Сергей Николаевич Братановский, Александр Владимирович Ерхов

Управление градостроительным комплексом в России (административно-правовой аспект)

ВВЕДЕНИЕ

Строительство представляет собой одну из важнейших отраслей экономики страны, которая призвана обеспечивать производственное, жилищно-коммунальное, дорожно-транспортное развитие Российской Федерации. В этой сфере сходятся интересы Российской Федерации, её субъектов, муниципальных образований. Вопросы строительства сосредоточены в руках различных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления.

В настоящее время в России существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в области градостроительной деятельности не адекватны сложившимся общественным отношениям. Нормативно-правовые акты оставляют нерешёнными целый ряд проблем в сфере строительной деятельности. Противоречивы развивающиеся взаимоотношения органов государственной власти с органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере, с руководством строительных предприятий и организаций, приоритетность запросов населения к обеспечению современным жильём, отвечающим технико-экономическим и социальным требованиям, требует выработки рационально разработанной административно-правовой организации градостроительства в России. Несмотря на относительно недолгое существование Градостроительного кодекса РФ, внесённых в него изменений и дополнений, многие его положения не отвечают сложившимся реалиям, прежде всего в организационно-правовом аспекте. Регулирование отношений, возникающих в связи с организацией территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, информационного обеспечения градостроительной деятельности, зачастую является малоэффективным, особенно с учётом в значительной степени сложившихся рыночных отношений. Проблема и вызывает много споров (об этом постоянно напоминают средства массовой информации) правоприменительная деятельность, связанная с реализацией юридической ответственности за нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

Для устранения этих негативных явлений необходимо совершенствовать систему управления градостроительством в России, разработать правовую регламентацию функционирования этой системы, повысить эффективность работы и ответственность строительных предприятий и организаций. Сильная политика государства в области градостроительства должна быть направлена на сохранение единого федерального градостроительного пространства, но с другой стороны учитывать социально-экономические условия регионов, а это требует чёткого разграничения полномочий, федеральных, региональных и местных органов власти.

Все перечисленные факторы обуславливают необходимость теоретического анализа названных проблем, обобщения опыта деятельности органов градостроительного управления, обоснования собственного видения организационно-правовых проблем в области градостроительной деятельности и разработки предложений по совершенствованию организации и деятельности как указанных выше органов управления, так и управляемых объектов – строительных предприятий и организаций. Жизнь ставит перед юридической наукой задачи, требующие глубокого осмысления новых подходов, новых форм и методов административно-правового регулирования в области градостроительной деятельности.

ГЛАВА 1 Понятие, правовая природа и становление градостроительного комплекса в Российской Федерации

1.1. Генезис организационно-правовых форм управления градостроительным комплексом в России

История организационно-правовых форм управления строительством относится к глубокой древности. Уже первые племена, жившие на территории древней Руси, были заняты постройкой жилищ и общественных зданий, а также оборонительных сооружений. Организацию и управление этими процессами вначале осуществляла сама община, а с появлением государства и права на различных этапах эволюции – публичные органы общей и специальной компетенции в соответствии с нормами права, регулирующими строительную деятельность.[1]

Исторические сведения о порядке управления строительством содержатся в работах видных историков,[2] а также учёных-юристов: административистов,[3] государственного (конституционного) права.[4]

В советский период генезису управления в сфере строительства не было уделено достаточно внимания. Единственная монография Н. П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России», посвящённая развитию системы публичного управления с древних времён до начала XX века,[5] не переиздавалась с 1983 года, а в настоящее время её отдельные научные положения нуждаются в дальнейшем аналитическом обосновании.

Советский период государственно-управленческой деятельности представлен трудами известных учёных в этой сфере, которые отражают XX век до середины 90-х годов.[6] Проблема публичного регулирования строительства в нашем государстве после 90-х годов прошлого столетия исследована в трудах А. С. Сенина, В. В. Ильина и А. С. Ахиезера.[7] Необходимо отметить, что в перечисленных трудах система управления строительством представлена без учёта исторического развития Российского государства, и в этой связи, как правильно считает С. А. Кузнецова, «невозможно объективно воссоздать историческую картину зарождения, развития и функционирования отечественной государственной системы управления строительством».[8]

С середины XVI века и до второй половины XIX века градостроительной политикой в России ведало полицейское ведомство в различных организационно-правовых формах.

Исследуя эволюцию организационно-правовых форм управления строительным комплексом, можно прийти к выводу, что до середины XIX столетия не было специальных учреждений, правил и норм строительства.

С. А. Кузнецова историю развития органов управления строительством условно подразделяет на четыре периода.[9] Первый из них – с IX по XV вв., когда государственное управление осуществлялось князем и его дружиной. Со второй половины XV века (этот процесс в основном завершился лишь к 50-м годам XVI столетия) начинается переход от индивидуальных, субъективных принципов управления строительством к коллегиальным управленческим началам, основанным на деятельности специальных учреждений, т. е. к созданию особого государственного аппарата.

В XVII–XVIII века специальные органы власти называются приказами, которые впоследствии заменяются коллегиями. Несмотря на то, что в этот второй период количество зданий и сооружений значительно возрастает, сама система государственного управления строительством всё ещё отсутствует.

С образованием министерств в начале XIX века начинается третий период в сфере управления строительством. Однако организационно-правовые формы управления строительством по-прежнему относятся к одной из функций полицейского ведомства. В то же время начинает формироваться градостроительная политика, образуется архитектурно-строительный контроль, начинают устанавливаться правовые основы этой деятельности. Исследование материалов, относящихся к эволюции управления строительным комплексом, представляет определённый интерес. Так, например, Устав Строительный – первый кодификационный акт в сфере строительства, утверждённый в 1875 году,[10] включает в себя систему норм, регламентирующих порядок проектирования, строительства и благоустройства, определяет перечень технических требований к производству строительных работ, устанавливает систему органов управления строительством, возглавляемую Техническо-строительным комитетом, входившим в ведомство Министерства внутренних дел, а статусом территориальных органов данного комитета были наделены строительные отделения.

Учреждённый Техническо-строительный комитет, в рамках своей компетенции осуществлял функции, свойственные современному Госстрою России. Сфера полномочий данного органа охватывала установление порядка строительства гражданских сооружений, осуществление технического надзора за строительной деятельностью, а также подготовку гражданских инженеров-строителей. В компетенцию комитета также входило разрешение административных споров в сфере строительства.

Нам представляется, что третий период развития организационно-правовых форм управления строительством завершился в конце XIX века, с появлением качественно новых направлений в строительном комплексе, таких как – мостостроение и метростроение.

Четвёртый период начинается в 40–50 годы 19-го столетия, когда строительство становится одной из ведущих отраслей народного хозяйства России.

В 50-е годы входят в оборот такие понятия, как «гражданское строительство», «оборонное строительство», «промышленное строительство».

Большими надзорными полномочиями за строительной деятельностью в IXX – начале XX в России обладала строительная полиция того времени. Так, например, И. Т. Тарасов, характеризуя полномочия строительной полиции на основе общности объектов регулирования правом общественных отношений, выделяет следующие объекты: очистка улиц, дворов и жилищ; постройка городских и сельских жилищ; устройство кладбищ. Однако, С. А. Кузнецова уточняет, что исходя, из анализа узаконений, постановлений и распоряжений, касающихся полиции следует, что таких объектов было больше, чем указывает И. Т. Тарасов.[11] В то же время нужно заметить, что они, к тому времени, уже подразделялись в зависимости от их функционального назначения: объекты историко-культурного назначения; промышленные здания; частные и иные постройки, включая ветхие и аварийные здания, а также улицы, площади, мосты; внутреннее устройство помещений, порядок применения материалов во избежание пожаров.[12]

После Великой Октябрьской революции 1917 года образовались новые органы управления во всех отраслях, включая строительство. Технико-строительный комитет, с 1865 года действовавший в ведомстве Министерства внутренних дел, в 1918 году вошёл в состав образованного Комитета Государственных сооружений Высшего Совета Народного Хозяйства[13] (Наркомат по строительству или Наркомстрой).

В компетенцию Наркомата по строительству входило не только выполнение функций государственного управления строительной деятельностью, но и строительство промышленных зданий.[14]

В годы Великой Отечественной войны Наркомстрой наряду со специально созданным для этих целей Главным управлением строительства предприятий машиностроения при СНК СССР осуществлял возведение объектов военного назначения.

1942–1943 гг. – начало активного восстановительного строительства. В эти годы был учреждён Комитет по делам архитектуры при СНК СССР и передаче в его ведение основного научного центра – Академии архитектуры, которая до этого времени входила в состав Комитета по делам искусств СССР.[15] Комитет по делам архитектуры обладал полномочиями в области строительной деятельности. В его компетенцию, кроме того входило: утверждение проектов застройки городов и посёлков, развитие строительного нормирования и типового проектирования, руководство научными и учебными архитектурными заведениями. Одновременно были созданы и местные органы Комитета: Управления по делам архитектуры в Москве, Ленинграде и Киеве, при СНК союзных и автономных республик; краевые и областные отделы по делам архитектуры.

Наделение вышеуказанного Комитета нормотворческими, разрешительными и контрольными полномочиями укрепило тенденцию развития гражданского строительства в рассматриваемый период. Одновременно, была введена должность главного архитектора города.[16]

В послевоенные годы система управления строительством неоднократно пересматривалась. Так, в январе 1946 года на базе Наркомстроя и других организаций по отраслевому принципу создаются Наркомат по строительству военных и военно-морских предприятий, Наркомат по строительству предприятий тяжёлой индустрии, Наркомат по строительству топливных предприятий. Последний в 1948 году был ликвидирован, а его функции переданы Министерству топливной промышленности.[17]

В 1946 году СНК СССР был преобразован в Совет Министров СССР, а СНК республик в Советы Министров республик. В июне 1949 года было организовано Министерство городского строительства. Задачи, возложенные на это министерство, практически отождествлялись с целями Комитета по делам архитектуре, а его структурные подразделения, по существу, дублировали структуру Комитета.

К концу войны непригодность в новых условиях актов строительного законодательства, принятых ещё в 20-е – начала 30-х гг., представляла собой очевидную предпосылку их кодификации. Были попытки разработать Градостроительный Устав, а также Урочное Положение для строительства. В состав последнего предполагалось включить технико-экономические показатели, представляющие собой эталонные нормативные описания продукции проектно-строительного процесса по массовым объектам строительства. Вступившее в действие Урочное Положение стало первым отечественным техническим регламентом.[18]

В мае 1950 года был образован Государственный комитет Совета Министров СССР по делам строительства (Госстрой СССР), который был наделён полномочиями общесоюзного органа по вопросам градостроительства и промышленности строительных материалов.[19]

В мае 1957 года некоторые строительные министерства были упразднены, В этот период на территории СССР было организовано 105 экономических административных районов, в которых были созданы Советы народного хозяйства (совнархозы), где сосредоточилось большинство строительных организаций.[20] К ведению совнархозов были отнесены отдельные полномочия в сфере строительства.[21]

Осуществление совнархозами своих полномочий не отразилось на сложившейся системе архитектурно-строительного контроля. В этот период контрольными полномочиями обладали публичные субъекты, проектные организации, банки, а также заказчики (застройщики).[22] При этом функциями государственного контроля были наделены только органы государственного архитектурно-строительного контроля (Госстройконтроля), созданные при Советах Министров союзных и автономных республик, исполкомах областных, краевых и городских Советов. В их компетенцию входили следующие вопросы: выдача разрешений на производство строительных работ, проверка застройки крупных городов и населённых пунктов городского типа, а также выполнение контрольных функций за качеством строительства объектов жилищно-гражданского назначения независимо от их ведомственной подчинённости.[23]

После Пленума ЦК КПСС в июне 1962 года строительные организации были преобразованы в главные территориальные управления по строительству, подчинённые министерствам строительства республик. За совнархозами были оставлены только функции застройщиков.

Законом от 2 октября 1965 года Госкомитет по делам строительства СССР был преобразован в союзно-республиканский орган государственного управления. Были выделены в отдельные системы строительные и производственные организации: специализированные (по транспорту, производству строительных материалов, монтажным и специальным работам) и общие (по республиканским министерствам строительства).[24]

По мнению В.Г. Вишнякова, в этот период в строительстве, в отличие от промышленности, преобладала система республиканского подчинения. Функции Госстроя СССР были связаны в основном с осуществлением единой технической политики, руководством архитектурой, планировкой городов и т. д., ввиду чего Госстрой СССР не занимался оперативным руководством и хозяйственным управлением строительными предприятиями.[25]

Указом от 21 февраля 1967 года «Об образовании строительных министерств СССР» Президиум Верховного Совета СССР учредил систему соответствующих союзно-республиканских министерств СССР, охватывающих предприятия тяжёлой индустрии, промышленного производства, сельского строительства,[26] которые были переведены на двойное подчинение – Советам Министров союзных республик и союзно-республиканским министерствам СССР.

Утверждённое 26 января 1968 года Советом Министров СССР по делам строительства (Госстрой СССР) определило сферу компетенции Комитета.[27] В его полномочия совместно с министерствами была включена: разработка основных направлений по повышению технического уровня и индустриализации строительства, инженерного оборудования городов, предприятий, зданий и сооружений; составление и утверждение годовых и перспективных планов типового проектирования, иных мероприятий в области строительства и архитектуры. Как заметил В.Г. Вишняков, особенность новой системы управления строительством состояла в сочетании отраслевого принципа с территориальным единством подрядных организаций.[28]

Это означало, что в рассматриваемой сфере отсутствовало единое руководство, строительство однородных объектов осуществлялось различными организациями, не было утверждённых генеральных планов развития городов.

17 октября 1969 года Советом Министров СССР было утверждено Положение о Министерстве строительства СССР.[29] В компетенцию указанного государственного органа входило руководство строительством промышленных предприятий, зданий и сооружений, жилых домов и объектов культурно-бытового назначения независимо от того, к каким отраслям народного хозяйства они были отнесены; контроль за выполнением заданий по вводу в действие производственных мощностей и объектов.

Особая роль в управлении строительством принадлежала союзно-республиканскому Государственному Комитету СССР по делам строительства (Госстрой СССР), который в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 года нёс ответственность за проведение единой технической политики в строительстве, совершенствование проектно-сметного дела, повышение качества проектирования; а также за улучшение архитектурного облика городов, промышленных центров и посёлков. Действуя в области технического регулирования, Госстрой СССР утверждал общегосударственные нормативы, сметные нормы, правила, инструкции и другие нормативные акты по строительству, обязательные для исполнения всеми министерствами и ведомствами, а также предприятиями и организациями независимо от их подчинённости.[30]

При Госстрое СССР был образован Государственный Комитет по гражданскому строительству и архитектуре, наделённый полномочиями по проведению единой градостроительной политики, направленной на развитие городов и посёлков.

Система строительных министерств, сформированная в 60-е годы, функционировала на основе сочетания территориального и отраслевого принципов.[31] Отрасли строительства – промышленное, сельскохозяйственное, жилищно-гражданское – в качестве объекта регулирования были рассредоточены по многочисленным отраслевым и территориальным органам управления. Построение такой системы управления строительной деятельностью в СССР и республиках препятствовало специализации строительства (увеличивалось количество дублирующих друг друга организаций на одной и той же территории).[32]

Рассмотренные органы управления строительством просуществовали до реформ начала 90-х годов. С распадом СССР в декабре 1991 года были ликвидированы союзные органы управления строительством. Некоторое последующее время продолжали действовать строительные министерства и ведомства РСФСР, система которых была изменена с принятием 12 декабря 1993 года Конституции РФ и иных правовых актов.

В результате исторического анализа рассматриваемой сферы, можно сделать вывод, что процесс зарождения и становления организации и управления строительным комплексом был последовательным и соответствовал тому или иному периоду государства.

Считаем, что после 1993 года по настоящее время развитие органов управления строительным комплексом в Российской Федерации можно признать пятым периодом в рамках эволюции рассматриваемой сферы, кроме четырёх рассмотренных ранее С. А. Кузнецовой.[33]

Исторический анализ возникновения и развития организационно-правовых форм строительного комплекса в России свидетельствует об активной роли государства и правящей Коммунистической (большевистской) партии в руководстве данным комплексом. За годы советской власти была создана в целом жизнеспособная хозяйственно-социальная структура, решающая как специфические технические проблемы строительной индустрии, так и общесоциальные (обеспечение населения жильём, решение задач промышленного и сельскохозяйственного строительства, специального строительства и т. д.). Особенно яркое выражение успехов в строительстве имело в период решения одной из самых актуальных проблем в СССР – переселении подавляющей части советских граждан из бараков и коммуналок в благоустроенные квартиры. Целенаправленная деятельность государства выдвинула СССР в число ведущих держав мира по масштабам и темпам строительства.

Однако, являясь составной частью всего советского общества, система управления строительным комплексом не могла не испытывать на себе влияние административно-бюрократических методов государственного руководства, тоталитарного политического режима.

Это нашло своё отражение в:

а) необоснованных, волюнтаристических организационно-структурных преобразований, не подкреплённых соответствующей аналитической работой;

б) господстве командно-приказных методов решения кадровых, финансовых и других проблем строительного комплекса;

в) превращении общественных строительных организаций (Ассоциация строителей СССР, общественное движение стахановцев и др.) в придаток соответствующих органов государственного управления (министерств, трестов, управлений), отходе от демократических начал организации и деятельности профсоюзных строительных организаций;

г) игнорировании работы по совершенствованию правового статуса строительных организаций, усилению социально-экономической и правовой защищённости их работников, осуществлению специального пенсионного обеспечения работников строительных профессий с тяжёлыми и вредными условиями труда;

д) неоправданном перераспределении кадровых, финансовых, материально-технических ресурсов в пользу строительных организаций военно-промышленного комплекса.[34]

Указанные внутренние проблемы, присущие системе управления строительным комплексом, и общая социально-экономическая ситуация в СССР, обусловленная ориентацией на переход к рыночной экономике, послужили толчком к проведению организационно-структурных преобразований системы, демократизации процессов управления. В ходе проводимых реформ в России была создана система управления градостроительным комплексом, ориентированная на новые социально-экономические и политические цели и задачи.

1.2. Понятие и сущность административно-правового регулирования градостроительного комплекса в Российской Федерации

Приступая к анализу легитимного определения понятия градостроительного комплекса, обратимся к первоначальному управленческому содержанию, которое содержится в специальных работах, так И. С. Степанов приводит следующее определение строительного комплекса, как: «совокупность подрядных и специализированных организаций, предприятий промышленности строительных материалов и строительной индустрии, механизации и транспорта, проектных, изыскательских и научно-исследовательских организаций, учебных заведений, строительных банков, инжиниринговых, консалтинговых управленческих фирм, специализирующихся в области строительства (независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности), отраслевых органов управления (федеральных, республиканских и территориальных органов управления строительством), а также отраслевых общественных организаций (союзов, ассоциаций и т. п.)».[35]

С точки зрения общеуправленческого подхода приведённое понятие «строительного комплекса» вполне сообразуется с социально-экономической терминологией.

Однако, следуя юридической направленности нашей работы, можно предложить свою интерпретацию данного понятия, включающую прежде всего административно-правовую составляющую: «Градостроительный комплекс – это экономическая сфера трудовой и производственной деятельности, обеспечивающая создание новых и реконструкционных объектов в экономической, социальной, культурной и административно-политической деятельности». Понятие «градостроительный комплекс» в таком виде на наш взгляд, отражает его состояние как возможного объекта административно-правового регулирования. Вполне можно разделить и позицию учёных административистов, считающих, что «строительство 0 это сфера экономической деятельности, которая обеспечивает сооружение новых и реконструкцию действующих производственных объектов, строительство жилых домов, культурно-бытовых и административных зданий и сооружений».[36]

Проводя классификацию элементов, определяющих управленческую составляющую общего объекта административно-правового регулирования – градостроительного комплекса, можно указать на два его основных вида.

В рамках строительства выделяют градостроительную деятельность (градостроительство), под которой понимается деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учётом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экономических, природных особенностей указанных территорий и поселений (см. Градостроительный кодекс РФ от 30 декабря 2004 г.).[37]

Сфера строительства также выделяет архитектурную деятельность – профессиональную деятельность граждан (архитекторов), имеющую целью создание архитектурного объекта и включающая в себя творческий процесс создания архитектурного проекта, координацию разработки всех разделов проектной документации для строительства или для реконструкции, авторский надзор за строительством архитектурного объекта, а также деятельность юридических лиц по организации профессиональной деятельности архитекторов.[38]

Строительство, будучи одной из ведущих фондообразующих отраслей национального хозяйства, обладает рядом специфических особенностей, которые оказывают существенное влияние на формирование управления в этой сфере деятельности, а именно:

– строительная продукция характеризуется высоким уровнем трудоёмкости а, следовательно, и капиталоёмкости;

– длительность цикла создания строительной продукции и необходимость привлечения большого числа специализированных производителей современных рациональных форм, структур и методов управления инвестиционно-строительным процессом;

– рынок строительной продукции охватывает все отрасли национального хозяйства.

Указанные особенности необходимо учитывать при разработке мер по совершенствованию стратегического управления в строительной отрасли на современном этапе как на уровне федеральных органов, так и на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Одна из особенностей строительства заключается в том, что при подрядном способе в нём участвуют не только строительные организации-подрядчики, но и организации-заказчики. От них очень много зависит, в частности, они обязаны своевременно обеспечивать строительство проектно-сметной документацией и согласовывать графики строительства строительно-монтажных работ.

Организации-подрядчики и организации– заказчики обычно входят в различные хозяйственные системы и подчиняются разным федеральным службам и федеральным агентствам. В связи с этим возникает проблема организационной координации деятельности указанных организаций.

Градостроительный комплекс имеет важное значение для успешного развития федеральных программ производственного, транспортного, жилищного и коммунального развития. Здесь тесно переплетаются интересы с интересами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Разграничение компетенции между органами исполнительной власти находится в зависимости, с одной стороны, от разграничения государственной собственности, в соответствии с Конституцией РФ, а с другой стороны – от закрепления за органами местного самоуправления соответствующих объектов строительного комплекса в виде муниципальной собственности.

Продолжая начатую классификацию видов градостроительного комплекса и исходя из их функциональной направленности, можно выделить следующие виды строительных отраслей:

– нефтегазовые путепроводы, добывающие предприятия, транспортное строительство, железнодорожное строительство, отрасли специальных и монтажных работ;

– строительство коммунальных объектов и жилых домов;

– сельское хозяйство;

– общепромышленное строительство;

– строительство метрополитенов;

– строительство военных объектов.

Приведённый перечень разнообразных строительных отраслей свидетельствует о специализации подрядных организаций и значительной диверсификации их деятельности.

Н.М. Конин классифицирует систему управления строительством несколько иначе, а именно: по наименованиям – строительные управления, строительно-монтажные управления, строительные отряды, например, мостоотряды, передвижные механизированные колонны и т. д., по видам собственности – государственные и муниципальные строительные организации, кооперативные и частные строительные фирмы; по организационно-правовым формам – открытые акционерные общества с ограниченной ответственностью, государственные и муниципальные унитарные строительные предприятия и иные строительные организации, правовой статус которых определяется рассмотренными выше законами об акционерных обществах, обществах с ограниченной ответственностью, производственных кооперативах и других организационно-правовых формах коммерческих организаций.[39]

Не возражая против вышеприведённой классификации, нам представляется, что будет целесообразным градостроительную систему Российской Федерации по объёму компетенции дополнить классификацией на: а) федеральную; б) региональную; в) муниципальную. На федеральном уровне – это строительные организации, входящие в систему соответствующее министерство (например, Министерство регионального развития Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и, в частности, строительства, архитектуры, градостроительства и др.[40]

В региональном масштабе строительные организации, деятельность которых регулируют исполнительные органы соответствующего субъекта Российской Федерации.

На муниципальном уровне строительные организации, в большинстве своём подчиняются местным органам управления. Эти организации осуществляют силами своих коллективов производственно-хозяйственную деятельность (изготовление строительной продукции, выполнение строительных работ, оказание услуг в сфере строительного комплекса). Подобные строительные организации сами изготовляют строительную продукцию, организуют её сбыт, осуществляют материально-техническое снабжение и другие производственно-хозяйственные функции.

В таком виде приведённая классификация, на наш взгляд, выглядит более целенаправленной и отражающей иерархическую экономико-правовую обусловленность.

Проводя сравнительный анализ содержательного наполнения правового регулирования (управления) градостроительным комплексом в период советской государственности и в условиях развития рыночных отношений в России, можно сказать, что если в советский период управление строительным комплексом в значительной степени определялось государственным планом, то в условиях перехода к рынку для его нормального функционирования необходим содержательно иной вид административно-правового регулирования. Наличие строительных предприятий малого и среднего бизнеса, и их деятельность зиждется на другой юридической основе. Успех этой деятельности во многом зависит, во-первых, от продуманности и логичности действий органов исполнительной власти в рассматриваемой сфере государственного регулирования, во-вторых, собственно, от эффективности внутриорганизационных усилий и методов управления в этих предприятиях, включающую кадровую, маркетинговую политику, наличие высокопрофессионального юридического сопровождения.

В настоящее время появились новые организационно-правовые формы управления в сфере строительства, которые стали играть роль посредников между юридическими, а в большей степени между физическими лицами и строительными организациями. Так, в последние годы появились товарищества собственников жилья (ТСЖ),[41] а также жилищно-строительные кооперативы (ЖСК),[42] которые согласно гражданскому и жилищному законодательству являются юридическими лицами в форме некоммерческой организации, а это значит, что к ним применяются нормы законодательства о юридических лицах. Согласно ст. 135 ЖК РФ товарищества собственников жилья как некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации, союзы этих организаций. При этом члены объединения (товарищества) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица.

В разделе 5 ЖК РФ рассмотрен порядок организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, которые представляют собой добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц.

Основной деятельностью строительных кооперативов является удовлетворение потребности граждан в жилье (путём его строительства, приобретения, реконструкции и т. д.), а также управление жилыми и нежилыми помещениями в кооперативном доме.

Специфика жилищных и жилищно-строительных кооперативов заключается в финансовой основе, которую составляют имущественные взносы его членов. Поэтому члены указанных кооперативов вправе своими средствами участвовать в осуществлении некоторых организационно-правовых функций: приобретать, реконструировать с последующим содержанием многоквартирные дома; принимать участие в строительстве, реконструкции также с последующим содержанием многоквартирного дома.[43]

Таким образом, правовую основу возникновения имущества у жилищного или жилищно-строительного кооператива (в зависимости от избрания одной из указанных форм) составляет одно из следующих действий:

– приобретение многоквартирного дома;

– строительство многоквартирного дома.

В градостроительном комплексе, в настоящее время, существенную роль играют организации – участники осуществления инвестиционных строительных проектов. К ним относятся: заказчик, проектно-изыскательские организации, строительно-монтажные предприятия, и организации, предприятия обеспечивающие и обслуживающие строительные и монтажные предприятия. К последним организациям относятся юридические, страховые компании, кредитные учреждения (банки), товарные биржи, биржи труда, транспортные предприятия, рекламно-издательские фирмы и т. д. Наличие этих организаций не исключает возможности существования в структурах заказчика и исполнителей должностных лиц или подразделений, выполняющих некоторые организационно-правовые функции обеспечения, обслуживания и координации строящихся объектов. Это, например, юристы, службы снабжения, рекламы, охраны и т. д.

Кроме межотраслевых обеспечивающих организаций, существуют предприятия, обслуживающие преимущественно строительную сферу. Это, в частности, предприятии по производству строительных материалов и конструкций, имеющие организационно-правовую форму коммерческих организаций, осуществляющих свою производственную деятельность в градостроительном комплексе и другие организации, учреждения и предприятия. Состав, специализация и мощности организаций определяются спросом на их продукцию и услуги, который в конечном счёте зависит от наличия строительных объектов и деловой активности заказчиков.

В условиях сегодняшнего дня заказчиками являются юридические лица, которым экономически нецелесообразно постоянно содержать подразделения, подобные отделам капитального строительства.

В системе градостроительного комплекса как крупной комплексной отрасли экономики действует большое количество проектно-строительных и проектно-технологических организаций, специализирующихся на проектировании объектов промышленного, сельского, водохозяйственного, транспортного, жилищного, других видов строительства и действующих на основе норм главы 6 ГрК РФ.

Как известно, ни один объект строительства не обходится без проекта. Проектирование – это процесс создания комплекта технической документации, по которой будет осуществляться строительство конкретного здания или сооружения. Проектированием занимаются проектные институты и другие проектно-строительные организации, которые на договорных началах разрабатывают для конкретных заказчиков проекты строительства, а соответствующие органы государственной или муниципальной власти их утверждают, как правило, после проведения государственной экспертизы предпроектной и проектной документации.

Как единый процесс создания проектно-сметной документации на строительство конкретного объекта проектирование складывается из нескольких стадий, каждая из которых оформляется юридически значимым документом. Первая стадия – подготовка предпроектной документации, под которой понимается обоснование инвестиций, привлекаемых для строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения предприятий, зданий и сооружений. Вторая стадия – создание проектной документации, под которой понимается инвестиционный проект, проект (рабочий проект) строительства, реконструкции, расширения, капитального ремонта и технического перевооружения предприятий, зданий и сооружений. Затем наступает стадия градостроительной документации, под которой понимается документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений и их застройки.

Создание, реконструкция и любые изменения недвижимости должны соответствовать утверждённой градостроительной документации, государственным градостроительным нормативам и правилам, а также правилам застройки, устанавливаемым органами муниципальных образований; а собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков и иных объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности обязаны соблюдать требования охраны окружающей природной среды и экономической безопасности, предусмотренные градостроительной документацией.[44]

Градостроительная и проектная документация до её утверждения подлежит государственной экспертизе независимо от источников финансирования и формы собственности предприятий, зданий и сооружений, за исключением документации на объекты, строительные работы на которых не затрагивают их конструктивных и других характеристик надёжности и безопасности для строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, капитального ремонта, которым не требуется разрешения.

В связи со сказанным можно сделать вывод, что управление градостроительным комплексом в широком смысле включает в себя управление не только строительной индустрией, но и той частью деятельности различных организаций, выступающих в роли заказчика, которая связана с осуществлением строительства. Сюда же следует отнести и управление деятельностью проектно-изыскательских организаций, поскольку строительство неотделимо от проектно-изыскательских работ, выполняемых специализированными проектными организациями.

Особенности строительства как одного из видов общественно полезной деятельности заключается в том, что:

– оно включает в себя развитую специализацию строительных подрядных организаций, обусловленную масштабностью и дифференцированным подходом к выполнению поставленных задач с учётом технических особенностей в конкретной хозяйственной или социальной сфере;

– регламентация отношений в строительстве в значительной степени осуществляется принятием правовых актов административно-правовой и гражданско-правовой направленности, которые в свою очередь, составляют комплексный правовой институт, включающий в себя: правила строительства; законодательство о предпринимательской деятельности в строительной области, об отношениях с исполнительными органами власти (государственной и муниципальной); контрольно-надзорные полномочия государственных органов.[45]

Выполнение подрядных работ регламентируется ГК РФ, в частности главой 31 «Подряд на капитальное строительство» (ст. 368–372), где оговариваются условия договора подряда на капитальное строительство. Они заключаются и исполняются в соответствии с правилами, утверждёнными Правительством РФ. В связи с этим новые условия хозяйствования предъявляют и новые требования к управленческим строительным структурам в организационно-правовом аспекте, где главные направления их работы состоят в следующем:

– комплексные исследования на основе анализа используемых технологий в строительном производстве (особенно в промышленном);

– инвентаризация производственных мощностей организаций и предприятий, отработка системы поиска заказов и рынка сбыта;

– выбор стратегии в зависимости от уровня регулирования строительного и промышленного производства, использования рычагов управления для оживления спроса, повышения конкурентоспособности, повышения качества, сокращения сроков выпуска конечной строительной продукции, страхования подрядных контрактов;

– подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров на всех уровнях территориально-отраслевого и хозяйственного управления, работа с кадровым резервом производства;

– организация, контроль и надзор ресурсного обеспечения производства.

Анализ законодательных актов и периодической печати за 1995–2007 гг. показали, что среди предложений по совершенствованию управления строительным комплексом в РФ необходимо выделить следующие аспекты:

– возможность более широкого внедрения вексельной системы расчётов, позволяющей снизить влияние неплатежей на работу предприятий строительного комплекса, а также сократить потребность в оборотных средствах, что в свою очередь, приведёт к снижению себестоимости продукции.

Отдельными авторами предлагается рассматривать проектно-строительный инвестиционный комплекс с такими его центральными звеньями, как правовое, организационное, экономическое обеспечение, методы регулирования, управления, создание контрольно-договорной системы и разработка путей её реализации. На наш взгляд, было бы правильным, при обосновании авторами функционирования проектно-строительного инвестиционного комплекса включать обоснование правовой организации его управления.

Конституция Российской Федерации признаёт и защищает равным образом частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности. Кроме того, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.[46] В этой связи сочетание государственных, общественных и частных интересов при строительстве объектов недвижимости, в том числе объектов капитального строительства и объектов незавершённого строительства, представляет собой сферу публичного значения. В этом можно убедится, обращаясь к законодательству о градостроительной деятельности.[47] Кроме того, другими законодательными актами к функциям государственных органов отнесены: обеспечение устойчивого развития территорий России,[48] функционирования государственных систем инженерной и транспортной инфраструктур,[49] сохранение и охрана государственных объектов историко-культурного и природного наследия. При этом, «установлено, что решение публичных задач должно согласовываться с общественными интересами населения соответствующих территорий, а также частными правами граждан и юридических лиц, реализуемыми при застройке принадлежащих им земельных участков».[50] Осуществление строительства автодорог в России как составной части европейских транспортных коридоров потребует использования территорий населённых пунктов,[51] а также решения вопросов, связанных с дорожно-транспортными артериями строящихся дорог к дачным участкам.

Регулируя правовой режим оборота земельных участков и его объектов, в том числе и под строительство, Земельный кодекс РФ[52] впервые уделил внимание социальным аспектам в земельных отношениях. В этом состоит одно из принципиальных отличий нового Земельного кодекса от предыдущего.[53] Анализ показывает, что отличие заключается и в самих принципах регулирования оборота земельных участков и их объектов.[54] Интересным в этом аспекте представляется позиция Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, О.М. Козыря которые сформулировали эти принципы следующим образом: приоритет охраны жизни и здоровья человека; участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю; сочетание интересов общества и законных интересов.[55] Представляется, что указанные принципы могут быть положены в правовую основу земельного рынка в строительной деятельности.

Продолжая анализ рассматриваемой проблемы необходимо заметить, что из трех приведённых принципов, наибольший интерес представляет. второй. Связано это с тем, что данный принцип, будучи правовым, нашёл отражение в конкретных нормах Земельного кодекса. В частности, п. 3 ст.31 регламентирует выбор земельных участков для строительства. Регламентация заключается в установлении определённых правил, которые просматриваются и группируются в трех направлениях:

– органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства;

– граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путём выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставление этих земельных участков для строительства;

– при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей могут проводится сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путём выкупа, земельных участков для строительства объектов, которых затрагивают законные интересы указанных народов и общностей.

Таким образом, можно сделать вывод, что цель создания единого правового режима недвижимого имущества была поставлена лишь в последние десять лет.[56] В этот же период было разработано правовое обеспечение объектов недвижимости и правовая характеристика субъектов строительной деятельности.

Продолжая анализ правовой сущности градостроительного комплекса как отрасли административно-правового регулирования, отметим существование и других точек зрения. Так, например, А.Г. Чернявский видит этот объект как сосуществование государственного и муниципального управления в сфере строительства.[57] И.М. Смоляр предложил концепцию градостроительного права как самостоятельной отрасли права и законодательства, хотя, на наш взгляд недостаточно аргументировано.[58] Ю.Н. Старилов обосновывает возникновение архитектурно-строительного права в качестве подотрасли административного-права.[59] И.О. Красов утверждает о существовании как самостоятельного градостроительного права, но в контексте института земельного права.[60] В.К. Сидорчук предлагает научную концепцию, которая представляет собой комплекс публичного и частного строительного права.[61]

Анализируя мнения учёных по дискуссионным вопросам в сфере строительства, считаем, что, несмотря на различные точки зрения об определении понятия «строительный комплекс» можно согласиться, что понятие «строительный комплекс» вполне приемлемо для административного права и присутствует не только в производственной практике, но и входит в научный оборот. С. А. Кузнецова также поддерживает суждение о том, что «строительство следует выделять и рассматривать в его пространном истолковании – в виде строительного комплекса».[62]

Таким образом, можно сделать вывод, что градостроительный комплекс в Российской Федерации, являясь объектом административно-правового регулирования, включает в себя систему общественных отношений с учётом строительных предприятий, учреждений и организаций, а также органов управления ими или осуществляющих градостроительную деятельность в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

1.3. Нормативно-правовое обеспечение управления градостроительным комплексом и проблемы совершенствования градостроительного законодательства

Анализ специальной литературы по вопросам нормативно-правового обеспечения градостроительной деятельности свидетельствует о многополярности точек зрения по этому вопросу.

Так, например, по мнению профессора Н. М. Конина, все нормативно-правовые акты по государственному регулированию хозяйственных субъектов в строительном комплексе по их направленности, содержанию и функциональному предназначению можно разделить на две категории:

1. Законодательство о градостроительной деятельности, где главная роль принадлежит Градостроительному кодексу РФ и нормативным актам.

2. Законодательство, устанавливающее нормы, правила и порядок обеспечения экологической, техногенной, пожарной, технологической, санитарно-эпидемиологической и других видов безопасности, которые должны получать отражение в строительных нормах и правилах регламентирующих сам процесс строительства любых зданий и сооружений.[63]

Приведённая автором классификация заслуживает внимания, однако за последние годы произошли достаточно заметные изменения в различных сферах экономики, в том числе и в градостроительном комплексе Российской Федерации. Так, в 2004 году в России была проведена административно-правовая реформа системы органов исполнительной власти. Кроме того, за прошедший период был принят ряд федеральных законов, регулирующих вопросы градостроительного комплекса. Например, с января 2005 года вступил в действие Градостроительный кодекс РФ, в декабре 2004 г. приняты Жилищный кодекс РФ, Федеральный закон «О жилищных строительных кооперативах» и др. Поэтому, на наш взгляд, в первую группу, предложенную Н. М. Кониным, после слов к «Градостроительному кодексу РФ и других нормативных акты» необходимо добавить «относящиеся к строительному комплексу».

Достаточно оригинальную классификацию предлагает профессор С. Г. Замойский. В её основу он кладёт целеобразующие критерии нормативно-правовых градостроительных актов.[64] Есть и другие точки зрения.[65] На наш взгляд, в основу системы рассматриваемого анализа должно быть положено расположение и группировка актов в зависимости от их юридической силы.28

Применяемые в сфере управления градостроительным комплексом нормативно-правовые акты можно дифференцировать на законные и подзаконные.

Согласно ст. 3 ГрК РФ отрасль градостроительного права включает в себя Конституцию РФ, настоящий кодекс и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, система законов в сфере управления строительством является трехуровневой и состоит из Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Ведущую роль в этой системе играют Конституция РФ и федеральные законы (в первую очередь ГрК РФ), т. е. нормативно-правовые акты, принимаемые Государственной Думой Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации является актом высшей юридической силы. В ней устанавливаются основополагающие принципы организации и деятельности государства, его органов, политической, экономической социально-культурной и иных сфер общества. Конституция РФ также закрепляет права и свободы человека и гражданина, принцип федеративного устройства Российской Федерации. Участие граждан и их объединений в градостроительной деятельности, обеспечение свобод такого участия базируется на ст.32 Конституцией РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции РФ предусматривает право граждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления по вопросам осуществления градостроительной деятельности, ст. 31 Конституции РФ наделяет правом проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования.

Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется её информационным обеспечением (см. ст. ст. 56–57 гл. 7 ГрК РФ «Информационное обеспечение градостроительной деятельности). Согласно ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами (например, проектной строительной документацией), непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Конституционные нормы по вопросам управления градостроительной деятельностью содержатся также в конституциях республик Российской Федерации.[66]

Следующими после Конституции РФ актами высшей юридической силы являются федеральные законы, принимаемые Государственной Думой, Федерального Собрания Российской Федерации.

Федеральные законы, регулирующие градостроительные управленческие отношения, также можно подразделить на два уровня – это Градостроительный кодекс РФ, служащий основой правового статуса физических и юридических лиц в сфере градостроительства и иные федеральные законы.[67]

Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ занимает особое место в системе градостроительного законодательства – он является связующим звеном между Конституцией РФ и остальным массивом законодательства, регулирующим градостроительные отношения. Этот кодекс в ст. 6 устанавливает исключительные полномочия органов государственной власти в сфере градостроительства. В этой части ГрК РФ является законом прямого действия и применяется на всей территории Российской Федерации. ГрК РФ вводит также общие установочные нормы, которые относятся к компетенции исполнительных органов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулированием в сфере градостроительства. (ст.7).

Останавливаясь на федеральном уровне деятельности органов исполнительной власти в исследуемой сфере, отметим, что в частности, Положение о подготовке и утверждении документов территориального планирования Российской Федерации содержит в себе ряд административно-материальных и административно-процессуальных вопросов, решение которых возложено на Правительство РФ. Например, Кодексом установлено, что Правительством Российской Федерации утверждаются схемы территориального планирования Российской Федерации (ч. 1 ст. 11), устанавливаются состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования РФ, порядок внесения изменений в такие схемы (ч. 2 ст. 11), порядок согласования проекта схемы территориального планирования РФ, состав и порядок работы согласительной комиссии (ч. 12 ст. 12),[68] порядок подготовки и утверждения плана реализации территориального планирования РФ (ч. 4.1 ст. 13), порядок согласования проектов схем территориального планирования субъектов РФ, состав и порядок работы согласительной комиссии (ч. 12 ст. 16), порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии (ч. 3 ст 18).

Анализ содержания ст. 6 ГрК РФ позволяет сделать вывод о наличии полномочий и у других федеральных органов исполнительной власти. Например, в подготовке и утверждении документов территориального планирования Российской Федерации вправе участвовать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, на который возложено право согласовывать проекты схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации в случаях, указанных в ч. 1 ст. 16 ГрК РФ.[69]

Градостроительным кодексом РФ урегулированы основные вопросы, связанные с территориальным планированием и градостроительным зонированием; установлены основы планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства; определены требования к организации информационного обеспечения градостроительной деятельности; установлены основания юридической ответственности за нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

В настоящее время принципом градостроительного законодательства на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации на практике становится правило – все другие законы о градостроительстве не должны противоречить этому базовому законодательному акту, регулирующему отношения во всей градостроительной сфере. ГрК РФ принадлежит к категории кодифицированных актов, иерархический приоритет которых по отношению к актам текущего законодательства обусловлен структурно-содержательными признаками, присущими первым. Поэтому ч. 2 ст. 3 ГрК РФ прямо предусматривает, что федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить ГрК РФ. Аналогичную норму содержит и ч. 3 указанной статьи, относящаяся к нормативным актам субъектов Российской Федерации.

К смежным с градостроительными отношениями относятся прежде всего земельные отношения, регулируемые ЗК РФ.[70]

В регулировании земельных отношений участвуют и к земельному законодательству относятся Федеральные законы от 10 января 1996 года N 4-ФЗ «О мелиорации земель»,[71] от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю»,[72] от 2 января 2000 года N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».[73]

Будучи базисным среди природоресурсного законодательства земельное законодательство включает Федеральные законы от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ «О землеустройстве»,[74] от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»,[75] от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую»[76] и др., всего более сотни федеральных законов.[77]

Регулирование земельных отношений, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ согласно ст. 72 Конституции РФ, осуществляется также на основе земельных законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Лесное законодательство представлено головным актом – Лесным кодексом РФ от 29 января 1997 г. (в ред. Федеральных законов от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ, от 10 декабря 2003 г. N 199-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N199-ФЗ, с изм. внесёнными Федеральными законами от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ).[78] Регулирование лесных отношений осуществляется им с учётом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.[79]

Согласно ст. 133 ЛК РФ леса, расположенные на землях городских поселений, предназначена для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки.

В лесах, расположенных на землях городских поселений, запрещается осуществление лесопользования, несовместимого с назначением этих лесов. Допускается проведение в указанных лесах рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок.

Лесное законодательство содержит постановление Правительства РФ, например, от 17 ноября 2004 г. N 2004 «О расчёте и возмещении потерь лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий».[80]

Водное законодательство включает, прежде всего, Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. Согласно ст. 39 обособленные водные объекты, принадлежащие на правах собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью. В муниципальной собственности находятся обособленные водные объекты, предназначенные для муниципальных нужд. От имени муниципальных образований права собственности осуществляют соответствующие органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 1 ВК РФ обособленный водный объект или замкнутый водоём – это небольшой по площади и непроточный искусственный водоём, не имеющий гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.[81]

Использование и охрана лесов и водных объектов при градостроительстве имеет большое значение для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности граждан, поэтому сочетание градостроительного и лесного, водного законодательства имеет принципиальный характер. В последнее время в ЛК РФ и ВК РФ внесены изменения и готовятся проекты их новых редакций, направленных на разграничение полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, усиление гражданско-правовых начал в природопользовании, уменьшения в нём административных начал.

О законодательстве об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации говорится в ст. 2 ГрК РФ.

В пункте ст. 4 ГрК РФ предусматривается «иное законодательство», которое применяется к градостроительным отношениям, если они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, являющимся комплексным составным, не предусмотренным всероссийским классификатором правовых актов.

Ближайшим «иным» законом считается Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г., в ст. 4 которого раскрываются понятия «жилищные отношения» и «участники жилищных отношений», а в ст. 5 – жилищное законодательство, в ст. 8 – применение к жилищным отношениям иного законодательства, в ст. 9 – жилищное законодательство и норы международного права.

В градостроительной деятельности необходимо учитывать требования Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г., в частности:

ст. 7 – «Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха»;

ст. 16 – «Требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности»;

ст. 17 – «Регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств»;

ст. 19 – «Мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей»;

ст. 21 – «Государственный учёт вредных воздействий на атмосферный воздух», ст. 22 – «Инвентаризация выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников», ст. 23 – «Мониторинг атмосферного воздуха».[82]

Многие законы затрагивают регулирование градостроительных отношений, например, Воздушный кодекс от 19 марта 1997 г., которым предусматриваются:

– использование воздушного пространства; запрещение или ограничение использования воздушного пространства; ограничение права пользования гражданскими воздушными судами (ст. 11, 17, 39);

– строительство и реконструкция аэродромов, аэропортов и объектов единой системы организации воздушного движения; строительство в пределах приаэроподромной территории (ст. 45, 46);

– контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства; осуществление государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации; полёт воздушного судна над населёнными пунктами (ст. 12, 28, 72 Возд. Кодекса РФ).

«Иным законодательством РФ», применяемым к градостроительным отношениям, могут считаться Федеральные законы «Об отходах производства и потребления» от 22 мая 1998 г., «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г., «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.,[83] «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г.

Градостроительная деятельность учитывает и использует подземные помещения, подземные коммуникации и трубопроводы, в связи с чем применяются Закон РФ «О недрах от 21 февраля 1992 г с последующими изменениями и дополнениями, законы субъектов РФ об общераспространённых полезных ископаемых (глине, песке, гравии, торфе).[84]

Актуальным является взаимодействие и разграничение действия норм градостроительного и гражданского законодательства, представленного, прежде всего, Гражданским кодексом РФ, которым регулируются имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, в частности имеющие отношение к градостроительной деятельности:

ст. 130 – отнесение к недвижимым вещам всего, то прочно связано с землёй, и перемещение чего без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения;

ст. 131 – государственная регистрация в едином государственном реестре учреждениями юстиции права собственности и иных вещных прав на недвижимые вещи;

ст. 260–287 – право собственности и другие вещные права на землю; ст. 288–300 – право хозяйственного ведения, право оперативного управления;

ст. 549–558 – продажа недвижимости; ст. 559–566 – продажа предприятия; ст. 650–655 – аренда зданий и сооружений; ст. 656–670 – аренда предприятий; ст. 784–800 – перевозка; ст. 801–806 – транспортная экспедиция;

ст. 740–757 – строительный подряд, включая распределение риска между сторонами, техническую документацию и смету, обеспечение строительства материалами и оборудованием, контроль и надзор заказчика за выполнением работ по договору строительного подряда, обязанности подрядчика по охране окружающей среды и обеспечению безопасности строительных работ, сдачу и приёмку работ, гарантии качества, устранение недостатков за счёт заказчика;

ст. 758–762 – подряд на выполнение проектных и изыскательских работ, включая передачу заказчиком подрядчику задания на проектирование и иных исходных данных, обязанности подрядчика в соответствии с ними выполнять все работы, согласовывать готовую техническую документацию с заказчиком, а при необходимости вместе с ним – с компетентными государственными органами и органами местного самоуправления, ответственность подрядчика за ненадлежащее выполнение проектных и изыскательских работ.[85]

В ГК РФ предусматриваются и иные общие положения по регулированию имущественных отношений, проецирующиеся на градостроительные отношения, например, порядок заключения и прекращения договоров, в том числе в обязательном порядке (ст. 445), на торгах (ст. 447–449), с помощью публичного конкурса (ст. 1057–1061).

Применяются к градостроительным отношениям и не упомянутые в анализируемой статье административное законодательство (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, законодательство об образовании, о здравоохранении, о культуре, о безопасности дорожного движения, о пожарной безопасности), финансовое законодательство (налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ).

В развитие ГрК РФ были приняты иные федеральные законы, такие как Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 206 «О внесении изменений в Федеральный закон „О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации“ и в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности»,[86] Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215 «О жилищных накопительных кооперативах».[87]

К числу весьма важных, особенно для регулирования отношений связанных с соблюдением строительных норм и правил, следует отнести Федеральный закон от 27 декабря N 184 «О техническом регулировании»[88] который в значительной степени влияет на качество осуществляемой градостроительной деятельности.

Из федеральных законов, также имеющих прямое отношение к функционированию строительного комплекса, следует особо отметить Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей»,[89] Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».[90] Первый защищает право потребителей строительных услуг, второй содействует развитию конкуренции на рынке строительных услуг.[91]

Однако, как справедливо отмечает В. К Сидорчук, формирование системы федеральных законов в сфере градостроительства пока ещё не завершено.[92] Имеется ряд федеральных законов, прямо предусмотренных ГрК РФ, но по тем или иным причинам не принятых Государственной Думой.

Особенно много проблемных дискуссий возникает, в частности, при реализации Федерального закона «О техническом регулировании».[93]

В основе создавшейся тупиковой ситуации лежит то обстоятельство, что Закон, вступивший в силу с 1 июля 2003 года не допускает с этого момента издания министерствами и ведомствами обязательных норм и правил в сфере обеспечения безопасности продукции (в том числе зданий и сооружений) и процессов её создания. Такие нормы могут содержаться только в технических регламентах. Идеологи реформы технического регулирования не учли тех трудностей, которые возникли при подготовке проектов технических регламентов. В результате регламенты не изданы, а ведомственное нормотворчество запрещено.

Далее отметим явную непродуманность значительной части норм указанного Закона, отсутствие необходимой коррекции с другими нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в сфере градостроительной деятельности. Так, известный специалист в области градостроительного права В. В. Архипов отмечает: «У Закона „О техническом регулировании” удивительная судьба. Весной 2002 года группа малоизвестных публике энтузиастов (не путать со специалистами) взялась за разработку проекта этого закона. Спустя шесть месяцев работу завершили. А затем с невиданной оперативностью недоношенный законопроект был внесён в Государственную Думу, где вскоре и превратился в закон. С 1 июля 2003 года закон вступил в силу.

Ещё на стадии обсуждения законопроекта подавляющее большинство специалистов-практиков выразили ему недоверие. Они дали такой прогноз: этот закон в лучшем случае работать не будет, а в худшем нанесёт ощутимый удар по экономике России. Вот прошло три с половиной года. Закон не работает. А удар по экономике он все-таки нанёс приличный. И лучший. и худший случаи реализовались одновременно».[94]

Однако оставим в стороне несколько эмоциональное выступление (впрочем вполне обоснованное) автора и исследуем создавшуюся ситуацию с позиций административно-правового анализа.

Во-первых, необходимо отметить, что наличие в Законе ст. 46 привело к тому, что вся организационно-правовая база устанавливающая требования безопасности и регулирующая промышленный, строительный и потребительский рынок практически была в бездействии. Итог – массовые происшествия на строящихся или введенных в действие строительных объектах (обрушение путепровода в Екатеринбурге, в аквапарке (Москва) и др.). Однако, сохраняя юридическую корректность, заметим, что экспертизу проектно-сметной документации и сертификацию арматуры можно было проводить и на основе необновленных нормативно-правовых документов. К сожалению такая экспертиза проведена не была. И здесь можно сделать чёткий вывод о наличии управленческо-правового нигилизма, порождённого статьёй 46 и Законом в целом.

В продолжение изучения данного правового аспекта, обозначим и другую проблему. Так, Законом предусмотрена разработка общего технического регламента, по безопасности эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасному использованию прилегающих к ним территорий. Основной организационно-правовой парадигмой здесь является эксплуатация. В то же время безопасно эксплуатировать то, что построено с нарушением требований строительных норм и правил практически невозможно. Учитывая, что вся градостроительная деятельность – процесс складывающейся с организационно-процессуальной стороны из ряда следующих друг за другом стадий, нетрудно сделать вывод о том, что игнорирование таких стадий как изыскательские работы, собственно проектирование и строительно-монтажные работы, приводит к негативным последствиям, так как на этих стадиях и закладываются основы будущей безопасности эксплуатации зданий.

Во-вторых, проводя сравнительно-правовой анализ Закона с другими актами, регулирующими вопросы качества и безопасности строительства, отметим следующее:

1. Он не соответствует по отдельным концептуальным параметрам Соглашению по техническим барьерам в торговле ВТО, европейскому и международному законодательству.

2. В Законе нет чёткого разделения сфер законодательства в области технического регулирования, промышленной безопасности, охраны окружающей среды, охраны труда, пожарной безопасности и здравоохранения.

3. Закон не содержит определения субъектов, полномочных разрабатывать и принимать технические регламенты.

4. Включение в технические регламенты только требования безопасности продукции и процессов и игнорирование показателей качества неприемлемо для организации строительного комплекса, где всё это взаимосвязано.

5. Статья 46 Закона препятствует развитию нормативно-правовой базы регулирования организационно-технических градостроительных отношений.

6. Статья 6 Закона предусматривает разработку общего технического регламента. По вопросам безопасности эксплуатации зданий, строений …», хотя безопасность зданий закладывается и на других стадиях (инженерные изыскания, проектирование, строительство).

Для исправления создавшегося положения, нам представляется необходимым внести в статью 46 Федерального закона «О техническом регулировании» поправку, разрешающую ведомствам корректировку ранее изданных нормативных актов в части норм, отвечающих целям технического регламента. Нынешний статус необязательности Строительных норм и правил (в части, не относящейся к безопасности) ставит эти нормативные акты в трудноопределяемое в правовом аспекте положение. Их требования можно выполнять, а можно и не выполнять. При этом многие учёные-юристы и практики-специалисты говорят о снижении конкурентоспособности отечественной продукции, чему способствовал крупномасштабный управленческий эксперимент с реформой технического регулирования.[95] Есть мнение о существующей угрозе национальной безопасности России накануне её вступления во Всемирную торговую организацию.[96]

Хотелось бы обратить внимание ещё на один аспект проблемы: технические регламенты – нормы с высокой степенью юридической ответственности. Предыдущий опыт их создания показывает, что они всегда разрабатывались профессиональными специалистами с получением научных экспертных заключений. При расплывчатой формулировке «любые лица» на первое место в приоритете правотворческой деятельности выдвинулись коммерческие интересы с игнорированием требований к качеству и безопасности. Поэтому учитывая сегодня разобщённость в деятельности отраслевых (градостроительных) НИИ, представляется необходимым создать межведомственный федеральный орган технического регулирования, подчинив его Правительству РФ.

В процессе нашего научного исследования 1 мая 2007 года был подписан и затем введён в действие Федеральный закон N 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О техническом регулировании”. Безусловно, в этом Законе есть нужные поправки, появилась возможность проще решать какие-то проблемы, но многие из существовавших проблем сохранились, появились новые вопросы. И в своей основе закон остался тем же. В целом, как представляется, затраченные на изменение закона усилия не приведут к улучшению ситуации по существу, если за этими изменениями не последуют другие и не будут приняты необходимые организационные меры по обеспечению профессионального подхода к реализации закона. Необходимость устранения имеющихся в законе многочисленных нестыковок применительно к области строительства, начиная с целей принятия технических регламентов, снова проигнорирована. Представляется, что вместо решения имеющихся проблем с учётом конструктивной критики закона, которой было немало, авторы изменений просто искали выход из складывающейся почти тупиковой ситуации с разработкой технических регламентов. А утверждения о том, что внесённые в закон изменения являются победой здравого смысла, и теперь закон стал вполне работоспособным, являются скорее желаемым, чем действительным.

Не ставя целью проведение подробного анализа внесённых изменений, остановимся на некоторых основных вопросах:

1. Наиболее существенным с принципиальных позиций изменения Закона „О техническом регулировании” является то, что теперь технические регламенты могут приниматься в общем порядке не только федеральными законами, но и постановлениями Правительства РФ. Раньше Правительству РФ доверялось принимать технические регламенты только в отдельных случаях на время до вступления в силу соответствующих Федеральных законов. Основополагающим требованием Федерального Закона „О техническом регулировании” было исключить возможность принятия обязательных технических норм органами исполнительной власти. Это положение обосновывалось утверждением о том, что технические нормы ограничивают права и свободы граждан и поэтому в соответствии с Конституцией РФ эти нормы могут приниматься только федеральными законами. Доводы о том, что технические нормы защищают права граждан на жизнь и здоровье, в расчёт не принимались. Теперь законодательно подтверждено, что ссылки на Конституцию РФ были неправомерными. Правда, до конца законодатели не пошли навстречу министерствам, которые вырабатывают государственную политику и должны нести ответственность за безопасность и иметь права принимать обязательные технические нормы. Просто некоторые отрасли и области деятельности дополнительно выведены из сферы действия закона новой редакцией статьи 1 и статьи 5 Закона.

Можно ожидать, что в основном технические регламенты будут приниматься постановлениями правительства, а не федеральными законами. Процесс принятия регламентов упрощается, но вряд ли эта частичная уступка будет иметь решающее значение. Во всяком случае, для строительства. Как показали прошедшие годы, установленный порядок и сложившаяся практика разработки регламентов не гарантируют необходимого уровня их качества.

2. Отменённая ст. 8 Федерального закона „О техническом регулировании”, и теперь отсутствует деление технических регламентов на общие и специальные. Принятое до этого по сути правильное направление – структурировать систему регламентов с учётом области их распространения по принципу об общего к частному – было дискредитировано путанным изложением статьи 8, а также непрофессиональными способами её реализации. Отмена статьи 8 позволит решить некоторые конкретные проблемы, но не снимает необходимости обеспечить системный подход к разработке технических регламентов. Пока такого рода попытки просматривались с большим трудом. А без этого невозможно грамотно подойти к определению содержания многих регламентов, в том числе по строительству, с учётом их взаимосвязей и обеспечения необходимой полноты требований по безопасности.

3. В новом законе установлен конкретный перечень из 17 первоочередных технических регламентов, которые должны быть приняты до 1 января 2010 года. Ранее говорили о минимальной «критической массе» – 450 регламентов, которые должны быть разработаны до конца переходного периода (1 июля 2010 года). Утверждённой Правительством РФ программой предусмотрено до 2008 года включительно разработать свыше 1809 регламентов. Судя по всему, никто уже не ожидает, что к концу переходного периода (1 июля 2010 года) будет утверждено нужное число технических регламентов. Нужное для обеспечения безопасности.

Требования перечисленных в новом законе 17 технических регламентов при том количестве и разнообразии объектов технического регулирования, которые приходятся на каждый из них, могут иметь настолько общий характер, что по окончании переходного периода в стране просто не будет чётких обязательных норм по безопасности, на основании которых может вестись достойный диалог между производителями продукции и надзирающими органами. Это видно на примере двух технических регламентов в области строительства, которые в числе семнадцати указаны в законе. Это технические регламенты «О безопасности строительных материалов и изделий» и «О безопасности зданий и сооружений».

Регламент «О безопасности зданий и сооружений», насколько известно, должен заменить собой два регламента, разработка которых была предусмотрена Правительственной программой. Один из них – это практически законченный разработчиками общий технический регламент «О безопасной эксплуатации зданий, сооружений и о безопасном использовании прилегающих к ним территорий», от утверждения которого в разработанном виде, очевидно, отказались вполне справедливо. Другой – специальный регламент «О требованиях к безопасности зданий и других строительных сооружений гражданского и промышленного назначения». Установленные в правительственной программе сроки окончания разработки этого регламента неоднократно менялись – декабрь 2005 года, декабрь 2006 – го, ноябрь 2008 года, но разработка так и не началась, в том числе из-за ненужных дискуссий об изменении названия общего технического регламента по безопасной эксплуатации зданий.

Принятое законом от 1 мая решение о разработке к 2010 году объединённого регламента с новым названием «О безопасности зданий и сооружений» вполне соответствует «строительному компромиссу», который был объявлен на совещании 11 декабря 2006 года в Департаменте технического регулирования Минпромэнерго России и информация о котором была опубликована на сайте Минпромэнерго.

На практике разработка объединённого регламента «О безопасности зданий и сооружений» в рамках одобренной программы разработки регламентов означает, что в этом регламенте будут объединены требования до 100 или более действующих строительных норм и правил. Это градостроительные требования к планировке и застройке территорий, конструктивные, пожарные, санитарные и другие требования к зданиям, их инженерным системам и внешним сетям, нагрузки и воздействия на строительные конструкции, включая сейсмические, требования создания безбарьерной среды для инвалидов и многое другое. Изложить всё это в одном документе в форме требований, соблюдение которых можно проконтролировать для того, чтобы установить соответствие, совершенно нереально. Требуется создание необходимой организационно-правовой базы в виде документов добровольного применения, расшифровывающих общие фразы регламентов.

Самое главное состоит в том, что специалистам строительного нормирования достаточно хорошо известно, каким образом можно решить задачу разработки комплекса технических регламентов по безопасности зданий, сооружений и застройки в целом. Состав комплекса был предложен ещё Госстроем России и его можно было реализовать в течение переходного периода. Ведь методические принципы изложения технических норм, заложенные в Федеральном законе „О техническом регулировании”, вполне корреспондируются с требованиями СНиПа 10-01-94 «Система нормативных документов в строительстве. Основные положения». Различия в том, что в СНиПе с учётом международного опыта достаточно грамотно решены вопросы построения системы норм, организации разработки, утверждения и применения документов, а также учтены особенности, характерные для строительства. И регламент по эксплуатации нисколько не мешал разработке регламентов на продукцию строительства. Тем более что именно вопросы технической эксплуатации строительных объектов менее всего сегодня обеспечены законодательной и нормативной базой.

4. Принятым изменениям в закон введен ещё один вид документа по стандартизации – свод правил. О сводах правил говорилось в информации о «строительном компромиссе», и некоторые считают это большим достижением для строительства. Сводами правил в СНиПе 10-01-94 назывались документы рекомендательного характера, разрабатываемые в развитие обязательных требований СНиП.

На самом деле для строителей, проектировщиков и заказчиков было принципиально важно сохранение единой Системы нормативных документов в целом. Технические регламенты предполагалось разработать в качестве необходимой законодательной основы этой системы. В составе Системы как известно, – строительные нормы и правила (СНиП), своды правил (СП), стандарты (ГОСТ), территориальные строительные нормы (ТСН). Госстроем России предполагалось узаконить всю Систему, а не только своды правил, имеющих ограниченное применение, как это сделано теперь.

Распространяется мнение о том, что поправка о введении в закон понятия, «свод правил» якобы позволяет сохранить Систему СНиПов, своды правил и территориальные строительные нормы как документы добровольного применения, Это «заблуждение» легко рассеивается, если внимательно прочитать закон. Там есть своды правил, но нет ни СНиПов, ни ТСН. Разве что в составе неких «иных документов». СНиПы и своды правил – совершенно разные документы по форме, наименованию и содержанию. Тем более это изменение не касается территориальных строительных норм. Вслед за Федеральным Законом „О техническом регулировании”принципиальная позиция по вопросу о ТСН изложена в статье Градостроительного кодекса. Всё техническое регулирование в области градостроительной деятельности (включая строительство) относится к полномочиям федеральных органов власти. Территориальным органам, по крайней мере после переходного периода, не оставлено ничего, кроме норм градостроительного проектирования. А это не технические, а социально-экономические нормы.

Об обязательных территориальных технических нормах необходимо сказать особо. Если в Федеральном законе „О техническом регулировании” теперь фактически признано, что обязательные технические нормы могут приниматься не только федеральными законами (о чём сказано выше), то совершенно непонятно, на каком основании закон не признаёт территориальных строительных норм. Строительство – это в основной своей части территориальная деятельность. И то, что органы власти субъектов Российской Федерации лишены возможности принимать технические нормативные акты по вопросам строительства, неправомерно и нецелесообразно. Во всех странах с федеративным устройством строительное нормирование в основном осуществляется на территориальном уровне.

5. Действовавшим до 1 мая Федеральным законом „О техническом регулировании” предусматривалось, что для «соблюдения требований технических регламентов» могут на добровольной основе применяться национальные стандарты, перечень которых должен публиковать национальный орган по стандартизации. Национальные стандарты, таким образом, должны служить доказательной базой регламентов в тех случаях, когда это необходимо. Соответствие стандарту означает и соответствие требованиям регламента (практически принцип «презумпции соответствия», о котором много говорится в публикациях). Но в области строительства стандартов на здания не было и нет, есть только стандарты на строительные материалы и изделия. На здания есть СНиПы. Таким образом, из закона фактически вытекала необходимость переработать СНиП в технические регламенты и в национальные стандарты. Можно себе представить масштабы переработки и реальность выполнения этой задачи, учитывая то, как она организована. По предложениям бывшего Госстроя России предусматривалось лишь обобщить требования СНиПов и документов органов надзора для учёта в технических регламентах, сохранив Систему в качестве доказательной базы и внеся необходимые поправки в документы.

Теперь по новому закону все основные строительные нормы и правила предстоит в оставшееся время переработать в один объединённый технический регламент на здания и сооружения, в стандарты и своды правил (или только в технический регламент и своды правил). Но перерабатывать строительные нормы и правила в своды правил представляется нецелесообразным.

Во-первых, потому, что своды правил по определению нового Закона являются документами на процессы, а не на продукцию. Это ясно написано в определении понятия «свод правил», которое установлено в законе. Соблюдение требований свода правил на процессы не может являться гарантией обеспечения безопасности продукции (в данном случае зданий и сооружений). Принцип «презумпции соответствия» применительно к сводам правил на процессы работать не может.

Во-вторых, роль стандартов и сводов правил как юридической базы новым законом обесценена. В качестве юридической базы для оценки соответствия продукции техническим регламентам на основе принципа «презумпции соответствия» новым законом разрешено использовать не только национальные стандарты, и своды правил, но при их отсутствии и фактически любые «иные документы».

В-третьих, своды правил по закону разрабатываются органами федеральной исполнительной власти в пределах своих полномочий в порядке, установленном Правительством РФ.

Ни полномочий, ни управленческо-процессуального порядка сегодня не существует, и когда они появятся – неизвестно. Ясно лишь то, что это (в какой-то части и в новой форме) – возврат к ведомственному нормированию. И если раньше содержание ведомственных норм по строительству хоть как-то координировалось Госстроем России, то теперь никакой координации законом не предусмотрено, и в случае неизбежных противоречий в нормах разных органов власти последнее слово всегда будет за документом (хотя и рекомендуемым) органа надзора.

Показательно и то, что и до выхода нового закона никто не запрещал издавать своды правил по отдельным вопросам проектирования и строительства в качестве актов рекомендательного характера. Хотя и нечасто, но это делалось. Теперь своды правил введены в закон, и для их издания требуются новые сложные управленческие процедуры. Проще выпустить документ любого другого вида, а результат будет тот же.

6. На фоне отсутствия реальной перспективы иметь в ближайшее время и в необходимом объёме технические регламенты, национальные стандарты на здания и своды правил рациональным выглядит принятое Законом от 1 мая 2007 г. вполне разумное, хотя и запоздалое, решение о том, что до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти в целях, соответствующих целям принятия регламентов, и в пределах своих полномочий могут вносить изменения в ранее применяемые нормативные правовые акты.

Но здесь права федеральных органов исполнительной власти вносить обязательные изменения в применяемых ранее нормативные правовые акты в сфере технического регулирования ограничиваются неясностью полномочий и условиями, аналогичными требованиям и порядку разработки регламентов, вплоть до того, что каждое изменение должно приниматься «на основании заключения экспертной комиссии по техническому регулированию» (для технических регламентов легче – с учётом такого заключения). Комиссии создаются федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию, и, как показывает реальная практика, наличие конкретных специалистов из соответствующей области нормирования в этих комиссиях – скорее исключение, чем правило.

Кроме того, не мешало бы уточнить, что федеральные органы исполнительной власти, кроме внесения изменений, имеют право отменять устаревшие документы или документы, вошедшие в противоречие с вновь принятыми актами.

7. Нельзя не остановиться ещё на одном нововведении Закона, которое, видимо не обошлось без участников «строительного компромисса», поскольку появились новые для закона чисто строительные термины. По всему закону, там, где говорится об объектах технического регулирования, слова «обязательные требования к продукции, процессам … и т. д.» заменены словами «обязательные требования к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки … и т. д.».

Где можно найти процессы проектирования и строительства, не связанные с продукцией строительства, – это вопрос к авторам изменений. Но слово «или» вполне ясно означает, что теперь в технических регламентах по строительству можно не устанавливать требований к продукции строительства – зданиям и сооружениям. Достаточно установить требования к процессам проектирования (включая изыскания) производства, строительства и так далее.

То есть в регламенте можно не фиксировать, что кровля здания не должна протекать. Достаточно написать, что должно быть положено три слоя рубероида на мастике. А будет ли она протекать или нет – это уже забота эксплуатирующей организации или собственника. Всё это существовало 20–30 и более лет назад. Вся система прежних СНиПов тогда была построена по видам деятельности (проектирование, производство отдельных видов работ и так далее).

Современные строительные нормы в развитых странах устанавливают требования к законченной продукции – зданиям и сооружениям. Требования к процессам являются всего лишь дополнением требований к продукции необходимым в таких случаях (без чего в строительстве также не обойтись). В СНиПе 10-01-94 была принята именно эта идеология (реализовать которую в полном объёме не успели). На наш взгляд, предложенные изменения не позволяют разрабатывать полноценные регламенты по строительству, содержащие в необходимом единстве требования к зданиям, сооружениям и процессам их создания (конечно, если эти изменения соблюдать).

8. Последнее, на чём следует остановиться – это некоторые общие вопросы оценки и подтверждения соответствия. В новом пункте 9 статьи 16 Закона странным с точки зрения русского языка образом сформулирован тезис о том, что продукция (в том числе здания и сооружения) должны признаваться соответствующей требованиям регламентов на основании подтверждения соответствия её требованиям стандартов и (или) свода правил. Как известно, под термином «подтверждения соответствия» закон понимает сертификацию и декларирование. Строго говоря, из текста можно сделать вывод о том, что сертификация зданий и сооружений или декларирование их соответствия после принятия столь общих регламентов станут необходимыми во всех случаях. А это новая большая и ненужная нагрузка на строительный бизнес. Снова не учтено, что процедуры сертификации и декларирования, установленные Законом «О техническом регулировании», применительно к термину «подтверждения соответствия» основаны на принципах, которые отработаны и применяются в мировой практике для промышленной продукции. В строительстве применяют такие формы оценки соответствия зданий и сооружений, как экспертиза проектной документации, строительный контроль, государственный строительный надзор, приёмка законченного строительством объекта в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ.

Механический перенос на здания и сооружения принципов подтверждения соответствия, отработанных для промышленной продукции, приведёт лишь к дублированию процесса приёмки строительного объекта при вводе его в эксплуатацию, дополнительным затратам времени и средств.

Как представляется, в Федеральном законе «О техническом регулировании» установлен ряд обоснованных принципов осуществления деятельности по аккредитации и сертификации. Но нет административно-правового механизма, который обеспечивал бы соблюдение этих принципов, как нет и общего требования о необходимости добросовестного выполнения своих обязанностей органами по сертификации и испытательных лабораторий, включая и реальную ответственность этих организаций. Нет ничего этого и в новом законе. Между тем проблемы такого рода нарастают, чему в немалой степени способствует отсутствие в законе этих механизмов.

Нельзя, например, на законных основаниях отказать органу по сертификации в аккредитации его для работы одновременно в сельском хозяйстве, строительстве, образовании и ещё в десятке отраслей, хотя понятно, что качества в работе такого органа не будет. Нельзя отказать в регистрации системы добровольной сертификации, если по форме представлены все необходимые документы, даже если за этими документами ничего реально не стоит. Да и зачем стараться что-то создавать, если по закону любая система может работать без регистрации, не соблюдая никаких правил, или по собственным достаточно вольно составленным правилам. Прекратить деятельность недобросовестно работающего органа по сертификации или системы сертификации тоже практически невозможно, а поэтому и нет таких прецедентов.

Казалось бы, что механизмы обеспечения принципов сертификации ответственность соответствующих организаций могли быть определены в последующих организационно-правовых документах. Но права утверждения таких документов закон никому не предоставил и обязанностей по разработке (за исключением порядка аккредитации) не установил.

Последние четыре года аккредитация и сертификация в стране вообще проводились без юридически оформленных правил. И вот новым законом от 1 мая продлено опять-таки на неопределённый срок до разработки соответствующих технических регламентов действие старых правил обязательной сертификации, основанных на Законе 1992 года «О сертификации продукции и услуг», хотя они и не учитывают многих сегодняшних реалий. Об обеспечении качества работ по добровольной сертификации в законе ничего не говорится. По сути, замораживается работа по совершенствованию правовых основ сертификации, хотя делать это можно и нужно независимо от наличия технических регламентов. Учитывая продолжающиеся последовательно ограничения в деятельности надзорных органов (вместо улучшения их работы), всё это идёт не в пользу безопасности и качества.[97]

Следующий уровень структуры градостроительного законодательства федерального уровня после законов занимают указы Президента. В настоящее время их принято около тридцати. Так, например, в Указе Президента РФ от 1 августа 2000 г. N 1418 «Вопросы федеральной службы специального строительства Российской Федерации»[98] определяются цели, задачи и полномочия указанного федерального органа исполнительной власти, фиксируются нормы организационно-структурного построения.

Нижестоящий уровень иерархии градостроительного законодательства федерального уровня занимают постановления Правительства РФ. К настоящему времени их принято около восьмидесяти. Постановления Правительства РФ регулируют довольно широкий круг вопросов в сфере градостроительной деятельности. К наиболее важным из них следует отнести Постановление Правительства РФ от 27 сентября 2000 г. N 1008 «О порядке проведения государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации»,[99] Постановление Правительства РФ от 11 января 2001 г. N 22 «Об утверждении Положения о федеральной службе земельного кадастра России»,[100] Постановление Правительства РФ от 21 марта 2002 г. N 174 «О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства»,[101] Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков»,[102] Постановление Правительства РФ «О мерах по реализации Федерального закона „О техническом регулировании”,[103] Постановление Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 500 «О Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию»,[104] Постановление Правительства РФ от 21 августа 2003 г. N 513 «Об утверждении Положения о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию».[105]

Значительный удельный вес в системе федеральных подзаконных нормативно-правовых актов занимают нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти в сфере градостроительной деятельности (бывших и ныне функционирующих)..[106]

Нормативно-правовые акты указанных органов принимаются в форме приказов, писем, инструкций, разъяснений, решений коллегии. Так, Министерство регионального развития РФ правомочно устанавливать нормы, регулирующие собственные отношения Министерства, своих органов, строительных предприятий и организаций с гражданами, иными предприятиями, учреждениями, организациями, не входящими в систему Министерства Такие акты принято называть общеобязательными, и все они подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Общеобязательные нормативно-правовые акты Минрегиона России, равно как и других центральных органов исполнительной власти, не прошедшие данной процедуры и не имеющие номера государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, не могут вступать в действие, а содержащиеся в них нормы права – регулировать общественные отношения.

Основным нормативным ведомственным документом в строительстве являются строительные нормы и правила (СНиП), регламентирующие положения по составлению проектно-сметной документации. СНиП обязательны для всех проектных, строительных и монтажных организаций, предприятий промышленности независимо от их ведомственного подчинения. Министерства, федеральные службы и федеральные агентства в дополнение к СНиП выпускают инструкции и указания, а также методические рекомендации, учитывающие особенности выполнения строительных процессов в тех или иных условиях. Правила технологии и организации строительного производства регламентированы в третьей часто строительных норм и правил, содержащей все необходимые указания и требования к выполнению строительно-монтажных работ, безопасному ведению и их приёмке, контролю качества строительной продукции.

Строительные нормы и правила по мере повышения технического уровня строительства и освоения передового опыта строительного производства периодически пересматриваются и обновляются.

Особое место в системе нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере управления строительным комплексом и имеющих специфический для отрасли характер, занимают градостроительные регламенты, легитимное определение которых содержится в ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации: «Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства».

Данный регламент определяет отношения между субъектами градостроительной деятельности в области планировки и застройки города, охраны и воспроизводства природных ресурсов и историко-культурных ресурсов; ответственности за нарушения правил застройки территории города.

В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании»[107] под техническим регламентом понимается документ, который принят международным договором (ратифицированным российским государством в порядке, установленным законодательством), федеральным законом, а в исключительных случаях указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательное для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Целями принятия технических регламентов являются:

– защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

– охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

– предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

С учётом степени риска причинения вреда продукцией, работами в технических регламентах устанавливаются минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, химическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость приборов и оборудования, а также ветеринарно-санитарные и фитосанитарные требования, актуальные для городских и сельских поселений.

В Федеральном законе «О техническом регулировании» предусматривается процедура разработки, опубликования и публичного обсуждения проекта технического регламента, опубликования уведомления о разработке и внесении в Государственную Думу РФ, рассмотрения, экспертизы и принятия федерального закона о техническом регламенте в Федеральном Собрании РФ.

Одновременно, можно отметить, что градостроительный регламент не определяет правовой режим недр, который регулируется Законом РФ от 21 февраля 1992 года «О недрах»,[108] в соответствии с которым недрами признаются часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоёмов и водостоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Этим же Законом РФ «О недрах» установлены условия застройки и землепользования на площадях залегания полезных ископаемых. В связи с этим проектирование и строительство населённых пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешается только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.

Использование градостроительных регламентов в строительном комплексе и правовое регулирование обеспечивают соблюдение собственниками земельных участков требования градостроительных регламентов. В соответствии с ГрК РФ градостроительный регламент устанавливается для каждой территориальной зоны индивидуально, с учётом особенностей зоны расположения и развития, а также возможностей территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).[109]

Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент, который определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений и сооружений. В то же время анализ норм ГрК РФ показывает, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (п. 7 ст. 36 ГрК РФ).

При определении градостроительного регламента учитывается функциональное зонирование (в том числе с выделением земель инфраструктуры и целевого назначения и существующей градостроительной информации), а также градоэкономическое, историко-градостроительное и градоэкологическое зонирование.

При установлении территориальных зон учитываются различные факторы, предусмотренные п. 1–6 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ, где конкретизируются правила землепользования и застройки границы территориальных зон с учётом:

1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

3) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.

Как видно из ст. 34 ГрК РФ правила землепользования и застройки границ территориальных зон имеют различную степень обязательности. Так, например, при установлении территориальных зон обязательны требования относящиеся к п. 1 и 2. Что касается требования п. 3 связанного с причинением вреда объектам капитального строительства, то они носят рекомендательный характер и могут не учитываться при установлении территориальных зон.[110]

В результате градостроительного зонирования как одного из видов градостроительного регламента могут быть установлены жилые, общественно-деловые, производственные зоны, инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент, который определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.[111]

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым видом использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.

В результате исследования можно сделать вывод, что система градостроительных регламентов требует корректировки на уровне местных градостроительных уставов или кодексов (городов и регионов), в содержание которых должны быть внесены отдельные виды территорий с особым порядком разработки и принятия градостроительного регламента в соответствии с их общественной ценностью и значимостью.

Имеющиеся на сегодняшний день правовые акты, регулирующие рассматриваемый вопрос, несовершенны. В связи с этим, по мнению автора, представляется необходимым объединить все органы государственной экспертизы, включая экологическую. Кроме того постановлением Правительства РФ необходимо ввести процедуру единого порядка прохождения процедуры экспертизы, одновременно передав полномочия по установлению порядка разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации от Минрегиона России Правительству РФ.[112]

Подобное предложение уже было высказано в 2003 году.[113] Однако данное предложение так и не нашло отражение ни в одном из законодательных актов последних лет, касающихся сферы строительства, в том числе и в новом Градостроительном кодексе РФ.

Замыкают рассматриваемую систему подзаконных актов градостроительной деятельности так называемые локальные нормативно-правовые акты, принимаемые в строительных предприятиях, учреждениях и организациях. Благодаря им указанные субъекты градостроительных отношений получают возможность конкретизировать и дополнять нормы законов, указов Президента, нормативно-правовых актов государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления применительно к специфике строительной организации.

Правотворческая деятельность в этом случае осуществляется их учредителями, органами управления или трудовыми коллективами. Перечень вопросов, по которым органы управления строительной организации могут принимать нормативно-правовые акты, порядок принятия таких актов закрепляется в уставе (положении) данной организации. Большие права в подготовке и принятии локальных актов предоставлены трудовому коллективу данной организации. В частности, он обладает правом принимать правила внутреннего распорядка, рассматривать проекты плановых заданий, определять перечень и порядок получения работниками строительных организаций социальных льгот из фондов трудового коллектива.

Как показывает проведённый нами анализ нормативных, локальных актов в ряде строительных организаций Самарской области[114] в сфере градостроительной деятельности наиболее широкое распространение имеют четыре вида нормативных договоров: соглашение, заключаемое между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; договор учредителей о создании строительной организации; договор, заключаемый между учредителем (учредителями) и строительной организацией; коллективный договор строительной организации.

В настоящее время Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут заключать специальные соглашения и договоры для передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти (например, Министерства регионального развития РФ), равно и наоборот – передачи части вопросов отнесённых к ведению субъектов Российской Федерации, на федеральный уровень. В значительной части таких договоров и соглашений имеются нормы о перераспределении полномочий в сфере градостроительной деятельности между Федерацией и её субъектами. В отдельных случаях принимаются и специальные договоры и соглашения.

Поскольку вопросы градостроительства являются предметом совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, то в соответствии с ч. 1 ст. 3 ГрК РФ субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные акты, направленные на регулирование градостроительных отношений. В частности, им предоставляется право определять состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования, утверждать региональные нормативы градостроительного проектирования, принимать акты, связанные с осуществлением градостроительного надзора, определять предельную численность лиц, проживающих или зарегистрированных на территории населённого пункта, для участия в публичных слушаниях по проетам генеральных планов поселений и городских округов, устанавливать состав и порядок деятельности комиссий по публичным слушаниям по проекту правил землепользования и застройки, наделять органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности и др.

Конституционное право субъектов Российской Федерации – выполнять нормативно-правовое регулирование общественных отношений в указанной области – позволяет им существенно развивать и дополнять ГрК РФ с учётом национальных, социально-экономических, географических, демографических и других конкретно-исторических особенностей региона и тем самым полнее учитывать интересы отдельных социальных слоёв региона, закреплять дополнительные гарантии их конституционного права на свободу осуществления градостроительной деятельности.

Исследуя содержательное наполнение законодательных актов, принимаемых по вопросам градостроительства в субъектах Федерации, отметим, что их органы государственной власти в соответствии со ст. 7 ГрК РФ вправе принимать законы и другие нормативные правовые акты.

При этом ГрК РФ в одних случаях указывается на полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в других случаях указывается на полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченного органа исполнительной власти.[115]

Во многих субъектах Российской Федерации приняты аналогичные ГрК РФ законы (градостроительные уставы, кодексы).[116]

На муниципальном уровне по вопросам градостроительной деятельности представительными органами, органами местного самоуправления также принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальный правовой акт – это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Согласно ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 19 июня 2004 г. N 53-ФЗ, от 12 августа 2004 г. N 186-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 29 декабря N 199-ФЗ, с изм., внесёнными Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 211-ФЗ)[117] в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные акты (решения) представительного органа муниципального образования по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, с установлением правил, обязательных для исполнения на территории муниципального образования;

3) правовые акты:

– главы муниципального образования (постановления и распоряжения) в пределах полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования;

– постановления главы местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, иных органов местного самоуправления;

– распоряжения и приказы должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Компетенция муниципальных и локальных органов в области градостроительной деятельности достаточно широка и устанавливается ГрК РФ и в принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актах, регулирующих градостроительные отношения (см. ст. 8 ГрК РФ).

Согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью российской правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Ратификация международных договоров, в том числе по вопросам градостроительной деятельности, осуществляется в Государственной Думе РФ, координатором их выполнения становится МИД России.[118]

ГЛАВА 2

Правовое регулирование организации и деятельности органов управления градостроительством и архитектурно-строительного надзора в Российской Федерации

2.1. Система органов управления градостроительным комплексом в России: компетенционное и структурное разграничение

Как было ранее исследовано, современный градостроительный комплекс в Российской Федерации – это сложная система, функционирование которой обеспечивается механизмом административно-правового регулирования, устанавливающим внутренние связи и учитывающим деятельность всех звеньев предприятия.

Система управления градостроительным комплексом в Российской Федерации представляет собой сложноорганизованный управленческий феномен и включает в себя органы как общей, так и специальной компетенции. Правительство Российской Федерации как орган общей компетенции осуществляет управление социально-экономическими процессами в строительстве путём создания рыночных условий для свободного предпринимательства в строительном комплексе на основе рационального сочетания всех форм собственности, создания и реализации правового механизма рыночной экономики; объединяет и направляет работу центральных органов исполнительной власти, действующих в строительном комплексе, устанавливает их организационно-правовой статус, утверждая положения о них.

К полномочиям Правительства РФ в рассматриваемой сфере относится установление основ федеральной политики в этой области, установление порядка ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов особого регулирования федерального значения и ряд других.[119]

Анализ норм Градостроительного кодекса РФ позволяет детализировать полномочия Правительства РФ в рассматриваемой сфере. К ним следует отнести:

– соблюдение принципа ответственности за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (см. п. 6 ч. 1 ст. 2.);

– подготовка федеральных программ в области государственного, экологического, социального, культурного и национального развития РФ (см. ч. 3 ст. 11);

– представление положений о внесении изменений в схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации (см. ч. 8 ст. 15) и в схемы территориального планирования муниципальных районов (см. ч. 8 ст. 20);

– право обращения к главам местной администрации поселений, главам местных администраций городских округов с предложениями о внесении изменений в генеральные планы (см. ч. 16 ст. 24);

– установление порядка выполнения заказа на подготовку документации по планировке территории (см. ч. 8 ст. 45);

– право оспаривания в судебном порядке документации по планировке территорий (см. ч. 17 ст. 45);

– право дополнительной правовой регламентации порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (см. ч. 18 ст. 45);

– установление требований к подготовке земельных участков для строительства и объекта капитального строительства для реконструкции, капитального ремонта, состава и порядка ведения исполнительной документации, форм и порядка ведения журналов, в которых ведётся учёт выполнения работ, порядка осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта, порядка консервации объекта капитального строительства (см. ч. 9 ст. 52);

– установления порядка проведения строительного контроля (см. ч. 8 ст 53);

– право запрашивать в органах местного самоуправления сведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (см. ч. 6 ст. 57);

– право принятия решения о компенсации определённым категориям физических лиц причинённого им вреда при осуществлении градостроительной деятельности (см. ч. 1 ст. 61).

К иным полномочиям Правительства РФ Кодексом отнесено:

– установление порядка обязательного согласования проекта генерального плана до его утверждения и порядка его согласования (см. ч. 8 ст. 24, ч. 1 ст. 25);

– установления случаев направления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти представленных на согласование проектов генеральных планов на государственную экспертизу (см. ч. 6 ст. 25);

– установление запрета на использование земельных участков и объектов, если их использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (см. ч. 10 ст. 36);

– установление формы градостроительного плана земельного участка (см. ч. 5 ст. 44);

– утверждение документации по планировке территорий, представленной уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (см. ч. 14 ст. 45);

– установление видов инженерных изысканий, порядка их выполнения для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также составов и форм материалов инженерных изысканий, порядка формирования и ведения государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий с учётом потребностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (см. ч. 6 ст. 47);

– право устанавливать порядок определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение, а также порядок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (см. ч. 10 ст. 48);

– установление состава и требований к содержанию разделов проектной документации применительно к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам (см. ч. 13 ст. 48);

– установление порядка аккредитации организаций, имеющих право проводить негосударственную экспертизу проектной документации (см. ч. 3 ст. 50);

– установление формы разрешения на строительство и порядка выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты (см. ч. 16, 22 ст. 51);

– установление порядка внесения изменений в утверждённую проектную документацию (см. ч. 7 ст. 52);

– установление перечня документов, помимо предусмотренных Кодексом, необходимых для получения разрешения на ввод объектов эксплуатацию и формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (см. ч. 4 ст. 55);

– установление порядка выявления причин нарушений законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связи (см. ч. 2 ст. 62);

– согласование проектов генерального плана города Москвы (см. ч. 4 ст. 63).[120]

Исследуя особенности административно-правового статуса органов федерального управления в строительном комплексе, нужно отметить, что вся система управления им претерпела серьёзные изменения. Если в период существования СССР во главе каждой строительной отрасли стояли специализированные органы государственного управления (Министерство транспортного строительства СССР, Министерство промышленного строительства СССР и другие), то в настоящей момент полномочиями по государственному управлению строительством и нормативно-техническому регулированию наделено Министерство регионального развития Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, строительства, архитектуре, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, а также защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации.[121]

Важнейшим полномочием Министерства регионального развития Российской Федерации является принятие нормативных правовых актов в соответствующей сфере деятельности. Принимаемые Министерством нормативные правовые акты определяют:

– перечень поселений, в которых проживают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, занимающиеся традиционными видами хозяйственной деятельности;

– федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства;

– порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации;

– стоимость 1 м2 жилья, используемую при расчёте средств федерального бюджета, направляемых на приобретение жилья для удовлетворения государственных нужд;

– методику расчёта цен на услуги по содержанию и ремонту жилья, за наём жилых помещений, а тарифов на коммунальные услуги, а также ряд других.

Министерство осуществляет мониторинг и анализ реализации государственной региональной и национальной политики, мониторинг социально-экономических процессов в регионах и субъектах Российской Федерации, в муниципальных образованиях, а также разрабатывает годовые и ежеквартальные доклады о социально-экономическом состоянии субъектов Российской Федерации.

К полномочиям Министерства относится организация разработки федеральных целевых программ регионального и территориального развития; Министерство выступает в роли государственного заказчика-координатора таких программ, а также разрабатывает программы в сфере реализации государственной национальной политики.

Минрегион РФ обладает полномочиями административно-принудительного характера и вправе приостанавливать приёмку в эксплуатацию построенных объектов в случае обнаружения нарушений обязательных нормативных требований, осуществляет контроль за качеством строительства в отношении всех субъектов независимо от их административно-правового статуса.

Минрегион России возглавляет систему органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности и самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:

– о порядке предоставления материальной поддержки проживающим в сельской местности малообеспеченным семьям из числа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока;

– федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства;

– о порядке разработки, регистрации, утверждения, введения в действие и пересмотре государственных нормативов и правил;

– о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации и другие акты;

– мониторинг деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по стабилизации общественно-политической обстановки и содействию социально-экономическому развитию субъектов Северного Кавказа;

– разработку годовых и ежеквартальных докладов о социально-экономическом состоянии субъектов Федерации;

– организацию разработки федеральных целевых программ регионального и территориального развития, функции государственного заказчика-координатора;

– разработку программ в сфере реализации государственной политики по возрождению и развитию российского казачества, а также другие полномочия, указанные в Положении о Министерстве.

Структурными подразделениями Министерства регионального развития Российской Федерации являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства.

Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Рострой).

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства.[122]

К основным полномочиям Федерального агентства относятся: организация проведения государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации, подготовка и переподготовка специалистов в области архитектуры и градостроительства, а также осуществление функций государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства.

Федеральное агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству в целях реализации своих полномочий в установленной сфере деятельности имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесённым к своей деятельности, привлекать для проработки вопросов научные и иные организации, учёных и специалистов, создавать совещательные и экспертные органы, а также осуществлять контроль за деятельностью подведомственных организаций.

Росстрой осуществляет следующие функции в установленной сфере деятельности:

– проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, в том числе для обеспечения нужд Агентства;

– осуществляет в порядке и пределах определённых федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казённым предприятиям, подведомственным Агентству;

– организует проведение государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации,[123] подготовку и переподготовку специалистов в области архитектуры и градостроительства; формирование и ведение государственного фонда комплексных инженерных изысканий для строительства.

Росстрой осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса; осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в сфере деятельности Агентства, а также другие функции.

Вопросы организации управления в сфере экономики и в частности в строительном комплексе Российской Федерации на современном этапе и на ближайшие годы были определены в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 года «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах».[124]

Реформирование управления в рассматриваемой сфере согласно выше приведённому Указу Президента должно было осуществляться в определённых направлениях. Одним из главных направлений реформы является упорядочения функций и полномочий между Российской Федерацией и федеральными органами государственной власти, с одно стороны, и субъектами Российской Федерации, с другой.

Намеченные цели получили конкретное нормативное закрепление в Указах Президента РФ, принятых в 2004–2005 г.г. по вопросам системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, уточнения их взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.[125]

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах[126] в качестве одной из целей реформы указано на дальнейшее ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность объектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.

Важное значение имеют утверждённая Правительством РФ в январе 2006 г. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы) и план действия Правительства РФ по её реализации.[127]

Цель данной Программы – обеспечить динамичное и устойчивое развитие российской экономики, повышение уровня жизни населения, обеспечить взаимодействие и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по решению задач в области социально-экономического развития России.

На основе анализа проблем современного этапа экономического роста в стране в Концепции определены основные условия осуществления социально-экономической политики и основные приоритеты социально-экономического развития. Особое внимание в указанном документе уделено решению проблемы создания и развития рыночных институтов, обеспечивающих конкурентоспособность экономики: защите прав собственности, улучшению корпоративного управления, развитию финансовых рынков, банковского и страхового секторов, рынков земли и недвижимости, малого предпринимательства, реформе технического регулирования инвестиционной политике и др. Все эти рыночные механизмы непосредственно влияют на возникновение и развитие системообразующих связей в управлении строительным комплексом.

Особе место в системе управления градостроительным комплексом занимает Федеральное агентство специального строительства (спецстрой России), который согласно Положению о нём является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в интересах обороны и безопасности государства организацию работ в области специального строительства, дорожного строительства и связи силами инженерно-технических воинских и дорожно-строительных воинских формирований при Федеральном агентстве специального строительства (воинских формирований).[128]

Спецстрой России является структурным подразделением Минобороны России, которое осуществляет координацию и контроль его деятельности. Структура и состав Федерального агентства специального строительства также утверждены Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1084.

Основными задачами Спецстроя России являются:

– строительство объектов специального и производственного назначения, обеспечивающих оборону и безопасность государства, правопорядок, а также обустройство войск, жилищное строительство и строительство объектов инфраструктуры для Вооружённых Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

– строительство и реконструкция предприятий и организаций ядерного комплекса, предприятий по хранению и уничтожению химических и иных видов оружия массового поражения, а также других стратегически важных для государства объектов;

– техническое покрытие и восстановление автомобильных дорог оборонного значения, а также автомобильных дорог общего пользования на территории страны;

– строительство и капитальный ремонт в мирное и военное время автомобильных дорог оборонного значения, а также автомобильных дорог общего пользования, осуществляемые в качестве подрядчика;

– строительство и восстановление объектов мобилизационного назначения для федеральных органов исполнительной власти, а также объектов оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны;

– прикрытие, повышение живучести, эксплуатации и восстановление единой сети электросвязи РФ для обеспечения обороны и безопасности государства;

– участие в восстановлении специальных объектов в районах пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, аварий, катастроф и стихийных бедствий, а также другие задачи;

– строительство и восстановление объектов мобилизационного назначения для федеральных органов исполнительной власти, а также объектов оперативного оборудования Российской Федерации в целях обороны (далее – специальные объекты);

– обеспечение в пределах своих полномочий боевой и мобилизационной готовности воинских формирований;

– организация подготовки военнослужащих и гражданского персонала воинских формирований для решения задач специального и дорожного строительства, эксплуатации и восстановления единой сети электросвязи Российской Федерации.

Основным направлением деятельности Спецстроя России является организация для государственных нужд силами входящих в его состав воинских формирований:

– подрядных работ по капитальному строительству специальных объектов, предназначенных для обеспечения готовности к функционированию органов государственной власти в военное время и в условиях военного и чрезвычайного положения;

– подрядных работ по капитальному строительству и реконструкции специальных объектов, объектов производственного и жилищного назначения для нужд Вооружённых сил, других войск, воинских формирований и органов, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке установленном законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации;

– восстановительных работ в организациях, имеющих мобилизационные задания (заказы);

– строительно-монтажных работ на особо важных для обеспечения обороны и безопасности государства объектах инфраструктуры на протяжении всего их жизненного цикла.

Инженерно-технические воинские формирования и дорожно-строительные воинские формирования при Федеральном агентстве специального строительство (Спецстрое России) (воинские формирования являются составной частью сил, привлекаемых к обороне.[129]

К инженерно-техническим воинским формированиям относятся:

– военно-инженерные технические формирования специального строительства: главные управления специального строительства по территориям федеральных округов, управления специального строительства по территориям (органы управления), управления строительной промышленности (органы управления), военно-инженерные технические управления (органы управления), строительные и специализированные управления, заводы, строительные и промышленные комбинаты, проектно-конструкторские и технологические институты, медицинские, научные, военно-образовательные учреждения профессионального образования и другие организации:

– военно-инженерные технические формирования связи: Военное эксплуатационно-восстановительное управление связи (орган управления), мобилизационные группы, другие воинские части (подразделения).

К дорожно-строительным воинским формированиям относятся военные управления дорожного строительства (органы управления), управления дорожно-строительных работ, базы автотранспорта и механизации и другие дорожно-строительные воинские части и организации.

В рассматриваемой сфере отдельные функции и полномочия реализует Министерство экономического развития и торговли РФ, которое согласно постановлению Правительства РФ от 4 декабря 2000 г. «О государственном техническом учёте и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов градостроительной деятельности» и Положению об организации в Российской Федерации государственного технического учёта и технической инвентаризации объектов, градостроительной деятельности, утверждённым названным постановлением,[130] осуществляет разработку основ федеральной политики и правовое регулирование государственного технического учёта и технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности; устанавливает форму технического паспорта на объекты технического учёта и инвентаризации.

Отдельными функциями в этой сфере обладает Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). К ним относятся проведение государственного технического учёта объектов градостроительной деятельности и их инвентаризация; ведение градостроительного кадастра; предоставление заинтересованным лицам сведений об объектах градостроительной деятельности.[131]

Проведя анализ компетенционных актов (положений), регулирующих деятельность Минрегиона России, Росстроя, Спецстроя России можно отметить те проблемы, которые имеются в реализации их функций.

Во-первых, следует сделать вывод об известном дублировании функций Минрегиона России и Росстроем, что ставит задачу более чёткого разграничения их полномочий. Представляется необходимым на уровне Правительства РФ и Минрегиона России разработать и осуществить мероприятия по совершенствованию управления градостроительным комплексом в Российской Федерации, тем более, что сложность современных хозяйственных процессов заставляет более действенно использовать достижения науки в практике управления.

Во-вторых, анализ норм ГрК РФ позволяет вычленить те полномочия, которыми наделены федеральные органы исполнительной власти в области градостроительства. Это:

– участие в согласовании проектов схем территориального планирования муниципальных районов (см. ст. 21);

– направление уведомления о принятом решении главам поселений, главам городских округов, применительно к территориям относительно которых принято определённое решение (см. ч. 7 ст. 45);

– утверждение документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется физическим или юридическим лицом и по заявлению которого принято решение об использовании земельного участка в границах такой территории (см. ч. 9 ст. 45);

– проведение проверки документации по планировке территории на соответствие требованиям ГрК РФ и принятие решений о направлении её в Правительство РФ (См. ч. 12 ст. 45);

– осуществление строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, линий связи (см. ч. 3 ст. 54).[132]

К иным полномочиям федеральных органов исполнительной власти ГрК РФ отнесено:

– направление в комиссию предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки в определённых случаях (см. п. 1 ч. 3 ст. 33);

– право выдачи разрешений на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент (см. ч. 5 ст. 51);

– право выдачи разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства федерального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путём выкупа, земельных участков, или на отдельные этапы строительства, реконструкции и проведение проверок наличия документов, прилагаемых к заявлению, соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям (см. ч. 16, 11, 12 ст. 51);

– право получения бесплатно одного экземпляра копий материалов инженерных изысканий, проектной документации для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (См. ч. 18 ст. 51);

– продление срока действия разрешения на строительство (см. ч. 20 ст. 51);

– выдача заключений о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации (см. п. 9 ч. 3 Ст. 55);

– право и обязанность органов, выдававших разрешение на строительство, обеспечить проверку наличия и правильности оформления документов, осмотр объекта капитального строительства и принятие решения о выдаче заявителю разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или об отказе в выдаче такого разрешения (см. ч. 5 ст. 55).[133]

Указанный перечень полномочий нормативно установленного (по сути обезличенного) в ГрК РФ федерального органа исполнительной власти в области градостроительства в содержательной части значительно различается с теми полномочиями, которые установлены в компетенционных актах (положениях) реально существующих в настоящее время указанных органов (Минрегиона России, Росстрой, Спецстрой России). Поэтому представляется необходимым проведение определённого сравнительно-правового анализа на предмет выяснения реальной легитимности тех или иных полномочий с последующей корректировкой правовых норм в указанных правовых актах.

В-третьих, системные построения органов управления градостроительной деятельности с учётом наличия соответствующих функциональных обязанностей даёт возможность сделать вывод о необходимости передачи полномочий по согласованию, экспертизе и утверждению градостроительной документации от Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Правительству РФ.

Изучение практики управления градостроительной деятельностью в субъектах Российской Федерации свидетельствует о значительной схожести полномочий и функций органов исполнительной власти (правительств, администраций, губернаторов) в этой области. При этом, следует отметить, что известное затруднение в разграничении указанных полномочий и функций возникает не только между органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, но и последними и их одноуровневыми органами представительной (законодательной) власти. Вызвано это тем, что в ГрК РФ в одних случаях указывается на полномочия органов государственно власти субъектов РФ, в других случаях указывается на полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъектов РФ или уполномоченного органа исполнительной власти.[134]

В ГрК РФ часто используется такая форма совместных действий органов государственной власти субъектов РФ, как действия по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, с органами власти субъектов РФ, имеющих общую границу, с органами местного самоуправления (см. ст. 16, 21 и др.).

В перечень документов территориального планирования субъектов Российской Федерации входят схемы территориального планирования, которые утверждаются высшим органом государственной власти субъекта Российской Федерации (см. ч. 1 ст. 15, ч. 14 ст. 45 ГрК РФ). Им же утверждается план реализации схемы территориального планирования субъекта РФ (см. ч. 1 ст. 17 ГрК РФ). Как правило, такими органами власти являются правительства или администрация субъектов Российской Федерации.

В некоторых субъектах Российской Федерации высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является высшим исполнительным органом государственной власти.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут готовить и утверждать документы в составе одного или нескольких документов территориального планирования субъектов Российской Федерации (см. ст. 14 ГрК РФ). Однако состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, порядок внесения изменений в такие схемы устанавливаются законами каждого отдельного субъекта Российской Федерации (см. ч. 10 ст. 15 ГрК РФ).

В целях утверждения схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации должна осуществляться подготовка соответствующих материалов по обоснованию её проекта в текстовой форме и в виде карт (см. ч. 7 ст. 14).

Схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации могут включать в себя карты (схемы), в том числе планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения.

Документация по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения должна быть утверждена органами государственной власти субъекта Российской Федерации (см. ч. 3 ст. 14 ГрК РФ) и согласована с высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, граничащими с этим субъектом Российской Федерации (см. ст. 16 ГрК РФ). Согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства регионального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанных землях, территориях и земельных участках в порядке, определённом ст. 15 ГрК РФ.

Сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения указываются в плане реализации схемы территориального планирования субъекта РФ (см. ст. 17 ГрК РФ), утверждаемом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учётом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации. Состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации (см. ч. 5 ст. 24 ГрК РФ).[135]

При исследовании вопроса об исключительных полномочиях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительства укажем на следующее.

Высшему исполнительному органу государственной власти субъектов Российской Федерации, ГрК РФ предоставляет право:

– направлять проекты схемы планирования Российской Федерации в органы местного самоуправления и осуществлять подготовку сводного заключения на проект схемы Российской Федерации (см. ч. 4, 7 ст. 12);

– принимать решения о создании согласительной комиссии по проекту схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации (см. ч. 8 ст. 16);

– принимать решение об утверждении схемы территориального планирования субъекта РФ или об отклонении проекта такой схемы или о направлении его на доработку (см. ч. 11 ст. 16);

– согласовывать проект схемы территориального планирования муниципального района, проекты генеральных планов (см. ч. 2 ст. 21, ч. 2 ст. 25);

– выступать инициатором совместной подготовки проектов документов территориального планирования (см. ч. 3 ст. 27);

– утверждать документацию по планировке территории (см. ч. 14 ст. 45);

– устанавливать порядок возникновения причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов здравоохранения, культуры, отдыха, спорта и иных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов транспортной инфраструктуры, торговли, общественного питания, объектов делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектов жилищного фонда (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства), не являющихся особо опасными, технически сложными и уникальными объектами (см. ч. 3 ст. 62).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с ГрК РФ, имеют право:

– согласовывать проекты схем территориального планирования Российской Федерации, в том числе вопросы размещения объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации (см. ч. 4 ст. 11, ч. 1 ст. 12);

– осуществлять совместную подготовку проектов документов территориального планирования (см. ч. 2 ст. 27);

– направлять по собственной инициативе проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу (см. ч. 1 ст. 29);

– вносить предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в определённых случаях (см. п. 2 ч. 3 ст. 33);

– определять порядок использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, и выдавать разрешение на строительство на таком земельном участке (см. ч. 7 ст. 36, ч. 5 ст. 51);

– принимать решение о подготовке документации по планировки территории (см. ч. 1 ст. 45);

– обеспечивать подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, если такими документами предусмотрено размещение объектов капитального строительства регионального значения, и направлять уведомление о принятом решении главе поселения, главе городского округа, применительно

к территориям, относительно которых принято такое решение (см. ч. 3, 7 ст. 45);

– утверждать документацию по планировке территории, подготовка которой осуществляется физическим или юридическим лицом, и по заявлению которого принято решение об использовании земельного участка в границах такой территории (см. ч. 9 ст. 45);

– проводить проверки документации по планировке территории на соответствие требованиям ГрК РФ и принимать решения о направлении её в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (см. ч. 12 ст. 45);

– выдавать разрешение на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства регионального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путём выкупа, земельных участков или на отдельные этапы строительства, реконструкции, либо отказать в выдаче разрешения (см. ч. 6, 12, 13 ст. 51);

– проводить проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению, соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям (см. ч. 11 ст. 51);

– принять один экземпляр копий материалов инженерных изысканий, проектной документации для размещения в информационной системе градостроительной деятельности (см. ч. 18 ст. 51);

– продлить срок действия разрешения на строительство (см. ч. 20 ст. 51);

– принять извещение застройщика или заказчика о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства (см. ч. 5 ст. 52);

– выдать разрешение застройщику на ввод объекта в эксплуатацию (см. ч. 2, 7, 9 ст. 55);

– нести субсидиарную ответственность за причинение вреда (см. ч. 3 ст. 60).

Какой из органов государственной власти субъекта Российской Федерации будет иметь право реализовывать вышеперечисленные полномочия, субъект Российской Федерации определяет самостоятельно, исходя из положений, установленных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ).[136]

При исследовании практики организации управления градостроительным комплексом в отдельных субъектах Российской Федерации обращает на себя внимание достаточно рационально организованная система органов управления градостроительным комплексом в Московской области. Так, созданное в области Министерство строительного комплекса наделено статусом центрального исполнительного органа и полномочиями по проведению единой государственной политики в области архитектуры и градостроительства. К ведению указанного Министерства относится реализация отраслевого, межотраслевого управления и координация деятельности органов исполнительной власти и государственных учреждений Московской области.[137]

Изучая другие специфические особенности организации управления градостроительным комплексом в субъектах Российской Федерации следует отметить, что только на территории Архангельской области предусматривается особый порядок функционирования Главного управления архитектуры и градостроительства Департамента по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному комплексу, которое формально входит в единую систему исполнительной власти в области архитектуры и градостроительства. В других субъектах Федерации установлен иной порядок наделения полномочиями органов архитектуры и градостроительства, при этом компетенция указанных органов идентична.[138]

Более содержательными в аспекте определения полномочий и функций органов местного самоуправления в области градостроительства являются нормы ГрК РФ. В частности в ст. 8 Кодекса указывается на то, что полномочия этих органов устанавливаются в зависимости от категории муниципального образования поселений, муниципальных районов, городских округов.[139]

В ГрК РФ под органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов подразумеваются и представительные, и исполнительные органы. Например, ГрК РФ установлено, что документы территориального планирования поселений могут быть подготовлены совместно с иными органами местного самоуправления муниципальных образований, с органами исполнительной власти субъекта РФ. Инициатором такой подготовки могут быть органы местного самоуправления (исполнительные и представительные) (см. ч. 2, 3, 7 ст. 27 ГрК РФ). Органы местного самоуправления по своей инициативе могут направить проекты территориального планирования на государственную экспертизу (см. ч. 1 ст. 29 ГрК РФ). В ч. 6 ст. 24 ГрК РФ указывается, что утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учётом особенностей населённых пунктов в границах муниципальных образований, межсёленных территорий.[140]

Это означает, что в случаях, когда ГрК РФ не указывает на вид органов местного самоуправления, вышеназванные полномочия могут осуществлять и представительные, и исполнительные органы местного самоуправления. Какие именно полномочия вправе осуществлять тот или иной органа местного самоуправления в муниципальном образовании определяется либо уставом муниципального образования, либо нормативным правовым актом муниципального образования.[141]

В ст. 8 полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов в некоторых случаях совпадают, в некоторых – не совпадают. Например, полномочия поселений и городских округов совпадают при подготовке и утверждении генеральных планов и их публичном обсуждении и т. д.

Указанные в этой статье полномочия органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности детализируются в иных статьях ГрК РФ.[142]

Установление нормативными правовыми актами органов местного самоуправления состава, порядка подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядка подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состава, порядка планов реализации таких документов регламентируются ч. 2 ст 18 ГрК РФ.

Представительный орган местного самоуправления поселения вправе утвердить генеральный план поселения и порядок внесения в него изменений (см. ч. 1 ст. 24 ГрК РФ). Решение о подготовке проекта генерального плана поселения принимает глава местной администрации поселения (см. ч. 2 ст. 24). Проект генерального плана поселения должен быть согласован в порядке, установленном ст. 25 ГрК РФ.

Представительный орган местного самоуправления поселения вправе принять решение об утверждении генерального плана ил об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения на доработку (ч. 3 ст. 24 ГрК РФ).

Глава местной администрации поселения вправе утвердить план реализации генерального плана поселения (см. ч. 1 ст. 26 ГрК РФ), но до утверждения генерального плана его проект должен быть публично обсуждён. Порядок организации и проведения публичных слушаний проектов генеральных планов в поселениях определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учётом положений ГрК РФ (см. ч. 2, 5, 8, 9 ст. 28).[143]

Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учётом особенностей населённых пунктов в границах муниципальных образований межселённых территорий. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (см. ч. 6 ст. 24 ГрК РФ).

Толкование понятия «правила землепользования и застройки поселений» дано в п. 8 ч. 2 ст. 1 ГрК РФ.

Решение о подготовке проекта землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного эонирования применительно ко всем территориям поселения, порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. Для подготовки проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации создаётся комиссия, утверждается её состав и порядок деятельности. Проект правил землепользования и застройки проверяется на предмет соответствия генеральному плану поселения, схемы территориального планирования Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Проект правил обсуждается публично (см. ст. 31 ГрК РФ). Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, и в него могут вноситься изменения в порядке, определённом ГрК РФ (см. ст. 32 и ст. 33, ч. 14 ст. 46).

Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными органами местного самоуправления. Они же обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения, правил землепользования и застройки и утверждают её после проведения проверки на соответствие установленным ГрК РФ требованиям либо принимают решение о её направлении на утверждение главе местной администрации, отказе или направлении на доработку (см. ч. 1, 5, 9, 12 ст. 45, ч. 13 ст. 46).

Решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения по своей инициативе либо на основании предложений физических или юридических лиц. Этим же органом проводится проверка документации на соответствие требованиям, установленным настоящим Кодексом (см. ч. 1, 4 ст. 46).

Статьей 8 ГрК РФ органам местного самоуправления поселений предоставлено право, утверждать иную документацию по планировке территории, не указанную в ГрК РФ.

Разрешение на строительство в поселениях выдаётся уполномоченным органом местного самоуправления в рамках его компетенции по месту нахождения земельного участка. Разрешение на строительство может быть продлено (см. части 5, 20 ст. 51 ГрК РФ).

Разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений, выдаётся по заявлению застройщика органом местного самоуправления, выдавшим разрешение на строительство (см. ст 55 ГрК РФ).

ГрК РФ также устанавливает полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности.

В подготовке документов территориального планирования муниципальных районов участвуют органы местного самоуправления муниципального района. Представительный орган местного самоуправления муниципального района имеет право утверждать документы и вносить изменения в схему территориального планирования (см. ч. 1 ст. 20 ГрК РФ).

Схема территориального планирования муниципального района подлежит согласованию, а в случае возникновения разногласий может создаваться согласительная комиссия (см. ст. 21 ГрК РФ).

Реализация схемы территориального планирования муниципального района осуществляется на основании плана реализации схемы территориального планирования муниципального района, который утверждается главой местной администрации района (см. ч. 1 ст. 22 ГрК РФ).

Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учётом особенностей населённых пунктов в границах межселённых территорий, а состав, порядок подготовки и утверждения устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (См. ч. 6 ст 24 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке межселённых территорий на основании правил землепользования и застройки межселённых территорий осуществляется на основании решения органа местного самоуправления муниципального района в соответствии с требованиями ст. 46 ГрК РФ.

Подготовка и утверждение документации по планировке территорий регламентируются ст. 45, 46 ГрК РФ.

Настоящим ГрК РФ предоставлено право, органам местного самоуправления муниципального района, утверждать подготовленную на основании документов территориального планирования муниципальных районов иную документацию по планировке территории за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.[144]

ГрК РФ предоставлено право органам местного самоуправления муниципального района выдавать разрешения на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенческих территориях.

Ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на территориях муниципальных районов, осуществляется органами местного самоуправления муниципального района путём сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учёта и хранения сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности.

Органы местного самоуправления муниципального района обязаны бесплатно предоставлять сведения информационной системы по запросам государственной власти, местного самоуправления, физических и юридических лиц (см. ст. 57 ГрК РФ).

ГрК РФ установлены полномочия органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности.

Полномочия органов местного самоуправления городских округов, указанные в пп. 1, 2, 3, 4, 5 ч. 3 комментируемой статьи совпадают с характером полномочий органов местного самоуправления поселений.

Ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на территориях городских округов, осуществляется органами местного самоуправления городских округов путём сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учёта и хранения сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности. Органы местного самоуправления городских округов обязаны бесплатно предоставлять сведения информационной системы по запросам государственной власти, местного самоуправления, физических и юридических лиц (см. ст. 57 ГрК РФ).[145]

ГрК РФ установлены и иные полномочия органов местного самоуправления.

ГрК РФ в отношении органов местного самоуправления установлены не только полномочия, но и запреты. Так, органам местного самоуправления не разрешается принимать решения о резервировании земель, об изъятии, о переводе земель из одной категории в другую, если это не разрешено отдельным законом (см. ч. 4 ст. 9); не разрешается самостоятельно выбирать (без дополнительных разрешений и согласований) основные и вспомогательные виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства (см. ч. 4 ст. 37).[146]

Строительство в любом регионе Российской Федерации осуществляется только с разрешения муниципальных органов и под их контролем. Поэтому функции муниципального управления строительством, имея адресный характер, не дублируют, а дополняют функции государственного управления.

В этой связи представляет интерес проект Устава г. Самары, где в одном из пунктов депутатом Самарской городской Думы М. Матвеевым предлагается запрещать выдачу разрешений на строительство без учёта мнения населения и ввести обязательность публичных слушаний по проектам планировки территорий.[147]

Не менее важен вопрос о предпроектной и проектной подготовки строительства. Как установлено в ст. 49 ГрК РФ проектная документация подлежит согласованию с соответствующими органами архитектуры и градостроительства.

В нормативных правовых актах некоторых субъектов Российской Федерации определён перечень организаций, проводящих согласование предпроектной и проектной документации в особых случаях размещения объектов.[148] Одновременно, органы местного самоуправления городских и сельских поселений обязаны информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.[149]

Таким образом, все органы исполнительной власти и местного самоуправления в различных формах и по различным направлениям реализуют принадлежащие им управленческие функции и полномочия в строительной сфере.

Оценивая перспективы совершенствования деятельности органов управления строительством, отметим, что за последние годы осуществлены серьёзные меры по активизации структуры управления строительством на уровне субъектов хозяйствования. Если на начальном этапе становления рыночных отношений в строительстве преобладали дезинтеграционные процессы – территориальные строительные объединения перестали выполнять функции ведущих корпоративных объединений, многие тресты были ликвидированы, а первичные подразделения вышли из их состава и стали действовать как самостоятельные производства (предпринимательские структуры), то в настоящее время во многих регионах наблюдается процесс восстановления (интеграции), и формирования на этой основе строительных объединений рыночного типа, обладающих значительным воспроизводственным, финансовым, научно-техническим потенциалом, способных реализовать крупные инвестиционные проекты и определять технический уровень развития отрасли. Примером могут служить такие акционерные общества, как «Южкузбасстрой», «Ульяновскстрой», «Воронежстройхолдинг», «Ростовшахтстрой». Начали функционировать финансово-промышленные группы. Получил развитие лизинг в строительстве.

Наличие органов управления по строительству, архитектуре и градостроительству как на федеральном, так и на региональном уровне способствует формированию строительных структур рыночного типа во всех сферах строительного комплекса. В качестве примера можно назвать акционерное общество – строительно-промышленную компанию «Средуралстрой», выполняющую функции генконтрактора и имеющую достаточно развитые инжиниринговые, маркетинговые и координационные структуры.[150]

В то же время исследование концептуальных основ построения системы органов управления градостроительным комплексом позволяет сделать вывод, что строительство во всём своём многообразии в настоящее время не сосредоточено в руках единого субъекта исполнительной власти; во всех сферах и на всех уровнях управления соответствующие отраслевые и межотраслевые органы ведут в значительном объёме строительные работы. Существенное значение имеет и тот факт, что жилищно-коммунальное строительство преимущественно находится в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

В целом подводя итоги административно-правовому анализу вопросов организации и деятельности органов управления в области градостроительства, можно сделать вывод, что происходящее на современном этапе усиление интеграционных процессов в строительстве, промышленный аспект взаимоотношений между федеральными органами Российской Федерации и её субъектами обуславливает повышение роли и расширение полномочий этих органов по проведению единой экономической политики в строительной отрасли, усилению централизованных начал в разрешении основных вопросов, указанных в законодательстве, относящихся к совершенствованию управления в строительстве и их организационно-правовой направленности.

2.2. Правовая организация контроля и надзора в градостроительном комплексе Российской Федерации

Контроль и надзор в сфере строительства представляет собой одну из разновидностей института административного надзора в России. Рассматривать административный надзор в качестве самостоятельного, в значительной степени обособленного вида контроля позволяет, прежде всего наличие узкоспециализированного круга субъектов, осуществляющих надзорные функции.

По отношению к контролю, надзор является более узким понятием. Если в процессе контрольной деятельности контролирующий субъект обладает обширными правами в целях проверки соответствия установленным правилам всей деятельности контролируемого субъекта в целом, то в процессе надзора проверяется не вся деятельность подконтрольного субъекта, а лишь определённые направления его функционирования.

Кроме того, целевое назначение контрольной деятельности – проверка законности и целесообразности как принимаемых решений, так и избранных форм и методов осуществления деятельности подконтрольным объектом. Целевое же назначение административного надзора уже – проверяется только соответствие некоторых параметров деятельности поднадзорного субъекта определённым нормам и правилам, т. е. законность.

Если же конкретизировать целевое назначение надзора, то можно выявить серьёзные отличия административного надзора от двух других видов надзорной деятельности – судебного и прокурорского надзоров. Основная цель административного надзора – обеспечение реализации принципа законности при функционировании органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, а также в деятельности граждан.

К специфическим признакам административного надзора относятся:

1) административный надзор осуществляется широким кругом субъектов. Полномочиями в сфере административного надзора наделено громадное количество государственных служащих;

2) объектом административного надзора является неопределённый круг лиц, который можно несколько систематизировать в зависимости от юридического состояния и административно-правового статуса поднадзорных объектов:

– все субъекты, независимо от их организационно-правовых форм, ведомственной подчинённости и сфер деятельности, обязанные в процессе осуществления деятельности соблюдать некоторые установленные правила, например, правила противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологические правила;

– субъекты, осуществляющие свою деятельность в определённых сферах, например, в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, в финансово-бюджетной сфере, в сфере оборота огнестрельного оружия, в сфере атомной энергетики;

– субъекты, находящиеся в определённых юридических состояниях (персонифицированный административный надзор), например, лица, освобождённые из мест лишения свободы, беженцы и вынужденные переселенцы.

3) важные свойства административного надзора – непрерывность (или жёсткая периодичность) и систематичность. Для обеспечения этих характеристик административный надзор определён как совокупность процедур, последовательно сменяющих друг друга. Более того, в некоторых случаях административно-надзорную деятельность можно рассматривать в качестве самостоятельного производства, имеющего чёткую стадийность. То есть в процессе осуществления надзора выделяются стадия возбуждения дела (момент начала проверки), стадия рассмотрения дела (непосредственное проведение проверяющих материалов), стадия вынесения решения (завершение проверки и принятие соотвтствующих актов);

4) в процессе административно-надзорной деятельности уполномоченные субъекты могут реализовать меры принудительного характера или непосредственно (сами), или направлять определённые материалы (представления, уведомления) в иные государственные органы, уполномоченные осуществлять властное принудительное воздействие;

5) при реализации административно-надзорных полномочий субъекты не могут выходить за пределы установленного круга вопросов, уже отмечалось, что содержание административно-надзорной деятельности строго ограничено – проверяется соответствие определённой деятельности или состояния установленным требованиям (нормам и правилам). Здесь важно подчеркнуть, что в рамках административного надзора устанавливаются исключительно вопросы законности, а не целесообразности;

6) административный надзор осуществляется в различных формах. Так, уполномоченные субъекты могут выполнять текущий надзор (например, постоянное наблюдение за состоянием окружающей среды), периодический надзор (например, осуществление ежегодных плановых проверок), предварительную надзорно-контрольную деятельность (например, выдачу разрешений (в том числе лицензий, допусков), заключений, проводить экспертизы);

7) действия и решения субъектов административного надзора могут быть обжалованы как в административном, так и в судебном порядке.

Значимость административного надзора в современный период значительно возросла, что нашло своё отражение в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года (в ред. от 27 октября 2003 г.), где контрольно-надзорную деятельности регламентируют сразу несколько положений. Так, подпункт б) пункта 2 Указа определяет содержание контрольно-надзорных функций, под которыми понимается:

– осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

– выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определённого вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

– регистрация актов, документов, прав, а также издание индивидуально-правовых актов. Другое важнейшее положение Указа связано с унификацией статуса контрольно-надзорных органов. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбе с преступностью и общественной безопасности, является федеральная служба (служба).

Поэтому можно сделать вывод, что субъектами, обладающими в большей или меньшей степени полномочиями в сфере административного надзора, являются Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, Федеральная служба по атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и другие службы, исчерпывающий перечень которых даётся в данном Указе.

Наиболее важным преобразованием системы органов исполнительной власти явилось создание практически при каждом министерстве служб, наделённых полномочиями в сфере контрольно-надзорной деятельности.

Федеральные службы образуют структурные подразделения по территориальному принципу (инспекции). Компетенция и их структурных подразделений устанавливается в положениях об этих службах.[151]

Обращаясь к вопросам анализа строительного контроля, отметим, что он проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ, проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

Обязанность осуществлять строительный контроль лежит, прежде всего, на лице, осуществляющем строительство (так называемый производственный контроль). Федеральными законами могут предусматриваться и особенности осуществления такого контроля. Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»[152] предусматривает проведение производственного контроля в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль), осуществляемого в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Осуществлять строительный контроль – это право застройщика (заказчика) (технический надзор).

Застройщик (заказчик) может привлекать лицо, подготовившее проектную документацию, для осуществления авторского надзора. Так, согласно ст. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»,[153] архитектор и юридическое лицо на основании договора с заказчиком (застройщиком) имеют право осуществлять авторский надзор за строительством архитектурного объекта или по поручению заказчика (застройщика) быть его ответственным представителем на строительстве данного объекта, осуществляя контроль за качеством строительных материалов, качеством и объёмом выполняемых строительно-монтажных работ и финансовый контроль. В соответствии с ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О производственной безопасности опасных производственных объектов»[154] в процессе строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта организации, разработавшие проектную документацию, в установленном порядке осуществляют авторский надзор.

В случае если строительство, реконструкция и капитальный ремонт осуществляются на основе договора строительного подряда, то в соответствии со ст.749 ГК РФ заказчик также имеет право привлекать к осуществлению контроля и надзора за строительством и принятию от его имени решений во взаимоотношениях с подрядчиком инженера (инженерную организацию) без согласия подрядчика. Привлечение инженера (инженерной организации) осуществляется, как правило, посредством заключения с ними договора поручения. Если инженер является работником заказчика, то, соответственно, он работает на основании трудового договора (контракта). При привлечении инженера (инженерной организации) их правомочия в отношении дачи подрядчику указаний и иные функции определяются в договоре строительного подряда.

В ч. 3–7 ст. 71 ГрК РФ закрепляются обязанности лица, осуществляющего строительство, по проведению строительного контроля, права застройщика (заказчика) (в случае осуществления строительства на договорной основе), устанавливается обязанность проводить контроль за выполнением работ, строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, оказывающих влияние на безопасность объекта и контроль за которыми не может быть проведён после выполнения других работ или устранение недостатков которых не может быть проведено без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, устанавливается обязанность письменного оформления актов, составляемых по результатам строительного контроля, а также замечаний застройщика (заказчика), привлекаемых им для осуществления строительного контроля лиц. Требование письменного оформления указанных замечаний и актов по результатам осуществления строительного контроля имеет важное значение. Такие документы должны в обязательном порядке учитываться при расследовании случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических и ли юридических лиц в результате отступления от проектной локументации, нарушения требований технических регламентов.

Согласно Ч. 8 указанной статьи порядок проведения строительного контроля может устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации. В качестве таких нормативных правовых актов необходимо отметить Свод Правил СП 11110-99 «Авторский надзор за строительством зданий и сооружений», одобренный постановлением Госстроя РФ от 10 июня 1999 г. N 44,[155] и СНиП 12-01-2004 «Организация строительства», одобренный постановлением Госстроя РФ от 19 апреля 2004 г. N 70.[156] Указанные документы носят рекомендательный характер.

Так, согласно СНиП 12-01-2004 при выполнении лицом, осуществляющим строительство, производственного контроля за качеством строительства следует выполнять следующие действия:

– входной контроль проектной документации, предоставленной застройщиком (заказчиком);

– приёмку вынесенной в натуру геодезической разбивочной основы;

– входной контроль применяемых материалов, изделий;

– операционный контроль в процессе выполнения и по завершении операций;

– оценку соответствия выполненных работ, результаты которых становятся недоступными после начала выполнения последующих работ.

При входном контроле проектной документации следует проанализировать всю предоставленную документацию, включая проект организации строительства и рабочую документацию, проверив при этом: её комплектность; соответствие проектных осевых размеров и геодезической основы; наличие согласований и утверждений; наличие ссылок на материалы и изделия; наличие перечня работ и конструкций, показатели качества которые влияют на безопасность объекта и подлежат оценке соответствия в процессе строительства; наличие предельных значений, контролируемых по указанному перечню параметров, допускаемых уровней несоответствия по каждому из них; наличие указаний о методах контроля и измерений, в том числе в виде ссылок на соответствующие нормативные документы. При обнаружении недостатков соответствующая документация возвращается на доработку.[157]

Входным контролем в соответствии с действующим законодательством проверяют соответствие показателей качества покупаемых (получаемых) материалов, изделий и оборудования требованиям стандартов, технических условий или технических свидетельств на них, указанных в проектной документации и (или) договоре подряда. При этом проверяется наличие и содержание сопроводительных документов поставщика (производителя), подтверждающих качество указанных материалов, изделий оборудования. При необходимости могут выполняться контрольные измерения и испытания указанных выше показателей. Методы и средства этих измерений и испытаний должны соответствовать требованиям стандартов, технических условий и (или) технических свидетельств на материалы, изделия и оборудование. Материалы, изделия, оборудование, несоответствие которых установленным требованиям выявлено входным контролем, следует отделить от пригодных и промаркировать. Работы с применением этих материалов, изделий и оборудования следует приостановить. Застройщик (заказчик) должен быть извещён о приостановке работ и её причинах.

Операционным контролем исполнитель работ проверяет: соответствие последовательности и состава выполняемых технологических операций технологической и нормативной документации, распространяющейся на данные технологические операции; соблюдение технологических режимов, установленных технологическими картами и регламентами, соответствие показателей качества выполнения операций и их результатов требованиям проектной и технологической документации, а также распространяющейся на данные технологические операции нормативной документации. Места выполнения контрольных операций, их частота, исполнители, методы и средства измерений, формы записи результатов, порядок принятия решений при выявлении несоответствий установленным требованиям должны соответствовать требованиям проектной, технологической и нормативной документации.[158]

В целях осуществления технического надзора застройщик (заказчик) может выполнять: проверку наличия у исполнителя работ документов о качестве (сертификатов в установленных случаях) на применяемые им материалы, изделия, оборудование, документированных результатов входного контроля и лабораторных испытаний; контроль соблюдения исполнителем работ правил складирования и хранения применяемые материалов, изделий и оборудования; при выявлении нарушений этих правил представитель технадзора может запретить применение неправильно складированных и хранящихся материалов; контроль соответствия выполняемого исполнителем работ операционного контроля указанным требованиям; контроль наличия и правильности ведения исполнителем работ исполнительной документации, в том числе оценку достоверности геодезических исполнительных схем, выполненных конструкций с выборочным контролем точности положения элементов; контроль за устранением дефектов в проектной документации, выявленных в процессе строительства, документированный возврат дефектной документации проектировщику; контроль и документированная приёмка исправленной документации, передача её исполнителю работ; контроль исполнения исполнителем работ предписаний органов государственного надзора и местного самоуправления; контроль соответствия объёмов и сроков выполнения работ условиям договора и календарному плану строительства; оценку (совместно с исполнителем работ) соответствия выполненных работ, конструкций, участков инженерных сетей, подписание двухсторонних актов, подтверждающих соответствие; контроль за выполнением исполнителем работ требования о недопустимости выполнения последующих работ до подписания указанных актов; заключительную оценку (совместно с исполнителем работ) соответствия законченного строительством объекта требованиям законодательства, проектной и нормативной документации… Для осуществления технического надзора застройщик (заказчик), при необходимости, может сформировать службу технического надзора, обеспечив её проектной и необходимой нормативной документацией, а также контрольно-измерительными приборами и инструментами.

Авторский надзор осуществляется на основании договора (распорядительного документа) и проводится, как правило, в течение всего периода строительства и ввода в эксплуатацию объекта, а в случае необходимости – и начального периода его эксплуатации. При осуществлении авторского надзора за строительством объекта регулярно ведётся журнал авторского надзора за строительством, который составляется проектировщиком и передаётся заказчику. Основные обязанности лица, осуществляющего авторский надзор, заключаются в проведении выборочной проверки соответствия производимых строительных и монтажных работ, рабочей документации и требованиям строительных норм и правил, выборочного контроля за качеством и соблюдением технологии производства работ, связанных с обеспечением надёжности, прочности, устойчивости и долговечности конструкций и монтажа технологического и инженерного оборудования, своевременном решении вопросов, связанных с необходимостью внесения изменений в рабочую документацию в соответствии с требованиями ГОСТ Р 21.101– 97 «Основные требования к проектной и рабочей документации» и контроля за исполнением, информировании застройщика (заказчика) о несвоевременном и некачественном выполнении указаний специалистов, осуществляющих авторский надзор, для принятия оперативных мер по устранению выявленных отступлений от рабочей документации и нарушений требований нормативных документов. Лица, осуществляющие авторский надзор, вправе, а в случаях, предусмотренных федеральными законами или договором с застройщиком (заказчиком), обязаны участвовать в освидетельствовании скрываемых возведением последующих конструкций работ, от качества которых зависит прочность, устойчивость, надёжность и долговечность возводимых зданий и сооружений, и в приёмке в процессе строительства отдельных ответственных конструкций.[159]

Переходя к вопросу о правовом регулировании организации строительного надзора необходимо отметить, что в 2004 г. в ГрК РФ были закреплены понятия не только строительного контроля (ст. 53), но и строительного надзора. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 было утверждено «Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», в котором предусматривалось возложение на эту Службу полномочий по осуществлению надзора за деятельности уполномоченных государственных и муниципальных органов по контролю за соблюдением требований градостроительного законодательства, обязательных норм и правил, регулирующих строительную деятельность в области прочности, устойчивости, эксплуатационной надёжности зданий и сооружений.

Анализ действующих в стране нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в области архитектуры и строительства, позволяет говорить о том, что в России стал складываться комплексный правовой институт государственного строительного надзора.

Статья 54 ГрК РФ определяет, что государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, а также при их капитальном ремонте, если при его проведении затрагиваются конструктивные, другие характеристики надёжности и безопасности таких объектов и проектная документация таких объектов подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 ГрК РФ, либо проектная документация таких объектов является типовой проектной документацией или её модификацией.

Порядок осуществления государственного строительного надзора установлен «Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации»,[160] которое было утверждено постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54. В субъектах Российской Федерации лишь в 2005 г. стала формироваться система и структура органов государственного строительного надзора. Например, администрация Воронежской области приняла постановление от 13 ноября 2005 г. N 1013 «Об инспекции архитектурно-строительного надзора Воронежской области».

Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации. Государственный строительный надзор осуществляется как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными на выполнение государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства. Полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти по осуществлению государственного строительного надзора нормативно разграничиваются.[161]

Задачами государственного строительного надзора являются:

1) предупреждение нарушений строительных норм и технических нормативов;

2) выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Должностные лица, которые выполняют государственный строительный надзор при проведении проверок, осуществляют следующие полномочия:

а) беспрепятственный доступ на все объекты капитального строительства, подпадающие под действие государственного строительного надзора, во время исполнения служебных обязанностей;

б) требуют от заказчика, застройщика или подрядчика представления результатов выполненных работ, исполнительной документации, общего и (или) специального журнала, актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, образцов (проб) применяемых строительных материалов;

в) требуют от заказчика, застройщика или подрядчика проведения обследований, испытаний, экспертиз выполненных работ и применяемых строительных материалов, если оно требуется при проведении строительного контроля, но не было осуществлено;

г) составляют по результатам проверок акты, на основании которых дают предписания об устранении выявленных нарушений;

д) вносят записи о результатах проведённых проверок в общий и (или) специальный журнал;

е) составляют протоколы об административных правонарушениях и (или) рассматривают дела об административных правонарушениях, применяют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке и случаях, предусмотренных законодательством РФ об административных правонарушениях;

ж) осуществляют иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ.[162]

Государственный строительный надзор устанавливается в форме проверок соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм, правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. Проверке подлежит соблюдение:

а) при строительстве – требований к осуществлению подготовки земельного участка и выполнению земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения, инженерных систем и оборудования;

б) при реконструкции – требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для реконструкции, работ по усилению и (или) монтажу фундамента и конструкций подземной и надземной частей, изменению параметров объекта капитального строительства, его частей и качества инженерно-технического обеспечения;

в) при капитальном ремонте – требований для капитального ремонта по подготовке объекта капитального строительства для капитального ремонта, ремонтно-восстановительных работ, включая работы по усилению фундамента и замене конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения, инженерных систем и оборудования.

Проверки проводятся должностным лицом органа государственного строительного надзора, уполномоченным на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор: а) в соответствии с программой проверок; б) в случае получения извещений о сроках завершения работ, которые подлежат проверке; в) в случае получения извещений органов государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства; г) в случае обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для определения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм, правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации должностным лицом органа государственного строительного надзора проверяется:

а) соблюдение требований к выполнению работ, предусмотренных при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте;

б) соблюдение порядка проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, в которых ведётся учёт выполнения работ, исполнительной документации, составления актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения. Порядок проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, исполнительной документации устанавливается Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору;

в) устранение выявленных при проведении строительного контроля и осуществления государственного строительного надзора нарушений соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. проектной документации, а также соблюдение запрета приступать к продолжению работ до составления актов об устранении таких нарушений;

г) соблюдение иных требований при выполнении работ, установленных техническими регламентациями (нормами и правилами), иными нормативными правовыми актами, проектной документацией.

В рамках проводимой проверки орган государственного строительного надзора может использовать такие способы, как экспертиза, обследование, лабораторные и иные испытания выполненных работ и применяемых строительных материалов.

По результатам проведённой проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, который является основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются: вид нарушения; ссылка на нормативный правовой акт; технический регламент, проектной документацию, требования, которых нарушены; устанавливается срок устранения выявленных нарушений. В установленном законодательством порядке может применяться такая мера административного правового принуждения, как приостановление строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на определённый срок.

После завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства органом государственного строительного надзора проводится проверка (итоговая), по результатам которой оценивается выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения. Решение об отказе в выдаче заключения о соответствии может быть оспорено застройщиком или заказчиком в судебном порядке.[163]

При строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства не допускается осуществления иных видов государственного строительного надзора, кроме государственного строительного надзора.

В целом структура органов архитектурно-строительного надзора включает в себя: Главную инспекцию государственного архитектурно-строительного надзора в составе Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору; инспекцию государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны РФ, её структурные подразделения в военных округах и на флотах; инспекцию государственного архитектурно-строительного надзора субъектов Российской Федерации.

Данные органы, являясь субъектами административного права, осуществляют контрольно-надзорные полномочия в области строительства и реализуют правовой статус в системе следующих правоотношений:

1) в организационно-управленческом праве (отношения по общей организации управления в области строительства);

2) в управленческом процессе, т. е. при использовании управленческих процедур;

3) в административном процессе, т. е. в системе отношений, возникающих в связи с необходимостью обеспечения судебной защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;

4) в административно-деликтном праве, т. е. процессе применения органами архитектурно-строительного надзора и их должностными лицами мер административного принуждения к субъектам, нарушающим нормы градостроительного законодательства.[164]

Инспекции государственного архитектурно-строительного надзора во исполнение возложенных на них задач осуществляют организационно-распорядительные, управленческие, контрольно-надзорные и юрисдикционные функции на различных стадиях строительства и производства строительных конструкций и изделий.

К составным частям правоохранительной деятельности органов архитектурно-строительного надзора относится: осуществление контрольно-надзорных функций; обеспечение исполнения норм права; рассмотрение дел об административных правонарушений в области строительства и применение административных наказаний.

В настоящее время практическое отсутствие соответствующей нормативной базы в сфере контроля, надзора, экспертизы, ввода объектов в эксплуатацию в развитие действующего законодательства о градостроительстве, говорит о возникающих проблемах, связанных с правоприменительной практикой ГрК РФ, многие положения, которого не могут действовать в силу непроработанности отдельных его положений, вследствие чего кодекс требует постоянного изменении его норм. Только со времени принятия ГрК РФ (2004 г.), в его редакцию трижды вносились существенные изменения в связи с противоречивостью ряда его норм.

Правовые нормы, регулирующие порядок создания и эксплуатации предприятий и иных хозяйственных объектов и определяющие экологические требования к ним, составляют правовой институт как административного, так и экологического права. Об этом свидетельствуют нормы, которые содержатся в разных нормативных актах в ФЗ «Об охране окружающей среды»,[165] «О Градостроительном кодексе РФ»,[166] «О Государственном земельном кадастре»,[167] «О разграничении государственной собственности на землю»,[168] «О Водном кодексе РФ»,[169] «О Лесном кодексе РФ»,[170] «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения РФ»[171] и др.

Анализ гл. 23 КоАП РФ позволяет сделать вывод, что дела об административных правонарушениях в строительном комплексе вправе рассматривать определённые лица, а именно: начальник Главной инспекции государственного архитектурно-строительного надзора федерального органа исполнительной власти, его заместители, а также начальники инспекций государственного архитектурно-строительного надзора, их заместители.[172] Из этого можно сделать вывод, что в данной главе делается ссылка только на федеральный орган исполнительной власти. Однако на федеральные органы исполнительной власти субъектов Федерации, в частности на орган архитектурно-строительного надзора, законодатель не ссылается, хотя органы архитектурно-строительного надзора субъектов Федерации также решают подобные вопросы, в отличие от других статей КоАП РФ, где ссылка на указанные органы имеет место. Их этого следует, что в статью 23.56 КоАП РФ необходимо внести дополнения после слов «…исполнительной власти» – «субъектов исполнительной власти».

Общим, что объединяет эти правовые нормы, как справедливо заметил О. И. Крассов, является предмет правового регулирования.[173] И с этим выводом нельзя не согласиться потому, что таким предметом являются отношения по поводу создания и эксплуатации предприятий, различных зданий и сооружений, используемых в хозяйственных целях, т. е. объектов недвижимости.

Федеральный закон от 10 января 2002 N 7 «Об охране окружающей среды» ст. 37 конкретизирует требования при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений иных объектов,[174] а в ст. 38 уточняет требования при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов.[175]

За несоблюдение указанных нормативов надлежит компенсация вреда, причинённого нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, либо на добровольных началах, либо по решению суда.

На основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среды, причинённый нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещён посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счёт его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.

Согласно Федеральному Закону РФ «Об охране окружающей среды» предусмотрены две формы возмещения вреда здоровью граждан: добровольное и государственное экологическое страхование предприятий, организаций, граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий, катастроф. В развитие этого вопроса представляется необходимым принять федеральный закон об обязательном страховании ответственности физических лиц при проектировании и строительстве.

Несмотря на то, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации,[176] нам представляется, что следует внести дополнение в ст. 15 ГрК РФ в части обязательного размещения информации о принятии документов территориального планирования субъектов Федерации и территориального планирования муниципальных образований. Больше того, размещение информации должно касаться и генеральных планов и их проектов и могут размещаться на официальных сайтах (если таковые имеются). Подобные дополнения необходимо внести и в ст. 28, 31, 32, 39, 45, 46 ГрК РФ в части, правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территорий. Что касается двух последних статей ГрК РФ то, в них необходимо внести изменения исходя из того, что градостроительные планы земельного участка могут подготавливаться и выдаваться по инициативе лишь правообладателей земельных участков, а не любых физических или юридических лиц.

Важная роль при осуществлении градостроительной деятельности отводится государственной экспертизе проектной документации, организационно-правовые отношения, которые возникают при её осуществлении и регулируются ст. 49 ГрК РФ.

В целом следует отметить, что данная статья является новеллой поскольку, в ГрК 1998 г. отсутствовала статья, посвящённая вопросам государственной экспертизы проектной документации.

В рассматриваемой статье чётко определены объект капитального строительства, проектная документация, которая не подлежит государственной экспертизе, предмет государственной экспертизы, основания для отказа в принятии проектной документации на государственную экспертизу.

Проектная документация подлежит государственной экспертизе независимо от источников её финансирования и формы собственности на объекты (предприятия, здания, сооружения), для которых она разрабатывается. Исключением из этого правила является документация на объекты, строительные работы на которых не затрагивают их конструктивных и других характеристик надёжности и безопасности и для строительства, расширения, реконструкции технического перевооружения, капитального ремонта, консервации и ликвидации которых не требуется разрешения.

Государственная экспертиза проектной документации осуществляется только федеральным органом исполнительной власти и подведомственным ему государственным учреждением. В настоящее время государственная экспертиза документации проводится на федеральном уровне Экспертным советом при Правительстве РФ, Главным управлением государственной ведомственной экспертизы при Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.[177] Рассматривая проблемы осуществления государственной экспертизы проектной документации, следует отметить, что до 1 июля 2006 года в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ[178] в части положений, относящихся к государственной экспертизе проектной документации, действовала ст. 29 «Градостроительная экспертиза градостроительной документации» ГрК РФ от 7 мая 1998 года N 73-ФЗ. В частности, этой статьёй было предусмотрено, что градостроительная документация до её утверждения подлежит государственной экспертизе в порядке, определённом настоящим Кодексом и разрабатываемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия документации требованиями законодательства Российской Федерации о градостроительстве.

На федеральном уровне государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в отношении объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, градостроительных разделов федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры федерального значения и благоустройства территорий федерального значения в части соблюдения градостроительных требований. Что касается уровня территориальных органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации, то здесь осуществляется государственная экспертиза градостроительной и проектной документации научно-исследовательс-ких работ, градостроительных разделов целевых программ, программ социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территорий в части соблюдения градостроительных требований, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 29 ГрК РФ.

ГрК РФ 2005 года впервые включил государственную экспертизу проектной документации в состав главы шестой, зафиксировав её место и значение в системе общегосударственных правил в области строительства и инвестиционных проектов и процедур. Сравнивая предыдущий Градостроительный кодекс и последний, нельзя не обратить внимание на то, что в последнем ГрК РФ фактически произошло сужение самого предмета экспертизы и кардинальный пересмотр требований к составу создаваемой комиссии и соответственно к экспертируемой документации.

Предмет экспертизы был просто ограничен знаками проектной документации. Экспертиза предпроектной документации была вынесена за пределы компетенции государственной экспертизы, так как по пути, вся предпроектная стадия осталась вне ГрК РФ. Стало возможным влиять и на состав проектной документации благодаря пересмотру самого её смысла, её назначения.

Существовавший порядок (на основании Постановления Правительства N 1008 от 27.12.2000 г.)[179] предусматривал, что сводное значение по результатам проведения государственной экспертизы проектной документации должно содержать «совокупную оценку экономической целесообразности и технической возможности реализации проектных решений с учётом требований экологической и промышленной безопасности». Такое положение предопределяло до принятия последнего ГрК РФ основные требования к составу проектной документации. В настоящее время, в ГрК РФ в качестве главного назначения проектной документации обозначено обеспечение надёжности и благоприятной среды жизнедеятельности. Поэтому, согласно ч. 12 ст. 49 ГрК РФ, перестали являться необходимыми такие разделы проекта, как «Генеральный план и транспорт», «Технологические решения», «Управление производством и предприятием», «эффективность инвестиций». Это говорит о том, что разработка указанных, поскольку это связано с дополнительными финансовыми расходами. В этой связи состав проектной документации претерпит изменения, что может привести к негативным последствиям в части безопасности строительных объектов.

С учётом вышесказанного представляется необходимым принятие ряда федеральных законов, содержание которых бы включало в себя ряд технических регламентов: «О требованиях безопасности при территориальном планировании, градостроительном зонировании и планировке территории», «О требованиях безопасности при проведении инженерных изысканий для проектирования и строительства зданий, строений, сооружений», «О требованиях безопасности при проведении архитектурно-строительного проектирования зданий, строений, сооружений». Выполнение этих требований, будет обеспечивать безопасность градостроительной деятельности, проектируемых и строящихся объектов на основе утверждённых документов.

Далее, по нашему мнению, Министерству регионального развития РФ совместно с другими ведомствами необходимо разработать положение «О порядке расследования причин нарушений законодательства о градостроительной деятельности в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов в случае причинения вреда жизни, здоровью, имуществу физических и юридических лиц». Данный нормативно-правовой акт, имеющий административно-процессуальную направленность, позволит более эффективно определить степень вины тех или иных должностных лиц.

В настоящее время актуален вопрос, связанный с архитектурно-строительным проектированием, строительством, реконструкцией объектов капитального строительства и особенно с проектной документацией, предусмотренной статьями 47 и 48 ГрК РФ. Анализируя эти статьи, можно прийти к выводу, что проектная документация, связанная со строительным комплексом, не имеет региональных нормативов, поэтому возникает необходимость урегулировать в соответствующем правовом акте порядок принятия нормативов градостроительного проектирования на уровне субъектов Российской Федерации, то есть речь идёт о том, что необходимо внести изменения в ГрК РФ в части осуществления градостроительной экспертизы проектной документации.

Анализируя ГрК РФ, можно прийти к выводу, что ч. 7 ст. 54 в императивном порядке запрещает осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного данной статьёй. Однако с данным положением трудно согласиться.

Во-первых, указанное положение противоречит п. 9 ст. 55 ГрК РФ, предусматривающей необходимость предоставления заключения государственного пожарного надзора, в то время как в комментируемой статье указание на проведение такого вида надзора отсутствует.

Во-вторых, введение данной нормы было отложено до 1 января 2007 года. Этот срок в настоящее время наступил. Однако практически данная норма не действует в силу того, что на законодательном уровне не оценена необходимость проведения иных видов надзора при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте и соответственно не были внесены соответствующие изменения в ГрК РФ или иные федеральные законы.

В-третьих, решение о включении каких-либо видов государственного надзора в ГрК РФ, возможно, потребует пересмотра разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, поскольку в настоящее время проведение некоторых видов государственного надзора, осуществляемого при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, является полномочием только федеральных органов исполнительной власти.

Исследуем более тщательно различные административно-правовые аспекты указанной проблемы. Так, в частности, Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»[180] предусматривается проведение государственного пожарного надзора за соблюдением требований пожарной безопасности, в том числе и при осуществлении строительной деятельности. Функции по осуществлению государственного пожарного надзора и государственного надзора в области гражданской обороны возложены на МЧС России (Положение о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утв. Указом Президента РФ от 11 июля 2004 года N 868).[181] Права государственных инспекторов при проведении государственного пожарного надзора закрепляются в Приложении к приказу МЧС России от 20 июня 2002 г. N 3023.[182] Государственный пожарный надзор должен осуществляться в соответствии с Положением о государственном пожарном надзоре, утв. Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 года N 820.[183]

Однако организаций и деятельность органов пожарного надзора, имеющихся, исходя из приведённого перечня правовых актов, достаточно широкую нормативную базу, в области строительной деятельности встретились с серьёзными препятствиями. Вызваны они в значительной мере существенным ограничением полномочий инспекторов Государственного пожарного надзора (ГПН) при вводе в эксплуатацию объектов капитального строительства. В настоящее время на основе вступления в действие Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 206[184] исключается возможность инспекторов пожарного надзора участвовать с правом решающего голоса в работе комиссий по выбору площадок под строительство и комиссий по приёмке построенных или реконструированных объектов, рассматривать и согласовывать градостроительную и проектно-сметную документацию, капитальный ремонт, реконструкцию, расширение и техническое переоснащение зданий, даже если у инспекторов имеются данные об отступлении от требований пожарной безопасности или отсутствия указанных требований. Кроме того, ГПН лишили права проводить выборочные проверки в организациях, выполняющих проектно-изыскательные работы, а также участвовать в согласовании инвестиционных проектов, разрабатываемых по решению органов государственной власти.

Однако, на наш взгляд, наиболее проблемными в этом случае является внесение изменений в ст. 55 ГрК РФ. Теперь, следуя её нормативному содержанию застройщику для получения разрешения на ввод любого построенного объекта, будь то жилой дом, торговый центр, офисное либо производственное здание не требуется заключения местного ГПН. Отношения между органами власти, уполномоченными выдавать разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, и Госпожнадзором будут выстраиваться следующим образом. По запросу соответствующие должностные лица должны в десятидневный срок представить органам ГПН все необходимые сведения об отстроенных объектах. После чего в течение двух месяцев с момента ввода новостройки в эксплуатацию должностные лица территориального органа ГПН обязаны, как говорится в законе, провести «мероприятия по контролю за соблюдением требований безопасности». Как полагают специалисты ГПН, на практике это будет означать, что многократно увеличится вероятность ввода в эксплуатацию зданий с многочисленными нарушениями правил безопасности. Подобные нарушения встречались и раньше, причём в последние годы всё чаще. Примером могут служить объекты торговли в г. Тольятти, которые по мнению специалистов «растут как грибы после дождя».[185] В 2006 году на территории города окончено строительство 12 торгово-развлекательных комплексов и торговых домов, четыре были реконструированы, а также был проведён капитальный ремонт после пожара рынка «Журавль». Из этих объектов после соответствующей приёмки заключения органа ГПН были выданы только лишь ТК «Линкор», ТК «Велит», ТК «О Кей» и ТЦ «Миндаль». По остальным же были выданы особые мнения Госпожнадзора, предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности или возбуждены административные дела по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ с последующим направлением их в суд для вынесения решений о приостановлении деятельности объектов.

Таким образом, у ГПН ранее имелся реальный инструмент правового воздействия на недобросовестных застройщиков. Теперь же им остаётся по нарушениям, выявленным на уже действующем объекте, бесконечно выписывать предписания об устранении недочётов и постановления об оплате штрафа, которые потом месяцами рассматриваются в судах. А то, что подобных нарушений значительное количество, сомневаться не приходится – по данным ГПН г. Тольятти, в 2006 году из почти двухсот построенных зданий ни одно не было принято с первого раза. К примеру, квартиры в жилых домах не оборудовались пожарными кранами, дымовыми извещателями, сигнализацией, в подъездах, стены отделаны горючими материалами и т. д. Все эти нарушения требовали исправления и в большинстве случаев благодаря вмешательству Госпожнадзора были в конечном итоге исправлены.

Внося изменения в ГК РФ законодатели почему-то не придали должного значения тому факту, что нарушения норм безопасности чреваты большими материальными потерями и, зачастую, гибелью людей. При обсуждении изменений больше говорилось о сокращении слишком затянутых сроков сдачи сооружений «под ключ» и упрощения рутинной процедуры при их проектировании, строительстве и приёмке. Однако, когда происходит ЧП, как правило, критике подвергается не реальные виновники случившегося, а работники ГПН. В итоге федеральная власть по сути предоставила карт-бланш застройщикам, которые при отсутствии должного контроля, наверняка будут на всём экономить.[186]

Немаловажную роль в сфере строительства играет государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор – это деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в целях охраны здоровья населения и среды обитания. Данный вид контрольно-надзорной деятельности представляет собой конкретную разновидность надведомственного контроля.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор имеет ряд особенностей, а именно:

1) согласно п. 1 ст. 51 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. N 52 (в ред. от 31 декабря 2005 г.)[187] данный вид надзора осуществляется во внесудебном порядке. Государственные санитарные врачи и их заместители в соответствии с компетенцией рассматривают материалы и дела о нарушениях санитарного законодательства;

2) в порядке государственного надзора осуществляется проверка исполнения общеобязательных правил специального характера (например: проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода в эксплуатацию; эксплуатацию объектов производства, реализацию и применение продукции; использование водных объектов в целях питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и т. п.). Такая целевая направленность отличает государственный санитарно-эпидемиологический надзор от общего и ведомственного контроля, в задачи которых входит наблюдение за всеми сторонами деятельности подчинённых объектов и проверка исполнения ими общего законодательства;

3) предметом государственного санитарно-эпидемиологического надзора является оценка деятельности поднадзорных объектов, включающих в себя различные факторы среды обитания человека;

4) государственный санитарно-эпидемиологический надзор распространяется на всех, кто обязан соблюдать общеобязательные правила, т. е. и на граждан, и на государственные, и на негосударственные организации;

5) субъекты государственного санитарно-эпидемиологического надзора применяют к поднадзорным объектам средства административного принуждения (предупреждение, пресечение, наказание, предусмотренные ст. 50, 51 закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и гл. 6 КоАП РФ);

6) для реализации задач государственного санитарно-эпидемиологического надзора созданы специальные органы – Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения и её территориальные органы.

В соответствии с «Положением об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации,[188] утверждённого Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005 года

N 569, основными задачами государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации являются профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения Российской Федерации, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, а также гигиеническое воспитание и обучение граждан.

Основные направления деятельности органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора:

1) профилактика заболеваний в соответствии с создавшейся санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом её изменения;

2) контроль за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности;

3) создание экономической заинтересованности граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц в соблюдении санитарного законодательства;

4) государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование;

5) сертификация продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека;

6) спецификация продукции, работ и услуг и лицензирование видов деятельности, представляющих опасность для здоровья человека;

7) государственная регистрация опасных веществ и отдельных видов продукции;

8) проведение социально-гигиенического мониторинга;

9) информирование населения о возникновении инфекционных заболеваний;

10) гигиеническое воспитание и обучение населения;

11) привлечение к ответственности за нарушение санитарно-гигиенического законодательства.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор согласно ст. 44 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» включает в себя:

1) контроль выполнения санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор;

2) санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ;

3) меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших;

4) контроль санитарно-эпидемиологической обстановки;

5) проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

6) разработку предложений о проведении санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий;

7) статистическое наблюдение в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения на федеральном уровне, государственный учёт инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных (отравлений) в связи с вредным воздействием факторов среды обитания в целях формирование информационных ресурсов.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в РФ, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, а также её территориальные органы, созданные в установленном законодательством РФ порядке для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах РФ, муниципальных образованиях и на транспорте.

Законодательной базой деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является санитарное законодательство, которое основывается на Конституции РФ и состоит из Федеральных законов: «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 2 января 2000 г. (в ред. ФЗ от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 марта 2006 г. N 45-ФЗ),[189] «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. (в ред. ФЗ от 13 марта 2002 г. N 28-ФЗ, от 21 марта 2-002 г. N 31-ФЗ, от 9 декабря 2002 г. N 164-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ, от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ, от 11 марта 2003 г. N 32-ФЗ, от 26 марта 2003 г. N 36 – ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 185-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 21 марта 2005 г. N 20-ФЗ, от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 200-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 156-ФЗ),[190] «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. (в ред. ФЗ от 22 августа 2004 г),[191] а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Органами и учреждениями государственного санитарно-эпидемиологической службы РФ Российской Федерацией в области строительства проводятся санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания, а также токсикологические, гигиенические и иные виды оценок.[192]

Органы государственной санитарно-эпидемиологической службы вправе привлекать виновных в нарушении санитарных правил к ответственности. Уполномоченные на то должностные лица наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях, совершать иные процессуальные действия. За совершение санитарных правонарушений должностным лицам и гражданам могут быть назначены административные наказания в виде предупреждения и штрафа.

Главные санитарные врачи также вправе направлять в компетентные органы материалы о санитарных правонарушениях и ставить вопросы о привлечении виновных к дисциплинарной и административной ответственности, кроме того, предъявлять требования о возмещении ущерба от вреда, причинённого здоровью граждан, и расходов лечебно-профилактических и санитарно-профилактических учреждений на проведение ими гигиенических, противоэпидемических и медицинских мероприятий при возникновении массовых заболеваний и отравлении людей.[193] В связи с этим считаем необходимым внести дополнение в ГрК РФ по этому вопросу, поскольку в данном Кодексе эта норма отсутствует.

Вопрос о санитарно-эпидемиологическом надзоре включает в себя санитарно-гигиеническое и градостроительное нормирование в сфере охраны окружающей природной среды, которое подразделяется на три группы: санитарно-гигиенические нормативы: предельно-допустимые нормы применения агрохимикатов, нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания; градостроительные нормативы.

Санитарно-гигиенические нормативы основаны на нормативном закреплении показателей состояния здоровья населения в зависимости от качества окружающей среды. Данный критерий этого норматива ориентирован на обеспечение здоровья человека. Порядок разработки и утверждения санитарно-гигиенических нормативов, а также требования, предъявляемые к ним, содержатся в Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 37, 38).[194]

Санитарно-эпидемиологическое нормирование осуществляется органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ в соответствии с положением, утверждённым Правительством РФ от 24 июня 2000 года N 554.[195]

Нормативно-правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), которые устанавливают целый комплекс единых санитарно-эпидемиологических требований, охватывающих планировку и застройку городских и сельских поселений, продукцию производственно-технического назначения и др.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды»[196] предусматривает проведение экологического контроля (контроля в области охраны окружающей среды). Государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. В полномочия государственных инспекторов в области охраны окружающей среды входит проверка соблюдения требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при строительстве, вводе в эксплуатацию производственных и других объектов, проверка выполнения требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, предъявление требований и выдача предписаний юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, приостановка хозяйственной деятельности юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в в области охраны окружающей среды, привлечение таких лиц к административной ответственности (ст. 66). Кроме того, предусматривается, что на территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется также муниципальный экологический контроль, при этом муниципальные инспектора в области охраны окружающей среды наделены полномочиями, аналогичными полномочиям государственных инспекторов.

Статьёй 16 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»[197] предусматривается проведение федерального надзора в области промышленной безопасности в целях проверки выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требований промышленной безопасности. Порядок осуществления производственного контроля за соблюдением требований установлен постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 263 (в ред. от 1 февраля 2005 г. N 49).[198]

Согласно ст. 25 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»[199] органы государственного регулирования безопасности в пределах своих полномочий осуществляют надзор за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью, за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ.

Надзор за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии), за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве опасных производственных объектов, за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах, за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль), в области охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (п. 5.3 Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору). Государственный надзор на опасных производственных объектах Минобороны России осуществляет Минобороны России (Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1082).

Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» предусматривает проведение государственного надзора за качеством строительства гидротехнических сооружений. Такой контроль осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, за исключением строительства гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений (в таких случаях надзор осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору),

Статьёй 215 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что новые или реконструируемые производственные объекты не могут быть приняты в эксплуатацию без заключений соответствующих федеральных органов исполнительной власти в области государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда.[200]

Одним из административно-правовых элементов осуществления строительного контроля является институт лицензирования, который представляет собой комплекс установленных условий, правил и процедур осуществления определённой деятельности.

Правовой режим лицензионно-разрешительной системы предполагает возможность получения специального правового статуса лишь ограниченному кругу субъектов, обладающему документально подтверждёнными познаниями, навыками, квалификацией. Кроме того, лица, получившие соответствующее разрешение (лицензии) связаны в своей деятельности нормативно установленными условиями и требованиями.

Нормативно-правовую основу разрешительной системы составляют как акты узкоспециальной направленности, т. е. акты, имеющие своим содержанием именно вопросы функционирования лицензионно-разрешительного режима (например, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»[201]), так и общие акты, в которых лишь отдельные нормы регламентируют вопросы лицензионно-разрешительной системы (например, ГрК рФ).[202]

Как известно, в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 206 «О внесении изменений в Федеральный закон „О введении в действие градостроительного кодекса Российской Федерации” и в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности»,[203] лицензирование в области градостроительства с 1 января 2007 г. подлежит отмене, т. е. контроль должен прекратить своё существование и уступить место обязательному страхованию строительной деятельности. В организационно-правовом аспекте государственное лицензирование предполагалось заменить саморегулированием, когда допуск на строительный рынок будет осуществляться через обязательное членство в саморегулируемой организации (СРО).

Однако на проблематичность принятия такого решения, его дискуссионность указывает тот факт, что его принятие уже дважды откладывалось и не имеет в настоящее время своей легитимной фиксации.

Между учёными, специалистами-практики обсуждался и обсуждается вопрос о необходимой отмены лицензирования в области строительства, проектирования и подготовки проектной документации. Можно выделить две основные точки зрения. Согласно первой позиции (А. В. Данилевский, Л. Г. Корчмарь, Н. М. Соницын и др.)[204] институт лицензирования в строительстве следует отменить, поскольку государство обладает иными механизмами обеспечения качественного осуществления строительной деятельности: это экспертиза проектной документации, ответственность за нарушение законодательства при выполнении инженерных изысканий, проектировании и строительстве, другие виды государственного контроля. Один из известных специалистов в области строительного права О. В. Сидоров в данном случае отмечает: «Лицензирование в строительстве себя не оправдало, и „Трансваальпарк” и Басманный рынок, и все обрушившиеся в 2005 и 2006 годах кровли крыш, и погребённые под ними люди – яркое подтверждение».[205]

Сторонники второй точки зрения (Карнизов М. Г., Соловьёв А. Н. и др.)[206] выступают против отмены лицензирования до принятия технических регламентов, поскольку наличие многочисленных строительных нормативов и правил, зачастую содержащих противоречивые нормы, не могут обеспечить реальную безопасность возводимых сооружений.

В поддержку сохранения лицензирования в строительной отрасли, как отмечает В. Климов только в 2005 году в адрес всех ветвей федеральной власти было направлено свыше 700 обращений органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации, ведущих строительных, проектно-изыскательных, профессионально-творческих организаций (в первой половине 2006 г. поступила более 400 обращений). Свыше 95 % респондентов опроса по проблеме упразднения лицензирования в строительстве, проведённого Минэкономразвитием Российской Федерации высказали мнение, что отмена лицензирования в строительстве приведёт к увеличению числа аварий но объектах строительства и снижению качества предоставляемых услуг на строительном рынке.[207]

О необходимости скорейшего решения проблемы на законодательном уровне свидетельствует то обстоятельство, что в июне 2007 года группа депутатов во главе с председателем думского Комитета по собственности В. Н. Плескачевским внесла в Государственную Думу РФ два важных законопроекта – «О внесении изменений в статьи 17 и18 Федерального Закона „О лицензировании отдельных видов деятельности” и „О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в части замены лицензирования строительной деятельности”». Первый законопроект предусматривает сохранение действующей системы лицензирования до 1 июля 2008 года, поскольку альтернативная модель саморегулирования ещё не создана. Напомним, что по этой же причине сроки отмены лицензирования в строительстве переносились уже дважды.

Второй законопроект – носящий объёмный комплексный характер – направлен на подготовку законодательной базы нового механизма. В частности, Градостроительный кодекс РФ предлагается дополнить целым разделом из 80 статей, где будут детально отражены принципы и основы деятельности СРО, условия членства в них, а главное – механизм солидарной юридической и материальной ответственности за деятельность каждого члена. Гарантией такой ответственности станет компенсационный фонд, формируемый за счёт членских взносов. Если кто-либо из членов СРО причинит вред заказчику, нарушит условия договора, некачественно построит или вообще самоликвидируется, возмещение ущерба будет производиться за счёт компенсационного фонда.

Сегодня подобной ответственности не существует. Должностное лицо органа исполнительной власти, выдавшее лицензию строительной проектной или изыскательской организации, в дальнейшем не отвечает за её деятельность ни в дисциплинарной ответственности, ни в плане материальной ответственности.

Причина правового нигилизма в данном случае кроется в том, что подавляющая часть строительных объектов в России возводится строительными организациями с уставным капиталом в 70 тысяч рублей, создающимися, как правило, под возведение данного объекта. При этом, зачастую, не выполнив договорные обязательства такие организации самоликвидируются и претензии предъявлять в этом случае практически некому. Саморегулирование в строительной отрасли, успешно действующее во всём мире, по мнению разработчиков законопроекта, полностью исключит подобные ситуации.

Заметим, что следом за законопроектом В. Плюскачевского в Госдуму был внесён альтернативный проект о саморегулировании в строительстве, подготовленный председателем Комитета Госдумы по экономической политике, предпринимательству и туризму Евгением Фёдоровым. В целом положения обоих законопроектов совпадают, однако, в проекте Фёдорова сделан акцент на защиту малых предприятий от возможной монополизации строительного рынка крупными корпорациями.

Существует и третий законопроект о замене лицензирования саморегулированием, разработанный Институтом экономики города. Однако, в Госдуму он ещё не внесён.

По мнению Президента Российского союза строителей Виктора Забелина, каждый из альтернативных проектов имеет свои сильные стороны и может быть принят за основу. В то же время, по оценке Забелина, у законопроекта Плескачевского больше шансов быть принятым. Поэтому в период между первым и вторым чтением было бы целесообразно максимально учесть в нём всё лучшее, что наработано авторами других проектов.[208]

Проанализируем создавшуюся ситуацию и выскажем свою точку зрения по возникшей проблеме. Как было отмечено выше основной задачей лицензирования является предварительный контроль и допуск на рынок компаний, предоставляющих услуги в соответствии с нормами действующего законодательства, в частности в области безопасности труда и строительных нормативов. В этом случае следует заметить, что государство не в состоянии обеспечить адекватную ответственность строительных компаний за допускаемые нарушения в сфере строительства. Административные штрафы за несоблюдение норм строительства не способны серьёзно повлиять на строительство компании. На строительные организации могут повлиять страховые компании, поскольку страховщик, выдавая полис, отвечает за действия строительной компании собственными денежными средствами, поэтому контроль качества со стороны страховых компаний осуществляются более тщательно.[209] Из этого следует, что прямая зависимость страховых тарифов от качества работы приведёт к тому, что строительным организациям будет выгоднее работать по общепринятым стандартам качества, учитывая, что, заключая договор страхования, страховщики обязаны будут проводить экспертизу строительной организации выезжая на объект, давая рекомендации по предотвращению возможных убытков. Таким образом, отказывая той или иной строительной компании в выдаче страхового полиса, страховщик тем самым оценивает профессиональный уровень этой организации.

Отсюда можно сделать вывод, что страхование строительных рисков может стать наряду со стандартизацией, сертификацией и т. д. одной из форм административно-правового регулирования строительной деятельности в Российской Федерации. Однако следует отметить, что Гражданский кодекс РФ не предусматривает возможности обязывать страховать имущество (к которому может быть отнесён в частности, и строительный объект), если оно не является государственной или муниципальной собственностью. Поэтому для устранения данного пробела требуется законодательное введение обязательного страхования ответственности строителей и архитекторов перед третьими лицами в виде принятия Федерального закона «Об обязательном страховании лиц, ответственных за инженерное изыскание, архитектурно-строительное проектирование и строительство».

2.3. Проблемы совершенствования организации и деятельности управления градостроительным комплексом в России

Проведённое нами исследование правовой организации системы управления градостроительной деятельности в Российской Федерации позволяет сделать вывод как о несомненных успехах в организации этой сферы человеческой жизнедеятельности, так и об имеющихся недостатках в аспекте административно-правового регулирования. Наряду с уже обозначенными в предыдущих параграфах нашего исследования проблемами остановимся на исследовании тех, которые по нашему мнению, являются наиболее актуальными на сегодняшний день и требующими своевременного организационно-правового решения.

Условно эти задачи могут быть дифференцированы на два вида: проблемы позитивного управленческого характера, требующие совершенствования форм и методов организационной деятельности в области строительства и проблемы связанные с административными правонарушениями и административной ответственностью.

Несомненно, одной из актуальных проблем является та, которая требует совершенствования правовой организации долевого строительства.

Необходимо отметить, что в управлении строительством присутствуют методы, посредством которых инвестиционно-строительные компании привлекают граждан к участию в долевом строительстве. Речь в данном случае идёт об организационно-правовых основах рекламной деятельности на строительном рынке, которая зачастую оказывается весьма далёкой от «добропорядочности».[210] Рекламные объявления фирм – застройщиков ориентируют людей на заключение так называемых инвестиционных договоров, которые, по сути, подтверждают лишь факт соучастия в строительном проекте. При этом инвесторы разделяют с главным инвестором и застройщиком все риски, связанные с экономическим провалом и возможным банкротством, то есть имеет место пробел в законодательстве по организации долевого участия в строительстве жилья.

В этой связи необходимо отметить, что организационно-правовой формой договора могут быть только договоры участия в долевом строительстве, которое осуществляет жилищные, жилищно-строительные и жилищно-накопительные кооперативы. Все другие формы договоров не основаны на текущем законодательстве и зачастую являются средством для разного рода мошеннических действий.

В аспекте применения мер административно-правового характера представляется необходимым запретить рекламу объектов, на возведение которых у строителей нет обязательных разрешительных документов. Это может усилить контроль над недобросовестными застройщиками, поскольку нельзя будет начинать компанию по сбору средств с населения, не подготовив стройплощадку и не вложив значительных собственных (или взятых в кредит в банке) средств.[211]

Сложность решения проблемы подчёркивает та дискуссия по поводу договоров о долевом участии в строительстве многоквартирных домов, которая получила широкое освещение в специальной литературе.[212]

При этом определяющим в обозначенной дискуссии является спор о правовой природе договоров о долевом участии. Чаще всего данный вид договора цивилистами относится либо к договорам строительного подряда, либо анализируется институт простого товарищества.[213]

Содержательный анализ присутствует в научной литературе и при освещении инвестиционных договоров в строительстве, а также организационно-правовых проблем застройки.[214]

В частности высказано мнение о том, что понятие «договор долевого участия в строительстве» отражает больше экономическую, чем правовую его сущность, с чем можно полностью согласиться. И, договором долевого участия может быть как общественное обязательство, просто товарищество, так и правоотношения со встречной направленностью сторон.[215]

Также надо признать обоснованной позицию Б.Л. Хаскельбурга в том, что термин «долевое участие в строительстве» однопорядковой юридической определённости не несёт, и «едва ли можно признать удачным и плодотворным стремление определить правовую природу соглашения о долевом участии в строительстве».[216]

Проводя сравнительно-правовой анализ, отметим, что в условиях хозяйствования в СССР долевое участие в строительстве многоквартирных домов и иных объектов культурно-бытового назначения осуществлялось преимущественно в плановом административном порядке.[217] Именно тем, что все возведённые недвижимые объекты принадлежали государству и передавались хозяйствующим субъектам на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и, было обусловлено существование такого термина, как «долевое участие в строительстве», отражающего именно экономическую сущность отношений при отсутствии элементов юридической самостоятельности, таких, например, как доля в праве собственности на возведённый недвижимый объект.

Поскольку созданная за счёт государственных предприятий недвижимость являлась государственной собственностью, дольщики – предприятия и организации не приобретали право собственности на долю в возведённых объектах. Доля при таких ситуациях являлась категорией учётного экономического характера в отношении денежных средств, переданных для того, чтобы обеспечить интересы предприятий и организаций, участвующих в финансировании строительства.

Государственные органы – управления (отделы) капитального строительства исполкомов местных Советов выполняли функции заказчика и, аккумулируя денежные средства государственных предприятий, заключали с подрядными организациями договоры капитального строительства жилых домов, определяя содержание прав и обязанностей дольщиков. Советы контролировали распределение жилой площади между предприятиями пропорционально внесённым денежным средствам.

При отношениях такого характера отсутствовала самостоятельность предприятий в распоряжении возведёнными объектами. За исключением ведомственного жилья вопросы, связанные с заселением и последующей эксплуатацией многоквартирных домов, находилась в ведении местных Советов, которые несли расходы, связанные с содержанием объектов. Очерёдность предоставления жилья определялась на основании списков граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, которые велись местными Советами на основании списков, предоставляемых предприятиями.[218]

Несмотря на доминирование административно-правовой составляющей во всех строительных отношениях с участием предприятий и организаций, в тех случаях когда договоры о долевом участии в строительстве заключались предприятиями за счёт собственных свободных от планов деятельности денежных средств, в научной литературе предлагалось квалифицировать подобные соглашения как договоры о совместной деятельности.[219]

Выделение института совместной деятельности на фоне административных отношений проводилось на основе установления самостоятельного гражданско-правового юридического содержания данного, договора, определяемого наличием у дольщиков права на распределение квартир по своему усмотрению и участие в покрытии общих расходов и убытков.[220]

На сегодняшний день понятие «долевое участие в строительстве» при различных соотношениях правовых элементов и субъектного состава участников в договорной практике применяются без чёткой определённости юридического режима данных отношений. Учитывая, что природа экономических и правовых отношений в условиях рынка коренным образом изменилась и существовавшее административно-правовое регулирование долевого участия в строительстве в значительной мере уступило договорному, всё же отметим существующую организационно-правовую составляющую в указанном виде договоров которая находит своё проявление: 1) в наличии элементов организации и координации действий инвесторов со стороны императивных субъектов этих отношений – застройщиков; 2) в исключительности или превосходстве объёма управленческой компетенции администрации строительных организаций, нежели у инвесторов – физических и юридических лиц.

Совместный характер деятельности сторон вытекает из объединения их личного участия в строительстве объекта. Факт подписания договора несколькими лицами дольщиками (инвесторами) свидетельствует об осведомлённости каждого субъекта возникающих отношений о других участниках договора и предполагает наличие общего волеизъявления на осуществление строительства с указанием поименованных в договоре лиц, тем самым, придавая соглашению как общецелевой, так и координируемый характер.

Ближе к совместной деятельности договоры, по условиям которых в состав обязанности дольщиков входят действия, без исполнения которых осуществление строительства в определённом договором составе не представляется возможным. Роль организационно-правового регулирования в данном случае состоит в том, что застройщик (управленческий орган строительной организации), например, определяет какой из дольщиков будет получать участок под застройку, какой оформлять проектную документацию, далее – производить корректировку данной документации, выполнять строительные работы, оплачивать стоимость доли поставкой строительных материалов.

То есть при таком соотношении обязанностей дольщиков возведение объекта возможно только под условием объединения их действий с применением всех элементов управления: организации, регулирования, координации и необходимого (в договорных рамках) контроля. Как показывает изучение практики осуществления долевого строительства дольщики совместно с заказчиком[221] оформляют акты выполненных работ, осуществляют контроль за ходом и качеством строительства, имеют право требовать устранения недостатков.[222]

Анализ приведённых условий свидетельствует о личном участии дольщика в управлении строительными делами наряду с заказчиком и является отличительным признаком наряду с договором простого товарищества эксклюзивного организационно-правового договора.

Важность личного характера участия в строительстве не умаляется и в том случае, если все дольщики обязуются предоставить денежные средства для оплаты строительства объекта. Организационный характер отношений исходит из общности объединения усилий дольщиков, направленных на достижение единого производственного результата. Участие дольщиков в разрешении вопросов строительства может рассматриваться как участие в управлении общими делами.

Принимая во внимание многообразие моделей управленческих отношений, возникающих при долевом строительстве, их правового обоснования, следует рассмотреть вопрос о том, какие принципиальные варианты моделирования отношений возникают при организации долевого участия в строительстве.

Схемы отношений с дольщиками предопределяются тем, «на чьей стороне» находятся дольщики: выполняющей строительные работы подрядной организации или же заказчика, оплачивающего выполнение работ подрядной организации. Экономической предпосылкой заключения таких договоров чаще всего являются недостаточность у заказчика или подрядчика денежных средств, необходимых для финансирования строительства.

Когда многоквартирный дом возводится специализированной организацией, например, домостроительным комбинатом, с целью последующего отчуждения квартир третьим лицам, отношения между строительной организацией и дольщиками отражают в большей степени черты подрядного обязательства, потому что денежные средства дольщиков привлекаются для того, чтобы строительная организация выполнила строительные работы и передала им результат в виде квартир дольщикам. Создавая определённое количество квартир для дольщиков, часть помещений подрядная организация может построить для собственных нужд. При этой модели организационно-правовая составляющая – минимальна.

Если договоры с дольщиками заключает заказчик по договору строительного подряда, то денежные средства дольщиков привлекаются заказчиком для того, чтобы оплатить подрядчику стоимость выполняемых строительных работ. В отношениях между дольщиками и заказчиком отсутствует ярко выраженный подрядный характер и на первое место выступают управленческие организационно-правовые отношения.

Многочисленность заказчиков заставляет строительную организацию в целях упорядочения их действий настаивать на включении в условия договора обязательных организационно-правовых элементов.[223]

Сложность в определении и разграничении правовой природы отношений, возникающих с участием дольщиков ввязывает необходимость в корректировке законодательства. Так, изучение Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214 «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» даёт нам основания сделать вывод о необходимости дополнения в ч. 1 ст. 1 этого закона положением о возможности расширения перечня допускаемых законом случаев привлечения денежных средств граждан с принятием на себя обязательств, после исполнения которых у граждан может возникнуть право собственности на жилое помещение в строящемся (создаваемом) многоквартирном доме, а не только право вложения средств в соответствии с настоящим законом и законодательством Российской Федерации о жилых накопительных кооперативов. Целесообразно допустить возможность привлечения денежных средств граждан, в случаях, предусмотренных федеральными законами и указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Было бы правильным устранить необоснованное установление солидарной ответственности по долгам застройщика банками, представившими кредит застройщику.

Для эффективной реализации положений Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» представляется необходимым издать приказ Минюста России о разработке и принятии инструкции об особенностях государственной регистрации договоров долевого участия в строительстве, ограничений в обременении прав на объекты недвижимого имущества в связи с долевым строительством объектов недвижимого имущества.

Исследование организационно-правового и экономического содержания отношений между инвесторами, застройщиками и органами исполнительной власти даёт основание считать, что в них превалирует стремление застройщиков к получению денежных средств инвесторов на самом начальном этапе жилищных проектов.[224] В тоже время Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. ввел запрет на привлечение средств частных инвесторов до момента получения разрешения на строительство.

Из этого следует, что организационно-правовые отношения, возникающие между застройщиками и инвесторами, должны быть урегулированы на достроительной стадии. Закон запрещает эту экономически объективную форму финансирования, вынуждая участников рынка искать различные «лазейки».

Исследуя правовые аспекты проблемы, можно предложить корректировку указанного закона: во-первых, предоставив застройщикам рассрочку в выплате доли города на всю продолжительность проекта; во-вторых, комбинируя долю города в натуральном (метрами) и стоимостном выражении; в-третьих, за счёт государственных целевых программ кредитования предприятий строительной индустрии, то есть кредитования не на потребление, которое увеличивает спрос, а производства – для увеличения предложения жилья на рынке; в-четвёртых, за счёт упрощения и чёткой нормативной регламентации самой достроительной стадии, когда инвесторы были бы хорошо информированы о её этапах и о том, куда конкретно в органах власти обращаться для решения возникающих в ходе проекта проблем. Думается, что указанные предложения могут найти соответствующую фиксацию в Федеральном законе «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов». По вышеуказанному закону инвестор, как сторона договорных отношений имеет право даже за самые незначительные нарушения договора потребовать штраф со строительной организации. В то же время, если дольщик будет вносить платежи с опозданием, строительная организация в соответствии с положениями Закона не имеет правовых полномочий по привлечению к ответственности. То есть ситуация складывается абсурдная: дольщик не производит своевременно оплату, компания не получает необходимых денежных сумм, при этом дольщик, действуя на основе Закона, вправе выдвинуть требование о значительной компенсации. Отсюда можно сделать вывод, что строительные организации вынуждены компенсировать собственные риски, увеличивая стоимость жилья.

Учитывая сложность ситуации нам представляется, что было бы правильным, если бы Министерство юстиции Российской Федерации разработало специальную инструкцию под названием «О регистрации договоров долевого участия в строительстве жилья».

В целом указанном федеральном законе представляется необходимым закрепит защиту прав и интересов граждан и юридических лиц, вкладывающих средства в строительство жилья и иных объектов недвижимости (за исключением объектов производственного назначения) в порядке долевого участия. В частности:

– снижение рисков участников долевого строительства за счёт установления обязанности застройщиков по раскрытию информации как о самих застройщиках, так и о проектах жилищного строительства («проектная декларация»);

– установление обязательных условий, порядка заключения, изменения и исполнения договоров участия в долевом строительстве;

– обязательность учёта договоров участия в долевом строительстве для недопущения передачи на одну строящуюся квартиру или иной объект долевого строительства одновременно нескольким лицам;

– обеспечение возврата застройщикам средств участников долевого строительства при невыполнении договора путём установления залога земельного участка и строящегося объекта;

– государственный контроль над долевым строительством;

– установление административной ответственности за привлечение средств на строительство лицом, не имеющим на это право, за опубликование недостоверной информации в проектной декларации, за нарушение требований к отчётности застройщика.

Оценивая возможности совершенствования правовой организации управления строительным комплексом в России, следует обратить внимание на то, что в данном аспекте весьма эффективной мерой может стать внедрение экологического страхования. Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7 «Об охране окружающей природной среды»[225] (ст. 23) определены правовые основы введения экологического страхования предприятий, учреждений и организаций. Однако, как показывает практика нормы этого Закона реализуются далеко не в полном объёме.[226]

В целях усиления роли экологического страхования в прогнозировании, предотвращении ликвидации последствий экологических аварий должна проводиться обработка мероприятий по развитию экологического страхования в ряде регионов страховыми организациями и взаимодействующими с ними природоохранными органами и природопользователями. Подобные работы по развитию экологического страхования в настоящее время ведутся по согласованию с административными и территориальными природоохранными органами только в Архангельской, Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской областях, городах Санкт-Петербург, Саратов, Вятка, Электросталь. В числе ближайших задач по совершенствованию нормативно-правового регулирования экологических норм на федеральном уровне должно быть восстановление, укрепление и развитие самостоятельной надзорной, контрольной природоохранной системы как со стороны Администрации Президента РФ, так и со стороны Правительства РФ, Другим не менее важным направлением развития нормативно-правовой базы в сфере охраны природной среды должно быть достаточное финансирование федеральными, региональными, местными властями и предпринимателями реальных природоохранных программ, проектов и конкретных мероприятий.

В региональном аспекте для совершенствования нормативно-правовой базы в природоохранной и ресурсоспособной сфере требуется дифференциация экологических норм. Примером такой дифференциации может служить сооружение систем магистральных нефти и газопроводов. Охрана окружающей среды при строительстве трубопроводов должна осуществляться путём выполнения дополнительных природоохранных мероприятий, относящихся к строительному комплексу. Такие как: размещение сооружений, строительных баз, обслуживающих объектов и транспортных систем с учётом экологических требований; строительство и эксплуатация очистных сооружений и устройств; применение природосберегающих строительных технологий и специальных машин и механизмов, оказывающих минимальное воздействие на природу, и др.

При изучении административно-деликтных аспектов совершенствования управленческой деятельности в области градостроительства нельзя обойти вниманием вопросы административной ответственности, которое имеет место в данном случае имеет специфические особенности. Указанная специфика более ярко видна при анализе ст. 9.4 КоАП (нарушение требований нормативных документов в области строительства) и заключается в том, что рассматриваемое правонарушение состоит в нарушении обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утверждённых проектов и других нормативных документов в области строительства при выполнении различных видов строительных работ, а также при производстве строительных материалов, конструкций и изделий. В ч. 1 ст. 9.4 КоАП для привлечения не только к административной, но и, в некоторых случаях, к уголовной ответственности достаточно самого факта нарушения требований. Например, в строительной сфере – госстандартов, технических условий, строительных норм и правил, и других нормативных документов. Однако, для привлечения к ответственности в строительном комплексе в соответствии с ч. 2 данной статьи необходимо ещё наличие квалифицирующего признака. Этот квалифицирующий признак проявляется, например, при нарушении указанных правил и норм, наступлении определённых последствий, выражающихся, например, в потере несущей способности зданий, сооружений или их составных частей либо снижении прочностных параметров производимых строительных материалов, конструкций и изделий.

В развитие рассматриваемого вопроса необходимо подчеркнуть, что административная ответственность широко применяется как в градостроительстве, так и жилищных и земельных правоотношениях.

Необходимо заметить, что административная ответственность в сфере строительства наступает и в том случае если строительные организации не создают обустроенных подъездных путей к стройплощадкам, ограждений в местах производства строительных и дорожных работ, при самовольном вскрытии проезжей части и т. д. За подобные нарушения административная ответственность предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ «Нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других, дорожных сооружений», в соответствии с которой должностные лица подвергаются штрафам в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда, юридические лица от двухсот до трехсот МРОТ. При этом административное правонарушение сочетается с экологическим правонарушением.

Конкретизируя этот вопрос, нужно отметить, что административное и экологическое законодательство тесно связаны между собой и дополняют друг друга. Так, ст. 48 Закона «Об охране окружающей природной среды» содержит составы экологических правонарушений административных проступков, за совершение которых должностные лица и граждане, предприятия, учреждения, организации могут быть привлечены к административной ответственности, о чём уже было сказано выше. К ним можно отнести следующие экологические правонарушения:

– несоблюдение стандартов, норм и иных нормативов качества окружающей среды;

– невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях экологической экспертизы, а также представление заведомо неправильных и необоснованных экспертных заключений;

– нарушение экологических требований при планировании, технико-экологическом обосновании, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений, технологических линий и иных объектов и др.

Исходя из приведённого анализа, можно предположить, что применение административной ответственности за правонарушения в области строительства предусматривает реализацию мер административной ответственности хозяйствующих субъектов, содержит материально-правовые нормы, устанавливающие основания и меры административных санкций, и процессуальные нормы, определяющие порядок их реализации.[227]

Рассматривая понятие административной ответственности в области строительства, куда органично входят такие санкции, как предупреждение, штраф, лишение специального права на осуществление строительной деятельности и др., необходимо заметить, что чёткого понятия административной ответственности в рассматриваемой сфере не усматривается ни в КоАП РФ, ни в ГрК РФ.

Тем не менее КоАП РФ содержит ряд составов, устанавливающих административную ответственность за правонарушения, в той или иной мере относящиеся к рассмотрению строительного комплекса, а именно непосредственно к категории административных правонарушений в области охраны собственности относятся:

– Ст. 7.1 КоАП РФ – это самовольное занятие земельного участка. самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности; ч. 1 ст. 7.2 – уничтожение межевых знаков границ земельных участков; ст. 7.10 – в части самовольной переуступки права пользования землёй; ст 8.7 – невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространённые полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных. изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; ст. 8.8 – использование земель не по целевому назначению, а равно невыполнению установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов ухудшающих качественное состояние земель.

Как видно из приведённых однотипных административных правонарушений, в одном случае объектами правонарушений являются общественные отношения по поводу собственности на землю и установленной государством порядок возникновения прав на землю и её использованию, в другом случае объектом правонарушения является право собственности на землю и установленных порядок пользования земельными участками.

И в том и в другом случае вопросы строительства не остаются в стороне и напрямую связаны с правовыми аспектами, поскольку объективной стороной правонарушения является действие, направленное на самовольное занятие земельного участка, использование земельного участка без оформления в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель вправе:

– главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель, его заместитель;

– главные государственные инспектора субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель, их заместители;

– главные государственные инспектора городов и районов по использованию и охране земель, их заместители.

Приказом Федеральной службы земельного кадастра России от 3 июля 2002 года N П/283 упразднены комиссии по контролю за использованием и охраной земель, образованные для рассмотрения дел о нарушениях земельного законодательства, и утверждён перечень должностных лиц территориальных органов Росземнадзора, одновременно по должности являющихся соответствующими государственными инспекторами по использованию и охране земель, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии со своей компетенцией, определённой ст. 23.21 и п. 29 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Необходимо отметить, что с 1 октября 2005 года в Российской Федерации действует новая норма Земельного кодекса, в соответствии с которой участки под массовую застройку и жилищное строительство должны выставляться на аукционах, что раньше в законодательстве не было закреплено. Больше того, с введением указанной нормы муниципальные власти должны проводить аукционы среди строительных компаний, а объявления о торгах размещаться в СМИ и на Интернет-сайтах органов власти.[228]

Таким образом, можно сделать вывод, что Федеральная антимонопольная служба (ФАС) при обнаружении коррупции в строительной отрасли намерена по каждому конкретному случаю нарушения закона возбуждать административное производство и выносить предписание органам власти. А это означает что после получения предписания должностные лица, ответственные за этот участок работы, должны будут признать недействительной процедуру выделения земли и повести аукцион. Затем, если в течение месяца ФАС не получит подтверждающих документов об аукционах, нарушители будут подвергнуты наказанию в виде штрафов по нормам КоАП РФ на 20–30 МРОТ. Других наказаний законодательством не предусмотрено.

Анализ статей центральных и региональных российских газет за 2001–2006 годы[229] показывает, что многие строительные организации вынуждены вести незаконное строительство. И «в такое положение их поставила, как ни странно, государственная власть».[230] Речь идёт о том, что, например, выделенные земли в городе Тольятти по распоряжению мэра предварительно согласовывались, что в соответствии со ст. 31 Земельного кодекса РФ являлось нарушением. Однако желающим строить в г. Тольятти предлагалось заключать другие договора – о непредставлении земельного участка третьим лицам на срок проектирования, как правило, на 3 года. Такой подход был выгоден мэрии города Тольятти сразу в нескольких аспектах. Во-первых, денежные суммы за предоставление земли направлялись бы только в местный бюджет.[231] Во-вторых, договор о непредоставлении не нужно было нигде регистрировать. В-третьих, можно было иметь финансовые поступления за землю одновременно как минимум с двух юридических лиц. Возникает вопрос, почему? Потому, что на согласованном земельном участке вполне могли располагаться какие-нибудь временные объекты, например, автостоянка. Таким образом, поступление денежных средств было возможно с двух сторон – от будущего застройщика и от владельца временных объектов, что является противозаконно.

Изменение коснулось всех строительных организаций, которые после 1 октября 2005 года, получив предварительное согласование на земельные участки, не могут зарегистрировать договора и их аренды, в связи с тем, что для регистрационной палаты распоряжение мэра о непредоставлении земельных участков третьим лицам не является официальным нормативным актом, а требуется проводить аукционы.[232]

Исследуя указанную проблему, нельзя не обратить внимание на содержание ст. 8.1 КоАП РФ, которая предусматривает, что несоблюдение требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов также влечёт определённые санкции.

В соответствии с упомянутой выше ст. 9.4 КоАП РФ нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утверждённых проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ, а также при производстве строительных материалов, конструкций и изделий влечёт наложение административных санкций. В результате исследования можно сделать вывод, что правонарушения, предусмотренные данной статьёй, посягают на правомочное осуществление деятельности в области строительства.

Административная ответственность предусмотрена и за нарушение установленного порядка строительства объектов, приёмки, ввода их в эксплуатацию (ст. 9.5 КоАП РФ). В то же время, состав правонарушения, предусмотренного данной статьёй, заключается в осуществлении без разрешения строительства зданий производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых помещений, а также объектов индивидуального строительства (самовольная застройка).

Нарушение правил приёмки и ввода в эксплуатацию, в том числе заселение жилых домов и использование гражданских и производственных объектов без оформления в установленном порядке документов о вводе в эксплуатацию, также влечёт наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц.

Некоторые особенности административной ответственности в области строительства как особой разновидности юридической ответственности выделяет А. Б. Агапов:

– она налагается за правонарушения, не представляющей высокой степени общественной опасности;

– всегда представляет собой следствие противоправного действия (бездействия) юридического или физического лица, в правоотношениях участвуют должностные лица, наделённые полномочиями органами исполнительной власти;

– наступает преимущественно в сфере общегосударственных интересов.

Анализируя материально-содержательную сторону вопроса, нужно отметить, что наличие административных правонарушений в области строительства обусловлено рядом причин. К ним можно отнести недостаточную материальную базу многих предприятий, задействованных в сфере строительного комплекса; использование некачественного сырья и компонентов строительных материалов; слабый производственный и специальный строительный контроль; задержка выплаты заработной платы; высокий уровень теневых операций; стремление получить прибыль любой ценой; некачественная подготовка специалистов строительными вузами.

Анализируя административные правонарушения и ответственность в строительства, мы приходим к выводу, что в условиях общественного развития рыночных отношений и связанного с этим многообразия форм собственности властные методы регулирующего воздействия остались прежними, особенно в сфере экономики, куда и относится градостроительный комплекс.

С принятием нового КоАП РФ значительно расширился круг субъектов административной ответственности, вновь восстановилась административная ответственность за правонарушения в области строительства юридических лиц различных организационно-правовых форм собственности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Авторы научного исследования предприняли попытку рассмотреть основные, с его точки зрения, теоретические и практические вопросы административно-правового регулирования в сфере строительного комплекса, выявить существенные недостатки в действующем административном законодательстве в этой сфере.

Изученный материал подтверждает важность совершенствования управления градостроительным комплексом в Российской Федерации, и в силу полифункциональности своего функционирования является объектом административно-правового регулирования.

Строительство представляет собой отрасль привлечения государственных и частных инвестиций, которые способствуют экономическому росту России и её развитию.

В Российской Федерации государственное управление экономикой (в том числе и градостроительным комплексом) осуществляется исходя из конкретных условий и этапов исторического развития. Вместе с тем в государственном управлении строительством есть общие для всех стран функции, которые меняются в зависимости от условий. Но во всех случаях строительству как фондообразующей отрасли должно уделяться большее внимание при обосновании темпов развития национального хозяйства и при выводе экономики из кризисных ситуаций.

Анализ деятельности системы управления в градостроительном комплексе Российской Федерации говорит о необходимости модернизации нормативно-правовой базы в рассматриваемой сфере в целом, создании таких законодательных актов, которые бы стабилизировали строительные отношения в российском обществе: позволили структурировать и совершенствовать управление в строительной сфере путём обобщения опыта, применения современных технологий в целях повышения качества современного градостроения.

Одновременно с этим необходимо усилить ответственность за результаты и качество строительства.

Таким образом, имеющиеся проблемы в строительном комплексе – кадровые, финансовые, организационные, правовые и управленческие – требуют скорейшей ликвидации издержек законодательного характера и создания целостного строительного законодательства. Развитие административно-правового статуса строительных организаций предполагает постоянное совершенствование нормативной базы, её своевременную корректировку, а следовательно, наличие определённого теоретического и законодательного осмысления. Все эти моменты и должны быть учтены при реализации полномочий органов управления строительством Российской Федерации.

Строительство относится к такой сфере деятельности, в которой административно-правовое регулирование осуществляется в Российской Федерации совместными действиями Федерации и её субъектов.[233]

Путём анализа дискуссий по поводу понятия «градостроительный комплекс» мы приходим к выводу, что «градостроительный комплекс – это объект административно-правового регулирования, представляющий собой общественные отношения, связанные с созданием новых реконструкционных объектов недвижимости в экономической сфере».

Система управления градостроительным комплексом в Российской Федерации представляет собой определённый механизм административно-правового регулирования и включает в себя органы как общей, так и специальной компетенции. Правительство РФ как орган общей компетенции, осуществляющее управление социально-экономическими процессами в строительстве путём создания рыночных условий для свободного предпринимательства в градостроительном комплексе на основе рационального сочетания всех форм собственности, создания и реализации правового механизма рыночной экономики, объединяет и направляет работу центральных органов исполнительной власти, действующих в указанном комплексе, устанавливает их организационно-правовой статус, утверждая положения о них.

При становлении территориальных зон учитываются разграниченные факторы, предусмотренные ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ, где конкретизируются правила землепользования и застройки границы территориальных зон с учётом:

– возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

– функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

– предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенных на смежных участках.

Исследования показали, что следует уделить особое внимание следующим предложениям по совершенствованию правовой организации управления градостроительным комплексом Российской Федерации. Представляется необходимым в целях его совершенствования разработать проекты новых нормативно-правовых актов, поручив Минпромэнерго России, Минрегиону России, Минэкономразвития России, Минобороны России, Минфину, Минкультуры, Минздравсоц развития, МЧС и ЦБ Российской Федерации, а именно:

1. Специальный технический регламент «О требованиях безопасности при территориальном планировании, градостроительном зонировании и планировке территорий».

2. Специальный технический регламент «О требованиях безопасности при проведении инженерных изысканий для проектирования и строительства зданий, строений и сооружений».

3. Специальный технический регламент «О требованиях безопасности при проведении архитектурно-строительного проектирования зданий, строений, сооружений».

4. Федеральный закон о «Об обязательном страховании лиц, ответственных за инженерное изыскание, архитектурно-строительное проектирование и строительство».

5. Федеральный закон «О строительных сберегательных банках».

Думается, будет оправданным внести некоторые изменения. Также в федеральные законы и, в частности:

1. В Гражданский кодекс РФ в части введения ограничения на передачу объектов системы коммунальной инфраструктуры в хозяйственное ведение и оперативное управление.

2. В Жилищный кодекс РФ относительно порядка подготовки и принятия решения об изъятии жилого помещения в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

3. В законодательные акты Российской Федерации в части предусмотренного ГрК РФ осуществления государственной экспертизы документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственного строительного надзора.

4. В Федеральный закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» в части осуществления государственной экспертизы проектной документации, государственного строительного надзора, деятельности саморегулируемых организаций лиц, ответственных за проектирование и строительство, их индивидуальный имущественной ответственности и обязательном страховании таких лиц.[234]

5. В Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» в части изменения составов административных правонарушений в области строительства и эксплуатации жилищного фонда.

Кроме то представляется возможным, разработка и принятие Правительством РФ следующих нормативных актов:

– «О резервировании земельных участков для государственных и муниципальных нужд».[235]

– Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме, включая порядок изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность.

– О порядке учёта и государственной регистрации объектов коммунальной инфраструктуры и порядке передачи таких объектов, находящихся в муниципальной собственности, в казну муниципальных образований.

– О порядке осуществления контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда Российской Федерации, жилищного фонда субъектов Российской Федерации, муниципального и частного жилищного фонда и за соответствием жилых помещений данных фондов установленным санитарным и техническим правилам и нормам, а также иным требованиям законодательства.

– О мерах государственной поддержки кредитовании реконструкции и модернизации многоквартирных домов.

– О порядке согласования проектов документов территориального планирования Российской Федерации, муниципальных образований, деятельности согласительных комиссий.

– О порядке подготовки документации по планировке территории на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

– О порядке определения границ зон охраняемых и согласования градостроительных регламентов для них.

– О порядке определения и представления технических условий, а также подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

– Положение о составе и требованиях к содержанию разделов проектной документации, разрабатываемой для строительства различных объектов капитального строительства и о порядке внесения изменений в проектную документацию.

– О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации.

– О порядке организации и проведение альтернативной экспертизы проектной документации.

– О порядке выдачи разрешений на строительство объектов федерального значения на земельных участках, на которые не распределяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты.

– О порядке консервации приостановленных строительством зданий и сооружений.

– О порядке расследовании причин нарушений законодательства о градостроительной деятельности в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, в случае причинения вреда жизни, здоровью, имущества физических и юридических лиц.

Министерством юстиции РФ могут быть приняты следующие нормативные акты:

– Инструкция «О регистрации незавершённого строительства».

– Инструкция «О регистрации договоров долевого участия в строительстве жилья».

В целях дополнительного разъяснения Федерального закона «О жилищных накопительных кооперативах» разработать и издать Минрегионом и Минюстом РФ совместный нормативно-правовой акт «Об утверждении методики определения нормативов оценки финансовой устойчивости деятельности жилищных накопительных кооперативов и установлении величин этих нормативов». Кроме того возможно издание указанными органами положения «О порядке ведения реестра жилищных накопительных кооперативов».

Органам местного самоуправления необходимо принять правила землепользования и застройки, иных нормативно-правовые акты в области регулирования градостроительной деятельности.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

I. Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации. М., Юрид. лит, 1993. // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996, N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003 N 30. Ст. 3051.

2. Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3295 «Об основах градостроительства в РФ» // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 32 Ст. 1877;!995. N 3 °Cт. 2868.

3. Закон РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218 «Об основах федеральной жилищной политики // ВСНД и ВС РФ. 1993. N 32 Ст. 99; СЗ РФ.!996. N 3. Ст. 147;. 1997. N 17. Ст. 1913; 1999. N 7 Ст. 876; 1999. N 25. Ст. 3042; 1999. N 28. Ст. 3485; 2002. N 52. Ст. 5135; 2003. N 19 Ст. 1750.

4. Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530. «О вынужденных переселенцах» // ВСНД и ВС РФ. 1993. N 12 Ст. 427; СЗ РФ.!995. N 52 Ст. 5110; 2000. N 33. Ст. 3348; 2002. N 48. Ст. 4829.

5. Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 51 «Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1» // СЗ РФ.!994. N 32 Ст. 3301; 1996. N 9 Ст. 773; 1996. N 34. Ст. 4026; 1999. N 28 Ст. 3471; 2001. N 17. Ст. 1644; 2001. N 21. Ст. 2063; 2002. N 12. Ст. 1093; 2002. N 48. Ст. 4746; 2002. N 48. Ст. 4737; 2003. N 2. Ст. 167.

6. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82 «Об общественных объединениях» // СЗ РФ.!995. N 21 Ст. 1030; 1997. N 2 °Cт. 2231; 1998. N 30. Ст. 36.08; 2002 N 11. Ст. 1081; 2002 N 12. Ст. 1093; 2002. N 33. Ст. 3029.

7. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169 «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ.!995. N 47. Ст. 4473; 2002. N 1 Ст. 2; 2003. N 2. Ст. 167.

8. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174 «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ.!995. N 48 Ст. 4556; 1998. N 16. Ст. 1800.

9. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // СЗ РФ.!995. N 48 Ст. 4563; 1998. N 31 Ст. 3803; 1999. N 2ю ст. 232; 1999. N 29. Ст. 3639; 2000. N 22. 2267; 2001. N 24. Ст. 2410; 2001. N 33. Ст. 3426; 2001. N 53. Ст. 5024; 2002. N 1. Ст. 2; 2002. N 22, Ст. 2026; 2002. N 2. Ст. 167; 2003. N 43. Ст. 4108.

10. Федеральный закон от 19 июля 1995 г. N 5112 «О внесении дополнений в статью 5 Закона Российской Федерации „Об основах градостроительства в Российской Федерации” // СЗ РФ.!995. N 30. Ст.2868.

11. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 9 «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „Об основах федеральной жилищной политики” // СЗ РФ.!996. N 3. Ст.147.

12. Федеральный закон от июля 1997 г. N 122 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ.!997. N 3 °Cт.3594; 2001 N 11. Ст. 997; 2001. N 16. Ст. 1533; 2002. N 15. Ст.1377; 2003. N 24. Ст. 2244.

13. Федеральный закон от 7мая 1998 г. N 73 «Градостроительный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ.!998. N 19 Ст. 2069; 2002. N 1. Ст. 2; 2005. N 1 ч. 1. Ст.16 последние изменения в декабре 2006.

14. Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158 «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ.!998. N 39. Ст. 4857; 1998. N 48. Ст. 5853; 1999. N 52. Ст. 6366; 2000. N 2 °Cт. 2404; 2001. N 1. Ст. 21.

15. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» // СЗ РФ.!999. N 9. Ст. 1096; 2000. N 2. Ст. 143.

16. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ.!999. N 14 Ст. 1650; 2002. N 2. Ст. 167; 2003. N 27. Ст. 2700.

17. Федеральный закон от июля 1999 г. N 160 «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» // СЗ РФ.!999. N 28 Ст. 3493; 2002. N 12. Ст. 093; 2002. N 3 °Cт. 3034.

18. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ.!999. N 2. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19 Ст. 1792; 2002. N 30. Ст. 3024; 2002 N 50. Си. 4930.

19 Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28 «О государственном земельном кадастре» // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

20. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 53128 «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3430; 2002. N 11. Ст. 1020; 2002. N 12. Ст. 1093; 2002. N 50. Ст. 4925; 2003. N 2. Ст. 169; 2003. N 9. Ст. 805; 2003. N 11. Ст. 956.

21. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129 «О государственной регистрации юридических лиц» // СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3431; 2003. N 26. Ст.2565.

22. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178 «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2001. N 4. Ст. 251; 2003. N 9. Ст. 805.

23. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» // СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3436; 2002. N 44. Ст. 297; 2003. N 2. Ст. 169; 2003. N 40. Ст. 3820; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 52. ч. 1. Ст. 5276; 2005. N 1 ч. 3. Ст. 15; 2005. N 1 ч. 3. Ст. 17; 2005. N 3. Ч. 2. Ст. 3122; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30, ч. 2. Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 17. Ст. 1782.

24. Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. N 156 «Об инвестиционных фондах» // СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4562.

25. Федеральный закон от 25 декабря 2001 г. N 136 «Земельный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27. Ст. 2700.

26. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 195 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1; 2002. N 30. Ст. 3029; 2002. N 44. Ст. 4295; 2002. N 44. Ст. 4298; 2003. N 1. Ст. 2.; 2003 N 27. Ст. 2708; 2003. N 27. Ст. 2717.

27. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7 «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

28. Федеральный закон от 11 апреля 2002 г. N 36 «О внесении дополнений в ст. 7 и 8 ФЗ „О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним ” // СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1377; 2003. N 24. Ст. 2244.

29. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115 «О правовом положение иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032; 2003. N 27. Ст. 2700.

30. Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127 «О несостоятельности (банкротстве) // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 41.

31. Федеральный закон от 26 ноября 2002 г. N 153 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4738; 1994. N 16. Ст. 1864; 1998. N 13 Ст. 1472; 1999. N 18. Ст. 2214; 2001. N 21. Ст. 2063; 2002. N 21. Ст. 1917; 2002. N 48. Ст. 4738.

32. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184 «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2003. N 52. Ст. 5140.

33. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

34. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 188 «Жилищный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 14.

35. Федеральный закон от 12 августа 2004 г. N 99 «О внесении изменения в статью 82 ФЗ „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и в статью 84 ФЗ „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2004. N 33. Ст. 3368.

36. Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215 «О жилищных накопительных кооперативах» // СЗ РФ. 2005. N 141. Ст. 41.

37. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 206 «О внесении изменений в ФЗ „О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации” и в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности» // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 17.

38. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 февраля 1967 г. «Об образовании строительных министерств СССР» // ВВС СССР. 1967. N 8 (1354). Ст. 88.

39. Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» // САПП РФ. 1994. N 6. Ст. 436.

40. Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 «О структуре федеральных законов органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. N 21 Ст. 2168; 2000. N 39. Ст. 3856; 2000. N 49. Ст. 4799; 2001. N 43. Ст. 4071; 2001. N 45. Ст. 4251; 2002. N 18. Ст.1750; 2003. N 12. Ст. 1039; 2003. N 12. Ст.1102; 2003. N 25. Ст. 2513; 2004. N 11. Ст.945; 2004. N 21. Ст.2023; 2004. N 31. Ст.3234; 2004. N 38. Ст. 3775; 2004. N 42. Ст.4107.

41. Указ Президента РФ от 1 августа 2000 г. N 1418 «Вопросы Федеральной службы специального строительства Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000. N 32. Ст. 3343; 2001. N 45. Ст. 4250; 2002. N 17. Ст. 1661; 2002. N 40. Ст. 3905.

42. Указ Президента РФ от 23 июня 2003 г. N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» // СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3046.

43. Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1084 «Вопросы Федерального агентства специального строительства». Положение о Федеральном агентстве специального строительства. Положение об инженерно-технических воинских формированиях и дорожно-строительных воинских формированиях при Федеральном агентстве специального строительства» // СЗ РФ 2004. N 34. Ст. 3540.

44. Указ Президента РФ от 1 декабря 2004 г. N 1487 «О Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» // СЗ РФ 2004. N 49. Ст. 4889.

45. Постановление Совета Министров СССР от 1 марта 1978 г. «О мерах по расширению в городах практики комплексного поточного строительства жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунального хозяйства» // СП СССР. 1978. N 6. Ст. 36.

46. Постановление Совета Министров РСФСР от 8 ноября 1991 г. N 593 «О введении государственного лицензирования строительной деятельности на территории РСФСР» // СП СССР. 1992. N 3. Ст. 18.

47. Постановление Совмина – Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. N 1362 «Об утверждении положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации» // САПП РФ. 1994. N 2. Ст. 78; СЗ РФ 1995. N 3. Ст. 190; 1995. N 421. Ст. 4808; 1996. N 28. Ст.3383; 1999. N 21. Ст. 2625; 2003. N 19. Ст.1843.

48. Постановление Правительства РФ от 19 августа N 975 «О предоставлении Министерству обороны РФ права выдачи лицензий на осуществление строительной деятельности» // СЗ РФ 1994. N 18. Ст. 2096.

49. Постановление Правительства РФ от 26 марта 1996 г. N 351 «Об утверждении Положения о лицензировании строительной деятельности» // СЗ РФ 1996. N 14. Ст.1456; 2002. N 12. Ст. 1149.

50. Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы» // СЗ РФ 1996. N 40. Ст. 4648.

51. Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. «О предоставлении гражданам РФ, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья» // СЗ РФ 1996. N 33. Ст. 4006; 1998. N 50. Ст. 8155; СЗ РФ 2001. N 35. Ст. 3521; 2003. N 33. Ст. 3269; 2000. N 49. Ст.4819; 2001. N 25. Ст. 2575.

52. Письмо Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. Пр. N 1223 «О Земельном кодексе Российской Федерации» // РГ. 1997. 5 августа.

53. Постановление Правительства РФ от 5пареля 1999 г. N 370 «О разработке и согласовании Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации» // СЗ РФ 1999. N 15. Ст. 1820.

54. Постановление Правительства РФ от 25 августа 1999 г. N 941 «О разработке и согласовании консолидированных схем градостроительного планирования» // СЗ РФ 1999. N 35. Ст. 4323.

55. Постановление Правительства РФ от 11 января 2000 г. N 28 «О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации» // СЗ РФ 2000. N 3. Ст. 278; 2001. N 16. Ст.16161; 2002. N 20. Ст. 1859.

56. Постановление Правительства РФ от 10 марта 2000 г. N 221 «Об утверждении Правил разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения // СЗ РФ 2000. N 12. Ст. 1297.

57. Постановление Правительства РФ от 11 апреля 2000 г. N 326 «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1716; 2000. N 48. Ст.4689.

58. Постановление Правительства РФ от 24 июля 2000 N 354 «Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании» // СЗ РФ. 2000. N 31. Ст.3295.

59. Постановление Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. N 726 «Об утверждении Положения О Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3971; 2003. N 35. Ст. 3423.

60. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. N 1008»О

порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации» // СЗ РФ 2001.

N 1. Ст. 135.

61. Постановление Правительства РФ от 11 января 2001 г. N 22 «Об утверждении Положения о федеральной службе земельного кадастра России» // СЗ РФ. 2001. N 3. Ст. 251; 2003. N 32. Ст. 3229.

62. Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. N 797 «О подпрограмме „Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ федеральной целевой программ “Жилище’ на 2002–2005 годы”» // СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4622.

63. Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 866 «О федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 г.» // СЗ РФ. 2001. Ч. 1. N 52. Ст. 4974; 2002. N 23. Ст. 2187.

64. Постановление Правительства РФ от 21 марта 2002 г. N 174 «О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства» // СЗ РФ. 2002. N 12. Ст. 1149; 2002. N 41. Ст. 3983.

65. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 726 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4587.

66. Постановление Правительства РФ от 2 июня 2003 г. N 316 «О мерах по реализации Федерального закона „О техническом регулировании”» // СЗ РФ. 2003. N 23. Ст. 2234; 2003. N 29. Ст. 3010.

67. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 500 «О Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию» // СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3367.

68. Постановление Правительства РФ от 21 августа 2003 г. N 513 «Об утверждении Положения о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию» // СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3375.

69. Постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 286 «Об утверждении Положения О Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2568.

70. Постановление Правительства РФ от 26 января 2005 г. N 40 «Об утверждении Положения О Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений – в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. N 5. Ст. 390.

71. Постановление Госстроя СССР от 5 декабря 1983 г. N 311 «О принятии и введении в действие СНиП 2.02.01–83* „Основания зданий и сооружений”». М., ГП ЦПП. 1995.

72. Постановление Госстроя СССР от 2 сентября 1985 г. N 140 «О принятии и введении, в действие СНиП 3.01.01.-85* „Организация строительного производства”». М., ГП ЦПП. 1995.

73. Постановление Госстроя РФ от 17 мая 1994 г. N 18–38 «О принятии и введении в действие СНиП 10-01-94 „Система нормативных документов в строительстве. Основные положения”». М., ГП ЦПП. 1994.

74. Постановление Минстроя России от 24 апреля 1995 г. N 18–39 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства (РДС 11-201-95)». М., Госстрой России. 1995.

75. Постановление Госстроя России от 9 января 1998 г. N 18-5 «О мерах по созданию объединённой системы информации в строительном комплексе» // Вестник Управления совершенствованием ценообразования и сметного реформирования в строительстве: Документы, консультации и разъяснения по вопросам сметного ценообразования в строительстве. Вып. 1. М., Госстрой России. 1998.

76. Постановление Госстроя России от 10 июня 1999 г. N 44 «Об одобрении и вводе в действие Свода правил „Авторский надзор за строительством зданий и сооружений” // БСТ. 1999. N 7.

77. Постановление Главного санитарного врача РФ от 17 мая 2001 г. N 5 «Об утверждении СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01 „Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов”» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 22.

78. Постановление Госстроя России от 19 мая 2002 г. N 89 «О Своде правил „Реконструкция городской застройки с учётом доступности для инвалидов и других маломобильных групп населения”» // БСТ. 2002. N 8.

79. Постановление Госстроя России от 23 июля 2001 г. N 80 «О принятии и введении в действие СНиП 12-03-2001 „Безопасность труда с строительстве. Ч. 1: Общие требования”» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 38.

80. Постановление Госстроя России от 17 сентября 2002 г. N 1213 «О принятии и введении в действие СНиП 12-04-2002 „Безопасность труда в строительстве Ч. 2: Строительное производство.”» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. N 48.

81. Постановление Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150 «Об утверждении инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации» // РГ. 2003. 27 февраля.

82. Приказ Госстроя России от 19 июля 1993 г. N 17–55 «Об утверждении Положения о Совете государственной вневедомственной экспертизы Главгосэкспертизы России» // Сборник документов по вопросам государственной вневедомственной экспертизы в России. М., Главгосэкспертиза. 1995.

83. Приказ Министерства финансов РФ от 20 декабря N 167 «„Об утверждении Положения по бухгалтерскому учёту „Учёт договоров (контрактов) на капитальное строительство”“ // Финансовая газета. 1995. N 5.

84. Приказ Минстроя России от 30 декабря 1994 г. «Об утверждении РДС 10-203-94 „Порядок издания и распространения нормативных документов Минстроем России”». М., ГП ЦПП. 1994.

85. Приказ Госстроя России от 30 марта 1999 г. N 76 «Об утверждении Положения о государственном архитектурно-строительном надзоре на территории Российской Федерации» // БСТ. 1999. N 6.

86. Приказ Госстроя России от 29 октября 1999 г. N 98 «Об отмене, приказа Госстроя России „Об утверждении Положения о государственном архитектурно-строительном надзоре на территории Российской Федерации“ // БСТ. 2000. N 1.

87. Приказ Госстроя России от 13 марта 2000 г. N 46 «Об организации лицензионной работы» // Нормирование, стандартизация и сертификация в строительстве. 2000. N 2.

88. Приказ Госстроя России от 22 декабря 2000 г. N 294 «Об установлении порядка лицензирования видов деятельности, отнесённых к компетенции Госстроя России» // БСТ. 2001. N 1.

89. Приказ Росземкадастра от 15 июня 2002 г. N П/119 «Об утверждении документов государственного земельного кадастра» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 27; 2002. N 38.

90. Инструкция Госстроя России от 3 июня 2002 г. N 93 «Об организации работы по лицензированию видов деятельности, отнесённых к компетенции Госстроя России» // Информационный документ о типовой проектной документации. 2002. N 10.

91. Письмо Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 3 февраля 1992 г. N БФ-101/5 «Об утверждении Примерного положения о Центре лицензирования строительной деятельности республики в составе РФ, края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга» // Экономика и жизнь. 1998. N 5.

92. Письмо Минстроя РФ от 30 августа 1996 г. N ВБ-13-185/7 «Методические материалы по страхованию строительных рисков» // Российский страховой бюллетень. 1997. N 10.

93. Письмо Госстроя России от 20 марта 2000 г. N НМ-1082/2 «О включении сведений, подлежащих регистрации прав на недвижимое имущество, градостроительных ограничений и сервитутов» // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2000. N 2.

94. Письмо Госстроя России от 10 июля 2002 г. N ЛЧ-3011/13 «Об информационном сопровождении жилищно-коммунальной сферы» // Информационный бюллетень нормативной, методической и типовой проектной документации. 2002. N 8.

95. Письмо Госстроя России от 7 октября 2002 г. «Об утверждении состава видов деятельности по проектированию, строительству, инженерным изысканиям, лицензирование которых отнесено к компетенции Госстроя России» // БСТ. 2002. N 11.

96. Положение о Департаменте строительства и архитектурной политики Смоленской области (утв. Постановлением администрации Смоленской области от 30 июля 2002 г. N 182).

97. Положение о главном управлении архитектуры и градостроительства Департамента по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному комплексу администрации Астраханской области (утв. Постановлением администрации Астраханской области от 10 августа 2001 г. N 417).

98. Закон Москвы от 25 июня 1997 г. N 28–51 «О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве».

99. Положение о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в г. Москве (утв. распоряжением мэра Москвы от 11 апреля 2000 г. N 378) // Вестник мэрии г. Москвы. 2000. N 12.

100. Закон Сахалинской области от 31 января 1997 г. (с изм. и доп. внесёнными Законом от 16 октября 2000 г. „О местном референдуме в Сахалинской области”).

101. Закон г. Москвы от 9 июля 2003 г. «О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве».

102. Положение о Государственном Комитете Совета Министров СССР по делам строительства (Госстроя СССР). // СП СССР. 1968. N 3. Ст. 14.

103. Положение о Министерстве строительства СССР от 17 декабря 1969 г. // СП СССР 1969. N 4. Ст. 141.

104. Положение о Министерстве строительного комплекса Московской области (утв. Постановлением Правительства Московской области от 5 мая 2002 г. N 23/3) // Информационный Вестник Правительства Московской области. 2002. N 4.; 2003. N 9.

105. Положение о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан (утв. Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан 11 июня 2001 г. N 448).

106. Положение о Государственном Комитете Республики Карелия по строительству, стройиндустрии и архитектуре (утв. Указом главы Республики Карелия от 31 июля 2002 г. N 80).

107. Положение о Департаменте строительства Ханты-мансийского автономного округа (утв. Постановлением губернатора автономного округа от 25 апреля 2002 г. N 73).

108. Положение о Комитете по архитектуре и капитальному строительству администрации Приморского края ((утв. Постановлением администрации Приморского края от 29 июня 1994 г. N 306).

109. Положение о Министерстве строительства и архитектуры Свердловской области (утв. Постановлением Правительства Свердловской области от 12 октября 1998 г. N 1046).

II. Конституции (уставы), законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации

110. Конституция Республики Бурятия // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., Олита, 2003.

111. Конституция Республики Башкорстан // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., Олита, 2003.

112. Конституция Республики Татарстан // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., Олита, 2003.

113. Конституция Республики Карелия // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., Олита, 2003.

114. Основной закон (Устав) Кировской области // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., Олита, 2003.

115. Устав Хабаровского края // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., Олита, 2003.

116. Устав Красноярского края // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., Олита, 2003.

117. Устав Смоленской области // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., Олита, 2003.

118. Закон города Москвы от 10 декабря 1997 г. N 53 «О составе, порядке разработки и принятия генерального плана развития города Москвы» // Ведомости МГД. 1998. N 2. Ст. 65; 2001. N 6. Ст. 73.

119. Закон Московской области от 15 апреля 1999 г. N 19/99-03 «Об организации строительства (реконструкции) объектов недвижимости, осуществляемого физическими лицами на территории Московской области // Народная газета Московского региона. 1999. N 84.

120. Закон города Москвы от 10 декабря 1997 г. N 53 «О порядке градостроительного планирования развития территорий административных округов, районов города Москвы» // ВМ и ПМ. 2003. N 25.

121. Закон города Москвы от 14 мая 2003 г. N 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве» // ВМ и ПМ. 2003. N 34.

122. Постановление Администрации Приморского края от 29 июня 1994 г. N 306 «Об утв. Положения о Комитете по архитектуре и капитальному строительству администрации Приморского края» // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., Олита, 2003.

123. Постановление Правительства Москвы от 6 августа 1996 г. N 654 «О ходе реализации основных направлений градостроительного развития Москвы на период 2010 года» // ВММ. 1996. N 19.

124. Постановление Правительства Москвы от 18 февраля 1997 г. N 105 // ВММ. 1997. N 11.; 2001. N 19.

125. Постановление Правительства Москвы от 30 декабря 1997 г. N 938 «Об утверждении Положения об авторском надзоре проектных организации за строительством предприятий, зданий и сооружений в г. Москве» // ВММ. 1998. N 8.

128. Постановление Правительства Свердловской области от 12 октября 1998 г. N 1046-п «Об утверждении Положения о Министерстве строительства и архитектуры Свердловской области» // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., Олита, 2003.

129. Положение главы Мытищинского района Московской области от 15 сентября 1999 г. N 3075 «О порядке выдачи разрешения на строительство и приёмке в эксплуатацию объектов недвижимости, осуществляемых физическими лицами» // Родники. 1999. N 141.

130. Постановление Правительства Москвы от 8 августа 2000 г. N 603 «Об утверждении правил производства земляных и строительных работ, прокладки и переустройства инженерных сетей и коммуникаций в г. Москве» // ВММ. 2000. N 21; 2002. N7; ВМ и ПМ 2003. N 18.

131. Постановление Правительства Москвы от 5 декабря 2000 г. N 953 «О совершенствовании систем управления качеством в строительстве г. Москвы» // ВММ.2000. N 6.

132. Постан. Правительства Москвы от 9 января 2001 г. N 19-ПП «О проекте закона города Москвы „О разрешении на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве”» // ВММ. 2001.

133. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 11 июля 2001 г. N 448 «Об утверждении Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан» // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., Оолита, 2003.

134. Постановление Правительства Московской области от 5 февраля 2002 г. N23/3 «Об утверждении Положения о Министерстве строительного комплекса Московской области» // Информационный вестник Правительства Московской области. 2002. N 4; 2003. N 9.

135. Постанов. Правительства Москвы от 19 марта 2002 г. N 184-ПП «О мерах по совершенствованию подготовки конкурсов инвесторов для выполнения городских жилищных строительных программ» // ВММ. 2002. N 4.; ВМ и ПМ. 2003. N 15.

136. Постанов. Правительства Москвы от 21 мая 2002 г. N 370-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте градостроительной политики, развития и реконструкции г. Москвы» // ВММ. 2002. N 22; ВМ и ПП 203. N 25.

136. Постанов. Правительства Москвы от 2 июля 2002 г. N 494-ПП «Об утверждении Программы жилищного строительства по городскому заказу до 2005 года и о заданиях по жилищному строительству на период до 2010» // ВМ и ПМ. 2002. N 42;.2003. N 7; 2003. N 12; 2003. N 26; 2003. N 32; 2003. N 39; 2003. N 45; 2003. N 51; 2003. N 60; 2003. N 45.

137. Постановление администрации Смоленской области от 30 июля 2003 г. N 182 «Об утверждении Положения о Департаменте строительства и архитектурной политики Смоленской области» // // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., Олита, 2003.

138. Постановление губернатора Ханты-Мансийского автономного округа от 25 апреля 2002 г. N 73 «об утверждении Положения о Департаменте строительства Ханты-Мансийского автономного округа» // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., Олита, 2003.

139. Указ главы Республики Карелия от 31 июля 2002 г. N 80 «Об утверждении Положения О Государственном комитете Республики Карелия по строительству, стройиндустрии и архитектуре» // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., Олита, 2003.

140. Соглашение стран СНГ «О сотрудничестве в строительной деятельности» от 9 сентября 1994 г. // Информационный Вестник Совета глав государств и Совета глав правительств // Содружество. 1994. N 2.

141. Письмо ВАС «О Градостроительном кодексе Российской Федерации» от 3 июня 1998 г. N С5-7/УЗ-406 // Законодательство о недвижимости. Сер. «Российское законодательство» Вып. 16. М., Интел-Синтез. 1998.

142. Обобщение практики рассмотрения судами Российской Федерации дел по спорам между гражданами и организациями, привлекающими денежные средства граждан для строительства многоквартирных жилых домов // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 2.

III. Специальная литература

143. Абрамович А. М. Организационно-правовые проблемы государственного управления строительством в СССР. Автореф. Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1985.

144. Агапкин В. М. Жильё: комплексный взгляд. М., А.В.Ч., 2001.

145. Агапов А. Б. Курс административного права. М., Статут. 2002.

146 Агапов А. Б. Административная ответственность: Учебник., 2-е изд., перераб. и допол. М., Статут. 2004.

147. Агеева Е. А. Юридическая ответственность в государственном управлении. М., 1990.

148. Административное право: / Под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова. Учебник. М., Юристъ. 2002.

149. Административное право: / Под ред. Л. Л. Попова. Учебник. М., Юристъ. 2002.

150. Административное право: / Под ред. Л. Л. Попова. Учебник. 2-е изд. перераб. и допол. М., Юристъ. 2005.

151. Алёхин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. М., Теис. 1995.

152. Алёхин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Основные понятия и институты: Учебник. М., Зерцало-М. 2001.

153. Анисимов П. В., Симухин В. Д., Симухин А. В. Административная ответственность в Российской Федерации: Учеб. пособие. М., Ось-89. 2004.

154. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2000.

155. Атаманчук Г. В. О содержании совершенствования аппарата государственного управления // Советское государство и право. 1975. N 2. С. 59.

156. Атаманчук Г. В. Управление – фактор развития (размышления об управленческой деятельности). М., 2002.

157. Афонина А. В. Практические вопросы строительной деятельности. М., АльФа-Пресс. 2005.

158. Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1997.

159. Бахрах Д. Н., Ренов Э. Н. Административная ответственность по российскому законодательству. М., Норма. 2004.

160. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., Норма. 2004. С. 415.

161. Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, Изд-во. СГУ. 1995.

162. Брагинский М. И. Договор подряда и подобные ему договоры. М., Статут. 1999.

163. Братановский С. Н. Административное право России: Учеб. пособие. М., Приор-издат. 2003.

164. Братановский С. Н. Муниципальное право: Учебник. М., Приор-издат. 2004.

165. Братановский С. Н. Организационно-правовые аспекты в договорах о долевом строительстве. Саратов, 2007.

166. Братановский С. Н. Правовое регулирование градостроительства в России. М., 2006.

167. Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Рынок земли: правовой аспект // Государство и право. 1998. N 2.

168. Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Комментарий к Зкмельному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. К. Голиченкова. М., БЕК. 2002.

169. Высшие и центральные государственные учреждения дореволюционной России. 1801–1917 гг. СПб., 2001.

170. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право: Учебник. М., Велби. 2000.

171. Градовский А. Д. Начало русского государственного права. Т. 1–3. СПб. 1883.

172. Денисова Г. Д. Административная ответственность за правонарушения в области строительства. Дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2001.

173. Джаарбеков С. М., Старостин С. Н., Кошеварова Н. Л., Морозов А. С. Некоммерческие организации. М., 2004.

174. Дмитриев Ю. А., Евтеева А. А., Петров С. М. Административное право: Учебник. М., 2005.

175. Ем В. С., Козлова Н. В. Учебник гражданского права. Т. 2. / Под ред. Е. А. Суханова. М., БЕК. 2000.

176. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.

177. Ильин В. В., Ахиезер А. С. Российская государственность: истоки, традиции, перспективы. М., 1997.

178. Игошин Н. А. Компетенция федеральных министерств. М., 2004.

179. Карамзин Н. М. История государство Российского. Т. 1. М., 1993.

180. Коммерческое право: Учебник. Ч. 2 / Под ред. В. Ф. Попандопуло, В. Ф. Яковлевой. СПб., 1998.

181. Конин Н. М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М., Юристъ. 2004.

182. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1–2. СПб. 1914.

183. Кокошкин Ф. Русское государственное право. Симферополь, 1918.

184. Коржихина Т. П. История и современная организация государственных учреждений СССР. 1917–1972 гг. М., 1974.

185. Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М., 2000.

186. Крассов О. И. Экологическое право: Учебник. М., Дело. 2001.

187. Кузнецова С. А. Административно-правовое регулирование в сфере строительства: Дис … канд. юрид. наук. М., 2003.

188. Курбанов Р. А. Нормативно-правовая унификация экологических стандартов для субъектов Российской Федерации. М., Юриспруденция. 2005.

189. Лазарев Б. М. Органы государственного управления. М., 1972.

190. Лисица В. Инвестиционный договор // Закон. 2003. N 6.

191. Лукаш Ю. А. Всё об административных правонарушениях. Порядок и практика применения КоАП РФ. Сер. «Профессиональный справочник юриста». М., Книжный мир. 2003.

192. Манохин В. М. Российское административное право: Учебник. Саратов, 2003.

193. Масевич М. Г. Договор о совместной деятельности // Советское государство и право. 1979. N 6.

194. Масленников М. Я. Административная ответственность по российскому законодательству // Учебное пособие. Тверь, изд-во. Гос. ун-та. 2000.

195. Масленников М. Я. Законодательство субъектов Российской Федерации об административной ответственности: правотворчество и центральные механизмы // Государство и право. 2005. N 10. С. 34–41.

196. Менеджмент в строительстве: Учебное пособие / Под ред И. С. Степанова. М., Юрайт. 1999.

197. Министерства, государственные комитеты и ведомства смазной республики / Под ред. В. И. Семёнова, В. И. Шабайлова. М., 1984.

198. Муравьёв Б. В. Договор с участием инвесторов в строительстве // Справочная правовая система «Гарант».

199. Нелидов А. А. История государственных учреждений СССР 1917–1936. М., 1962.

200. Ноздрачёв А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., Статут. 1999.

201. Овсянко Д. М. Административное право в схемах и определениях: Учеб. пособие. М., Юристъ. 2000.

202. Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособие. М., Юристъ. 2002.

203. Передельский А. В., Приходченко О. Е. Строительная экология: Учеб. пособие. Ростов-н/Д., Феникс. 2003.

204. Проект Устава Михаила Матвеева одобрили в Петербурге // Комсомольская правда (Самара). 2006. 25 апреля.

205. Панова И. В. Курс административно-процессуального права России. Саратов, Научная книга. 2003.

206. Романец Ю. В. Договор простого товарищества и подобные ему договоры (вопросы теории и судебной практики) // Вестник ВАС РФ. 1999. N 12.

207. Романец. Ю. В. Как квалифицировать договоры долевого участия в строительстве? // Хозяйство и право. 2000. N 3. С. 74.

208. Российское административное право. Общая часть: Учебник. Волгоград, ВА МВД России. 2002.

209. Российское административное право. Особенная часть: Учебник. Волгоград, Изд-во ВИЭСП. 2002.

210. Россинский Б. В. Административное право: Учебно-метод. и прак. пособие. М., Право и закон. 2001.

211. Савельев А. Б. Договор простого товарищества в российском гражданском праве / ВКН: Актуальные вопросы гражданского права: Сб. ст. / Под ред. М. И. Брагинского. М., 1998.

212. Сидорчук В. К. Строительное право. М., 2001.

213. Система договоров в гражданском праве России. М., Юристъ. 2001.

214. Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. М., Дело. 2000.

215. Смоляр И. М. Градостроительное право. Теоретические основы. М., 2000.

216. Старилов Ю. Н., Полянский В. Галлигон Д. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., Юрид. лит. 2002.

217. Старилов Ю. Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. N 4.

218. Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Воронеж, Изд-во ВГУ. 1998. Ч. 1. История. Наука, Предмет. Нормы.

219. Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Воронеж, Изд-во ВГУ. 2001. Ч. 2. Кн. 1. Субъекты. Органы управления. Государственная служба.

220. Стахов А. И., Иванов В. П. Административная ответственность: Учеб. пособ. для студентов. вузов, 2-е изд. перераб. и допол. М., ЮНИТАДАНА: Закон и право. 2006.

221. Советское административное право. Управление отраслями народного хозяйства / Под ред. Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева. М., 1982.

222. Сборник указаний, постановлений и распоряжений, касающихся полиции. СПб. 1869.

223. Стройиндустрия – XX век. Аналитический выпуск. М., 1999.

224. Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897.

225. Тимошенко И. В. Административная ответственность: Учеб. пособие. М., Ростов-н/Н, 2004.

226. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., Изд-во г-на Тихомирова М. Ю. 2003.

227. Феклин В. П. Организационно-экономические основы строительного производства. Тольятти, 2000.

228. Феклин В. П. Договор долевого участия в строительстве // Закон. 2003. N 6.

229. Харченко Е. Роковые НОУ-ХАУ // Тольяттинское обозрение. 2006. 10 марта.

230. Хаскельберг Б. Л. Договор о долевом участии в строительстве: вопросы судебно-арбитражной практики // Гражданское законодательство Республики Казахстан. Вып. 14. Астана, 2002.

231. Цикулин В. А. История государственных учреждений СССР. 1936–1965. М., 1966.

232. Цепов Г. В. Инвестиции в строительство: проблемы гражданско-правового регулирования // Юридический мир. 2001. N 3.

233. Чубаров В. В. Комментарий части второй Гражданского кодекса Российской Федерации (постатейный) / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1998.

234. Штейн Л. Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и законодательства. Франция, Англия и Германия / Пер. с нем. СПб. 1874.

235. Экономике строительства нужны доступные деньги // Аргументы и факты. 2005. N 44.

236. Юшкевич С. П. Договор строительного подряда. М., 2002.

Примечания

1

Кузнецова С. А. Административно-правовое регулирование в сфере строительства. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 92.

2

Ключевский В. О. Русская история: Полный курс лекций: В 3 кн. Кн. 2. М., 1993.

3

Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. – М., 1897 г.; Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии: Пер. с нем. СПб., 1874 г.

4

Градовский А. Д. Начало русского государственного права. Т. 1–3. СПб., 1883; Коркунов Н. М. Русское государственное права. Т. 1–2. СПб., 1914; Кокошкин Ф. Русское государственное право. Симферополь, 1918 г. и др.

5

Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М. 1983 г.

6

Нелидов А. А. История государственных учреждений СССР. 1917–1936. – М., 1962; Цикулин В. А. История государственных учреждений СССР. 1936–1965. – М., 1966; Коржихина Т. П. История и современная организация государственных учреждений СССР. 1917–1072. – М., 1974; Она же. История государственных учреждений СССР. 1986; Она же. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 – декабрь 1994. М., 1994.

7

См.: Коржихина Т. П., Сенин А. С. История российской государственности. М., 1995; Судьба реформ и реформаторов в России. Ч. I–II. М., 1996; теория и история административно-политических элит России – М., 1997; История государственного управления России. Ростов н/Д., 1999 и др.

8

Указанное соч. С. 93.

9

См. указ. соч. С. 94–95.

10

См.: Высшие и центральные госучреждения дореволюционной России. 1801–1917 гг. СПб., 2001. С. 52–53. Устав Строительный включал также разделы, касающиеся порядка строительства казённых зданий и частных построек, строительства в городах и сельской местности, планирования территорий, приёмки и освидетельствования работ, мер и порядка привлечения к ответственности участников строительства.

11

См.: Указ. соч. С. 103–104.

12

§ 376 «Местная полиция обязывает свидетельствовать ветхие строения и понуждать обывателей восстановить строения, угрожающие падением и потому опасные». См.: Сборник узаконений, постановлений и распоряжений, касающихся полиции. СПб., 1869. С. 90–91.

13

См.: Высшие и центральные государственные учреждения дореволюционной России. 1801–1917 гг. – СПб., 2001. С. 53.

14

Косенкова Ю. Л. Советский Строительный комплекс 1940-х – первой половины 1950-х годов. От творческих поисков – к практике строительство. – М., 2000. С. 95.

15

Косенкова Ю. Л. См. указан. соч. С. 28.

16

Постановлением СНК СССР от 13 октября 1944 года было утверждено представленное Комитетом Положение о главном архитекторе городов и список городов, в которых устанавливалась такая должность. См.: Косенкова Ю. Л. Указ. соч. М., 2000. С. 100.

17

См.: Косенкова Ю. Л. Указ. соч. С. 95.

18

Косенкова Ю. Л. Указ. соч. М., 2000. С. 101–114.

19

СП СССР. 1958. N 13. Ст. 105.

20

Вишняков В. Г. Двойное подчинение органов управления народным хозяйством. М., 1984. С. 98.

21

Игошин Н. В. Инвестиции. М., 2001. С. 14–15.

22

Советское административное право / Отв. ред. Лунев. М., Юрид. лит., 1960. С. 232.

23

Органам Госстройконтроля было предоставлено право беспрепятственно посещать подконтрольные объекты и проверять документацию, в необходимых случаях приостанавливать строительство, требовать отстранения от работы лиц, не имеющих права строительных работ, возбуждать вопрос перед соответствующими органами о привлечении лиц к дисциплинарной или уголовной ответственности.

24

Вишняков В. Г. Указан. соч. С. 98.

25

Там же С. 99.

26

Ведомости Верховного Совета СССР. 1967. N 8 (1354). Ст. 88.

27

СП СССР. 1968. N 3. Ст. 14.

28

Вишняков В. Г. Указ. соч. С. 99.

29

СП СССР. 1969. N 24. Ст. 141.

30

Советское административное право. Управление отраслями народного хозяйства / под ред. Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева. М., 1982. С. 44–45.

31

Ведомости ВС СССР. 1965. N 39. Ст. 558; Ведомости ВС СССР. 1967. N 5. Ст. 19.

32

Министерства, государственные комитеты и ведомства союзной республики / Под ред. В. И. Семенкова, В. И. Шабайлова. М., 1984. С. 180–181.

33

Этот период С. А. Кузнецовой и другими авторами исследованиям не подвергался.

34

См.: Братановский С. Н. Феномен социалистического государственного управления экономикой и социально-культурной сферы в СССР. Саратов, Изд-во «Научная книга», 2005. С. 97–98.

35

Менеджмент в строительстве: Учебное пособие / Под ред. И. С Степанова. М. Юрист,1999. С. 183.

36

Мигачёв Ю. И., Попов Л. Л., Тихомиров С. В. Административное право Российской Федерации / Под ред. Л.Л. Попова: Учебник. М., Высшее образование, 2007. С. 318.

37

СЗ РФ. 2005. N 1. ст. 16.

38

См. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4473.

39

См.: Конин Н. М. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций. М., Юристъ, 2004. С. 325–326.

40

См.: Положение о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утверждённое постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40 // СЗ РФ. 2005. N 5. Ст. 390.

41

См.: Жилищный кодекс РФ. М., Омега-Л, 2005.

42

Там же.

43

Афонина А. В. Практические вопросы строительной деятельности. М., Альфа-Пресс, 2005. С. 244–247.

44

См.: Конин Н. М. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций. М., Юристъ, 2004. С. 326.

45

См.: Братановский С. Н. Административное право России: Учеб. пособие. М., Приор-издат, 2003. С. 135–136.

46

См.: Ст. 8, 9 Конституции РФ. М., Юридич. лит. 1993.

47

См.: Ст. 3, 4 Градостроительного кодекса РФ. М., Ось-80, 2005.

48

Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечения устойчивого развития» // САПП РФ, 1994. N 6. Ст. 436.

49

См.: Ст.1 Комментария к Гражданскому кодексу РФ. Ч. 1. М., Юринформцентр, 1995.

50

Кузнецова С. А. Указ. соч. С. 15–16.

51

Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 866 «О федеральной целевой Программе развития Калининградской области на период до 2001 года».// СЗ РФ. 2001. N 52. Ст. 4974; 2002. N 23. Ст. 2187.

52

СЗ РФ 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27. Ст. 2700.

53

Уместно напомнить, что среди мотивов отклонения Президентом РФ Земельного кодекса РФ, принятого Государственной Думой в 1997 г., указывалось, что в его основных положениях подчеркивается лишь экономическое значение земель и ничего не говорится об их социальной роли». См.: Письмо Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. N Пр-1223 «О Земельном кодексе Российской Федерации» // РГ. 1997. 5 августа.

54

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; 2001. N 11. Ст. 997; 2001. N 16. Ст. 1533; 2002. N 15. Ст. 1377; 2003. N 24. Ст. 2244.

55

См.: Г. А. Волков, А. К. Голиченков, О. М. Козырь. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации // Под ред. А. К. Голиченкова. М., Бек, 2002. С. 12–16.

56

Подробнее об этом см.: Г. А. Волков, А. К. Голиченков, О. М. Козырь. Рынок земли: правовой аспект // Государство и право. 1998. N 2. С. 50–58.

57

См.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право. Учебник. М., Велби, 2000. С. 297–300; 454–456.

58

См.: Смоляр И. М. Градостроительное право. Теоретические основы. М., 2000. С. 41, 45, 51–52, 70–74.

59

См. ю: Старилов Ю. Н., Полянский В. В., Галлиган Д. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002. С. 258–259.

60

См.: Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М., 2000. С. 87–88; он же Комментарий к Градостроительному кодексу РФ. М., 2001. С. 18–46.

61

См.: Сидорчук В. К. Строительное право. Минск, 2001. С. 18–46.

62

См.: Кузнецова С. А. Указ. соч. С. 31–32.

63

См.: Конин Н. М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М., Юристъ, 2004. С. 325–327.

64

См.: Замойский С. Г. Правовое регулирование градостроительной деятельности. М., 2006. С. 73.

65

См.: Асперов В. Б. Организация строительного дела (правовые основы). Омск, Изд-во Ливерия, 2004. С.122; Братановский С.Н Компетенционное разграничение деятельности органов государственного управления в области строительство. Саратов, Научная книга. 2002. С. 32–3; Феклин В. П., Павлов П.Л. Организационно-экономические основы строительного производства. Тольятти, 2000. С. 15.

66

См.: Братановский С. Н. Административное право России. М., Приор-издат, 2003. С. 97.

67

См.: например, Федеральный закон от 17 ноября 1995 года N 169 «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4473; Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556 и др.

68

Необходимо иметь в виду, что проект индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу, не подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне (см. ст. 11 Федерального закона от 23 декабря 1995 года N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»).

69

Необходимо учитывать, что не подлежат обязательной государственной экологической экспертизе объекты регионального уровня, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей среды, и иную деятельность (см. названный Федеральный закон в ред. от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ).

70

См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбов. М., Поспект, 2004.

71

См.: Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель» / отв. ред. С. А. Боголюбов, Ю. Г. Жариков. М., Минсельхоз, 1997.

72

См.: Комментарий к Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю» / под. ред. С. А. Боголюбова М., Юстицинформ, 2003.

73

См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственном земельном кадастре» / под. ред. Е. А. Галиновской. М., Юстицинформ. 2004.

74

СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.

75

См.: Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»» / под. ред. С. А. Боголюбова М., Юстицинформ, 2003.

76

СЗ РФ. 2004. N 52. Ст. 5276.

77

См.: Боголюбов С. А., Минина Е. Л. См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., Норма, 2002. Сю 402–510.

78

СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610; 2002. N 30. Ст. 3033; 2003. N 50. Ст.4857; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч1). Ст. 25; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030; 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5132; 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5038.

79

См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М., Норма, 1997.

80

См.: Комментарий к Градостроительный кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2004. С. 21–23.

81

См.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М.,Ютицинформ, 1997.

82

См.: Комментарий к Федеральному закону «Об охране атмосферного воздуха» / под ред С. А. Боголюбова. М., Юстицинформ, 2002.

83

См.: Комментарий к Федеральному закону «О животном мире» / под ред С. А. Боголюбова. М., Юстицинформ, 2002

84

См.: Комментарий к Градостроительный кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С 24–26.

85

См.: Комментарий к Градостроительный кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С. 24–26.

86

СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 17.

87

СЗ РФ. 2005. N 141. Ст. 41.

88

СЗ РФ. 2003 N 52. Ст. 5140.

89

ВС НД РФ и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 766; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 140.

90

Вс НД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499; СЗ РФ, 1995. N 22. Ст. 1977.

91

См.: Братановский С. Н. Административное право России: Учеб. пособие. М., 2003. С. 162.

92

См.: Сидорчук В. К. Строительное право. М., 2001. С. 39.

93

В статье С. 13–14.

94

См.: Архипов А. Очень тревожный сигнал: отрасль в нормативно-правовом вакууме // Строительная газета. 2006. N 45.

95

См.: Афонина А. В. Практические вопросы строительной деятельности. М., Альфа-Пресс, 2005. С. 7; Братановский С. Н. Административно-правовое регулирование строительной деятельности. Саратов, Научная книга. 2006. С. 93; Стройиндустрия – XX век. Аналитический выпуск. М., 1999. С. 37 и др.

96

См.: Архипов А. Очень тревожный сигнал: отрасль в нормативно-правовом вакууме // Строительная газета. 2006. N 45.

97

См. Тищенко В. Не всё ладно и обоснованно в обновлённых правилах технического регулирования // Строительная газета. 2007. N 23.

98

СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3343.

99

СЗ РФ. 2001. N 1. Ст. 135

100

СЗ РФ. 2001. N 3. Ст. 251.

101

СЗ РФ. 2002. N 12. Ст. 1149

102

СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4587.

103

СЗ РФ. 2003. N 133 Ст. 2234

104

СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3367.

105

СЗ РФ. 20034. N 1. Ст. 3375.

106

См.:, например, Приказ Госстроя России от 22 декабря 2000 г. N 294 «Об установлении порядка лицензирования видов деятельности, отнесённых к компетенции Госстроя России // БСТ. 2001. N 1; Письмо Минстроя РФ от 30 августа 1996 г. N ВБ-13-185/7 „Методические материалы по страхованию строительных рисков“ // Российский страховой бюллетень. 1997. N 10; Письмо Госстроя России от 20 марта 2000 г. N Нм-1082\2 «О включении сведений, подлежащих регистрации прав на недвижимое имущество, градостроительных ограничений и сервитутов // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2000. N.2 и др.

107

СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. 1. Ст. 5140.

108

Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

109

См.: Комментарий к Градостроительному кодексу РФ. М., 2005. С. 130.

110

Аналогичные виды территориальных зон предусмотрены ст. 85 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которой границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учётом её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

111

См.: Земельный кодекс РФ. М., 2001 Ст. 40.

112

См., напр.: Постановление Правительства РФ от 5 апреля 1999 года N 370 «О разработке и согласовании Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и Основных положений Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 25 августа 1999 года N 941 «О разработке и согласовании консолидированных схем градостроительного планирования»; Постановление Правительства РФ от 2000 года «О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной и проектной документации.

113

См.: Кузнецова С. А. Указ. соч. С. 152.

114

Всего было изучено 58 актов в 16 строительных организациях Самарской области.

115

Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ) установлено, что термины «исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации» и «органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» используются в одном значении.

116

См.: Закон Саратовской области от 24 октября 2001 года «О градостроительной деятельности».

117

СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484; 2004. N 33. Ст. 3368; 2005. N 1. Ч. 1. Ст. 9; 2005.

N 1. Ч. 1. Ст. 12; 2005. N 1. Ч. 1. Ст. 17; 2005. N 1. Ч. 1. Ст. 25; 2005. N 1. Ч. 1. Ст. 37.

118

См. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С. 19–20.

119

См.: Положение о ведении государственного градостроительного мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 11 марта 1999 г. // СЗ РФ, 1999. N 11. Ст. 1308.

120

См.: Положение о Министерстве регионального развития Российской Федерации. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40 // СЗ РФ. 2005. Ст. 390.

121

См.: Положение о Министерстве регионального развития Российской Федерации. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40 // СЗ РФ. 2005. N 5. Ст. 390.

122

Положение о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 286 // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2568.

123

В строительстве в стадии проектирования, в процессе и после его окончания осуществляется контроль и надзор. На стадии проектирования контроль и надзор осуществляется в процессе разработки, рассмотрения и утверждения проектно-сметной документации на строительство. Если технический проект и рабочие чертежи на строительство объекта разработаны в полном соответствии с действующими строительными нормами и правилами, то контрольно-надзорные полномочия за соблюдением проектами этих правил и норм осуществляет главный инженер проекта, удостоверяя это соответствующей записью и своей подписью в материалах проекта. Согласование содержания проектной документации с какими-либо органами государственного надзора в этом случае не требуется (см.: Конин Н. М. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций). М., Юристъ, 2004. С. 330–331.

124

СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

125

См.: Административное право России: курс лекций / К. С. Бельский и др. // под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 525–526.

126

СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

127

СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.

128

См.: Положение о Федеральном агентстве специального строительства, утверждённое Указом Президента Российской Федерации от 2 февраля 2004 г. N 1084 // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 354.

129

См.: Положение об инженерно-технических воинских формированиях и дорожно-строительных воинских формированиях при Федеральном агентстве специального строительства, утверждённое Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1084.

130

СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4901; 2004. N 38. Ст. 3803.

131

СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3554.

132

Необходимо иметь в виду, что органы государственной власти могут нести субсидиарную ответственность за причинение вреда (см. ч. 3 ст. 60 ГрК РФ).

133

См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С. 42–43.

134

Необходимо иметь в виду, что органы государственной власти могут нести субсидиарную ответственность за причинение вреда (см. ч. 3. Ст. 60 ГрК РФ).

135

См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С. 44–45.

136

СЗ РФ, 1999. N 2. Ст. 5005.

137

См.: Положение о Министерстве строительного комплекса Московской области, утв. постановлением Правительства Московской области от 5 мая 2002 года 23/3 // Информационный Вестник Правительства Московской области. 2002. N 4; 2003. N 9.

138

См., например, Положение о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан, утв. Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан 11июня 2001 года N 448; Положение о Государственном Комитете Республики Карелия по строительству, стройиндустрии и архитектуре, утв. Указом Главы Республики Карелия от 31 июля 2002 года N 80; Положение о Департаменте строительства Ханты-Мансийского автономного округа, утв. Постановлением Губернатора автономного округа от 25 апреля 2002 года N 73; Положение о Комитете по Архитектуре и капитальному строительству администрации Приморского края, утв. Постановлением администрации Приморского края от 29 июня 1994 года N 306; Положение о Министерстве строительства и архитектуре Свердловской области, утв. постановлением Правительства Свердловской области от 12 октября 1998 года N 1046-п; Положение о Департаменте строительства и архитектурной политики Смоленской области, утв. постановлением администрации Смоленской области от 30 июля 2002 года N 182; Положение о главном управлении архитектуры и градостроительству департамента по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному комплексу администрации Астраханской области. Утв. постановлением Администрации от 10 августа 2001 года N 417

139

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.04 г.) поселение и может быть городским или сельским. Сельское поселение – это один или несколько объединённых общей территорией населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. Городское поселение – это город или посёлок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. Муниципальный район – это несколько поселений или поселений и межсёленных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (СЗ РФ, 2003. N. 40. Ст. 3822; 2004. N. 25. Ст. 21484; 2004. N. 33. Ст. 3368; 2005. N. 1. (ч. 1). Ст. 9; Ст. 12; Ст. 17; Ст. 25; Ст. 37).

140

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 28.12.04 г.) межселённая территория – это территория, находящаяся вне границ поселений.

141

За исключением случаев, когда муниципальное образование является наукоградом Российской Федерации или закрытым административно-территориальным образованием.

142

Необходимо также учитывать полномочия, установленные действующими статьями ГрК РФ 1998.

143

См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С. 52–53.

144

Тма же С. 54–55.

145

См.: Орлов Г. М. Правовое регулирование градостроительной деятельности. М., 2004. С. 37.

146

Там же С. 58–59.

147

Данный проект Устава г. Самары получил одобрительную оценку специалистов Санкт-Петербургского государственного университета, которые считают, что положения Устава, представленные самарским депутатом, могут использоваться для совершенствования Федерального и регионального законодательства. См.: Проект Устава Михаила Матвеева одобрили в Петербурге // «Комсомольская правда» 2006. 25 апреля.

148

См. нап.: Положение о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в г. Москве, утверждённое распоряжением мэра Москвы от 11 апреля 2000 года N 378-РМ // Вестник мэрии Москвы. 2000. N 12.

149

В некоторых субъектах Российской Федерации урегулирован порядок участия граждан в процессе подготовки градостроительных решений. См., например, Закон г. Москвы от 25 июня 1997 года N 28–51 «О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве». Законом Сахалинской области от 31 января 1997 года с изм. и доп. внесёнными Законом от 16 октября 2000 года «О местном референдуме в Сахалинской области» предусмотрено, что на референдум могут выноситься вопросы местного значения, непосредственно затрагивающие интересы местного сообщества, в частности запрещения строительства и эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде (п. 1 ст. 5).

150

В Рязанской области с целью эффективной реализации федеральных и региональных инвестиционных программ, а также выпуска конкурентоспособной продукции создана «Объединённая промышленно-строительная компания».

151

См.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 426–428.

152

СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

153

СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4473.

154

СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.

155

Бюллетень строительной техники. 1999. N 7.

156

См.: Комментарий к Градостроительному кодексу РФ (постатейный). М., 2005. С. 261–261.

157

См.: Комментарий к Градостроительному кодексу РФ (постатейный). М., 2005. С. 261–262.

158

См.: Гуревич Н. К., Янко М. Н. Организации контроля в строительстве. Саратов, 2006. С. 63–64.

159

См.: Комментарий к Градостроительному кодексу РФ (постатейный). М., 2005. С. 263–264.

160

СЗ РФ, 2006. N 7. Ст. 774.

161

См.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронежского уни-та, 2007. С. 445–446.

162

См.: Морозов А. В. Государственный строительный надзор. М., 2004. С. 96.

163

См.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, Изд-во Воронеж. Гос. ун-та, 2007. С. 446–448.

164

См.: Муромцев Б. В. Архитектурно-строительный надзор в Российской Федерации. Автореф. … канд. юрид. наук. Воронеж. 2006. С. 17.

165

СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

166

СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16.

167

СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

168

СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.

169

СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471.

170

СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.

171

СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

172

См.: КоАП РФ. Глава 23.

173

См.: Крассов О. И. Экологическое право. Учебник. М., Дело, 2001. С. 328.

174

Строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утверждённым проектам имеющим положительные заключения государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), с соблюдением требований в области охраны окружающей среды, а также санитарных и строительных требований.

При осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством РФ.

175

Ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объёме требований, предусмотренных проектами, и в соответствии с актами комиссий по приёмке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, в состав которых включается представители федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды.

Руководители и члены комиссий по приёмке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов несут в соответствии с законодательством РФ административную и иную ответственность.

176

См.: Грк РФ. Ст. 15. п. 8; Ст. 20. п. 8.

177

Градостроительный кодекс РФ. (в ред. от 29 декабря 2004 года. Ст. 48).

178

СЗ РФ. 2005.;N 1. Ст. 41.

179

СЗ РФ. 2001. N 1. Ст. 135.

180

СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.

181

СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2882.

182

Российская газета. 2002. 13 августа.

183

СЗ РФ. 2004. N 52. Ст. 5491.

184

СЗ РФ, 2006. N. 1. Ст. 17.

185

См.: Пожарных «отодвинули» // Тольяттинское обозрение. 2007. 23 февраля.

186

Там же.

187

СЗ РФ. 1989. N 14. Ст. 1650; СЗРФ. 2006. N 1 Ст. 10.

188

СЗ РФ. 2005. N 39. Ст. 3953.

189

СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1) Ст. 2; СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 167; СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 1) Ст. 2700; СЗ РФ. 2004.

N 35. Ст. 3607; СЗ РФ. 2005. N 1 9. Ст.1752; СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 10; СЗ РФ. 2006. N 14. Ст. 1458.

190

СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 150; СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1020; СЗ РФ. 2002. N 1 2. Ст. 1093; СЗ РФ. 2002. N 50. Ст. 4025; СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169; СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 805; СЗ РФ. 2003. N 11. Ст. 956; СЗ РФ. 2003.

N 13. Ст. 1178; СЗ РФ. 2003. N 58 (ч. 1). Ст. 503; СЗ РФ. 2004. N 45. Ст. 4377; СЗ РФ. 2005. N 13. Ст. 1078; СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2719; СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 11; СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3455.

191

СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1) Ст. 3430; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141; СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

192

См.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, Изд-во Воронеж. гос. уни-та. 2007. С. 442–443.

193

См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., Норма, 2004. С. 415.

194

СЗ РФ. 1989. N 14. Ст. 1650.

195

СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3295.

196

СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

197

СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.

198

СЗ РФ. 1999. N 11. Ст. 1305.

199

СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

200

См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С. 271–272.

201

СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3430.

202

См.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, С. 406.

203

СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 17.

204

См.: Данилевский А. В. Вопросы архитектурно-строительного проектирования и строительства. М., 2006. С. 19–31; Корчмарь Л. Г., Соницын Н. М. Правовые основы лицензирования строительной деятельности. М., 2007. С. 191–216 и др.

205

О. Сидоров. Полис вместо лицензии // Российская газета. 2006. 27 июня.

206

См.: Карнизов М. Г. Градостроительный кодекс: поюсы и минусы лицензировния // Саратовские вести (Саратов). 2007. 30 января; Соловьёв А. Н. Понятие и институты строительного права. М., 2007. С. 48–97 и др.

207

М.: Климов В. Лицензирование – важный механизм государственного регулирования строительства // Строительная газета. 2006. N 27. 7 июля.

208

См. Кучер Н. Проблема лицензирования продолжает тревожить // Строительная газета. 2007. 8 июня.

209

Сидоров О. Полис вместо лицензии // Российская газета. 2006. 27 июня.

210

См. подробнее: Невинная И.: Подкоп под пирамиды // Российская газета. 2006. 15 февраля.

211

См.: Юткевич В. П. Договор строительного подряда. М., 2002. С. 86.

212

См.: Брагинский М. И. Договор подряда и подобные ему договоры. М., Статут, 1999. С. 125; Гражданское право: Учебник Ч. 2. / Под. ред. Сергеева А. С., Толстого Ю. К. М., Проект. 1997. С. 333;

Мельник В. В. договоры о долевом участии в строительстве // Вестник высшего арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. N 2. С. 180–194.

213

См.: Козлова И. В. Гражданское право: Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. М., БЕК, 2000. С. 307; Романец Ю. В. Как квалифицировать договоры долевого участия в строительстве? // Хозяйство и право. 2000. N 3. С. 74; Система договоров в гражданском праве России. М., Юрист, 2–1. С. 479; Чубаров В. В. Комментарий части второй Гражданского кодекса Российской Федерации (постатейный) / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1998. С. 632–633; Савельева А. Б. Договор простого товарищества в российском гражданском праве // В кн.: актуальные вопросы гражданского права: Сб. Статья / Под ред. М. И. Брагтнского. М., 1998.С. 296; Коммерческое право: Учебник. Ч. 2 / Под ред. В. Ф. Попандопуло, В. Ф. Яковлевой. СПб., 1998. С. 299.

214

См.: Муравьёв Б. В. Договор с участием инвесторов св строительстве / Справочная правовая система «Гарант»; Цепов Г. В. Инвестиции в строительство: проблемы гражданско-правового регулирования // Юридический мир. 2001. N 3. С. 48–49; Лисица В. Инвестиционный договор // Закон. 2003. N 6. С.113; Фокин С. договор долевого участия в строительстве // Закон. 2003. N 6. С.118.

215

Романец Ю. В. Договор простого товарищества и подобные ему договоры (вопросы теории и судебной практики) // Вестник, ВС РФ. 1999. N 12. С. 101.

216

Хаскельбург Б. Л. Договор о долевом участии в строительстве: вопросы судебно-арбитражной практики // Гражданское законодательство республики Казахстан. Вып. 14. Астана, 2002. С. 156.

217

См.: Постановление Совета Министров СССР от 01.03.78. N 173 «О мерах расширения в городах практики комплексного ипотечного строительства жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунального хозяйства» // СП СССР. 1978. N 6. Ст. 36.

218

См.: Постановление Совета Министров СССР от 01.03.78. N 173 «О мерах расширения в городах практики комплексного ипотечного строительства жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и коммунального хозяйства» // СП СССР. 1978. N 6. Ст. 36.

219

См.: Мельник В. В. договоры о долевом участии в строительстве // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. N 2. С. 182.

220

См.: Масевич М. Г. Договор о совместной деятельности // Советское государство и право. 1979. N 6. С. 135.

221

Для избежание путаницы при характеристике исследуемых отношений термин «застройщик» в нашем случае используется для обозначения организации, выступающей в роли заказчика подрядных работ, поскольку, как правильно указал Г. В. Цепов, функции застройщика – это организация строительства, а не его осуществление (см.: Цепов Г. В. Инвестиции в строительство: проблемы гражданско-правового регулирования // Юридический мир. 2001. N 3. С. 48–49. Функции застройщика возлагаются на лицо, которому выделяется земельный участок для возведения объекта. В роли застройщика может выступать как подрядная организация, строящая «дом на продажу», так и заказчик объекта, привлекающий для выполнения подрядных работ строительную организацию.

222

См.: Зайцев Л. Г., Моторин Б. М. Права и обязанности дольщиков в строительстве // Актуальные проблемы градостроительства в России. Сбор. науч. трудов. Саратов, 2007. С. 89.

223

См.: Мельник В. В. Договоры о долевом участии в строительстве // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2004. N 2. С. 185–186.

224

Экономике строительства нужны доступные деньги // Аргументы и факты. 2005. N 44. С. 15.

225

СЗ РФ, 2002. N 2. Ст. 133.

226

См.: Курбанов Р. А. Нормативно-правовая унификация экологических стандартов для субъектов Российской Федерации. М., Юриспруденция. 2005. С. 101–126.

227

См.: Масленников М. Я. Административная ответственность по Российскому законодательству: Учеб. пособие. Тверь, Изд-во Твер. уни-та. 2001. С. 3–4.

228

В этой связи 9 марта 2006 года на пресс-конференции в «Известиях» начальник управления Федеральной антимонопольной службы (ФАС) по контролю и надзору в области недвижимости, локальных монополий и ЖКХ М, Евраев представил подробные данные по распределению участков под застройку по всем субъектам РФ. В результате проверок, ФАС обнаружила, что в РФ лишь 8.3 % земельных участков (24-7% их общей площади) распределяются на аукционах, в некоторых областях 100 % участков распределялись без аукционов (Ханты-Мансиская АО, Томская, Ростовская), а в Костромской, Ивановской областях земельные участки вообще не выделялись. См.: Федотова И. Всю землю за отказ // Известия. 2006. 10 марта.

229

См., например, «Российская газета», «Известия», «Строительная газета», «Аргументы и факты», «Тольяттинское обозрение».

230

Тольяттинское обозрение». Харченко Е. Роковое НОУ_ХАУ // Тольяттинское обозрение. 2006. 10 марта.

231

Если бы оформлялись договора на право аренды или собственности, налоги и арендную плату пришлось бы делить между бюджетами трех уровней.

232

Поскольку аукционы не проводятся, застройщики несут убытки из-за того, что им приходится вести незаконное строительство, а банки при оформлении займов требуют представить договора аренды земельных участков под строительство, которых нет. По той же самой причине нельзя привлечь и дольщиков, также как и нельзя останавливать строительный процесс, ведущий к его большому удорожанию

233

Сегодняшний строительный комплекс только Самарской области – это мощная отрасль экономики региона, в которую входят более девяти тысяч строительных, проектных, производственных предприятий и организаций, обеспечивающих рабочими местами около 100 тысяч человек. Самарская область одной из первых в стране, наряду с Московской и Свердловской, провела тотальную модернизацию производственной базы строительного комплекса. Сегодня она выпускает практически весь спектр современной строительной продукции, который обеспечивает замкнутый цикл сооружения любого объекта. См.: Соларев В. По камушкам, по кирпичику // Российская газета. 2005. 26 августа.

234

Уточнение и детализация норм о государственной экспертизе проектной документации, государственном строительном надзоре. Введение новых норм о саморегулируемых организациях лиц, ответственных за проектирование и строительство, их индивидуальный имущественной ответственности и обязательном страховании таких лиц. Это минимум, на который нужно будет обратить внимание при подготовке проектов.

235

Данный порядок принятия решений о резервировании должен осуществляться на основе документов территориального планирования и документации по планированию и документации по планировке территории.

Content

Сергей Николаевич Братановский, Александр Владимирович Ерхов
Управление градостроительным комплексом в России (административно-правовой аспект)

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 Понятие, правовая природа и становление градостроительного комплекса в Российской Федерации

1.1. Генезис организационно-правовых форм управления градостроительным комплексом в России

1.2. Понятие и сущность административно-правового регулирования градостроительного комплекса в Российской Федерации

1.3. Нормативно-правовое обеспечение управления градостроительным комплексом и проблемы совершенствования градостроительного законодательства

ГЛАВА 2 Правовое регулирование организации и деятельности органов управления градостроительством и архитектурно-строительного надзора в Российской Федерации

2.1. Система органов управления градостроительным комплексом в России: компетенционное и структурное разграничение

2.2. Правовая организация контроля и надзора в градостроительном комплексе Российской Федерации

2.3. Проблемы совершенствования организации и деятельности управления градостроительным комплексом в России

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

I. Нормативно-правовые акты

II. Конституции (уставы), законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации

III. Специальная литература

Примечания