. М. Межбюджетные отношения в России // Доклад на семинаре в Ноксвилле, Теннеси, США, 17—21 ноября 1997 г.

21

Евроазиатское бюджетное пространство / под ред. А. М. Лаврова. М.: УРРС, 2004. С. 94.

22

См.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., разд. 2.

23

См.: Лавров А. М. Бюджетная реформа 2001—2007 годов: от управления затратами к управлению результатами. М.: ИРОФ, 2006. С. 14—16.

24

См.: Беляков И. В., Никифоров С. М., Григоров В. Э. Исследования местного самоуправления в России. Фонд «Институт экономики города» // http://www.urbaneconomics.ru.

25

См.: Христенко В. Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Российская газета. 2001. 17 фев.

26

См.: Храмова Т. В. Приоритеты проведения реформ в регионах // Финансы. 2005. № 12. С. 17—23.

27

См.: Костюченко В. Ф. Пути реализации реформы местного самоуправления казначейскими органами // Финансы. 2005. № 9. С. 34.

28

См.: в России: www.minfin.ru, в Беларуси: ncpi.gov.by/minfin, в Украине: www.minfin.gov.ua, в Казахстане: mf.minfin.kz.

29

Бюджетное пространство / под ред. А. М. Лаврова. М.: УРРС, 2004. С. 139.

30

См.: Лавров А. М. Бюджетная реформа 2001—2007 годов: от управления затратами к управлению результатами. М.: ИРОФ, 2006. С. 19—20.

31

См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ(сдоп.).

32

См.: http://www.eeg.ru/pages/39?PHPSESSID=761690b42e6b62703a98e37dd013eeac.

33

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.05.2006 «О бюджетной политике в 2007 г.». С. 3—4.

34

См.: http://wwwl.minfin.ru/budref/budjet2006.pdf.

35

См.: Бюджетная политика в 2007 г. // http://www.minfin.ru.

36

См.: Евроазиатское бюджетное пространство / под ред. А. М. Лаврова. М.: УРРС, 2004. С. 124—125.

37

Данные Минфина России // http://www.minfin.ru.

38

См.: Евроазиатское бюджетное пространство / под ред. А. М. Лаврова. М.: У РРС, 2004. С. 127.

39

См.: http://wwwl.minfin.ru/budref/budjet2006.pdf.

40

См.: http://wwwl.minfin.ra/budref/budjet2006.pdf.

41

См.: Евроазиатское бюджетное пространство / под ред. А. М. Лаврова. М.: УРРС, 2004. С. 128—129.

42

См.: http://wwwl.minfin.ru/budref/budjet2006.pdf.

43

См.: Бюджетная политика в 2007 г. // Официальный сайт Минфина России // http://www.minfin.ru.

44

См.: Бюджетная политика в 2007 г. // Официальный сайт Минфина России // http://www.minfin.ru.

45

См.: Финансы, денежное обращение и кредит: учебник / под ред. В. К. Сенчагова, А. И. Архипова. М.: Проспект, 1999. С. 230.

46

См.: Климате В. В., Лавров А. М. Межбюджетные отношения в России: ситуация 2004 года. М.: ИРОФ, 2005. С. 11.

47

См.: Бюджетная политика в 2007 г. // Официальный сайт Минфина России / http://www.minfin.ru.

48

См.: Любимцев Ю. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений // Экономист. 2000. № 6. С. 21—33.

49

См.: Лавров А. М. Бюджетная реформа 2001—2007 гг.: от управления затратами к управлению результатами. М.: ИРОФ, 2006. С. 16—18.

50

См.: Климанов В. В., Лавров А. М. Межбюджетные отношения в России: ситуация 2004 г. М.: ИРОФ, 2006. С. 9.

51

Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. М.: Дело, 2002; Бюджетная система Российской Федерации / под ред. О. В. Врублевской, М. В. Романовского. 3-е изд. М.: Юрайт-издат, 2003. С. 589 (с доп.).

52

См.: Бюджетная политика в 2007 г. // Официальный сайт Минфина России / http://www.minfin.ru.

53

См.: Федеральный закон от 22.12.2005 № 178-ФЗ «О внесении изменения в ст. 12 Федерального закона „О государственных пособиях гражданам, имеющим детей“».

54

Силуанов А. Г. Финансовая помощь из федерального бюджета // Бюджет. 2004. № 3. С. 11.

55

Составлено по федеральным законам о федеральном бюджете.

56

См.: http://wwwl.minfin.ru/budref/budjet2006.pdf.

57

См.: Реформирование межбюджетных отношений / под ред. А. М. Лаврова. М.: ИРОФ, 2004. С. 14—15.

58

См.: Программы реформирования региональных финансов: первые результаты / под ред. А. М. Лаврова. М.: УРСС, 2001; Опыт и перспективы реализации программ реформирования региональных финансов: материалы Всероссийского совещания / под ред. А. М. Лаврова, Н. В. Смирнова. Чебоксары: Чувашия, 2003; Опыт реализации программ реформирования региональных финансов / под ред. А. В. Юрина. М.: Хорос, 2004.

59

См.: Онищенко В. В. Система стимулирования реформ в России: результаты сравнительного анализа на примере Фонда реформирования региональных финансов и эксперимента по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат / Общественные финансы. Серия 8. М.: ИРОФ.С 72.

60

См.: Онищенко В. В. Указ. соч. С. 77.

61

См.: Реформирование межбюджетных отношений / под ред. А. М.Лаврова. М.: ИРОФ, 2004. С. 16—17.

62

См.: Реформирование межбюджетных отношений / под ред. А. М. Лаврова. М.: ИРОФ, 2005. С. 29.

63

См.: Климанов В. В., Дмитришина Е. В. Опыт реформирования муниципальных финансов в регионах России // Программе решение проблемы бюджетной сферы в Приволжском федеральном округе. М.: ИРОФ, 2006. С. 111—112.

64

См.: Программы реформирования региональных финансов. 2005 год/ сост. В. В. Климанов. М.: КомКнига, 2005. С. 143.

65

См.: Беляков И. В., Никифоров С. М., Григоров В. Э. Исследования местного самоуправления в России / Фонд «Институт экономики города» / http://www.urbaneconomics.ru.

66

См.: Беляков И. В., Никифоров С. М., Григоров В. Э. Исследования местного самоуправления в России / Фонд «Институт экономики города» // http://www.urbaneconomics.ru.

67

См.: Реформирование межбюджетных отношений / под ред. А. М. Лаврова. М.: ИРОФ, 2004. С. 49—50.

68

См.: Реформирование межбюджетных отношений / под ред. А. М. Лаврова. М.: ИРОФ, 2004. С. 52—53.

69

См.: Бюджетная реформа в действии // Официальный сайт Минфина России // http://www.minfin.ru.

70

См.: Бюджетная реформа в действии // Официальный сайт Минфина России // http://www.minfin.ru.

71

Бюджетная политика в 2007 г. // Официальный сайт Минфина России // http://www.minfin.ru.

72

См.: Богуш И. Н. Концепция и стандарты среднесрочного финансового планирования для территориальных бюджетов М.: УРСС, 2005. С. 117.

73

См.: Богуш И. Н. Концепция и стандарты среднесрочного финансового планирования для территориальных бюджетов М.: УРСС, 2005. С. 117.

74

См.: Богуш И. Н. Концепция и стандарты среднесрочного финансового планирования для территориальных бюджетов М.: УРСС, 2005. С. 126.

75

Приводится по данным сайта http://www.debt.ru.

76

Евроазиатское бюджетное пространство / под ред. А. М. Лаврова. М.: УРРС, 2004. С. 172.

77

См.: Официальный сайт Центрального банка Российской Федерации / http://www.cbr.ru.

78

См.: Экономическая экспертная группа / http://www.eeg.ru/pages/22.

79

См.: http://wwwl.minfin.ra/budref/budjet2006.pdf.

80

См.: http://wwwl.minfin.ra/off_inf/1890.htm.

81

См.: Андряков А. Д. Реформа управления долгом на субфедеральном уровне: главные направления и перспективы реализации М.: У РСС, 2005. С. 153—154.

82

См.: The new Public Finance. Responding to global challenges. Edited by Inge Kaul. New York. Oxford University Press, 2006. P. 271—272.

83

Богачева О. В. Кодексы лучшей практики управления субнационапьными финансами: возможности и ограничения использования международного опыта в России. М.: ИРОФ, 2005. С. 98.

84

См.: http://wwwl.minfin.ru/budref/pfggopf_rus.pdf.

85

См.: Налогово-бюджетные нормы и правила в соответствии с Процедурой чрезмерного дефицита ЕС в рамках Пакта о стабильности и экономическом росте (1997 г., с изм. от 17.06.2005) // http://www.europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/sgp_en.ntm.

86

См.: Пересмотренный Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, МВФ, 28.02.2001 // http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm.

87

См.: Руководство по управлению государственными расходами, Всемирный банк, 1998 / http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/hand-book/pem98.pdf.

88

См.: Ален Р., Томмаси Д. Управление государственными расходами: справочник для стран с переходной экономикой // http://www.oecd.org/dataoecd/46/35/35066562.pdf.

89

См.: Богачева О. В. Кодексы лучшей практики управления субнациональными финансами: возможности и ограничения использования международного опыта в России. М.: ИРОФ, 2005. С. 99—100.

90

См.: http://wwwl.minfin.ru/budref/pfggopf_rus.pdf.

91

См.: Богачева О.В. Кодексы лучшей практики управления субнациональными финансами: возможности и ограничения использования международного опыта в России. М.: ИРОФ, 2005. С. 98.

92

См.: Рудый К. В. Финансово-кредитные системы зарубежных стран. М.: Новое знание, 2003. С. 38—39.

93

См.: Craig). Australia / Fiscal federalism in Theory and Practice. Editor Teresa Ter-Minassian. International Monetary fund, 1997. P. 175—176.

94

См.: The Outcomes & Outputs Framework Guidance Document November 2000 / the Department of Finance and Administration's Australia.

95

См.: http://www.ato.gov.au/content/downloads/MichaelDAscenzospeech_NZ_GST_Conference.pdf.

96

См.: http://ato.gov.au/large/content.asp?

97

См.: http://law.ato.gov.au/atolaw/view.htm?Docid=ТРА/ТА20054/NAT/ATO/00001.

98

См.: htpp://www.revenue.act.gov.au/rates.html.

99

См.: htpp://www.revenue.act.gov.au/land_tax.html.

100

Potter В. United Kingdom / Fiscal federalism in Theory and Practice. Editor Teresa Ter-Minassian. International Monetary fund, 1997. P. 343—344.

101

См.: Public Expenditure Statistical Analyses 2006 / http://www.hm-treasury.gov.uk/media/375/5A/cm6811_comp.pdf.

102

См.: Treasury, Public Expenditure, Statistical Supplement to the Financial Statement and Budget Report 1993—1994.

103

См.: Отчеты «Ограничение местных налоговых ресурсов, финансовое выравнивание и методы расчета дотаций» и «Местные финансы в Европе», опубликованные в серии «Местные и региональные органы власти в Европе» № 65 (1998) и № 61 (1997) издательства Совета Европы. Московский общественный научный фонд, 2000.

104

См.: Caridad M. Accrual Budgeting: accounting treatment of key public sector items and implications for fiscal policy // Public Budgeting & Finance, 2006. Summer, Volume 26. P. 47.

105

См.: http://www.wga.gov.uk.

106

См.: НМ Treasury Analyzing UK fiscal policy (London 1999) // http:// www.hm-treasury.gov.uk.

107

См.: International Federation of Accounts, Revenue from Non-Exchange Transactions, IFAC Public Sector Committee, January 2004.

108

См.: Spahn P., Fottinger W. Germany / Fiscal federalism in Theory and Practice. Editor Teresa Ter-Minassian. International Monetary fund, 1997. P. 230—231.

109

Помимо этих фондов существует целый ряд других источников финансирования субсидий из бюджета земель.

110

См.: Отчеты «Ограничение местных налоговых ресурсов, финансовое выравнивание и методы расчета дотаций» и «Местные финансы в Европе», опубликованные в серии «Местные и региональные органы власти в Европе» № 65 (1998) и № 61 (1997) издательства Совета Европы. Московский общественный научный фонд, 2000.

111

См.: Emiliani N., Lugaresi S., Ruggiero E. Italy / Fiscal federalism in Theory and Practice. Editor Teresa Ter-Minassian. International Monetary fund, 1997. Pp. 249—250.

112

См.: Ministry of Budget Italy 1994.

113

См.: Отчеты «Ограничение местных налоговых ресурсов, финансовое выравнивание и методы расчета дотаций» и «Местные финансы в Европе», опубликованные в серии «Местные и региональные органы власти в Европе» № 65 (1998) и № 61 (1997) издательства Совета Европы. Московский общественный научный фонд, 2000.

114

См.: Гонтмахер Е. Ш. Взгляд на местное самоуправление с точки зрения социально-культурной и экономической целесообразности // http://cfoa.logincee.org/lib_upload.

115

Krelove R., StotskyJ., Venom С. Canada / Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington International Monatary Fund, 1997. P. 201.

116

См.: Bird R. Federal-Provincial Fiscal Arrangements: is there an Agenda for 1990s? Kingston, Ontario, Publishing house of Institute of Intergovernmental Relations, 1990.

117

См.: Krelove R., StotskyJ., Venom С. Canada/ Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington International Monatary Fund, 1997. P. 203.

118

См.: Treff К., Cook Т. Finances of the Nations. Toronto: Canadian Tax Foundations, 1995.

119

См.: http://www.taxsites.eom/international/canada.html#government.

120

См.: http://www.policyandtaxationgroup.com.

121

См.: http://www.fin.gc.ca/gloss.

122

См.: The Budget of Canada in Brief 2006 / Centre Department of Finance Canada, 2006. http://www.fin.gc.ca/budtoce/2006/budliste.htm.

123

См.: Krelove R., StotskyJ., Venom С. Canada / Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington International Monatary Fund, 1997. P. 220.

124

См.: The Department of Finance Canada // http://www.fin.gc.ca.

125

См.: Leslie P. The Fiscal Crisis of Canadian Federalism. Toronto: Home Institute, 1993. P. 231.

126

См.: Бюджетная система Российской Федерации: учебник / под ред. О. В. Врублевской, М. В. Романовского. М.: Юрайт, 2003. С. 572—573.

127

См.: Boadway R., Hobson P. Intergovermental Fiscal Relations in Canada. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1993.

128

См.: Clark D. The Fiscal Transfer System in Canada // An International Comparison of Grants, ed. by Ehtisman Ahmad, 1997.

129

См.: Derived from Canada Department of Finance, Federal Transfers to Provinces and Territories // http: //www.fin.gs.ca/toce/1998/fedprov%2DE.html.

130

См.: http://www.eqtff-pfft.ca/english/issuespaperO.asp.

131

См.: http://www.fin.gc.ca/FEDPROV/mtpe.

132

См.: http://www.eqtff-pfft.ca/english/issuespaperO.asp.

133

См.: State and local government Finances / http://www.census.gov/govs/estimate/0200ussl_2.html.

134

См.: StotskyJ., Sunley E. United States // Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington: IMF, 1997. P. 359—360.

135

Для налогообложения семьи идет расчет по другим ставкам.

136

См.: MikesellJ. Fiscal Administration. USA, 2007. P. 350—351.

137

См.: Federal income tax system is highly progressive after recent tax cuts // http://www.house.gov/jes.

138

См.: Congressional Budget Office, Historical Effective Federal Tax rates: 1979—2005 // http://www.cbo.gov/ftdocs/70xx/doc70000/12-29-FedTaxRates.pdf.

139

См.: MikesellJ. Fiscal Administration. USA, 2007. P. 338—339.

140

См.: Congressional Budget Office, Historical Effective Federal Tax rates: 1979—2005 // http://www.cbo.gov/ftdocs/70xx/doc70000/12-29-FedTaxRates.pdf.

141

См.: MikesellJ. Fiscal Administration. USA, 2007. P. 334—335.

142

См.: Source: Compiled by the Washington Department of Revenue from various sources / http://www.taxadmin.org/fta/rate/sl_sales.html.

143

См.: http://www.taxadmin.org/fta/rate/sl_sales.litml.

144

См.: U.S. Bureau of Census, Financial statistics of State and Local Governments: 1932 (Washington, D.C GPO, 1935).

145

См.: MikesellJ. Fiscal Administration. USA, 2007. Pp. 416—417.

146

См.: Source: U.S. Bureau of Census, Governments Division.

147

См.: Daniel G. Swaine, Lynn E. Browne Can Guarantied Tax Base Formula Achiev Either Wealth Neutrality of Spending Equlity Part 2? New England Facts, Spring/Summer 1999.

148

См.: Bureau of the Census, Governmental Finance Series: Public Elementary and Secondary Education Finance Data 2002—2003 (Washington D.C. U.S. Government Printing Office, 2005) // http://www.bea.gov/bea/dn/nipaweb.

149

Sources Budget of the United States Government, Fisc-3, p. 131; and Budget of the United States Government, Historical Tables (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 2005), Table 12.2, p. 227.

150

См.: Mullis D., Pagano M. Local Budgeting and Finance: 25 Years of Developments // Public Budgeting & Finance, 2005. Special Issue. P. 5—6.

151

См.: MergetA. The Fiscal Depedency of American Cities // Public budgeting & Finance. 1981. № 1. P. 20—30.

152

См.: Mullis D., Pagano M. Local Budgeting and Finance: 25 Years of Developments // Public Budgeting & Finance, 2005. Special Issue. P. 8.

153

См.: Bahl R. The Design of Intergovernmental Transfers in Industralized Counrties // Public Budgeting & Finance. 1986. № 6. P. 3—18.

154

См.: Richard К. Fleischman and Penny Marquette The Origins of Public budgeting: Municipal reforms during the Progressive Era // Public budgeting & Finance 6, no. 1 (1986). P. 71—77.

155

См.: MikesellJ. Fiscal Administration. Seventh edition. USA. Thomson Higher Education, 2007. P. 193—195.

156

The Journal of Government Financial Management. Alexandria: Fall 2006. Vol. 55, Iss. 3; p. 52.

157

См.: Governmental Acounting Standards Board (GASB) Norwalk, CT: GASB, 1994.

158

См.: http//www.in.gov/sba/budget/revforecast05_07/index_20051214_update.html.

159

См.: Spahn P. Switzerland / Fiscal federalism in Theory and Practice. Editor Teresa Ter-Minassian. International Monetary fund, 1997. P. 324—325.

160

См.: International Monetary Fund, Government Finance Statistic Yearbook, 1996.

161

См.: Отчеты «Ограничение местных налоговых ресурсов, финансовое выравнивание и методы расчета дотаций» и «Местные финансы в Европе», опубликованные в серии «Местные и региональные органы власти в Европе» № 65 (1998) и № 61 (1997) издательства Совета Европы. Московский общественный научный фонд, 2000.

162

См.: Программа развития ООН «Децентрализация фискальной политики в условиях экономики переходного периода, кейс-стади (анализ конкретных примеров) стран Балканского и Кавказского регионов» // http://www.undp.org/europeandcis.

163

См.: Туманян Д. Местное самоуправление в Республике Армения: Текущая ситуация // http://www.cfoa.am.

164

См.: Туманян Д. Местное самоуправление в Республике Армения: Текущая ситуация // http://www.cfoa.am.

165

См.: Материалы Фонда муниципального развития Грузии // http://www.mdf.org.ge.

166

См.: Материалы международного форума по выработке политики на тему «Делегированные и собственные функции МСУ в Киргизской Республике – правовые, административные и фискальные аспекты и их взаимодействие на трансферты между государственными ведомствами» // Администрация Президента Киргизской Республики, 2006.

167

См.: Дерюгин А. Н. Межбюджетные отношения в Киргизской Республике // Центр фискальной политики / http://www.citykr.kg.

168

См.: http://www.citykr.kg/ru/decentralization/7item-9.

169

См.: Backunaite E. Problems of expenditure and revenue assignment (case analysis of Lithuania) // The Summer University program of the Central European University (CEU) «Intergovernmental Fiscal Relations and Local Financial Management». Hungary. Budapest, 2005.

170

См.: Backunaite E. Problems of expenditure and revenue assignment (case analysis of Lithuania) // The Summer University program of the Central European University (CEU) «Intergovernmental Fiscal Relations and Local Financial Management». Hungary. Budapest, 2005.

171

См.: Закон Республики Литва от 30.07.1990 № 1-430 «О структуре бюджета».

172

Кризис закончился после того, как руководителями четырех политических партий (двух македонских и двух албанских) подписали Охридское рамочное соглашение (ОРС) и заявили, что они будут содействовать мирному и гармоничному развитию гражданского общества и уважать этническую самобытность и интересы граждан Македонии, и предложили подробный план децентрализации государственного сектора.

173

См.: Материалы отчета М. Николова для школы политических исследований Э. Янга в университете штата Джорджия по контракту с Братиславским региональным центром ЮНДП / Программа развития ООН «Децентрализация фискальной политики в условиях экономики переходного периода, кейс стади (анализ конкретных примеров) стран Балканского и Кавказского регионов» / http://www.undp.org/europeandcis.

174

См.: Материалы официального сайта Программ развития ООН (UNDP) // http://www.undp.org.mk/default.asp7where-publications.

175

См.: The Governing Board of ZELS (The Association of the Units of Local Self Government Macedonia // http://www.zels.org.mk/eng_index.htm.

176

См.: Бюджет Македонии 2004 г.

177

См.: Report after the field research on nine communal enterprises in Macedonia, Marjan Nikolov, 2004, under GTZ contract (internal GTZ document).

178

См.: Бюджетный кодекс Украины.

179

Закон Украины от 19.01.2006 № 3367-IV «О государственном бюджете Украины на 2006 г. (с изм. и доп., внесенными Законами Украины от 23.02.2006 № 3469-1V, от 16.03.2006 № 3584-IV.

180

Закон Украины от 19.01.2006 № 3367-IV «О государственном бюджете Украины на 2006 г. (с изм. и доп., внесенными Законами Украины от 23.02.2006 № 3469-1V, от 16.03.2006 № 3584-IV.

181

См.: Закон Украины от 10.07.2003 № 1086-IV «О налоге из доходов физических лиц».

182

Законы Украины от 16.12.2004 № 2264-IV, от 27.11.2003 № 1349-IV, от 17.11.2005 №3108-IV.

183

См.: постановление Кабинета Министров Украины от 05.09.2001 № 1195 «Об утверждении формулы распределения объема межбюджетных трансфертов (дотаций выравнивания и средств, которые передаются в государственный бюджет) между государственным бюджетом и местными бюджетами» // Украина. Киев (с доп. от 28.12.2005 № 1296).

184

См.: Отчеты «Ограничение местных налоговых ресурсов, финансовое выравнивание и методы расчета дотаций» и «Местные финансы в Европе», опубликованные в серии «Местные и региональные органы власти в Европе» № 65 (1998) и № 61 (1997) издательства Совета Европы.

185

См.: Хедкамп Г. Доклад Конгресса местных и региональных органов власти Европы (CLRAE) о местных финансах в Европе // www.themis.ge/Files/Russiantext.

186

Программы реформирования региональных финансов. 2005 год / сост. В. В. Климанов. М.: КомКнига, 2005. С. 16—21.

187

См.: Mullins D., Pagano M. Local Budgeting and Finance: 25 years of Developments // Public budgeting and Finance, 2005.

188

Рассчитано профессором Дж. Майкселлом (). Mikesell) на основе данных Indiana Department of Education // http://ideanet.doe.state.in.us/htmls/education.html.

189

Источник: Revenue Statistics, 1965—1999, Paris 2000, Fiscal Design across Levels of Government. Framework and Survey Findings) OECD Tax Policy Series, 2001, no 6.

Content

Наталья Борисовна Ермасова
Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Предисловие

Раздел I Теория

Глава 1 Характеристика бюджетного федерализма

Глава 2 Межбюджетная децентрализация

Глава 3 Межбюджетные трансферты

Глава 4 Бюджетный процесс. Бюджетирование

Глава 5 Финансирование предписанных полномочий в правительственной вертикали

Раздел II Практика

Глава 6 Государственные и муниципальные финансы в России

6.1. История развития федерализма в России

6.2. Бюджетная система Российской Федерации

б. З. Расходы бюджетов различных уровней

6.4. Горизонтальное и вертикальное выравнивание в Российской Федерации

6.5. Федеральные фонды финансовой поддержки

6.6. Бюджетное планирование

6.7. Государственный долг

6.8. Развитие государственных финансов России в соответствии с глобальными изменениями международных финансов

Глава 7 Индустриальные страны

7.1. Общие сведения

7.2. Австралия

7.3. Великобритания

7.4. Германия

7.5. Италия

7.6. Канада

7.7. Соединенные Штаты Америки

7.8. Швеция

Глава 8 Страны с транзитивной экономикой

8.1. Основные сведения

8.2. Армения

8.3. Киргизия

8.4. Литва

8.5. Македония

8.6. Украина

8.7. Чехия

Заключение

Приложения

Приложение 1 Примеры обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета

Приложение 2 Положение о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов

I. Общие положения

II. Порядок отбора субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) для предоставления субсидий из Фонда

III. Основные условия предоставления субсидий из Фонда

IV. Порядок расчета субсидий из Фонда

V. Порядок расходования субсидий из Фонда

Приложение к Положению о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов Основные направления реформирования региональных и муниципальных финансов

I. Реформа бюджетного процесса и управления расходами

II. Бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат (бюджетирование, ориентированное на результат)

III. Административная реформа

IV. Реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального сектора экономики

V. Совершенствование системы управления инвестициями

VI. Развитие системы бюджетных закупок

VII. Создание условий для развития доходной базы

VIII. Повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества

IX. Совершенствование долговой политики

X. Межбюджетные отношения

XI. Среднесрочное финансовое планирование

XII. Повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами

Приложение 3 Межбюджетные трансферты в США, 1980 и 2002 гг., млн долл.

Приложение 4 Ставки налога с продаж по штатам в США, январь 2006 (* налогом не облагается)

Приложение 5 Распределение налоговых поступлений по налогу на собственность по школьным округам штата Индиана в США в 2006 г.

Приложение б Динамика государственных доходов по странам: доля различных источников, 1997—1999 гг.

Приложение 7 Виды грантов региональным (субнациональным) правительствам, %

Приложение 8 Доходы локальных правительств, 1999

Приложение 9 Резолюция о финансах органов местного самоуправления, принятая Конференцией европейских министров, ответственных за местное самоуправление

Приложение 10 Расходы муниципального бюджета Республики Армения

Приложение 11 Доходы муниципального бюджета Республики Армения

Глоссарий

Литература

Примечания