Игорь Борисов, Сергей Заславский

Партии на выборах

ВВЕДЕНИЕ

2 декабря Россия впервые (с 1917 года – выборов в Учредительное собрание) будет голосовать на выборах, проводимых исключительно по пропорциональной системе. Это значительный шаг в становлении современной партийной системы, совершенствовании механизмов партийно-политического представительства.

Выборы – это и экзамен для самих политических партий, проверка их на дееспособность, организационную и политическую устойчивость, на готовность эффективно освоить законодательно предоставленные возможности по воздействию на формирование органов государственной власти, участию в их деятельности. Все это накладывает на политические партии, на организаторов выборов особую ответственность за качество подготовки к выборам и участия в них. Но свою долю ответственности несет и рядовой избиратель.

Избиратель, делающий выбор на участке для голосования, выражающий свою волю.

Избиратель, желающий поддержать участие в выборах конкретной политической партии, ставящий свой автограф в подписном листе или на бланке денежного перевода на счет партии. Наконец, по-своему ответственен и избиратель, уставший от политики и потому устраняющийся от участия в голосовании, обсуждения животрепещущих общественно-политических вопросов. Возможно сам того не желая, он передоверил свой выбор более активным согражданам.

Новые правила выборов неизбежно влекут и новые проблемы, рождают в умах новые мифы, подчас лишенные каких-либо оснований. Не так уж редко приходится слышать: мол, простому человеку заказан путь в партийные списки, сумма залога и количество подписей в поддержку партий запредельно велики, а заградительный барьер делает невозможным представительство в Госдуме партий, не обладающих административным ресурсом. Не отрицая имеющихся проблем в становлении избирательной системы, следует признать, что скепсис части избирателей подчас имеет в своей основе определенный дефицит знаний о механизме функционирования избирательной системы, о правилах организации и проведения выборов. И это понятно: те, кто критикует 7-процентный заградительный барьер как самый высокий в мире (что, кстати, не так), едва ли оговорятся, что барьер этот не жесткий, а плавающий (и здесь Россия действительно уникальна).

Смакующие возможность снятия партийного списка за погрешности в оформлении документов наверняка обойдут молчанием тот момент, что об этих погрешностях избирательные комиссии заблаговременно обязаны извещать уполномоченных представителей партии, чтобы избежать подобной ситуации. Что графа «против всех» и обязательный порог явки в российском законодательстве отменены по рекомендации ОБСЕ как нарушающие международные избирательные стандарты, а сумма якобы запредельного залога для участия списка кандидатов партии на думских выборах (до 600 человек) составляет 60 млн. рублей и сопоставима со стоимостью престижной четырехкомнатной квартиры в центре Москвы. Избиратель не знает и не обязан знать этих деталей. Но эксперты подобные нюансы и детали знают: это их профессиональная обязанность. Знающий же обязан вовремя донести свое знание до тех, кому оно интересно и необходимо.

Настоящая работа призвана сориентировать политически активного читателя в вопросах избирательного права. Она посвящена наиболее актуальным вопросам, связанным с участием политических партий в выборах. В предлагаемом издании в популярной форме содержатся ответы на наиболее частые вопросы, касающиеся порядка принятия решения об участии партии в выборах, формирования списков кандидатов, выполнения необходимых условий для их регистрации. Избранная авторами структура работы учитывает наиболее частые и характерные вопросы по типовым, повторяющимся в практике проблемным ситуациям, с которыми связано участие граждан в выборах, проводимых по пропорциональной системе.

При написании работы авторы в максимальной степени пытались учесть профессиональные запросы политических экспертов, не имеющих базового юридического образования: ведь именно им в своей повседневной деятельности приходится давать рекомендации по оптимальному выбору решений. В условиях довольно сложного избирательного законодательства искать ответ методом «перелистывания текста закона», не будучи юристом, достаточно рискованно. Надеемся, что размещенные ответы на вопросы в какой-то степени помогут им в работе.

Разумеется, мнение авторов – это не официальный комментарий избирательного законодательства, возможно, отдельные штрихи в его интерпретации специалистам могут показаться спорными. Однако юридическая наука тем и специфична, что истина подчас рождается только в правовом споре. А правовой спор возможен только в процессе самих выборов.

Раздел 1

О ПОЛИТИКО-ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ

Правом выдвигать кандидатов в депутаты и на выборные должности согласно российскому законодательству обладают:

› граждане (путем самовыдвижения);

› избирательные объединения.

Избирательными объединениями признаются (т. е. имеют право участвовать в выборах посредством выдвижения кандидатов и списков кандидатов):

› на выборах в федеральные органы государственной власти – политические партии, а на региональных выборах также и их региональные отделения, если последние в соответствии с уставом партии вправе участвовать в выборах;

› на выборах в органы местного самоуправления – политические партии, их региональные отделения, иные структурные подразделения (имеющие по уставу партии право участвовать в выборах), а также общественные объединения в форме общественной организации или общественного движения, зарегистрированные на уровне, соответствующем уровню выборов (или на более высоком уровне), устав которых предусматривает участие в выборах, в случае, если общественное объединение или изменения и дополнения в устав, предусматривающие участие в выборах, зарегистрированы не позднее чем за год до дня голосования, а в случае назначения выборов в связи с досрочным прекращением полномочий – не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования.

Политической партией (согласно Федеральному закону «О политических партиях») является «общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления».

В соответствии с действующим российским законодательством партии – единственный вид общественных объединений, имеющий право выдвигать кандидатов на выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организовывать и проводить соответствующие избирательные кампании. (Иные общественные организации и движения при соблюдении ряда условий могут участвовать лишь в выборах в органы местного самоуправления.) При этом партии как носители публичной функции могут реализовывать свое право на участие в осуществлении государственной власти только в установленных Конституцией Российской Федерации формах и только на определенный срок, и ни одна из них не может обладать монопольным положением.

Политическая партия – это особая разновидность общественного объединения (которыми помимо партий являются и профсоюзы, молодежные, национально-культурные и иные объединения), деятельность которого направлена прежде всего на обретение своего политического представительства в органах государственной власти и участие – через своих представителей – в управлении государством. Политическая партия одновременно выступает как добровольное самоуправляемое объединение граждан и как субъект, включенный в систему властных отношений: вот почему законодательство предусматривает к ним более строгие требования.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в своем решении от 16 июля 2007 года, реформирование избирательной системы вызывает необходимость в формировании адекватной ей правовой основы функционирования многопартийной политической системы, способной интегрировать интересы и потребности общества в целом и его различных социальных и территориальных слоев и групп и адекватно выражать их в Государственной Думе, что под силу только достаточно крупным и хорошо структурированным политическим партиям.

К участию в выборах допускаются только те партии, которые прошли государственную регистрацию, а также зарегистрировали региональные отделения более чем в половине субъектов Федерации.

Росрегистрация (Федеральная регистрационная служба) ежегодно публикует перечень политических партий и их региональных отделений – по состоянию на 1 января – в общероссийских периодических печатных изданиях.

Государственной регистрацией официально подтверждается, во-первых, особый правовой статус партии и, во-вторых, ее соответствие всем требованиям (касающимся порядка создания, функционирования и т. д.), которые российское законодательство предъявляет к общественным объединениям такого рода.

Требования, предъявляемые к партии при регистрации, в первую очередь касаются территориального масштаба деятельности парторганизации и ее численности.

Эти требования следующие.

Численность членов партии – не менее 50 000 человек.

Число региональных отделений – более 1/2 от числа субъектов РФ.

Численность в региональных отделениях – не менее 500 чел. (в более чем 1/2 субъектов РФ) и не менее 250 чел. (в остальных субъектах РФ).

При этом в одном субъекте РФ может быть создано только одно региональное отделение партии. В случае образования нового субъекта (например объединения двух и более ранее существовавших) региональные отделения партии также подлежат объединению.

Все созданные партией региональные отделения также подлежат обязательной регистрации в региональных органах Федеральной регистрационной службы (это позволяет, с одной стороны, контролировать соответствие партии в целом предъявляемым требованиям, а с другой – позволяет ей принимать участие в выборах региональных органов власти на территориях, где имеются ее отделения).

Следует также добавить, что политическая партия может быть только общероссийской: создание межрегиональных, региональных, местных партий законодательство не предусматривает. Непременным условием для признания партии государством является наличие у нее собственной программы, определяющей ее цели и задачи.

Значительная численность политической партии как условие признания ее статуса должна подтверждать серьезность намерений ее учредителей, наличие у партии необходимой поддержки в обществе, соответствие партии ее основному предназначению – формулировать и выражать политическую волю не узкой группы, а широких социальных слоев.

Важно: политическая партия (ее структурное подразделение) вправе принимать участие лишь в выборах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в уполномоченные органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Раздел 2

УЧАСТИЕ ПАРТИЙ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

Формы сопричастности партии к избирательному процессу могут быть разными, однако не все из них считаются собственно участием в выборах.

Партия (или ее структурное подразделение, если это позволяет устав партии) может выдвинуть на выборах:

› кандидата (на должность Президента РФ, в депутаты в органы государственной власти и местного самоуправления);

› список кандидатов (на выборах депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти и органов местного самоуправления, проводимых по смешанной либо пропорциональной системе).

Помимо этого, партия может оказать поддержку определенному кандидату (списку кандидатов), выдвинутому другой партией. Такая поддержка может выразиться в финансировании избирательной кампании поддерживаемого кандидата (списка кандидатов), проведении агитационных мероприятий в поддержку либо против того или иного кандидата (списка кандидатов). Однако подобные действия в поддержку независимого или «чужого» кандидата или списка кандидатов, выдвинутых другой партией, а также назначение наблюдателей в соответствии с законом «О политических партиях» не считаются участием партии в выборах. (См. рис. 1.)

Если политическая партия в течение пяти лет подряд не принимает участия в выборах, она может быть ликвидирована в порядке, установленном Федеральным законом «О политических партиях».

При этом попытки, даже неоднократные, такого участия с выдвижением кандидатов и списков кандидатов, не зарегистрированных либо зарегистрированных, но по тем или иным причинам «не дошедших» до дня голосования, в расчет не принимаются. Также не учитывается участие в выборах (и даже победа в них) кандидатов, являющихся членами партии, но выдвигавшихся в порядке самовыдвижения.

Партия считается участвующей в выборах в одном из перечисленных ниже случаев – голосования за выдвинутых ею и зарегистрированных:

› федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы;

› кандидата на должность Президента Российской Федерации;

› кандидатов (списков кандидатов) в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации не менее чем в 20 процентах субъектов Российской Федерации (т. е. в 17 субъектах из 85);

› кандидатов (списков кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов Российской Федерации.

До 7 августа 2010 года партия признается участвующей в выборах, если имело место:

› выдвижение партией (в том числе в составе избирательного блока) зарегистрированных кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не менее чем в 10 процентах субъектов Российской Федерации;

› выдвижение избирательным блоком, в состав которого входила политическая партия, зарегистрированных кандидатов (списков кандидатов) в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации не менее чем в 20 процентах субъектов Российской Федерации;

› выдвижение избирательным блоком, в состав которого входит политическая партия, зарегистрированных кандидатов (списков кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Как явствует из вышеприведенных критериев, для признания политической партии участвующей в выборах последней необходимо принять участие как минимум в одной избирательной кампании на федеральном уровне – президентской либо парламентской. Для того чтобы партия была признана участвующей в выборах на региональном или муниципальном уровне, необходимо обеспечить требуемый территориальный охват по субъектам Российской Федерации, при этом форма участия (выдвижение списка кандидатов или отдельных кандидатов), а также количество выдвинутых кандидатов не имеют юридического значения.

При этом партия считается участвующей в выборах только при выполнении следующего условия: кандидат (список кандидатов), выдвинутый партией, прошел процедуру регистрации и по нему состоялось голосование.

При проведении выборов в два тура достаточным основанием для признания партии участвующей в выборах является участие кандидата в так называемом первом туре.

Признание партии участвовавшей в выборах не зависит от числа полученных ею голосов.

В отличие от ряда зарубежных государств (например, Мексики) российское избирательное законодательство не увязывает вопрос об участии в выборах и соответственно сохранение статуса политической партии с электоральным результатом, полученным партией на выборах. Это как раз тот случай, когда для подтверждения правового статуса политической партии важна не победа, а участие.

В российской партийной системе есть партии, регулярно участвующие в выборах и получающие по их результатам довольно скромное число голосов. Однако их численность и территориальный масштаб деятельности соответствуют требованиям законодательства: сам факт их выхода на финишную прямую в предвыборном соревновании доказывает их политическую состоятельность.

В то же время получение избирательным объединением (партией) низкого числа голосов – менее 3 процентов от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании на выборах депутатов Государственной Думы, влечет за собой ответственность (санкцию) в виде обязанности возмещения ими стоимости бесплатного эфирного времени и бесплатно предоставленной печатной площади. Аналогичная ответственность может быть установлена и на региональных выборах.

Деятельность партии в период федеральной избирательной кампании не может быть приостановлена.

Не допускается также приостановление деятельности регионального отделения политической партии в период выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Это правило распространяется на все соответствующие отделения вне зависимости от их фактического участия в выборах и действует со дня официального опубликования решения о назначении (проведении) выборов и до официального опубликования их результатов. Однако оно не распространяется на случаи, когда цели или действия политических партий направлены на осуществление экстремистской деятельности либо когда политические партии неправомерно осуществляют свою деятельность по производственному признаку, в органах государственной власти и местного самоуправления, в армии, правоохранительных органах, вмешиваются в учебный процесс образовательных учреждений.

Раздел 3

ВЫДВИЖЕНИЕ ПАРТИЕЙ КАНДИДАТОВ, СПИСКОВ КАНДИДАТОВ

Кандидаты или списки кандидатов выдвигаются партиями и их региональными отделениями (по общему правилу) лишь после официального опубликования решения о назначении выборов (в порядке, определяемом уставом партии и законами «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Однако в ряде случаев установлены особые правила.

В частности, на выборах депутатов Государственной Думы право на выдвижение съездом политической партии федерального списка осуществляется не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы (ч. 3 ст. 36 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Следует помнить, что право на участие в выборах посредством выдвижения кандидатов имеют только партии, полностью прошедшие процедуру государственной регистрации, в том числе представившие к моменту опубликования решения о назначении выборов документы, подтверждающие государственную регистрацию их региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации. Право на участие в выборах региональных и иных структурных подразделений таких партий должно быть предоставлено им уставом партии, в котором также должен быть определен порядок выдвижения кандидатов (он, в частности, может предусматривать обязательное согласование списка с региональной организацией).

При этом партия обязана заблаговременно извещать избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов), и допускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня на указанные мероприятия.

Выдвижение кандидатов, списка кандидатов осуществляется решением органа партии, имеющего право делать это в соответствии с законодательством и партийным уставом.

На выборах федерального уровня, в частности выборах депутатов Государственной Думы, такое решение принимается съездом политической партии, в котором принимают участие делегаты от ее региональных отделений, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации. Такое решение должно быть принято не менее чем большинством голосов присутствующих делегатов (устав партии может предусматривать и более высокий кворум). Решения о выдвижении иными структурными подразделениями политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах местного самоуправления принимаются общим собранием соответствующего структурного подразделения либо иным органом, предусмотренным уставом политической партии.

Свои особенности имеет порядок выдвижения кандидатов на дополнительных (обусловленных необходимостью замещения возникшего вакантного места в представительном органе власти) и повторных выборах (проводимых по итогам выборов, признанных несостоявшимися или результаты которых признаны недействительными). Уставом политической партии может быть предусмотрено, что решение о выдвижении кандидатов в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований на повторных и дополнительных выборах принимается соответственно уровню выборов коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии. Правом принятия решений о выдвижении на повторных выборах кандидатов в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти может обладать и другой коллегиальный орган партии, уполномоченный на то уставом (ЦК, генеральный совет, политсовет и т. д.) ее регионального отделения или иного структурного подразделения. Тому есть объяснение: дополнительные и повторные выборы являются «внеплановыми», а потому применяются более упрощенные процедуры реализации правомочий партии.

Принятие партией решения об участии в выборах и принятие ею решения о выдвижении списка кандидатов – это не одно и то же.

Политические партии на практике (а подчас и в уставах) иногда разводят эти процедуры как по времени, так и по субъекту принятия решения (например, решение об участии в выборах принимает политсовет партии, а список выдвигает региональное отделение).

В тех же партиях, где такого разделения нет, выдвижение кандидатов по факту означает заявку на участие в избирательной кампании. Но важно помнить: само по себе решение об участии в выборах без выдвижения кандидатов (списков кандидатов) является неполным и не порождает для партии никаких юридических последствий.

Процедура выдвижения партией кандидатов (списка кандидатов) определяется законодательством и уставом самой партии.

Законом, регламентирующим проведение выборов, установлены требования к содержанию протокола съезда, конференции (общего собрания), содержащего решение о выдвижении кандидата (кандидатов) либо списка кандидатов.

Уставом партии устанавливается конкретный порядок выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также определены органы партии, уполномоченные принимать соответствующие решения. Если иное не предусмотрено уставом партии, голосование на съезде может вестись как отдельно по каждой кандидатуре, так и за весь список в целом. Такое решение должно быть принято не менее чем большинством голосов присутствующих делегатов и обязательно тайным голосованием.

В соответствии с п. 1 ст. 25 Федерального закона «О политических партиях» для принятия на съезде решения о выдвижении кандидатов (списка кандидатов) необходимо участие в его работе делегатов от региональных отделений, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации. Уставом могут быть предусмотрены дополнительные условия принятия решений (например, голосование не простым, а квалифицированным большинством голосов, предварительная проработка вопроса о кандидатурах в региональных отделениях и специальном партийном органе и т. д.).

Соответствующее решение, чтобы получить юридическую силу, должно быть надлежащим образом оформлено. При проведении выборов организующая их избирательная комиссия издает в помощь их участникам соответствующие постановления и инструкции относительно порядка выдвижения и регистрации, которыми необходимо руководствоваться в своей практической деятельности.

Гражданин, обладающий пассивным избирательным правом, имеет право предложить любой партии свою кандидатуру для выдвижения на выборах, проводимых по пропорциональной системе, в частности в Государственную Думу.

Однако он должен сделать это не позднее чем через три дня после официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы. Для этого ему следует обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой партией. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами партии она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения партии. Кандидатура, поддержанная конференцией (общим собранием) регионального отделения партии, подлежит рассмотрению на съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в федеральный список. Нарушение партией либо ее региональным отделением указанных требований может повлечь юридическую ответственность, установленную федеральным законодательством, вплоть до отказа в заверении списка кандидатов.

Партия может при определенных условиях выдвигать в качестве кандидатов граждан, не являющихся ее членами.

Точнее, она имеет право выдвигать граждан, не состоящих в других партиях. Федеральное законодательство не содержит указаний, допускающих или запрещающих партии выдвигать в качестве кандидатов граждан, не являющихся ее членами. То есть партия вправе, в частности, выдвинуть в составе своего федерального списка кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы граждан России, не являющихся членами данной политической партии. Необходимо лишь заметить, что такие кандидаты не могут составлять более 50 процентов от общего числа лиц, включенных в федеральный список кандидатов.

Партия не может выдвигать в качестве кандидатов граждан, состоящих в других партиях.

Ранее подобная возможность не исключалась (существовала даже практика скрытого блокирования и участия представителей одной партии под флагом другой), однако в настоящее время включение в партийный список представителей другой партии является недопустимым. Если будет достоверно выявлена принадлежность такого кандидата к иной партии (в т. ч. одновременное членство его в двух и более партиях), избирательной комиссией, судом будет вынесено решение об отказе в регистрации, об отмене регистрации такого кандидата либо об исключении кандидата из списка избирательного объединения.

Одновременно двумя партиями на одних и тех же выборах кандидат выдвинут быть не может.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрещает выдвижение кандидата на одних и тех же выборах разными инициаторами выдвижения. То есть если кандидат выдвинут (и зарегистрирован избирательной комиссией) от одной партии, то он не может быть выдвинут в составе списка или по одномандатному (многомандатному) избирательному округу другой партией.

Если кандидат по какой-либо причине (незнание закона, забывчивость, преднамеренно и т. п.) даст согласие на выдвижение двум партиям, то соответствующая избирательная комиссия исключит его из списка кандидатов той партии, вопрос о регистрации списка которой будет рассматриваться комиссией позднее.

Член партии имеет право самостоятельно выдвигаться в качестве независимого кандидата в одномандатном либо многомандатном округе.

Действующее законодательство не запрещает гражданину, являющемуся членом политической партии, самому выдвигать свою кандидатуру, в т. ч. без учета мнения партии, что зачастую происходит на региональных и местных выборах. Единственное ограничение – кандидат не должен быть выдвинут на этих же выборах по списку своей партии (в этом случае он может быть выдвинут только в качестве кандидата от партии).

Вместе с тем закон также предоставляет партии право самостоятельно определять уровень требований к своим членам, в т. ч. и в случае выдвижения ими своих кандидатур без согласия партийной организации. Политическая практика знает множество примеров, когда кандидатов, не согласовавших свое самовыдвижение, исключали из партии за нарушение партийной дисциплины. И это понятно: ведь подобное решение может раздробить голоса электората партии, нанести ущерб ее политическим интересам.

Гражданин имеет право участвовать одновременно в различных выборах, в т. ч. проводящихся на данной территории. При этом выдвижение его одной и той же партией не обязательно.

Поскольку речь идет о разных выборах, соответственно и инициатором выдвижения беспартийного гражданина на этих выборах могут выступать различные избирательные объединения, в том числе различные политические партии. Для члена же партии выбор сужен: он вправе одновременно баллотироваться в качестве партийного кандидата (в т. ч. на нескольких одновременно проводимых выборах) и независимого кандидата, но не может быть выдвинут кандидатом от другой партии.

При этом, однако, одновременное участие в разных выборах не позволяет кандидату соответственно увеличивать предельный размер расходования средств из его избирательного фонда, если эти выборы проводятся на одной и той же территории либо на территориях, одна из которых включена в другую. Предельный размер в таком случае исчисляется по наибольшему из предельных размеров соответствующих избирательных фондов. При одновременном проведении выборов в различных территориях (например в законодательные собрания двух субъектов Российской Федерации) ограничений по финансированию для «дважды кандидатов» не установлено.

Необходимо учитывать и то обстоятельство, что в случае избрания кандидата одновременно, например, депутатом Государственной Думы и депутатом в другой представительный орган или на другую выборную должность он будет вынужден определиться и представить в соответствующую избирательную комиссию (в течение 5 дней после извещения его комиссией о результатах выборов) документы об отказе от мандата или сложении с себя несовместимых полномочий. В противном случае избирательная комиссия отменит свое решение об избрании кандидата уже независимо от его предпочтений.

Раздел 4

СПИСКИ КАНДИДАТОВ, ИХ ВИДЫ И СТРУКТУРА

Списки кандидатов, выдвинутых партией, на выборах разного уровня могут формироваться по-разному, при этом порядок их формирования определяется законодательством соответствующего уровня (федеральным, региональным).

Федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, существует только на выборах депутатов Государственной Думы. Нормы, определяющие его структуру, порядок оформления, регистрации и т. д., изложены в законе «О выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ».

В федеральный список партия может включить не более 600 кандидатов. При этом кандидат может упоминаться в нем только один раз.

Федеральный список должен быть разбит – полностью или частично – на региональные группы. При этом в общефедеральную часть, если она выделяется, может быть включено не более трех человек. (См. рис. 2.)федерального списка кандидатов, которая должна охватывать все субъекты РФ, разделяется на региональные группы (всего таких групп должно быть не менее 80). Каждая региональная группа в списке должна быть «привязана» к конкретному субъекту Российской Федерации, либо части его территории, либо группе таких субъектов. В федеральном списке кандидатов каждой региональной группе присваивается порядковый номер и указывается, какому субъекту Российской Федерации, какой группе субъектов Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации или группе частей территории субъекта Российской Федерации она соответствует.

Региональная часть

Число избирателей, зарегистрированных на территории группы субъектов Российской Федерации, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может превышать 3 миллиона.

Региональная группа кандидатов может соответствовать части территории субъекта Российской Федерации при условии, что численность зарегистрированных на всей территории данного субъекта Российской Федерации избирателей превышает 1,3 миллиона. При этом число избирателей, зарегистрированных на части территории субъекта Российской Федерации, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может быть менее 650 тысяч.

Границы частей территорий субъектов Российской Федерации, которым могут соответствовать региональные группы кандидатов, определяются избирательной комиссией следующим образом: число избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, делится на 650 тысяч. Целая часть числа, полученного в результате этого деления, есть число частей, на которые делится этот субъект Российской Федерации. (См. рис. 3.)

Части территории субъекта Российской Федерации должны быть примерно равны по числу зарегистрированных избирателей. Отклонение числа избирателей, зарегистрированных на части территории субъекта Российской Федерации, от числа избирателей, зарегистрированных на каждой из других частей территории этого же субъекта Российской Федерации, должно быть не более 15 процентов. При соблюдении указанного требования учитываются административно-территориальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципального образования. Если на территории городского округа зарегистрировано не менее 650 тысяч избирателей, то указанный городской округ может быть разделен не более чем между двумя частями территории субъекта Российской Федерации. При этом одна из частей должна включать в себя только территорию указанного городского округа. Если на территории городского округа зарегистрировано менее 650 тысяч, но не менее 300 тысяч избирателей, то указанный городской округ не может быть разделен между частями территории субъекта Российской Федерации.

Не допускается разбивать федеральный список кандидатов на региональные группы, соответствующие не граничащим между собой территориям, за исключением случаев, когда субъект Российской Федерации не граничит с другими субъектами (Калининградская область) либо входящая в субъект Российской Федерации территория не граничит с другими территориями, входящими в этот субъект Российской Федерации (таких частей территорий субъектов на выборы в Госдуму 5-го созыва ЦИК России не определил).

Перечень частей территорий субъектов Российской Федерации, которым могут соответствовать региональные группы кандидатов, ЦИК России определил своим постановлением 8 августа 2007 года.

Федеральный список может быть разделен на региональные группы разными способами. Несмотря на довольно жесткие требования избирательного законодательства, партии имеют значительную свободу маневра при структурировании партийного списка.

Так, они вправе создавать или не создавать общефедеральную часть списка, укрупнять (до 3 миллионов) сопредельные субъекты Федерации в региональные группы или выделять территорию каждого из них в отдельную группу в соответствии с нарезкой ЦИК России. Можно выделять в отдельную региональную группу малочисленные субъекты Федерации, даже если численность избирателей в таком субъекте будет менее 50-70 тысяч (другое дело, что практический смысл в таком решении едва ли есть: из-за малочисленности кандидаты этих групп не имеют шансов на избрание). Так, исходя из географических особенностей, такой малочисленной региональной группой становится Республика Адыгея, которую нельзя объединять с Краснодарским краем, а с другими субъектами Адыгея не граничит. Но главное – партия вправе решать, что для нее предпочтительнее: разделять средние (более 1,3 млн. избирателей) и крупные субъекты Российской Федерации (более 3 млн. избирателей) на региональные группы или же сохранить их в качестве единой региональной группы. Правда, приняв решение о разделении, партии обязаны использовать схему деления, утвержденную Центральной избирательной комиссией.

После выдвижения списка кандидатов, его заверения соответствующей избирательной комиссией он должен быть ею же зарегистрирован. Списки кандидатов регистрируются после представления в избирательную комиссию подписей избирателей в поддержку выдвижения списка кандидатов либо после внесения избирательного залога.

Одновременное внесение избирательного залога и представление подписей не допускается.

От сбора подписей и внесения залога освобождаются кандидаты (списки кандидатов), выдвинутые парламентскими партиями, т. е. партиями, списки которых были допущены к распределению мандатов в Государственной Думе предыдущего созыва. Таким кандидатам для регистрации достаточно представить в соответствующую избирательную комиссию решение уполномоченного органа партии (например съезда) о выдвижении кандидата (списка кандидатов) и иные документы, установленные законом (первый финансовый отчет, сведения об изменениях в списке и о каждом кандидате).

При этом любая желающая принять участие в выборах партия (или ее структурное подразделение) обязана еще до рассмотрения комиссией вопроса о регистрации списка создать избирательный фонд. В противном случае регистрация невозможна. (Отсутствие денежных средств в избирательном фонде не является основанием для отказа в регистрации списка кандидатов.)

Приступать к сбору подписей партия может только после оплаты из избирательного фонда стоимости изготовления подписных листов.

Установленный законом период, включающий в себя выдвижение кандидатов, списков кандидатов, а также сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов либо иные формы поддержки выдвижения, при выборах в федеральные органы государственной власти должен составлять не менее 40 дней (при досрочных выборах – не менее 30 дней).

Количество подписей, необходимое для регистрации кандидатов (списков кандидатов), устанавливается законом, регулирующим выборы соответствующего уровня, но не может превышать 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.

На выборах депутатов Государственной Думы партия обязана собрать не менее 200 тысяч подписей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 10 тысяч подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей осуществляется среди избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может составлять более 10 тысяч.

Избирательный залог – денежная сумма, вносимая в качестве условия регистрации кандидата или списка кандидатов. Она вносится на специальный банковский счет от имени кандидата или избирательного объединения единовременно и в полном объеме и исключительно из средств избирательного фонда кандидата либо избирательного объединения.

Избирательный залог считается внесенным в случае представления кандидатом, избирательным объединением в соответствующую избирательную комиссию копии платежного документа с отметкой филиала Сберегательного банка Российской Федерации о перечислении избирательного залога на специальный счет избирательной комиссии.

Повторное внесение избирательного залога допускается только в случае повторного представления документов, необходимых для регистрации кандидата (списка кандидатов).

В случае, если по итогам выборов кандидат (список кандидатов) получит не менее установленного числа голосов (например, на выборах депутатов Госдумы это 4 процента), избирательный залог ему возвращается (в противном случае залог перечисляется в доход бюджета). В случае отзыва политической партией выдвинутого ею федерального списка кандидатов (за исключением случая, когда отзыв списка имеет следствием перенос даты выборов) избирательный залог возвращается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в избирательный фонд политической партии не позднее чем через 10 дней со дня подачи в избирательную комиссию уведомления об отзыве.

Размер избирательного залога составляет 15 процентов от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения.

Так как избирательный залог жестко привязан к величине предельной суммы расходования средств избирательного фонда партии (кандидата), то с увеличением последней (вызванным увеличением стоимости избирательной кампании и борьбой с «черным налом») постоянно увеличивается и сумма избирательного залога. Сумма избирательного залога на выборах депутатов Государственной Думы 5-го созыва составит 60 млн. рублей.

В ряде субъектов Федерации размер залога на региональных и местных выборах ниже и составляет 10 процентов.

Одновременное представление партией и подписей, и залога не допускается и приведет к тому, что не будут приняты подписные листы либо залог будет возвращен партии.

Однако на практике подобные казусы могут встретиться (тем более что ранее подобное совмещение допускалось и отдельные субъекты избирательного процесса могут действовать по привычке). В таких случаях применяются следующие правила.

Если партия, выдвинувшая список кандидатов, перечислит залог и представит платежные документы после представления в избирательную комиссию подписных листов и иных документов, необходимых для регистрации списка, такой залог будет возвращен.

Если избирательное объединение (партия) после поступления избирательного залога на указанный счет и (или) представления в соответствующую избирательную комиссию копии платежного документа с отметкой кредитной организации о перечислении избирательного залога на специальный счет представит избирательной комиссии подписные листы, комиссия отказывает в приеме подписных листов.

В случае одновременного представления партией в соответствующую избирательную комиссию подписных листов с подписями избирателей, собранными в поддержку выдвижения списка кандидатов, и копии платежного документа с отметкой кредитной организации о перечислении избирательного залога на специальный счет избирательной комиссии комиссия отказывает в приеме подписных листов.

Раздел 5

РЕГИСТРАЦИЯ СПИСКОВ КАНДИДАТОВ

Избирательная комиссия не вправе самостоятельно определять основания для отказа в регистрации списка кандидатов, выдвинутого партией. Такие основания определены федеральным законодательством, и их перечень установлен п. 25 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и включает 16 позиций.

Никакие другие основания не могут служить для избирательной комиссии причиной отказа в регистрации списка кандидатов.

При этом необходимо обратить внимание на то, что в 2006 году в рамках противодействия экстремистской деятельности были приняты поправки, позволяющие отказывать в регистрации списка кандидатов за несоблюдение ограничений, установленных законом «О противодействии экстремистской деятельности».

Кроме того, с целью исключения коллегиальной ответственности (всего избирательного объединения) за несоблюдение законодательства отдельными лицами законом предусмотрены санкции непосредственно к субъекту правонарушения – кандидату (в составе списка кандидатов) – в виде исключения его из заверенного избирательной комиссией списка кандидатов. Исчерпывающий перечень оснований для такого исключения дан в п. 26 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в котором предусмотрены составы правовых деликтов, выражающихся в действии или бездействии только самого кандидата. Всего установлено девять таких оснований.

Решение избирательной комиссии об отказе в регистрации списка кандидатов либо об исключении кандидата из списка кандидатов может быть обжаловано.

Такое решение может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию либо в суд в течение 10 дней после принятия этого решения (указанный срок восстановлению не подлежит).

Ставить вопрос об отказе в регистрации списка кандидатов имеет право не только избирательная комиссия, но и другие участники выборов, права которых были нарушены действиями какого-либо из избирательных объединений (или выдвинутых ими кандидатов).

Круг участников выборов, имеющих право выступать с соответствующими ходатайствами, зависит от этапа, на котором находится процесс регистрации.

› До принятия избирательной комиссией решения о регистрации кандидата (списка кандидатов) круг субъектов, которые могут стать инициаторами такой процедуры, законом не ограничен: в избирательную комиссию может обратиться практически любое лицо, являющееся субъектом избирательных правоотношений. Непосредственно на заседании избирательной комиссии вопрос об отказе в регистрации могут поднять: член избирательной комиссии, в том числе и с правом совещательного голоса, кандидат, уполномоченный представитель кандидата (избирательного объединения), доверенные лица, член либо сотрудник аппарата вышестоящей комиссии и даже международные наблюдатели. На этом этапе решение комиссии может быть обжаловано в вышестоящую комиссию.

› После принятия комиссией решения о регистрации его можно оспорить только в суде. Сделать это имеют право избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидатов, кандидаты, избирательные объединения, списки которых зарегистрированы этой комиссией, а также – в случаях, установленных федеральным законом, – прокурор.

Прокурор выступает в качестве заявителя по делам о защите нарушенных прав в исключительных случаях – в порядке надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, но при условии, что указанные граждане по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не могут сами обратиться в суд.

Необходимо отметить, что заявление об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования (не позднее предпоследней пятницы перед днем голосования), а решение суда должно быть принято не позднее чем за пять дней до дня голосования (последний день принятия решения – последний понедельник перед днем голосования).

Снять партию с выборов (т. е. отменить регистрацию кандидата или списка кандидатов) решением избирательной комиссии невозможно. Регистрация кандидата (списка кандидатов) может быть отменена только судом, причем только по семи определенным федеральным законодательством основаниям.

Эти основания следующие:

1) Если после принятия избирательной комиссией решения о регистрации открылись обстоятельства, являющиеся основанием для отказа в регистрации, которые ранее не были и не могли быть известны избирательной комиссии. Факт наличия таких обстоятельств необходимо доказывать в суде.

2) Если кандидат, избирательное объединение, их уполномоченные представители в целях достижения определенного результата на выборах использовали денежные средства не из собственного избирательного фонда и сумма таких средств превысила 5 процентов от предельного размера избирательного фонда или если из фонда был израсходован объем средств, более чем на 5 процентов превышающий разрешенный законом предел.

3) Если кандидаты, руководители избирательных объединений (партий) неоднократно использовали преимущества своего должностного или служебного положения.

4) Если были установлены факты подкупа избирателей кандидатами, избирательными объединениями (партиями), их доверенными лицами, уполномоченными представителями партий, иными лицами и организациями, действующими по поручению кандидатов, избирательных объединений, их доверенных лиц и уполномоченных представителей.

5) Если кандидат, избирательное объединение (партия) не соблюдали ограничения, касающиеся ведения агитации (запрет на экстремистскую деятельность, запрет на злоупотребление правом на предвыборную агитацию, запрет на воспроизведение в агитационных материалах призывов к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя, запрет на агитацию, нарушающую законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности).

6) Если кандидат или избирательное объединение неоднократно использовали эфирное время, предоставленное им для размещения агитационных материалов на каналах организаций, осуществляющих телевещание, в целях распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка (списков) кандидатов, негативной агитации против иных кандидатов избирательных объединений.

7) Если было установлено, что кандидат или избирательное объединение до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации, в распространяемых ими материалах (в т. ч. размещаемых в сетях общего пользования, включая Интернет) призывали к совершению деяний, определяемых как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждали к таким деяниям, обосновывали или оправдывали экстремизм, либо совершали действия, направленные на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни, унижение национального достоинства, пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, пропагандировали и публично демонстрировали нацистскую атрибутику или символику либо атрибутику или символику, сходные с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения.

Партия может добиваться и отмены регистрации отдельного кандидата из списка другой партии, также участвующей в выборах.

Как вытекает из положений п. 7 и п. 9 ст. 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», избирательное объединение(политическая партия) может самостоятельно обращаться с заявлением в суд с требованием отмены регистрации всего списка кандидатов, а также с требованием отмены регистрации кандидата из списка кандидатов, выдвинутого и зарегистрированного другой политической партией (например, за сокрытие сведений о судимости или наличии гражданства другого государства).

Кроме того, партия вправе обратиться в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата-правонарушителя, с просьбой об обращении в суд с заявлением об отмене его регистрации (предоставив соответствующие доказательства нарушения кандидатом законодательства). Комиссия обязана рассмотреть это заявление и вынести свое решение. В случае отказа партия вправе обжаловать такое решение избирательной комиссии в судебном порядке. Суд, в свою очередь, может выйти за пределы заявленных требований и разрешить вопрос по существу (отменить регистрацию кандидата либо оставить в силе решение о регистрации кандидата).

Партия имеет право исключить определенное число кандидатов из своего списка. Однако при определенных условиях это может привести к тому, что ее регистрация будет аннулирована избирательной комиссией.

Кандидат, включенный в список кандидатов, может быть исключен из него не позднее чем за 15 дней до дня голосования.

Основания и порядок отзыва выдвинутых партией кандидатов устанавливаются ее уставом. Но если выдвижение списка кандидатов является компетенцией съезда (конференции, общего собрания), то исключение кандидата из списка может осуществить и другой руководящий орган (ЦК, правление партии, бюро регионального отделения и т. д.). Свое решение партия направляет в избирательную комиссию, зарегистрировавшую список кандидатов.

Важно, однако, помнить, что число исключенных из списка – по заявлениям самих кандидатов о снятии своих кандидатур, решению избирательного объединения (за исключением выбытия по вынуждающим к тому обстоятельствам), а также по решению избирательной комиссии – не может превышать 25 процентов от списка на федеральных выборах и 50 процентов на региональных и местных выборах. В противном случае регистрация списка может быть аннулирована.

Кандидатура, выдвинутая в составе партийного списка, может быть снята по заявлению самого кандидата.

Кандидат имеет право, не позднее чем за 15 дней до дня голосования, а при наличии вынуждающих к тому обстоятельств не позднее чем за один день до дня голосования, представить в соответствующую избирательную комиссию письменное заявление о снятии своей кандидатуры, после чего избирательная комиссия, заверившая или зарегистрировавшая список кандидатов, исключает кандидата из списка кандидатов.

Под обстоятельствами, вынуждающими зарегистрированного кандидата снять свою кандидатуру (а избирательное объединение отозвать выдвинутого им зарегистрированного кандидата), понимаются ограничение судом дееспособности зарегистрированного кандидата, тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья самого зарегистрированного кандидата или его близких родственников. К вынуждающим обстоятельствам может быть отнесено и избрание (назначение) зарегистрированного кандидата на государственную или муниципальную должность, не допускающую совмещения полномочий.

Партия имеет право сама отказаться от дальнейшего участия в выборах – отозвать весь выдвинутый ею список кандидатов. Однако закон ограничивает период, в течение которого соответствующее заявление может быть удовлетворено.

Орган партии, принявший решение о выдвижении списка кандидатов (и только он), может в любое время, но не позднее чем за пять дней до дня голосования (в том числе повторного) отозвать выдвинутый партией список, подав письменное заявление в соответствующую избирательную комиссию. Указанное заявление не подлежит отзыву.

В этом случае решение избирательной комиссии о регистрации списка кандидатов аннулируется, а партия может быть не признанной участвовавшей в выборах со всеми негативными для нее последствиями. Следует помнить, что неучастие партии в выборах в течение пяти лет может привести к ликвидации партии.

При отказе партии от участия в выборах избирательный залог (если список партии был зарегистрирован на основании внесения залога) ей не возвращается, а перечисляется в доход соответствующего бюджета.

В случае необходимости дополнительного выдвижения списка кандидатов (если оставшееся число списков не позволяет проводить выборы), возникшей в связи с тем, что партия без вынуждающих к тому обстоятельств отозвала зарегистрированный список кандидатов, все расходы, понесенные соответствующей избирательной комиссией при подготовке и проведении выборов, возмещаются за счет этой партии.

Использование преимуществ должностного или служебного положения – это действия, которые (среди прочих) могут привести к тому, что партия будет не допущена к участию в выборах или снята с выборов. Использование преимуществ должностного или служебного положения представляет собой нарушение порядка участия в избирательной кампании, связанное с неправомерным использованием так называемого административного ресурса для целей и задач предвыборной кампании.

К случаям использования преимуществ должностного или служебного положения законодательство относит:

› привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов и (или) избранию кандидатов;

› использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов и (или) избранию кандидатов, в случае если иным кандидатам не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях;

› использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, организаций независимо от формы собственности, за исключением перечисленных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий, для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда;

› использование на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственности организаций, за исключением транспортных средств, находящихся в собственности политических партий, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов и (или) избранию кандидатов (данное положение не распространяется на лиц, пользующихся указанными транспортными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной охране);

› сбор подписей избирателей, ведение предвыборной агитации лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета, средств соответствующей организации) командировок;

› доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, ведения предвыборной агитации, в случае если иным кандидатам для этих целей не будет гарантирован такой же доступ в соответствии с законом;

› агитационное выступление в период избирательной кампании при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий;

› обнародование в период избирательной кампании в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда.

Неоднократное использование кандидатом, руководителем избирательного объединения, уполномоченным представителем или доверенным лицом избирательного объединения преимуществ должностного или служебного положения является основанием для отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов.

Граждане, замещающие государственные или выборные муниципальные должности либо находящиеся на государственной или муниципальной службе, включены в перечень лиц, которым закон запрещает в период избирательной кампании использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения или избрания кандидата (списка кандидатов). Однако при этом законодательство предусматривает и некоторые немногочисленные исключения.

В целом эта категория граждан не имеет права не только проводить агитацию, но и выпускать или распространять любые агитационные материалы. Однако этот запрет распространяется только на тот период, в течение которого указанные лица исполняют свои служебные или должностные полномочия. Если они приняли решение воспользоваться своим правом участвовать в избирательной кампании, например в качестве кандидатов, они должны быть освобождены от выполнения своих обязанностей. Зарегистрированные кандидаты должны представить в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (об освобождении) не позднее чем через пять дней со дня их регистрации. Аналогичные требования предъявляются к государственным и муниципальным служащим, принявшим решение стать доверенными лицами кандидатов или партий – в этом качестве они будут зарегистрированы избирательной комиссией только в случае представления копий соответствующих приказов.

При этом законодательство предусматривает и некоторые исключения из общего правила – например, Президент РФ (баллотирующийся на второй срок полномочий), депутаты Государственной Думы, а также лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности и зарегистрированные в качестве кандидатов, свои полномочия на период избирательной кампании не прерывают – в противном случае было бы невозможно, в частности, обеспечить непрерывность деятельности соответствующих государственных органов.

Раздел 6

ОФИЦИАЛЬНЫЕ ПРЕДСТАВИТЕЛИ ПАРТИИ

По всем вопросам, связанным с участием партии в выборах, ее интересы представляют уполномоченные представители, в т. ч. уполномоченные представители по финансовым вопросам.

При проведении агитационных мероприятий от имени политической партии вправе выступать кандидаты, уполномоченные на то политической партией, а также уполномоченные представители и доверенные лица политической партии.

В составе избирательных комиссий партии, принимающие участие в выборах, могут быть представлены членами таких комиссий с правом совещательного и с правом решающего голоса.

Партия вправе назначить одного члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса в комиссию, регистрирующую список кандидатов – со дня представления документов для регистрации списка кандидатов, а после регистрации списка – и во все нижестоящие избирательные комиссии.

Для этого партия представляет соответствующее заявление непосредственно в избирательную комиссию, в которую назначается ее представитель. Заявление оформляется решением органа, уполномоченного уставом партии. В избирательную комиссию необходимо также представить заявление лица, назначаемого ее членом с правом совещательного голоса, о его согласии на осуществление такой деятельности.

Членами избирательных комиссий с правом совещательного голоса не могут быть назначены:

› лица, не имеющие гражданства Российской Федерации;

› граждане Российской Федерации, не достигшие возраста 18 лет;

› депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

› выборные должностные лица, а также высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы местных администраций, судьи, прокуроры, а также лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях;

› граждане Российской Федерации, признанные решением суда, вступившим в законную силу, недееспособными;

› работники аппаратов комиссий, члены избирательной комиссии с правом решающего голоса;

› доверенные лица кандидатов, избирательных объединений.

Любая политическая партия может вносить предложения по кандидатурам членов избирательных комиссий с правом решающего голоса. Указанные предложения вносятся в соответствующий орган, формирующий комиссии (часть состава комиссии), в период приема предложений по составу комиссий, установленный законом.

Политическая партия, допущенная по результатам выборов к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе либо в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, при формировании соответствующих региональных и нижестоящих избирательных комиссий имеет право на назначение своего представителя в их состав – членом избирательной комиссии с правом решающего голоса.

В каждую избирательную комиссию от одной политической партии может быть назначено не более одного члена с правом решающего голоса.

Деятельность уполномоченных представителей партии, их права и обязанности четко регламентированы законодательством. При этом объем полномочий каждого ее отдельного представителя (в пределах, разрешенных законодательством) партия определяет самостоятельно.

На выборах депутатов политическая партия, выдвинувшая список кандидатов, имеет право назначить представителей, уполномоченных в соответствии с законом представлять политическую партию по всем вопросам, связанным с ее участием в выборах (в том числе уполномоченных по финансовым вопросам, имеющих особые права и особый статус). Численность уполномоченных представителей определяется соответствующим законом (на выборах в Государственную Думу – не более 500 представителей). Политическая партия по решению ее уполномоченного на то органа вправе в любое время прекратить полномочия назначенного ею уполномоченного представителя, направив копию решения в избирательную комиссию.

Детально права и обязанности уполномоченных представителей политических партий определяются в законах, регулирующих выборы соответствующего уровня. Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» уполномоченный представитель вправе:

› присутствовать на всех заседаниях любой избирательной комиссии;

› присутствовать при осуществлении участковой, территориальной избирательными комиссиями работы со списками избирателей, с избирательными бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования;

› выступать от имени кандидатов, выдвинутых в составе списка кандидатов;

› осуществлять предвыборную агитацию, в т. ч. использовать бесплатное эфирное время, предоставленное политической партии организациями телерадиовещания, включая участие в дискуссиях, «круглых столах», иных совместных агитационных материалах;

› находиться в помещении для голосования в период с момента начала работы участковой избирательной комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протоколов об итогах голосования, при повторном подсчете голосов избирателей;

› наблюдать за подсчетом числа избирателей, внесенных в списки избирателей, избирательных бюллетеней, выданных избирателям, погашенных избирательных бюллетеней; наблюдать за подсчетом голосов избирателей на избирательном участке на расстоянии и в условиях, обеспечивающих ему обозримость содержащихся в избирательных бюллетенях отметок избирателей;

› наблюдать за составлением избирательной комиссией протоколов об итогах голосования и иных документов в период с момента начала работы участковой избирательной комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протоколов об итогах голосования, при повторном подсчете голосов избирателей;

› получать заверенную копию протокола об итогах голосования в участковой избирательной комиссии;

› присутствовать при повторном подсчете голосов избирателей в соответствующих комиссиях.

Партия может предоставить своему представителю полномочия представлять ее по всем, либо по конкретным вопросам, связанным с участием в выборах. В частности, это может быть:

› представление в избирательную комиссию списка кандидатов и иных документов, которые должны быть представлены одновременно с ним;

› получение заверенной копии списка кандидатов, выдвинутого политической партией, мотивированного решения об отказе в ее выдаче;

› удостоверение подписных листов с подписями избирателей в поддержку выдвижения списка кандидатов, подписание протокола об итогах сбора подписей избирателей;

› представление в избирательную комиссию документов для регистрации списка кандидатов;

› получение копии протокола рабочей группы по проверке подписей избирателей;

› получение в избирательных комиссиях списков ТИК и УИК с указанием их адресов и телефонов, адресов помещений для голосования.

В числе своих уполномоченных представителей политическая партия обязана назначить и зарегистрировать уполномоченных представителей по финансовым вопросам (только после этого возможно создание избирательных фондов), а также по предложениям своих региональных отделений – уполномоченных представителей региональных отделений по финансовым вопросам. Основная особенность таких уполномоченных представителей заключается в том, что только они вправе распоряжаться средствами избирательного фонда политической партии, заключать договоры и осуществлять иные действия, связанные с финансированием избирательной кампании политической партии.

Раздел 7

УЧАСТИЕ ПАРТИЙ В ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ

Проводить предвыборную агитацию законодательство разрешает всем гражданам и общественным объединениям в установленных законом формах и в соответствии с их статусом в рамках конкретной избирательной кампании. То есть разрешенные формы агитации не одинаковы, в частности, для партий, участвующих в выборах, и тех, которые от участия в данных выборах отказались.

Здесь прежде всего следует обратить внимание на то, что финансирование предвыборной агитации разрешено исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов, созданных партиями (избирательными объединениями), выдвинувшими списки кандидатов. Категорически запрещено, например, проведение агитации в пользу списка кандидатов, оплачиваемой из средств избирательных фондов других кандидатов, избирательных объединений.

Нетрудно понять, что если бы такого правила не существовало, фактические затраты на избирательную кампанию у партии могли значительно превышать разрешенный законом предел – за счет финансовой «помощи» других участников выборов, тем самым нарушался бы основополагающий принцип организации и проведения демократических выборов – равенство всех участников избирательного процесса.

Законодательство позволяет проведение предвыборной агитации за или против кандидата (кандидатов, списки кандидатов) гражданами, не являющимися кандидатами, представителями избирательного объединения (партии). Однако в таком случае агитация должна проводиться методами, не требующими финансовых затрат.

Сроки, в которые может проводиться предвыборная агитация, четко определены законом. Они не совпадают со сроками проведения избирательной кампании в целом.

Предвыборная агитация, как ее определяет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Агитационный период для участников избирательного процесса начинается со дня официального выдвижения кандидата (списка кандидатов). При этом собственно агитация в средствах массовой информации начинается за 28 дней до дня голосования. Агитационный период (в т. ч. в СМИ) прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.

Однако следует иметь в виду, что агитационный период не равен по продолжительности периоду избирательной кампании, которая начинается со дня официального опубликования решения о назначении выборов и продолжается до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Не равен по продолжительности агитационный период и избирательной кампании, проводимой партией – последняя тоже начинается со дня выдвижения списка кандидатов, но заканчивается после представления партией итогового финансового отчета. В случае проведения повторного голосования агитационный период возобновляется со дня назначения соответствующей комиссией дня повторного голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня повторного голосования. (См. рис. 4.)

Агитационная деятельность партий, кандидатов и их представителей действующим законодательством в определенной мере ограничена. Ограничения касаются в основном двух моментов – пропаганды экстремистской идеологии, экстремистских призывов, а также отдельных методов, которые не могут быть использованы для побуждения граждан проголосовать за кандидатов (или против них).

Ограничения содержательного порядка установлены следующие:

› Предвыборные программы, агитационные материалы кандидатов и партий, а также высказывания самих кандидатов, доверенных лиц и представителей партий не должны содержать призывы к экстремистской деятельности, провоцировать такую деятельность или оправдывать экстремизм.

› Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности. Также в ходе агитации запрещается пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с ней. При этом агитация, направленная на защиту идей социальной справедливости, не может рассматриваться как разжигание социальной розни.

К недопустимым методам агитации действующее законодательство относит:

› Злоупотребление свободой массовой информации, а также нарушение законодательства об интеллектуальной собственности, издаваемые агитационные материалы не могут содержать коммерческую рекламу.

› Осуществление подкупа избирателей, а именно вручение им денежных средств, подарков и иных материальных ценностей (за исключением печатных материалов и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, или вознаграждения за выполнение организационной работы), предоставление товаров или услуг на льготных условиях, обещание избирателям передать им некие ценности или предоставить услуги. Этот запрет распространяется не только на партии, кандидатов, но и на их доверенных лиц и представителей, а также иных лиц и организации.

› Проведение в период избирательной кампании лотерей и других основанных на риске игр, в которых выигрыш призов или участие в розыгрыше призов зависит от итогов голосования.

› Оплату из иных источников, кроме соответствующего избирательного фонда, любой рекламы с использованием фамилии или изображения кандидата, эмблемы или иной символики партии, выдвинувшей кандидата (список кандидатов).

› Благотворительную деятельность кандидатов, партий, выдвинувших кандидатов (списки кандидатов), их доверенных лиц и уполномоченных представителей, а также зарегистрированных после начала избирательной кампании организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления которых являются указанные лица и (или) организации. Иные физические и юридические лица также не вправе заниматься благотворительной деятельностью по просьбе, поручению или от имени кандидатов, партий, их представителей, а также проводить одновременно с благотворительной деятельностью предвыборную агитацию.

Кроме того, зарегистрированный кандидат или партия не вправе использовать эфирное время телеканалов, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях распространения призывов голосовать против кандидата (кандидатов, списков кандидатов), описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран (партия получит депутатские мандаты), распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями, распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению. Нарушение данного правила может повлечь ответственность вплоть до отмены регистрации.

Деятельность СМИ в период избирательной кампании определяется особыми (специальными) правилами, которые разделены на две составляющие. Законодательство достаточно четко разделяет два разных вида информационного обеспечения выборов – «информирование» и «агитацию».

Обнародование в СМИ агитационных материалов регулируется особыми правилами, обеспечивающими равенство условий проведения агитации для всех участвующих в выборах кандидатов и партий, а также порядок оплаты публикаций и агитационных сюжетов, открытый для контроля избирательными комиссиями. Негосударственные СМИ при этом вправе полностью отказаться от размещения агитационных материалов.

В том, что касается правил распространения информации, имеющей отношение к избирательной кампании, законодательством установлено несколько специальных ограничений. Вот наиболее важные из них:

1. В информационных теле– и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, в рамках которого не должно содержаться комментариев. При этом не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату или партии (в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений). Комментарии, как разъяснил Конституционный Суд РФ, могут иметь место, но за пределами информационного блока.

2. В день голосования и до момента, когда оно заканчивается, запрещается обнародование данных о его итогах на территории избирательного округа, где оно проводится (запрет касается и размещения таких данных в сети Интернет).

3. В течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается обнародование результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами (запрет касается и размещения таких данных в сети Интернет).

4. При обнародовании результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами и референдумами, те, кто их обнародует, обязаны точно указывать данные относительно условий проведения опросов, чтобы исключить возможность фальсификации или неоднозначного восприятия данных социологических исследований.

5. В случае обнародования в СМИ материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата (партии), последнее обязано до окончания агитационного периода (и никак не позже) предоставить ему (ей) возможность бесплатно обнародовать опровержение или иное разъяснение в свою защиту, по времени вещания, печатному объему и прочим показателям соответствующее обнародованному «негативному» материалу. (Это правило не распространяется на «негативные» материалы, официально размещенные зарегистрированными кандидатами (партиями) в качестве агитационных.)

6. Реклама коммерческой деятельности в агитационных материалах кандидата запрещена. Реклама коммерческой либо иной не связанной с данными выборами деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, а также реклама с использованием наименования, эмблемы или иной символики партии, выдвинувшей список кандидатов, в период избирательной кампании осуществляется только за счет средств избирательного фонда партии, кандидата. В день голосования и в день, предшествующий дню голосования, такая реклама, в том числе оплаченная из средств избирательного фонда, не допускается.

В случае если СМИ пытается опубликовать под видом информации или комментария агитационный материал, избирательной комиссии предоставлена возможность применить к нарушителю предусмотренные законом санкции.

Признаки, по которым агитационные материалы можно отличить от информационных, четко определены в федеральном законодательстве и решениях Конституционного Суда РФ.

Вот разъяснения на этот счет, данные Конституционным Судом:

«Поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать „за“ или „против“, то очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению.

В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов». Законодательство о выборах признает агитацией в период избирательной кампании:

а) призывы голосовать за кандидата (кандидатов), список (списки) кандидатов либо против него (них);

б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какую партию будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования результатов опроса общественного мнения);

в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (кандидатах), партии в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей (распространение информации о кандидате, связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей, само по себе не может рассматриваться в качестве агитации);

е) деятельность, способствующую формированию положительного или отрицательного отношения избирателей к политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов, кандидату (кандидатам).

Следовательно, учитывая разъяснения Конституционного Суда, в случае распространения призывов голосовать «за» или «против» кандидатов, списков кандидатов об отсутствии агитационной цели можно говорить только в случае, если такие призывы не исходят непосредственно от журналиста, а представляют собой описание реально происходивших агитационных мероприятий.

По закону призывы голосовать за кандидата, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности, признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за федеральный список кандидатов или против него либо за кандидата (кандидатов) или против него (них), а иные отмеченные выше действия – если они совершены с такой целью неоднократно.

При этом основным признаком наличия агитационной цели является повторяемость, тенденциозность действий журналиста или редакции. То есть агитацией может быть сочтено систематическое распространение информации о каких-либо кандидатах, политических партиях в сочетании с позитивными или негативными комментариями либо без комментариев, но с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, политических партиях при замалчивании информации о других.

Информационный материал может касаться всех тем, имеющих отношение к избирательному процессу, в частности содержать сведения о кандидатах, избирательных объединениях, о предвыборных мероприятиях, и должен соответствовать трем требованиям – быть объективным, достоверным, не нарушать равенство кандидатов и партий.

Объективность в этом случае означает, что в материале должны излагаться факты, а не домыслы, а при необходимости авторского комментария этот комментарий должен четко отграничиваться от изложения факта. Требование достоверности обязывает передавать информацию о фактах, имевших место в действительности, с указанием периода времени, когда эти факты имели место. При этом в информационном материале недопустимо замалчивание информации о проводимых участниками избирательного процесса предвыборных мероприятиях, если при этом освещаются такие же мероприятия, проводимые другими участниками избирательного процесса.

Вместе с тем отсутствие информационных сообщений в конкретный период времени о ком-либо из участников избирательного процесса не может служить основанием для отказа от публикации сообщений о состоявшихся в этот же период предвыборных мероприятиях иных участников.

На деятельность партийных СМИ распространяются не все правила, касающиеся проведения предвыборной агитации.

Средства массовой информации (организации телерадиовещания и периодические печатные издания), учрежденные политическими партиями и иными избирательными объединениями, являются негосударственными средствами массовой информации. На них распространяются все требования относительно участия негосударственных СМИ в информировании избирателей и проведении предвыборной агитации, за исключением отдельных изъятий:

› эфирное время и печатную площадь в ходе избирательной кампании они вправе предоставлять независимо от срока их регистрации (в отличие от других негосударственных СМИ, которые должны быть зарегистрированы не менее чем за один год до начала избирательной кампании, в ходе которой они собираются предоставлять зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям эфирное время и печатную площадь);

› им разрешается отступать от принципа равенства, определяя условия оплаты своего эфирного времени и печатной площади для различных кандидатов (избирательных объединений);

› редакции учрежденных политическими партиями и публикующих агитационные материалы периодических печатных изданий вправе отдавать предпочтение какому-либо кандидату, избирательному объединению, соответственно изменяя тираж и периодичность выхода указанных СМИ.

Выделяемые партиям для проведения агитации бесплатное эфирное время и печатная площадь распределяются между участниками выборов в соответствии с определенными правилами, закрепленными в законодательстве о выборах.

Порядок распределения эфирного времени и печатной площади установлен различный – в зависимости от статуса средства массовой информации (СМИ) и уровня выборов. В зависимости от состава учредителей и источников финансирования избирательное законодательство подразделяет СМИ на:

› государственные – учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых являются государственные органы, организации и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования решения о проведении выборов, оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) в уставном капитале которых на день официального опубликования решения о проведении выборов имеется государственная доля;

› муниципальные – учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых являются муниципальные органы, организации и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, оказывалась муниципальная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за счет средств местного бюджета и (или) в уставном капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов имеется доля муниципального образования;

› негосударственные – все иные.

В зависимости от территории распространения государственные СМИ подразделяются на общероссийские (имеющие лицензию на вещание либо осуществляющие выпуск средств массовой информации, распространяемых на территориях половины или более чем половины субъектов РФ) и региональные (имеющие лицензию на вещание или распространяющие средства массовой информации, или зарегистрированные для распространения на территориях менее чем половины субъектов РФ).

Государственные и муниципальные СМИ обязаны:

› обеспечивать равные условия проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям (партиям). Они предоставляют эфирное время и печатную площадь для проведения предвыборной агитации за плату, а в случаях, предусмотренных законом, также бесплатно.

Перечень государственных и (или) муниципальных организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, которые обязаны предоставить эфирное время, печатную площадь для проведения агитации, публикуется соответствующей избирательной комиссией.

Бесплатное эфирное время для проведения предвыборной агитации обязаны предоставлять на выборах в федеральные органы государственной власти (Президента РФ, депутатов Государственной Думы) общероссийские и региональные государственные организации телерадиовещания.

Бесплатное эфирное время на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания распределяется между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями в равном объеме посредством жеребьевки, проводимой соответствующей избирательной комиссией.

Общий объем бесплатного эфирного времени, предоставляемого каждой из общероссийских организаций телерадиовещания на каждом канале, составляет не менее 60 минут по рабочим дням, региональных и муниципальных – не менее 30 минут по рабочим дням, а если общее время вещания менее двух часов в день – не менее одной четверти общего времени вещания. При этом общий объем бесплатного эфирного времени не может быть более 60 минут, умноженных на количество зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, выдвинувших зарегистрированные списки кандидатов.

Не менее половины общего объема бесплатного эфирного времени предоставляется для проведения совместных агитационных мероприятий («круглых столов», дискуссий и др.), за исключением случая, когда на каждого зарегистрированного кандидата, список кандидатов приходится менее пяти минут бесплатного эфирного времени.

Эфирное время за плату государственные и муниципальные организации телерадиовещания обязаны резервировать в объеме, равном объему выделяемого ими бесплатного эфирного времени или превышающем его не более чем в два раза.

Негосударственные СМИ (за исключением СМИ, учрежденных избирательными объединениями или кандидатами), учрежденные не менее чем за один год до начала избирательной кампании, вправе предоставлять зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям эфирное время и печатную площадь за плату на равных условиях. Порядок предоставления периодическими печатными изданиями печатной площади устанавливается законом, регулирующим выборы соответствующего уровня. При распределении печатной площади в таких изданиях жеребьевка может не проводиться, площадь (размер, дата выхода и т. п.) определяется по согласованию с редакцией.

Партии и кандидаты имеют право отказаться от участия в предвыборных дебатах.

При этом объем эфирного времени, отведенного на совместное агитационное мероприятие, по общему правилу не сокращается. Однако следует обратить внимание на то, что на выборах депутатов Государственной Думы это правило не применяется – отказ от участия в дебатах влечет уменьшение объема эфирного времени, предоставляемого для совместного агитационного мероприятия, на долю, полагающуюся отказавшейся от дебатов политической партии.

Участвующая в выборах партия обязана опубликовать свою предвыборную программу (платформу). Однако содержание и форма этого документа оставлены на усмотрение партии.

Еще при своем создании партия обязана принять политическую программу. Это документ, утверждаемый съездом партии и необходимый для ее государственной регистрации. Этот документ определяет принципы деятельности, цели и задачи партии, а также методы реализации этих целей и задач. Основные положения данного документа должны быть опубликованы в «Российской газете». Принятие программы партии, внесение в нее изменений и дополнений осуществляются на съезде политической партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Законодательством также установлено, что при выдвижении списков кандидатов в депутаты политическая партия обязана опубликовать свою предвыборную программу. При этом закон не препятствует партии в качестве предвыборной программы (платформы) публиковать ею же ранее принятую политическую программу. Партия может выбрать предпочтительный для нее вариант – создать специальный документ для использования во время избирательной кампании либо не создавать его.

Политическая партия, выдвинувшая список кандидатов, которые зарегистрированы избирательной комиссией, не позднее определенного срока – на выборах в Госдуму не позднее чем за 20 дней до дня голосования – публикует свою предвыборную программу не менее чем в одном государственном периодическом печатном издании, а также размещает ее в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет. Для такой публикации используется бесплатная печатная площадь, предоставляемая избирательным объединениям, кандидатам в соответствии с федеральным законом, либо такая публикация оплачивается из средств избирательного фонда политической партии.

Наименование и эмблема партии не могут меняться в ходе избирательной кампании.

Изменение наименования и эмблемы политической партии после их представления в соответствующую избирательную комиссию не допускается. Иная символика политической партии (например флаг, гимн) может меняться, поскольку она не используется в избирательной документации.

Раздел 8

ФИНАНСИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ

Партия не может использовать для проведения избирательной кампании денежные средства, поступившие из «неизвестных» источников, а также «неофициально» тратить на эти цели значительные суммы. При этом законодательство четко обозначает виды источников, из которых могут быть приняты средства для финансирования кампаний.

Российское законодательство разрешает партиям использовать только такую схему финансирования избирательной кампании, которая позволяет избирательным комиссиям контролировать как объем, так и источники и направления расходования средств. При этом информация о финансировании партиями своих кампаний в обязательном порядке предается гласности (через средства массовой информации).

Расходование средств для финансирования избирательной кампании партии или кандидата (то есть всей деятельности, направленной на достижение на выборах результата, необходимого партии или кандидату) разрешается проводить только из средств избирательных фондов. Даже если кандидат и политическая партия обладают собственными средствами, достаточными для ведения избирательных кампаний, использовать эти средства на нужды выборов партия (кандидат) могут только предварительно перечислив их на счет своего избирательного фонда. Даже проводить сбор подписей партии и кандидаты могут только после оплаты расходов на изготовление подписных листов из средств избирательного фонда.

Все средства избирательного фонда поступают на открытый с разрешения избирательной комиссии специальный избирательный счет в кредитном учреждении (в подавляющем большинстве случаев это Сберегательный банк РФ). При этом кандидат или партия вправе (или обязаны, если пожертвования внесены с нарушениями законодательства) возвратить жертвователю любую сумму, за исключением пожертвования, внесенного анонимным жертвователем (эти средства перечисляются в соответствующий бюджет).

Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений могут создаваться за счет:

а) собственных средств кандидата, избирательного объединения;

б) средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением;

в) добровольных пожертвований граждан;

г) добровольных пожертвований юридических лиц;

д) средств, выделенных кандидату, избирательному объединению соответствующей избирательной комиссией, в случае, если это предусмотрено законом. (См. рис. 5.)

Законом установлен перечень субъектов, которым запрещено вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений на выборах в государственные органы власти. Это – иностранные государства и иностранные организации, иностранные граждане, лица без гражданства, граждане Российской Федерации, не достигшие возраста 18 лет на день голосования, международные организации и международные общественные движения, органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления и некоторые другие.

На каждых конкретных выборах установлены предельные размеры пожертвований для физических и юридических лиц, а также собственных средств избирательного объединения или кандидата.

Так, на выборах в Государственную Думу собственные средства политической партии (без учета пожертвований в фонды региональных отделений политических партий) могут составлять только 50 процентов предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда – это 200 млн. руб., граждан – 0,07 процента (280 тыс. руб.), а юридических лиц – 3,5 процента (14 млн. руб.).

Все операции по избирательному счету прекращаются банком в день голосования (отступления от этого правила возможны только по специальному распоряжению избирательной комиссии). Неизрасходованные средства фонда возвращаются жертвователям (юридическим лицам и гражданам) пропорционально размеру внесенных пожертвований.

Операции по избирательному счету (поступление и расходование средств) отражаются в итоговом финансовом отчете, который партия или кандидат обязаны представить не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования результатов выборов в избирательную комиссию соответственно уровню проводившихся выборов (общефедеральных, региональных, местных).

Порядок финансирования текущей деятельности партий принципиально отличается от порядка финансирования их избирательных кампаний. В частности, средства из избирательных фондов могут расходоваться только на определенные законодательством цели.

Серьезные различия в порядке финансирования деятельности политических партий в межвыборный период и в период проведения избирательных кампаний существуют:

а) по источникам поступлений;

б) по их предельному размеру;

в) по возможностям их использования.

Текущая деятельность политических партий финансируется за счет средств, формируемых из вступительных и членских взносов, если их уплата предусмотрена уставом политической партии; а также средств федерального бюджета (в случае их предоставления); пожертвований; поступлений от мероприятий, проводимых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями, а также доходов от предпринимательской деятельности; поступлений от гражданско-правовых сделок; других не запрещенных законом поступлений. Закон ограничивает предельные размеры пожертвований, однако общий размер денежных средств, которыми располагает партия с учетом поступлений из иных разрешенных источников, не являющихся пожертвованиями (членские взносы, доходы от предпринимательской деятельности, гражданско-правовых сделок и т. д.), закон не ограничивает.

Средства избирательного фонда имеют строгое целевое назначение. Их можно тратить лишь на:

› финансовое обеспечение организационно-технических мер, направленных на сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей, участников референдума;

› предвыборную агитацию, а также на оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера;

› оплату других работ (услуг), выполненных (оказанных) гражданами или юридическими лицами, а также на покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением кандидатами, избирательными объединениями своей избирательной кампании; внесение избирательного залога.

Причем если средства, перечисляемые непосредственно политической партии в виде пожертвований и бюджетных ассигнований, остаются собственностью партии, то неиспользованные в ходе избирательной кампании пожертвования политическая партия обязана вернуть жертвователям пропорционально сделанным ими пожертвованиям.

Порядок формирования избирательного фонда, в частности то, какая часть его средств может быть принята из источника определенного вида, а также предельный размер фонда определены законодательством.

Фонды создаются непосредственно кандидатами и избирательными объединениями, участвующими в выборах. При определенных условиях соответствующие фонды на федеральных выборах могут создаваться также региональными отделениями партий, участвующих в выборах. Кандидаты, выдвигающиеся только в составе списка, не вправе создавать собственные избирательные фонды. В свою очередь избирательные фонды партий и выдвинутых ими кандидатов могут создаваться за счет собственных средств кандидата и партии и за счет пожертвований.

При этом законодательством жестко оговорен предельный размер расходов из избирательного фонда, а из указанных выше источников может быть сформирована только его определенная часть. Для каждого вида и уровня выборов соответствующие нормы различаются.

Сумма всех расходов из средств избирательного фонда (фактически – предельный размер избирательного фонда) не может превышать определенный предел. Для политической партии на выборах в Государственную Думу предельная сумма – 400 миллионов рублей (в указанную сумму не включаются расходы из средств избирательных фондов региональных отделений политической партии). Для регионального отделения политической партии этот норматив может быть различным, в зависимости от территориального масштаба действия отделения и численности зарегистрированных избирателей на соответствующей территории. Например, если региональная группа федерального списка кандидатов полностью охватывает территорию субъекта РФ, то предельная сумма расходов в зависимости от численности избирателей может быть от 6 до 30 миллионов рублей (подробно механизм расчета изложен в ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Запрещается принимать средства в избирательный фонд от ряда физических и юридических лиц. Исчерпывающий список видов таких источников определен законодательством.

Средства запрещается принимать не только непосредственно от ряда жертвователей, но также и от организаций, учрежденных такими жертвователями (на случай применения многоступенчатых схем).

В избирательные фонды не могут зачисляться суммы, полученные от:

а) иностранных государств и организаций;

б) иностранных граждан (где закон наделяет их избирательными правами);

в) лиц без гражданства;

г) граждан Российской Федерации, не достигших возраста 18 лет на день голосования;

д) российских юридических лиц с иностранным участием (если доля иностранного участия в их уставном капитале превышает 30 процентов);

е) международных организаций и международных общественных движений;

ж) органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления;

з) государственных и муниципальных учреждений, унитарных предприятий;

и) юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований превышает 30 процентов;

к) организаций, учрежденных государственными органами и (или) органами местного самоуправления (за исключением акционерных обществ, учрежденных в порядке приватизации); организаций, учрежденных юридическими лицами, указанными в пунктах «д» и «и»; организаций, имеющих в своем уставном капитале долю юридических лиц, указанных в пунктах «д» и «и», превышающую 30 процентов;

л) воинских частей, военных учреждений и организаций, правоохранительных органов;

м) благотворительных и религиозных организаций, а также учрежденных ими организаций;

н) анонимных жертвователей (граждан и юридических лиц, не указавших или указавших неверно или не в полном объеме необходимые сведения о себе);

о) юридических лиц, зарегистрированных менее чем за один год до дня голосования на выборах;

п) некоммерческих организаций, получавших в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования, денежные средства либо иное имущество от:

› иностранных государств, а также от указанных в пунктах «а» – «г», «е» – «з», «л» – «о» органов, организаций или физических лиц;

› российских юридических лиц с иностранным участием в уставном капитале свыше 30 процентов;

› юридических лиц с долей участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований свыше 30 процентов, а также учрежденных ими организаций;

› организаций, учрежденных государственными органами и (или) органами местного самоуправления (за исключением акционерных обществ, учрежденных в порядке приватизации), а также учрежденных ими организаций;

› организаций, в уставном (складочном) капитале которых доля указанных выше юридических лиц (с долей участия Российской Федерации либо учрежденных государственными или муниципальными органами) превышала 30 процентов.

Финансирование текущей деятельности партий за счет их избирательных фондов, а также предвыборной деятельности непосредственно из партийной кассы (минуя избирательные фонды) является грубейшим нарушением федерального законодательства.

Средства избирательного фонда нельзя потратить на финансирование текущей деятельности по партстроительству, не связанному с выборами (например, на выплату зарплат освобожденным руководителям и штатным работникам аппарата партии, приобретение в собственность офиса, выплату финансовой задолженности по обязательствам партии третьим лицам и т. д.). Еще более грубым нарушением является оплата предвыборных расходов непосредственно из средств политической партии, которые не были перечислены в избирательный фонд.

Нарушение партией правил финансирования избирательной кампании может привести к тому, что она не будет допущена к участию в выборах либо будет снята с выборов.

К партии могут быть применены меры конституционно-правовой ответственности. В зависимости от того, был ли соответствующий список кандидатов (выдвинутых партией) к этому моменту зарегистрирован, ему может быть либо отказано в регистрации, либо его регистрация может быть отменена.

Такие санкции могут быть применены, если будет установлено, что партия в целях достижения определенного результата на выборах:

использовала денежные средства помимо средств собственного избирательного фонда и сумма таких средств превысила 5 процентов от предельного размера расходования средств избирательного фонда;

превысила предельный размер расходования средств избирательного фонда более чем на 5 процентов.

Контроль за поступлением и расходованием средств избирательных фондов партий осуществляют избирательные комиссии.

Для осуществления контроля комиссии наделены безусловным правом получать необходимую информацию от:

› органов регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства (по мере необходимости в получении информации);

› органов исполнительной власти, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц, либо уполномоченных в сфере регистрации некоммерческих организаций (по мере необходимости в получении информации);

› банковских (кредитных) организаций (их отделений), на счетах которых размещены средства избирательных фондов (регулярно).

Для осуществления контроля при избирательных комиссиях, проводящих выборы (Центральной избирательной комиссии, избирательных комиссиях субъектов РФ, а в случаях, предусмотренных законом, и при иных), создаются специальные контрольно-ревизионные службы, которые в частности:

› осуществляют контроль за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов;

› проверяют финансовые отчеты кандидатов и партий;

› организуют проверки достоверности представленных кандидатами сведений об имуществе, о доходах и об их источниках;

› контролируют возврат бюджетных средств, выделенных соответствующими избирательными комиссиями в избирательные фонды зарегистрированных кандидатов и партий;

› составляют документы о финансовых нарушениях при финансировании выборов и ставят перед соответствующей избирательной комиссией вопросы о применении мер ответственности к кандидатам, политическим партиям, их региональным отделениям, а также к гражданам и юридическим лицам за нарушения, допущенные ими при финансировании соответствующей избирательной кампании.

Контрольно-ревизионная служба наделена правом самостоятельно запрашивать необходимую информацию по всем вопросам, входящим в ее компетенцию, у кандидатов, избирательных комиссий, органов исполнительной власти, в том числе уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в области налогов и сборов, иных государственных органов, организаций независимо от форм собственности, а также граждан.

Избирательные комиссии до дня голосования на выборах периодически направляют для опубликования в средства массовой информации сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. Редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий, соответственно уровню выборов, обязаны публиковать указанные сведения, передаваемые им комиссиями, в течение трех дней со дня получения. Это правило безусловно относится и к итоговым финансовым отчетам партий и кандидатов.

Раздел 9

ГОЛОСОВАНИЕ И ОПРЕДЕЛЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ВЫБОРОВ

В избирательном бюллетене наименования политических партий, участвующих в выборах, размещаются в порядке, определяемом жеребьевкой. Жеребьевка проводится избирательной комиссией, организующей выборы. Эта же комиссия самостоятельно устанавливает порядок проведения жеребьевки, которая должна проходить открыто и гласно, о ее проведении должны быть извещены все ее участники.

Под наименованием политической партии помещаются фамилии, имена и отчества кандидатов, включенных в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, выдвинутого данной политической партией. Если субъекту Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации или части территории субъекта Российской Федерации соответствует региональная группа кандидатов, в избирательном бюллетене для этих субъекта Российской Федерации, группы субъектов Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации после указанных сведений помещаются также наименование соответствующей региональной группы кандидатов и фамилии, имена и отчества первых трех кандидатов, включенных в эту региональную группу кандидатов.

Фамилии кандидатов в избирательном бюллетене размещаются в алфавитном порядке.

В случае выбытия после изготовления бюллетеней зарегистрированного кандидата, отмены или аннулирования регистрации списка кандидатов участковые комиссии по указанию вышестоящей комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), вычеркивают в бюллетенях сведения о таких кандидатах и о зарегистрировавших их избирательных объединениях (партиях).

Сегодня в избирательном бюллетене отсутствует графа «против всех», применение которой ставило часть избирателей в неравноправное положение. Она была исключена в соответствии с рекомендациями международной Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Необходимо принять во внимание, что установление порога явки и голосование «против всех» – скорее исключение из правила, чем общераспространенная практика. Графа «против всех» существует только в нескольких штатах США, Аргентине, Зимбабве, Испании (и только на местных выборах), Колумбии, а также ряде государств СНГ. В России институт голосования «против всех» был введен еще в 1991 году и с 1994 года был закреплен законодательно. В начале 90-х годов это была вынужденная мера: в России еще не сформировалась политическая элита, представляющая весь спектр настроений общества, мало было опытных управленцев, способных составить конкуренцию представителям КПСС, от идеологии которой наше общество отказалось. Поэтому в отсутствие реальной конкуренции рациональнее было провести повторные выборы, чем «откатываться» на десятилетие назад.

Поначалу голосование «против всех» не имело юридического значения, однако впоследствии победа кандидата «против всех» стала рассматриваться как основание для признания выборов несостоявшимися.

На первый взгляд голосование «против всех» создает большие возможности для свободы выбора. Фактически же оно является узаконенным отрицанием ценности электоральных процедур. По сути, кандидаты на выборах конкурируют не только между собой (за право быть избранным), но и с несуществующим кандидатом «против всех» (за подтверждение самого права избрания на выборах). При этом голосование одних избирателей «против всех» может перечеркнуть осознанный выбор других граждан, участвовавших в выборах. Ведь признание выборов несостоявшимися происходило в результате голосования «против всех» относительного большинства избирателей, которое на практике никогда не являлось абсолютным (обычно оно составляло меньшинство от общего числа проголосовавших). Однако это меньшинство может навязывать свою волю (отсутствие конкретного выбора) большинству определившихся в своем выборе избирателей.

Такое преимущество нельзя считать обоснованным: ведь у электората, проголосовавшего «против всех», нет единой идеологической основы и политической воли, он разобщен. В конечном счете, не достигается цель выборов – формирование в результате волеизъявления граждан органов публичной власти и наделение полномочиями выборных должностных лиц, их сменяемость в оговоренные сроки, население не участвует в управлении делами государства или местном самоуправлении. По этой причине законодатели России во исполнение рекомендаций, высказанных в 2003—2004 годах ОБСЕ, приняли решение об исключении графы «против всех» из избирательных бюллетеней. Еще ранее, в 2003—2005 годах, аналогичное решение приняли ряд государств СНГ: Азербайджан, Армения, Казахстан.

Сегодня выборы признаются состоявшимися независимо от доли избирателей, принявших участие в голосовании. Наличие или отсутствие порога явки определяется традициями и этапом развития государства.

Следует отметить, что «общепризнанных» норм на этот счет в мире не существует: все зависит от национального законодательства конкретного государства. В большинстве государств порог явки отсутствует: голосование может состояться при любой явке. В Великобритании и ряде стран Британского Содружества (Индии и др.) выборы при наличии одного кандидата вообще не проводятся: считается, что в этих случаях достаточно, если кандидат проголосует за себя сам.

Обязательный вотум, т. е. порядок, при котором участие в выборах является не только правом, но и обязанностью граждан, обладающих активным избирательным правом, в настоящее время установлен в Австралии, Аргентине, Бельгии, Бразилии, Греции, Турции и ряде иных государств.

Сочетание формальной свободы участия в выборах и обязательного уровня явки избирателей как условия признания выборов состоявшимися в основном было характерно для социалистических стран. На начальном этапе демократических преобразований порог явки несомненно играл важную роль, мобилизуя избирателей на выборы. Однако за последние 15 лет минимальный порог явки перестал выполнять свою положительную функцию – обеспечение участия максимального количества населения в управлении делами государства и в местном самоуправлении. А в некоторых вопросах стал тормозом развития демократии на всем постсоветском пространстве. Поэтому отмена порога явки на выборах осуществлена в целях приближения правил организации и проведения выборов к общеевропейским стандартам.

Распределение мандатов (депутатских мест в Государственной Думе) происходит между партиями, участвовавшими в соответствующих выборах и преодолевшими заградительный барьер.

На выборах депутатов Государственной Думы это партии (точнее выдвинутые партиями списки кандидатов), которые получили более 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

При этом законодательство предусматривает в некоторых случаях возможность допуска к распределению мандатов списка (партии), не преодолевшего заградительный барьер.

Так, если на выборах депутатов Государственной Думы сумма голосов, поданных за все партии, преодолевшие заградительный барьер, составит менее 60 процентов от числа проголосовавших избирателей, то к распределению мандатов допускаются по убывающей и иные партии – до тех пор пока сумма поданных за них голосов не превысит 60 процентов. Кроме того, к распределению мандатов должно быть допущено не менее двух партий.

Заградительный барьер призван предотвратить искусственное дробление политических сил (и измельчание партий, их представляющих), раздробленность политических сил в парламенте (что мешает его эффективной работе).

Величина заградительного барьера варьируется в различных странах и территориях (в том числе субъектах Российской Федерации) в зависимости от местной специфики.

В ряде стран он выше, чем в России, – 8 процентов (Лихтенштейн), 10 процентов (Великое национальное собрание Турции). Рекордсменом здесь является Шри-Ланка – 12,5 процента. Но немаловажно, что Российская Федерация – одна из немногих стран с пропорциональной системой выборов, где заградительный барьер является не жестким, а «плавающим»: его величина зависит от числа голосов, поданных за партии, преодолевшие заградительный барьер. Таким образом, он выполняет исключительно защитную функцию и не приводит к деформациям системы политического представительства в случаях, когда голоса «распылились».

Распределение депутатских мест (мандатов) между партиями, принимавшими участие в выборах в Государственную Думу и преодолевшими заградительный барьер, происходит в соответствии со схемой, включающей два этапа и закрепленной в федеральном законодательстве.

Порядок распределения мандатов между политическими партиями определяется законами, регулирующими выборы соответствующего уровня: на федеральном – законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

По итогам выборов в Государственную Думу распределение мандатов осуществляется по так называемой естественной квоте (с использованием метода наибольших остатков). Происходит это следующим образом.

Первый этап. Путем сложения определяется сумма голосов избирателей, поданных за все федеральные списки, допущенные к распределению депутатских мандатов. Эта сумма делится на 450 – число депутатских мандатов в Государственной Думе. Полученный результат есть первое избирательное частное – «вес» одного депутатского мандата, выраженный в голосах избирателей.

Второй этап. Число голосов избирателей, полученных каждой политической партией, делится на первое избирательное частное (в результате зачастую получается не целое число, например 20, 75). Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которое получает соответствующая партия в результате первичного распределения мандатов.

Чтобы учесть при распределении и дробную часть, предусмотрено проведение вторичного распределения. Нераспределенные депутатские мандаты (разница между 450 и суммой тех мандатов, которые партии получили при первичном распределении) передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа. При равенстве дробных частей (после запятой до шестого знака включительно) преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано большее число голосов избирателей, т. е. у которого целая часть больше. (См. рис. 6.)

Между кандидатами, входящими в федеральный список одной партии, участвовавшей в выборах в Государственную Думу и преодолевшей заградительный барьер, распределение депутатских мандатов происходит по «пятиступенчатой» схеме.

Первый этап. В первую очередь депутатские мандаты получают кандидаты, включенные в общефедеральную часть федерального списка – в порядке очередности их размещения в указанном списке (в общефедеральную часть федерального списка, если она выделена партией, может быть включено не более 3 кандидатов).

Второй этап. После передачи депутатских мандатов кандидатам, включенным в общефедеральную часть списка партии, оставшиеся депутатские мандаты распределяются между региональными группами следующим образом.

Сумма голосов избирателей, поданных за список партии в тех территориях, которым соответствуют региональные группы кандидатов, делится на число оставшихся не распределенными депутатских мандатов. Полученный результат есть второе избирательное частное данного списка кандидатов.

Число голосов избирателей, поданных за каждую из региональных групп, делится на второе избирательное частное (результат деления это нередко не целое число, например – 3, 35). Целая часть полученного – это число депутатских мандатов, которые получает соответствующая региональная группа кандидатов.

Третий этап. Нераспределенные депутатские мандаты, оставшиеся после второго этапа, передаются по одному тем региональным группам, у которых оказывается наибольшей дробная часть указанного выше числа. При равенстве дробных частей преимущество отдается той региональной группе кандидатов, за которую было подано большее число голосов избирателей.

Четвертый этап. Если в процессе распределения депутатских мандатов в одной или нескольких региональных группах не оказалось нужного числа кандидатов, оставшиеся вследствие этого не распределенными депутатские мандаты подлежат дополнительному распределению между другими региональными группами (того же списка кандидатов), в которых имеются кандидаты, не получившие депутатских мандатов. При этом сохраняется очередность передачи депутатских мандатов (в соответствии со значениями дробных частей), определенная на основе первоначально вычисленного второго избирательного частного.

Пятый этап. Если и после дополнительного распределения остаются нераспределенные депутатские мандаты, они передаются по одному тем региональным группам, в которых оказывается наименьшим коэффициент дополнительного распределения.

Этот коэффициент определяется для каждой из региональных групп, в которых имеются кандидаты, не получившие депутатских мандатов.

Коэффициент дополнительного распределения вычисляется путем деления числа полученных региональной группой депутатских мандатов на число полученных ею голосов избирателей. При равных значениях указанного коэффициента депутатский мандат передается той региональной группе кандидатов, которая получила большее число голосов избирателей.

Если после такого распределения число дополнительно распределяемых депутатских мандатов окажется больше числа региональных групп кандидатов, которые могут их получить, процедура дополнительного распределения повторяется необходимое число раз, при этом указанный коэффициент каждый раз вычисляется заново.

Если в процессе распределения депутатских мандатов внутри федерального списка партии не окажется зарегистрированных кандидатов, не получивших депутатских мандатов, оставшиеся не распределенными депутатские мандаты остаются вакантными до следующих выборов депутатов Государственной Думы. За исключением случая, когда Государственная Дума останется в неправомочном составе. Тогда нераспределенные депутатские мандаты передаются другим партиям, участвовавшим в выборах, не допущенным к распределению депутатских мандатов и получившим число голосов избирателей, которое превышает первое избирательное частное.

Плюсом такой детальной регламентации порядка распределения депутатских мандатов внутри федерального списка при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ являются ограничение свободы усмотрения партии в предоставлении мандатов конкретным кандидатам и более полное соответствие их распределения волеизъявлению избирателей. (См. рис. 7.)

Избранный кандидат имеет право отказаться от депутатского мандата. Последний при определенных условиях может быть передан другому кандидату, принимавшему участие в выборах в составе соответствующего списка.

Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрено право зарегистрированного кандидата в течение семи дней со дня голосования отказаться от депутатского мандата. Соответствующее заявление об отказе отзыву не подлежит.

Отказ кандидата от депутатского мандата влечет за собой изменение порядка размещения кандидатов в соответствующем партийном списке и не является основанием для утраты списком (партией) права на данный мандат. В таком случае мандат передается другому кандидату из того же федерального списка партии – первому в порядке очередности из числа не получивших мандаты и включенных в ту же, что и выбывший, региональную группу (или общефедеральную часть федерального списка).

Если в этой региональной группе (или в общефедеральной части федерального списка) отсутствуют кандидаты, не получившие мандаты, вакантный мандат передается другим региональным группам (федерального списка той же партии) в соответствии с методикой дополнительного распределения депутатских мандатов.

Если в федеральном списке партии не осталось зарегистрированных кандидатов, мандат остается вакантным до следующих выборов депутатов Государственной Думы (за исключением случая, когда Государственная Дума окажется в неправомочном составе и будет осуществлено перераспределение мандатов между списками кандидатов).

Необходимо заметить, что в случае, если депутат Государственной Думы вошел или перешел во фракцию, иную, чем была образована политической партией, в составе федерального списка которой он был избран, его депутатские полномочия прекращаются, а депутатский мандат распределяется внутри федерального списка кандидатов партии в соответствии с описанной выше методикой.

Необходимо обратить внимание на то, что последними поправками 2007 года в избирательное законодательство внесены изменения, расширяющие возможности правоусмотрения политических партий на замещение вакантных депутатских мандатов. Если раньше мандат депутата Государственной Думы передавался следующему по федеральному списку кандидату, то сейчас по общему правилу политическая партия вправе предложить свою кандидатуру из той же региональной группы, но не обязательно следующего по списку.

Раздел 10

КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ

Разные области деятельности политических партий в рамках избирательного процесса регулируются нормами различного уровня – от Конституции Российской Федерации до уставов самих партий.

Основы правового положения политических партий закреплены в Конституции Российской Федерации.

Конституция признает идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, запрет на установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной. Основной закон также провозглашает равенство общественных объединений перед законом, запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Кроме того, Конституция закрепляет право граждан на объединение, гарантирует свободу деятельности общественных объединений и запрещает принуждение к вступлению в какое-либо объединение и пребыванию в нем.

Вместе с тем основная часть норм, регулирующих деятельность участников избирательного процесса (и в том числе политических партий, выдвинутых ими кандидатов и т. д.), содержится в федеральных законах:

› «О политических партиях»

› «Об общественных объединениях»

› «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

› «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»

› «О выборах Президента Российской Федерации».

В последние годы эта часть российского законодательства была также заметно дополнена решениями Конституционного Суда Российской Федерации.

Процедура регистрации политической партии, порядок ведения ее финансовой отчетности детализируются в подзаконных актах: постановлениях Правительства и Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, приказах Минюста России и др.

Различные аспекты участия политических партий в региональных и местных выборах детализированы в конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации, нормативных актах муниципальных образований.

Наконец, определенная часть деятельности партии как участника выборов регулируется внутренними партийными нормами (в т. ч. уставом).

Контроль над деятельностью партий в ходе избирательного процесса осуществляется как избирательными комиссиями, так и органами Федеральной регистрационной службы, органами прокуратуры. В определенных случаях для осуществления контрольных мероприятий привлекаются также паспортно-визовая служба МВД России и Федеральная налоговая служба.

Избирательные комиссии обеспечивают государственный контроль за соблюдением политическими партиями правил участия в выборах (именно этим государственным органам принадлежит ведущая роль в правовой оценке юридически значимых действий политических партий по принятию решений об участии в выборах, выдвижению кандидатов, выполнению условий, необходимых для регистрации кандидатов и списков, по организации и ведению предвыборной агитации и др.); осуществляют функции контроля за соблюдением требований по учету и расходованию средств политических партий.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации проверяет ежегодные сводные финансовые отчеты партий и ежеквартально представляемые сведения о поступлении и расходовании партийных средств, а избирательные комиссии субъектов РФ – сведения о поступлении и расходовании средств региональных отделений и иных структурных подразделений партий.

При этом контролируется прежде всего соблюдение установленных для партий ограничений по источникам финансовых поступлений, целевого характера расходования финансовых средств, а применительно к отчетам по итогам избирательной кампании – соблюдение требований, установленных избирательным законодательством в отношении образования и порядка расходования средств из избирательных фондов.

При необходимости к проверке сведений, указанных гражданами и юридическими лицами при внесении (перечислении) пожертвований, привлекаются паспортно-визовая служба МВД России и Федеральная налоговая служба.

Проверка финансовых (бухгалтерских) отчетов региональных отделений политической партии и иных ее зарегистрированных структурных подразделений осуществляется налоговыми органами. Налоговый учет и бухгалтерская отчетность осуществляются в порядке и в сроки, установленные законодательством для юридических лиц.

Федеральная регистрационная служба и ее территориальные органы также выполняют определенные контрольные функции. Они вправе в ходе контрольных проверок знакомиться с документами партий и их региональных отделений, направлять запросы в налоговые, правоохранительные и иные органы о представлении информации и сведений, касающихся деятельности партии. Им предоставлено право направлять своих представителей для участия в проводимых партией, ее региональными и иными структурными подразделениями открытых мероприятиях (съездах, конференциях, общих собраниях и т. д.), в т. ч. посвященных выдвижению кандидатов в депутаты и на иные выборные должности.

Органы прокуратуры также осуществляют контроль за действиями партий, их кандидатов, избирательных комиссий – при этом предметом прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина государственными органами и представителями партий.

Content

Игорь Борисов, Сергей Заславский
Партии на выборах

ВВЕДЕНИЕ

Раздел 1 О ПОЛИТИКО-ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ

Раздел 2 УЧАСТИЕ ПАРТИЙ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

Раздел 3 ВЫДВИЖЕНИЕ ПАРТИЕЙ КАНДИДАТОВ, СПИСКОВ КАНДИДАТОВ

Раздел 4 СПИСКИ КАНДИДАТОВ, ИХ ВИДЫ И СТРУКТУРА

Раздел 5 РЕГИСТРАЦИЯ СПИСКОВ КАНДИДАТОВ

Раздел 6 ОФИЦИАЛЬНЫЕ ПРЕДСТАВИТЕЛИ ПАРТИИ

Раздел 7 УЧАСТИЕ ПАРТИЙ В ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ

Раздел 8 ФИНАНСИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ

Раздел 9 ГОЛОСОВАНИЕ И ОПРЕДЕЛЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ВЫБОРОВ

Раздел 10 КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ