Петр Алексеевич Бибиков

Дѣлопроизводство въ департаментахъ

Нѣсколько лѣтъ тому назадъ издана была презабавная раскрашенная таблица, показывавшая путешествiе и судьбу бумаги отъ нижней полицейской и судебной инстанцiи до самой верхней, и объяснявшая нагляднымъ образомъ, сколько мытарствъ должна пройти несчастная, сколько личностей, облеченныхъ бòльшею или меньшею властью, должна она встрѣтить, какiе зигзаги и криволинейные пути надлежало ей описать вверхъ и внизъ, какое непомѣрное количество времени слѣдовало ей употребить на путешествiе отъ уѣзднаго и земскаго учрежденiя до палаты, отъ палаты до учрежденiй столичныхъ и обратно, чтобы донести наконецъ до терпѣливаго просителя рѣшенiе или только нѣкоторый результатъ, нерѣдко вызывавшiй другую бумагу на такое же нескончаемое путешествiе, оканчивавшееся такимъ же грустнымъ исходомъ. Вѣроятно многимъ случилось видѣть эту таблицу, на которой мѣста и учрежденiя были подвижны и хитро соединялись безчисленными перепутанными нитями, сходившимися къ одному приводу, который стоило немножко потянуть у того или другого учрежденiя, чтобы весь механизмъ пришолъ въ движенiе, и стоило опустить, чтобы обозначалось движенiе обратное. Если механизмъ достигалъ своей цѣли и показывалъ нагляднымъ образомъ соотвѣтствiе и связь между всѣми своими частями, то главная, передаваемая имъ идея была невѣрна въ основанiи, что такой наглядный опытъ не давалъ никакого понятiя о времени пришествiя бумаги, о задержкахъ, ею встрѣчаемыхъ, и совершенно противорѣчилъ дѣйствительности. Представляя превосходно устроенный механизмъ, который весь приходилъ въ движенiе отъ одного прикосновенiя къ приводу, онъ производилъ впечатлѣнiе противоположное намѣренiямъ изобрѣтателя, ибо какъ бы сложна ни была машина, она не представляетъ особенныхъ неудобствъ, если легко приходитъ въ дѣйствiе и достигаетъ предположенной цѣли безъ особенной траты силъ и времени. Напротивъ того, такой сложный механизмъ и такъ легко повинующiйся приводу, такъ быстро передающiй движенiе до отдаленнѣйшихъ сферъ отъ просителя, былъ бы чудомъ, совершенствомъ своего рода и ничего лучшаго и бóльшаго не можетъ пожелать самый требовательный проситель. Противъ такого сложнаго, хотя и совершеннаго механизма, мы можемъ сказать только то, что чѣмъ сложнѣе механизмъ, тѣмъ онъ дороже стоитъ и что его слѣдуетъ непремѣнно замѣнить простѣйшимъ и дешевѣйшимъ, если послѣднiй достигаетъ тѣхъ же цѣлей и даетъ тѣже результаты.

Вотъ почему простая, раскрашенная таблица съ обозначенiемъ только путей, тоже раскрашенныхъ и съ указанiемъ, что красный путь означаетъ, что дѣло принимаетъ такъ – сказать кровавый характеръ и непремѣнно требуетъ расходовъ на его веденiе, – несравненно ближе къ жизни и дѣйствительности. Несмотря на несомнѣнныя достоинства этой таблицы, въ ней есть недостатокъ, пробѣлъ, восполненiе котораго необходимо придастъ ей особенный характеръ, и общее впечатлѣнiе, ею производимое, возведетъ въ квадратъ, если не въ кубъ: въ таблицѣ опущено путешествiе бумаги въ каждомъ изъ обозначенныхъ учрежденiй, путешествiе, рельефно дорисовывающее общую картину. Въ послѣднее время, какъ всѣмъ извѣстно, у насъ приступлено было къ преобразованiямъ по всѣмъ отраслямъ управленiя; всюду только и слышится объ ограниченiи расходовъ, объ упрощенiи дѣлопроизводства, о сокращенiи переписки, объ уменьшенiи штатовъ. Самыя дѣятельныя, самыя энергическiя мѣры для усовершенствованiя бюрократiи предприняты были особенно въ морскомъ министерствѣ. Къ сожалѣнiю, обществу остались неизвѣстны результаты, которыхъ достигли на этомъ пути и насколько они соотвѣтствовали цѣлямъ, къ достиженiю которыхъ стремились; покрайней – мѣрѣ никакихъ отчетовъ, никакихъ разсужденiй или пренiй по этому поводу не было заявлено нашей журналистикой; если же вопросъ этотъ и разрабатывался, то въ сферахъ недоступныхъ для большинства читающихъ, въ сферахъ слишкомъ ограниченныхъ и спецiальныхъ. Между – тѣмъ литература могла бы принести не малую долю пользы разработкою этого вопроса. Мы скажемъ свое слово объ этомъ важномъ предметѣ, вовсе не считая его послѣднимъ и окончательнымъ безъ всякой претензiи, что захватили предметъ во всей его совокупности или подошли къ нему со всѣхъ сторонъ.

Предпошлемъ нашему разсужденiю нѣсколько теоретическихъ соображенiй. Прежде всего письмоводство, камора, бюро, письменное дѣлопроизводство есть средство въ высшей степени полезное и необходимое для веденiя дѣла. Главная его цѣль – выиграть время и сохранить расходы. Только въ самомъ немногочисленномъ обществѣ, занимающемъ самую незначительную по пространству територiю, можно обойтись безъ переписки по какому бы то ни было дѣлу, будетъ ли оно законодательное, судебное, административное. Если же общество многолюдно, занимаетъ обширное пространство земли, то обойтись безъ переписки, слѣдовательно безъ письмоводства, невозможно. Къ сожалѣнiю отчасти вслѣдствiе самаго значенiя письменнаго дѣлопроизводства, отчасти вслѣдствiе различныхъ злоупотребленiй и несовершенствъ человѣческаго организма, письмоводство, необходимое и полезное содѣйствiе для веденiя дѣлъ въ случаѣ невозможности веденiя устнаго, затмило самое дѣло, отодвинуло его на заднiй планъ и заняло его мѣсто: отсюда всѣ злоупотребленiя и несовершенства бюрократiи, обратившiя письменное дѣлопроизводство изъ средствъ въ цѣль, а самое дѣло въ нѣчто второстепенное; вотъ почему за бумагой мы обыкновенно не видимъ дѣла. Если можно въ этомъ случаѣ сдѣлать физiологическое сравненiе, то вообразите, что вы укололи ногу и вамъ слѣдуетъ извлечь занозу и привести для этого въ дѣятельность мускулы рукъ, а вы между – тѣмъ завели особаго рода переписку между нервами и мускулами, которая поглощаетъ все ваше вниманiе, между – тѣмъ какъ нога все болѣе пухнетъ. Конечный и единственный результатъ всякой переписки, всякаго дѣлопроизводства есть выраженiе воли, приказанiе имѣющаго власть, которое слѣдуетъ исполнить, привести въ исполненiе лицу, получившему его. Письмоводство стало – быть есть орудiе, посредствующiй механизмъ для передачи воли. Ясно, что чѣмъ лучше, чѣмъ совершеннѣе этотъ механизмъ, тѣмъ лучше, тѣмъ совершеннѣе будутъ отправленiя воли. Идеалъ былъ бы достигнутъ, еслибы проситель и исполнитель были налицо предъ властью: проситель проситъ, власть немедленно поручаетъ исполнителю привести свое рѣшенiе (согласно съ просьбой просителя или нѣтъ) въ исполненiе – и дѣло кончено. Такое простое отношенiе къ сожалѣнiю невозможно, и невозможно тѣмъ болѣе, чѣмъ сосредоточенiе власти исключительнѣе. Вслѣдствiе непомѣрнаго увеличенiя числа прошенiй и желанiй, вслѣдствiе удаленiя ихъ отъ центра разрѣшающей власти, сама власть необходимо раздробляется, она требуетъ болѣе и болѣе посредствующихъ степеней и посредниковъ, докладчиковъ. Все же главная задача остается таже: чтобы дѣйствiя и распоряженiя шли быстро и безостановочно. Лицо, облеченное властью, не въ состоянiи принять на себя исполненiя всѣхъ дѣлъ и поручаетъ часть ихъ товарищу или подчиненному, возлагая на нихъ вмѣстѣ съ симъ и отвѣтственность за точность и добросовѣстность исполненiя и во всякомъ случаѣ наблюдая за ихъ дѣйствiями. Вотъ теоретическое объясненiе и подписи на каждой бумагѣ, и скрѣпы ея секретаремъ или дѣлопроизводителемъ.

Предпославъ эти немногiя мысли, я могу уже сказать, насколько соотвѣтствуетъ наше дѣлопроизводство начерченному идеалу и въ чемъ состоятъ его неудобства и несовершенства, но для большаго разъясненiя дѣла, я долженъ расказать чтó происходитъ съ каждой бумагой съ поступленiя ея въ правительственное или судебное мѣсто до ея выхода; какiя она испытываетъ судьбы, чтобы дополнить общую картину, представляемую упомянутой мною выше таблицей. Для полной и всесторонней характеристики я избираю высшее центральное управленiе – министерство. Бумаги получаются съ почты въ канцелярiи министерства и распредѣляются по его департаментамъ и канцелярiи; адресованныя на имя министра вскрываются и по содержанiю своему тоже распредѣляются по департаментамъ и канцелярiи, ибо дѣло адресованное къ министру нигдѣ не можетъ быть ведено какъ въ одномъ изъ его департаментовъ или въ канцелярiи. Изъ этого уже ясно что большинство бумагъ, адресованныхъ на имя министра, слѣдуетъ обращать прямо въ соотвѣтствующiе дѣлу департаменты, ибо если исполненiе по нимъ и зависитъ отъ министра, то ни въ какомъ случаѣ онѣ не могутъ миновать его, и измѣненiе это уже сократило бы переписку на нѣсколько дней по значительному количеству дѣлъ.

Но насъ занимаетъ не этотъ вопросъ. Бумаги, полученныя въ департаментѣ, разпечатываетъ (или долженъ разпечатать) директоръ департамента. Онъ ихъ читаетъ и кладетъ на нихъ свою резолюцiю, которую слѣдуетъ исполнить дѣлопроизводителю. Далѣе бумаги поступаютъ къ журналисту, который долженъ переписать ихъ содержанiе и нумера во входящiй журналъ, а потомъ распредѣлить ихъ и роздать по отдѣленiямъ и канцелярiи департамента. Начальники отдѣленiй и правители канцелярiй, получивъ бумаги, распредѣляютъ ихъ и раздаютъ по столамъ столоначальникамъ, помощникамъ столоначальниковъ или дѣлопроизводителямъ. Назначенiе начальниковъ отдѣленiй состоитъ въ томъ, чтобы дать должное направленiе бумагѣ, которая должна составляться подъ ихъ непосредственнымъ руководствомъ. Они скрѣпляютъ изготовленныя столоначальникомъ бумаги своей подписью и несутъ за нихъ отвѣтственность передъ закономъ, какъ офицiальные дѣлопроизводители, секретари и докладчики.

Къ дѣятельности ихъ мы вернемся ниже, а теперь будемъ продолжать наше наблюденiе за поступившей бумагой.

По этой бумагѣ надобно сдѣлать распоряженiя, выражаясь чиновничьимъ языкомъ, слѣдуетъ исполнить бумагу. По однѣмъ изъ нихъ исполненiе зависитъ отъ директора департамента, по другимъ исполненiе превышаетъ закономъ опредѣленную власть директора и принадлежитъ или министру, или высочайшей волѣ. Въ первомъ случаѣ столоначальникомъ по резолюцiи директора и подъ наблюденiемъ начальника отдѣленiя дѣлается справка, соображенiе и составляется черновой проектъ отвѣта или исполнительной бумаги.

Проектъ переписывается писаремъ и снова прочитывается и свѣряется съ черновымъ – столоначальникомъ, чтобы не вкрались какiе – либо пропуски, безсмысленности, граматическiя ошибки. Переписанный проектъ поступаетъ къ подписи начальника отдѣленiя, который наблюдаетъ за направленiемъ и сущностью исполненiя, слѣдитъ за логическою и граматическою правильностью бумаги и проч.

Въ случаѣ еслибы оказались какiя ошибки, а это случается нерѣдко, бумага снова нисходитъ до столоначальника и тѣмъ же порядкомъ снова восходитъ до начальника отдѣленiя, къ его подписи или скрѣпѣ. Подписавши бумагу, начальникъ отдѣленiя идетъ доложить ее къ директору, который требуетъ объясненiй, словеснаго изложенiя всего дѣла и подписываеть ее, если проектированное исполненiе согласно съ его мнѣнiемъ; въ противномъ случаѣ онъ не соглашается приложить свою подпись, требуетъ измѣненiй въ ея сущности или содержанiи, исправляетъ логическiя и граматическiя погрѣшности въ нее вкравшiяся, и тогда бумага снова нисходитъ до столоначальника для исправленiя и снова восходитъ тѣмъ же путемъ къ подписи директора. Бумага, подписанная директоромъ департамента (замѣтимъ, что директоромъ же выставляется число мѣсяца на бумагѣ), поступаетъ къ журналисту, который вписываетъ ее въ исходящiй журналъ и выставляетъ на ней нумеръ. Отъ журналиста она идетъ обратно къ писарю, который ее переписывалъ, чтобы снять съ нея копiю, такъ – называемый отпускъ, всегда необходимый при дѣлопроизводствѣ для свѣдѣнiй и справки. Копiю съ бумаги или отпускъ свѣряетъ съ подлинникомъ тотъ же столоначальникъ, который составлялъ бумагу и скрѣпляетъ ихъ (съ подлиннымъ вѣрно). Когда снимутъ копiю, бумага поступаетъ къ чиновнику или писарю, обязанность котораго вложить ее въ конвертъ и запечатать, а потомъ вписать адресъ ея и нумеръ въ разсыльную книгу и сдать на руки разсыльному или курьеру, который выноситъ ее наконецъ въ другое учрежденiе, гдѣ съ нею повторится таже описанная мною судьба.

Во второмъ случаѣ, когда исполненiе по бумагѣ зависитъ отъ министра или отъ высочайшей воли, то поступается двоякимъ образомъ. Вопервыхъ тѣмъ же столоначальникомъ, подъ руководствомъ начальника отдѣленiя, пишется докладъ, то – есть особенная бумага за подписью директора, въ которой излагается содержанiе дѣла, справка съ закономъ или съ другимъ дѣломъ, мнѣнiе директора департамента и испрашивается согласiе министра поступить такимъ образомъ, какъ предполагаетъ директоръ. Въ случаѣ его согласiя прилагается къ подписи одна или нѣсколько бумагъ исполнительныхъ, скрѣпляемыхъ подписью директора. Если директоръ согласенъ съ докладомъ и съ исполнительными бумагами (и тотъ и другiя подносятся ему начальникомъ отдѣленiя), то подписываетъ докладъ и скрѣпляетъ исполнительныя бумаги; въ противномъ же случаѣ все возвращается внизъ до столоначальника, исправляется, передѣлывается и тѣмъ же путемъ восходитъ снова къ директору. Подписанный имъ докладъ и скрѣпленныя исполнительныя бумаги идутъ уже описаннымъ путемъ къ журналисту (который вписываетъ въ журналъ содержанiе доклада и выставляетъ на немъ нумеръ), запечатываются и отправляются къ министру. Послѣднiй или соглашается съ доводами, представленными въ докладѣ и подписываетъ исполнительныя бумаги, или не соглашается и кладетъ свою резолюцiю, исправляетъ докладъ и бумаги, и въ такомъ случаѣ все дѣло снова спускается до столоначальника, передѣлывается имъ, снова переписывается и тѣмъ же путемъ идетъ къ подписи министра. Если подпись положена, дѣло съ бумагами возвращается въ тотъ департаментъ, изъ котораго оно вышло, и поступаетъ къ директору, отъ него къ журналисту, который теперь вписываетъ въ исходящiй журналъ содержанiе исполнительныхъ бумагъ и выставляетъ на нихъ нумеръ, потомъ уже съ этихъ бумагъ снимается отпускъ и т. д. Чтобы избѣжать излишняго переписыванья исполнительныхъ бумагъ въ томъ случаѣ, когда министръ не согласенъ съ ними, въ нѣкоторыхъ департаментахъ заведено посылать къ министру одинъ докладъ безъ исполнительныхъ бумагъ. На докладѣ кладется министромъ резолюцiя и докладъ возвращается въ департаментъ все къ тому же столоначальнику, который изготовляетъ исполнительныя бумаги согласно съ положенною на докладѣ резолюцiей, и онѣ идутъ съ тѣмъ же докладомъ и тѣмъ же путемъ, претерпѣвая туже судьбу, до министра и снова возвращаются въ департаментъ къ журналисту и для снятiя копiи. Безъ всякаго сомнѣнiя, что такимъ путемъ избѣгается переписыванiе лишнiй разъ бумаги, если не согласенъ съ нею министръ, но зато докладъ два раза проходитъ всю iерархическую лѣстницу и теряется значительное количество времени.

Я ограничусь тѣмъ, что сказалъ о путешествiи бумаги по департаменту. Замѣчу, что все сказанное мною объ отдѣленiи и его начальникѣ относится прямо до канцелярiи и ея правителя. Если же я вздумалъ бы описать дальнѣйшее движенiе нѣкоторыхъ бумагъ, то употребилъ бы на это еще нѣсколько скучныхъ своимъ однообразiемъ страницъ и въ настоящемъ случаѣ безполезныхъ.

Отъ описанiя перейду теперь къ разсужденiю. Я не стану говорить о коренныхъ и рацiональныхъ измѣненiяхъ всей системы дѣлопроизводства, о приведенiи его въ простѣйшiй видъ, оказавшiйся самымъ удобнымъ и принятымъ во всѣхъ торговыхъ конторахъ. Я не скажу ни одного слова противъ самой системы, я намѣренъ сказать только нѣсколько словъ о возможности ея усовершенствованiя, упрощенiя, сокращенiя переписки, уменьшенiя расходовъ на такую сложную организацiю.

При внимательномъ разсмотрѣнiи описанной мною системы уже всякому смѣтливому человѣку бросятся въ глаза три несовершенства ея, которыя могли бы быть отстранены или измѣнены, чрезъ чтò весь механизмъ значительно бы упростился: 1) непонятная роль начальника отдѣленiя, какъ человѣка, не несущаго de facto обязанности дѣлопроизводителя, но скрѣпляющаго бумаги подписью и несущаго за нихъ отвѣтственность, и раздѣленiе обязанностей дѣлопроизводителя отъ обязанностей докладчика по существу своему нераздѣлимыхъ; 2) непонятныя доклады, принимающiе ктому же иногда громадные размѣры, представляющiе часто замѣчательный, капитальный трудъ и остающiеся совершенно безполезными послѣ подписи по нимъ исполнительныхъ бумагъ, и 3) снятiе копiй и отпусковъ, когда существуютъ черновые проекты дѣлопроизводителя и когда съ помощью механическихъ пособiй, принятыхъ во всѣхъ конторахъ, есть возможность сохранить силу, трудъ и выиграть значительное количество времени.

Скажемъ о трехъ этихъ неудобствахъ нѣсколько словъ, – можетъ быть слова наши принесутъ какую – нибудь пользу и мы достигнемъ хотя отчасти цѣли, ради которой мы рѣшились произнести свое слово.

Припомнимъ, что для правильнаго и успѣшнаго дѣлопроизводства по изложенной нами системѣ существенно необходимы: лицо разрѣшающее, облеченное властью для извѣстнаго круга дѣйствiй и подписывающее бумагу; секретарь, докладчикъ или дѣлопроизводитель, исполняющiй его приказанiя, работающiй по его указанiямъ, составляющiй бумагу и скрѣпляющiй ее и наконецъ чернорабочiй, писарь, переписывающiй бумагу на – бѣло, котораго при разсматриваемой нами системѣ, какъ видно обойти было невозможно. Начнемъ сначала съ поступленiя бумаги въ департаментъ. Ее распечатываетъ, какъ мы сказали, директоръ, прочитываетъ и кладетъ резолюцiю. Понятно, что можетъ встрѣтиться бумага, требующая особенныхъ соображенiй, справокъ, ссылки на законъ, на которую онъ не можетъ положить немедленно резолюцiю. Прекрасно: онъ приказываетъ исполнить бумагу, если исполненiе невстрѣчаетъ затрудненiй, дѣло ему хорошо извѣстно и не требуетъ разъясненiй; въ противномъ случаѣ онъ приказываетъ навести справку, отыскать законъ, разъяснить обстоятельства, объясняющiя дѣло и проч. и дѣлаетъ въ такомъ смыслѣ помѣтку. Перваго рода бумаги просто и немедленно исполняются согласно положенной на нихъ резолюцiи; по вторымъ необходимъ докладъ, ибо по докладу на нихъ должна быть положена резолюцiя, которая и направила бы дѣло съ извѣстной стороны; только директоръ и никто кромѣ него не имѣетъ права и не облеченъ властью давать извѣстный ходъ, то или другое направленiе дѣлу.

Въ таком видѣ и съ такимъ значенiемъ поступаютъ бумаги къ начальнику отдѣленiя, который de jure есть офицiальный дѣлопроизводитель и докладчикъ. Посмотримъ на его дѣятельность въ настоящем случаѣ. Если онъ докладчикъ и дѣлопроизводитель, если онъ скрѣпляетъ бумагу и несетъ за нее часть отвѣтственности, то ясно, что онъ долженъ изготовить бумагу. Между – тѣмъ обязанности его въ существующей системѣ раздѣлены: онъ удерживаетъ за собою обязанности докладчика, а часть дѣлопроизводительную поручаетъ столоначальнику, который работаетъ подъ его наблюденiемъ. Это противорѣчитъ логикѣ и влечетъ за собою многiя неудобства. Получивъ бумагу съ резолюцiей и помѣтками директора, начальникъ отдѣленiя первыя долженъ просто исполнить согласно положонному на нихъ приказанiю, вторыя долженъ разработать, отыскать законъ, навести справку и доложить директору, чтобы получить разрѣшенiе дать извѣстное направленiе бумагѣ. Легче всего исполнить бумагу ему, такъ какъ онъ хорошо ознакомился съ нею, отвѣтъ созрѣлъ въ головѣ его и его слѣдуетъ только написать. Для чего же поручать это готовое уже дѣло другой головѣ, другимъ рукамъ? Не значитъ ли это потерять понапрасну время?

Начальникъ отдѣленiя de jure не имѣетъ права давать направленiе дѣлу; право это принадлежитъ высшей iерархической власти; да еслибы онъ и имѣлъ это право, то не для чего поручать дѣло столоначальнику, обращать его въ дѣлопроизводителя de facto, которому придется совершенно безполезно во второй разъ наводить справку, отыскивать законъ и проч., когда все это уже извѣстно начальнику отдѣленiя.

Навести справку, отыскать законъ, разъяснить обстоятельство – это тоже что исполнить бумагу; написать ее недолго, когда всѣ данныя извѣстны, факты собраны. Итакъ начальникъ отдѣленiя вопервыхъ не имѣетъ права направлять дѣла въ ту или другую сторону: онъ можетъ только доложить директору, что таково его личное мнѣнiе; онъ не можетъ направлять и работу столоначальника, ибо для этого онъ долженъ изучить дѣло, совершенно съ нимъ ознакомиться, а это, какъ сказали, тоже что исполнить бумагу; если же наконецъ послѣднее и возможно, то нечего даромъ терять время, объяснять дѣло столоначальнику, послѣднему снова наводить справку, отыскивать законъ и проч., чтобы составить бумагу, однимъ словомъ два раза дѣлать одно и тоже дѣло.

Всѣ эти неудобства легко объясняются практикой. Еслибы обзанности начальника отдѣленiя ограничивались бы направленiемъ дѣла, то это значило бы, что онъ имѣетъ полное право ничего не дѣлать, и только долженъ раздать поступившiя къ нему въ отдѣленiе бумаги по столамъ, съ новою надписью исполнить или навести справку, ибо еслибы онъ занялся разъясненiемъ какой – нибудь бумаги, то это бы было все равно, что онъ исполнилъ ее.

На дѣлѣ начальникъ отдѣленiя и раздаетъ только бумаги по столамъ, оставляя себѣ, чтобы не сидѣть сложа руки, болѣе важныя и серьозныя, сколько успѣетъ исполнить; то – есть сама практика показываетъ, что въ сущности онъ лишнее посредствующее лицо, а такой же дѣлопроизводитель, какъ его столоначальники, да кромѣ того еще онъ и офицiальный докладчикъ. О послѣднемъ мы должны сказать нѣсколько словъ.

Между – тѣмъ какъ обязанности докладчика остались за начальникомъ отдѣленiя, характеръ его дѣятельности, какъ дѣлопроизводителя, измѣнился вслѣдствiе огромной массы дѣлъ и бумагъ, проходящихъ чрезъ его руки. Вмѣсто того, чтобы увеличить поэтому число дѣлопроизводителей de jure или число начальниковъ отдѣленiй, предоставляя имъ работу по силамъ, увеличивали число столоначальниковъ, дѣлопроизводителей de facto, такъ какъ содержанiе первыхъ обходится казнѣ несравненно дороже содержанiя вторыхъ. Посему и результатъ вышелъ противоположный. Настоящiй дѣлопроизводитель – столоначальникъ, занимаясь порученной бумагой, изучая дѣло въ возможной подробности, справляясь съ законами, наводя справки, разумѣется знаетъ или долженъ знать его до малѣйшихъ подробностей – онъ положительно и лучшiй, и законнѣйшiй докладчикъ дѣла до той самой минуты, пока оно не будетъ рѣшено высшей iерархической властью, которая по закону имѣетъ право порѣшить его. Чтó же выходитъ на дѣлѣ? Столоначальникъ, дѣлопроизводитель de facto объясняетъ дѣло, насколько случится, начальнику отдѣленiя, дѣлопроизводителю и докладчику de jure, который положительно не можетъ знать его въ такой же подробности, такъ какъ не занимался имъ, и этотъ уже съ неполными свѣдѣнiями идетъ съ докладомъ къ директору департамента. Въ этомъ обстоятельствѣ, по крайнему моему разумѣнiю и наблюденiю за практическимъ ходомъ дѣлъ, заключается одна изъ главнѣйшихъ причинъ, почему при существующей системѣ дѣлопроизводства теряется понапрасну столько труда и времени и почему столько докладовъ возвращается назадъ для переписки и передѣлки. Еще разъ повторю: лучшiй докладчикъ есть дѣлопроизводитель. А то чтó же выходитъ уже помимо описанныхъ неудобствъ? Хорошо пошла бумага – честь и слава начальнику отдѣленiя, загребающему въ этомъ случаѣ жаръ чужими руками; возвращена назадъ – вся вина падаетъ на столоначальника. Одно изъ двухъ: или столоначальникъ лишнее лицо и мѣсто его слѣдуетъ упразднить, замѣнить его дешовымъ чернорабочимъ, писаремъ, и увеличить въ должномъ количествѣ начальниковъ отдѣленiй; или уничтожить мѣста послѣднихъ, и въ такомъ случаѣ можно обойтись безъ увеличенiя числа столоначальниковъ; столоначальниковъ же, какъ дѣйствительныхъ дѣлопроизводителей, сдѣлать и докладчиками. Дѣло выиграетъ много чрезъ это измѣненiе даже при настоящей системѣ письмоводства, не говоря о возможныхъ сбереженiяхъ и выгодахъ казны. Что мѣшаетъ подобному преобразованiю? рутина? но противъ нея такъ много говорилось въ послѣднее время; неловкость оставить безъ мѣстъ начальниковъ отдѣленiй? но преобразованiе можетъ быть сдѣлано исподоволь, по мѣрѣ открытiя и упраздненiя вакансiй. Возраженiе, что такимъ образомъ расплодилось бы число докладчиковъ и обременило бы директоровъ департаментовъ, падаетъ само собою предъ тѣмъ доводомъ, что необходимое для выслушанiя докладчиковъ время расчитывается директоромъ не по числу докладчиковъ, а по числу докладовъ и бумагъ, а количество тѣхъ и другихъ останется неизмѣннымъ при обращенiи дѣлопроизводителей de facto въ докладчиковъ.

Обратимся теперь къ выгодамъ и удобствамъ, представляемымъ тѣмъ обстоятельствомъ, что дѣлопроизводитель и докладчикъ необходимо одно лицо, и оставимъ въ сторонѣ вопросъ о сбереженiи расходовъ и выгодъ казначейства. Прежде всего докладчикъ будетъ знать несравненно лучше докладываемое дѣло, бумаги рѣже будутъ возвращаться назадъ: онѣ обстоятельнѣе будутъ объясняться начальнику; за непредвидѣнною начальникомъ отдѣленiя справкою не зачѣмъ будетъ возвращаться къ столоначальнику или затемнять дѣло первымъ попавшимся объясненiемъ, чтобы самому вывернуться изъ непрiятнаго положенiя вслѣдствiе понятнаго и легко объяснимаго незнанiя какой – либо подробности, такъ какъ надъ дѣломъ работалъ другой, а между – тѣмъ эта подробность часто можетъ быть причиною возвращенiя назадъ доклада и его передѣлки вопреки истины и справедливости; выиграется время, соблюдется справедливость относительно труда мелкаго теперь чиновника, работающаго до поту безъ надежды на сколько – нибудь достойное его трудовъ вознагражденiе.

Съ другой стороны число докладчиковъ умножится; директора департаментовъ и министры придутъ въ соприкосновенiе съ большимъ числомъ личностей, чтó не можетъ не дать благодѣтельныхъ результатовъ. Выборъ для порученiй, для особенныхъ работъ не можетъ встрѣтить затрудненiй, ибо вмѣсто трехъ или четырехъ личностей начальникъ ознакомится съ пятндцатью и двадцатью. При настоящей системѣ директору департамента, не говоря уже о министрѣ, положительно нѣтъ возможности знать и половины работающихъ у него чиновниковъ. Сколько молодыхъ людей съ университетскимъ образованiемъ, съ юношескою пламенною готовностью служить обществу сидятъ столоначальниками или ихъ помощниками въ совершенной и несправедливой неизвѣстности, чернорабочими дѣлопроизводства, между – тѣмъ какъ ими и исполняются всѣ дѣла, за которыя только не имъ слѣдуютъ награды! Они должны быть докладчиками по праву, потомучто они дѣлопроизводители на дѣлѣ. Мы твердо увѣрены, что если вообще настоящая система дѣлопроизводства удержится, то преобразованiе ея въ обозначенномъ нами направленiи принесетъ огромныя пользы, не говоря о сбереженiяхъ. Лучше имѣть нѣсколько дѣльныхъ, работящихъ дѣлопроизводителей и обезпечить имъ существованiе безобиднымъ содержанiемъ, чѣмъ держать сонмы безполезныхъ чиновниковъ, далеко не окупающихъ своею службою стоимости ихъ содержанiя для казначейства. Намъ не безъизвѣстно, что проектъ нашъ найдутъ заражоннымъ демократическимъ духомъ, – мы настаиваемъ на несомнѣнной его пользѣ.

Высшимъ властямъ не придется сѣтовать, что при такомъ порядкѣ у нихъ недостанетъ времени выслушивать большое число докладчиковъ. Мы уже упоминали, что количество докладовъ останется тоже и нѣтъ причинъ думать, что человѣку, которому хорошо извѣстно дѣло, понадобилось бы на изложенiе его болѣе времени, чѣмъ человѣку менѣе съ нимъ знакомому или знакомому съ нимъ по сообщенiю дѣлопроизводителя. Намъ даже кажется, что дѣлопроизводителю было бы весьма полезно находиться и при дальнѣйшихъ докладахъ производимаго имъ дѣла, ибо весьма легко можетъ случиться, что опущенное имъ обстоятельство въ докладѣ, которое онъ считалъ незаслуживающимъ вниманiя, будетъ поднято при докладѣ; потребуется справка, и если дѣлопроизводитель на лицо, то одна его фраза можетъ разъяснить обстоятельства и рѣшить дѣло, т. е. повести къ подписи исполнительной бумаги, тогда какъ при его отсутствiи все дѣло будетъ возвращено назадъ, часто вслѣдствiе самаго ничтожнаго недоразумѣнiя, которое не могъ объяснить офицiальный докладчикъ. Мы ничего не можемъ сказать противъ докладчика (будь это хоть самъ директоръ департамента на докладѣ министру), если онъ очутится въ невозможности объяснить какого – либо обстоятельства: вѣдь положительно нѣтъ никакой человѣческой возможности знать ему дѣло до такой подробности, какъ оно извѣстно дѣлопроизводителю, копавшемуся надъ нимъ дни и часто недѣли, – да это невсегда бываетъ и нужно, – а между – тѣмъ понятно неловкое его положенiе, если онъ не въ состоянiи дать положительнаго и удовлетворительнаго отвѣта на вопросъ министра. Что же выходитъ? Онъ не можетъ же сказать: «не знаю этого обстоятельтсва», но вѣроятно оно не могло ускользнуть отъ вниманiя дѣлопроизводителя и что – нибудь напутаетъ болѣе или менѣе правдоподобное. Докладъ возвращается, исполнительныя бумаги не подписаны, время потеряно. Еще хорошо, если его замѣшательство и объясненiе не повлекутъ за собой болѣе печальныхъ послѣдствiй. Чтобы поддержать авторитетъ директора, можетъ придется передѣлывать докладъ вопреки чувству справедливости и здравому смыслу. Все это пагубно отражается на характеръ дѣятельности дѣлопроизводителя. Съ энергiей, достойной лучшей участи, съ любовью къ дѣлу начинаетъ онъ свое служебное поприще, посвящаетъ ему лучшiя свои силы, кладетъ въ него часть души своей. Мало – помалу илюзiи его разлетаются какъ дымъ, доклады по разнымъ причинамъ возвращаются назадъ, нерѣдко съ выговоромъ за небрежность, за отступленiе отъ формы, за неумѣнье докладчика выказать дѣло съ надлежащей стороны и проч.

Энергiя его упадетъ, иронiя надъ дѣломъ вытѣсняетъ любовь къ нему, безразличiе овладѣваетъ имъ все болѣе и разрѣшается полнѣйшимъ индиферентизмомъ, апатiей, кончающимися извѣстными у насъ и получившими права гражданства: лишь бы сбыть съ рукъ дѣло, отписаться, или фамосовскимъ «подписано, такъ съ плечъ долой!»

Сколько хорошихъ, свѣтлыхъ личностей, благородныхъ и энергическихъ, могущихъ быть весьма полезными своею дѣятельностью, погубила формалистика, рутина и педантизмъ нашей канцелярской службы! Человѣкъ надломленный неправдами и несообразностями бюрократическихъ требованiй, четырнадцать лѣтъ и шесть мѣсяцевъ недослужившiйся до знака отличiя за безпорочную службу, перешолъ въ литературу, сдѣлался однимъ изъ ея любимыхъ типовъ. Это что – нибудь недаромъ. Разумѣется легко поглумиться надъ его безполезною, донкихотскою рьяностью, да къ чему же поведетъ насмѣшка и много ли она разъяснитъ и исправитъ дѣло?

Я упомянулъ о неловкомъ положенiи докладчика, вызванномъ понятнымъ и легко оправдываемымъ замѣшательствомъ и неумѣнiемъ разъяснить какое – либо обстоятельство доклада, надъ которымъ работалъ другой. Это неловкое положенiе вмѣстѣ съ другими обстоятельствами, болѣе личнаго и независящаго отъ службы свойства, породило другое неудобство нашего дѣлопроизводства, запутавшее письмоводство и вызвавшее особенно тягостное увеличенiе переписки – это письменные доклады, къ которымъ я и перейду теперь. Я не говорю о докладахъ самостоятельныхъ, въ формѣ записокъ, мнѣнiй, составляющихъ спецiальныя работы по вопросамъ административнымъ или по преобразованiямъ. Такiе доклады будутъ всегда необходимы. Отличительная черта ихъ – это то, что они не сопровождаются исполнительными бумагами и исполняются по окончательному ихъ рѣшенiю въ совѣтахъ, комитетахъ или высочайшей волей. Докладъ, о которомъ я говорю, имѣетъ цѣлью изложенiе дѣла, подлежащаго рѣшенiю; подносится онъ собственно для того, чтобы прочитавши его, лицо, облеченное властью, подписало исполнительныя бумаги. Онъ служитъ только для разъясненiя, почему тó а не другое распоряженiе слѣдуетъ сдѣлать, чтобы достигнуть лучшей и полезнѣйшей цѣли. Докладъ, по прочтенiи его и подписанiи бумагъ, возвращается въ то мѣсто, гдѣ онъ составлялся, и хранится при дѣлахъ, то – есть при отпускахъ посланныхъ по немъ бумагъ въ отвѣтъ на бумагу, его породившую. Хотя для справокъ докладъ и бываетъ нуженъ, но легко обойтись и безъ него, какъ мы сейчасъ увидимъ.

Въ докладѣ излагается прежде всего сущность бумаги, вызвавшей его, за тѣмъ помѣщается справка (съ закономъ или съ бумагами, производившимися по этому же дѣлу), потомъ приводится соображенiе, высказывается мнѣнiе, какъ слѣдовало бы поступить въ данномъ случаѣ и наконецъ испрашивается согласiе на это мнѣнiе, и въ такомъ случаѣ подносится къ подписи проектъ исполнительной бумаги. Не проще ли было бы на той же бумагѣ, которая сопровождаетъ докладъ, въ которой стало – быть уже изложена вся сущность дѣла, коротко привести справку, помѣтить число мѣсяца, нумеръ бумаги, статью закона за подписью дѣлопроизводителя, и все остальное: мнѣнiе, испрашиванiе согласiя и разрѣшенiе поступить извѣстнымъ образомъ, высказать устно при докладѣ, тѣмъ болѣе, что сущность всего изложеннаго помѣщена въ проектѣ исполнительной бумаги? Все въ чемъ можетъ встрѣтиться надобность при справкахъ, останется въ департаментѣ налицо, на входящей бумагѣ, хранящейся при дѣлахъ. Дѣло ничего не проиграло бы, напротивъ въ барышахъ остались бы сбережонный трудъ, и время и всѣ выгоды, представляемыя устнымъ докладомъ. Я привелъ выше неизмѣнный законъ правильно и рацiонально – организованнаго дѣлопроизводитства, что дѣлопроизводитель и докладчикъ долженъ быть одно лицо, ибо дѣлопроизводитель есть несомнѣнно лучшiй, единственно возможный хорошiй докладчикъ; теперь присоединю второе правило, нарушенiе котораго ведетъ къ печальнымъ результатамъ бюрократiи, порождаетъ безплодную переписку и отстраняетъ дѣло на заднiй планъ, выдвигая впередъ переписку: всѣ доклады по возможности должны быть устными; всѣ же письменные должны быть отстранены, за весьма немногими исключенiями, когда дѣло выходитъ изъ тѣсной сферы спецiальнаго вѣдомства, въ которомъ оно рѣшается и переходитъ на разсмотрѣнiе въ другiя, постороннiя учрежденiя. Уничтоженiе письменныхъ докладовъ, мы утверждаемъ смѣло, сократить ненужную переписку покрайней – мѣрѣ на сорокъ процентовъ.

Разсудите хорошенько чтó такое письменный докладъ, при которомъ посылается исполнительная бумага? это не документъ, который слѣдуетъ хранить, въ которомъ можетъ встрѣтиться надобность въ будущемъ; это не распоряженiе, ибо распоряженiе есть исполнительная бумага – это просто записка для памяти докладчика, записка нерѣдко на десяткахъ листовъ, порожденная тѣмъ обстоятельствомъ, что обязанности докладчика и дѣлопроизводителя раздѣлены, когда онѣ по сущности своей раздѣлены быть не могутъ. Не показываетъ ли онъ наглядно, что докладчикъ не имѣетъ возможности сохранить въ своей памяти всѣ обстоятельства дѣла? И это весьма понятно: такъ какъ не имъ производилось оно, не онъ работалъ надъ нимъ, и такъ какъ при устномъ докладѣ онъ могъ бы напутать и не объяснить могущаго встрѣтиться обстоятельства, то докладъ посылается писанный, когда по здравому смыслу онъ долженъ быть личный и устный. Мы не забываемъ возраженiя, которое намъ могутъ сдѣлать, что докладчикъ можетъ быть обремененъ такимъ количествомъ занятiй, что прибѣгаетъ къ письменному докладу, чтобы выиграть время. Но лицо облеченное властью, къ которому поступаетъ письменный докладъ, непремѣнно обременено еще болѣе дѣлами, а при настоящемъ порядкѣ оно обязано же читать докладъ и убивать на это ровно въ два раза больше времени, чѣмъ потребовалъ бы докладъ устный? а тѣ дѣлопроизводители, на обязанность которыхъ возложена вся черная работа, требующая по преимуществу большого количества времени, развѣ обременены меньше офицiальнаго докладчика?

Безъ всякаго сомнѣнiя тѣмъ лучше идетъ всякая часть административнаго управленiя, чѣмъ меньше посредствующихъ степеней, задерживающихъ быстрое рѣшенiе дѣла: чѣмъ ближе власть къ непосредственному исполнителю, тѣмъ скорѣе рѣшенiе приводится въ исполненiе. Но высшая iерархическая власть положительно не въ состоянiи рѣшать всѣ дѣла по ея вѣдомству; вотъ почему законъ облекъ частью ея лицо посредствующее, которое въ опредѣленной сферѣ можетъ дѣйствовать самостоятельно, отъ своего имени и подъ личною отвѣтственностью. Въ такомъ положенiи находится директоръ департамента, какъ помощникъ министра, и только по дѣламъ высшаго управленiя онъ есть его дѣлопроизводитель и докладчикъ, имѣя своего офицiальнаго дѣлопроизводителя и докладчика въ начальникѣ отдѣленiя. Все было бы хорошо, еслибы бюрократическая iерархiя de facto, какъ и de jure останавливалась на этомъ послѣднемъ дѣлопроизводителѣ и докладчикѣ. На дѣлѣ этого нѣтъ. Существуетъ еще настоящiй, но не офицiальный дѣлопроизводитель, вошедшiй помимо законовъ въ обычаи бюрократiи, служащiй впрочемъ не по найму, не на торговомъ, свободномъ правѣ, а числящiйся на службѣ, получающiй отъ казны жалованье, чины и знаки отличiя, это – столоначальникъ и его помощникъ; такъ что начальникъ отдѣленiя является тоже какъ особая посредствующая степень, съ тѣмъ только различiемъ, что онъ не облеченъ никакою властью, никакою самостоятельностью для рѣшенiя хотя самаго незначительнаго дѣла. И съ этой точки зрѣнiя или онъ лице лишнее, ненужное, или какъ мы уже говорили, ненуженъ столоначальникъ; то есть слѣдовало бы: или уничтожить столоначальниковъ, увеличивъ число начальниковъ отдѣленiй соотвѣтственно дѣйствительной надобности, или уничтожить начальниковъ отдѣленiй, обративъ въ докладчиковъ дѣлопроизводителей, и такъ какъ первое преобразованiе сопряжено съ бóльшими расходами, то слѣдовало бы остановиться на второмъ и хорошенько его разработать. Мы увѣрены, что при рацiональномъ преобразованiи дѣлопроизводства можно бы было сократить и число самихъ дѣлопроизводителей, увеличивъ ихъ содержанiе изъ остаточныхъ суммъ и имѣющихъ открыться вслѣдствiе упраздненiя мѣстъ начальниковъ отдѣленiй.

Изложивъ главнымъ образомъ сущность дѣлопроизводства при настоящей системѣ, прослѣдимъ въ краткихъ чертахъ за бумагой при упрощенномъ канцелярскомъ механизмѣ. Дѣлопроизводитель получаетъ двоякаго рода бумаги, помѣченныя директоромъ департамента: однѣ, не представляя никакихъ затрудненiй, не требуя никакихъ справокъ, подлежатъ немедленному исполненiю въ смыслѣ, обозначенномъ резолюцiей директора, другiя для исполненiя требуютъ особой разработки, справокъ и проч. По первымъ тотчасъ заготовляются исполнительныя бумаги и подносятся къ подписанiю директора департамента; на вторыхъ съ боку на поляхъ помѣщается справка, ссылка на статью закона и въ такомъ видѣ докладываются устно директору департамента. Зависитъ ли теперь исполненiе бумаги отъ власти директора или бумага должна идти къ подписи министра, директоръ согласно съ своимъ мнѣнiемъ и наведенными справками, закономъ, приказываетъ приготовить исполнительную бумагу, изготовивши которую, дѣлопроизводитель подноситъ ее къ подписанiю, и если разрѣшенiе дѣла зависитъ отъ власти министра, то непремѣнно присутствуетъ при докладѣ директора, которому можетъ встрѣтиться въ немъ надобность при разъясненiи какого либо вопроса. Такъ какъ такихъ докладовъ встрѣчается сравнительно гораздо меньше, а письменное ихъ заготовленiе требуетъ наибольшаго времени, то этимъ – то и сохранится болѣе всего переписка и выиграется время. Этотъ порядокъ представляетъ еще ту выгоду, что теперь извѣстны будутъ не только способности дѣлопроизводителей, но и количество несомаго ими труда, что необходимо повлечетъ за собою и основное правило вознагражденiя: à chacun selon ses capacités, à chaque capacité selon ses oeuvres.

Мы не можемъ окончить нашего краткаго и по необходимости слишкомъ спецiальнаго изложенiя, не сказавъ въ заключенiе нѣсколько словъ о чернорабочихъ канцелярiи, о поденщикахъ бюрократiи, о писаряхъ. Уже почти на половину былъ бы сокращенъ ихъ безспорно тяжолый трудъ уничтоженiемъ такъ – называемыхъ отпусковъ, копiй со всѣхъ исходящихъ бумагъ. Мы рѣшительно не понимаемъ кчему эти отпуски, требующiе огромнаго чернаго труда и еще бòльшаго количества времени, задерживающiе отправленiе часто весьма спѣшной бумаги, пока съ нея не будетъ снята копiя? Мы не можемъ также объяснить себѣ, почему черновые проекты бумагъ дѣлопроизводителя не могутъ замѣнить ихъ и служить руководствомъ для наведенiя справокъ? Вѣдь если проставить на нихъ номеръ ихъ исходящаго журнала и число мѣсяца, то кромѣ болѣе или менѣе разборчиваго почерка, они ничѣмъ не будутъ отличаться отъ копiи, такъ какъ они служили оригиналами для исполнительной бумаги. Въ торговыхъ конторахъ тоже оставляются копiи съ исходящихъ бумагъ и писемъ. Но для этого употребляется не дорогой и кропотливый трудъ переписчика, а копировальные пресы. Если уже необходимо снимать копiи съ бѣловыхъ бумагъ, то почему бы не завести такихъ прессовъ (и стоятъ – то они отъ 15 до 25 руб.) въ канцелярiяхъ? Правда, что этими прессами возможно снять копiю только въ первые часы по написанiи бумаги, пока чернила не совсѣмъ засохли, а бумага съ надписью можетъ вернуться и черезъ нѣсколько днѣй, но чтоже мѣшало бы списать копiю немедленно послѣ переписки бумаги, а еслибы она возвратилась назадъ для передѣлки, какъ негодная, то перекрещивать копiю и снимать новую со вновь изготовленной бумаги? Но повторяемъ, это дѣло лишнее, потомучто вмѣсто копiи, или отпуска, можетъ служить черновая дѣлопроизводителя, сберегая на половину трудъ писарей.

Все сказанное нами далеко не захватываетъ глубь самаго предмета, неуклоняется нисколько отъ существующей системы дѣлопроизводства и не противорѣчитъ главнымъ ея основанiямъ; именно поэтому – то мы и рѣшились сказать свое слово; мѣры, предлагаемыя нами, можетъ – быть даже и не новы, тѣмъ не менѣе мы подвергаемъ ихъ общему обсужденiю, такъ какъ вопросъ объ уменьшенiи переписки, объ упрощенiи формъ дѣлопроизводства, о сокращенiи штатовъ и расходовъ казны, если и рѣшался въ спецiальныхъ административныхъ сферахъ, то литературой почти не затрогивался.

Content

Петр Алексеевич Бибиков
Дѣлопроизводство въ департаментахъ