Виталий Иванов

Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000—2008 годах

От автора

Вы держите в руках книгу, рассказывающую о централизации российского государства в 2000 – 2008 гг., о том, как в те годы изменились отношения между Центром и регионами. Она написана, что называется, на стыке юриспруденции, политологии и истории, поэтому анализ правового материала сочетается с изложением политического контекста и, главное, пересказом официальных программных установок и фактических мотивов, целей руководства страны. Я стремился не просто разобрать принятые в последние годы нормативные правовые акты на предмет их конституционности и пр., но и объяснить, как в них отливалась политическая воля.

История реформ 2000 – 2008 гг. рассказана в четырех главах в соответствии с их предметно-хронологическим разделением на:

1) реформы, проведенные в 2000 – 2002 гг.;

2) первую большую федеративную реформу («реформа Козака»), призванную четко разграничить компетенцию между уровнями власти (2003 – 2007 гг.);

3) кампанию по укрупнению регионов (стартовала в 2003 г., приостановлена в 2007-м);

4) вторую большую федеративную реформу («путинскую реформу»), изменившую порядок наделения полномочиями глав регионов и исправившую ряд недостатков первой (стартовала в 2004 г.). Разбору практических вопросов предшествуют подробные теоретические и исторические экскурсы.

Сразу хочу предупредить, что некоторые темы я сознательно обошел либо затронул лишь обзорно или точечно.

Во-первых, проблему чеченского урегулирования. Она, несомненно, требует отдельного специального исследования.

Во-вторых, вопросы межбюджетных отношений, распределения налогов и поступлений от них, регулировании природопользования, а также социальной политики. Я прекрасно отдаю себе отчет в их важности, но, поскольку не являюсь специалистом в соответствующих областях, предпочел подробно не высказываться. В-третьих, большую муниципальную реформу, которая начата еще в 2003 г. после принятия соответствующего Закона, но окончательно должна быть запущена только с 1 января 2009 г. О местном самоуправлении и его судьбе в России тоже нужно писать отдельную книгу.

Первое издание этой книги (под названием «Путин и регионы. Централизация России») увидело свет в 2006 г. К сожалению, в нем был допущен ряд неточностей при изложении исторических фактов и интерпретации нормативных правовых актов. В настоящем издании они исправлены. [1]

Введение

В 2000-е гг. в России под руководством Владимира Путина была проведена серия реформ, направленных на построение (достройку) системы централизованного федерализма. Чтобы понять смысл этих реформ и суть их результатов (пока еще промежуточных), необходимо, как представляется, принять три данности. Во-первых, подлинное, очищенное от идеологизированных и конъюнктурных наслоений значение понятия «федерализм». Во-вторых, противоречивость процессов, происходивших в сфере государственного строительства в 1990-е гг. В-третьих, предопределенность, неизбежность и необратимость централизаторского курса последних восьми лет.

1

Федерализм есть комплекс государственно – правовых институтов, образующих две параллельные системы государственной власти, две системы права и, следовательно, две параллельные юрисдикции, а также набор обосновывающих и обеспечивающих такое «раздвоение», «расщепление» государственной власти научных теорий, идеологических и пропагандистских концептов. Федеративное устройство предполагает наличие федеральной (центральной) власти и власти субфедеральной (региональной), привлечение субъектов федерации к делам федерации и, соответственно, участие федерального центра в решении вопросов регионального значения. Иными словами, как в геометрии Лобачевского, параллели пересекаются. Так, согласно Конституции России оборона страны отнесена к исключительному федеральному ведению, однако указ Президента о введении военного положения подлежит обязательному утверждению Советом Федерации, в котором заседают парламентарии, избранные или назначенные властями регионов (п. «м» ст. 71, ч. 2. ст. 87, п. «б» ч. 1 ст. 102). Наша Федерация передает на региональный уровень часть поступлений от федеральных налогов и т. д.

Безусловно, модели федерализма могут быть очень и очень разными, в том числе централизованными и децентрализованными. Чем выше степень централизации, тем меньше самостоятельности у регионов. Можно сравнить для примера модели государственного устройства США и Индии. Конституция США фиксирует компетенцию федеральной власти и запреты штатам в принципе совершать те или иные действия или совершать их без согласия Конгресса. Индийская Конституция перечисляет предметы ведения, по которым законодательствуют штаты, однако тут же устанавливает, что в отдельных случаях по ним может законодательствовать и Федерация. Более того, именно за федеральным парламентом закреплено право принимать законы по предметам ведения, не упомянутым в перечнях предметов ведения штатов и предметов совместного ведения. Таким образом, в США остаточная компетенция принадлежит штатам, а в Индии – Федерации. Исполнительная власть в американских штатах осуществляется избираемыми населением губернаторами (в Миссисипи губернатор избирается выборщиками). В Индии губернаторы назначаются президентом страны, но при этом они обязаны работать совместно с правительствами штатов, главами которых становятся представители партий, победивших на региональных парламентских выборах. Федеральная власть в Индии может принять закон о создании или ликвидации штата без учета мнения его населения, в США такое невозможно и т. д. Обе модели – федеративные.

Часто проводимая в современной научной и учебной литературе, а также СМИ идея неразрывной связи федерализма с демократией как в историческом (античном) понимании слова «демократия», так и в современном совершенно несостоятельна. В одних государствах в те или иные периоды федеративное устройство способствовало развитию демократических институтов и практик, в других нет. Даже наоборот [2] . Достаточно вспомнить порядки в южных штатах США в 1870 – 1960-х гг. или «касикизм» в латиноамериканских федерациях XIX—XX вв. И в том и в другом случае в регионах федерализм способствовал формированию и функционированию консервативных антидемократических режимов, обособленных от центральной власти.

По сути, чтобы сказать федеративное государство или нет, достаточно уточнить факт формального наличия в нем одной или двух систем государственной власти. И все. Остальное надуманно – зачастую даже не из приверженности неким теоретическим воззрениям или идеологическим догмам, а всего лишь в целях практической политики, пропаганды и pr.

2

При крушении СССР в 1990 – 1991 гг. Россия (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика – РСФСР) была обречена на деструктивную децентрализацию. Распад советской федерации не мог не отразиться на ее главном субъекте, который сам был устроен полуфедеративно.

Децентрализация прямо поощрялась руководством СССР и КПСС, пытавшимся опираться на власти российских автономий в борьбе с Борисом Ельциным и его союзниками из числа «демократов». Именно этой цели в первую очередь служили принятые в апреле 1990 г. законы СССР, уравнявшие автономные советские социалистические республики (АССР) в правах с союзными (ССР), в состав которых они входили. Получилось, что РСФСР уравняли с ее собственными субъектами. [3]

В Конституции РСФСР не использовалось понятие «субъект федерации», но из нее тем не менее ясно следовало, что АССР являются субъектами федерации, а российские края, области [4] , города республиканского подчинения, автономные области и автономные округа – нет, что они лишь территориальные единицы РСФСР. Другими словами, РСФСР по факту была полуфедерацией.

В 1990 г. в состав РСФСР входили 16 национальных АССР – Башкирская, Бурятская, Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Марийская, Мордовская, Северо-Осетинская, Татарская, Тувинская, Удмуртская, Чечено-Ингушская, Чувашская и Якутская.

Дело даже не в том, что эти законы противоречили Конституции СССР, а в том, что сама попытка укреплять власть Союза посредством усиления автономий, а фактически стимулирования национально-сепаратистских настроений в них (элиты многих АССР давно мечтали если не о суверенитете, то о статусе союзной республики) была столь же конструктивна, как заливание костра керосином.

РСФСР провозгласила свой государственный суверенитет 12 июня 1990 г, и это в том числе стало ответом на политику союзного руководства. Естественно, в сложившейся политической обстановке российская власть не могла себе позволить выступать с централизаторскими лозунгами. Напротив, она вынуждена была пытаться перехватывать инициативу. Отсюда знаменитый ельцинский призыв к АССР брать суверенитета «побольше» (очень скоро, правда, Президент фактически взял свои слова обратно). С июля 1990 по январь 1991 г. по России прокатился «парад суверенитетов» – соответствующие декларации приняли все автономные республики, кроме Дагестана и Мордовии. Затем положения о суверенитете включили в тексты их конституций. Формальный суверенитет республики, разумеется, не приобрели, суверенными их никто не признал (как и РСФСР не стала суверенной после 12 июня 1990 г), но претензии были заявлены. В мае 1991 г. из Конституции РСФСР было исключено упоминание об их автономии [5] . Однако это считалось только началом. Планировалось, что некоторые российские республики станут самостоятельными участниками нового Союзного договора, то есть останутся в составе России, но при этом окончательно уравняются с ней в «обновленном» Союзе (!).

В июле 1991 г. был принят пакет законов РСФСР о преобразовании в республики четырех из пяти существовавших тогда автономных областей – Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской. С тех пор у нас есть только одна автономная область – Еврейская (ЕАО). После разделения Чечено-Ингушской Республики в 1991 – 1992 г. в России 21 республика.

Безусловно, крушение СССР в конце 1991 г. было катастрофой. Но он к тому времени был обречен. Если бы даже удалось подписать горбачевский договор, Союз все равно распался бы, пусть не в 1991– м, а пару лет спустя. При этом еще увлек бы за собой и Россию. В Татарстане, к примеру, некоторые политики до сих пор жалеют, что республика не стала субъектом «обновленного Союза». А то смог ла бы потом получить независимость наравне с Украиной, Казахстаном и пр. Кто не верит, что подобное было возможно, пусть перечитает документы и прессу того периода.

Однако, хотя республики не получили права на выход из состава России [6] , угроза того, что она разделит судьбу Союза или утратит некую часть своей территории, в начале 1990-х гг. оставалась вполне реальной. Федеральная власть была крайне слаба. Республики требовали привилегий, некоторые из них в своих конституциях провозгласили собственную международную правосубъектность, право на отделение, договорный характер своих отношений с Россией и пр. На это налагалась дискуссия о целесообразности создания «Русской республики», о «республиканизации» краев, областей и автономий, кое-где дело дошло и до практических шагов [7] . Как раз в этой связи нельзя не понимать, что многие шаги тогдашнего федерального руководства, которые воспринимались и до сих пор воспринимаются чуть ли не как подталкивание страны в пропасть, на самом деле позволили затормозить, а потом и вовсе остановить дезинтеграцию.

В 1992 г. был подписан Федеративный договор, наделивший края, области, города Москву и Санкт-Петербург, единственную оставшуюся автономную область и автономные округа статусом субъектов Российской Федерации (в нем отказались участвовать Татарстан и Чечено-Ингушетия). Регионы были поделены на три группы в зависимости от специальных статусов, дополнявших видовой статус субъектов Федерации: [8]

1 ) республики, поименованные «суверенными»;

2 ) края, области и города Москва и Санкт-Петербург (понятие «город федерального значения» было введено позже);

3 ) автономная область и автономные округа. У первой группы был максимальный объем компетенции, у второй меньше, у третьей еще меньше [9] . Но при этом крайне важно, что Россию из полуфедерации трансформировали в федерацию и республикам, старым субъектам Федерации выставили определенный противовес в виде новых.

Потом, правда, в 1994 – 1995-х гг. последовала серия «индивидуальных» внутрифедеральных договоров, которыми некоторые республики были наделены дополнительными правами. [10]

И Федеративный договор, и внутрифедеральные договоры 1994 – 1995 гг. совершенно заслуженно критиковались как с политических, так и с правовых позиций. Однако в конечном счете они оказались исторически оправданными. Национально-сепаратистские настроения в бывших автономиях постепенно улеглись (только в Чечне они все же вылились в криминально-террористический мятеж), республиканские лидеры удовлетворились привилегиями, и, когда федеральная власть стала понемногу укрепляться, разговор велся уже только об их сохранении и приумножении. О выходе республик из состава России более никто всерьез не упоминал.

Тем более что в 1993 г. через всенародное голосование [11] провели Конституцию, которая (если правильно ее толковать) задает основу централизованной модели федеративного устройства. В ней:

1 ) заявлено, что суверенитет России распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4),

2 ) установлен примат (верховенство) федерального права (ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15);

3 ) установлено прямое действие Конституции (ч. 1 ст. 15),

4 ) провозглашено единство правового пространства (ч. 2 ст. 4),

5 ) провозглашено единство экономического пространства (ч. 1 ст. 8),

6 ) провозглашено единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5),

7 ) отдельно прописана единая система исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Федерации по предметам ее совместного ведения с регионами (ч. 2 ст. 77).

Более того, по Конституции за всеми регионами закрепляется единый базовый видовой статус субъектов Федерации: они все равноправны в своем положении в Федерации (ч. 1 ст. 5) и все равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Федеративный договор теперь действует в части, не противоречащей Конституции. Правда, тем же республикам все же предоставлены некоторые специальные права, дополняющие видовой статус субъектов Федерации (специальный статус). В частности, они могут называться «государствами» (ч. 2 ст. 5). Впрочем, республики как не были суверенными, так не являются и государствами, поскольку «несуверенное государство» есть нонсенс. Это положение уместно толковать всего лишь как дань историческому прошлому, как декларацию, не порождающую правовых последствий. [12]

Тогда же в 1993 г. была жестко пресечена попытка преобразовать Свердловскую область в так называемую Уральскую республику, что поставило крест на идее «республиканизации» (в дальнейшем она еще поднималась на щит, но в конкретные политические проекты не выливалась).

Затем, пусть медленно, но привилегии республик, добытые во времена «парада суверенитетов» и в первые годы российской независимости, начали девальвировать посредством предоставления аналогичных прав другим субъектам Федерации. Например, с 1993 г. главы краев, областей, автономной области, автономных округов стали избираться на прямых выборах. До этого так избираться могли лишь республиканские главы.

Главами здесь и далее в тексте называются высшие должностные лица и руководители исполнительной власти регионов (президенты, председатели правительств, губернаторы, главы администраций и т. д.), кроме тех случаев, когда речь идет о Президенте России (главе государства) и муниципальных руководителях (местных главах).

До марта 1990 г. фактическими руководителями регионов были первые секретари комитетов Компартии (областных, краевых, окружных; комитеты Компартии в автономных республиках, кстати, также назывались областными). Вторыми по значению были должности председателей Советов Министров (в автономных республиках) и исполнительных комитетов Советов народных депутатов (в остальных регионах). В автономных республиках Верховные

Советы возглавляли президиумы, у которых имелись председатели, у Советов народных депутатов президиумов не было, их работой руководили исполкомы.

В марте 1990 г. прошли первые (и последние) свободные выборы в Советы всех уровней. Тогда в обновленных Советах были учреждены должности председателей. Именно председатели Верховных Советов и Советов народных депутатов теперь объявлялись первыми лицами регионов (согласно принятому на XIX партийной конференции в 1988 г. решению). Поэтому первые секретари стали добиваться своего избрания спикерами. Обычно им это удавалось [13] . В некоторых случаях спикерами избирались представители «демократического движения».

С 1991 г. в республиках начали учреждать посты президентов. Пионером был Татарстан. 12 июня 1991 г., одновременно с выборами Президента РСФСР, несмотря на возражения российского руководства, там прошли прямые президентские выборы (безальтернативные), на которых избрался Минтимер Шаймиев, в 1989 – 1990 гг. занимавший пост первого секретаря Татарского обкома, а с 1990 г. возглавлявший Верховный Совет Татарии.

Кстати, в этот же день, правда, уже с согласия Центра, были избраны мэры Москвы и Ленинграда Гавриил Попов и Анатолий Собчак (надо иметь в виду, что эти города тогда не имели статуса субъектов Федерации).

После событий 19 – 21 августа 1991 г., обычно именуемых «путчем», Верховный Совет РСФСР, ссылаясь на чрезвычайные обстоятельства, учредил администрации краев, областей, автономной области и автономных округов, заменившие исполкомы Советов народных депутатов. Республики и Москву с Санкт-Петербургом (Ленинград был переименован в сентябре) эта реформа не затронула. Глав администраций в принципе предполагалось избирать на прямых выборах, но в качестве временной меры назначать и отрешать их было поручено Президенту (требовалось, правда, утверждение его решений соответствующими Советами). Ельцин и его команда решительно взялись за дело. Назначали как «заслуженных демократов», так и бывших советских и партийных функционеров, заявивших о своей лояльности. Председатели Советов к тому времени отошли на второй план, а первые секретари и вовсе вывелись после приостановления, а затем прекращения деятельности Компартии на территории РСФСР.

Повсеместные выборы глав Верховный Совет запланировал провести уже 8 декабря 1991 г., были даже приняты необходимые законы. Но 1 ноября Ельцин добился от Съезда народных депутатов 13-месячного моратория на проведение выборов всех уровней, кроме уже назначенных выборов президентов республик, а также закрепления за собой права назначать и отрешать всех глав (кроме республиканских).

В 1991 – 1992 гг. были избраны президенты Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Марий Эл, Мордовии [14] и Саха, а также Тувы (там выборы назначили уже после объявления моратория!).

Мораторий истек в декабре 1992 г. Тогда Съезд рекомендовал отложить все выборы глав (опять же кроме республиканских) до 1995 г., то есть до перевыборов Советов. Однако краям и областям, которые по тем или иным причинам настойчиво хотели провести выборы, разрешили это сделать. В апреле 1993 г. были избраны главы Красноярского края, Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской и Челябинской [15] областей, в 1994 г. главу выбрала Иркутская область. Также в 1993 – 1994 гг. избрали президентов Башкортостана, Бурятии, Ингушетии, Калмыкии, Коми, Северной Осетии и Чувашии. В Карелии в 1994-м избрали Председателя Правительства.

3 октября 1994 г., то есть уже при новой Конституции, Ельцин подписал Указ, которым уравнял в правах избранных глав и своих назначенцев и установил, что впредь будет назначать и отрешать всех глав, кроме республиканских, пока иной порядок не установит законодатель (хотя в 1995 г. Президент назначил главу Карачаево-Черкесской Республики) [16] . Выборы глав, за исключением республиканских, согласно Указу можно было проводить лишь в индивидуальном порядке с личного президентского разрешения. В 1995 г. Ельцин позволил провести выборы в Приморском крае, Белгородской, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Тамбовской, Тверской, Томской и Ярославской областях. А в Свердловской области выборы провели «самостийно», то есть без разрешения Президента.

С 1996 г. «индивидуальные» договоры стали заключаться не только с республиками, но и с другими регионами, то есть была ликвидирована «монополия» республик на «индивидуализацию» федеративных отношений.

Нельзя, впрочем, не признать, что процесс выравнивания обернулся существенными издержками. Если прежде «удельно-княжеские» замашки себе позволяли, как правило, только отдельные президенты республик, то с 1993 – 1994 гг. этим стали грешить и многие губернаторы.

В Послании Федеральному Собранию 2000 г. Путин очень точно высказался о том времени: «При принятии Конституции России в 199 3 году федеративная государственность рассматривалась как достойная цель, на которую придется много и кропотливо работать. В начале 1990– х Центр многое отдал на откуп регионам. Это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная политика. Но она помогла руководству России добиться тогда главного и, думаю, была об основана: она помогла удержать Федерацию в ее границах. Надо это признать» .

Во второй половине 1990-х гг. президентура, Государственная Дума и Конституционный Суд, несмотря на все противоречия между собой, а также сопротивление регионалов и Совета Федерации, продолжали предпринимать централизаторские инициативы . Так, в 1996 г. был принят Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», закрепивший за Федерацией суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в 1997 г. Конституционный Суд в 1997 г. установил, что регионам запрещено самостоятельно вводить налоги и сборы, то есть пресек соответствующую практику. В 1999 г. появился долгожданный Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», унифицировавший системы государственной власти в регионах (Конституционный Суд начал соответствующую работу еще в 1995 – 1996 гг., а принятие закона несколько лет изо всех сил тормозили регионалы). Эти шаги федеральной власти каждый раз провоцировали волну возмущений и протестов по поводу «наступления на федерализм»; руководители регионов и их интеллектуальная обслуга обычно ссылались на опыт ряда зарубежных федераций, в которых субъекты вправе и собственные общие суды иметь, и налоги самостоятельно вводить и пр.

Цель ослабить позиции регионалов, несомненно, преследовал и вступивший в силу в 1995 г. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусматривал согласно конституционно установленному принципу (ст. 12) формирование уровня местной власти, независимого от субфедерального. В итоге в одних регионах, где были сильные президенты и губернаторы, Закон откровенно нарушался, вплоть до того что местные главы назначались, а не выбирались. В других регионах были спровоцированы или усугублены конфликты между региональными и муниципальными руководителями, которые порой длились годами (в Свердловской области, к примеру).

Проблемы исполнения федерального законодательства, реализации формальных и неформальных федеральных прерогатив стали тогда одними из наиболее острых. Без их решения о реальной централизации нечего было и думать . Но все упиралось в конечном счете в отсутствие политической воли и нестабильность, заставлявшую Кремль периодически давать задний ход централизаторским проектам, идти на серьезные уступки регионалам, торговаться с ними.

Пожалуй, самый показательный пример – введенный в 1995 г. порядок формирования Совета Федерации из руководителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации. Тогда приближались президентские выборы и растерявший популярность и авторитет Ельцин нуждался в консолидации региональных лидеров вокруг себя, а потому неприкрыто их задабривал. Он по сути подарил им целую палату парламента, рассчитывая в том числе на повышение лояльности. В предвыборный период было роздано еще много персональных «подарков», «авансов» и т. п. Расчет оправдался: почти все главы выступили на выборах на его стороне.

Цена, уплаченная в 1995 – 1996 г. за переизбрание Ельцина, оказалась огромной [17] . Предоставление региональным руководителям, особенно главам, статуса федеральных парламентариев, а значит, иммунитета позволило многим из них достроить свои автократии или просто значительно укрепить свое положение. Тем более что Закон о порядке формирования Совета Федерации 1995 г. предписал провести прямые выборы глав исполнительных органов государственной власти во всех регионах до декабря 1996 г.

Тут занятно то, что тогда некоторые президенты и губернаторы, будучи руководителями исполнительной власти в своих регионах, непосредственно никаких исполнительных органов не возглавляли; там, где были созданы правительства, назначались премьеры и т. д. Таким образом, если подходить сугубо формально, главы в этих случаях не имели права заседать в Совете Федерации, а требование быть непременно избранными на прямых выборах на них не распространялось, и потому следовало избирать и отправлять сенаторствовать премьеров (или не отправлять никого). Хотя, естественно, мандаты главы брали, и на выборах избирались именно они, а не премьеры [18] . Частично противоречие было снято после принятия упомянутого Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», который обязал регионы иметь высшие исполнительные органы (предполагалось, что ими будут руководить как раз главы). И еще. Последний ельцинский назначенец – Глава Карачаево-Черкесской Республики Владимир Хубиев был заменен избранным Президентом Владимиром Семеновым лишь в 1999 г. Глава Республики Мордовия Николай Меркушкин, избранный в 1995 г. Конституционным Собранием, только в 1998 г. переизбрался на прямых выборах. В Дагестане глава так никогда всенародно и не избирался. Республиканскую исполнительную власть возглавлял (и заседал в Совете Федерации в качестве представителя от нее) Председатель Государственного Совета (директории, неофициально именовавшейся «коллективным президентом»), которого избирало Конституционное Собрание. С 1994 г. этот пост занимал Магомедали Магомедов. Для этого региона в итоге даже сделали специальную оговорку в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» [19] . На Алтае и в Удмуртии до последнего держались за принятую в начале 1990-х парламентскую форму правления, в одной республике глава был избран на прямых выборах лишь в 1997 г., а в другой вообще в 2000 г. (!)

Выборы по факту были отбором сильных глав [20] . Те, кто оказался способен объединить элиту, с одними договориться, других продавить, отстроить политическую машину и т. д., избирались, переизбирались и буквально делали, что хотели. Слабые или ослабевшие – выбывали.

1996 – 1999 гг. стали периодом расцвета так называемой губернаторской России, временем, когда при больном и часто «исчезавшем» Президенте главы регионов сосредоточили в своих руках большой объем формальной компетенции и реальной власти, получив соответствующие президентские «пожалования» или просто узурпировав многие прерогативы и присвоив ресурсы Федерации, а также региональных парламентов и местного самоуправления. Зачастую они на совершенно легитимных основаниях (сенаторы же) вторгались в федеральное политическое пространство. Именно тогда эксперты и публицисты заговорили о «феодальной вольнице», «федерации тираний», «касикизме по-русски», то есть о децентрализации или даже фрагментации государства. Несмотря на упоминавшиеся централизаторские инициативы при номинальном сохранении единства и целостности государства, Россия начинала постепенно превращаться в конгломерат территориальных образований, во многих из которых сформировались автономные политические режимы, де – факто и де – юре игнорировался примат федерального права, единство экономического пространства и т. д.

Дефолт в августе 1998 г. и кризисная ситуация, характеризовавшаяся многими как «агония режима Ельцина», спровоцировали в кулуарах Совета Федерации дискуссии о «коллективном президенте», которым, естественно, были готовы стать его члены. В 1999 г. палата открыто бросила вызов Кремлю. Активная поддержка «думского» Правительства Евгения Примакова, отказ от дачи согласия на освобождение от должности Генерального прокурора Юрия Скуратова говорили сами за себя. Накануне очередных выборов в Государственную Думу наиболее активные и амбициозные регионалы сплотились в две коалиции – «Отечество» Юрия Лужкова и «Вся Россия» Руслана Аушева (Ингушетия), Минтимера Шаймиева (Татарстан), Владимира Яковлева (Санкт-Петербург), Муртазы Рахимова (Башкортостан) и пр. Позже они сформировали общий избирательный блок «Отечество – Вся Россия» (ОВР).

Не все тогда понимали, что «губернаторская Россия» доживает последние месяцы.

Страна к тому времени очень устала от безвластия. Россия ждала «царя», который наконец наведет порядок, в том числе проведет полноценную централизацию.

Будь Ельцин более вменяемым и ответственным политиком, будь он даже просто помоложе и поздоровее, успехи централизации при нем были бы куда значительнее. Но, как бы там ни было, любой, кто встал бы в 2000 г. у руля государства, был обязан проводить централизацию и проводил бы ее. И Лужков, и Примаков, несмотря на то что они были помимо прочего «губернаторскими» кандидатами, пусть кондово, пусть не во всем последовательно, но проводили бы обязательно. [21]

Ельцин и его окружение смогли принять единственно правильное в тогдашнем положении решение, выдвинув на первый план, а затем провозгласив преемником Путина, «нового человека» с силовым бэкграундом. Он предстал перед элитой и народом более приемлемым претендентом на фоне Примакова и Лужкова. После победы прокремлевского блока «Единство» (в его создании принимали участие и многие главы, включая свердловского Эдуарда Росселя, белгородского Евгения Савченко, курского Александра Руцкого, калининградского Леонида Горбенко, чукотского Александра Назарова и др., заявление о поддержке блока подписали 32 главы) над ОВР на думских выборах, лидерство Путина никто уже всерьез не оспаривал.

3

Централизаторский тренд в настроениях элит и общественных ожиданиях обозначился еще в 1990-х гг., централизация была предписана Конституцией 1993 г., и, как уже сказано, в те годы власть пыталась двигаться в этом направлении. Новый Президент просто продолжил этот курс, проявив волю и последовательность.

В том же президентском Послании 2000 г. констатировалось: «Нужно признать – в России федеративные отношения недостроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство» .

Попытки представить порядки 1990-х «настоящим федерализмом», а путинские реформы его разрушением исходят от людей либо некомпетентных, либо в силу приверженности либеральной идеологии и/или особой симпатии к ельцинскому периоду сознательно пускающихся на фальсификации. Путин развивал то, что было начато до него. Историческая задача российской власти, российской элиты, даже если далеко не все ее представители это понимали и разделяли, состояла и состоит в сохранении и укреплении России как единого государства. Да, в 1990-е было сделано множество ошибок. Очень многое не забудется и не простится. Однако уступки вначале республикам, а затем всей «губернаторской России» были временным и/или вынужденным отступлением, а ни в коем случае не магистральным путем .

Нынешняя система государственного устройства в общем и целом адекватна потребностям страны. Это не значит, что она не должна со временем меняться. Разумеется, и должна, и будет. Но уже можно писать ее историю, пусть она окажется неполной и несвободной от каких-то политизированных оценок. Собственно, это и есть цель данной работы.

Часть I. Теория

Глава 1. Основные понятия

Перед тем как перейти непосредственно к истории путинских реформ, следует уточнить ряд основных понятий, относящихся к теории государства.

1

Часто утверждается, что единого общепризнанного понятия государства не существует. С одной стороны это действительно так. С другой стороны никто не сможет поспорить с тем, что государство 1) суть политическая организация – объединение людей, организованное на властных началах, 2) немыслимо без территории, то есть части Земли в определенных границах, на которую распространяется государственная юрисдикция. Поэтому уже довольно давно сложил\ся доктринальный консенсус об обязательных элементах государства: 1) населении, в наши дни, как правило, составляющем нацию, 2) обособленной территории, 3) публичной власти, которой подчиняется это население, которая распространяется на эту территорию, собственно государственной власти.

Упрощенно говоря, государство есть совокупность населения, территории, и публичной власти. При этом следует иметь в виду что очень часто государством называют только аппарат государственной власти – политическое руководство (верховная, высшая власть), чиновничество, армию, полицию, суды и пр. Это, если угодно, государство в узком смысле.

Однако эти определения нуждаются в принципиальном дополнении. Ведь регион или муниципалитет также можно описать как совокупность населения, территории и публичной власти. При этом государствами они не являются, поскольку их жители – граждане (подданные) государства, их территории – составные части территории государства, а их власти так или иначе подчинены государственной власти. Возникает объективная необходимость дополнить описание государства указанием на его суверенитет, то есть, согласно классическим определениям, на его независимость, самостоятельность во внешних и внутренних делах и верховенство в собственных пределах . В отличие от любой другой власти, распространяющейся на те или иные территории внутри государства, на тех или иных жителей и/или их коллективы, государственная власть суверенна. Таким образом, получается, суверенитет делает государство государством .

Вместе с тем надо иметь в виду, что согласно современным представлениям государство либо учреждено его населением-нацией, либо им «переформатировано» по итогам революции, освободительной войны, реформ и именно нация является носителем суверенитета, сувереном, источником и носителем власти [22] . Нация реализует суверенитет на выборах, референдумах и т. п., и властный аппарат в принципе подчинен и подотчетен ей. Но одновременно нация в целом и каждый конкретный ее представитель ограничены своим подчинением власти. Иначе какая же это власть? Здесь возникает противоречие. Поскольку нация – суверен, то выходит, что суверен самоограничивает себя. Однако если суверен кем или чем-либо ограничен, то он a priori перестает быть сувереном в полном смысле этого слова. И тем более суверен не может быть никому и никак «подчинен». Продолжая и переформулируя известную мысль Эдмунда Берка, нужно констатировать, что теория «народного суверенитета» находится в непримиримом, непреодолимом противоречии с понятиями власти и государства .

Думается, куда логичнее и правильнее исходить из того, что, во-первых, власть и суверенитет в принципе имеют божественный источник, или же что объективная необходимость в государственной власти, в суверенной политической организации выступает их «ис точником» (либо, как утверждал Берк, «государства хотел Бог», либо государства необходимы, поскольку альтернатива им лишь гоббсовская «война всех против всех»). Во-вторых, носитель суверенитета, суверен – государство в целом. В-третьих, реализует суверенную власть государственный аппарат, должный выражать и защищать интересы государства. Еще правильнее будет сказать, что суверенную власть в интересах государства реализуют правители, политические лидеры, политическое руководство .

Однако и здесь с суверенитетом не все так просто и однозначно. Ведь в любом государстве устанавливается правопорядок, регламентирующий в том числе осуществление власти, а значит, ограничивающий суверена. Кроме того, неизбежное вступление в международное общение – заключение договоров, участие в деятельности международных организаций – автоматически влечет ограничение суверенитета обязательствами перед другими суверенами, которые тоже ограничивают свои суверенитеты. Выходит, что не только нация, но и государство в целом не способно быть суверенным.

Выдающийся критик самой идеи суверенитета Жак Маритен писал о трех его очевидных значениях:

1) государство обладает абсолютной независимостью по отношению к другим государствам, никакой «международный закон» не может быть воспринят непротиворечивым образом;

2) государство принимает не подлежащие обжалованию решения, обладая « абсолютно высшей властью» («И эта абсолютная власть суверенного государства… над народом тем более неоспорима, что государство принимают за… персонификацию самого народа»);

3) государство реализует власть неподотчетно.

Получается, что нужно либо объявлять суверенитет фикцией, фетишем, либо выделять формальный суверенитет , то есть декларацию, соответствующую теоретическому понятию, нормативно закрепленную и оформленную, признанную международным сообществом, и фактический суверенитет.

О фактическом суверенитете следует говорить как о претензии . Претензии политической организации на независимость, самостоятельность во внешних и внутренних делах и территориальное верховенство, признаваемой другими политическими организациями с аналогичными претензиями. Претензии, подтверждаемой наличием власти, которую поддерживает население, которая контролирует заявляемую территорию и эффективно управляет ею. Претензии, которая в полном (то есть в описанном в теории) объеме никогда не реализуется и реализоваться не может, однако все равно должна отстаиваться всеми возможными и допустимыми способами. Претензии, выражающейся в том числе в провозглашении формального суверенитета и позволяющей добиться его официального признания. Претензии, в итоге дающей ту или иную степень автономии, то есть ограниченной независимости, самостоятельности и верховенства.

Из сказанного следует, что можно быть формально суверенным, а фактически несуверенным, и значит формально считаться государством, а фактически таковым не являться. Единые всеохватывающие критерии здесь сформулировать трудно, хотя, по-моему, не может идти речи о фактическом суверенитете, когда государство из-за своей бедности, отсталости и т. д. пребывает в политической и экономической зависимости от других государств, международных организаций или транснациональных корпораций, а также когда значительная часть государственной территории реально контролируется повстанцами, криминальными группировками либо оккупирована. Введено даже специальное понятие failed state («неудавшееся государство» или «государство-неудачник»). Под него подпадают многие африканские страны, в первую очередь Сомали, от которого осталось буквально одно название.

Невозможно говорить о государстве и в случае принудительного ограничения суверенитета согласно Уставу Организации Объединенных Наций, в частности в случае развязывания войны или с целью ликвидации угрозы миру.

Государство до тех пор действительно государство, пока оно успешно претендует на фактический суверенитет. Именно эта претензия при ее признании и реализации в границах возможного и допустимого позволяет однозначно отличить государство от любой другой политической организации.

Впрочем, для международного права и для права вообще, разумеется, имеет значение только формальный государственный статус, только формальный суверенитет. По сути право не интересует, является ли государство таковым в реальности, его интересует только то, что официально признается государством другими государствами.

Единственное международно-правовое определение государства содержится в Межамериканской конвенции о правах и обязанностях государств («Конвенции Монтевидео») 1933 г. Точнее, в ней сформулированы четыре признака государства: 1) постоянное население, 2) определенная территория, 3) собственное правительство, то есть власть, 4) способность к вступлению в отношения с другими государствами. Последний признак толкуется как наличие официального признания государства другими государствами [23] . Обычное международное право в данном вопросе склоняется к признанию «квалифицирующим» признаком членства в ООН.

В неофициальном разъяснении ООН о вступлении в нее в качестве государства-члена говорится: «Признание нового государства или правительства – это акт, который могут совершить или отказаться совершить только государства и правительства. Как правило, оно означает готовность установить дипломатические отношения». ООН «не обладает никакими полномочиями признавать то или иное государство или правительство. Являясь организацией независимых государств, она может принимать в свои члены новые государства или принимать полномочия представителей нового правительства». Однако именно принятие в ООН окончательно конституирует формальный государственный статус, формальный суверенитет.

Известны и случаи, когда территориальные образования суверенны фактически, не будучи формально суверенными – успешно претендуют на суверенитет, провозгласили его официально, но по тем или иным причинам не допускаются в ООН, не получили официального признания со стороны других государств или же признаются только некоторыми. Их и называют «непризнанными государствами». Большинство из них – реально состоявшиеся государства. [24]

2

Каждое государство имеет свое устройство – внутреннюю территориальную организацию, систему разделения на территориальные образования с соответствующими статусами и систему взаимоотношений между центральной властью и властями территориальных образо ваний .

Известны две основные формы государственного устройства – унитарная и федеративная . Основные характеристики федеративной формы были изложены во введении. Унитарная форма предполагает единство системы государственной власти.

В данном случае «единство» означает наличие единой (одной) системы власти. А под единством системы власти по части 3 статьи 5 нашей Конституции нужно понимать тесную вертикальную взаимосвязь между двумя системами власти , доводимую до образования единой системы исполнительной власти в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения (ч. 2 ст. 77).

На выбор формы государственного устройства, а тем более на формирование конкретных моделей влияет множество факторов – исторических, этнических, культурных, экономических, политических и пр.

Федерации по общему правилу состоят из государственных (государствоподобных) образований – частей государства, обладающих (по конституции, закону, договору) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. Унитарные государства обычно разделены на административные образования , в пределах которых функционируют органы власти, подчиненные центральной власти и нередко непосредственно ею формируемые. Государственные или административные образования, как правило, имеют собственное внутреннее устройство, делятся на территориальные образования второго уровня (в России регионы делятся на районы и города регионального подчинения). Практика государственного строительства также знает массу примеров, когда в состав федерации или унитарного государства входят автономные образования , наделенные (конституцион но, законодательно) правами на самостоятельное регулирование в определенных пределах, формирование обособленной власти, правотворчество [25] . В современной Европе ряд государств целиком состоит из автономий (Италия, Испания), что дало основания ввести в теорию промежуточную форму государственного устройства – регионалистскую . Индийские штаты по факту являются не государственными, а именно автономными образованиями, самоопределение Индии себя как федерации заставляет вводить понятие «квазигосударственная автономия» (для характеристики уровня самостоятельности индийских штатов и т. п.). Россия же с момента провозглашения курса на федерализацию в 1918 г. и до заключения в 1992 г. Федеративного договора оставалась полуфедерацией, одна часть территории которой была организована как федерация (республик), а другая – как унитарное государство (делившаяся на края, области, автономные области, автономные округа).

Федеративное расщепление государственной власти в теории предполагает наличие исключительной компетенции (предметов ведения и полномочий) федерации, исключительной компетенции субъектов федерации и сферы совместной компетенции. Обычно в конституциях федеральных государств закрепляется перечень предметов ведения и полномочий федерации, компетенция субъектов федерации определяется по остаточному принципу.

С XIX в. в научных и политических кругах в России и во многих других странах велись дискуссии о возможности деления суверенитета в федеративных государствах , то есть признания суверенными как самих федераций, так и их субъектов. Пересказывать эти споры ни к чему. Совершенно ясно, что формальный суверенитет может признаваться только за государством . Субъекты федерации и т. п. обладают только государственностью – полной самостоятельностью вне пределов ведения государства (или квазигосударственностью, как штаты в Индии). В противном случае имеет место либо образование конфедерации или иного межгосударственного объединения, либо попытка выхода (или вывода) территориального образования из состава государства, либо чистая фикция (как в случае советских республик).

Следует констатировать также два принципиальных факта. Во-первых, в 1990-е гг. российские республики заявили претензии на суверенитет, приняв соответствующие декларации и включив положения о суверенитете в свои конституции. Указание на суверенитет республик было зафиксировано в Федеративном договоре (это вынужденная политическая уступка). Но нигде более на федеральном уровне эти претензии не закреплялись. И ни одна страна в мире российские республики суверенными не признала. Во-вторых, в 1993 г. была принята Конституция России, в которой нет ни слова о суверенитетах каких-либо регионов. В 2000 г. Конституционный Суд постановил, что никаких суверенитетов у республик нет и никогда не было. На этом дис куссию о делении суверенитета в России можно и нужно считать окончательно закрытой.

Сейчас наша Федерация состоит из 83 равноправных регионов (было 89, но Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ в 2005 г. были слиты в Пермский край, в 2007 г. за ними последовали Красноярский край с Таймырским и Эвенкийским автономными округами и Камчатская область с Корякским автономным округом, в 2008 г. – Иркутская область с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом и Читинская область с Агинским Бурятским автономным округом). С учетом конституционного положения о том, что вне пределов ведения и полномочий Федерации по предметам совместного ведения все регионы обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), их следует определять именно как государственные образования.

3

Часто можно услышать, что современная Российская Федерация представляет собой «осколок» СССР или Российской империи, иными словами, имеет вторичное историческое значение, либо является новым государством, начавшим свое существование «с чистого листа». И то и другое – заблуждения.

Российская Федерация – историческая продолжательница СССР, РСФСР, Российской империи, Московского государства. Несмотря ни на что фактический континуитет у нас никогда не прерывался [26] . 17-летняя история Российской Федерации представляет собой этап единой многовековой российской истории. Хорошо, что в 1990-е гг. тогдашним руководителям хватило ума не пытаться строить «новую Россию» через полное официальное отрицание советского периода. Отдельные попытки были, но, к счастью, слабые, непоследовательные и безрезультатные. Сочувствие вызывают те, кого удивляет или тем более возмущает «смешение эпох», например, в нынешней государственной символике, сохранение многих советских памятников и некоторых праздников. Эта политика – правильная, ее нужно продолжать.

С формальным континуитетом все сложнее. В феврале 1917 г. Российская империя была разрушена революцией. Переходный период затянулся до октября (ноября), пока власть не захватили большевики и не было создано новое государство. С весны 1918 г. оно стало называться Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР). Вместе с рядом других государств, созданных на территории бывшей Империи, 30 декабря 1922 г. РСФСР образовала Союз, то есть еще одно новое государство. Его члены утратили свои суверенитеты (фактические, ведь сугубо формально они суверенными остались – согласно фиктивным конституционным декларациям и официальной доктрине). [27]

В 1991 г. Союз был ликвидирован. В подписанном 8 декабря руководителями РСФСР, Украины и Белоруссии Соглашении о создании Содружества Независимых Государств констатировалось, что СССР прекращает свое существование. 12 декабря Соглашение было ратифицировано российским Верховным Советом. В тот же день было принято Постановление о денонсации Россией Союзного Договора 1922 г. Наша страна вновь стала государством. Собственно, это уже означало окончательную ликвидацию Союза, поскольку без отдельно взятой России его существование было немыслимо. Однако политически и юридически процесс затянулся еще на две недели. 13 декабря руководители Казахстана, Киргизии, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана на специальной встрече одобрили демонтаж Союза и создание СНГ, но высказались за участие в этом всех союзных республик, как тех, кто уже объявил о своем выходе, так и тех, кто этого не сделал. На конференции в Алма-Ате 21 декабря были подписаны Протокол, которым круг учредителей СНГ был расширен до 11 республик и Декларация, фиксировавшая, что с образованием СНГ СССР прекращает существование. 25 декабря Президент СССР Михаил Горбачев сложил с себя полномочия Верховного Главнокомандующего. Также в этот день РСФСР сменила наименование на Российскую Федерацию – Россию.

В международном праве различают правопродолжательство, то есть собственно континуитет, предполагающий непрерывность существования государства вне зависимости от смены режима и пр., и правопреемство, то есть переход прав и обязанностей от одного государства к другому. Некоторые специалисты полагают, что правопродолжательство и правопреемство совместить невозможно, поскольку нельзя наследовать самому себе. Однако практика показала, что возможно. С одной стороны, Россия выступает правопреемником Союза в отношении его государственного долга и зарубежной собственности. С другой – наша страна провозгласила себя правопродолжательницей СССР, в первую очередь как член ООН и Совета Безопасности ООН, и в этом качестве была всеми признана. Хотя, конечно, РСФСР и СССР всегда были разными субъектами права. (Но иначе пришлось бы вступать в ООН заново [28] и заново получать место в Совбезе.)

Российская Федерация юридически есть то самое государство, которое было создано в 1917 – 1918 г. и поначалу получило наименование Советская Российская Республика – это следует хотя бы из того, что Федеративный договор не учреждал федеративное государство, а только реформировал полуфедерацию, существовавшую с 1918 г.

В любом случае Российская Федерация должна ориентироваться на опыт СССР и Российской империи, которые во все славные периоды своей истории были централизованными .

Глава 2. Принципы реформ

Владимир Путин никогда не сводил воедино и вообще не формулировал в своих публичных выступлениях те принципы, которыми он и его помощники руководствовались при проведении реформ федеративной системы. Тем не менее такой свод достаточно легко можно составить, опираясь одновременно на слова Президента и на его дела.

1

Еще в 2000 г. в ходе своей первой избирательной кампании Путин объявил, что намерен строить «диктатуру закона». Впервые об этом он сказал на заседании коллегии Министерства юстиции 31 января: «Диктатура закона – единственная разновидность диктатуры, которой мы обязаны подчиниться».

На той же минюстовской коллегии Путин фактически изложил свою первую «правотворческую программу». Она включала в себя общее повышение качества законодательной работы (успехи в этой сфере оцениваются по-разному), активизацию участия исполнительной власти в ней (активизировано более чем), скорейшее принятие земельного, трудового, гражданско-процессуального и уголовно-процессуального кодексов (все приняты, благо проекты разрабатывались в 1990-е гг) и, наконец, приведение регионального правового массива в соответствие с федеральными нормами (проведена большая кампания в 2000 – 2001 гг.). [29]

Путин – легалист, то есть государственный деятель, добивающийся своих целей правовыми средствами в рамках существующего правопорядка. Соблюдению юридических форм и процедур он придает совсем иное значение, чем Ельцин. Тот никаким легалистом не был и легко восполнял реальные или мнимые недостатки законов и даже конституций (советской и собственной), издавая указы, не особо беспокоясь по поводу их правомерности. Можно, конечно, сказать, что, с одной стороны, с 1993 г. Федеральное Собрание изрядно потрудилось в плане законотворчества и закрыло большинство лазеек для «указного права» (по Конституции указ не может противоречить ей и законам – ч. 1 ст. 15, ч. 3 ст. 90). С другой – с 2000 г. в Государственной Думе имелось простое пропутинское большинство, а в 2003-м было собрано конституционное, к тому же в 2000 – 2002 гг. изменились порядок формирования и состав Совета Федерации. Ельцин о таком мог только мечтать. Однако окажись Путин в «ельцинских» условиях, он определенно действовал бы юридически чище.

Принцип легализма – первый путинский принцип. Большинство кремлевских инициатив с 2000 г. оформлялось и оформляется в виде законопроектов и проходит через Федеральное Собрание. Путин не ломал созданный до него правопорядок, он его достраивал, перестраивал и совершенствовал.

2

Второй принцип – принцип неизменности Конституции. Путин категорически отказался от внесения поправок в Конституцию, а тем более от ее пересмотра.

Главы 1 («Основы конституционного строя»), 2 («Права и свободы человека и гражданина») и 9 («Конституционные поправки и пересмотр Конституции») нельзя править иначе как через пересмотр, то есть принятие новой Конституции (ч. 1 ст. 135).

С предложениями о пересмотре вправе выйти Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, парламенты регионов, а также группы членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, составляющие не менее одной пятой от численности соответствующих палат (ст. 134). Предложение должно быть поддержано тремя пятыми от общего числа депутатов Думы и членов Совета Федерации (ч. 2 ст. 135). Затем положено созвать Конституционное Собрание – специальный орган, статус которого регулируется федеральным конституционным законом (до сих пор не принят). Оно либо подтвердит неизменность Конституции, либо разработает проект новой, который в свою очередь или примет двумя третями голосов от общего числа своих членов, или вынесет на всенародное голосование (ч. 3 ст. 135).

В остальные главы можно вносить поправки специальными законами, принимаемыми Федеральным Собранием и одобряемыми не менее чем двумя третями региональных парламентов (ст. 136). Предложения о поправках вправе вносить те же субъекты, которые правомочны предлагать пересмотр Конституции.

С 1993 г. поправки в Конституцию вносились лишь в связи с изменением наименований и количества регионов. Конституционный Суд установил, что наименования в перечне субъектов Федерации следует заменять на основании соответствующих решений регионов указами Президента (было издано четыре указа [30] ). Поправки в этот перечень также вносятся федеральными конституционными законами об образовании новых регионов (согласно ч. 1 ст. 137, с 2004 г. принято пять таких ФКЗ).

В 1999 г. о конституционной реформе рассуждали буквально все. Проектов поправок и даже новых полных текстов Конституции предлагалось множество. Несколько раз о конституционной реформе в том или ином виде заговаривали уже непосредственно при путинском правлении. Но никаких серьезных практических шагов со стороны власти не последовало.

Вот лишь несколько президентских цитат.

«Вопрос о поправках, ведущих к принципиально новой Конституции, в нашей стране на повестке дня не стоит» . (Из выступления на приеме, посвященном Дню Конституции 12 декабря 2001 г.)

«Конституция стала основой стабильности в обществе. Считаю, что она, конечно, не исчерпала всего своего позитивного потенциала. Это, на мой взгляд, абсолютно правильно и наша с вами задача заключается в том, чтобы прекратить всякие разговоры на тему о необхо димости изменения Конституции» . (Из выступления на заседании Совета законодателей 9 декабря 2003 г.)

«Строгое следование Конституции – это основа успешного развития государства и гражданского согласия в обществе. Ресурсы Конституции далеко не исчерпаны. И об этом должны хорошо помнить те, кто пытается спекулировать на теме возможных поправок к Основному Закону» . (Из выступления на приеме, посвященном Дню Конституции 12 декабря 2003 г.)

Многим это кажется странным и неправильным. Ведь согласно распространенному мнению действующая Конституция, во-первых, несовершенна, некоторые ее положения расходятся друг с другом и преодолевать противоречия удается только путем сложных толкований. Во-вторых, история принятия Конституции омрачена кровавыми событиями октября 1993 г. В-третьих, она писалась непосредственно под Ельцина, и Путину как вроде логично было бы иметь собственную конституцию.

Как представляется, причин, почему Путин предпочел руководствоваться принципом неизменности Конституции, несколько.

Начнем с того, что она в высшей степени удобна для президент ской власти . Ельцин прописал «царистскую» модель президентства (другое дело, что он по разным причинам многими полномочиями не пользовался или пользовался вполсилы). Добра от добра не ищут.

Конституция наделяет Президента широким объемом полномочий. Он глава государства (ч. 1 ст. 80), гарант Конституции (ч. 2 ст. 80), защитник суверенитета, независимости и государственной целостности России (ч. 2 ст. 80), он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ч. 2. ст. 80) и отвечает за определение основных направлений внешней и внутренней политики (ч. 3 ст. 80), он Верховный Главнокомандующий Вооруженным силами (ч. 1 ст. 87). Президент также выступает как глава федеральной исполнительной власти .

Это прямо нигде не сказано, но ясно следует и из самой Конституции, и из всей правотворческой и правоприменительной практики. Правительство назначается Президентом, с Думой согласуется только кандидатура Председателя Правительства (п. «а», «д» ст. 83, ч. 1 ст. 111, ч. 2 ст. 112), при необходимости премьер может быть назначен без согласия депутатов (ч. 4 ст. 111). Правительство подчинено и подотчетно Президенту (п. «б» ст. 83, ст. 113, ч. 1, 3 ст. 115, ст. 116) и не может быть отправлено в отставку вопреки его воле (п. «в» ст. 83, ст. 117). Ряд федеральных министерств и иных органов исполнительной власти, например, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и др., непосредственно подчиняются первому лицу государства.

Следует учитывать и то, что в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и регионов федеральные и субфедеральные органы исполнительной власти образуют единую систему, вертикаль (ч. 2 ст. 77). Таким образом, Президент стоит над всеми ветвями и уровнями власти и одновременно возглавляет единую систему исполнительной власти .

В 2000 г. Кремль не мог быть уверен, что у него хватит властного ресурса для проведения устраивающей его конституционной реформы. Проще и безопаснее было реализовывать пошаговую стратегию, переустанавливая и корректируя отдельные институты и практики, а не реформировать сразу все.

В дальнейшем ресурс сосредоточился такой, что можно было уже ни о чем не беспокоиться. И очень многие предлагали внести хотя бы поправку, исключающую запрет одному и тому же лицу занимать пост Президента более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81). Но Путин и на это не пошел.

Можно сколько угодно рассуждать о том, хотел он в действительности идти на третий срок или нет. Путин, несомненно, долго и тщательно обдумывал все варианты и в конечном счете решил не идти. Хотя, в конце концов, ничто не препятствует ему выдвинуть свою кандидатуру в 2012 г.

11 апреля 2005 г. в Ганновере на совместной пресс-конференции с Федеральным канцлером ФРГ Герхардом Шрёдером Путин сказал: «Избираться в третий раз, если не подряд, Конституция не запрещает. Правда, не уверен, что я этого захочу».

Путин помимо прочего, по – видимому, не захотел разрывать линию формальной преемственности власти (не властного курса, безусловно, а формальной власти). Именно это произошло бы, пойди он даже не на пересмотр Конституции, а на внесение хотя бы одной содержательной поправки. Ельцин правил два срока и не пытался ее менять (в 1996 – 1999 гг. из такой попытки ничего хорошего у него не вышло бы, но это сейчас уже неважно), значит, и Путин, соответственно, не может занимать пост более двух сроков подряд и что-то исправлять.

Конституция – символ не просто преемственности, но стабильности, имеющей огромную внутриполитическую и внешнеполитическую ценность. При Путине в России изменилось очень многое, но должно остаться нечто, чего не коснулась реформаторская рука.

Вот еще две цитаты.

«Я уже высказывался по поводу продления сроков президентских полномочий, и вы знаете мое отношение к этому. Оно отрицательное. Мне понятно, почему люди выходят с такой инициативой, как мне кажется, направленной на то, чтобы создать более стабильные условия развития страны. Условия, при которых страна и ее граждане чувствовали бы свое более стабильное положение и стабильное развитие по основным направлениям политики, которые глава государства формулирует и которые, как мне кажется, большинство населения поддерживает. Но есть одно обстоятельство, которое не позволяет поддержать эту инициативу, потому что стремление к стабильности будет достигаться путем дестабилизации основ нашей государственности, а именно самой Конституции. Она является гарантом стабильного развития нашей страны». (Из выступления на встрече с журналистами в Чебоксарах 5 февраля 2004 г.)

«Может быть, я и хотел бы {баллотироваться на третий срок. – В. И.}, но Конституция страны не позволяет это сделать. Я считаю, что для нас сегодня в России важнейшим является стабильность, которая может быть достигнута только на основе действующего законодательства и на основе соблюдения конституционных положений». (Из выступления на пресс-конференции по итогам переговоров с Президентом Финляндии Тарьей Халонен 2 августа 2005 г.)

Впрочем, в преддверии новых выборов и собственного ухода с поста Президента он стал допускать правку Конституции, но лишь в части увеличения срока полномочий Президента, а не допустимого количества сроков: «Я думаю, что ограничение по срокам все – таки правильно. Четыре года для России, может быть, калька с американской практики, она не очень была востребована тогда, когда принималась новая Конституция. {…} Я сейчас не говорю о сроках, может быть, пять, может быть, семь, но четыре года, конечно, достаточно маленький срок» (Интервью журналистам печатных средств массовой информации из стран – членов «Группы восьми» 4 июня 2007 г.)

Означают ли эти слова, что в конечном итоге Путин даст добро на внесение поправки в Конституцию? Или это была просто «мысль вслух»? Будущее покажет.

3

Третий принцип – принцип неукоснительного соблюдения Конституции. Все путинские реформы проводились при непременной апелляции к конституционным нормам. Однако надо иметь в виду, что это совершенно не означает приверженности тем их толкованиям, которые считались «правильными» и «общепризнанными» в 1990-е гг.

Все конституции оказывались мудрее своих авторов в том смысле, что возможности последующего толкования и законодательного развития перекрывают практически любые изначальные изъяны и позволяют удовлетворять стратегические и текущие политические потребности. Наша Конституция не просто не исключение, а чрезвычайно показательный пример. Нужно еще раз повторить, что применительно к государственному устройству она задает основу модели централизованного федерализма. Но в силу общего характера соответствующих конституционных положений конкретное толкование и институциональное наполнение этой модели, то есть степень централизации, могут быть различными. Авторы Конституции, вероятно, предполагали относительно невысокую степень централизации (в том числе из идеологических соображений). Однако никто их замыслами не связан. Тем более что слабая централизация в 1990-е гг. обернулась децентрализацией, даже фрагментацией, а следовательно нарушением Конституции. Раз конституционные формулировки при соответствующем толковании дают возможность проводить усиленную централизацию, то следует, отринув соблазн их переписать, просто в централизаторском ключе реформировать институты, корректировать их форматы, менять политический курс. Именно это в том числе и имеет в виду Путин, когда говорит о потенциале и ресурсах Конституции. Потенциал сейчас реализуется целиком, ресурсы используются в полном объеме.

Активность критиков путинского курса порой приводит к тому что в СМИ и даже в якобы научной литературе появляются утверждения вроде «Путин проигнорировал конституционное указание на необходимость включения в Совет Федерации губернаторов», «Путин отменил конституционную норму о выборах губернаторов» и т. п. Многие в это верят, ленясь заглянуть в Конституцию, в которой на самом деле просто нет и не было тех норм, которые якобы проигнорированы или отменены.

Так, например, в Конституции нет указания на то, что Совет Федерации должен обязательно состоять из глав и спикеров парламентов регионов или что сенаторов нужно избирать на прямых выборах. Часть 2 статьи 95 фиксирует лишь, что «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». В части 2 статьи 96 закреплено, что в соответствии с федеральными законами устанавливаются порядок выборов в Государственную Думу и порядок формирования Совета Федерации. По поводу вопроса о соотношении понятий «формирование» и «выборы» сломано немало копий. Между тем понятно, что первое поглощает второе и выборы – это один из способов формирования органа власти. Федеральному законодателю предоставлено право выбирать и, если надо, менять порядок формирования палаты.

Конституция ничего не говорит о порядке занятия должности главы региона. В части 1 статьи 77 сказано только, что система государственной власти в каждом регионе устанавливается им самостоятельно согласно основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленным федеральным за коном. В частности, в основах конституционного строя Россия провозглашена республикой (ч. 1 ст. 1) и светским государством (ч.

1 ст. 14). Из этого следует, что субъекте Федерации нельзя ввести монархию или теократию. Региональная государственная власть должна быть разделена на законодательную, исполнительную и судебную, поскольку так положено разделять государственную власть (ст. 10). В регионе нужно проводить выборы, так как непосредственно через них осуществляется народовластие (ч. 1 – 3 ст. 3). Но раз Конституция не рассматривает выборы как единственно допустимый способ наделения полномочиями должностных лиц, то определять, кого именно избирать и как, должен федеральный закон. Установление общих принципов организации государственной власти в России (из Конституции прямо следует, что по значению они ниже основ конституционного строя), а значит и организации региональных органов государственной власти относится к совместному ведению Федерации и регионов (п. «н» ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения в первую очередь принимаются федеральные законы, им должны соответствовать и региональные законы (ч. 2 ст. 76). С учетом положений о единстве системы государственной власти в России (ч. 3 ст. 5) и единой системе исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Федерации по предметам совместного ведения (ч.

2 ст. 77) и пр. федеральный законодатель вправе дополнять общие принципы довольно детальным регулированием . И слово «самостоятельно» в формулировке части 1 статьи 77 нельзя понимать как «полностью самостоятельно», «совершенно самостоятельно», «независимо ни от кого», ведь самостоятельность прямо ограничена основами конституционного строя, общими принципами организации региональных органов государственной власти, а также конкретными правилами, возможность закрепления которых следует из Конституции. Выше уже говорилось, что до 1995 г. по общему правилу на прямых выборах избирались главы республик, а остальных назначал Президент. В 1995 г. предписали избирать всех на прямых выборах, окончательно этот порядок был утвержден в 1999 г. (в дальнейшем выборы глав были детально регламентированы на федеральном уровне). Однако не существовало никаких конституционных препятствий для его изменения. [31]

Из Конституции никак не следует, что Президент не вправе применять к главе региона меры ответственности, включая временное отстранение или отрешение от должности (более того, он обязан это делать, ведь включение глав в единую систему исполнительной власти в качестве звеньев предполагает отношения субординации между ними и Президентом). Или что на федеральном уровне не может быть предусмотрено требования избирать часть регионального парламента по партийным спискам. Или что кандидатуры на должности судей федеральных судов должны согласовываться с властями регионов.

Несомненно, Конституция соблюдается не всегда. И далее будут приведены примеры, когда она нарушалась. В этом, разумеется, ничего хорошего нет. Но, во-первых, эти нарушения явно не осознавались как нарушения, то есть прямого умысла попрать Конституцию не было. По крайней мере внешне это выглядит так. Во-вторых, эти нарушения не идут ни в какое сравнение с тем, что позволяли себе Ельцин и Верховный Совет в 1992 – 1993 гг., с тем, как они обращались с Основным Законом. Как и с реалиями 1993 – 1999 гг. Все познается в сравнении.

4

Четвертый принцип – принцип формальной компенсации. Суть его состоит в том, что изъятые у регионалов в процессе централизации властные и другие ресурсы в некоторой степени компенсируются, причем публично и формально. Это делается, чтобы не допустить распространения оппозиционных настроений среди элиты, а также излишнего ослабления субфедеральной власти, чреватого частичной потерей управляемости страной, разрушением региональных политических машин. Немалую роль играет и то, что большинство регионалов, особенно в последние годы, вполне искренне лояльны Кремлю и, в общем, адекватно воспринимают централизацию. Так что обижать их неправильно как по «политическим», так и по «гуманитарным» соображениям.

Именно поэтому изменение порядка формирования Совета Федерации сопровождалось учреждением Государственного совета, а отмена прямых выборов глав – предоставлением региональным властям ряда дополнительных властных ресурсов. Кремль встал на сторону глав в дискуссии о порядке отсчета количества сроков, отработанных ими на своих постах с учетом действовавшего в 1999 – 2004 гг. запрета избираться главой более двух раз и т. д.

Практикует Центр и индивидуальные компенсации. Регионы, соглашающиеся на объединение, получают дополнительные средства на свое развитие. Глав, добровольно или под давлением Центра ушедших в отставку, обычно трудоустраивают (кого-то сделали вице-премьером, пусть и ненадолго, а кому-то досталась только должность помощника Руководителя Администрации Президента).

Часть II. Практика

Глава 1. Реформы 2000 – 2002 гг.

В 2000 г. внутри федеральной власти в целом и президентуры в частности сложился полный консенсус относительно того, что в стране нужно наводить порядок и что ресурсов, необходимых для этого, вполне достаточно. Был провозглашен курс на укрепление вертикали исполнительной власти и установление «диктатуры закона». И, несмотря на отсутствие необходимого единства в конкретных подходах, была проведена целая серия успешных централизаторских реформ.

Нельзя также не сказать, что регионалы в целом позитивно приняли централизацию. Конечно, многие из них сопротивлялись тем или иным проектам Центра – как индивидуально, так и объединяясь в коалиции. Однако никакого единого фронта «губернаторской России» против путинского курса не было. Его даже не пытались создать. И причина не только в том, что регионалы не вполне осознавали себя единой корпорацией с общими интересами, и не в том, что Кремль одних запугал, с другими договорился и т. д. Все главы так или иначе понимали объективную необходимость и неизбежность централизации и отваживались оспаривать только ее конкретные формы и сроки. Были и те, кто воспринимал происходящее как закономерный финал «праздника непослушания» 1990-х или даже как заслуженное наказание. [32]

Первые реформы – учреждение федеральных округов, изменение порядка формирования Совета Федерации и др. – начали прорабатываться еще до официального вступления Владимира Путина в должность Президента (он был назначен исполняющим обязанности Президента 31 декабря 1999 г., избран 26 марта 2000 г., инаугурация состоялась 7 мая 2000 г.). Круг лиц, с которыми Путин обсуждал параметры реформ, был довольно узок: Руководитель Администрации Президента Александр Волошин, его заместители Дмитрий Медведев, Игорь Сечин и Владислав Сурков, Секретарь Совета Безопасности Сергей Иванов, Руководитель Аппарата Правительства Дмитрий Козак, а также начальник Главного государственно-правового управления Президента Лариса Брычева. Причем если у федеральных округов было как минимум четыре «отца» – Путин, Иванов, Волошин и Сурков, то инициатива реформы Совета Федерации была выдвинута Сурковым и поначалу поддерживалась только Волошиным, кстати, никогда не скрывавшим своих симпатий к унитаризму. В дальнейшем именно Волошин и Сурков (с 2003 г. – Сурков [33] ) выступали моторами большинства реформ и обеспечивали их политическую составляющую. Правовым обеспечением занимались Брычева и Козак (в июне 2000 г. последний перешел в Администрацию на должность заместителя Руководителя [34] ).

1

1 . 1 . Путин начал с учреждения федеральных округов и реформирования президентского представительства в регионах. Указ об этом был подписан 13 мая 2000 г.

Конституция наделяет Президента правом назначать своих полномочных представителей (п. «к» ст. 83), предоставляя ему полную свободу выбирать сферы, где он сочтет необходимым иметь представительство.

Представители Президента в регионах стали назначаться еще с 1991 г. Формально это были сотрудники Администрации Президента, работающие на местах. Первый Указ о них появился в 1993 г. Основных функций у представителей было три:

1) контроль за соблюдением региональными властями федеральных нормативных правовых актов;

2) координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных;

3) участие в кадровой политике Центра на соответствующей территории. Полуофициально представители также были призваны присматривать за «политикой» (выборы, референдумы, партийная и общественная жизнь, СМИ), следить за кадровыми решениями глав и мэров и пр. Нужно отметить, что в некоторые регионы они вообще не назначались (Татарстан). Для областей и входящих в их состав автономных округов практиковалось назначение «общих» представителей.

Первых представителей, как правило, подбирали из числа политиков демократической ориентации, пользовавшихся доверием Ельцина и его ближайших соратников. В начале 1990-х гг. они нередко обладали не меньшим авторитетом, чем главы, иногда оказывались едва ли не основными субъектами власти. В дальнейшем, после укрепления региональных режимов, многих представителей, не устраивавших глав, конфликтовавших с ними, в порядке уступок или размена заменили, подобрав в преемники неполитические фигуры. Постепенно эта должность стала сугубо чиновничьей. Ее порой занимали даже члены президентских и губернаторских команд, которые представляли не столько главу государства в субъекте Федерации, сколько своих патронов в кремлевской Администрации.

Несмотря на то что Кремль очень часто шел навстречу регионалам, «сдавая» чересчур активных представителей, кладя под сукно их донесения, этот институт старались развивать и укреплять. Полномочия представителей постоянно увеличивали, например, в 1998 г. были учреждены региональные коллегии при них, в которые по должности вошли руководители органов, «ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий». С 1996 г. в структуре Администрации имелось Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента в субъектах Федерации.

Однако все же к концу 1990-х представитель Президента, играющий заметную роль в региональной политике, стал исключением из правил. (Бóльшее влияние на регионалов в те времена порой имели кураторы из Управления Администрации Президента по работе с территориями, позже Территориального управления Президента, также отвечавшие за «политику», кадры и пр.)

Это было одной из причин, по которой в Администрации стали задумываться о радикальной реформе института представителей, о поднятии представительства с регионального уровня на межрегиональный [35] . Соответствующие разработки потом легли в основу проектов путинского указа.

Косвенно повлиял также и опыт межрегиональных ассоциаций – объединений руководителей субъектов Федерации, которые были созданы в начале 1990-х гг. в целях координации и кооперации. Всего их было восемь [36] . На определенном этапе деятельность ассоциаций интерпретировалась чуть ли не как формирование некоего промежуточного межрегионального уровня власти. В 1998 г. при Примакове их руководителей включили в состав президиума Правительства. В 1999 г. был принят специальный Федеральный закон об ассоциациях. Они существуют до сих пор, но уже «в тени» полпредств.

Указом предусмотрены семь федеральных округов – территориальных объединений, в пределах которых действуют полпреды:

Центральный [37] , Северо-Западный, Северо-Кавказский (позже переименован в Южный), Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Их количество и состав с 2000 г. не менялись. Распределение регионов по округам было проведено согласно тогдашнему военно-административному делению, границы федеральных округов совпадают с границами военных округов по состоянию на 2000 г. (с тех пор они изменились). Исключений два: Нижегородская область входила и входит в Московский военный округ, но включили ее в ПФО, а Калининградская область – самостоятельная военно-административная единица – включена в СЗФО.

18 мая 2000 г. состоялись первые назначения. Центральный округ достался Георгию Полтавченко, прежде служившему представителем Президента в Ленинградской области (а еще раньше возглавлявшему Управление Федеральной службы налоговой полиции по Санкт-Петербургу). На Северо-Запад отправился бывший первый заместитель Директора ФСБ Виктор Черкесов, на Урал – бывший заместитель Министра внутренних дел Петр Латышев. Южные и дальневосточные рубежи России доверили боевым генералам с чеченским опытом – Виктору Казанцеву и Константину Пуликовскому. «Штатскими» были только два полпреда – экс-премьер и экс-руководитель думской фракции Союза правых сил Сергей Кириенко, которого поставили на Приволжье, и бывший Министр по делам СНГ Леонид Драчевский, отряженный в Сибирь.

Об округах в первые годы после их учреждения политики и эксперты тоже много говорили как о прообразе межрегионального уровня власти и в конечном счете нового уровня государственного устройства, новых «суперрегионов». Предлагалось легализовать их законодательно и даже конституционно (!). Одновременно высказывались опасения, что в пределах округов возникнут некие протогосударственные субъекты, которые потом предъявят сепаратистские претензии. В своем Послании 2000 г. Владимир Путин специально разъяснил: «Одним из пер вых наших шагов {…} стало создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России. Суть этого решения не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно – территориальных границ, а в повышении эффективности власти» .

Сейчас, по прошествии восьми лет, можно с уверенностью сказать, что все тогдашние «прожекты» и «страшилки» были и остались именно «прожектами» и «страшилками». В пределах округов действуют полпреды – президентские чиновники со своими аппаратами, а также подразделений ряда федеральных органов. И не более.

В соответствии с Положением о полпредах, утвержденным тем же Указом 2000 г., они являются должностными лицами Администрации Президента и непосредственно подчиняются главе государства. Раз полпреды часть Администрации, то представлять их к назначению и освобождению от должности положено ее Руководителю. Это также закреплено в Положении. Однако по его первоначальной редакции полпреды были достаточно автономны от «канцлера». Он изначально получил полномочия осуществлять оперативное руководство их деятельностью и назначать им заместителей (а с июня 2000 г. стал также представлять главе государства кандидатуры для назначения на должности первых заместителей полпредов [38] ). Но в остальном, включая организационные и кадровые вопросы (подбор сотрудников в свои аппараты), полпредам предоставлена широкая самостоятельность. Более того, согласно первой версии Положения они были обязаны руководствоваться только Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента. Отдельным решением (25 мая 2000 г.) Путин ввел полпредов в состав Совбеза, при том что из всех чиновников Администрации в него входят только ее Руководитель. В связи с этим полпредов наряду с аппаратом Совбеза стало возможно рассматривать как противовес «большой» Администрации и лично Волошину. Надо сказать, что у такой «дуалистической» модели тогда было достаточно сторонников в путинском окружении.

Основных функций у полпредов три, как было у их исторических предшественников. В пределах соответствующего округа они:

1) организуют контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, а также за реализацией федеральных программ;

2) координируют деятельность территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти;

3) согласовывают кандидатуры «для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности», если эти назначения осуществляются Президентом, Правительством или федеральными органами исполнительной власти. Естественно, полпредам также поручено приглядывать за политическими процессами в пределах вверенных им территорий, за кадрами региональных и местных органов власти и пр.

Представители Президента в регионах, кстати, фактически никуда не делись. Этот институт реформировали. Появились входящие в аппараты полпредов главные федеральные инспекторы и федеральные инспекторы. Их назначили даже в те субъекты Федерации, где прежде представителей не было. А региональные коллегии замкнули на заместителей полпредов.

Кириенко в конце лета 2000 г. направил в Кремль согласованные с коллегами предложения по существенному расширению полпредских полномочий. Речь в них шла об их участии в распределении средств федерального бюджета и внебюджетных фондов и т. п. Замысел не получил поддержки – ни Путина, ни руководителей Администрации и Правительства. Параллельно полпреды просили как минимум урезать дублирующие функции Главного территориального управления Президента (ГТУ было создано в 2000 г. путем слияния Территориального управления, Управления по координации деятельности полномочных представителей Президента в регионах и др.) В течение нескольких месяцев продолжалось аппаратное противостояние, завершившееся компромиссом явно в пользу Волошина. Новым Указом от 30 января 2001 г. в Положение были внесены поправки, и с тех пор полпреды обязаны руководствоваться в том числе распоряжениями и ины ми решениями Руководителя Администрации, он также определяет порядок взаимодействия полпредов и их аппаратов с другими подразделениями Администрации. Перед этим ГТУ лишили ряда функций, сменился его руководитель, в нем были произведены сокращения – ставки передали полпредствам. Однако сам принцип, предполагающий наличие в «большой» Администрации отдельного подразделения, занимающегося работой с регионами, остался неизменным. И в дальнейшем московские «территориальщики» благодаря своей близости к руководству сохранили положение основных проводников федеральной воли в регионах, на ГТУ были даже частично замкнуты главные федеральные инспекторы. (В 2004 г. ГТУ было ликвидировано, его функции переданы Управлению Президента по внутренней политике, в котором сформированы необходимые департаменты.). [39]

Таким образом, во – первых, президентское представительство, можно сказать, оторвали от политических систем регионов, приподняли и переустановили. Конечно, не целиком, поскольку многие регионалы могут договариваться о назначении лояльных им главных федеральных инспекторов. Правда, ни в какое сравнение с тем, что имело место в 1990-е гг., это все равно не идет. Во – вторых, была предпринята попытка создать новую властную структуру, обеспечивающую коммуникацию Центра и регионов, формально включенную в Администрацию, но фактически – как минимум автономную, а как максимум альтернативную ей. Эта попытка закончилась образованием двух во многом параллельных структур под единым кремлевским руководством. В целом такой исход нужно приветствовать: бюрократического соперничества и так всегда хватает, и лишний раз его стимулировать ни к чему.

1.2 . Президент и Администрация тогда начали передел политического и правового пространства в пользу Федерации, в своем роде федеральную «реконкисту». Указ от 13 мая 2000 г., в сочетании с другими путинскими инициативами и решениями, вогнал хоть и не всех, но очень многих регионалов в трепет. Впрочем, полпредов, естественно, назначили не только для того, чтобы просто продемонстрировать решимость и серьезность намерений. Им сразу поручили «чрезвычайную миссию», «большой проект» по приведению регионального права в соответствие с федеральным ради централизации правовой системы России и обеспечения единства экономического пространства. О необходимости этого, как упоминалось выше, Путин говорил еще в ходе своей избирательной кампании. Координацией «зачистки» занимались Козак и Сурков.

В июне 2000 г. в помощь полпредам были образованы управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах, которые возглавили заместители Генпрокурора. Эти подразделения наделили как надзорными, так и управленческими полномочиями по отношению к прокуратурам субъектов Федерации. (Им вверили в том числе и «расследование уголовных дел о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях».) Активное участие в кампании приняло и Министерство юстиции, у которого в 2000 г. также появились главные федеральные управления по округам.

Взялись рьяно, была проведена масштабная инвентаризация регионального правового массива. Прокуроры приносили протесты десятками, когда было нужно – обращались в федеральные суды. Последовательно прошлись сначала по конституциям и уставам, потом по региональным законам и актам органов исполнительной власти, затем по актам местного уровня.

Кампанию в регионах восприняли по-разному. В одних шли навстречу, в других сопротивлялись. Наибольшее противодействие отмечалось со стороны республик. В их случае камнем преткновения стали не только акты, регулирующие экономические вопросы (где противоречий обнаруживали больше всего), но и конституции, в частности нормы о суверенитете. Некоторые республиканские главы и парламенты открыто отказывались приводить конституции и законы в соответствие с федеральны ми или всячески затягивали подготовку поправок, их рассмотрение и принятие. [40]

Главы также старались использовать суды, благо их председатели нередко тесно интегрированы в политические элиты регионов. Так, к марту 2001 г. Управление Генпрокуратуры в УрФО направило в Свердловский областной суд 46 заявлений о признании региональных нормативно-правовых актов противоречащими федеральному законодательству. Из них нужные решения были приняты лишь по 11.

Но, в общем, уже к концу осени 2000 г. Центру удалось добиться перелома, сочетая кнут (реформа Совета Федерации, введение новых мер конституционно-правовой ответственности) и пряник (учреждение Государственного совета). Обо всем этом подробнее будет говориться далее, здесь же важен тот факт, что тогда даже Татарстан и Башкортостан начали пересматривать свои конституции [41] . В большинстве регионов «зачистка» завершилась к лету 2001 г. В это время заявлялось, что уже 70 – 80 процентов несоответствующих федеральному законодательству региональных нормативно-правовых актов либо отменены, либо приведены в соответствие. Путин в своем очередном Послании констатировал: «Полпреды активно поработали в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Ключевая роль здесь принадлежит именно им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам. Более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали Конституции России и федеральным законам – четыре пятых из них уже приведены в соответствие».

Отстающих продолжали подгонять и полпреды, и прокуроры, и Минюст. В частности, в апреле 2001 г. Министр юстиции Юрий Чайка приказал своим подчиненным начать подготовительную работу по поводу вынесения Президентом предупреждений 23 региональным парламентам (предупреждения так и не были вынесены, ограничились угрозой).

Однако проблема полностью не решилась. Как было заявлено в докладе Генпрокурора Владимира Устинова Совету Федерации 15 мая 2002 г., если в 1999 г. в региональных нормативных правовых актах выявили в общей сложности 4600 нарушений федерального законодательства, а в 2000 г. – 3700, то в 2001-м – снова более 4000. Иными словами, если в первый год «зачистки» количество противоречий уменьшилось почти на тысячу, то во второй был отмечен рост числа нарушений.

Впрочем, необходимо учитывать, что нарушение нарушению рознь, а считают их все вместе. Одно дело, когда главы и депутаты сознательно и даже демонстративно попирают Конституцию, федеральные законы, решения Конституционного Суда, а другое, когда все дело в низком уровне подготовки региональных законодателей и юристов или же в неудовлетворительном качестве самих федеральных актов, их внутренней противоречивости и пр. Нарушений первого типа стало кратно меньше. А в наши дни они вообще носят исключительный характер.

24 июня 2002 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов Путин подвел некий итог кампании: «В ре шении ключевого вопроса приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным было какое – то сопротивление, но в целом удалось убедить руководителей регионов в том, что это благо для всей страны, а значит, и для всех регионов. Но это не значит, что губернаторы и другие руководители регионов слепо со всем соглашаются. Это, кстати говоря, не значит, что федеральные решения всегда явля ются оптимальными, и споры по тем или иным решениям принятым, конечно, и продолжаются, чего греха таить, иногда и сопротивление есть при реализации определенных вопросов. Но это не носит такого конфронтационного характера, разрушающего государство».

1.3. В 2000 г. эксперты и журналисты часто приписывали Кремлю желание подчинить глав полпредам, хотя Путин неоднократно заявлял, что ничего подобного быть не может. Сами «семеро смелых» не только пытались самостоятельно «строить» регионалов, но и добивались расширения контрольных полномочий, пробовали инициировать программы межрегионального социально-экономического развития, продолжали претендовать на финансовые потоки, даже предлагали передать им в управление федеральную собственность и т. д. Первое получалось далеко не у всех полпредов и в отношении далеко не всех глав. Более того, например, свердловский Губернатор Эдуард Россель, долгое время претендовавший на лидерство на Урале, провел успешную информационную кампанию против Петра Латышева и т. д. Что до остального, то здесь полпреды практически полностью проиграли и руководству Администрации и Правительству. Им удавались только отдельные лоббистские акции.

Между тем большой проект по «зачистке» регионального права к концу 2001 г. в целом завершился (в этой связи управления Генпрокуратуры в округах в 2002 г. реорганизовали в отделы, исключение было сделано лишь для управления в ЮФО, позже оно даже стало главным управлением [42] ; в 2006 г. отделы вновь развернули в управления), новых задач сформулировано не было. По большому счету полпредам осталась текущая работа в рамках Положения, помощь в подготовке и проведении реформ федеративной и муниципальной систем (этот проект завершился в 2003 г., подробнее о нем см. в главе 2) и кураторство над политическими и кадровыми процессами.

С последним ситуация поначалу складывалась неоднозначная. В частности, Сергей Кириенко обеспечил замену Президента Марий Эл – одиозный Вячеслав Кислицын [43] в 2001 г. уступил место Леониду Маркелову [44] . Но приволжский полпред, несмотря на все старания, не сумел спасти нижегородского Губернатора Ивана Склярова, который в том же году проиграл выборы думцу-коммунисту Геннадию Ходыреву. Виктор Черкесов буквально обложил Губернатора Санкт-Петербурга Владимира Яковлева (чем подготовил его «добровольный» переход в Правительство в 2003 г.), однако не смог помочь сохранить кресло Главе Коми Юрию Спиридонову. Петр Латышев принял активное участие в избрании на пост Губернатора Тюменской области своего заместителя Сергея Собянина (давнего знакомого Путина). При этом все его попытки потеснить Росселя и других глав УрФО закончились неудачно. Пуликовский после ухода из Приморья в 2001 г. Евгения Наздратенко [45] взялся продвигать в главы своего заместителя Геннадия Апанасенко. Избирательная кампания была с треском провалена, главой избрали бизнесмена Сергея Дарькина. И так далее.

Именно с тех пор начались разговоры о деградации института, даже о том, что он вообще должен быть ликвидирован. Они продолжаются и по сей день. Но, безусловно, нельзя делать такие выводы всего лишь потому, что не были удовлетворены амбиции некоторых чиновников.

Роль полпредов в последние годы, конечно, не следует переоценивать, но и недооценивать ее нельзя.

В 2004 г. полпредам было поручено организовывать первичный отбор кандидатов на посты глав (подробнее об этом – в главе 4), в 2005 г. вышел Указ о советах при них, в которые в обязательном порядке должны быть включены главы регионов, окружные заместители Генпрокурора и представители Министерства регионального развития. (Собственно, эти советы были созданы еще в 2000 – 2001 гг., но их работа не легализовывалась и не регламентировалась, хотя в заседаниях советов неоднократно участвовали федеральные руководители, включая самого Путина.) Иначе говоря, Президент не списывал полпредов, находил им новые задачи, даже усиливал.

Полпреды удобны тем, что их можно задействовать в любой крупной инициативе федеральной власти, будь то федеративная или муниципальная реформа, объединение регионов, «монетизация» либо национальные проекты, подключить в качестве соисполнителей, контролеров. Немаловажной для Президента является и возможность поручать им персональные миссии. Кириенко возглавлял Государственную комиссию по химическому разоружению, Черкесов контролировал подготовку к празднованию 300-летия Санкт-Петербурга (это был первый прецедент, когда полпред получил в свои руки непосредственное управление крупными финансовыми потоками), Пуликовский занимался поддержанием контактов с лидером КНДР Ким Чен Иром. Полтавченко выступает одним из неофициальных модераторов взаимоотношений власти с Русской Православной Церковью.

Да, в 2003 г. пост полпреда в СЗФО использовался как плацдарм для бывшего вице-премьера Валентины Матвиенко [46] , выдвинутой Кремлем в питерские главы (то есть неформально полпредский статус после этого может считаться равным губернаторскому). Да, результаты работы Казанцева [47] и Пуликовского [48] в целом вряд ли можно назвать успешными. Да, их сменщики экс-вице-премьер Владимир Яковлев (проработал полпредом все го несколько месяцев 2004 г [49] ) и бывший глава Казани Камиль Исхаков [50] тоже ничем особо не прославили себя. Как и сменивший Драчевского [51] в 2004 г. бывший начальник Генерального штаба Анатолий Квашнин. Да, при преемнике Матвиенко тоже экс-вице-премьере Илье Клебанове в 2004 – 2005 гг. сразу в трех регионах СЗФО – в Архангельской и Псковской областях и Ненецком автономном округе на губернаторских выборах победили несистемные кандидаты.

Однако Латышеву в 2006 – 2007 гг. удалось запустить проект комплексного развития регионов своего округа «Урал Промышленный – Урал Полярный». Кириенко вплоть до своего перехода в Федеральное агентство по атомной энергии в 2005 г [52] был одним из наиболее влиятельных политических игроков во многих регионах ПФО. Главы Кировской области (Николай Шаклеин), Саратовской области (Павел Ипатов), Ульяновской области (Сергей Морозов) и др. обязаны своими постами в том числе его поддержке. Приволжский полпред принимал также активное участие в организации «пилотного» объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в 2002 – 2003 гг. и т. д. Что касается Полтавченко, то он может записать в свой актив участие в заменах глав Воронежской области (Ивана Шабанова на Владимира Кулакова в 2000 г.), Смоленской области (Александра Прохорова на Виктора Маслова в 2002 г.), Ивановской области (Владимира Тихонова на Михаила Меня в 2005 г.), назначении нового главы Костромской области (Игоря Слюняева в 2007 г.). Дмитрий Козак, направленный полпредом в ЮФО с должности Руководителя Аппарата Правительства [53] сразу после бесланской трагедии в сентябре 2004 г. считался довольно сильной фигурой. У него и формальных, и неформальных полномочий было больше, чем у других полпредов. Помимо прочего он добился ухода Магомедали Магомедова (Дагестан) и Хазрета Совмена (Адыгея) и подобрал им сменщиков – Муху Алиева и Асланчерия Тхакушинова. Клебанов, так неудачно начавший, в последние годы выступил инициатором кампаний по смещению Алексея Баринова (НАО) и Михаила Прусака (Новгородская область). Хорошо проявил себя назначенный в 2005 г. на Приволжье бывший прокурор Башкортостана Александр Коновалов. [54]

В 2007 г. Козак возглавил Министерство регионального развития, а Исхаков стал одним из его заместителей [55] . Новым полпредом в ЮФО тогда сделали Григория Рапоту, до этого несколько лет занимавшего должность генерального секретаря Евразийского Экономического Сообщества (ЕврАзЕС). А в ДВО Путин отправил экс-заместителя Министра внутренних дел Олега Сафонова.

Новый Президент Дмитрий Медведев после своей инаугурации назначил Коновалова Министром юстиции, а полпредом в ПФО «по горизонтали» переместил Рапоту. ЮФО в свою очередь вверили бывшему Министру юстиции (и бывшему Генеральному прокурору) Владимиру Устинову.

1.4. В одном блоке с реформой президентского представительства логично рассматривать изменение порядка назначения и освобождения от должности руководителей региональных органов внутренних дел в 2000 – 2001 гг. и создание главных управлений МВД по федеральным округам в 2001 г.

В Министерство внутренних дел России в качестве территориальных органов входят МВД, ГУВД и УВД регионов, те, в свою очередь, включают в себя ГУВД, УВД и ОВД муниципий. Составной частью федерального МВД и его территориальных органов является милиция. Она делится на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Первая строго замкнута на МВД России и финансируется из российского бюджета. Вторая подчиняется федеральному Министерству, а также органам исполнительной власти субъектов Федерации и местным органам и финансируется как из федерального, так и из региональных и местных бюджетов. Таким образом, в отличие, к примеру, от системы ФСБ, которая жестко централизована (безопасность по Конституции отнесена к федеральному ведению – п. «м» ст. 71), система органов внутренних дел частично децентрализована.

Обычно в каждом регионе имеется свой территориальный орган внутренних дел. Для Ленинграда и Ленинградской области в советские времена было создано единое ГУВД, после реформ 1992 – 1993 гг. его не стали делить. В 1990-е гг. автономные округа часто имели общее управление с краем или областью, в состав которых входят.

Согласно принятому в 1991 г. Закону «О милиции», министры внутренних дел республик назначались и освобождались от должности Верховными Советами по согласованию с Министром внутренних дел России, а начальники ГУВД, УВД краев, областей и пр. назначались и освобождались федеральным Министром по согласованию с исполкомами региональных Советов народных депутатов и с последующим утверждением Советами.

Конституция отнесла кадры судебных и правоохранительных органов к совместному ведению Федерации и регионов (п. «л» ч. 1 ст. 72), из чего следует необходимость участия регионов в решении соответствующих кадровых вопросов. Форму участия призван определить законодатель.

В ходе реформ субфедеральной власти в 1990-е гг. установился порядок, при котором министры внутренних дел республик, начальники ГУВД, УВД краев, областей и пр. назначались и освобождались от должности приказами федерального Министра с предварительного согласия глав (или глав и парламентов). Впрочем, были несколько случаев, когда в республиках пытались самостоятельно назначать министров.

Только в 1999 г. в Законе «О милиции» закрепили, что руководители региональных органов внутренних дел назначаются и освобождаются от должности федеральным Министром по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации. Последним доверялось самостоятельно определить процедуру согласования.

В 1990-е гг. практически все главы старались добиваться назначения министрами внутренних дел, начальниками УВД, ГУВД своих ставленников или союзников и потом претендовали на их немалый властный ресурс. Как правило, небезуспешно. В некоторых регионах связка глава – «главный милиционер» была (и остается) одной из несущих опор режимов [56] . При Путине федеральная власть посчитала, что ресурсом МВД должна в первую очередь распоряжаться и пользоваться она сама, что вертикаль исполнительной власти немыслима без правоохранительной вертикали и конкретно «милицейской» вертикали.

Первым шагом стало изъятие у регионалов права согласовывать освобождение от должности руководителей органов внутренних дел. Так глав лишили формального права защитить «главных милиционеров» в случае, если федеральное МВД (и/или Кремль) решит их снять. Соответствующая поправка была внесена в Закон «О милиции» в июле 2000 г.

Следующая поправка, принятая в августе 2001 г., была куда более значительной. Президент получил полномочия назначать и освобождать от должности руководителей региональных органов внутренних дел по представлению федерального Министра. Последнему – по установленному тогда порядку – предписывалось перед представлением кандидатуры лишь выяснить мнение главы о ней. Отрицательное мнение можно было как учитывать, так и не учитывать. Показательно, что конечное решение замкнули непосредственно на Президента.

В 2005 г., в рамках курса на «оптимизацию» власти (см. главу 4), Президент издал Указ, которым помимо прочего обязал Министра внутренних дел вновь согласовывать с главами кандидатуры на должности руководителей региональных органов внутренних дел. В случае отказа в согласовании полагается вновь предложить кандидатуру (можно ту же самую). При повторном отказе Министру положено представить кандидатуру к назначению (уведомив Президента о несогласии главы).

А в 2006 г. были приняты очередные поправки к Закону о милиции. Сейчас Президент назначает и освобождает от должностей не только руководителей региональных органов внутренних дел, но и вообще всех мало – мальски значимых руководителей в системе МВД. Законодательное определение президентской номенклатуры следующее: «должности в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, замещение которых предусмотрено лицами высшего начальствующего состава органов внутренних дел». О каких-либо «мнениях» и тем более «согласованиях» не сказано ни слова, но и Указ 2005 г. не отменен.

В том же 2006-м президентским Указом МВД, ГУВД, УВД регионов были переименованы в МВД, ГУВД, УВД по регионам. Это переименование подчеркнуло отрыв органов внутренних дел от региональной власти.

Кстати, если бы порядок назначения прокуроров субъектов Федерации с участием регионалов не был закреплен в Конституции (ч. 3 ст. 129), то его бы тоже изменили. Никаких сомнений в этом нет.

Оценивать, насколько успешно в течение прошедших семи лет Путин (и его «кадровики» во главе с Виктором Ивановым [57] ) пользовался правом назначать и снимать руководителей органов внутренних дел, трудно. Здесь неизбежно упираешься в проблему общей эффективности работы системы МВД, а она была и остается довольно острой. Масштабы «чисток» и перемещений впечатляют, лояльность и исполнительность, безусловно, повысились, но оснований верить, что новые «главные милиционеры» работают качественнее старых, прямо скажем, не очень много. Кроме того, прекрасно известно, что некоторые главы и сейчас успешно решают кадровые вопросы…

Вместе с тем нельзя игнорировать то, что никто из регионалов уже не позволяет себе требовать, тем более публично, снять неудобного «главного милиционера» или поставить своего человека. Это теперь сугубо федеральная номенклатура, а значит, можно только просить и торговаться.

В 1994 – 1995 гг. Президент Чувашии Николай Федоров пытался назначить своего бывшего охранника Вадима Антонова республиканским Министром. Ему не позволили это сделать, сошлись на том, что Антонов станет первым заместителем Министра (с полномочиями члена правительства республики). Но в 1997 г. Федоров все же своего добился. В том же 1997-м тогдашний Президент Ингушетии Руслан Аушев продавливал назначение Министром категорически неприемлемого для МВД России Дауда Коригова, того в итоге даже арестовали в Москве [58] . Скандалом сопровождалось снятие начальника ГУВД Москвы Николая Куликова в 1999 г. (за него активно вступился Юрий Лужков) и т. д.

Главные управления МВД по федеральным округам были созданы во исполнение Указа Президента от 4 июня 2001 г. «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации». Они занимаются не только координацией работы региональных органов внутренних дел, но и борьбой с организованной преступностью и т. д. Первоначально главки возглавляли начальники – заместители Министра внутренних дел, после административной реформы 2004 г. ими руководят «простые» начальники. Разумеется, их назначает и освобождает от должности Президент.

Следует заметить, что это не первый опыт создания территориальных органов МВД, полностью замкнутых на Центр. В 1990-е гг. были созданы региональные управления по организованной преступности (РУОПы), территории оперативного обслуживания которых охватывали по несколько субъектов Федерации. Позже их переименовывали в региональные управления по борьбе с организованной преступностью (РУБОПы), региональные управления по борьбе с организованной преступностью и коррупцией (РУБОПиКи). На федеральном уровне ими руководило соответствующее главное управление Министерства. Эта подсистема МВД считалась слабоконтролируемой и к тому же приобрела брутальную репутацию. Тем не менее Владимир Рушайло, Министр внутренних дел с 1999 г., пытался создавать на ее основе окружную подсистему комитетов федеральной криминальной милиции (КФКМ). В 2001 г. его перевели в Секретари Совета Безопасности. Новый Министр Борис Грызлов (бывший председатель Политсовета партии «Единство» и руководитель фракции «Единство» в Думе) одновременно с формированием окружных главков ликвидировал РУБОПиКи.

Окружными подразделениями в 2000 – 2001 гг. обзавелись также другие министерства и ведомства: Министерство по налогам и сборам (с 2004 г. Федеральная налоговая служба), Государственный таможенный комитет (с 2004 г. Федеральная таможенная служба), Комитет по финансовому мониторингу (с 2004 г. Федеральная служба по финансовому мониторингу), Федеральная служба налоговой полиции (ликвидирована в 2003 г.), Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству (ликвидирована в 2004 г.) и пр. Это позволило в известных пределах ограничить традиционное вмешательство властей субъектов Федерации в работу региональных подразделений федеральных органов.

1.5 . Здесь же нужно рассказать о том, как в ходе судебной реформы 2001 – 2002 гг. были сокращены возможности регионов влиять на назначения судей федеральных судов, председателей судов и их заместителей.

Согласно Закону 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» судьи судов краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга избирались Верховным Советом России, судьи судов автономной области и автономных округов – соответствующими Советами народных депутатов. Республикам же было предоставлено право самим законодательно определять порядок наделения судей полномочиями.

Конституция 1993 г., с одной стороны, как уже упоминалось, отнесла кадры судебных органов (п. «л» ч. 1 ст. 72) к совместному ведению, а с другой – закрепила, что все судьи федеральных судов кроме судей высших судов назначаются Президентом (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1, 2 ст. 128).

С 1995 г. в Законе «О статусе судей…» был предусмотрен учет мнения региональных парламентов при назначении судей федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Мнение запрашивалось и при назначении председателей судов и их заместителей. Были прецеденты, когда депутатам удавалось по меньшей мере затормозить назначения, не устраивавшие их или глав.

В 2001 г. в рамках проводившейся под руководством Дмитрия Козака судебной реформы из Закона «О статусе судей…» было исключено положение об учете мнения региональных парламентов при назначении судей. Тогда же был четко регламентирован порядок назначения председателей, заместителей председателей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, арбитражных судов субъектов Федерации. Их назначает Президент по представлению, соответственно, Председателя Верховного Суда России или Председателя Высшего Арбитражного Суда России при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей России. А председателей и заместителей председателей районных судов Президент назначает по представлению Председателя Верховного Суда России при наличии положительного заключения квалификационных коллегий судей субъектов Федерации.

Принятым в 2002 г. Законом «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» парламентам поручено назначать «представителей общественности» в региональные квалификационные коллегии судей. Таким образом, у регионалов остался некоторый ресурс влияния на кадровый процесс в судебной системе. Само собой, сохранились и неформальные рычаги. Но тем не менее федеральные суды и судьи стали более независимыми от них.

2

2.1. 17 мая 2000 г. Путин на специальной встрече с членами Совета Федерации, а затем в телеобращении к россиянам объявил, что вносит в Государственную Думу три законопроекта, которые продолжают его линию на укрепление государственного единства.

Вот прямая речь Президента:

«Первое: предлагается изменить принципы формирования Совета Федерации, верхней палаты парламента. В Конституции России записано, что Дума избирается, а Совет Федерации формируется из представителей исполнительной и законодательной ветвей власти. Но в Конституции не сказано, что это должны быть обязательно первые лица территорий – губернаторы, президенты республик, руководители региональных парламентов. Сегодня это именно так. Я считаю, что лидеры регионов должны сосредоточить силы на конкретных проблемах своих территорий – для этого они, собственно, и избираются населением, а их представители пусть занимаются законотворчеством, но уже на постоянной и на профессиональной основе, а не как сейчас, раз в месяц. {…}

Качество законов, без всяких сомнений, улучшится. Кроме того, мы устраним очевидное противоречие в самой организации власти в России. Сегодня губернаторы и руководители республик сами являются институтами исполнительной власти, а будучи членами Совета Федерации – одновременно и парламентариями, то есть соавторами законов, которые сами же и должны исполнять. Это, как у нас говорится, сапоги всмятку, фактически нарушение принципа разделения властей.

Второе существенное предложение – ввести порядок отстранения от должности руководителей регионов и роспуск законодательных собраний, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными закона ми. {…}

И, наконец, третье предложение, логично вытекающее, на мой взгляд, из второго. Если глава территории при определенных условиях может отстраняться от должности Президентом страны, то у него должно быть аналогичное право в отношении нижестоящего уровня власти. Это сегодня не только правильно, но просто необходимо для восстановления в стране работающей властной вертикали. Без этих инструментов ни федеральный парламент, ни Правительство, ни даже Президент уже давно не могут добиться простых, но абсолютно необходимых вещей. Прежде всего чтобы и в Москве, и в самой далекой российской глубинке одинаково строго соблюдались права граждан, одинаково точно понималось и исполнялось общероссийское законодательство. Это и есть диктатура закона. Это и будет означать, что мы живем в одной сильной стране, в едином государстве Россия».

Уже 19 мая соответствующие законопроекты были направлены в Думу.

2 . 2 .

К большому сожалению, среди ученых и политиков уже длительное время господствует основанная на упрощенном толковании Конституции точка зрения, согласно которой члены Совета Федерации суть представители региональных органов государственной власти. Не вдаваясь в подробности непосредственного замысла авторов Конституции в части того, кем они видели членов второй палаты (есть основания полагать, что у них не было единой позиции), необходимо отметить, что подобный подход противоречит теории народного представительства (утверждающей, что парламентарии есть представители нации), преодолеть которое невозможно. Очевидно, что Конституцию следует толковать иначе.

В сугубо политическом же отношении Совет Федерации изначально задумывался не столько как «палата регионов», призванная отражать интересы российских регионов во всем их многообразии (соответствующая концепция выступала скорее своего рода прикрытием), сколько как «президентская палата», помогающая главе государства в том числе контролировать законотворческий процесс. Увы, эта данность также далеко не всегда понимается и признается, что приводит к неким завышенным ожиданиям относительно политического веса палаты. Считается, что она якобы должна играть сильную и самостоятельную роль. Конечно, учитывая конституционные полномочия Совета (законодательные, бюджетные, кадровые), следует признать за ним немалый потенциал. Вместе с тем очевидно, что президентская власть в обозримом будущем не допустит реального усиления ни Федерального Собрания в целом, ни его палат в отдельности. Память о событиях 1992 – 1993 и 1999 гг. жива и еще долго будет жить.

Однако все это нисколько не отменяет того, что «палата регионов» России необходима.

Часть 2 статьи 95 Конституции гласит, что «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». В части 2 статьи 96 закреплено, что федеральными законами устанавливаются порядок выборов в Думу и порядок формирования Совета Федерации. Как уже говорилось, выборы – не единственный способ формирования органа власти. Также следует отдавать отчет, что бикамерализм (двухпалатное устройство парламента) имеет смысл только тогда, когда обе палаты формируются разными способами.

Федеральное Собрание призвано объединять всю российскую нацию и представлять ее интересы. Поэтому нельзя считать членов Совета Федерации представителями только населения конкретных субъектов Федерации. Тем более ошибочно объявлять их представителями региональных органов власти.

Совершенно очевидно, что самым непротиворечивым толкованием конституционных установлений будет следующее. Члены Совета Федерации – это формальные представители как всей российской нации, так и населения отдельных регионов. Органы государственной власти субъектов Федерации конституционно обязаны избирать или назначать федеральных парламентариев [59] . Поэтому Конституция говорит о «формировании» палаты, поэтому в ней записано «по два представителя {…} от {…} органов», а не «по два представителя органов», поэтому парламентарии названы не депутатами, а членами. Конституцией предполагаются косвенные выборы или назначение членов Совета Федерации. И пока в ней содержатся приведенные положения, ни о каких прямых выборах сенаторов населением не может быть и речи.

Когда утверждают, что порядок косвенных выборов и назначения парламентариев вступает в противоречие с принципом народного представительства, также прописанным в Конституции (ч. 2 ст. 3, ст. 94), остается только посетовать на обуженное и прямолинейное понимание теории представительства. Тем более что высшим выражением власти народа по Конституции являются свободные, но не прямые выборы (ч. 3 ст. 3). И если, к примеру, судей федеральных судов (кроме судей высших судов) назначает Президент (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1, 2 ст. 128), разве от этого они становятся президентскими чиновниками и не считаются должностными лицами, уполномоченными (косвенно) нацией от имени государства вершить правосудие?

В отличие от переизбираемой раз в четыре года Думы для Совета Федерации срок легислатуры Конституцией не установлен. Если в соответствии с пунктом «а» статьи 84 Президент обязан назначать выборы в Думу а согласно пункту «б» в определенных случаях вправе распустить депутатов, то в отношении Совета Федерации ни Президент, ни кто-либо другой не правомочен принимать решения о назначении «выборов» в палату, сроке ее ротации или роспуске. Конституционный Суд в своем Постановлении от 11 ноября 1999 г. указал, что деятельность Совета Федерации носит постоянный и непрерывный характер. Однако совершенно логично, если срок полномочий члена Совета Федерации привязан к сроку полномочий органа, который его назначил или избрал.

Теперь остановимся на историческо-политической стороне вопроса.

Противостояние Съезда народных депутатов и Верховного Совета и Президента Ельцина в 1992 – 1993 гг. актуализировало для последнего задачу максимально возможного ограничения самостоятельности законодательной власти. В ходе разработки проекта Конституции возникла идея использования второй палаты парламента как своеобразного «законодательного тормоза» инициатив и решений «законодательного двигателя», то есть первой палаты. Бикамерализм в российском случае был призван разделить парламентскую компетенцию в относительно безопасных для президентской власти объемах. Разумеется, прямо и открыто заявлять об этом было нежелательно. Но федеративное устройство государства нередко предполагает двухпалатную структуру парламента, при которой одна из палат представляет в том числе интересы субъектов федерации. Поэтому обоснование разделения Федерального Собрания на две палаты простраивалось легко.

Орган, называющийся Советом Федерации, к тому времени уже существовал. Еще в 1990 г. Президиум Верховного Совета РСФСР постановил создать Совет Федерации в составе 63 человек из Председателя Верховного Совета России, председателей Верховных Советов 16 автономных республик, председателей Советов народных депутатов пяти автономных областей и десяти автономных округов и 31 представителя от краев, областей и городов республиканского подчинения для работы над проектом Федеративного договора. В 1991 г. было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР, которым его состав был уточнен: отныне в него входили только председатели Советов – от российского до московского и ленинградского. В то время Совет Федерации мыслился как координационный орган при спикере Верховного Совета Борисе Ельцине (Президентом он был избран в 1991 г.).

Знаменитый Указ Президента о поэтапной конституционной реформе от 21 сентября 1993 г. (Указ № 1400) преобразовал Совет Федерации в палату Федерального Собрания. Предполагалось, что действовать в этом качестве он начнет после формирования другой палаты – Государственной Думы, то есть фактически с января 1994 г. Согласно Положению о федеральных органах власти на переходный период, утвержденному Указом, Совет Федерации должен был состоять из «председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации до истечения срока полномочий Советов народных депутатов текущего созыва».

Однако меньше чем через месяц Ельцин изменил порядок формирования Совета Федерации. Указ Президента от 11 октября 1993 г. установил, что палата будет состоять из депутатов. Каждому региону полагалось избрать двоих. Работать им предстояло четыре года. Другим Указом от того же дня было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации.

Почему Ельцин изменил (скорректировал) свою позицию? Или же какими аргументами Президента могли склонить к ее изменению? Во-первых, после разгона Съезда и Верховного Совета фактически развалилась вся система Советов. Одни самораспустились, другие были распущены Ельциным или главами, деятельность третьих оказалась парализована. В соответствии с решениями Президента их должны были заменить новые парламенты, которые, однако, еще предстояло избрать. В таких условиях собрать к началу 1994 г. половину состава Совета Федерации из спикеров представлялось невозможным. Это не говоря о том, что среди председателей Советов у Ельцина практически не имелось сторонников. Во-вторых, большинство глав были назначенцами, то есть Совет Федерации получился бы в почти наполовину назначенным, что в тогдашней политической ситуации выглядело бы откровенным перебором. В-третьих, многие в Кремле ожидали, что на федеральных выборах 12 декабря 1993 г. (с выборами в Думу совместили и всенародное голосование по новой Конституции) победу одержат именно сторонники ельцинского курса.

Дескать, почему бы не попробовать усилить легитимное представительство пропрезидентских сил в Федеральном Собрании? В общем, власть тогда решила рискнуть.

Были установлены минимальные ограничения для кандидатов, и в палату смогли баллотироваться главы регионов. Выборы в Совет Федерации считались, кроме прочего, своеобразной репетицией, пробой сил перед региональными выборами.

В проекте Конституции, вынесенном на всенародное голосование и в итоге принятом, как выше разбиралось, заложен «представительский» подход. Материалы Конституционного Совещания свидетельствуют, что окончательная формулировка части 2 статьи 95 о формировании Совета Федерации из представителей от органов государственной власти была включена непосредственно по инициативе Ельцина. В пунктах 7 и 8 раздела 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции было закреплено, что только Совет Федерации первого созыва [60] избирается на прямых выборах. И срок его легислатуры – два года, а не четыре, как планировалось в октябре.

Вполне возможно, что Ельцин или другие авторы Конституции что-то упустили, «забыли», даже ошиблись, и именно этим объясняется «каучуковость» соответствующих норм. Но применительно к принятой Конституции, несомненно, все эти и подобные им проявления человеческого фактора имеют теперь только историческое значение.

«Пробный» состав Совета Федерации из-за способа своего формирования априори не мог образовать настоящей «палаты регионов» [61] , но этого от него и не требовалось. Сторонники Президента не получили в Совете явного большинства (как и в Думе), так что не вышло из него и полноценной «президентской палаты». Добиться избрания Председателем ельцинского кандидата Владимира Шумейко удалось только с третьей попытки – это уже о многом говорит. В дальнейшем возникали проблемы с освобождением от должности Генерального прокурора Алексея Казанника и назначением на его место Алексея Ильюшенко [62] , были отклонены некоторые президентские кандидатуры на должности судей Конституционного Суда и т. д. Хотя при этом палату удавалось использовать в качестве «законодательного тормоза». Так, например, в апреле и мае 1995 г. были отклонены принятые Думой, но не устраивавшие Президента два варианта закона о выборах депутатов Думы, а в июле того же года была отбита попытка внесения в Конституцию поправок, расширяющих полномочия думцев, и т. д.

С 1996 г. депутатов в Совете Федерации должны были сменить члены-представители. Естественно, в 1995 г. во властных кругах развернулась нешуточная дискуссия вокруг «порядка формирования» палаты, переросшая в конфликт. Большинство депутатов Совета Федерации игнорировало Конституцию и выступало за прямые выборы. Согласно сенатскому законопроекту, кандидатов должны были выдвигать законодательные и исполнительные органы власти регионов (!). Такой подход категорически не устраивал Президента. И отнюдь не только из-за его неконституционности или желания Кремля непременно реализовать концепцию, заложенную в Указе № 1400. Ельцин, растерявший свой авторитет и популярность, хотел заручиться поддержкой регионалов на предстоящих в том же 1996 г. президентских выборах и опасался получить по результатам новых прямых выборов в Совет Федерации «вторую Думу». Ведь КПРФ тогда была на подъеме и не приходилось сомневаться, что она победит на думских выборах в декабре 1995 г. (так и вышло). В Кремле вообще не хотели связываться с еще одной избирательной кампанией федерального уровня. Одни ельцинские соратники ратовали за то, чтобы мандаты замещались по должности руководителями законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов. Другие предлагали разрешить депутатам избирать сенаторов из своего числа, а исполнительным органам – делегировать кого-то из своих сотрудников. Естественно, это была лазейка для глав, в первую очередь для назначенцев. В ходе баталий между Советом Федерации и Президентом, думцы вначале активно поддерживали коллег из второй палаты, но потом все же склонились на сторону Ельцина (без участия регионалов тут, конечно, не обошлось). Был принят Закон об автоматическом сенаторстве глав и спикеров. Исключение сделали только для случаев, когда региональный парламент сам состоит из двух палат – представитель должен был определяться совместным решением палат. Совет Федерации отклонил Закон, но Дума воспользовалась своим правом преодолеть его позицию не менее чем двумя третями своих голосов (ч. 4 ст. 105 Конституции). Это было сделано, кстати, за считанные дни до выборов в Думу (а ее новый состав не смог бы начать работать, пока нет нового Совета Федерации или пока не продлены полномочия старого).

Предоставление региональным руководителям статуса федеральных парламентариев и, в частности, иммунитета являло собой, с одной стороны, «амнистию» за проступки прошлых лет, а с другой – некий «подарок», «аванс». Предполагалось, что пусть не все, но часть регионалов отработают его на президентских выборах.

Одну проблему решили, но зато создали много новых.

Не вдаваясь в подробности некогда популярной дискуссии о том, насколько эффективно члены Совета Федерации призыва 1996 – 2001 гг. сочетали в своей деятельности защиту узкорегиональных и общегосударственных интересов и давил на них или нет совокупный груз полномочий (здесь все понятно – давил), сосредоточимся на правовых изъянах этой модели. Во-первых, объявление парламентариями руководителей исполнительных органов власти, входящих по Конституции в единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77) и призванных в том числе обеспечивать исполнение принятых парламентом законов, является существенным отходом от принципа разделения властей. Во-вторых, главы и спикеры никакими органами не назначались и не избирались членами Совета Федерации, они ими становились явочным порядком (кроме представителей от двухпалатных парламентов). Такая практика расходилась с Конституцией, из которой следует, что региональные органы власти обязаны избирать или назначать парламентариев. Можно еще сказать, что с 1996 г. парламенты избирали или переизбирали спикеров не только как спикеров, но и как сенаторов. Однако глав никакие органы сенаторами не назначали и не избирали. В-третьих, от органов исполнительной власти ряда субъектов Федерации, конституции и уставы которых предусматривали должности и глав регионов, и глав высших органов исполнительной власти (например, президента и председателя правительства), в Совет Федерации вошли именно главы регионов. Таким образом, проблема была еще и в том, что Закон 1995 г. не учитывал специфику систем правления в ряде субъектов Федерации. А точнее, в том, что его не исполняли. В-четвертых, Совет Федерации изначально более чем на четверть состоял из глав, назначенных в начале 1990-х гг. (47 человек [63] ). Выходило, что часть парламентариев – назначенцы Президента и могут быть им уволены (прецедент был: в 1997 г. Ельцин снял кемеровского главу Михаила Кислюка). Согласно Закону, выборы глав исполнительных органов государственной власти регионов должны завершиться не позднее декабря 1996 г. (на введении этого требования настаивала в том числе оппозиция, стремившаяся поскорее избавиться от назначенцев и рассчитывавшая на победы своих кандидатов). Между тем последний назначенец – Глава Карачаево-Черкесской Республики Владимир Хубиев, как уже упоминалось, был заменен избранным Президентом Владимиром Семеновым только в 1999 г. На все эти отступления от Конституции и нарушения Закона приходилось закрывать глаза по политическим соображениям.

Если первый Совет Федерации, как уже говорилось, не был «палатой регионов», то у второго эта функция оказалась гипертрофирована. Он стал «палатой региональных начальников».

Полуофициальной идеологией Совета Федерации считался аполитичный прагматизм. Эту линию старался проводить новый Председатель – Глава администрации (впоследствии Губернатор) Орловской области Егор Строев. В 1996 – 1998 гг. «сенаторы-губернаторы» обычно отсеивали принимаемые Думой популистские, затратные или просто не устраивавшие Президента законы. Но едва ли не по каждому из них президентуре приходилось договариваться с верхушкой палаты в индивидуальном порядке. Параллельно, разумеется, блокировались и многие законы, которые сокращали права регионов. Показательна история Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», унифицировавшего региональные системы власти. В 1997 – 1998 гг. этот Закон трижды принимался Думой и трижды же отклонялся Советом Федерации (!). После третьего отклонения думцы приняли Закон квалифицированным большинством и отправили его напрямую на подпись Президенту. Но тот под нажимом Совета Федерации наложил вето. В 1999 г. депутаты опять приняли Закон простым большинством, к тому времени он был существенно сглажен в пользу регионалов, однако те снова проголосовали против. И только шестая попытка – вновь в обход Совета Федерации – увенчалась успехом. Ельцин поставил свою подпись.

О том, как в 1998 – 1999 гг. главы «делали федеральную политику», уже говорилось во введении. Можно еще вспомнить об активном участии регионалов в попытке импичмента Ельцина в 1999 г. Было и письмо 80 (!) членов Совета Федерации с призывом к отставке Президента, и постановления целого ряда региональных парламентов о поддержке импичмента, и т. д.

Все прекрасно понимали, что, меняя порядок формирования Совета Федерации, Кремль преследует цель вытеснить из федерального политического пространства чересчур активничавших в 1998 – 1999 гг. регионалов, усилить их ответственность перед Центром, в том числе за счет лишения парламентского иммунитета, и одновременно сделать наконец «президентскую палату». Ведь в 2000 г. в Думе еще не было пропутинского большинства, хотя его уже начинали формировать. В любом случае лучше, когда противовес есть, пусть он и не нужен, чем когда нужен, а его нет . Формально же, как следовало из телеобращения Путина, целями реформы заявлялись восстановление баланса разделения властей, нарушенного совмещением статусов региональных глав и федеральных парламентариев и профессионализация палаты.

Что в действительности Президент тогда считал наиболее существенным, можно понять из его ответа на вопрос о реформе Совета Федерации на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов в 2004 г.: «Напомню, что региональные руководители у нас были полноценными депутатами, одновременно были полноценными депутатами российского парламента. Что это означает на практике? На мой взгляд, это означает полное смешение двух ветвей власти – исполнительной и законодательной. Это привело к тому, что руководители такого высокого ранга, в руках которых была сосредоточена и вся политическая власть в регионе, и вся экономическая власть в регионе, одновременно, являясь депутатами парламента страны, пользовались в полном объеме и неприкосновенностью как депутаты. Ничего хорошего с точки зрения чистоты принимаемых и исполняемых решений я в этом не видел. Наоборот, видел в этом определенную угрозу для страны и для общества {…}».

Изменение порядка формирования Совета Федерации не просто проводилось вместе с расширением арсенала мер конституционно-правовой ответственности, это были две взаимоувязанные реформы. Понятно, что отрешение от должности главы, имеющего статус члена Совета Федерации, означало бы в том числе прекращение полномочий федерального парламентария, причем в индивидуальном одностороннем порядке. А это уже не только федеральное вмешательство, но и вмешательство главы государства в деятельность парламента. Вряд ли в Кремле сильно рефлексировали по данному поводу, но не учитывать это не могли. С другой стороны, уголовное преследование лица, имеющего депутатскую неприкосновенность, как известно, в то время было весьма затруднено. «Сенаторы-губернаторы» оказывались неуязвимы от наиболее действенного средства давления – уголовного дела (или угрозы его возбуждения). И это Кремль никак не устраивало. Неоднократно обсуждалась возможность пойти по пути ликвидации института депутатской неприкосновенности. Однако он непосредственно прописан в Конституции (ст. 98). Так или иначе, но все сходилось на необходимости менять порядок формирования Совета Федерации.

Согласно принятому Думой 19 июля 2000 г. (и одобренному сенаторами 26 июля) Закону представитель от законодательного органа власти региона избирается этим органом на срок своих полномочий (представитель от двухпалатного законодательного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты, при формировании парламента путем ротации представитель избирается на срок полномочий его однократно избранных депутатов [64] ). Кандидатуры для избрания представителя вносятся на рассмотрение председателем парламента (при двухпалатной структуре – поочередно председателями) – таким образом «подсластили пилюлю» для выбывающих из Совета Федерации спикеров. Группой депутатов численностью не менее одной трети от их общего числа могут быть внесены и альтернативные кандидатуры.

Член Совета Федерации от исполнительного органа власти назначается главой на срок своих полномочий. Указ (постановление) о назначении представителя вступает в силу, если две трети от общего числа депутатов парламента не проголосуют против этого назначения. У главы же права заблокировать постановление о назначении представителя от парламента нет. Здесь, пусть и в незначительных пределах, но допущен новый перекос в разделении властей – на этот раз в сторону законодателей. Не следовало наделять парламент правом блокировать решение главы о назначении члена Совета Федерации. [65]

Закон потребовал, чтобы избрание или назначение всех новых членов Совета Федерации было завершено не позднее 1 января 2002 г. (в проекте заявлялась другая дата – 1 февраля 2001 г.) Таким образом, стремясь ускорить обновление палаты и выбирая между двумя неконституционными решениями – роспуском, то есть единовременным прекращением полномочий всего состава, и установлением для него срока ротации, предпочли второе. Комментировать тут особенно нечего, здесь налицо прецедент «квазироспуска» палаты, которая вообще может прервать свою деятельность только в случае изменения Конституции. Строевский Совет Федерации тогда предлагал заменять глав и спикеров представителями по мере истечения срока полномочий. Но в этом случае обновление палаты растянулось бы на три-четыре года, что никак не устраивало Кремль.

Несомненно, обойтись без нарушения Конституции все же было возможно. Ведь после вступления Закона в силу вновь избранные главы и спикеры уже не получали членства в палате. Они должны были назначать сенаторов или предлагать коллегам-депутатам выбрать такового. Если в регионе выборы нескоро – не беда, в Законе прописали же и право старых сенаторов досрочно складывать с себя полномочия и давать дорогу новым. И уже в ноябре 2000 г. в палате появились три члена путинско го «призыва». В дальнейшем ротация только набирала обороты, причем Кремлю даже не приходилось особо давить на регионалов, чтобы те освобождали места. Сенаторство немедленно оказалось востребовано на федеральном и региональном политических рынках, желающих обзавестись им была масса, и главы и спикеры могли выбирать, на что и с кем именно им поменяться. В одних случаях в Совет Федерации отправляли спонсоров избирательных кампаний или их креатуры, в других – владельцев или топ-менеджеров крупных компаний, имеющих интересы в соответствующих регионах, в третьих – бывших федеральных чиновников в благодарность за оказанные услуги либо в надежде на будущую помощь, в четвертых – деятелей, рекомендованных Администрацией Президента и т. д. Так что без всякого законодательного требования пусть не к 1 января, а к 1 июня 2002 г. в палате остались бы лишь два-три десятка «старослужащих», которые мало на что могли влиять. Стоило еще немного надавить или предложить какие-то сделки, и их бы как ветром сдуло.

А так ротация действительно завершилась к 1 января 2002 г. Впрочем, уже к осени 2001 г. новые члены палаты составляли в ней большинство. В декабре 2001 г. Строева сменил путинский выдвиженец, представитель от Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Сергей Миронов.

Первоначально Закон 2000 г. предусматривал, что полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим или назначившим его органом в том же порядке, в котором осуществляется его избрание или назначение. Эта норма отсутствовала в президентском проекте и была введена по требованию регионалов, доказывавших, что им обязательно надо контролировать «своих» сенаторов. Многие специалисты обоснованно усматривали в праве парламента или главы досрочно прекратить полномочия члена Совета Федерации элемент императивного мандата (обязанности парламентария выполнять наказы и поручения тех, кого он представляет, нести перед ними ответственность). При том что у депутатов Думы всегда был свободный мандат, избиратели не имели и не имеют права им диктовать и их отзывать. Поскольку член Совета Федерации является представителем населения, а не органа государственной власти региона, обязанного только избрать его или назначить, то тот уж точно не вправе давать парламентарию указания или применять к нему какие-либо меры ответственности. Но дело же не в императивном мандате – даже не все законодатели толком знают, что это такое, а в возможности произвольно заменить сенатора в любой момент. Вот это регионалы хорошо понимали. И многие из них по самым различным причинам злоупотребляли своим правом, достаточно сказать, что в 2002 – 2004 гг. из 178 сенаторов сменились 130 (!). Только в декабре 2004 г. была принята поправка, установившая, что полномочия членов Совета Федерации можно прекращать лишь по тем основаниям, по которым прекращаются полномочия депутатов Думы (добровольное решение, утрата российского гражданства, вступление в законную силу приговора суда и т. д.). Правда, тогда же Председателя Совета Федерации наделили правом вносить представление о досрочном прекращении полномочий сенаторов избравшим или назначившим их регионалам. Миронову очень хотелось это право иметь, хотя никаких конституционно-правовых оснований наделять спикера полномочиями цензора [66] нет и быть не может. Хорошо хоть, что отдельным пунктом вписали встречное право регионалов проигнорировать спикерское представление и даже не рассматривать его. [67]

С введением нового порядка возникла еще одна коллизия. В Законе говорилось, что полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня избрания или назначения. Но иногда сенаторами делали откровенно одиозных деятелей, которых никак нельзя было допускать в парламент. В 2001 – 2004 гг. с ними разбирались таким образом: с одной стороны, палата отказывалась подтверждать их полномочия, а с другой – ее руководство вместе с президентурой проводили разъяснительную работу с регионалами и с самим нежелательным «законодателем». Не было случая, чтобы те в конечном счете не сдались, то есть здесь элемент императивного мандата служил добрую службу. С установлением свободного мандата лазейка исчезла. Как быть? Выход нашелся в норме (ее тоже ввели в 2004 г.), по которой член Совета Федерации теперь может осуществлять свои полномочия лишь со дня принятия палатой решения об их подтверждении. Не то чтобы это было совсем юридически безупречно (тем более что фактически подтверждение полномочий сенатора зависит не от палаты, а от спикера и его окружения), но иначе как выдавливать проходимцев или тех, кто «назначен был впопыхах»? Другое дело, что Миронов явно злоупотребляет правом тормозить подтверждение полномочий сенаторов, не допуская в палату людей, как утверждают, неугодных ему лично…

Семь лет минуло после реформы. Получил ли Кремль, что хотел? Вытеснены ли регионалы с федерального политического поля? Несомненно, с 2001 г. они больше не являются самостоятельными игроками (за отдельными исключениями вроде Лужкова или Шаймиева, да и те сильно сдали), нечего даже обсуждать. Способствовало ли лишение глав и спикеров парламентской неприкосновенности усилению ответственности региональной власти перед федеральной? В совокупности с другими мерами, да. Является ли Совет Федерации теперь полноценной «президентской палатой»? Безусловно. С 2002 г., даже с 2001 сенаторы поддерживают практически все кремлевские проекты. За все время они не доставили ни одной серьезной проблемы и, в общем, предельно лояльны. Только в условиях, когда в Думе с 2003 г. на базе «Единой России» собрано пропутинское конституционное большинство, лояльность и управляемость сенаторов ценятся меньше, чем они ценились бы, например, в 1995 или 1999 гг. Удалось ли избавиться от перекоса в разделении властей? От того, который был, в целом избавились, хотя, по-хорошему, не должны парламентарии назначаться исполнительными органами. Но тут уже от Конституции никуда не деться. Нельзя забывать также, что возник новый перекос – в сторону законодательной власти, правда, незначительный. Стал ли Совет Федерации более профессиональным? На этот счет существует много критических мнений, хотя на самом деле сенаторы работают никак не хуже, чем их коллеги из Думы. Обе палаты профессиональны настолько, насколько они могут быть профессиональны в современных условиях.

Реформа Совета Федерации – одна из важных побед в рамках цент рализаторского курса. Но вопреки расхожим оценкам Путин ослабил не палату (ведь ни один вопрос из ее компетенции не изъят), а регионалов. Он просто заново приспособил Совет Федерации к потребностям президентства, по – своему вернулся к первоначальному замыслу авторов Конституции .

Следует добавить также, что в любом случае порядок формирования Совета Федерации, введенный с 2000 г., в отличие от действовавшего в 1996 – 2000 гг., практически полностью соответствует Конституции . Ни упомянутый перекос в разделении властей в сторону законодателей, ни «квазироспуск» палаты к 1 января 2002 г., ни элемент императивного мандата, действовавший до 2005 г., принципиально ничего не меняют.

После двух реформ Совета Федерации третья воспринимается как нечто само собой разумеющееся, и разговоры о ней ведутся достаточно регулярно: дескать, рано или поздно, но мы придем к необходимости внесения поправок в Конституцию, и тогда надо будет разобраться с порядком формирования сената.

Ясно, что России необходима сейчас и будет нужна в дальнейшем вторая палата парламента. И потому, что Президенту несмотря ни на что нужна «своя» палата, и потому, что наше государство – федеративное, а федерации полезно иметь «палату регионов» .

Периодически вбрасываются предложения о переходе к прямым выборам членов Совета Федерации. Без изменения формулировки части 2 статьи 95 Конституции сделать это невозможно, любые попытки обойти ее обернутся только издевательством над русским языком и правом. Единственный выход для сторонников прямых выборов – добиться конституционного закрепления, к примеру, такого положения: в Совет Федерации избираются по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. Все бы ничего, только тогда о «палате регионов», да и о «президентской палате» надо будет забыть. Депутаты Думы, избиравшиеся в одномандатных округах в 1993 – 2003 гг., никогда не считались представителями регионов, и лишь некоторые из них фактически выступали в этом качестве – по собственной воле или по необходимости. В 2004 г. от мажоритарных выборов отказались. Зачем снова возвращаться? Только назначение и косвенные выборы членов Совета Федерации гарантируют хотя бы формальную связь сенатора с регионом. И только назначение и косвенные выборы обеспечивают должную степень управляемости палатой со стороны президентуры.

Что на самом деле следовало бы прописать в конституционных поправках (или в новой Конституции), если они будут разрабатываться?

Во-первых, по Конституции Совет Федерации должен остаться палатой федерального парламента, формируемой посредством косвенных выборов через региональные органы власти, действующей постоянно и непрерывно и не подлежащей ни роспуску, ни единовременной ротации.

Во-вторых, единственное, от чего надлежит обязательно отказаться, – это от участия в формировании Совета Федерации региональных органов исполнительной власти (тем более что с 2005 г. главы назначаются парламентами по представлению Президента, то есть имеют вторичную легитимность, соответственно, назначенные ими сенаторы – третичную, в отличие от избранных депутатами) [68] . Принцип разделения властей следует соблюсти в полной мере. Палату нужно формировать из представителей от органов законодательной власти. Для этого потребуется скорректировать конституционную формулировку приблизительно следующим образом: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, избираемые их законодательными (представительными) органами государственной власти». [69]

Конкретные подходы к формированию палаты могут быть разными. Наиболее приемлемый вариант, учитывающий реалии российской государственности и положительный опыт формирования прежних составов палаты, состоит в возвращении в нее председателей парламентов регионов. Они должны образовать одну ее половину. А вторую следует составить из избранных депутатами сенаторов, работающих на постоянной профессиональной основе ; срок их полномочий должен быть производен от срока полномочий соответствующего парламента.

Некоторое институциональное усиление региональных парламентов определенно выгодно федеральной власти. Спикеры сейчас не те, что в 1990-е гг., да и без глав они в массе своей никогда бы ни на какие «эксцессы» не отважились. Получится самая настоящая законодательная вертикаль. Через фракции «Единой России» и Совет законодателей сейчас строится квазивертикаль (подробнее об этом см. далее). Чем плохо, если будет практически формальная?

В 2002 г. Миронов создал Совет по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации – Совет законодателей, в который по должности входят спикер Совета Федерации, первый вице-спикер Думы, один из вице-спикеров Совета Федерации, спикеры региональных парламентов и спикеры палат двухпалатных парламентов.

В новом законе о порядке формирования Совета Федерации нужно будет предусмотреть индивидуальную ротацию членов палаты – представителей от исполнительных органов власти. Как только истекают или досрочно прекращаются полномочия кого-то из них, его должен заменять председатель соответствующего парламента. Пусть никого не пугает, что ротация может затянуться на несколько лет. В крайнем случае можно и «простимулировать» досрочные отставки.

18 ноября 2004 г. в интервью журналистам трех федеральных телеканалов Путин высказал довольно смелое соображение о будущем Совета Федерации. К тому времени Кремль начал переходить от сугубой централизации к «оптимизации» отношений между уровнями власти (см. главу 4). И Президент заявил следующее: «Парламент должен работать на профессиональной основе: и нижняя палата – Государственная Дума, и верхняя палата – Совет Федерации. Конечно, Совет Федерации – это прежде всего палата регионов. {…} В этой связи мне кажется, что… для решения общенациональных задач, таких как война и мир, границы между субъектами Российской Федерации, использование войск за границей, участие наших Вооруженных сил в миротворческих операциях за границей, а также для решения вопросов, связанных с бюджетом, с утверждением бюджета, – для решения этих вопросов, на мой взгляд, вполне было бы обоснованно вернуть руководителей регионов и руководителей законодательных собраний в верхнюю палату парламента. Но текущую работу все-таки нужно проводить на постоянной и профессиональной основе». Никаких законопроектов после этого он не внес. В общем-то сразу было понятно, что Путин лишь поделился собственными (или чужими?) «мыслями по поводу». От которых потом несомненно отказался. Но даже если подобная реформа и всерьез обсуждалась в Кремле в контексте «оптимизации», ее тем более не могли не «забраковать». Ведь совмещение порядков формирования Совета Федерации 1996 – 2000 гг. и нынешнего никак не сообразуется с конституционными положениями и практически труднореализуемо. Вместе с тем отрадно то, что Путин допускает возвращение в сенат спикеров.

В президентском Послании 2007 г. прозвучали другие идеи: «Я знаю, что сегодняшний состав Совета Федерации самым серьезным образом, по-государственному относится к своим обязанностям. И в своей практической деятельности последовательно отстаивает интересы регионов. Вместе с тем многие из находящихся сегодня в этом зале {собравшихся для заслушивания Послания депутатов Думы, членов Совета Федерации, федеральных и региональных руководителей – В. И. } предлагают принять правовую норму, согласно которой субъект Российской Федерации должны представлять граждане, проживающие в нем не менее десяти лет. Согласен с этим предложением, но при условии что изменения будут идти постепенно, в соответствии с действующим порядком ротации членов Совета Федерации: нам не нужно никаких революций». Ввести территориальный ценз действительно предложило руководство Совфеда (Миронов). Хотя он вряд ли необходим, без него вполне можно обойтись, тем более что на практике «коренные» сенаторы (бывшие региональные депутаты, спикеры, главы, местные бизнесмены) отнюдь не всегда представляют свои регионы эффективнее постоянно критикуемых «москвичей». С другой стороны, нельзя не приветствовать, что Президент закрыл тему перехода к прямым выборам Совета Федерации на среднесрочную перспективу. Призыв отказаться от каких-либо «революций» нужно толковать только таким образом.

Остается добавить, что уже летом 2007 г. после небольшой дискуссии между Мироновым и думскими «единороссами» были приняты «цензовые» поправки к Закону о порядке формирования Совета Федерации. С 8 августа 2007 г. сенатором можно избрать или назначить только гражданина, прожившего в соответствующем регионе «в совокупности» не менее десяти лет. При этом сделаны совершенно разумные исключения для лиц:

1 ) уже избиравшихся или назначавшихся в палату до вступления поправок в силу в случае повторного избрания или назначения от тех же регионов;

2 ) избиравшихся или назначавшихся сенаторами от регионов, объединившихся в новые регионы в случае избрания или назначения от новых регионов;

3 ) не менее десяти лет находившихся на военной службе;

4 ) не менее десяти лет проработавших в органах и учреждениях прокуратуры;

5 ) не менее десяти лет находившихся на службе в органах внутренних дел, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.

2 . 3 .

Иногда можно услышать, что до 2000 г. федеральная власть могла применять в отношении региональных властей лишь такие меры конституционно-правовой ответственности, как приостановление действия или признание недействительными изданных ими правовых актов. И, дескать, этого вполне хватало.

На самом деле все было сложнее.

Во-первых, до принятия Конституции 1993 г. Президент обладал правами как по отрешению глав от должности, так и по роспуску Советов. Причем Ельцин снимал не только назначенных глав, но и избранных. В сентябре 1993 г. он отрешил избранного Главу администрации Брянской области Юрия Лодкина, в октябре того же года снял избранного Главу администрации Амурской области Александра Сурата, а в ноябре распустил Свердловский облсовет, принявший решение о создании так называемой Уральской республики [70] , и т. д. Президент отрешал назначенцев и после 1993 г. В июле 1997 г. Ельцин сместил Главу администрации Кемеровской области Михаила Кислюка (и назначил Амана Тулеева). Справедливости ради отметим, что после принятия Конституции права распускать региональные парламенты ни у Президента, ни у Федерального Собрания не было и избранных глав Ельцин не снимал.

Во-вторых, по состоянию на начало 2000 г. Центр мог воздействовать на регионы посредством:

1) конституционных прав Президента, Государственной Думы, Совета Федерации, депутатов Думы (составивших группу численностью не менее одной пятой от состава палаты), Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда обращаться в Конституционный Суд с запросами о конституционности региональных конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов (ч. 2 ст. 125); [71]

2) законодательных полномочий Президента и Правительства обращаться в суды с заявлениями о признании противоречащими федеральным законам региональных нормативных правовых актов целиком или частично;

3) законодательного полномочия прокуратуры приносить протесты на решения законодательных и исполнительных органов власти регионов и обращаться в суды; [72]

4) конституционного права Президента приостанавливать до суда действие актов региональных органов исполнительной власти, противоречащих, по его мнению, Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушающих права человека и гражданина (ч. 2 ст. 85). [73]

В-третьих, Центр в 1990– е гг. стремился к расширению арсенала мер конституционно – правовой ответственности. Так, принятым в 1999 г. Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» конституционное право Президента приостанавливать до суда действие актов региональных органов исполнительной власти было дополнено правом приостанавливать также действие актов глав (если упрощенно, до этого Президент России мог приостановить до суда действие постановления Правительства Башкортостана, но не было ясно может ли он также поступить с указом Президента республики).

В-четвертых, и это, пожалуй, главное – Конституция провозглашает единство системы государственной власти в России и устанавливает единую систему, вертикаль исполнительной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77). Из этого следует, что расширять арсенал мер конституционно – правовой ответственности федеральная власть не только может, но и прямо обязана.

В таком контексте инициативы 2000 г. предстают уже в несколько ином свете.

Путин решил добиться закрепления за Президентом прав отрешать от должности избранных глав и инициировать роспуск парламентов, а также права временно отстранять глав в случае возбуждения против них уголовных дел. Соответствующие поправки к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» Дума приняла уже 30 июня 2000 г., то есть еще раньше, чем новый Закон о порядке формирования Совета Федерации. Но 7 июля сенаторы отказались их одобрить. Однако 19 июля думцы повторно приняли поправки квалифицированным большинством и направили их на подпись Президенту.

Нет смысла анализировать подробности дискуссий между президентурой, депутатами и регионалами относительно содержания поправок. Можно отметить лишь, что предложенные Путиным механизмы были в процессе обсуждения и согласования в чем-то упрощены, а в чем-то изрядно усложнены. И это при том, что они и так изначально были сложными, специалисты высказывали сомнения по поводу перспектив их использования. Что же получилось на выходе?

Начнем с парламентов. В 1993 г. Советы распускались одним волевым решением Президента (указом). Теперь следует начинать с предупреждения. Но его нельзя вынести «на пустом месте». Основанием может быть лишь принятие конституции или устава, закона либо иного нормативного правового акта, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону . Причем противоречие обязательно необходимо установить в судебном порядке. Парламенту дается срок (по общему правилу шесть месяцев, но суд вправе предусмотреть и другой), в течение которого он обязан исполнить судебное решение, в том числе отменить либо исправить «выбракованный» акт. Если депутаты ничего не сделают, то опять-таки в судебном порядке нужно зафиксировать, что своим бездействием или упорством они создали препятствия для реализации конституционных и законодательных полномочий органов власти, органов местного самоуправления, нарушили права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. Только по итогам второго суда Президент вправе издать указ о предупреждении. После этого парламенту дается еще три месяца, для того чтобы одуматься и все же исполнить судебное решение. И только в случае уже поистине запредельного упорства, то есть отказа послушаться не только суд, но и главу государства, последний вносит проект закона о роспуске. Думцы обязаны рассмотреть его за два месяца. (С 2005 г. роспуск парламента положено оформлять указом – см. главу 4).

Показательно, что введенный еще в 1999 г. порядок роспуска парламентов главами не предусматривал никаких предупреждений и тем более специальных законов. Есть конституция или устав, закон либо иной нормативный правовой акт, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону и/или конституции или уставу? Есть судебное решение? Оно не исполняется? Глава вправе распустить депутатов.

Что до самих глав, то с ними Президенту тоже все полагалось начинать с предупреждений. Чтобы получить предупреждение, губернатору или президенту региона было необходимо:

1 ) либо издать нормативный правовой акт, противоречащий Конституции и/или федеральному конституционному закону и/или федеральному закону, затем дождаться решения суда, устанавливающего противоречие, и не принимать мер по его исполнению (в течение двух месяцев или иного предусмотренного судом срока); 2 ) либо уклоняться (также в течение двух месяцев), причем не обращаясь в суд, от отмены или исправления своего акта или акта органа исполнительной власти региона, действие которого приостановлено президентским указом. После указа о предупреждении у главы есть месяц для устранения беззакония, и, если он им не воспользуется, его отрешат от должности еще одним специальным указом. Разумеется, допускалось обжалование указа об отрешении в Верховном Суде.

Временное отстранение главы от исполнения обязанностей по Закону 2000 г. требовалось осуществлять следующим образом: если ему предъявлялось обвинение в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления [74] , то Генпрокурору следовало внести мотивированное представление Президенту о временном отстранении главы. Первое лицо при этом не было обязано прислушаться к прокуратуре (т. е. оставлялось пространство для переговоров о «мирном» разрешении проблемы).

Сопоставляя проекты поправок и принятый вариант, нетрудно сделать вывод, что Кремль вовсе не собирался устраивать массовую расправу с регионалами (а именно такие планы ему в то время приписывали, хотя было очевидно, что нет ни доверенных кадров в необходимом количестве, ни ресурсов для гарантированного обеспечения побед на выборах и купирования последствий возможной дестабилизации отдельных регионов). Его интересовали даже не столько работоспособные механизмы роспуска парламентов и отрешения глав, сколько смена правил игры в принципе, не ротация, а подчинение регионалов . На тот момент оказалось достаточно напоминания о ельцинской практике начала – середины 1990-х гг. и введения дополнительных мер конституционно-правовой ответственности. Также очевиден акцент на тематике «зачистки» регионального права, которую в то лето разворачивали полпреды, прокуроры и минюстовцы. Центр послал еще один внятный сигнал, что намерен заставить уважать федеральную Конституцию, законы и свои решения, а с теми, кто с этим не согласен, могут поработать правоохранители. Ведь парламентского иммунитета главы лишены …

Естественно, в 2000 – 2004 гг. ни одного главу не отрешили и даже временно не отстранили (и не распустили ни один парламент). Было немало тех, кто разными путями сопротивлялся централизации, однако границ они не переходили, и проблемы с ними решались политическими мерами. Закон 2000 г. остался ружьем, которое просто висит на стене.

После реформы 2004 г. эти поправки в основном утратили значение (подробнее об этом см. в главе 4). Но из этого, конечно, нельзя делать вывод, что в 2000 г. их не следовало принимать [75] . Ровно наоборот.

2 . 4 . 7 июля 2000 г. был принят еще один пакет президентских поправок – к Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ими были предусмотрены права глав регионов предупреждать, а затем отрешать местных глав и права региональных парламентов также предупреждать (по собственной инициативе или по обращению глав регионов), а после распускать местные представительные органы, принимая соответствующие законы.

Основание для предупреждения – отказ в установленный срок отменить или исправить местный нормативный акт (либо отдельные его положения), который признан судом противоречащим федеральным и/или региональным нормативным актам и/или местному уставу и повлекшим нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина либо наступление иного вреда. Основание для отрешения или роспуска – отказ исполнить решение суда после предупреждения.

Вертикаль как бы продлялась на местный уровень («как бы» – потому что продлять ее при полном соблюдении Конституции затруднительно). Но это предполагало не только компенсационное усиление глав субъектов Федерации. Учитывая сложность процедур роспуска и отрешения, это усиление скорее формальное. Тем более что губернаторы и президенты не получили права отрешать глав региональных центров, его записали за Президентом России. Тот также наделялся правом в случае бездействия властей регионов как предупредить и отрешить любого другого местного главу так и предупредить местный представительный орган и инициировать его роспуск, внеся проект специального федерального закона. Таким образом, одновременно с «вертикализацией» Центр огородил для себя важный участок субфедерального политического пространства, которое многие регионалы по определению считали своим.

Еще раз забежим вперед. В новом Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. такое «огораживание» более не проводится. Вопросы ответственности местных глав и ассамблей целиком переданы «на откуп» региональным главам и парламентам. Муниципальная ассамблея может быть распущена региональным законом, проект которого должен вноситься главой региона. Основание – отказ в установленный срок отменить или исправить принятый нормативный акт, который в судебном порядке признан противоречащим федеральным и/или региональным нормативным правовым актам и/или местному уставу. Глава региона также вправе отрешить местного главу или главу местной администрации (теперь местный глава может исполнять полномочия главы местной администрации или председателя местной ассамблеи) за:

1 ) отказ опять же в установленный срок отменить или исправить изданный акт, который судом признан противоречащим федеральным и/или региональным актам и/или местному уставу;

2 ) отказ в установленный срок принять меры по исполнению решения суда, которым его действия оценены как влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Федерации, национальной безопасности Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства, нецелевое расходование субвенций из федерального или регионального бюджета.

3

Чтобы обеспечить себя площадкой для общения с главами и частично компенсировать им статусный и моральный урон, Владимир Путин принял решение образовать специальный совещательный орган из них – Государственный совет.

Государственным советом назывался законосовещательный орган Российской империи, учрежденный в 1810 г., после реформы 1906 г. он стал одним из законодательных органов. Осенью 1991 г. был учрежден Госсовет СССР, в него включили руководителей союзных республик. С теми из них, кто приезжал на заседания, Горбачев обсуждал проект нового Союзного договора. Тогда же Государственный секретарь России Геннадий Бурбулис пытался создавать Госсовет при Ельцине (из «заслуженных демократов»).

В 2000 г. в ходе прохождения через Федеральное Собрание «майских реформ» главами и спикерами было высказано много просьб найти способ привлечь их к решению общефедеральных задач и обеспечить им доступ к Президенту. В июле Владимир Путин объявил, что ответом на них будет создание Госсовета [76] . Нет никаких сомнений, что он хотел немного успокоить регионалов, дабы те меньше переживали по поводу проводимых реформ. Совет Федерации одобрил новый порядок своего формирования 26 июля 2000 г., а 27 июля датировано президентское поручение готовить проект соответствующего указа. Изначально в Кремле планировали включить в Госсовет только часть регионалов (в частности, Сурков в интервью «Коммерсанту», опубликованном 17 июля, рассказал об идее сформировать новый орган из руководителей регионов, которые «питают бюджет»). Но в итоге от открытого ранжирования глав, а значит и регионов отказались.

Некоторые главы поняли Путина не вполне адекватно. Они почему-то решили, что Госсовет будет третьей палатой Федерального Собрания и ему передадут наиболее важные полномочия Совета Федерации. Такое мнение, например, открыто высказывал североосетинский Президент Александр Дзасохов. Проблема даже не в том, что это потребовало бы внесения поправок в Конституцию и вообще трехпалатный парламент есть совершенная экзотика в контексте мирового парламентского опыта, которая ничего не дает и оценить ее могут только компаративисты. Проблема в том, что регионалов не для того выталкивали из федерального политического пространства, чтобы немедленно вернуть обратно. (Нельзя, однако, исключать того, что на прохождении Закона о порядке формирования Совета Федерации через Федеральное Собрание подобные заблуждения сказались позитивно.)

1 сентября 2000 г. Президент подписал Указ об учреждении Госсовета и утверждении Положения о нем. Естественно, ни о какой третьей палате и речи не шло – здесь была реализована концепция совещательного органа, в который на общественных началах входят Президент в качестве председателя и главы . «Госсовет {…} не должен подменять в своей работе парламент или Правительство» , – окончательно расставил все точки над «i» Путин на первом заседании нового органа 22 ноября.

Фактически в виде Госсовета были частично реанимированы ельцинские Совет глав республик и Совет глав администраций, созданные соответственно в 1992 и 1993 гг. и быстро прекратившие свое существование.

В качестве исключения предусмотрено вхождение в состав Госсовета бывших глав, отработавших два и более срока подряд. Для этого нужно специальное президентское решение [77] . В 2007 г. правило скорректировали – теперь в Госсовет можно включать любых бывших глав, если у них имеется «большой опыт публичной (государственной и общественной) деятельности». Одновременно тогда же специально для трудоустройства бывших глав была учреждена консультативная комиссия Госсовета.

У Госсовета есть секретарь, обеспечивающий его работу и в него не входящий. Обязанности секретаря до 2004 г. возлагались на одного из заместителей Руководителя Администрации Президента, с 2004 г. – на одного из президентских помощников (все это время Госсоветом занимался и занимается на соответствующих должностях Александр Абрамов). В 2008 г. новый президент Медведев создал в структуре Администрации Управление по обеспечению деятельности Госсовета.

К числу основных задач Госсовета отнесены: содействие реализации полномочий Президента по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Федерации и регионов; рассмотрение по предложению Президента проектов федеральных законов и указов, проектов федеральных бюджетов и пр. Решения Госсовета при необходимости оформляются указами; если признана необходимой некая законодательная инициатива, то она также должна исходить от Президента.

Для решения оперативных вопросов Положением предусмотрено формирование президиума Госсовета из семи членов. Установлен неформальный принцип: «один член президиума от каждого федерального округа». Состав президиума определяется Президентом, при этом раз в полгода он полностью его меняет. (Пока главы избирались на прямых выборах, их включение накануне избирательной кампании или в ходе нее в президиум считалось знаком президентского расположения и поддержки, о котором стремились немедленно оповестить избирателей.) Нельзя не отметить, что довольно быстро президиум стал играть роль не просто технического органа, назначающего заседания Совета и определяющего докладчиков, но некоего «малого Госсовета», на котором обсуждаются темы, потом не выносящиеся на «большой Госсовет».

Заседания Госсовета, согласно Положению, нужно проводить «регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца». Президиум должен собираться «по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в месяц». На практике же и президиум, и сам Госсовет созывают реже. Всего в 2000 – 2007 гг. Госсовет собирали 23 раза, а президиум – 63. Многие заседания проводились не в Москве, а в других российских городах.

Сложившийся формат заседаний предполагает участие в них не только Президента и членов Госсовета, но и, в зависимости от специфики выносимых вопросов, руководителей Администрации Президента, Правительства, Федерального Собрания, региональных властей, представителей бизнеса, науки, искусства. Заседания открывает Президент небольшим вступительным словом, затем обычно следует оглашение доклада, который тот или иной член Госсовета подготовил вместе со специально созданной рабочей группой, потом проводится обсуждение. По итогам глава государства высказывается, с чем он согласен, а с чем нет, оглашает те или иные решения, дает поручения.

Очевидно, что Президента (ранее Путина, а теперь Медведева) полностью устраивает Госсовет как площадка, на которой задают правила только он сам и его Администрация . Глав собирают, когда и где считают нужным, выслушивают советы по заранее сформулированным вопросам, при этом последними можно распорядиться как угодно. Но было бы заблуждением назвать Госсовет сугубо декоративным органом. Он используется для обеспечения связи Центра и регионов, для обкатки различных замыслов и проектов, для получения дополнительной информации и альтернативных оценок, для государственного pr. Тем более что темы заседаний Госсовета и президиума обычно весьма важные.

Например, в 2005 г. на президиуме обсуждались перспективы развития авиационной промышленности, меры по обеспечению россиян доступным жильем, вопросы развития аграрно-промышленного комплекса, состояние безопасности дорожного движения и пр., а на Госсовете – очередные реформы федеративной системы, меры по реализации приоритетных национальных проектов и т. д. 26 августа 2005 г. на выездном заседании в Казани Путин подвел итог почти пятилетней работы Госсовета: «Он стал не только местом диалога федеральной и региональной власти, но также общегосударственной площадкой для обсуждения самых злободневных вопросов внутренней и внешней политики, проблем государственного и хозяйственного строительства».

4

Отличным подспорьем в деле централизации и непосредственно «зачистки» регионального права стал ряд решений Конституционного Суда, в первую очередь Постановление от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Президент и его Администрация не имели непосредственного отношения к его вынесению, однако трудно поверить в то, что судьи сформулировали свои правовые позиции без оглядки на кампанию, развернутую Кремлем [78] . (Неслучайно тогдашний полномочный представитель Президента в Конституционном Суде Михаил Митюков [79] заявил сразу после оглашения Постановления, что слушал его «как песню» [80] .)

Поводом к рассмотрению Конституционным Судом положений алтайской Конституции стал запрос Главы республики Семена Зубакина, который конфликтовал с частью региональной элиты, в том числе с руководством Эл Курултая (парламента). На Алтае в свое время приняли Конституцию, помимо прочего закреплявшую полномочия депутатов согласовывать назначения и освобождения от должности всех без исключения руководителей республиканских органов исполнительной власти. Естественно, Зубакина это не устраивало, и он хотел, чтобы судьи признали эту норму не соответствующей федеральной Конституции. Кроме того, ему было необходимо выбить из рук своих оппонентов такое оружие, как конституционные положения об отрешении Главы от должности либо в случае подтверждения факта совершения им умышленного преступления Верховным Судом республики еще до самого рассмотрения уголовного дела, либо по итогам его отзыва всенародным голосованием, инициированным из-за утраты им доверия избирателей или грубого нарушения Конституции России, Конституции Алтая, федеральных и республиканских законов. Применительно к последнему Зубакин попросил также проверить конституционность нормы об отзыве главы Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» [81] . Заодно, очевидно, чтобы заинтересовать федералов в своем деле, он оспорил положения алтайской Конституции о том, что все природные ресурсы, находящиеся на территории республики, принадлежат ей в качестве достояния (собственности), о том, что городской и районные суды образуются и действуют в том числе в соответствии с республиканским законом, и, главное, о суверенитете Алтая. В запросе ставились под сомнение и некоторые другие нормы Конституции.

Судьи встали на сторону Зубакина по всем принципиальным позициям. Они признали не соответствующим Конституции России положение об обязательном согласовании Эл Курултаем назначений и освобождений от должности всех без исключения руководителей республиканских органов исполнительной власти, как нарушающее баланс между законодательной и исполнительной властью. Суд подтвердил, что отрешать совершившего уголовное преступление Главу можно только после вступления в силу приговора суда, а регион не вправе устанавливать дополнительные полномочия суда общей юрисдикции. Нормы об отзыве – как алтайская, так и российская – также были объявлены не соответствующими Конституции, «поскольку они не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва {…} не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей {…}, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам».

Суд также указал, что институт отзыва может вводиться, но только «при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур» (в поправки к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», принятые в 2000 г., был включен пункт, ликвидирующий институт отзыва, вновь он был введен в 2003 г., а в 2004-м опять ликвидирован).

Естественно, Суд постановил, что Алтай не вправе объявлять природные ресурсы собственным достоянием, вмешиваться своими законами в федеральное судоустройство и заявлять о своем суверенитете .

Это Постановление касалось не только одной маленькой сибирской республики [82] , но и десятков других регионов, поскольку решения судей по делам о соответствии Конституции распространяются как на непосредственно оспоренные положения, так и на все аналогичные положения любых нормативных правовых актов в России. Более того, по запросу группы депутатов Думы 27 июня 2000 г. Суд вынес Определение о проверке соответствия Конституции России отдельных положений конституций Адыгеи, Башкортостана, Ингушетии, Коми, Северной Осетии и Татарстана. Тут уже не обошлось без участия Администрации Президента. На случай если кто-то недопонял Постановление, были прямо маркированы как противоречащие федеральной Конституции нормы о суверенитетах республик, о принадлежности им верховной власти на своих территориях, о народах республик как о носителях суверенитетов и источниках (единственных источниках) власти, а также «вытекающие из принципа суверенитета» нормы о верховенстве, высшей юридической силе конституций республик и их законов, о правах республик приостанавливать действие правовых актов Федерации на своих территориях, о договорном характере статуса республик как субъектов Федерации, о договорном характере вхождения республик в состав Федерации (и, следовательно, пребывания, нахождения в составе России), о статусе республики как субъекта международного права и нормы, регулирующие отношения собственности на природные ресурсы, находящиеся на территориях республик, порядок владения, пользования и распоряжения ими.

СМИ сконцентрировали внимание именно на теме суверенитета, что вполне понятно и, в общем, правильно. Однако они тиражировали один тезис: Суд лишил республики суверенитетов. Голоса тех, кто напоминал, что ни у каких регионов никаких суверенитетов не было, а точнее, что республики не реализовали свои претензии (они же не вышли из состава России), тонули в одобрительном или критическом гуле.

Во введении и части I тема «парада суверенитетов» в России в июле 1990 – январе 1991 гг. и постепенного преодоления его последствий уже разбиралась достаточно подробно, повторяться излишне. Стоит только добавить, что Конституционный Суд впервые высказался о сомнительности республиканских суверенитетов еще в 1992 г [83] . А Президент Калмыкии Кирсан Илюмжинов в 1994 г. добился замены «суверенной» Конституции своей республики на так называемое Степное Уложение, в котором о суверенитете не говорилось ни слова [84] . Этот прецедент уже тогда продемонстрировал девальвацию значения претензий на суверенитет.

К середине 1990-х гг. стало ясно, что само по себе наличие декларации о суверенитете и грозной конституции уже не гарантирует особого отношения к республике. Центр уделял пристальное внимание лишь нескольким республикам (Татарстану, Башкортостану, Якутии, Ингушетии и др.), но вовсе не из-за их суверенитетов, а в силу особенностей их внутриполитических ситуаций, экономического и электорального потенциала и т. д. Параллельно в число «любимых детей» попадали края и области. Поэтому реальный статус какой-нибудь Тывы или Хакасии был значительно ниже статуса, например, Нижегородской области, которая ни о каких суверенитетах никогда не заявляла.

Но до 2000 г. окончательно разгрести авгиевы конюшни рудиментов «парада суверенитетов» возможности не было. То одни выборы, то другие, то дефолт, то импичмент. Да и запросов никто не подавал. А тут все совпало.

В завершение следует отметить, что позиции о недопустимости объявления природных ресурсов достоянием республик, заложенной в приведенных Постановлении и Определении, исторически предшествовал отказ судей поддержать протест регионалов против объявления лесного фонда федеральной собственностью в Лесном кодексе, принятом в 1997 г [85] . Так что и здесь имела место преемственность, а не какой-то поворот.

5

В 2001 – 2002 гг. Кремль продолжил передел политического пространства, но это была уже не «реконкиста», а самая настоящая «конкиста». Политические системы регионов стали интегрироваться, насколько это возможно, в единую федерально – региональную систему. Этот процесс неразрывно связан с именем Владислава Суркова, бывшего инициатором, идеологом и главным исполнителем большинства соответствующих реформ.

Во-первых, в 2001 г. приняли Закон «О политических партиях», в котором установлено, что партия – это федеральное общественное объединение, имеющее отделения более чем в половине регионов. Создание региональных и межрегиональных партий не допускается.

Во-вторых, принятым в 2002 г. Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплено, что избирательными объединениями на федеральных и региональных выборах могут быть соответственно только партии и их региональные отделения либо иные структурные подразделения, имеющие право участвовать в выборах.

В-третьих, тем же Законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» было предписано избирать не менее половины депутатов региональных парламентов по пропорциональной избирательной системе, то есть по общерегиональным округам по спискам избирательных объединений и их блоков. Позже аналогичная норма появилась в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…».

В-четвертых, опять же Законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» Центральная избирательная комиссия России была фактически наделена статусом «министерства выборов». Помимо прочего в Законе предусмотрено, что:

1) перед назначением членов региональных избирательных комиссий главами и парламентами субъектов Федерации ЦИК направляет им собственные предложения по кандидатурам, и те обязаны назначить (каждый) не менее одного кандидата ЦИК;

2) кандидат на пост председателя региональной комиссии отбирается и выдвигается ЦИК (более ни у кого таких полномочий нет);

3) ЦИК имеет право обратиться в суд с заявлением о расформировании региональной комиссии, в случае если та не исполнила ее решения. [86]

И, наконец, в – пятых, в 20 01 г. Кремль инициировал объединение партии «Единство» и политической общественной организации «Отечество», а также движения «Вся Россия» в партию «Единство и Отечество – Единая Россия» (в 2003 г. принято название «Единая Россия»).

В 1990-е гг. в России, строго говоря, вообще не было партий. Были общественные объединения (организации, движения), которые назывались партиями официально или неофициально, но четкого однозначного отграничения их от других общественных объединений в законодательстве не проводилось. Межрегиональные и региональные общественные объединения участвовали в субфедеральных выборах как самостоятельно, так и блокируясь, в том числе с отделениями федеральных общественных объединений. Теперь партии есть. Это особые общественные объединения, главное отличие которых от других – право на участие в федеральных и региональных выборах.

Что до избирательных систем, то в 1990-е гг. регионы могли свободно выбирать между мажоритарной, пропорциональной и смешанной, большинство предпочли мажоритарную.

В 1993 – 1994-х гг. смешанная избирательная система применялась на выборах в Марий Эл, Тыве, Саратовской области, но впоследствии все три региона перешли на мажоритарную систему. Как и КАО и УОБАО, поэкспериментировавшие со смешанными выборами в 1996 г. В Красноярском крае, Калининградской и Свердловской областях пропорционально-мажоритарная система, напротив, прижилась. В 2000 г. ее ввела Псковская область.

В 2002 – 2003 гг. все регионы перешли на смешанную избирательную систему (а в последующие годы Ингушетия, Калмыкия, Дагестан, Чечня, Амурская, Московская и Свердловская области, а также Санкт-Петербург перешли на пропорциональную) [87] . Тогда же прошло переформирование региональных избиркомов.

Применительно к последнему следует сказать, что избирательное законодательство с начала 1990-х гг. неуклонно ужесточалось, в том числе увеличивались полномочия ЦИК. Кроме того, по мнению многих, непосредственно на Законе 2002 г. и на многих других правовых и политических инициативах федеральной власти, связанных с выборами, лежит субъективный отпечаток активизма и амбиций Председателя ЦИК Александра Вешнякова (занимал этот пост с 1999 по 2007 гг [88] ) Как бы то ни было, но сейчас региональные избиркомы превращены в органы преимущественно федерального подчинения.

«Единую Россию» с момента ее создания сравнивают с КПСС, которая на конституционном уровне (с 1977 г) провозглашалась «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций». Фактически же она не просто управляла государством (как правящая партия), а во многих областях дублировала или дополняла его аппарат. Кроме того, большевики-коммунисты, будучи революционерами, захватили и удержали власть, сами стали властью.

«Единая Россия» ни на что подобное не претендует и претендовать не может. Она создана президентурой, ею контролируется и фактически управляется. В нее вошли как те, кто был на стороне еще ельцинского Кремля в борьбе за власть в 1999 г., так и его тогдашние противники, а кроме того, «выжидавшие» и позже «присягнувшие» Путину.

Официально «Единая Россия» – парламентская партия, занимающая доминирующее положение и намеревающаяся сохранять его в обозримой перспективе. А фактически это партия власти – по сути особый государственный институт, буквально пронизывающий многие другие институты, призванный обеспечивать централизацию политической системы, консолидировать элиту, синхронизировать работу федеральной, региональных, а также местных политических машин, транслировать официальную идеологию власти.

Таким образом, конституционную вертикаль исполнительной власти (единая система по ч. 2 ст. 77) предполагалось дополнить партийной, то есть «единороссовской» вертикалью, через которую формировать и квазивертикаль законодательной власти (на основе фракций «Единой России»), а также вертикалью избирательных комиссий.

18 февраля 2003 г. на заседании Совета законодателей Владимир Путин высказался довольно конкретно: « Появление фракций общероссийских партий в законодательных собраниях субъектов Федерации создает фундамент, во всяком случае на это все рассчитано, должно создать фундамент единой партийно – политической системы страны {…} В чем, собственно говоря, смысл этого действия? В том, чтобы сделать политическую систему страны более устойчивой, стабильной и прогнозируемой. В этом весь смысл ».

Естественно, на выстраивание новых вертикалей ушло много времени и сил.

По итогам думских выборов 2003 г. в Думе была сформирована фракция, имеющая конституционное большинство. В нее входили и члены других партий, и беспартийные. В 2007 г. «единороссы» получили уже сугубо партийное конституционное большинство.

Отделения партии созданы и действуют во всех регионах. В 2003 – 2008 гг. из 110 региональных парламентских кампаний «единороссы» выиграли 99. Фракции, депутатские группы или объединения «единороссов» образованы во всех 83 парламентах. В партии (по состоянию на 1 октября 2007 г.) состоят 75 региональных глав (из 84) и 76 спикеров, а те, кто не состоят, все равно, как правило, привлекаются к партийным проектам.

Вместе с тем, поскольку в «Единую Россию» добровольно вступили или были призваны многие представители элит, зачастую недружественные друг другу или даже открыто враждующие, постоянно возникали и возникают самые разные проблемы. Это и конфликты, порой переходящие в публичную плоскость (между федеральным руководством партии и отделениями, между главами и отделениями, внутри отделений), и неудовлетворительно, а то и провально проведенные избирательные кампании, и сложности с формированием кандидатских списков и фракций, поддержанием в них дисциплины и т. д. Чистки с самого начала стали обычным делом. Есть отделения, руководство которых менялось уже по два-три раза. Отношение к этому может быть как пессимистичным, так и оптимистичным. С одной стороны, из-за перечисленных проблем партийной вертикали в полном смысле этого слова нет, как нет и уверенности в том, что ее вообще возможно достроить. С другой – в условиях, когда трения и конфликты в регионах теперь зачастую происходят между однопартийцами или деятелями, близкими к партии, имеется дополнительный ресурс для их разрешения. (Ведь исключение из партии с большой долей вероятности означает лишение возможности полноценно участвовать в политической жизни, в тех же выборах в Думу и т. д., особенно сейчас, когда выборы проводятся по пропорциональной системе).

Большинство региональных отделений «Единой России» контролируется главами или во всяком случае им лояльно. Это несколько децентрализует саму партию, но централизует политическую систему в целом, поскольку главы фактически обязаны проводить все или большую часть своих политических проектов через «Единую Россию» и, работая на себя (к примеру, добиваясь избрания лояльного себе парламента), работают на общий результат партии.

Но, безусловно, полной централизации региональных политических пространств не произошло, да и не могло произойти. [89]

Главы и другие влиятельные акторы вне зависимости от характера своих отношений с «Единой Россией» могут выдвигать своих людей в руководство региональных отделений других партий (и активно пользуются этой возможностью), различными путями приобретать партийные «франшизы» (то есть права формировать кандидатские списки партий) [90] перед выборами или просто договариваться о публичной поддержке.

Дальнейшей политической централизации несомненно послужит укрепление полуторапартийной системы (предполагающей наличие доминирующей партии) за счет, во-первых, укрепления непосредственно «Единой России» (в 2008 г. ее возглавил Путин), во-вторых, сокращения количества партий (к январю 2009 г. их должно остаться не более девяти, а в дальнейшем еще меньше).

6

В 2002 г. были реализованы еще две важные централизаторские инициативы.

19 апреля Дума приняла новый Закон «О гражданстве Российской Федерации», лишивший республики права на собственные гражданства, которое они имели еще с советских времен. Никакого вреда от института республиканского гражданства не было. Ведь, не будучи гражданином России, нельзя было стать, к примеру, гражданином Саха или Чувашии. Республики особо не ценили этот государственный атрибут [91] . Но отнять его у них все равно стоило, поскольку любое сглаживание формальных статусных различий между регионами – безусловное благо.

15 ноября была принята поправка к Закону «О языках народов Российской Федерации», закрепившая императивное требование составлять алфавиты государственных языков российских республик на графической основе кириллицы. Это стало ответом на попытку руководства Татарстана перевести татарский язык с кириллицы на латиницу.

А вот от установления республиками государственных языков, еще одного рудимента советской федеративной системы, к сожалению, никуда не деться – в Конституции есть разрешающее положение (ч. 2 ст. 68). Надо, однако, иметь в виду, что оно противоречит как принципу равноправного положения регионов в Федерации (ч. 1 ст. 5), так и принципу равноправия народов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5), а также принципу равенства прав и свобод человека и гражданина, независимо от языка (ч. 2 ст. 19) [92] . Хорошо хоть, что с алфавитами порядок навели. [93]

7

Последнее, о чем следует рассказать в этой главе, – проблемы, связанные с выборами глав в 2000 – 2002 гг. Собственно говоря, таковых было две.

Первая возникла из-за Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», установившего, что одно и то же лицо не может избираться на должность главы более двух сроков подряд. Вторую создавали сами главы, желавшие переизбираться без проблем с соперниками и поэтому досрочно подававшие в отставку и заставлявшие тем самым назначать досрочные выборы, к которым никто, кроме них, заранее не был готов.

Авторы Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» считали, что раз на федеральном уровне закреплено, что одно и то же лицо не может занимать пост Президента более двух сроков подряд, то и на региональном уровне должно действовать такое же ограничение для глав. В общем, это правильно. Вопрос был только в том, как отсчитать эти два срока. Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» вступил в силу 19 октября 1999 г. И совершенно логично было отсчитывать начало действия ограничения именно с этого дня. Иначе говоря, под действие нормы не должны были подпадать ни сроки полномочий, отработанные избранными главами на должности до 19 октября 1999 г., ни сроки, начавшиеся, но не завершившиеся до указанной даты. Однако и в Центре, и в регионах нашлось немало тех, кто требовал засчитывать все эти сроки и даже объявлял подпадающими под ограничение «назначенские» сроки, то есть периоды между назначениями глав Президентом в 1991 – 1993 гг. и их победами на выборах в 1993 – 1999 гг. (хотя Закон внятно говорил именно об избранных главах). Фактически речь шла, как это ни забавно, о попытках под прикрытием Закона лишить ряд граждан, занимающих должности глав, их пассивного избирательного права. Проще говоря, место расчистить. С другой стороны, в ряде регионов на конституционно-уставном уровне в порядке опережающего правотворчества еще в начале – середине 1990-х гг. были введены ограничения на количество сроков полномочий одного лица на посту главы, и это тоже следовало учитывать.

Президенты и губернаторы нервничали, особенно те, у кого в ближайшем будущем истекал второй фактически отработанный срок. Между тем у Кремля, как и прежде, не было планов массовой ротации. Вопрос ребром поставил Минтимер Шаймиев. Он впервые избрался в 1991 г., переизбрался в 1996 г [94] . В принятой в 1992 г. Конституции Татарстана содержалось положение об ограничении количества президентских сроков, но в 1996-м оно было исключено (до выборов). Значит, если правильно толковать Закон 1999 г. и республиканскую Конституцию, Шаймиев имел право избираться еще два раза. Но это толкование принималось не всеми. Полномочия татарского Президента истекали в 2001 г., он собирался избираться вновь. Возникла необходимость в однозначном политическом и правовом решении.

Кремль не сразу, но все же согласился пойти навстречу Шаймиеву и другим главам, находившимся в аналогичном положении. Он осадил тех, кто называл все фактически отработанные сроки подпадающими под ограничение. Но вместо настойчиво выпрашиваемой регионалами отмены ограничения было решено его уточнить. И 25 января 2001 г. Дума приняла поправку к Закону, прямо указавшую, что ограничение следует применять без учета сроков, начавшихся до его вступления в силу.

Первая версия поправки, внесенная еще в 2000 г [95] . предполагала, что ограничение следует применять без учета сроков, завершившихся до вступления Закона в силу. Такой подход устраивал Шаймиева, а также нескольких его коллег, но не устраивал Лужкова, тогда располагавшего в Думе фракцией «Отечество – Вся Россия». Он избрался в 1996 г. и переизбрался в 1999 г. после вступления Закона в силу. И получалось, что он не имеет права переизбираться в 2003 г. Ему было нужно, чтобы ограничение применялось без учета сроков, начавшихся до вступления Закона в силу. Кремль поначалу не хотел уступать Лужкову, тем более что при таком подходе возможность переизбраться получал не только столичный градоначальник, но и многие другие главы. Однако для принятия поправки, то есть для выполнения обязательств перед Шаймиевым требовались голоса ОВР. Поэтому во втором чтении поправку приняли уже в «лужковской» версии. [96]

В тех случаях, когда на региональном уровне тоже действовало ограничение на количество сроков (прописанное в конституции или уставе), главе надо было просто поскорее добиться у парламента решения о его отмене. Все так и делали. [97]

Некоторые принципиальные борцы со старыми главами (СПС и пр.) не успокоились и решили оспаривать конституционность этой поправки в Конституционном Суде. Между тем параллельно обозначились трудности у ряда глав, добившихся отмены двух-срокового ограничения на региональном уровне. Нашлись, к примеру, желающие заблокировать выдвижение Эдуарда Росселя. Он избрался в 1995 г, переизбрался 1999 г. (до вступления Закона в силу). Свердловский Устав был принят до его первого избрания, ограничительную норму из нее изъяли в 2001 г. Нужно было «подкрепить» уже принятые решения. В контексте приближавшихся очередных думских и президентских выборов федеральная власть после некоторых колебаний предпочла помочь Росселю и его «товарищам по несчастью».

Конституционный Суд в своем Постановлении от 9 июля 2002 г. признал конституционной поправку 2001 г. И достаточно откровенно указал, что, если на субфедеральном уровне до 19 октября 1999 г. было введено ограничение, то регионам при приведении своих норм в соответствие с российскими можно самостоятельно решать, какой по счету срок у их глав с учетом федерального ограничения. Уже 20 июня 2003 г. в Закон внесли еще одну поправку, окончательно все расставившую по местам: в тех субъектах Федерации, где региональное ограничение никогда не вводилось или его отменили до 19 октября 1999 г., первым «ограниченным» сроком главы должен считаться начавшийся после этой даты. А в тех регионах, где ограничение вводилось и не было отменено до указанной даты, власти вправе сами разобраться, стоит ли учитывать отработанные главами сроки или нужно их обнулить.

Уступки сомнительные, но легко объяснимые с точки зрения политических приоритетов федеральной власти в 2002 – 2004 гг. К чему было поощрять войны за регионы, исход которых отнюдь не всегда мог оказаться предсказуемым? Зачем рисковать разрушением отлаженных политических машин, которые могли отработать (и в итоге хорошо отработали) на обеих федеральных избирательных кампаниях? Делу централизации в стратегической перспективе это не только бы не помогло, а скорее навредило. Кроме того, главам надо было дать компенсацию за «урон», нанесенный реформами 2000 – 2001 гг., одного Госсовета ведь мало…

При решении второй проблемы – с досрочными отставками глав и досрочными выборами – Центр действовал гораздо жестче. Если в 1999 г. было четыре таких прецедента (в Белгородской, Новгородской, Омской и Томской областях), то в 2000 г. только один (в Самарской области), две попытки Кремль пресек (в Татарстане и Марий Эл). А 10 июля 2001 г. через Думу провели поправку к действовавшему тогда Закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 г., запретившую главам, добровольно подавшим в отставку, участвовать в назначенных в этой связи досрочных выборах. (Также было запрещено участвовать в досрочных выборах отрешенным президентам и губернаторам – до этого из законодательства следовало, что, если Президент «уволит» главу, то тот вправе тут же попробовать избраться вновь.)

Глава 2. Реформа Козака (2003 – 2007 гг.)

Еще в 2000 г. Владимиром Путиным была поставлена задача выработать концепцию разграничения компетенции между уровнями власти. Первоначально ее поручили рабочей группе Госсовета во главе с Минтимером Шаймиевым. Разумеется, в Кремле понимали, что та вряд ли напишет проект, проникнутый духом централизации, залогом тому была личность руководителя группы (зачем вообще это надо было поручать Шаймиеву – отдельный вопрос). Но то, что получилось в итоге, превзошло самые смелые ожидания. Как заявлял сам Шаймиев, «красной нитью через концепцию проходит принцип субсидиарности: нет смысла передавать наверх те вопросы, которые могут быть эффективно решены внизу» [98] . Предлагалось всячески усилить регионы за счет конституционной сферы совместного ведения, повышения роли внутрифедеральных договоров и т. д. Подобные предложения настолько расходились с заявленным и проводимым курсом, что доклад Шаймиева был снят с повестки заседания Госсовета 21 февраля 2001 г., а о подготовленном его группой проекте постарались забыть как о недоразумении [99] . 21 июня 2001 г. Указом Путина была образована Комиссия при Президенте по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления под председательством Дмитрия Козака (далее – Комиссия Козака, или Комиссия). Ей было поручено разработать адекватную концепцию разграничения компетенции (в течение года), воплотить ее в законопроекты и заодно подготовить ряд других реформ. К лету 2002 г. концепция была готова, а еще через год Дума приняла пакет поправок к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Закон от 4 июля 2003 г., далее в тексте – Закон 2003 г.). [100]

Поэтому 2003 г. следует считать годом старта первой большой федеративной реформы («реформы Козака»), хотя ключевые положения Закона вступили в силу только с 1 января 2005 г. Одновременно с нею была начата большая муниципальная реформа. Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в России» был принят осенью того же года. Эти реформы основаны на единых принципах и подходах и могут рассматриваться как две составные части одной реформы. Кроме того, предполагалось внесение поправок к Бюджетному и Налоговому кодексам (без них не могли вступить в силу ключевые положения Закона 2003 г.), а также к десяткам других законов. [101]

В рамках данной работы нет необходимости разбирать и анализировать все аспекты реформы и тем более подробности ее подготовки, прохождения через парламент, включая различные проекты и промежуточные варианты, дискуссии и прогнозы (много, много копий было сломано!). Пусть такое исследование проведет кто-то из «козаковцев». В настоящей главе будут рассмотрены только наиболее существенные новации в федеративной системе.

1

Своеобразным прологом к реформе стала кампания по расторжению (формально – прекращению действия) внутрифедеральных договоров 1990-х гг.

Договорная практика 1994 – 1998 гг. «генетически» восходит к периоду «парада суверенитетов» в СССР и РСФСР. Еще в союзном Законе от 26 апреля 1990 г., а также в проектах Союзного договора было прописано, что отношения между республиками, одна из которых входит в состав другой (например, Башкирии и России), регулируются договорами. Когда в 1992 г. Татарстан и Чечено-Ингушетия отказались подписывать Федеративный договор, для этих республик в нем же специально оговорили возможность строить отношения с Федерацией в индивидуальном договорном порядке.

В Конституции (ч. 3 ст. 11) указано, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и субфедеральными органами государственной власти производится как Конституцией, так и Федеративным договором и «иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Изначально считалось, что «иные договоры» будут заключены все с теми же Татарстаном и Чечней с Ингушетией, на которые к тому времени разделилась Чечено-Ингушетия.

Первый «индивидуальный» внутрифедеральный договор был подписан 15 февраля 1994 г. как раз с Татарией. Но затем в течение полутора лет появилось еще несколько договоров с республиками, которые участвовали в Федеративном договоре (Кабардино-Балкария, Башкортостан, Якутия и др.) Им очень хотелось зафиксировать свою специфику, и Центр пошел навстречу. С 1996 г. договоры стали заключаться с краями, областями и пр. Последний Договор – с Москвой (что довольно символично, не правда ли?) – был подписан 16 июня 1998 г. В итоге 42 договорами оказались «охвачены» 46 регионов . [102]

Проекты договоров готовил Сергей Шахрай, один из авторов Конституции, в начале – середине 1990-х гг. активный пропагандист договорного регулирования федеративных отношений. До января 1996 г. он занимал пост заместителя Председателя Правительства, потом почти год был депутатом Думы, а в декабре 1996 г. получил должность полномочного представителя Президента в Конституционном Суде. С июля 1994 г. Шахрай также возглавлял специальную Комиссию при Президенте по подготовке договоров. Вскоре после заключения российско-московского Договора Ельцин уволил его со всех постов. Новым председателем «договорной» Комиссии стал Путин, в то время первый заместитель Руководителя Администрации Президента. И тогда, и тем более в дальнейшем он проявил себя как противник договоров.

В первые годы после принятия Конституции, когда республики еще не отошли от суверенной эйфории, федеральная власть позволяла и себе, и им толковать положение об «иных договорах» как санкцию на возможность индивидуального пересмотра или «хотя бы» дополнения Конституции. Игнорировались нормы о распространении суверенитета России на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), о верховенстве Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4), о высшей юридической силе Конституции, ее прямом действии и применении на всей территории России (ч. 1 ст. 15), о государственной целостности и единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), о равноправии всех регионов (ч. 1, 4 ст. 5), а также указание на действие того же Федеративного договора и «других договоров» лишь в части, не противоречащей конституционным установлениям (п. 1 разд. второго), и пр. В рамках теории федерализма данное явление можно охарактеризовать как индивидуализацию федеративных отношений. А с точки зрения теории права имело место создание основы для альтернативного правового регулирования, антиконституционного по самой своей сути.

Ради сглаживания политических противоречий правом приходилось жертвовать. Выше говорилось, что в принципе та жертва была в общем оправданна, но это не отменяет вопроса о конституционности договорной практики. Договоры Федерации с отдельными регионами по определению не могут и не должны ревизовать единую для всего государства Конституцию и общие законы . [103]

Но вопреки высказываемым сегодня мнениям девальвация значения договоров началась не с 2000 г., а гораздо раньше. Ельцинский Кремль (и отдельно взятый Шахрай) из года в год становились все неуступчивее, стремились превратить договоры в документы, мало что дающие в практическом отношении. Трудно даже сравнивать, к примеру, Договор с Татарстаном и заключенный в 1997 г. Договор с Кировской областью – настолько они разные. Даже по самому подходу к разграничению компетенции. Если договорами 1994 – 1995 гг. Конституция просто «переписывалась» [104] , то с 1996 г. пределом допустимой ревизии стало дополнение конституционного перечня предметов совместного ведения (исключения имели место, но именно в порядке подтверждения правила).

К тому же федеральная власть всегда могла игнорировать (и игнорировала!) договоры, если ей это было нужно, ведь их место среди источников права не было толком прояснено. Соответственно систему права реально «засоряли» далеко не все договоры, а только те из них, которые приходилось по тем или иным причинам исполнять.

Более того, в 1999 г. был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в настоящее время не действует), который четко определил место договоров как вспомогательных источников регулирования относительно Конституции и федеральных законов (то есть никаких расхождений с ними не допускалось) и существенно усложнил договорный процесс, в частности проекты договоров впредь следовало представлять в Совет Федерации для одобрения. На приведение действующих договоров Законом был отведен срок до июля 2002 г., по истечении которого неисправленные договоры можно было бы прекратить в судебном или внесудебном порядке. Но Путин ждать не хотел.

С 2000 г. Президент и другие федеральные руководители, а также многие главы (даже те, кто в свое время подписали договоры) неоднократно критически высказывались о договорной практике 1990-х гг. Выступая на первом заседании Комиссии Козака 17 июля 2001 г., Путин прочел ей натуральную эпитафию, выдержанную, как и положено в подобных случаях, в примирительном тоне: «…в свое время договоры {…} сыграли определенную и во многом положительную роль. Может быть, на определенном отрезке нашей истории без них невозможно было бы вообще. И те, кто выступал за заключение договоров, подписывал эти договоры, проявили известную необходимую для того периода времени гибкость и понимание ситуации. Сегодня большинство из них, к сожалению, часто не работает. А сама договорная система только усугубляет неравенство субъектов Федерации как по отношению к федеральному центру, так и по отношению одних субъектов Федерации к другим».

Комиссия и Администрация принялись искать способ «зачистить» договоры.

Выбор был сделан в пользу заключения новых договоров о прекращении действия старых. Одни главы с энтузиазмом соглашались, других приходилось убеждать или даже «продавливать». (Первыми с инициативой договорного прекращения старых договоров, что показательно, выступили опекавшиеся Кириенко главы Марий Эл, Саратовской, Нижегородской, Пермской и Ульяновской областей, соответственно, Леонид Маркелов, Дмитрий Аяцков, Иван Скляров, Юрий Трутнев и Владимир Шаманов). К осени 2003 г. было прекращено действие 33 договоров (с 34 регионами) .

С политической точки зрения, возможно, правильнее было бы разом расторгнуть все договоры президентским указом еще в 2000 – 2001 гг. Или же хотя бы предварить подписание договоров о прекращении обращением в Конституционный Суд. Туда необязательно было направлять все 4 2 договора, можно было отобрать самые «знаковые». Указ или судебное постановление (определение) стали бы настоящим осиновым колом. Но, увы, был выбран иной путь. В результате девять договоров так и остались «непрекращенными». Правда, многие их нормы все равно утратили силу в связи с вынесением Конституционным Судом ряда решений о неконституционности аналогичных норм других актов. (Признание Постановлением от 7 июня 2000 г., разбиравшимся в предыдущей главе, ряда норм Конституции Алтая противоречащими российской Конституции, разумеется, означало «выбраковку» в том числе соответствующих договорных норм.) А в июле 2002 г. истек срок, отпущенный в 1999 г. Законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти…» на исправление договоров в целом (лишь Якутии в 2002 г. удалось добиться нового Договора, исправлявшего старый, заключенный в 1995 г).

2

Поправки Козака фактически превратили Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» в федеративный кодекс [105] . В самом деле, он теперь не только регулирует вопросы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов, но также фиксирует единый общий подход к разграничению полномочий по предметам совместного ведения Федерации и регионов и делегированию осуществления полномочий между уровнями власти, разграничивает полномочия по предметам совместного ведения, закрепляет экономическую и финансовую основу деятельности региональной власти (собственность регионов, их бюджеты и пр.), развивает конституционные положения об иерархии правовых актов в России и т. д.

Все бы ничего, но получилось, что фактически в одном законе уместились как минимум четыре, и его наименование не соответствует реальному предмету регулирования. Со времени разработки законопроекта и до сего дня так и не было внятно объяснено, почему нельзя было разработать и принять новый закон с соответствующим названием.

Конституция устанавливает перечни предметов ведения Федерации (ст. 71) и совместного ведения Федерации и регионов (ч. 1 ст. 72). Также в ней указывается, что вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения регионы обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), а местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 13). По предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на территории страны (ч. 1 ст. 76). По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и соответствующие им законы и иные нормативные правовые акты регионов (ч. 2 ст. 76). По предметам ведения регионов – региональные нормативные правовые акты (ч. 4 ст. 76). Все регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия по федеральным предметам ведения принадлежат Федерации, по региональным предметам ведения соответственно регионам. Полномочия по предметам совместного ведения не могут целиком принадлежать ни Федерации, ни регионам [106] . При этом федеральные и субфедеральные органы исполнительной власти вправе делегировать друг другу специальными соглашениями осуществление части своих полномочий по собственным и совместным предметам ведения (ч. 2, 3 ст. 78). Из Конституции следует также возможность передавать на региональный уровень осуществление полномочий по предметам федерального и совместного ведения или предусматривать совместное осуществление Федерацией и регионами полномочий по предметам их собственного и совместного ведения законами, указами Президента, постановлениями Правительства (ч. 1, 2 ст. 76, ч. 1 ст. 90, ч. 1 ст. 115).

В 1990-е гг. ни президентура, ни парламент, ни Конституционный Суд, несмотря на очевидную необходимость, не сформулировали единого общего подхода к разграничению полномочий по предметам совместного ведения и делегированию осуществления полномочий. Попытки предпринимались, и не раз, но успехом они не увенчались (зато был внедрен не предусмотренный Конституцией институт специальных внутрифедеральных соглашений о разграничении полномочий, объявлявшихся составными частями внутрифедеральных договоров). Раздел в каждом конкретном законе или договоре производился едва ли не индивидуально, то есть, проще говоря, в зависимости от итогов торга между заинтересованными сторонами.

Упоминавшийся Закон 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти…» стал первой успешной попыткой установить какие-то общие правила. Но они получились слишком общими, было очевидно, что нужно подойти к делу конкретнее и жестче.

В президентском Послании 2001 г. Владимир Путин потребовал навести порядок в отношениях между федеральными и региональными властями. Он тогда сказал: «Первая задача… это разграничение федеральными законами, хочу это особо подчеркнуть, именно федеральными законами, предметов ведения и полномочий между {имелись в виду только полномочия. – В. И.} федеральным центром и региональным уровнем управления. Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где – субъектов Федерации, иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации».

Комиссия Козака исходила из непосредственно предопределенного конституционными установлениями разделения полномочий на четыре блока:

1 ) полномочия по предметам ведения Федерации;

2 ) полномочия по предметам совместного ведения Федерации и регионов;

3 ) полномочия по предметам ведения регионов;

4 ) полномочия по вопросам местного значения. Дальнейшее разграничение было произведено уже через «централизаторское» толкование Конституции. Первый блок с учетом прямо или косвенно предусмотренных конституционными положениями возможностей передачи региональным органам исполнительной власти осуществления отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти – законами, а также указами Президента, постановлениями Правительства, соглашениями (ч. 1, 2 ст. 76, ч. 2, 3 ст. 78, ч. 1 ст. 90, ч. 1 ст. 115) поделен на:

1 – 1) полномочия, осуществляемые органами государственной власти Федерации;

1 – 2) полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти регионов, в свою очередь делящиеся на те:

1 – 2-1) осуществление которых делегировано в общем порядке законами, указами Президента, постановлениями Правительства с предоставлением субвенций из федерального бюджета (т. н. возложение полномочий);

1 – 2-2) осуществление которых делегировано в индивидуальном порядке соглашениями.

Полномочия второго блока с учетом возможного взаимного делегирования осуществления отдельных полномочий органами исполнительной власти первоначально были поделены на:

2 – 1) федеральные полномочия, в свою очередь делящиеся на:

2 – 1-1) осуществляемые органами государственной власти Федерации;

2 – 1-2) осуществляемые органами исполнительной власти регионов в индивидуальном порядке по соглашениям;

2 – 2) региональные полномочия, в свою очередь делящиеся на:

2 – 2-1) осуществляемые органами государственной власти регионов за счет средств региональных бюджетов;

2 – 2-2) осуществляемые органами государственной власти регионов в общем порядке согласно законам за счет субвенций из федерального бюджета;

2 – 2-3) осуществляемые органами исполнительной власти Федерации в индивидуальном порядке по соглашениям.

Третий блок полномочий опять же с учетом возможного делегирования осуществления полномочий органами исполнительной власти соглашениями делится на:

3 – 1) полномочия, осуществляемые органами государственной власти регионов;

3 – 2) полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти Федерации в индивидуальном порядке по соглашениям.

Комиссия презюмировала, что федеральное регулирование по вопросам полномочий регионов по предметам совместного ведения может быть как рамочным, так и детальным. Не то чтобы это была революционная идея – в федеральных законах по предметам совместного ведения, принимавшихся в 1990-е гг., порой детально прописывались региональные полномочия. Новаторство Закона 2003 г. состоит в том, что, во-первых, в нем принципиально закреплена сама допустимость детального федерального регулирования по предметам совместного ведения. Во-вторых, записано, что детальное регулирование предполагает определение конкретных количественных и качественных характеристик (объемов) их реализации, а также основы процедуры деятельности по их реализации. В-третьих, детальное регулирование по общему правилу увязано с финансовым обеспечением осуществления соответствующих полномочий федеральными субвенциями [107] . Другими словами, Федерация объявила, что за свои деньги она диктует свою волю, за регионами остается только «исполнение полномочий». Вне всякого сомнения, здесь имело место нарушение статьи 73 Конституции, согласно которой при осуществлении своих полномочий регионы пользуются всей полнотой государственной власти. Понятно, что Центру нужно контролировать, как расходуются выделяемые им деньги. Но тогда следовало просто-напросто объявить федеральными все полномочия по предметам совместного ведения, осуществление которых финансируется из федерального бюджета и предусмотреть возможность делегирования их осуществления регионам (с одновременным предоставлением субвенций) [108] . Это было совершенно несложно. Конституцию бы соблюли.

Сделаем, правда, скидку на то, что по Закону 2003 г. проекты федеральных законов по предметам совместного ведения должны согласовываться органами государственной власти регионов (позиции законодателей и глав должны совпасть, иначе будет считаться, что никакой позиции нет), а законы, принятые в первом чтении, не могут рассматриваться во втором до истечения 13-дневного срока, данного региональным парламентам для представления поправок, и что в соответствии с Конституцией немалая часть принимаемых законов проходит через Совет Федерации. Формальности, но все же…

Что касается полномочий, финансируемых за счет средств региональных бюджетов, то на федеральном уровне согласно Закону 2003 г. определяются лишь собственно принадлежность этих полномочий регионам и общие принципы их осуществления. Это и есть рамочное регулирование. В Законе приведен перечень из 41 позиции (к 2007 г. он был расширен до 72, при этом ряд позиций дополнили, конкретизировали). В их числе материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти регионов, организационное, материально-техническое обеспечение проведения региональных выборов, планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, строительство и содержание дорог общего пользования межмуниципального значения, организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение), обеспечение государственных гарантий на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам; организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в региональном ведении и пр.

Рамочное регулирование совмещается со «всей полнотой государственной власти» , которая предоставлена регионам при осуществлении их полномочий. Ведь эта самая «вся полнота» не может исключать государственной целостности России, единства системы государственной власти и пр.

При дальнейшей детализации разграничения полномочий были допущены многочисленные серьезные перекосы в сторону не просто централизации, а суперцентрализации. Законы от 22 августа и от 29 декабря 2004 г. (вошли в историю под своими номерами – 122 и 199) – комплексные акты, которыми в развитие закона 2003 г. вносились поправки в десятки действующих законов, прописывался целый набор отдельных самостоятельных реформ, в том числе реформы системы социальных льгот и недропользования, – потом пришлось многократно править. В том числе уточнять компетенционные вопросы.

В 2005 – 2007 гг. в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» были внесены важные поправки. Во-первых, исправлено нарушение Конституции, допущенное Законом 2003 г. в части выделения региональных полномочий по предметам совместного ведения, по которым производится детальное законодательное регулирование, осуществляемых за счет федеральных субвенций. Теперь региональными являются только те полномочия в пределах совместного ведения, по которым возможно лишь рамочное регулирование, которые финансируются из бюджетов субъектов Федерации . Во-вторых, зафиксирована и подробно прописана вытекающая из конституционных положений (ч. 1, 2 ст. 76) возможность законодательной передачи региональным органам государственной власти осуществления федеральных полномочий по предметам собственного федерального и совместного ведения с одновременным предоставлением субвенций (при этом регионами разрешено использовать и собственные материальные ресурсы и средства). В-третьих, допущено соучастие регионов в реализации федеральных полномочий по предметам собственного федерального и совместного ведения. Последнее означает совместное осуществление федеральных полномочий Центром и регионами. Возможность такового должна предусматриваться отраслевыми федеральными законами. Каждый отдельный регион должен решить сам, насколько ему нужно соучастие, тем более что оно может потребовать финансирования из собственных средств, за инициативность субвенции не положены. Будущее покажет, насколько эффективной окажется эта форма взаимодействия федеральной и региональной власти.

Соответственно, сейчас полномочия по предметам федерального ведения делятся на:

1-1) полномочия, осуществляемые органами государственной власти Федерации;

1-2) полномочия, осуществляемые органами государственной власти регионов, в свою очередь делящиеся на те:

1-2-1) осуществление которых делегировано в общем порядке законами с предоставлением субвенций из федерального бюджета;

1-2-2) осуществление которых делегировано исполнительным органам государственной власти регионов в индивидуальном порядке соглашениями.

1-3) полномочия, совместно осуществляемые органами государственной власти Федерации и регионов за счет средств своих бюджетов.

Полномочия по предметам совместного ведения разделены на:

2-1) федеральные полномочия, в свою очередь делящиеся на:

2-1-1) осуществляемые органами государственной власти Федерации;

2-1-2) осуществляемые в общем порядке согласно законам органами государственной власти регионов за счет субвенций из федерального бюджета;

2-1-3) совместно осуществляемые в индивидуальном порядке органами государственной власти Федерации и регионов за счет средств своих бюджетов;

2-1-4) осуществляемые органами исполнительной власти регионов в индивидуальном порядке по соглашениям;

2-2) региональные полномочия, в свою очередь делящиеся на:

2-2-1) осуществляемые органами государственной власти регионов за счет средств региональных бюджетов;

2-2-2) осуществляемые органами исполнительной власти Федерации в индивидуальном порядке по соглашениям.

3

Свою окончательную публичную позицию относительно внутрифедеральных договоров Владимир Путин сформулировал в Послании 2002 г.: «Возможность заключения этих договоров предусмотрена Конституцией России и является легитимной. В известный момент нашей истории они были востребованы и, думаю, необходимы. Однако на практике само существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации. {…} Разумеется, в таком государстве, как Россия, надо учитывать региональную специфику. И необходимость в договорах с отдельными регионами, конечно же, может возникать. Но заключать такие договоры за спиной других субъектов Федерации, без предварительного обсуждения и достижения общественного консенсуса, думаю, неправильно.

Полагаю, все договоры о разграничении полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом, вами, уважаемые коллеги. Чтобы все знали, кто какие преференции имеет и почему. Федеральное Собрание должно „на ясном глазу“ принимать это решение».

Законом 2003 г. проблема внутрифедеральных договоров была решена не без некоторого изящества.

Договоры, заключавшиеся в 1990-е гг., разграничивали предметы ведения и полномочия. Возможность их заключения выводилась из формулировки части 3 статьи 11 Конституции: «Разграничение предметов ведения и полномочий… осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Федеративный договор, точнее, три образовывающих его договора – именно о разграничении предметов ведения и полномочий. И считалось, что «иные договоры» тоже могут разграничивать предметы ведения и полномочия.

Однако приведенное положение в системной связи с другими конституционными положениями можно прочитать и истолковать иначе. Сама формулировка «договоры о разграничении предметов ведения и полномочий» в принципе может рассматриваться как родовая, то есть охватывающая договоры о разграничении:

1) предметов ведения и полномочий;

2) предметов ведения;

3) полномочий.

Из того, что договоры, составлявшие Федеративный договор,

разграничивали предметы ведения и полномочия, совершенно не следует, что «иные договоры» тоже должны разграничивать и предметы ведения, и полномочия. А нормы, фиксирующие распространение суверенитета России на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), верховенство Конституции и федерального законодательства (ч. 2 ст. 4), высшую юридическую силу и прямое действие Конституции (ч. 1 ст. 15), государственную целостность России и единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), равноправие регионов (ч. 1, 4, ст. 5), действие того же Федеративного договора и «других договоров» лишь в части, не противоречащей конституционным установлениям (п. 1 разд. второго), и пр. нужно понимать таким образом, что разграничение предметов ведения в статьях 71 – 73 проведено императивно и не может быть изменено иначе как посредством внесения поправок в Конституцию . Следовательно, «иные договоры» – это договоры о разграничении полномочий. Причем законодательное разграничение полномочий носит базовый характер [109] , а договорное – исключительный. И разграничивать можно лишь полномочия по предметам совместного ведения , ведь полномочия по предметам ведения и Федерации, и регионов уже разграничены Конституцией, допустимо лишь делегировать их осуществление.

Теперь разрешено заключать лишь договоры о разграничении полномочий по предметам совместного ведения. В Законе дана исчерпывающая формулировка: «Заключение договоров… допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий». Договорный процесс еще более усложнен (относительно порядка, установленного в 1999 г) – теперь, чтобы договор вступил в действие, необходимо принятие специального федерального закона об его утверждении.

Прежние договоры (точнее, то, что от них осталось к тому времени) было предложено законодательно утвердить федеральными законами в течение двух лет, до июля 2005 г. Ни один, естественно, не утвердили (Якутия пыталась добиться утверждения своего исправленного Договора, но ничего из этого не вышло).

Договоров нового типа добивались Татарстан и Чечня (а также Башкортостан, но относительно него Кремль сразу занял жесткую негативную позицию).

«Особые договорные отношения» с Федерацией составляют важную часть татарстанского «государственного мифа» и заявляются одним из основных достижений правления Минтимера Шаймиева. Поэтому республиканское руководство всячески настаивало на заключении нового Договора, прекрасно отдавая себе отчет, что он будет, в общем, «пустым».

4 ноября 2006 г. Путин и Шаймиев подписали новый российско-татарстанский Договор. Из его положений достойны упоминания следующие:

1 ) о праве Правительства России и Кабинета Министров Татарстана совместно решать вопросы, связанные с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями Татарстана, в частности заключать соответствующие соглашения и совместно вносить законопроекты в Государственную Думу; [110]

2 ) о праве Татарстана по согласованию с федеральным Правительством России оказывать государственную поддержку и содействие соотечественникам (имеются в виду в первую очередь татары, проживающие за пределами республики и России) в сохранении самобытности, развитии национальной культуры и языка;

3 ) о дополнительном требовании для кандидатов на должность Президента Татарстана – владении татарским языком (в заявительном порядке);

4 ) о праве граждан России, проживающих на территории Татарстана получать паспорта с вкладышами на татарском языке и с изображением государственного герба республики.

Вступать в договорные отношения с Правительством, совместно с ним вносить законопроекты в принципе вправе все субъекты России, договорная норма ничего Татарии не прибавляет. Вкладыши в паспорта не дают никаких дополнительных прав российским гражданам, получающим паспорта на территории Татарстана, то есть принцип равноправия граждан (ч. 2 ст. 6 Конституции России) не нарушается [111] . Право устанавливать собственные государственные языки предоставлено республикам Конституцией (ч. 2 ст. 68), логично, что если есть второй государственный язык, то первое лицо региона обязано его знать. Что до поддержки и содействия соотечественникам, то это договорное положение вполне корреспондируется с конституционным – о совместном ведении России и ее субъектов в вопросах защиты прав и свобод человека (п. «б» ч. 1 ст. 72).

Вместе с тем нужно обратить внимание на то, что формально это Договор не о разграничении полномочий, а о разграничении предметов ведения и полномочий. Так указано в его заголовке и статье 1. Получается, что Центр возвращается к пониманию части 3 статьи 11 Конституции, господствовавшему до принятия поправок Комиссии Козака? Выходит, что договором все же можно разграничивать предметы ведения? Скорее всего готовившие проект федеральные чиновники не придали заголовку (и содержанию ст. 1) должного значения или даже пошли на поводу у татарстанских коллег, желавших получить максимально «серьезный» документ. Договорная практика опять разошлась с законодательством. Это совершенно неприемлемо .

С другой стороны, согласно Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» в договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это предусмотрено федеральными законами и законами субъекта Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон. Однако в Договоре такие положения отсутствуют.

Таким образом по сути перед нами договор об особенностях отношений между Россией и Татарией. Он не дает Республике специального статуса, содержательно не выходит за рамки федеральной Конституции. Но при этом сама она такой вид нормативных правовых актов не предполагает, а значит Договор в нее не вписывается, он – неконституционный .

Договор был внесен в Государственную Думу для утверждения через два дня после подписания. Закон об утверждении депутаты приняли 9 февраля 2007 г. Но 21 февраля Совет Федерации отказался его одобрить. Сенаторы утверждали, что их недовольство вызвано в том числе положениями о дополнительном языковом требовании к кандидатам на должность Президента республики и о вкладышах в паспорта. Основной же причиной отклонения заявлялась принципиальная недопустимость договорного регулирования федеративных отношений.

Совет Федерации вряд ли бы решился «выбраковать» уже подписанный Президентом Договор без предварительного согласования с Кремлем. Во всяком случае тот факт, что ни Путин, ни его Администрация сенаторов не одернули, означает, что их это решение вполне устроило. «Тонизировать» татарстанское руководство всегда полезно.

Шаймиев, естественно, не успокоился и добился подписания 26 июня 2007 г. новой редакции Договора (очевидно, что ему пришлось пойти на новые неформальные уступки). Текст практически ничем не отличался от прежнего, внесенная правка носила формальный характер – в преамбуле к ссылкам на конституции России и Татарстана добавились ссылки на федеральные и республиканские законы и т. д. Ни заголовок, ни статья 1 в соответствие с положениями Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» не приведены. 4 июля Дума приняла Закон об утверждении Договора, 11 июля его одобрил Совет Федерации (о прежних претензиях предпочли не вспоминать), 24 июля Закон подписал Путин.

Что касается Чечни, то с ее договором ситуация совершенно особенная. В 1991 г. власть в республике захватили сепаратисты, поднявшие антироссийский мятеж. Восстановление конституционного порядка затянулось на много лет и сопровождалось самой настоящей войной с криминально-террористическими группировками. Только в 2001 – 2002 гг. федеральной власти удалось приступить к формированию полноценных структур региональной власти, во многом это было связано со ставкой на фигуру Ахмада Кадырова. Он был Главой Администрации (2000 – 2003 гг.), а потом Президентом республики (2003 – 2004 гг.) Перед референдумом о принятии новой чеченской Конституции в 2003 г. представители Центра (в частности, тогдашний Руководитель Администрации Президента Александр Волошин) публично пообещали Кадырову договор, который зафиксирует специальный статус региона. После референдума по поручению Путина была сформирована рабочая группа по разработке договоропроекта. Однако из-за неадекватных амбиций и претензий чеченских лидеров, настаивающих на предоставлении им контроля над нефтедобычей и пр., дальше проектов дело не продвинулось ни при Кадырове (погиб в результате теракта в 2004 г.), ни при следующем Президенте Алу Алханове (2004 – 2007 гг.). В конце концов чеченская «специфика» и без того понятна всем, она отражена во многих правовых актах, Республике оказывается мощная финансовая поддержка, и потребность в договоре в этой связи совсем неочевидна. Поэтому новый Президент республики Рамзан Кадыров (назначен в 2007 г.), насколько можно судить, по согласованию с федеральным руководством, публично отказался от идеи российско-чеченского договора и даже осудил новый российско-татарстанский Договор.

По поводу возможности заключения договоров с другими регионами можно пока сказать одно: это станет реальностью толь ко в случае ослабления Центра, то есть возвращения к реалиям 1990– х гг. В настоящее время такой сценарий к счастью не представляется вероятным .

4

Закон 2003 г. также прошелся кавалерийским наскоком и по проблеме «сложносоставности».

«Сложносоставные субъекты Российской Федерации», или, если точно, сложносоставные регионы, появились в ходе реформ федеративной системы в 1990-е гг. Но основа этой конструкции была заложена гораздо раньше.

В 1920 – 1930-х гг. в ряде краев и областей РСФСР были образованы национальные округа: Агинский Бурят-Монгольский (с 1958 г. Агинский Бурятский), Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Остяко-Вогульский (с 1940 г. Ханты-Мансийский), Усть-Ордынский Бурят-Монгольский (с 1958 г. Усть-Ордынский Бурятский), Таймырский (с 1940 г. Таймырский (Долгано-Ненецкий)), Чукотский, Эвенкийский и Ямальский (с 1940 г. Ямало-Ненецкий) и др. Изначально это были краевые или областные территориальные единицы со специальным статусом, обусловленным проживанием на соответствующих территориях народов, которым по причине малочисленности или отсталости не хотели предоставлять автономию. Союзная Конституция 1936 г. и российский Основной Закон 1937 г. преобразовали национальные округа в территориальные единицы СССР и РСФСР. При этом они остались в составе других территориальных единиц РСФСР (и СССР) – краев и областей, то есть конструкция «национальный округ в составе края, области» стала сложносоставной. По итогам конституционной реформы в СССР и РСФСР в 1977 – 1978 гг. оставшиеся к тому времени национальные округа были переименованы в автономные, хотя никаких новых прав им не дали, то есть автономиями не сделали. К тому времени АБАО входил в Читинскую область, КПАО – в Пермскую, КАО – в Камчатскую, НАО – в Архангельскую, УОБАО – в Иркутскую, ЧАО – в Магаданскую, ХМ АО и Я НАО – в Тюменскую, а TAO и ЭАО – в Красноярский край.

Действительно автономными округа стали только в 1990 г. – за ними закрепили право на взаимодействие с органами власти и управления РСФСР, предполагалось, что каждый округ удостоится отдельного закона о себе (ранее принимались «индивидуальные» законы об автономных областях). Тогда же императивную формулировку Конституции о вхождении округов в состав края или области изменили в диспозитивном ключе. Было записано, что «автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область».

Следующим этапом стало заключение в 1992 г. Федеративного договора, по которому и края, и области, и автономные округа стали субъектами Федерации. Так появилась конструкция «носитель статуса субъекта Федерации в составе носителя статуса субъекта Федерации». В том же году Чукотский автономный округ инициировал принятие Закона о своем выходе из состава Магаданской области. В 1993 г. он был признан Конституционным Судом соответствующим Конституции 1978 г.

Действующая Конституция в части 4 статьи 66 констатирует, что в России есть автономные округа, входящие в состав края или области, то есть она фиксирует положение, имевшее место на момент ее принятия. Но, к великому сожалению, до сего дня абсолютное большинство российских политиков и экспертов начисто отказываются даже от попытки логически и непротиворечиво объяснить, как автономный округ может одновременно быть составной частью края или области и субъектом Федерации. Общим местом стали штампы вроде «часть не может быть равна целому», «абсурд», «юридический парадокс», «конституционный тупик». Одни предлагали вывести округа из состава края, областей, настаивая, что при «вхождении-включении» субъекты Федерации оказываются в неравном положении, то есть нарушаются основы конституционного строя. И что, по крайней мере, отдельно взятые ХМАО и ЯНАО уже давно достойны полной самостоятельности (с последним нельзя не согласиться). Другие убеждали в необходимости лишения округов статуса субъектов Федерации и их объединения с краем или областями в единые регионы, особенно упирая на бедность и, прямо скажем, убогость большинства округов.

На самом деле нужно просто признать, что у края или области, включающих в свой состав один или два автономных округа, есть статусы как субъекта Федерации, так и «включающей» территориальной единицы. А у округа, следовательно, статусы субъекта Федерации и «входящей» территориальной единицы. Иначе говоря, округа входят в состав края или области, а те включают их не как равноправные субъекты Федерации, а как носители других статусов. Будучи членами Федерации, край или область и автономный округ суть самостоятельные равноправные субъекты, а если их рассматривать как «входящую» и «включающую» территориальные единицы, то это два субъекта, между которыми возможны и даже обязательны субординационные отношения.

Статус субъектов Федерации – базовый видовой статус российских регионов. В то время как статусы «входящей» и «включающей» территориальных единиц – это другие видовые статусы. Грубо говоря, есть единый для всех набор прав и обязанностей, и есть наборы прав и обязанностей только для определенных групп регионов. По состоянию на 1993 г. один российский край и шесть областей являлись одновременно субъектами Федерации и «включающими» единицами, девять автономных округов – субъектами Федерации и «входящими» единицами. [112]

О таких тонкостях никто не задумывался, тем более что некоторые округа в 1990-е гг. взяли курс на отделение от края, областей. «Вырваться на свободу», добившись принятия специального Закона, удалось только ЧАО. Остальных, включая ХМАО и ЯНАО, Центр осадил. Им оставалось только всячески демонстрировать самостоятельность, к примеру, отказываясь проводить на своих территориях краевые или областные выборы. Особенно жестко вели себя именно ХМАО и ЯНАО, а также ТАО.

В качестве регуляторов отношений между краем, областями и входящими в их состав автономными округами Конституция называет федеральный закон и договор между органами государственной власти (ч. 4 ст. 66). В 1990-е гг. предпринимались попытки принять закон об основах отношений края, областей с автономными округами, но успехом они не увенчались. Что до договоров, то они активно заключались, и некоторые из них сыграли свою положительную роль в снятии спорных вопросов, налаживании сотрудничества и т. д. Однако их юридическое качество в целом было невысоким.

В конечном счете проблему пришлось решать Конституционному Суду. В Постановлении от 14 июля 1997 г. было четко указано, что территория «входящего» автономного округа есть составная часть территории края или области, а население округа – часть населения края или области. Поэтому население округа должно принимать участие в выборах в краевые или областные органы власти. Но «вхождение – включение» не умаляет статус округа как субъекта Федерации, не лишает его права на законодательство, систему органов государственной власти и пр. Оно создает основания для распространения юрисдикции края, области на окружную территорию, но это распространение не происходит автоматически, а должно опосредоваться законами и договора ми. По сути, Суд пусть косвенно, но все же признал различие между статусами, с одной стороны, субъектов Федерации, а с другой – «входящих» и «включающих» территориальных единиц.

Вместе с тем судьи постановили, что федеральным законом могут быть определены случаи и пределы распространения полномочий края или области по предметам совместного ведения Федерации и регионов на округ. Иначе говоря, Центр якобы вправе передать краю, области осуществление полномочий округа (сами полномочия от одного региона другому передать нельзя никоим образом), то есть установить между ними субординационные отношения. Причем отсутствие договоров между краем или областью и округом, по мнению Суда, не может считаться препятствием для такого законодательного решения. Данная позиция многими специалистами оценивалась как крайне спорная, поскольку она полностью перечеркивает конституционные установления о равноправном положении регионов в Федерации и об их равноправии в отношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 1, 4 ст. 5).

Выше уже говорилось, что статус субъекта Федерации для российских регионов базовый, то есть он влияет на все другие их статусы, он первичен. Равноправие, безусловно, исключает «подчинение» округа краю без его на то согласия. «Подчинение», то есть передача округом осуществления полномочий по предметам совместного ведения Федерации и регионов и по предметам собственного ведения регионов или согласие осуществлять некие полномочия совместно, предопределено «вхождением – включением», но должно оформляться только договорным путем. Вмешательство федерального законодателя в этой связи допустимо лишь в исключительных случаях, в частности для закрепления обязательности участия округов в краевых или областных выборах и референдумах.

Следовательно, федеральной власти надлежало сделать ставку на договорное регулирование и использовать свой властный ресурс для убеждения или, будем прямо говорить, принуждения к заключению договоров. Те же ХМАО и КАО нельзя сравнивать ни по уровню экономического развития, ни по доходам бюджета, ни по численности населения. Поэтому тем более нужна была тонкая договорная настройка: в одном случае передача области или краю осуществления максимального объема окружных полномочий, в другом – только договоренности о совместной реализации полномочий областью и округами и т. д.

У Центра долгое время не было ясной позиции относительно будущего сложносоставных регионов. Можно вспомнить, например, что заявил Президент во время своей рабочей поездки в Красноярский край в марте 2002 г. В то время отношения между краем и ТАО в очередной раз обострились из-за споров о принадлежности города Норильска и его спутников (исторически это был краевой анклав внутри ТАО), на территории которых расположены производства «Норильского никеля», и соответственно о налоговых платежах. Путин тогда высказался за урегулирование спорных вопросов посредством заключения договора. «Конечно, Красноярский край – это сложно выстроенный субъект Российской Федерации, может быть, даже излишне усложнен. Не думаю, что это в свое время было сделано правильно. Но поскольку так получилось, ничего с этим не поделаешь, нужно исходить из того, что мы имеем» – из этих слов не следовало желания обратиться к радикальным решениям.

Тем не менее к ним, увы, пришли. В Законе 2003 г. закрепили, что все федеральные полномочия по предметам федерального ведения, осуществление которых возложено на регионы, и все полномочия регионов по предметам совместного ведения, реализуемые за счет федеральных субвенций (теперь это федеральные полномочия), осуществляются на территориях «входящих» автономных округов краевыми, областными органами власти. Что касается полномочий регионов по предметам совместного ведения, финансируемых из региональных бюджетов, то краю, областям передано осуществление на территориях округов 24 (наиболее важных) полномочий. [113]

Более того, в Законе записали, что доходы от собранных на территориях округов федеральных налогов, подлежащие по общему правилу зачислению в бюджеты регионов, должны поступать в краевой и областные бюджеты. Аналогичная норма содержится и в принятых в 2004 г. поправках к Бюджетному кодексу (Закон от 20 августа 2004 г.). Там же установлено, что дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФФПСРФ) для края, областей, в состав которых входят округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края, области и т. д.

Таким образом, с 2005 г. округа лишались практически всего. И власти, и денег. Считалось, что это будет подвигать их к объединению с краем, областями в новые регионы. Но кнут сочетали с пряником. В поправках к Бюджетному кодексу было предусмотрено исключение для автономных округов, которые пожелают слиться с краем, областями и проведут до 1 января 2006 г. объединительные референдумы. В отношении них норма о расчете дотаций из ФФФПСРФ для консолидированного краевого, областного бюджета, включая окружные бюджеты, должна начать действовать только с 1 января 2009 г. Остальные подпадали под нее с 1 января 2006 г. (Для объединяющихся регионов были введены и некоторые другие послабления.)

Не скрывалось, что на позицию Комиссии и президентуры существенное влияние оказали руководители Тюменской области и лично Сергей Собянин. Они ставили задачу как минимум увеличить доходы областного бюджета за счет ХМАО и ЯНАО, а как максимум – реально подчинить себе округа. Власти других «включающих» регионов были куда менее заинтересованы в столь жестком подходе – либо потому, что с «их» округов, что называется, взять нечего, а принимать на себя лишнюю ответственность никому не нужно, либо потому, что отношения с окружными коллегами были уже давно отрегулированы формальными и неформальными соглашениями.

Вместе с тем (под давлением окружных лоббистов) часть драконовских положений дополнили договорными «лазейками».

Край, область получили право через договор целиком или частично отказаться от законодательного поручения осуществлять на территориях округов полномочия: и федеральные по предметам федерального ведения, возложенные на регионы, и региональные (теперь федеральные) по предметам совместного ведения, реализуемые за счет федеральных субвенций, и региональные по предметам совместного ведения, реализуемые за счет региональных бюджетов, то есть передать осуществление всех этих полномочий округам (ст. 3 поправочного Закона 2003 г.). Договором также можно перенаправить округам доходы собираемых на их территориях от федеральных налогов и дотации из ФФФПСРФ в округа (п. 1 ст. 2617 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов», п. 4 ст. 56, п. 9 ст. 131 БК). Хотя последнее не согласуется с Конституцией, относящей федеральный бюджет и федеральные налоги к исключительному ведению Федерации (п. «з» ст. 71).

Что произошло дальше? Округа стали добиваться „договорной реституции“. ХМАО и ЯНАО весьма преуспели. Тюменская область по Договору, заключенному 12 августа 2004 г. (со сроком действия до 2010 г., в 2008-м срок его действия продлили до 2015-го), отказалась в пользу округов от осуществления на их территориях 24 законодательно установленных региональных полномочий по предметам совместного ведения, финансируемых из региональных бюджетов. При этом область обязалась учитывать интересы округов при разработке и реализации областных программ по 11 направлениям (включая строительство, реконструкцию, ремонт и эксплуатацию дорог регионального значения, социальную поддержку отдельных категорий населения в рамках внутриобластных миграционных процессов, организацию оказания специализированной медицинской помощи в областных учреждениях и организациях и т. д.). Одновременно область перенаправила округам доходы от федеральных налогов, собираемых на их территориях, оставив себе поступления от налога на прибыль организаций по нормативу в размере 29,5 процента (Федерация по Бюджетному кодексу передает регионам 100 процентов поступлений от него, то есть область получает 29,5 процента поступлений от налога на прибыль с территорий округов) и от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья по нормативу в размере 100 процентов (Федерация отдает 5 процентов).

Красноярский край по двум договорам – с ТАО и ЭАО [114] (подписаны 29 сентября 2004 г.) [115] отказался от осуществления любых полномочий на их территориях, да еще взял обязательство помогать субвенциями. Эти договоры действовали с 1 января 2005 г. по 1 января 2007 г.

До 1 января 2006 г. к отказу от статуса субъектов Федерации склонились и провели необходимые референдумы только КАО, КПАО, ТАО и ЭАО (подробнее см. в главе 3).

Парламент НАО даже обратился в Конституционный Суд, требуя защитить себя и другие округа от федерального законодателя. Но судьи вынесли отказное Определение, общий смысл которого сводится к тому что Закон 2003 г. и поправки к Бюджетному кодексу Конституцию-де не нарушают. [116]

Получается, что вместо политического стимулирования договорного процесса в конституционном русле использованы явно неконституционные законодательные конструкции. Но в итоге все же пришлось обратиться к договорам. При убеждении округов в необходимости слиться с краем, областями в новые регионы, разумеется, Закон 2003 г. сыграл свою роль. Дескать, если не объединитесь, останетесь регионами второго сорта со всеми вытекающими последствиями. Но, как представляется, и без Закона у Центра было и есть достаточно ресурсов для увещевания окружных элит. В общем, напрасно здесь Конституцию нарушили.

5

Закон 2003 г. также зафиксировал возможность временного осуществления полномочий органов государственной власти региона федеральными органами государственной власти, в том числе ин ституционализировал ее как новую меру конституционно-правовой ответственности.

Из Закона следует, что Федерация может взять на себя реализацию полномочий как по предметам совместного ведения, так и по предметам регионального ведения. Оснований перечислено три:

1 ) отсутствие органов государственной власти региона при невозможности сформировать их в установленном порядке из-за стихийного бедствия, катастрофы, иной чрезвычайной ситуации (сразу вспоминается Чечня в 1991 – 2001 гг [117] );

2 ) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти региона просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30 процентов собственных доходов регионального бюджета в последнем отчетном году;

3 ) установленное судом нарушение исполнительным органом государственной власти региона Конституции, федерального закона, нормативных правовых актов Президента и Правительства при реализации полномочий, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

В первом случае решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом по согласованию с Советом Федерации и оформляется в виде указа. Отдельно оговорено, что Федерация не может возложить на себя полномочия по принятию конституции (устава) региона, по установлению региональной системы органов государственной власти, по изменению статуса и границ региона.

Во втором случае в регионе на срок до одного года вводится временная финансовая администрация, решение принимается Высшим Арбитражным Судом по ходатайству Правительства (временная финансовая администрация призвана восстановить платежеспособность региона и во исполнение этой задачи вправе в том числе принимать меры по реструктуризации просрочен ной задолженности, инициировать принятие поправок к закону о региональном бюджете на текущий год).

В третьем – решение принимает Правительство в соответствии с федеральным законом, нормативными актами Президента и Правительства.

В порядке компромисса с регионалами срок вступления в силу положений Закона о временной финансовой администрации и развивающих их положений Бюджетного кодекса был перенесен на 1 января 2007 г. и т. д.

Прецедентов применения приведенных норм нет. В этой связи можно сказать лишь, что с процедурной точки зрения возложить осуществление полномочий регионов на Федерацию в качестве меры конституционно-правовой ответственности определенно легче, чем отстранить от должности главу или распустить парламент согласно путинским поправкам 2000 г. Но, с учетом введения в 2004 г. права Президента отрешать глав в связи с утратой доверия и за ненадлежащее исполнение полномочий, институт временного осуществления полномочий органов государственной власти региона федеральными органами государственной власти может оказаться невостребованным .

Глава 3. Укрупнение регионов (2003 – 2008 гг.)

В 1990-е гг. одной из любимых тем у столичных экспертов и публицистов было укрупнение регионов. Его пропагандисты чаще всего ссылались на якобы запредельное количество субъектов Федерации (действительно, столько субъектов нет ни у одного федеративного государства [118] ), что, мол, препятствует нормальному управлению страной, способствует сохранению нерациональной территориальной структуры власти, а главное, экономически невыгодно. Применительно к последнему разъяснялось, обычно в непубличном порядке, что укрупнение посредством слияния слабых и бедных регионов с сильными и богатыми, в первую очередь, позволит уменьшить нагрузку на федеральный бюджет: снизится потребность в дотациях и субвенциях, сократятся расходы на федеральные территориальные органы и т. д. На региональном уровне, разумеется, много говорилось об «объединении экономических потенциалов» и т. п. Одновременно кое-где выдвигались лозунги «восстановления исторической целостности» и «собирания земель». Надо иметь в виду, что вывод автономных областей из состава краев и областей в 1990 г., предоставление автономным округам статуса субъектов Федерации в 1992 г. нередко воспринимались частью элит и населения «материнских» регионов как утраты. Поэтому разговоры об «искусственном разделении», которое можно и нужно преодолеть, находили известный отклик, например, в Красноярском крае, лишившемся

Хакасии и столкнувшемся с сепаратизмом ТАО. Кроме того, в отдельных случаях отмечался некий «региональный империализм», стимулируемый амбициозными главами, которые хотели бы «округлить владения». Играл свою роль и этнический фактор: так, предлагалось, в частности, объединить все «бурятские» регионы (Бурятию, АБАО, УОБАО), все «ненецкие» (НАО, ТАО, ЯНАО) и т. д.

Однако, как часто бывает, разговоры разговорами, а до каких-либо практических шагов дело не дошло. Да и не могло дойти, поскольку на федеральном уровне никакой внятной позиции не формулировалось. А без активного участия Центра нечего было и думать об успехе объединительных проектов. Все же прекрасно понимали, что по сути речь идет не о слияниях, а о поглощениях одних субъектов Федерации другими со всеми вытекающими для элит поглощаемых регионов последствиями (потери статуса, ресурсов, влияния и пр.) Но ни один претендент на роль «поглотителя» не имел никаких реальных рычагов воздействия на потенциально поглощаемый регион. Это не говоря о том, что не было необходимого по Конституции федерального конституционного закона о порядке образования новых регионов.

В первые годы президентства Владимира Путина разговоры об укрупнении активизировались. Сам он публично высказывался в том ключе, что только регионы должны решать, объединяться им или нет, Центр никого принуждать не будет. На самом же деле в Кремле посчитали необходимым ликвидировать как минимум десяток наиболее отсталых регионов, в число которых попали, в основном, автономные округа. (О том, как последние законодательно «подтолкнули» к объединению с краем, областями, уже говорилось в главе 2.) И Президент дал отмашку.

1

Конституцией в части 2 статьи 65 предусмотрено что образование новых субъектов Федерации осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Изменение статуса субъекта Федерации (в том числе отказ региона от статуса субъекта Федерации в ходе слияния) производится по взаимному согласию Федерации и региона в соответствии с ФКЗ (ч. 5 ст. 66).

На основании ФКЗ об образовании нового субъекта Федерации, об изменении статуса субъекта Федерации из Конституции изымаются наименования старых, то есть объединившихся регионов и включается название нового (ч. 1 ст. 137).

Отличие федеральных конституционных законов от обычных в том, что они принимаются только по вопросам, предусмотренным в Конституции, и должны быть одобрены большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Думы и не менее трех четвертей голосов членов Совета Федерации (ст. 108).

Еще в 1990-е гг. ряд депутатов Думы, в частности бывший Председатель Верховного Совета СССР Анатолий Лукьянов, лоббировали ФКЗ о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. Их интересовало в первую очередь создание условий для присоединения к России Абхазии, Южной Осетии и Приднестровья. По целому ряду причин ФКЗ тогда принят не был.

Но при Путине о нем вспомнили. Правда, в контексте уже других целей и задач.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта» закрепляет, что образование нового региона может быть осуществлено в результате объединения двух и более регионов (но не путем разделения существующего региона на два новых или выделения нового из состава существующего), которые обязательно должны иметь общую границу. Из указания на то, что образование нового региона может повлечь за собой прекращение существования объединяющихся регионов, следует, что объединение возможно в двух формах:

1) слияние регионов с образованием нового региона; 2) присоединение одного региона к другому.

Правда, не вполне понятно, как в результате присоединения образуется новый регион. Точнее, понятно, только после этого ни одного «старого» региона не останется. Очевидно, что данное положение ФКЗ расходится с другими, в том числе с самим определением понятия «образование нового субъекта Российской Федерации». Законодатель тут явно напутал, поэтому нужно исходить из того, что образование нового региона – это объединение двух и более регионов, означающее прекращение их существования.

Вопрос об объединении подлежит вынесению на региональные референдумы. Согласно Закону «Об обеспечении избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» референдум признается состоявшимся в случае, если в нем приняли участие более половины участников референдума (граждан, обладающих правом голоса на референдуме), а решение, вынесенное на него, признается принятым, если за него проголосовали более половины явившихся участников. Другими словами, с точки зрения политической практики такие референдумы – непростая задача, это не выборы с 25-процентной явкой (сейчас порог явки на выборах отменен).

Инициатива образования нового региона может принадлежать только регионам, которые решили объединиться. Оформлена она должна быть в виде предложения Президенту. В первоначальной редакции ФКЗ не было четко прописано, кто конкретно может обращаться к главе государства, что порождало некоторые неудобства. Поэтому в 2005 г. была принята поправка, уточнившая, что предложение формулируется совместно парламентами и главами всех заинтересованных в объединении регионов. В предложении, то есть в письме, должны содержаться обоснование объединения, сведения о предполагаемом наименовании нового региона, его статусе [119] , границах, прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с реализацией объединительной инициативы, информация о предполагаемых сроках проведения референдумов и пр.

Первоначально ФКЗ не увязывал назначение объединительных референдумов с обязательным получением согласия Президента. С 2005 г. увязывает. Иными словами, теоретически допускается ситуация, когда регионы выйдут с объединительной инициативой, но реализовать ее будет нельзя.

Если хотя бы на одном референдуме решение об объединении не получит одобрения, вновь запустить объединительную процедуру можно будет не ранее чем через год. Так в ФКЗ закрепили изначально. Но в нем не было сказано ни о том, кто инициирует референдумы, ни о том, вправе ли главы регионов и парламентарии участвовать в агитационных кампаниях, ни о том, что делать, если один или несколько референдумов будут признаны несостоявшимися либо результаты одного или нескольких референдумов признают недействительными.

С 2005 г. в ФКЗ зафиксировано, что референдумы инициируются главами объединяющихся регионов (до этого использовались инициативные группы) и главы, депутаты региональных парламентов, иные лица, «замещающие государственные или выборные муниципальные должности», вправе принимать участие в агитационных кампаниях. Если в одном или нескольких, но не более чем в половине объединяющихся регионов, референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в них может быть проведено повторное голосование при условии, что на остальных референдумах вопрос об объединении получил одобрение.

При принятии положительных решений на всех референдумах Президент разрабатывает и вносит проект ФКЗ об образовании нового региона. В нем полагается закрепить наименование, статус, границы нового региона, прописать положения о прекращении существования старых регионов, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы вопросы в том числе формирования органов государственной власти нового региона, правопреемства, функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на территории нового региона, действия законов и иных нормативных правовых актов старых регионов и т. д.

Таким образом, весь процесс образования нового региона можно разбить на четыре основных этапа:

1) выдвижение инициативы образования нового региона;

2) организация и проведение референдумов;

3) принятие ФКЗ об образовании нового региона;

4) переходный период между прекращением существования старых регионов и образованием («запуском») нового.

2

Первыми были объединены Пермская область и КПАО. Почему именно они? Точнее, как получилось, что именно с них решили начать? Инициатива сделать эти регионы «пилотными» в укрупнительном процессе изначально принадлежала одному из самых влиятельных людей в КПАО, депутату Государственной Думы от округа Андрею Климову. Он много лет пропагандировал идею объединения на всех уровнях. Еще не был принят ФКЗ о порядке образования новых регионов, а Климов уже предложил руководству Администрации Президента, в частности Суркову, начинать с Прикамья. Как рассказывают, он исходил в том числе из уверенности, что объединения необходимы и неизбежны, а объединившиеся первыми получат от Центра самый большой бонус.

После получения команды из Кремля пермяки и коми-пермяки начали готовить объединение. Губернатор области Юрий Трутнев (прежде не раз сам высказывавшийся за объединение) взялся за него как за «федеральный проект», успех которого положительно скажется и на имидже региона, и на репутации и политическом весе главы-объединителя. На областном уровне был легко достигнут полный консенсус относительно слияния. В округе же отнюдь не вся элита разделяла позицию Климова, ему пришлось убеждать и «продавливать» многих, в том числе Главу администрации КПАО Геннадия Савельева [120] , хотя в данном конкретном случае присоединение представлялось объективно вполне адекватной мерой.

Основу экономики округа составляет заготовка древесины, и в советскую эпоху округ, по существу, являлся лесосырьевой базой Пермской области. Зависимость от Перми была едва ли не абсолютной: коми-пермяцкие лесозаготовительные предприятия входили в состав пермских, учреждения социальной сферы замыкались на областные структуры, округ не имел на своей территории железных дорог – за исключением небольших узкоколейных трасс леспромхозов и участка магистрали, связывающей Кировскую область и Республику Коми, проходящей через северо-западный Гайнский район, по единственной асфальтовой магистрали Пермь – Кудымкар в округ доставлялись практически все необходимые товары и т. д.

В 1990-е гг. старая система лесозаготовок развалилась, что, естественно, разрушительно сказалось на всей жизни в КПАО. И без того бедный, он стал одним из беднейших в России. Как-то существовать удавалось за счет статуса субъекта Федерации, позволявшего получать финансовую поддержку от Центра. К 2003 г. перечисления из федерального бюджета обеспечивали около 80 процентов доходов округа. В то же время он оставался накрепко привязан к Пермской области, в первую очередь инфраструктурно.

Однако все же самым правильным решением было бы сохранение округа в статусе субъекта Федерации, чтобы он пользовался правами на получение федеральной поддержки, на представительство в Федеральном Собрании и пр., с одновременным убеждением его руководства в необходимости передать области в договорном порядке осуществление максимального объема полномочий (и средства для этого). Но у Кремля было на этот счет иное мнение.

Первоначально представителями области артикулировалась идея поглощения КПАО не только де-факто, но и де-юре. Предполагалось, что он утратит статус субъекта Федерации, а область нет. Соответственно, ликвидируются либо трансформируются окружные органы власти, а областные сохранятся. Говорилось даже о полной ликвидации округа как единого территориального образования по итогам объединения.

Такие подходы КПАО категорически не устраивали, не говоря уже о том, что они противоречили законодательству. В ходе длительных и сложных переговоров, проходивших под контролем Кремля, была выработана следующая модель «равноправного объединения» (то есть «мягкого поглощения»):

1) Пермская область тоже утрачивает статус субъекта Федерации и создается новый регион;

2) в его состав входит Коми-Пермяцкий округ как «особая административно-территориальная единица», органы власти которой осуществляют отдельные полномочия органов власти нового региона, в том числе в культурной сфере;

3) референдумы проходят в один день с очередными выборами в Думу 7 декабря 2003 г.;

4) новый регион появляется на карте с 1 декабря 2005 г., переходный период продолжается до января 2007 г.;

5) в ходе объединения полномочия глав и парламентов области и округа досрочно не прекращаются, наоборот, если нужно, продляются;

6) глава нового региона избирается в 2005 г.;

7) по крайней мере до 2015 г. сохраняется особый порядок финансирования из федерального бюджета по отношению к КПО, аналогичный порядку федерального финансирования, существовавшему по отношению к КПАО; [121]

8) в парламенте нового региона округ получает адекватное представительство;

9) в течение переходного периода на территории округа продолжают функционировать образованные в прежние годы территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; после создания нового региона в Кудымкаре размещаются некоторые территориальные органы (или их структурные подразделения); [122]

10) на переходный период округ сохраняет свое представительство в Федеральном Собрании. [123]

Эта модель была зафиксирована в Договоре «О согласованных действиях по образованию нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» и дополнявшем его Меморандуме. В последнем также перечислялись заявки на бонусы («хотелки») – окружные инфраструктурные проекты, финансирования которых предполагалось добиться у Центра в качестве платы за объединение. Трутнев и Савельев подписали Договор и Меморандум 17 февраля 2003 г. На следующий день Президенту было отправлено письмо с кратким изложением достигнутых договоренностей (его подписали не только главы, но и спикеры) и просьбой оказать содействие, в том числе распорядиться создать рабочую группу по подготовке объединения. Группу создали, ее возглавил Сурков.

Еще одно письмо Путину, на этот раз уже сопровождаемое прогнозом социально-экономических и иных последствий объединения, согласованным в рабочей группе, было отправлено 11 июня. В нем также заявлялось название нового региона – Пермский край. На заседаниях рабочей группы и пр. обсуждались разные варианты названия, пермяки настаивали на сохранении «Пермской области», коми-пермяки предлагали «Пармскую область», «Коми-Пермскую область» или «Коми-Пермяцкую область». Но в итоге все сошлись на «Пермском крае».

Политические машины заработали. Были созданы инициативные группы по проведению референдумов, собраны подписи, согласован вопрос для референдумов [124] и т. д. Областные и окружные власти развернули агитационную кампанию. Но их усилия были сочтены недостаточными, поэтому активное участие в подготовке референдумов приняли приволжское полпредство и «большая» Администрация.

Чем дальше, тем очевиднее было, что необходимую явку и положительный результат голосования обеспечить удастся. Тем не менее в Кремле сочли нужным непосредственное публичное «благословение» проекта Президентом, и 31 октября 2003 г. Путин посетил Пермь и Кудымкар (при последующих слияниях таких поездок не устраивали). А 3 ноября был издан Указ о мерах по социально-экономическому развитию КПАО и Пермской области, которым утвержден перечень «хотелок», согласованный с федеральными структурами, то есть окончательная «цена объединения». Правительству было поручено предусмотреть при формировании проектов федерального бюджета в 2004 – 2006 гг. средства на газификацию округа и развитие его транспортной инфраструктуры, включая строительство газопровода Очер – Кудымкар – Купрос и автомобильных дорог общего пользования по маршруту Кудымкар – Сыктывкар (до границы с Республикой Коми), а также мостового перехода через реку Каму у Перми [125] . Грубо говоря, КПАО обменял статус субъекта Федерации на газопровод и автодорогу. Цена, кстати сказать, «относительная», ведь никаких цифр в Указе нет.

11 ноября Трутнев и Савельев подписали Соглашение о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края. Сам факт подписания такого договора подтверждал, что фактически происходит именно поглощение, присоединение округа. Коми-пермяки очень волновались по поводу сохранения единства округа и добивались гарантий его будущего особого статуса. Их убедили, что ни на что большее, чем на единое муниципальное образование, претендовать нельзя.

В ходе обсуждения модели объединения некоторые эксперты предлагали властям КПАО настаивать на том, чтобы КПО имел в составе края некий автономный статус, то есть был автономной единицей, чьи органы власти наделены не только муниципальной, но и государственной компетенцией. На это возражали, мол, поскольку Конституция не предусматривает никаких автономий и подуровней государственной власти внутри регионов, то ничем иным, кроме как особым муниципальным образованием округ быть в принципе не может. Это не так. В Постановлении Конституционного Суда

России от 24 января 1997 г. прямо сказано, что образование представительных и исполнительных органов государственной власти на уровне территориальных образований регионов возможно, это согласуется с Конституцией. КПО – территориальное образование краевого уровня, и наделять его статусом муниципии или иным статусом краю никто не запрещает и запретить не может.

Ранее согласованная модель объединения в некоторых важных вопросах была конкретизирована и дополнена или изменена:

1) округ сохраняет территориальное единство и получает статус особого муниципального образования;

2) главу и Думу КПО избирают одновременно с главой края, то есть в 2005 г.;

3) в 2006 – 2008 гг. передача средств бюджету КПО, выделенных из федерального бюджета, должна осуществляться через краевой бюджет целевым назначением, а с 2009 г. при распределении доходов между краем и округом действует требование соблюдения уровня бюджетной обеспеченности КПО на уровне бюджетной обеспеченности КПАО до объединения; [126]

4) устав края принимается на совместном заседании парламентов области и округа, особый статус КПО прописывается в нем сообразно положениям Соглашения.

Референдумы, как и ожидалось, прошли успешно. В области при явке в 55,7 процента за объединение было подано 83,8 процента голосов, а в КПАО при явке в 60,5 процента «за» проголосовали 89,8 процента участников референдума. 19 февраля 2004 г. Президент внес в Думу проект ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Еще до его рассмотрения возникла проблема: 9 марта Путин назначил Трутнева Министром природных ресурсов (не последнюю роль при принятии этого решения сыграло успешное проведение референдумов), и область осталась без главы. Подобной ситуации договоры меж ду нею и КПАО не оговаривали, зато было зафиксировано, что до 2005 г. никаких выборов не проводится (они были нежелательны). Временно исполняющим губернаторские обязанности было решено назначить члена Совета Федерации от Администрации области, давнего делового партнера и политического соратника Трутнева Олега Чиркунова [127] . По всем договоренностям на этом месте должен был быть он, и только он. Но федеральное законодательство и областной Устав не предусматривали возможности назначения временно исполняющим обязанности Губернатора члена Совета Федерации, им мог стать только один из заместителей Губернатора (а назначать Чиркунова заместителем Губернатора было некому, впрочем, это мог сделать Трутнев до сложения губернаторских полномочий) [128] . В декабре 2004 г. в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» включили положение, согласно которому Президент назначает временно исполняющего обязанности главы в случае досрочного прекращения полномочий главы и т. д. Но это в декабре. А в марте срочно прописали в проекте «объединительного» ФКЗ полномочие Президента назначать временно исполняющих обязанности глав Пермской области и КПАО и ускорили его прохождение через Федеральное Собрание. 19 марта Дума одобрила ФКЗ сразу в трех чтениях, 24 марта было получено одобрение Совета Федерации. 25 марта Закон был подписан, 26-го – опубликован и вступил в силу. (Чиркунов тем не менее был назначен Указом от 25 марта.) Модель объединения в ФКЗ приобрела следующий вид:

1) Пермский край считается образованным, а Пермская область и КПАО прекращают существование с 1 декабря 2005 г., с этого дня начинается переходный период;

2) КПО входит в состав края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством Федерации, то есть округ не будет даже единым муниципальным образованием, на уровне округа не будет муниципальной власти; [129]

3) переходный период продолжается до 31 января 2007 г., к тому времени должен быть избран краевой парламент – Законодательное Собрание, которое примет Устав края;

4) губернаторские выборы в крае проводятся в первое воскресенье декабря 2005 г.;

5) со дня вступления в должность главы края парламенты области и округа принимают совместные решения (большинством голосов от общего числа депутатов каждого парламента) по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода, распустить их нельзя;

6) до завершения переходного периода парламенты области и округа не вправе осуществлять некоторые полномочия, в том числе по принятию нормативных правовых актов и совершению других действий, связанных с отчуждением региональной собственности;

7) после сложения полномочий Главой администрации округа (полномочия Савельева истекали в декабре 2005 г.) и вступления в должность Губернатора края руководство исполнительной властью в КПО до завершения переходного периода осуществляет назначенное последним должностное лицо (то есть избирать главу с Думой еще в 2005 г. коми-пермякам не позволили; хотя это и оговаривалось в ноябрьском Соглашении, понятно, что пермяки не могли такого допустить;

8) до завершения переходного периода Правительством осуществляется координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти области и округа по предметам совместного ведения Федерации и регионов;

9) в переходный период территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения, действующие в области и округе, продолжают осуществлять свои полномочия, затем порядок создания и деятельности территориальных органов должно будет уточнить Правительство;

10) до 2006 г. областной и окружной бюджеты формируются и исполняются раздельно, бюджет края на 2007 г. утверждается законом края, совместно принимаемым областным и окружным парламентами, бюджет на 2008 г. утверждается законом края в обычном порядке;

11) расчет средств, передаваемых в 2006 – 2008 гг. из федерального бюджета, производится раздельно по области и округу; до 2008 г. включительно объем федеральной поддержки края сохраняется в размере не ниже уровня, сложившегося в 2006 г. по области и округу; в 2006 – 2008 гг. передача средств окружному бюджету из федерального бюджета осуществляется через краевой бюджет, а с 2009 г. краевой бюджет учитывается в межбюджетных отношениях как бюджет единой территории;

12) распределение доходов между бюджетами края и округа с 2009 г. осуществляется в соответствии с законодательством края;

13) депутаты Думы, избранные по одномандатным округам, образованным в области и округе, члены Совета Федерации в переходный период продолжают осуществлять свои полномочия до истечения срока этих полномочий;

14) на выборах в Думу в 2007 г. один из одномандатных округов образуется на территории КПО – эта норма была введена специально для Климова, в знак признания его заслуг.

В дальнейшем этот ФКЗ дважды правили. Первый раз в 2005 г. Тогда потребовалось изменить порядок наделения полномочиями Губернатора края в связи с отменой прямых выборов глав. Было установлено, что кандидатуру предлагает Президент, само наделение полномочиями производится парламентами области и округа. Кроме того, за последними закрепили право принимать в переходный период краевые законы и иные нормативные правовые акты (предварительно договорным путем определив порядок совместного правотворчества), а также осуществлять действия, включая принятие нормативных правовых актов, по отчуждению региональной собственности в связи с разграничением полномочий между Центром, регионами и муниципиями (то есть в рамках подготовки к большой муниципальной реформе). Коми-пермяков также порадовали, предусмотрев на 2006 г. раздельную передачу средств из федерального бюджета бюджетам области и округа и т. д.

В 2006 г. ФКЗ дополнили указанием конкретной даты выборов краевого Законодательного Собрания (3 декабря 2006 г.) и положениями о структуре будущего парламента (из 60 депутатов 28 требовалось избрать в одномандатных округах, образованных на территории бывшей области, двух в одномандатных округах, образованных на территории КПО, 30 по общекраевому округу).

Чиркунов в октябре 2005 г. был наделен полномочиями Губернатора еще не существующего края. Савельев в декабре ушел в отставку (он пытался сложить полномочия еще в ноябре). [130]

Главой администрации КПО Чиркунов назначил Геннадия Баяндина [131] . Выборы в Законодательное Собрание прошли в установленный срок. 19 апреля 2007 г. был принят Устав края.

Объединение-поглощение завершилось недавно, и подводить окончательные итоги пока рано. Но кое-что ясно уже сейчас. Коми-пермяки получили меньше, чем хотели и просили. Финансовая поддержка округа, несомненно, сократилась, а если говорить об инфраструктурных проектах, то их можно было пытаться пробивать, вовсе не отказываясь от статуса субъекта Федерации. Что же касается краевого Устава, то в нем закреплено следующее:

1) КПО входит в состав края как единая административно-территориальная единица края с особым статусом;

2) государственная власть на территория КПО осуществляется органами государственной власти края;

3) в структуре исполнительных органов государственной власти края действует специальное Министерство по делам КПО, руководство которым осуществляется Главой КПО – Министром Пермского края (эту должность занимает Баяндин);

4) никакого окружного представительного органа не создается;

5) при наличии «волеизъявления населения» КПО в его границах может быть образовано единое муниципальное образование.

Получается, что округ пусть и не растворен в крае, но фактически лишен «субъектности», на окружном уровне нет даже муниципальной власти. Отстаивать свои права, имея всего двух депутатов краевого уровня, будет крайне затруднительно.

С отменой выборов в Думу в одномандатных округах отдельно взятый Климов лишился законодательных гарантий своего будущего. [132]

При этом вряд ли можно говорить и о каких-то существенных выгодах для области, все, что было нужно, она и раньше от округа получала.

3

Описывать другие объединения столь же подробно вряд ли имеет смысл. Тем более что все они проводились, можно сказать, по шаблону. Остановимся на самых важных вопросах.

Следующими после Пермской области и КПАО стали Красноярский край, ТАО и ЭАО. Инициаторами объединения были как Кремль, так и Губернатор края Александр Хлопонин, поддержанный рядом бизнес-структур («Интерросом», «Норильским никелем», «Роснефтью» и др.). Среди красноярской элиты идея объединения всегда была популярной, так что Хлопонин изначально опирался на широкий консенсус. Окончательное решение было принято в Кремле весной 2004 г. Окружные руководители, особенно эвенкийские (Губернатор ЭАО Борис Золотарев в свое время заявлял, что никогда не согласится на объединение), попробовали сопротивляться, но их довольно быстро убедили смириться с неизбежным. Есть мнение, что сопротивлялись они только для того, чтобы добиться как можно большей компенсации.

Нельзя не отметить, что номинально краю, ТАО и ЭАО удалось «выручить» за объединение больше, чем Пермской области и КПАО. Указ Путина о мерах по социально-экономическому развитию данных регионов, подписанный 12 апреля 2005 г., предписал Правительству содействовать освоению Ванкорского нефтегазового месторождения (проект «Роснефти») в 2005 – 2009 гг., обеспечению начала эксплуатации Богучанской ГЭС и подготовки зоны затопления водохранилища (проект «ЕЭС России» и «Русского алюминия») в 2010 г., а также выделять средства на реконструкцию взлетно-посадочных полос в аэропортах Красноярска и Хатанги (Таймыр), строительство первой очереди транспортного обхода Красноярска с мостовым переходом через Енисей, первой очереди автомобильной дороги Канск – Абан – Богучаны и переселение жителей Красноярья, Таймыра и Эвенкии из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

Однозначно положительный результат этого объединения – разрешение проблемы принадлежности Норильского промышленного района (НПР), территории Красноярского края, географически находящейся внутри территории ТАО (норильского анклава).

В 1930 – 1950-е гг. трудом сотен тысяч заключенных был построен Норильский горно-металлургический комбинат (НГМК) с необходимой ему инфраструктурой. Строительство началось в 1935 г., уже в 1939 г. на карте появился рабочий поселок Норильск. Комбинатом и поселком в 1930 – 1950 гг. управляли соответствующие подразделения НКВД-МВД, партийное руководство замыкалось напрямую на край, а не на округ. В 1953 г. по Указу Президиума Верховного Совета РСФСР Норильск получил статус города, в 1982 г. городами стали еще два рабочих поселка – Кайеркан (основан в 1943-м) и Талнах (основан в 1960-м). При этом Норильск был административно подчинен краю, Кайеркан, Талнах, а также поселок Снежногорск (основан в 1965-м) – Норильску. Реальная власть там, впрочем, была сосредоточена в руках директората НГМК. В 1989 г. комбинат вместе с рядом других предприятий цветной металлургии (расположенных в крае, а также в Мурманской области) был объединен в государственный концерн «Норильский никель», что еще более укрепило позиции директората.

По итогам конституционных реформ 1992 – 1993 гг. изменились статусы как края, так и округа. В их отношениях сразу же обозначился разделительный вектор. Таймырские руководители, в первую очередь Глава администрации Геннадий Неделин, настаивали на полной независимости от Красноярска. Знаковым событием был отказ округа от участия в выборах Главы администрации края в апреле 1993 г

Тогда же стал подниматься вопрос о возможной передаче НПР в состав ТАО. Округ хотел заполучить под свою юрисдикцию крупнейшего налогоплательщика, край, естественно, уступать не желал. Ситуация осложнялась действиями руководителей «Норильского никеля» и НГМК (Анатолий Филатов и др.), которые тогда взяли курс на еще большее усиление собственной самостоятельности. В 1993 г. госконцерн Указом Президента был преобразован в РАО, край не получил ни одной его акции. Экономический кризис больно ударил по «Норникелю», помимо прочего у него стали накапливаться крупные задолженности перед бюджетами. Попытки краевого руководства «выбивать долги» вызвали открытый конфликт. Разумеется, «Норникель» поощрял претензии Неделина, ведь с ним было бы договариваться куда легче. Впрочем, обсуждались и альтернативные проекты, к примеру, преобразования Норильска в ЗАТО и даже город федерального значения (!).

Максимальное обострение пришлось на 1995 г. 17 мая Окружная Дума объявила Норильск городом окружного подчинения. Иначе говоря, один регион попытался в одностороннем порядке изъять в свою пользу часть территории другого. В ответ Законодательное Собрание края объявило решение таймырцев «не подлежащим исполнению», а Глава администрации края Валерий Зубов отстранил от должности Главу администрации Норильска Василия Ткачева, поддержавшего «агрессию» окружных законодателей. Кроме того, краевые власти обратились за помощью к Президенту. В результате его вмешательства Дума была вынуждена отменить свое решение. Администрация Президента также настояла на заключении договора между краем и ТАО. 2 ноября был подписан Договор «О бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа», закрепивший раздел части норильских платежей. Ситуация на время разрядилась.

В последующие годы «Норильский никель» перешел под контроль структур «ОНЭКСИМбанка», в конечном итоге его крупнейшими акционерами стали известные российские предприниматели Владимир Потанин и Михаил Прохоров. Пересказывать все перипетии отношений новых собственников и их менеджеров с краевой властью, конечно, излишне. Нужно отметить только, что тема отторжения Норильска от края поднималась еще не раз. В условиях, когда доля платежей «Норникеля» в доходах краевого бюджета неуклонно росла, красноярцев лихорадило уже от одной угрозы их лишиться. В 2001 г., после избрания гендиректора «Норникеля» Александра Хлопонина Главой администрации ТАО, противоречия между краем и округом вновь обострились. Но до конфликта не дошло, поскольку уже в 2002 г. Хлопонин стал красноярским Губернатором. Его преемником в ТАО избрали норильского мэра Олега Бударгина, также выходца из «Норникеля». Естественно, после этого принадлежность Норильска более не была предметом дискуссий. Однако кто мог поручиться, что «норильский вопрос» вновь не встал бы в случае замены Хлопонина на деятеля, не связанного с «Норникелем», или ссоры Губернатора с родной корпорацией?

Референдумы прошли 17 апреля 2005 г. Явка в крае, ТАО и ЭАО составила соответственно 60,7, 58,8 и 73,9 процента, за объединение проголосовали 92,4, 70 и 79,9 процента явившихся.

Новый регион получил название одного из старых – Красноярский край. Согласно «красноярскому» ФКЗ от 14 октября 2005 г. он образован 1 января 2007 г. В этот день были прекращены полномочия глав [133] и парламентов округов. Хлопонин остался исполнять обязанности главы нового края на переходный период, кстати, существенно сокращенный, если сравнивать с отведенным для Пермского края: он должен закончиться не позднее 31 декабря 2007 г. Законодательное Собрание старого края осуществляло полномочия парламента нового края до завершения формирования парламента нового края.

В Эвенкии еще в 2004 г., а на Таймыре в 2006-м были созданы единые муниципальные образования в границах округов. Таким образом эти территории сохранили не только единство, но и «субъектность».

Выборы Законодательного Собрания нового края прошли согласно ФКЗ 15 апреля 2007 г. (избрались 52 депутата, из них 22 по одномандатным округам на территории старого края, четверо по двум двухмандатным округам на территориях Таймыра и Эвенкии и 26 по общекраевому округу). Уже 4 июня Хлопонин был назначен главой нового края.

Бюджеты старого края и округов на 2006 г. формировались и утверждались раздельно. Формирование проекта бюджета нового края на 2007 г. ФКЗ было поручено исполнительным органам старого края, а принятие Закона о бюджете – парламентам старого края и округов (они приняли Закон совместно, а подписал его Хлопонин, еще будучи главой старого края).

По ФКЗ все дотации округам из ФФФПСРФ с 2006 г. зачисляются в бюджет края. В 2006 г. дотации рассчитывались раздельно для старого края и округов, в 2007 – 2008 гг. рассчитывались для нового края, но все равно раздельно по старому краю и округам. До 2008 г. объем дотаций бюджету старого края, затем бюджету нового края был гарантированно сохранен в размере не ниже уровня, сложившегося по краю и округам в 2005 г.

23 октября 2005 г. состоялись референдумы об образовании Камчатского края из Камчатской области и КАО. Их подготовили в рекордно короткий срок. Объединительный проект, инициированный Центром, фактически стартовал в марте 2005 г., когда Президент, воспользовавшись новым правом отрешать от должности избранных глав в связи с утратой своего доверия и за ненадлежащее исполнение полномочий (подробнее см. в главе 4), «уволил» главу КАО Владимира Логинова [134] и назначил временно исполняющим губернаторские обязанности известного рыбопромышленника Олега Кожемяко (незадолго до этого стараниями полпредства ставшего заместителем Логинова). Окружная элита особо объединению не сопротивлялась, тем более не сопротивлялась областная. Следует отметить, что если у Кожемяко изначально были некие шансы возглавить новый край, то его камчатский коллега Михаил Машковцев по договоренности с Кремлем должен был после объединения уйти на пенсию. В области явка составила 52,2 процента, «за» было подано 85 процентов голосов. В КАО при явке в 72,1 процента объединение поддержали 89 процентов участников референдума. Референдумам вновь предшествовало издание Указа с перечислением проектов и мероприятий, которые Федерация берется профинансировать.

По ФКЗ о Камчатском крае от 12 июля 2006 г. новый регион был образован 1 июля 2007 г. В этот день прекратились полномочия Кожемяко [135] . Машковцев добровольно досрочно оставил свой пост еще в мае [136] . В июне, как и требовал ФКЗ, парламенты Камчатки и Корякии назначили первого Губернатора края. Им стал Алексей Кузьмицкий [137] , бывший заместитель Машковцева, перед этим поставленный Путиным временно исполняющим обязанности главы области (корякские депутаты проголосовали за его назначение со второй попытки). Сами парламенты области и КАО работали, пока не сформировался парламент края. Выборы в последний прошли одновременно с выборами в Думу 2 декабря 2007 г. (избирались 50 депутатов, из них 13 по одномандатным округам на бывшей территории области, десять по одномандатным и/или многомандатным округам на бывшей территории КАО, 27 по общекраевому округу). Переходный период отсчитывался по-новому: если для Пермского и нового Красноярского краев он начинался со дня образования нового региона, то здесь отсчет начался со дня вступления в силу «объединительного» ФКЗ, то есть с 15 июля 2006 г. После формирования краевого парламента переходный период завершился.

По ФКЗ бюджеты области и округа на 2007 г. формировались и утверждались раздельно. До 1 июля 2007 г. исполнение бюджетов производилось исполнительными органами области и округа раздельно, а теперь производится исполнительными органами края, но опять же раздельно по области и округу. Составление проекта бюджета края на 2008 г. осуществлялось исполнительными органами области, округа и края. Краевой бюджет на 2008 г. утвердили законом, принятым совместно областным и окружным парламентами.

Расчет средств, предоставляемых в 2007 – 2008 гг. из федерального бюджета, производился по области и округу раздельно. Предоставление средств из федерального бюджета в 2007 г. производилось раздельно по области и КАО, а с 2008 г. финансирование округа производится через бюджет края. В 2007 – 2008 гг. объем дотаций бюджетам области, округа, края сохранялся на уровне, сложившемся в 2005 г. по области и округу (с учетом корректировки относительно уровня инфляции в 2006 – 2008 гг.).

Четвертый объединительный проект – слияние Иркутской области с УОБАО в новую Иркутскую область – оказался самым тяжелым. Центр пытался запустить его еще в 2004 г., но тогдашний областной глава Борис Говорин, одолеваемый со всех сторон сильными оппонентами, не сумел довести дело даже до официальной инициативы. К тому же и иркутяне, и усть-ордынцы выдвинули тогда слишком много «хотелок».

Вновь к проекту вернулись после замены Говорина бывшим менеджером «Российских железных дорог» Александром Тишаниным в августе 2005 г. Несмотря на сопротивление бурятских националистов (кстати, впервые титульный народ поглощаемого округа по-настоящему попытались расшевелить националистической контркампанией, есть достоверная информация, что ею управляли из Бурятии, по крайней мере именно оттуда завозилась соответствующая агитпродукция) и довольно недружественные отношения нового областного руководителя с большей частью региональной элиты референдумы удалось организовать. Пришлось стараться и Тишанину и, безусловно, его окружному коллеге Валерию Малееву, в свое время, разумеется, активно сопротивлявшемуся объединению, и руководству территориальных подразделений федеральных органов, и мэрам, и т. д. Активно использовался ресурс корпораций, в том числе «Российских железных дорог» и «Интерроса». Не обошлось и без очередного «стимулирующего» Указа – пообещали дать столько, сколько посчитали нужным.

16 апреля 2006 г. в области при явке в 68,9 процента в поддержку слияния консолидировали 89,8 процента голосов участников референдума, а в округе обеспечили явку в 99,5 процента и 97,8 процента голосов «за».

Первый день новой Иркутской области – 1 января 2008 г. «Иркутский» ФКЗ от 30 декабря 2006 г. вступил в силу 1 января 2007 г., и с этого дня начался переходный период, который завершится после окончания формирования парламента новой области (в него нужно избрать 50 депутатов, из них 21 по одномандатным округам на территории старой области, четыре по многомандатному округу на бывшей территории УОБАО, 25 по общеобластному округу). Это предписано сделать не позднее 1 января 2009 г. (выборы назначены на 12 октября 2008 г.). Полномочия парламента округа прекратились после образования новой области, полномочия парламента старой области прекратятся после формирования парламента новой области. Старообластной парламент почти год исполняет полномочия новообластного парламента. Сходным образом в ФКЗ урегулированы и вопросы функционирования исполнительной власти. Главе старой области предписано исполнять полномочия главы новой области со дня ее образования до окончания переходного периода, а срок полномочий главы округа сокращен как раз до дня образования новой области. Малеев усложнил ситуацию, избравшись еще в 2006 г. депутатом Думы на довыборах в УОБАО [138] . Путину пришлось принимать отставку и искать замену. В итоге он поручил исполнять обязанности главы округа Тишанину Тот до 1 января 2008 г. был «дважды губернатором» (первый прецедент в новейшей истории России). После образования новой области уже сам Тишанин назначил главу округа. Новообластному парламенту нужно будет назначить главу новой области не позднее 1 января 2009 г.

В апреле 2008 г. Тишанин ушел в отставку (под давлением так и не принявшей его региональной элиты и правоохранителей). Вместо него исполнять обязанности главы новой области был поставлен Игорь Есиповский, выходец из системы «Рособоронэкспорта», бывший депутатом Думы. [139]

Бюджеты старой области и УОБАО на 2007 г. формировались и утверждались раздельно. Бюджет новой области на 2008 г. разрабатывался исполнительными органами старой области и округа в форме проекта закона новой области. Принять его ФКЗ поручалось парламентам старой области и округа. Обеспечивать исполнение бюджета должен был глава старой области.

Тишанин внес проект бюджета. Депутаты, игнорируя возражения Администрации, его переработали. Губернатор наотрез отказался подписывать парламентскую версию бюджета и 31 декабря 2007 г. своим постановлением утвердил собственную версию. ФКЗ давал ему право утверждать бюджет только в случае непринятия бюджетного закона. А закон был принят. Парламент и областной прокурор обратились в суд. Разбираться с этим пришлось уже Есиповскому…

Дотации из ФФФПСРФ для новой области на 2008 и 2009 гг. рассчитывались и рассчитываются по ликвидируемым (ликвидированным) старой области и УОБАО раздельно и зачисляются в бюджет новой области. Объем средств, предоставляемых из федерального бюджета в 2008 – 2009 гг. в качестве дотаций на оказание финансовой помощи бюджету новой области, сохраняется в размере не ниже уровня финансовой помощи бюджетам старой области и УОБАО в 2007 г., с учетом уровня инфляции в 2007 – 2008 гг.

Последний (на сегодняшний день) объединительный проект был реализован 11 марта 2007 г. В этот день состоялись референдумы в Читинской области и АБАО о слиянии в Забайкальский край. Им тоже предшествовал специальный президентский Указ. Явка в области составила 80,4 процента, «за» подано 90,3 процента голосов, а в округе явка составила 89,9 процента и «за» подано 94 процента.

Забайкальский край начал свою официальную историю 1 марта 2008 г. – как установлено в ФКЗ, принятом 5 июля 2007 г. Он вступил в силу 26 июля 2007 г., с этого дня начался переходный период, который продлится до 1 января 2010 г. Выборы в парламент нового края предписано провести 12 октября 2008 г. После завершения формирования краевого парламента (в него изберут 50 депутатов, из них 20 по одномандатным округам на территории старой области, пять по многомандатному округу на бывшей территории АБАО, 25 по общеобластному округу) прекратятся полномочия областного и окружного парламентов, которые до этого будут совместно исполнять обязанности краевого парламента (порядок установлен ФКЗ, его положено конкретизировать специальными соглашениями и совместным регламентом). Краевым главой еще до официального образования края совместным решением областного и окружного парламента был назначен областной глава Равиль Гениатулин. [140]

Бюджеты области и округа на 2008 г. формировались и утверждались раздельно. До 1 марта 2008 г. исполнение бюджетов будет производиться исполнительными органами области и округа раздельно, а потом главой края, но опять же раздельно по области и округу. Проект бюджета края на 2009 г. должны будут составить исполнительные органы края в форме проекта закона края, его рассмотрят областной и окружной парламенты, а примет закон уже краевой парламент (или областной и окружной парламенты совместно, или бюджет утвердит своим постановлением глава края). Исполнение бюджета на 2009 г. обеспечат исполнительные органы края.

Дотации из ФФФПСРФ для Читинской области и АБАО на 2008 г. рассчитывались раздельно для бюджетов области и округа, зачислялись они также раздельно. Что же до дотаций на 2009 и 2010 гг., то они будут рассчитываться раздельно по области и округу и зачисляться в бюджет края. Объем средств, предоставляемых из федерального бюджета в 2008 – 2010 гг. в качестве дотаций на оказание финансовой помощи бюджетам области и округа, а затем края, сохраняется в размере не ниже уровня, сложившегося по области и округу в 2007 г., но с учетом уровня инфляции в 2008 – 2009 гг.

В 2006 г. полуофициально заявлялось, что в декабре 2007 г. пройдут референдумы о слиянии Алтайского края и Алтая, а в марте 2008 г. – Архангельской области и НАО. Полпред Дмитрий Козак также некоторое время пропагандировал и продвигал идею объединения Краснодарского края и Адыгеи. Эти сроки давно прошли. Сейчас уже понятно, что Кремль как минимум взял тайм – аут до 2009 г., ведь эти и иные регионы, по всем формальным признакам годящиеся для слияний, на деле оказались проблемными. Между тем подошел срок федеральных выборов… А как максимум – тема укрупнений закрыта на некую перспективу, поскольку цена, уплаченная за ликвидацию шести мелких округов, оказалась во всех смыслах чересчур высокой.

Совершенно понятно, что залогом продолжения укрупнений будет отказ от референдумов. Если установить, что согласие региона на объединения выражается решением его парламента, то дело пойдет быстрее.

Глава 4. Путинская реформа (2004 – … гг.)

1 сентября 2004 г. в североосетинском городе Беслане произошла беспрецедентная трагедия. Группа террористов ворвалась в школу № 1 во время проведения праздничной линейки и захватила в заложники 1388 человек – практически всех, кто в тот момент находился на территории школы. В ходе событий последующих двух с половиной суток погиб 331 человек, в том числе 318 заложников, значительная часть из которых – дети и подростки. Путин, прибывший в Беслан в ночь с 3 на 4 сентября, объявил эту террористическую вылазку «нападением на нашу страну».

Накануне бесланской трагедии была совершена целая серия терактов, которые унесли жизни нескольких десятков российских граждан. Так что впору было говорить о настоящей террористической войне.

Федеральной властью с 2004 г. был осуществлен комплекс антитеррористических мер, начиная от реорганизации системы взаимодействия силовых структур на Северном Кавказе и ужесточения законодательства и кончая спецоперациями против террористов, в ходе которых уничтожен ряд их лидеров (Аслан Масхадов, Шамиль Басаев и пр.). И что бы ни говорили, но с тех пор ни одного крупного теракта не было [141] . События лета – осени 2004 г. помимо прочего доказали, что федерализм в восприятии российских граждан не предполагает разделения ответственности. Граждане, непосредственно по страдавшие от терактов, жители Северной Осетии да и вообще все российское общество считали ответственными за случившееся в первую очередь федеральную власть и обращали свои жалобы и требования, свое горе и гнев к Кремлю, к Путину. Между тем запущенные с 2000 г. централизаторские реформы и мероприятия, объективно говоря, либо еще не дали всего необходимого эффекта, либо в принципе не могли обеспечить уровень централизации, адекватный той ответственности, которую общественное мнение налагало на Центр. Иными словами, у него не было достаточного властного ресурса, чтобы контролировать все происходящее в стране и отвечать за это, а люди исходили из обратного. Фактически нация предъявила запрос на дальнейшее углубление централизации.

Насколько можно судить, федеральное руководство и лично Путин на эмоциональном уровне тогда были более чем настроены «закрутить гайки», а на рациональном понимали, что ситуацией, при которой страна по сути требует большей централизации или по крайней мере готова ее принять, нельзя не воспользоваться.

В этой обстановке была инициирована замена прямых выборов региональных глав их назначением парламентами по представлению Президента – вторая большая федеративная реформа (об ее окончании можно будет говорить, когда не останется ни одного избранного главы).

Это была личная инициатива Путина.

1

1 . 1 . До бесланской трагедии Путин неоднократно высказывался против отмены прямых выборов губернаторов и перехода к назначениям. Так, еще 24 июня 2004 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов он заявил: «Губернаторы должны быть избираемыми». И далее: «Нельзя уже лишить граждан страны возможности избирать руководителя региона. Дали – отбирать уже нельзя. Это будет вредно. Ну и по уму – то это правильно» .

Представляется совершенно очевидным, что на самом деле Путин и, по меньшей мере, часть руководителей Администрации Президента давно (или вообще всегда) думали иначе. Но на практике исходили из того, что отмена прямых выборов ни обществом в целом, ни элитами, ни тем более отдельно взятыми регионалами поддержана не будет и к тому же ударит по международной репутации российского государства и действующего режима. Как выяснилось в дальнейшем, подобные опасения были сильно преувеличены.

Планировалось идти по пути усиления ответственности региональных властей перед федеральными. Известно, что весной – летом 2004 г. в Администрации Президента был подготовлен законопроект, предусматривавший упрощение порядка отрешения глав. Его предполагалось внести в Думу осенью. Но не пришлось…

Уже 13 сентября на расширенном заседании Правительства с участием региональных глав Путин провозгласил начало второй большой федеративной реформы : «Убежден, единство страны – это главное условие победы над террором, и без такого единства достичь этой цели невозможно. {…} Прежде всего важнейшим фактором укрепления государства считаю единство системы исполнительной власти в стране, единство, вытекающее из смысла и буквы статьи 77 Конституции Российской Федерации. Фактически речь идет о том, что по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в Центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти и, соответственно, должны работать как целостный соподчиненный единый организм. Нужно признать, что такой системы власти в стране до сих пор не создано. Борьба с террором – это общегосударственная задача, задача, для выполнения которой требуется мобилизация всех ресурсов. И очевидно, что единство действий всей исполнительной вертикали здесь должно быть обеспечено в первую очередь и безусловно. Считаю также, что в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. В таком случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции {…}».

Путин признал, что, пока главы избираются на прямых выборах, о полноценной вертикали исполнительной власти не может быть и речи. Между тем Конституция не дает конкретных указаний, как избирать глав и избирать ли их вообще, зато прямо требует вертикали.

1.2. Нельзя не остановиться на факторах, объективно провоцировавших крайне негативное отношение президентуры к прямым выборам глав. В 2001 – 2004 гг. по результатам централизаторских мероприятий степень контролируемости региональных политических процессов и управляемости ими со стороны Центра значительно выросла. Однако вероятность побед на выборах оппозиционных и/или несистемных деятелей оставалась довольно значительной. Проблемы старались заранее выявлять и снимать правовыми или политическими инструментами. Но, во-первых, их применение провоцировало публичную критику. Во-вторых, они порой оказывались неэффективными или же ими не удавалось воспользоваться в полной мере из-за того, что федеральные акторы, включая высших чиновников, часто поддерживали конкурентов «официальных» кандидатов.

Вот лишь несколько примеров. Губернаторская кампания в Иркутской области в 2001 г. едва не закончилась победой думца-коммуниста Сергея Левченко. Аналогичная ситуация имела место в 2002 г. в Пензенской области, там чуть не выиграл известный левый политик Виктор Илюхин. На досрочных выборах Губернатора Красноярского края [142] в том же году «Единая Россия» объявила о поддержке сразу трех кандидатов [143] , поскольку как минимум двое из них имели солидные группы поддержки в Москве. В 2003 г. кандидат «Единой России» мэр Магадана Николай Карпенко проиграл досрочные выборы [144] первому заместителю Губернатора Николаю Дудову (после избрания сразу вступил в партию). В 2004 г. свое кресло едва отстоял курганский Губернатор Олег Богомолов, зато его коллеги в Архангельской и Псковской областях были выбиты откровенно несистемными деятелями [145] . В том же 2004 г в Алтайском крае Главой администрации неожиданно для всех избрался артист-юморист Михаил Евдокимов (погиб в 2005 г в автокатастрофе). Разумеется, обычно любой новый глава, будь он хоть дважды оппозиционером и трижды несистемным, стремился первым делом наладить отношения с федеральной властью. Но это не снимало проблемы издержек, которые она несла из-за провалов «официальных» кандидатов. (Интенсивное использование административного ресурса не давало никаких гарантий – на тех же архангельских и псковских выборах основных соперников действующих глав сняли с дистанции, но это не помогло.)

Многие главы поддержали отмену прямых выборов именно потому, что боялись проиграть или просто устали избираться. К тому времени накопилось множество прецедентов, когда многолетние «хозяева» регионов проваливались и теряли буквально все.

На Кремль повлияло и активное сопротивление ряда регионалов реформам системы социальных льгот и недропользования, оформленным знаменитым Законом № 122. Первая наложила на регионы дополнительные социальные расходы, вторая изъяла из их ведения все значимые вопросы недропользования. Главы тогда позволяли себе резкие критические выступления, некоторые даже пытались апеллировать к общественному мнению.

Наибольший резонанс вызвал демарш дальневосточных руководителей. 14 июля 2004 г, накануне принятия Закона № 122 во втором чтении, на заседании совета Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия «Дальний Восток и Забайкалье» было принято решение обратиться к Президенту, Председателю Правительства, председателям Совета Федерации и Думы с предложением существенно скорректировать реформы. В обращениях говорилось, что Закон «фактически изменяет государственное устройство России, отменяет федеративные принципы ее построения и заявленный в Конституции статус социального государства». Свои подписи поставили десять глав и 11 спикеров.

1 . 3 . В наши дни многие оппозиционные деятели оплакивают всенародные выборы и говорят об окончательном «удушении демократии», совершенно сознательно игнорируя откровенный антидемократизм электоральной практики 1991 – 2004 гг. Практически открыто использовался административный ресурс, все мало-мальски серьезные кандидаты тратили на кампании кратно больше денег, чем это разрешал закон, и систематически нарушали правила агитации, применяя в том числе «черные» и «серые» избирательные технологии. Избирателей массово обманывали, подкупали, запугивали. Кампании оборачивались самыми настоящими вакханалиями, на несколько месяцев буквально парализовывавшими жизнь в регионах.

Известно много случаев, когда предприниматели, индивидуально или сбиваясь в пулы, выдвигали либо поддерживали кандидатов с целью «захвата» регионов и последующего использования властного ресурса в интересах своего бизнеса. Такие проекты не раз оказывались успешными. Несколько регионов (Чукотка [146] , Таймыр [147] , Эвенкия [148] , Адыгея [149] ) были фактически «куплены» московскими предпринимателями-олигархами или просто состоятельными людьми.

Существует мнение, что со временем политические нравы стали бы более цивилизованными… Однако надо напомнить, что в последние годы кампании были куда более затратными, технологически изощренными, циничными и беспредельными, чем в начале – середине 1990– х. Это отмечалось всеми экспертами.

Вот как Путин прокомментировал свою реформу в 2007 г. в интервью журналу T1me «…как только человек путем различных инструментов, которые оказываются у власть предержащих и у тех, у кого много денег, забирается в губернаторское кресло, у него сразу начинается отрыв от {…} населения, с помощью которого он якобы попал в эти властные структуры. А влияние на него других государственных институтов является минимальным. В условиях сегодняшнего дня {…} , я считаю, что тот вариант, который был предложен мной, является для России оптимальным {…} . Таким образом, мне кажется, мы добиваемся ситуации, при которой руководитель региона кровно связан с общенациональными интересами, но обязан быть чувствительным к региональным проблемам. И наш способ формирования региональной власти гораздо более демократический, чем в некоторых других странах, демократический статус которых сомнению не подвергают. Скажем, Индия – там имеет место просто прямое назначение губернатора. Или, скажем, во Франции – там префекты назначаются напрямую, и всё».

1.5. Затягивать с очередными поправками к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» не стали. Они были приняты Думой 3 декабря, одобрены Советом Федерации 8 декабря и подписаны Путиным 11 декабря 2004 г. Их действие не распространялось только на те случаи, когда выборы глав уже были назначены. Поэтому последние выборы состоялись в январе 2005 г. в НАО.

Тогда был установлен следующий порядок. Глава региона наделяется полномочиями парламентом по представлению Президента. Предложение о кандидатуре должно вноситься в парламент не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий действующего главы (при досрочном прекращении его полномочий – не позднее чем через 14 дней). Внесению предшествуют соответствующие консультации. У депутатов есть 14 дней, чтобы принять решение. Для наделения полномочиями достаточно простого большинства голосов. Если в регионе двухпалатный парламент, то решение нужно принимать на совместном заседании, при этом каждой палате положено голосовать отдельно. Парламент, разумеется, вправе отклонить внесенную кандидатуру или вообще не принять решение (не голосовать), в этом случае не позднее чем через семь дней Президент обязан внести повторное предложение (кандидатура может быть та же). Депутаты вправе вновь отклонить кандидатуру или отказаться принимать решение. В такой ситуации у Президента появляется право назначить временно исполняющего обязанности главы, но при этом ему следует в течение месяца провести консультации с парламентом по кандидатуре главы. По их итогам либо состоится третье внесение, либо парламент будет распущен президентским указом. Роспуск обязательно последует в том случае, если третье внесение закончится отклонением или отказом принимать решение.

Вопрос конституционности отмены прямых выборов уже обсуждался в главе 2 части 1. Здесь нужно добавить следующее. У многих специалистов вызвала недоумение формулировка «наделение полномочиями». Дескать, теория права знает прямые и косвенные выборы, знает назначение, но никакого «наделения полномочиями» не знает. Что это за новация такая? Представляется, что в действительности серьезного повода для критики здесь нет. «Наделение полномочиями» – это родовая формулировка, охватывающая и выборы, и назначение.

Если в Конституции говорится о назначении судей (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1, 2 ст. 128), а в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» – о назначении судей и выборах Председателя Суда, его заместителя и судьи-секретаря, то в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» применительно к судьям, председателям судов, их заместителям используется для краткости именно родовая формулировка «наделение полномочиями».

Федеративное государственное устройство России исключает назначение глав Президентом или по крайней мере только одним Президентом, априори необходимо, чтобы в назначении участвовали представители регионов, лучше всего депутаты. Это возможно в форме либо дачи Президенту согласия на назначение заявленного им кандидата [150] , либо утверждения президентского назначенца, либо назначения главы парламентом по президентскому представлению [151] . Собственно, третий вариант и был выбран (хотя вариант назначения без участия парламента тоже обсуждался). Но открыто называть процедуру назначением все же не стали (тем более что Путин 13 сентября вообще говорил об «избрании»), использовали родовую формулировку. В дальнейшем, думается, эту ложную стыдливость нужно будет отбросить.

Поскольку Президенту разрешено трижды вносить одну и ту же кандидатуру, а также вносить ее в четвертый раз на рассмотрение уже нового парламента, то очевидно, что в конечном счете он своего добьется (если ему очень нужно поставить конкретного человека главой конкретного региона).

Декабрьский Закон также упростил роспуск парламентов в тех случаях, когда они категорически отказываются исполнять судебные решения о «выбраковке» принятых ими нормативных правовых актов. В 2000 г. было закреплено, что для роспуска необходимо принятие федерального закона. Теперь достаточно указа.

Закон радикально расширил полномочия Президента по досрочному отрешению глав. Одним только указом – без всяких предварительных предупреждений и судов! – глава может быть отрешен в связи с утратой доверия Президента и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Буквально это означает, что любого главу, хоть избранного, хоть назначенного, можно сместить в любое время, ведь в оценке исполнения главой своих обязанностей, в отношении к нему в плане доверия или недоверия Президент никем и ничем не связан.

С 1990-х гг. парламенты пользовались правом выражать главам недоверие. Вначале соответствующие нормы прописывались в региональных конституциях и уставах, в 1999 г. федеральный законодатель произвел унификацию. Основаниями для выражения недоверия тогда были объявлены:

1 ) издание главой актов, противоречащих Конституции, федеральным законам, конституции или уставу и законам региона, если такие противоречия установлены соответствующим судом и при этом глава не исправил и не отменил акт в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; 2 ) иное грубое нарушение Конституции, федеральных законов, конституции или устава и законов региона, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (в 2003 г. законодатель добавил требование устанавливать «иное грубое нарушение» в судебном порядке). Для выражения недоверия требовалось, чтобы две трети депутатов проголосовали за принятие соответствующего постановления. Оно влекло отставку главы автоматически. Прецедентов реализации этих норм не было (попытки, правда, имели место не раз, например в Красноярском крае в 2001 – 2002 гг.).

Закон 2004 г. изменил этот порядок. Сейчас парламент вправе выразить недоверие главе по перечисленным основаниям, а также в связи с ненадлежащим исполнением им своих обязанностей, но это будет «преднедоверие». Окончательное решение об отрешении принимается (или не принимается) Президентом и оформляется его указом.

Упрощен и порядок временного отстранения главы. Раньше ему надо было совершить тяжкое либо особо тяжкое преступление или во всяком случае подозреваться в совершении подобного преступления. С декабря 2004 г. достаточно совершить любое преступление, то есть любое виновное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом под угрозой наказания, или подозреваться в совершении любого преступления. Если есть постановление о привлечении в качестве обвиняемого и представление Генпрокурора, значит можно отстранять.

В качестве компенсации было полностью отменено ограничение количества сроков, которые можно отработать в должности главы. Компенсация – это, конечно, хорошо, но все же с конституционной точки зрения было бы правильнее это ограничение сохранить. Можно было бы, например, еще раз обнулить все сроки, ранее отработанные главами, и закрепить, что ограничение начинает действовать заново с момента вступления Закона 2004 г. в силу.

Еще одной новацией частично компенсационного характера стал институт «вопроса о доверии» , ввести который предложил тюменский Губернатор Сергей Собянин. Законом 2004 г. установлено, что глава, избранный до вступления его в силу, до истечения срока своих полномочий вправе поставить перед Президентом «вопрос о доверии и до срочном сложении своих полномочий» . Иными словами, он может досрочно инициировать применение нового порядка наделения полномочиями главы в своем регионе, подав в отставку и при этом предложив Президенту себя в качестве готового кандидата, то есть выразить готовность и желание перейти из избранных глав в назначенцы. На принятие решения Президенту отведено семь дней.

Уместно возразить, что, дескать, если Президент не доверяет какому-либо главе, то он должен либо отрешить его, либо дождаться истечения срока его полномочий и выдвинуть нового главу. А если действующий глава не уверен в позитивном к себе отношении, но в действительности его работу оценивают положительно или удовлетворительно, то Президенту надо бы убедить его в этом в личной беседе или иным образом и не доводить дело до отставки.

Институт «вопроса о доверии» был востребован по сугубо политическим соображениям. Как и в 2000 – 2001 гг. сколь – либо массовая замена глав в планы Кремля в 2004 г. не входила, но он был заинтересован в том, чтобы как можно больше региональных руководителей стали назначенцами. И как можно скорее . Также было понятно, что сразу после вступления поправок в силу объявится много глав, которые нуждаются в президентском «благословении», что называется, здесь и сейчас (из опасений, что за срок, остающийся до истечения полномочий, усилятся их конкуренты и недруги, из-за конфликтов с теми или иными влиятельными фигурами или структурами и т. д.) или просто готовы продемонстрировать лояльность с расчетом на встречное расположение.

27 декабря 2004 г. Путин Указом утвердил Положение «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» . Первичный отбор потенциальных кандидатов возложен на полпреда. Он должен не позднее чем за 90 дней до истечения срока полномочий действующего главы (в случае досрочного прекращения его полномочий – в течение десяти дней) внести Руководителю Администрации Президента предложения по не менее чем двум кандидатурам, предварительно обсужденным с общественными объединениями соответствующего региона. К предложениям прилагаются копии деклараций о доходах кандидатов, справки о результатах обсуждений с «общественниками» и т. п. На втором этапе Руководитель Администрации, изучив предложения и проведя необходимые консультации, представляет кандидатуры Президенту. Если тот их отклонит, то полпреду придется искать новых.

В 2005 – 2008 гг. этот порядок в силу ряда причин применялся при менее чем половине назначений, да и то нередко формально. Фактически многих новых глав в Кремле отобрали без участия полпредов. Последним просто спускали указания относительно кандидатов, которых нужно оформить официальными предложениями. Либо, если полпреды успевали кого-то предложить, им велели изменить свое мнение. К тому же по разным причинам (бюрократический кретинизм, конфликты и трения между различными конкурирующими группами и пр.) регулярно нарушаются сроки внесения кандидатур в парламенты.

Больше половины назначенцев – это избранные главы, поставившие вопрос о доверии. На такие случаи Положение изначально не распространялось, то есть в том числе полпреды не подбирали альтернативные кандидатуры. Правда, 29 июня 2005 г. Путин внес в него дополнение, обязывающее «наместников» после обращения главы за доверием собирать комплект документов, аналогичный собираемому при подборе кандидатур на должность главы в общем порядке.

1 . 5 . Само собой разумеется, что нашлось немало желающих оспорить конституционность реформы в Конституционном Суде. И 21 декабря 2005 г. появилось Постановление, которым новые нормы Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» были признаны не противоречащими Конституции. Что и требовалось доказать.

Здесь следует, пожалуй, обратить внимание на то, как Суд обошелся со своей правовой позицией, заложенной в Постановлении от 18 января 1996 г. В нем указывалось на необходимость прямых выборов глав (тогда исследовалась конституционность ряда норм Устава (Основного закона) Алтайского края, устанавливавших порядок избрания главы краевым Советом).

Суд сослался на то, что, во-первых, никогда в принципе не ставил под сомнение право законодательного органа власти региона на участие в формировании исполнительного органа.

Во-вторых, его позиция по алтайскому Уставу была продиктована тем фактом, что тогдашнее краевое законодательство – в отсутствие специального федерального закона, регулирующего общие принципы организации государственной власти в регионах, – закрепляло за депутатами полномочия по утверждению структуры администрации и Совета администрации, принимающего решения по важнейшим вопросам жизни края, по даче согласия Главе администрации края на назначение и освобождение от должности его первого заместителя и т. д. Таким образом, исполнительная власть ставилась в зависимость от законодателей, и этот серьезный перекос следовало выправить.

В-третьих, и это главное, правовая позиция, сформулированная в Постановлении 1996 г., по мнению Суда, не может быть в полной мере использована для оценки нового порядка наделения полномочиями глав. Поскольку положения Конституции «проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально – историческом контексте , правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом {…} в результате интерпретации, истолкования тех или иных положений Конституции {…} применительно к проверявшемуся нормативному акту в системе прежнего правового регулирования и имевшей место в то время конституционной практики, могут уточняться либо изменяться, с тем чтобы адекватно выявить смысл тех или иных конституционных норм, их букву и дух, с учетом конкретных социально – правовых условий их реализации, включая изменения в системе правового регулирования {выделено мой. – В. И.} ». В 1996 г. Суд опирался в том числе на действовавшее тогда федеральное законодательство, которым предусматривались прямые выборы глав. А теперь, поскольку законодательство изменилось, судьи выдвинули новую правовую позицию.

Собственно, то, что правовые позиции Конституционного Суда могут и должны уточняться и меняться, было ясно и до этого Постановления. Хорошо, что наконец это признано официально. [152]

2

2.1. Всего с 1 февраля 2005 г. по 1 сентября 2008 г. состоялось 85 на значений. Однако нужно учитывать, что Сергей Собянин, поставивший вопрос о доверии и прошедший процедуру назначения в 2005 г, в том же году был назначен Руководителем Администрации Президента. Его преемником на посту главы стал Владимир Якушев (бывший мэр Тюмени). Леонид Коротков, назначенный по доверию в 2005 г. Губернатором Амурской области, уже в 2007 г. был заменен Николаем Колесовым. Константин Титов, многолетний глава Самарской области, в 2005 г. был назначен по доверию, но в 2007-м ушел в отставку. Вместо него назначили Владимира Артякова. В том же году пришлось уйти со своих постов ярославскому главе Анатолию Лисицыну и его смоленскому коллеге Виктору Маслову, также ранее назначенным по доверию. Их заменили соответственно Сергей Вахруков и Сергей Антуфьев. Преемником назначенного по доверию в 2005 г. главы Костромской области Виктора Шершунова, погибшего в автокатастрофе в 2007 г., стал Игорь Слюняев. В 2008 г. Путин принял отставки Александра Тишанина, которого в 2005 г. выдвинул в иркутские главы, а также назначенного по доверию ставропольского главы Александра Черногорова. Уже в президентство Медведева в досрочную отставку ушел глава ЧАО Роман Абрамович, переназначенный в 2005-м. АБАО, КАО и ЭАО, главами которых были назначенцы Баир Жамсуев, Олег Кожемяко и Борис Золотарев, ликвидированы.

Также следует напомнить, что Тишанин в 2006 – 2007 гг. исполнял обязанности главы УОБАО (вместо избравшегося в Думу Виктора Малеева).

Сейчас назначенцы руководят 73 регионами из 83 (в новой Иркутской области сейчас нет главы, а есть только и. о.). А если добавить с одной стороны ликвидированные при объединениях АБАО, КАО, УОБАО и ЭАО, а с другой созданные в результате объединений Забайкальский, Камчатский, новый Красноярский и Пермский края – получится, что в целом назначениями «охватили» 81 регион.

Успешно поставил вопрос о доверии 41 глава. «Довериться» хотели еще как минимум десяток губернаторов, однако тем, кому в Кремле не вполне доверяют, по кому на момент обращения не было консолидированного или «просто» конечного решения и кого решено «списать» по истечении срока полномочий, в ходе предварительных неформальных консультаций объясняли, что беспокоить Президента несвоевременно, нежелательно. Были и случаи (по неофициальным данным), когда поданные заявления оставляли без рассмотрения.

Первым (и пока единственным) прецедентом публичного отказа в доверии стала отставка сахалинского Губернатора Ивана Малахова (был избран в 2003 г. после гибели в авиакатастрофе прежнего главы Игоря Фархутдинова), показавшего себя крайне слабым и неэффективным руководителем и к тому же поссорившегося с «Роснефтью», играющей в регионе системообразующую роль. Но тот факт, что Малахов оказался единственным «счастливцем» отнюдь не означает, что к другим главам не было и нет претензий.

Вот перечень глав, которым Путин выразил доверие в 2005—2007 гг. (этот и другие перечни сформированы сообразно хронологии назначений):

Сергей Дарькин – Приморский край (4 февраля 2005 г.); [153]

Сергей Собянин – Тюменская область (17 февраля 2005 г.);

Александр Михайлов – Курская область (22 февраля 2005 г.);

Леонид Коротков – Амурская область (24 февраля 2005 г.);

Борис Золотарев – ЭАО (3 марта 2005 г.);

Минтимер Шаймиев – Татарстан (25 марта 2005 г.);

Петр Сумин – Челябинская область (18 апреля 2005 г.);

Аман Тулеев – Кемеровская область (20 апреля 2005 г.);

Виктор Шершунов – Костромская область (21 апреля 2005 г.);

Егор Строев – Орловская область (23 апреля 2005 г.);

Константин Титов – Самарская область (26 апреля 2005 г.);

Василий Бочкарев – Пензенская область (14 мая 2005 г.);

Олег Королев – Липецкая область (28 мая 2005 г.)

Владимир Чуб – Ростовская область (14 июня 2005 г.);

Алексей Чернышев – Оренбургская область (15 июня 2005 г.);

Мурат Зязиков – Ингушетия (15 июня 2005 г.);

Виктор Маслов – Смоленская область (24 июня 2005 г.);

Олег Бетин – Тамбовская область (13 июля 2005 г.);

Анатолий Артамонов – Калужская область (26 июля 2005 г.);

Николай Федоров – Чувашия (29 августа 2005 г.);

Кирсан Илюмжинов – Калмыкия (24 октября 2005 г.);

Александр Черногоров – Ставропольский край (31 октября 2005 г.);

Николай Меркушкин – Мордовия (10 ноября 2005 г.);

Эдуард Россель – Свердловская область (21 ноября 2005 г.);

Сергей Морозов – Ульяновская область (26 марта 2006 г.);

Муртаза Рахимов – Башкортостан (10 октября 2006 г.);

Анатолий Лисицын – Ярославская область (2 ноября 2006 г.);

Валентина Матвиенко – Санкт-Петербург (20 декабря 2006 г.);

Юрий Евдокимов – Мурманская область (14 февраля 2007 г.);

Виктор Кресс – Томская область (10 марта 2007 г.);

Александр Ткачев – Краснодарский край (24 апреля 2007 г.);

Борис Громов – Московская область (4 мая 2007 г.);

Леонид Полежаев – Омская область (24 мая 2007 г.);

Евгений Савченко – Белгородская область (16 июня 2007 г.);

Вячеслав Позгалев – Вологодская область (21 июня 2007 г.);

Юрий Лужков – Москва (27 июня 2007 г.);

Виктор Ишаев – Хабаровский край (9 июля 2007 г.);

Валерий Сердюков – Ленинградская область (9 июля 2007 г.);

Дмитрий Зеленин – Тверская область (10 июля 2007 г.);

Виктор Толоконский – Новосибирская область (12 июля 2007 г.);

Николай Денин – Брянская область (18 октября 2007 г.).

По истечении сроков своих полномочий 10 глав были назначены на новые сроки:

Николай Виноградов – Владимирская область (18 февраля 2005 г.);

Александр Филипенко – ХМАО (24 февраля 2005 г.);

Николай Волков – ЕАО (25 февраля 2005 г.);

Юрий Неелов – ЯНАО (11 марта 2005 г.);

Баир Жамсуев – АБАО (15 сентября 2005 г,);

Роман Абрамович – ЧАО (21 октября 2005 г.);

Владимир Торлопов – Коми (7 декабря 2005 г.);

Сергей Катанандов – Карелия (3 марта 2006 г.);

Вячеслав Штыров – Якутия (7 декабря 2006 г.);

Николай Дудов – Магаданская область (4 февраля 2007 г.).

Глав, сохранивших свои посты, можно разделить на пять групп.

В первой – сильные авторитетные главы ельцинского или даже еще горбачевского «призыва», контролирующие ситуацию в своих регионах и имеющие налаженные связи на федеральном уровне. Это Лужков, Тулеев, Россель, Рахимов, Чуб, Ишаев, Филипенко, Кресс, Федоров, Меркушкин, Полежаев и др. Их в принципе не хотели менять или хотели, но сочли, что замена обойдется слишком дорого и лучше этого не делать, по крайней мере до 2009 гг. Тем более раз люди сами готовы «вертикализироваться». Особо нужно выделить Шаймиева. Тот факт, что один из первых избранных глав одним из первых же подал на доверие, весьма знаменателен. Понятно, что с Шаймиевым был заключен некий негласный договор, но все же…

Во второй группе – сильные авторитетные главы, избранные уже в путинские времена, но быстро сравнявшиеся со старожилами по авторитету и силам. Это Ткачев и Громов, а также с определенными оговорками Штыров и Толоконский. Они тоже либо на хорошем счету, либо пока «незаменимы».

В третьей – главы, правящие давно, однако никогда сильными не считавшиеся – Сумин, Титов Катанандов, Черногоров. Им доверие было нужно порой буквально как воздух. К некоторым из них были и есть серьезные претензии, но они сумели договориться или найти заступников. Сыграло роль и отсутствие адекватных соперников.

Четвертая группа – главы, избранные в 2000 – 2004 гг. и не сумевшие стать сильными фигурами – Дарькин, Михайлов, Коротков, Морозов, Торлопов, Денин.

И, наконец, пятая группа – главы, имеющие эксклюзивные отношения с президентской Администрацией и/или лично с Путиным. Это Собянин. Это Матвиенко, занимавшая посты вице-премьера и полпреда. Это Зязиков, кадровый офицер госбезопасности, в 2002 г. заменивший Руслана Аушева. Это Абрамович, один из крупнейших российских предпринимателей, который, кстати, очень не хотел оставаться на второй срок, но в итоге уступил Путину.

В 30 регионах глав сменили (в некоторых «старые» главы поначалу прошли назначение по доверию). И лишь в 13 из них прежние руководители доработали до конца срока своих полномочий:

1) Саратовская область – Дмитрия Аяцкова [154] сменил Павел Ипатов, прежде директор Балаковской АЭС (3 марта 2005 г.);

2) Тульская область – Василия Стародубцева [155] сменил Василий Дудка, прежде первый заместитель начальника ФГУП «Конструкторское бюро машиностроения» (КБП) [156] (30 марта 2005 г.);

3) Нижегородская область – Геннадия Ходырева [157] сменил Валерий Шанцев, прежде вице-мэр Москвы, первый заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы (8 августа 2005 г.);

4) Иркутская область – Бориса Говорина [158] сменил Александр Тишанин, прежде начальник Восточно-Сибирской железной дороги [159] (26 августа 2005 г.);

5) Калининградская область – Владимира Егорова [160] сменил Георгий Боос, прежде заместитель Председателя Государственной думы Федерального Собрания (16 сентября 2005 г.);

6) Ивановская область – Владимира Тихонова [161] сменил Михаил Мень, прежде заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы [162] (22 ноября 2005 г.);

7) Алтай – Михаила Лапшина [163] сменил Александр Бердников, прежде главный федеральный инспектор в Алтайском крае, а еще раньше (в 1993 – 2002 гг.) Министр внутренних дел Алтая (22 декабря 2005 г.);

8) Адыгея – Хазрета Совмена [164] сменил Асланчерий Тхакушинов, прежде ректор Майкопского государственного технологического университета (13 декабря 2006 г.);

9) Тыва – Шериг-Оола Ооржака [165] сменил Шолбан Кара-Оол, прежде первый заместитель Председателя Правительства республики [166] (6 апреля 2007 г.);

10) Бурятия – Леонида Потапова [167] сменил Вячеслав Наговицын, прежде первый заместитель Губернатора Томской области [168] (15 июня 2007 г.);

11) Рязанская область – Георгия Шпака [169] сменил Олег Ковалев, прежде председатель Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы (до избрания депутатом в 1999 г. он был главой Каширского района Московской области) [170] (14 марта 2008 г.);

12) Архангельская область – Николая Киселева [171] сменил Илья Михальчук, прежде бывший главой Якутска [172] (19 марта 2008 г.).

13) Карачаево-Черкессия – Мустафу Батдыева [173] сменил Борис Эбзеев, прежде судья Конституционного Суда России (5 августа 2008 г.)

В 17 регионах главы менялись подчас в особых, а то и в чрезвычайных обстоятельствах:

1) КАО – Владимира Логинова, отрешенного от должности в связи с утратой доверия Президента и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, формально – за срыв завоза топлива в два района округа [174] сменил Олег Кожемяко, известный дальневосточный рыбопромышленник, работавший заместителем Губернатора округа (15 апреля 2005 г.);

2) Северная Осетия – Александра Дзасохова, подавшего в отставку [175] , сменил Теймураз Мамсуров, прежде председатель Парламента республики (7 июня 2005 г.);

3) Алтайский край – Михаила Евдокимова, погибшего в автокатастрофе, сменил Александр Карлин, прежде начальник Управления Президента России по вопросам государственной службы [176] (25 августа 2005 г.);

4) Кабардино-Балкария – Валерия Кокова, ушедшего в отставку из-за тяжелой болезни [177] , сменил Арсен Каноков, крупный московский предприниматель, бывший депутатом Думы [178] (28 сентября 2005 г.);

5) Тюменская область – Сергея Собянина сменил Владимир Якушев [179] (24 ноября 2005 г.);

6) Дагестан – Магомедали Магомедова, подавшего в отставку [180] , сменил Муху Алиев, прежде председатель Народного Собрания республики (20 февраля 2006 г., важная деталь: Магомедов возглавлял Госсовет республики, а Алиев стал первым дагестанским президентом);

7) HАО – Алексея Баринова, арестованного, временно отстраненного, а затем отрешенного от должности в связи с утратой доверия Президента [181] , сменил Валерий Потапенко, прежде главный федеральный инспектор в округе [182] (7 августа 2006 г.);

8) Чечня – Алу Алханова, покинувшего свой пост [183] , сменил Рамзан Кадыров, прежде Председатель Правительства республики (2 марта 2007 г.);

9) Амурская область – Леонида Короткова, отрешенного Президентом (это был первый прецедент отрешения назначенца), сменил Николай Колесов, прежде гендиректор казанского завода «Элекон» [184] (1 июня 2007 г.);

10) Новгородская область – Михаила Прусака, подавшего в отставку [185] , сменил Сергей Митин, прежде заместитель Министра сельского хозяйства [186] (7 августа 2007 г.);

11) Сахалинская область – Ивана Малахова, «неудачно» поставившего вопрос о доверии, сменил Александр Хорошавин, прежде глава муниципального образования городской округ «Охинский» [187] (9 августа 2007 г.);

12) Самарская область – Константина Титова, подавшего в отстав ку [188] , сменил Владимир Артяков, прежде президент «Группы АВТОВАЗ», подконтрольной «Рособоронэкспорту» (29 августа 2007 г.);

13) Костромская область – Виктора Шершунова, погибшего в автокатастрофе, сменил Игорь Слюняев, прежде член Совета Федерации от Алтайского края, а еще раньше первый заместитель Министра транспорта, руководитель Государственной службы дорожного хозяйства [189] (25 октября 2007 г.);

14) Смоленская область – Виктора Маслова, подавшего в отставку (также отправленного потом в Совет Федерации), сменил Сергей Антуфьев, прежде депутат Думы, а еще раньше председатель Смоленской областной Думы (24 декабря 2007 г.);

15) Ярославская область – Анатолия Лисицына, ушедшего в Думу по «рекомендации» Кремля, сменил Сергей Вахруков, прежде заместитель полпреда Президента в Уральском федеральном округе, а еще раньше председатель Ярославской областной Думы [190] (25 декабря 2007 г.);

1б) Ставропольский край – Александра Черногорова, подавшего в отставку, сменил Александр Гаевский, прежде заместитель Министра регионального развития [191] (23 мая 2008 г.);

17) ЧАО – Романа Абрамовича, подавшего в отставку вскоре после перехода Путина с президентского поста на премьерский [192] , сменил Роман Копин, прежде заместитель Губернатора [193] (13 июля 2008 г.).

Главы, которых не стали представлять к назначению, либо накопили критическую массу оппонентов как в своих регионах, так и на федеральном уровне, либо испортили отношения с Кремлем, либо просто не смогли отбить атаку на свое кресло. Но если, к примеру, Аяцков и Говорин были «выбракованы» и не имели ни каких шансов сохранить должности, то Ходырева Путин в принципе готов был оставить, однако из-за жесткой позиции Сергея Кириенко и областного парламента (заранее категорически отказавшегося назначать его) пришлось искать новую фигуру. [194]

Логинов, Баринов и Коротков – единственные на сегодняшний день главы, отрешенные по Закону 2004 г. Первый запустил свой регион, совершенно развалил работу. К тому же нашелся Кожемяко, выразивший готовность исправить ситуацию. Конечно, Логинова можно было вызвать в Москву или в Хабаровск (к полпреду) и убедить написать заявление о добровольной отставке. Но с главой КАО решили не церемониться. Чтобы все убедились, что Центр может легко сместить даже избранного главу, если посчитает нужным. Думается, правда, что для показательной демонстрации следовало бы выбрать фигуру позначительнее. Вероятно, в тот момент не нашлось никого другого, кого и нужно, и можно было снять открытым волевым решением. Баринов, деятель с довольно одиозной репутацией, избрался главой вопреки однозначной позиции федерального руководства, сделавшего ставку на другого кандидата [195] , затем взялся проводить крайне независимый курс, в том числе в отношении нефтяных компаний, работающих в округе, и т. д. У него было мало друзей, зато имелось очень много врагов. Финал его карьеры совершенно закономерен. Но из него уже не «делали пример». Просто воспользовались имеющимся инструментом, когда «ситуация дозрела». Что до Короткова, то оказав доверие этому слабому главе, Путин выдал ему хороший аванс. Но тот оказался не способен его отработать, запутался в конфликтах, а затем и в уголовных делах.

Никто особо не скрывал, что отставки Дзасохова и Магомедова последовали по результатам консультаций с Кремлем. Репутация первого была уничтожена бесланской трагедией, все понимали, что руководить республикой он уже не может и не должен. Он сам тоже это понимал. Второй был явно бессилен навести порядок в Дагестане, очень многие и в республике, и в Москве требовали его отстранения. Но снимать кавказских глав президентскими указами, тем более что и тот и другой выказывали лояльность, было никак нельзя.

Прусак и Титов просто откровенно «изжили себя», перестали справляться с работой, потеряли контроль над своими регионами. Та же Новгородчина при попустительстве Губернатора превратилась в натуральный «криминальный заповедник». Про Малахова уже все сказано выше.

Лисицын и Маслов, недовольство которыми копилось давно, «ответили» за крайне низкие результаты «Единой России» на думских выборах в своих областях (нужны были «показательные жертвы» и их нашли) Черногоров – за провал «единороссов» на краевых парламентских выборах 2007 г. (ранее его исключили из партии) и пр.

Алтайский парламент дважды выражал недоверие Евдокимову. Однако президентского указа о его отрешении не последовало, хотя бывший эстрадник оказался крайне бестолковым руководителем. Кремль не хотел поощрять парламентский активизм, опасаясь в случае поддержки алтайцев получить еще несколько постановлений о недоверии главам. Точку в конфликте поставила гибель Евдокимова.

Особняком стоят назначения:

Олега Чиркунова главой Пермского края (10 октября 2005 г.),

Алексея Кузьмицкого главой Камчатского края (30 мая – 1 июня 2007 г.),

Александра Хлопонина главой нового Красноярского края (4 июня 2007 г.),

Равиля Гениатулина главой Забайкальского края (5 февраля 2008 г.).

Касаясь вопроса непосредственно назначений президентских кандидатов парламентами, можно сказать лишь одно: законодательная квазивертикаль, пусть и недостроенная, работает. Депутаты всегда поддерживают президентских кандидатов, причем сходу. Исключений было всего два – 1) корякский парламент (контролировавшийся коммунистами) проголосовал за назначение Кузьмицкого со второй попытки; 2) нижегородские депутаты заранее публично пообещали провалить кандидатуру Ходырева, если она будет внесена. [196]

Оборотной стороной квазивертикали в данном случае выступает практика предварительных обсуждений кандидатур новых или «новых старых» глав со спикерами и наиболее влиятельными депутатами, с ведущими фракциями и группами, а то и со всем парламентом (заодно также и с ведущими региональными акторами, имеющими влияние на депутатов, контролирующими их). Они проводятся как самими кандидатами, так и сотрудниками Администрации Президента (полпредств). В одних случаях это чистая формальность, призванная продемонстрировать уважение к парламенту, в других же дело оборачивается нешуточным торгом (так было, например, перед назначением Шершунова). Но нигде, как уже сказано, до срыва назначений не дошло.

2 . 2 . Несмотря на то что в девяти регионах еще правят главы «всенародно избранные», а 43 действующих назначенца – «старые» главы (из которых 15, впрочем, избрались в 2000 – 2004 гг.) [197] , эффект реформы налицо. Впрочем, правильнее говорить о кумулятивном эффекте всех реформ 2000 – 2004 гг., Закон 2004 г. стал своеобразным завершающим аккордом.

Во-первых, большинство глав сейчас – и тут зачастую неважно, назначены они или избраны – воспринимают себя уже не как «хозяев регионов», а как «людей Президента», не как самостоятельных акторов, а как «части системы», не как политиков, а как администраторов и управленцев. Ряд региональных режимов (московский, татарский, башкирский, калмыцкий и др.) еще сохраняют явную автономию, но она однозначно ýже, чем несколько лет назад. Степень управляемости региональными политическими процессами со стороны Администрации Президента выросла кратно.

Во-вторых, благодаря усилению зависимости глав от Центра удалось произвести серьезную ротацию региональных политических и управленческих команд , внедрить в них ряд выдвиженцев федеральных структур.

В-третьих, Администрация Президента сумела сформировать определенный кадровый резерв . И даже тем главам, которым Путин выразил доверие, которых представил к назначению по истечении срока их полномочий, сейчас уже подобраны или подбираются потенциальные сменщики.

Исполнительная вертикаль достроена . Тем не менее среди экспертов популярна критическая точка зрения, согласно которой в случае некой кризисной ситуации главы, низведенные до уровня исполнителей воли Центра, не станут или не смогут принимать самостоятельные решения и вся ответственность ляжет на плечи федерального руководства, оно не сможет переложить ее или разделить с регионалами.

Тут следует возразить. Уже говорилось, что бесланская трагедия в очередной раз доказала, что россияне воспринимают власть как единое целое и возлагают ответственность за сколько-нибудь существенные проблемы, кризисы, беды в первую очередь на руководство страны, на «царя». Главы субъектов Федерации – это «бояре», то есть зависимые от «царя» субъекты власти. С учетом того, что в ряде регионов президенты и губернаторы сумели поставить себя как «маленьких царей» («ханов», «князей»), российский Президент – «большой царь».

«Царь» – необязательно «добрый» в народном восприятии (вспомним хотя бы ельцинское правление), соответственно региональные «бояре» и «маленькие цари» необязательно «злые». Однако в любом случае «большой царь» отвечает и за себя, и за них. Так было во времена, когда они избирались, такое положение, естественно, сохраняется и сейчас. Здесь ничего не изменилось.

Вместе с тем главы теперь не могут целенаправленно канализировать народное недовольство на Центр. Раньше они очень любили это делать, особенно в ходе избирательных кампаний. Сегодня же любой, кто начнет спекулировать на антимосковской теме, навлечет на себя крупные неприятности.

Утверждать, что избранные главы по определению ответственнее, эффективнее, «стратегичнее» назначенцев, никак нельзя. Нужно помнить, что целый ряд авторитетных глав-старожилов, по два-три раза проходивших выборы, изначально были назначенцами Ельцина – Лужков, Тулеев, Россель, Филипенко, Кресс и др. И что многие «народные избранники» не справлялись с управлением, разваливали свои регионы, попадались на криминале (тут можно упомянуть не только Логинова и Короткова с алтайским Евдокимовым, но и красноярского Александра Лебедя [198] , тверского Владимира Платова [199] , ульяновского Владимира Шаманова [200] и др.) Уже можно было убедиться, что, к примеру, Шанцев правит гораздо лучше чем Ходырев, Артяков – чем Титов, а Тхакушинов – чем Совмен. Той же Нижегородской области наконец повезло получить нормального руководителя (три губернатора, сменившиеся с 1991 г., были откровенно неадекватны этому региону).

Серия стихийных и организованных протестных выступлений против реформы системы социальных льгот в январе 2005 г. заставила власть, во-первых, скорректировать ее, во-вторых, пере нести начало большой муниципальной реформы на 2009 г. и ряда других реформ на неопределенный срок. Так что по – настоящему вертикаль испытали на прочность лишь во время думско – президентской кампании 2007 – 2008 гг. Испытания прошли успешно . [201]

3

Реформа 2004 г., то есть достраивание вертикали, как и многие прежние централизаторские мероприятия, по логике должна была сопровождаться предоставлением определенных компенсаций регионам. Отмена ограничений на количество сроков полномочий, которые можно отработать, конечно, радовала глав, но одним этим ограничиться явно было невозможно. К тому же Центр довольно быстро осознал, что суперцентрализация, которую провели тем же Законом № 122, обременительна и даже вредна для него и государства в целом. Поэтому встал вопрос об «оптимизации» отношений между уровнями власти, о некоей балансировке.

Слово «оптимизация» произнес сам Путин на заседании Госсовета 2 июля 2005 г. в Калининграде. Его темой было как раз повышение роли регионов в решении перспективных задач социально-экономического развития. К тому времени уже была проведена подготовительная работа (в том числе в рабочей группе Госсовета, которой руководил Глава Коми Владимир Торлопов, делавший доклад на калининградском заседании) по отбору федеральных полномочий, которые можно было бы перераспределить в пользу регионов. В одних случаях предлагалось передать сами полномочия, в других – лишь делегировать их осуществление. Президент публично все это одобрил, отметив: «Скрупулезно занимаясь разграничением полномочий, мы все больше приближаемся и к упрочению Федерации».

В тот же день был издан Указ, наделивший глав полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности региональных органов исполнительной власти и территориальных органов Министерства внутренних дел, Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство, а также служб и агентств, подведомственных этим министерствам.

Указ обязал согласовывать с главами кандидатуры на должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Причем в случае отказа в согласовании полагается вновь предложить кандидатуру (можно ту же самую). При повторном отказе можно назначить руководителя территориального органа либо, если назначение осуществляется Президентом, представить кандидата к назначению (уведомив о несогласии главы).

В общем, права глав участвовать в назначении тех же министров внутренних дел, начальников ГУВД, УВД по сравнению с порядком, закрепленным в Законе «О милиции» в редакции 2001 г., оказались расширены. Что до остального, то, по сути, формализованы и опять же немного расширены права руководителей регионов участвовать в назначении руководителей территориальных органов, которые признавались за ними всегда.

4

В последний день 2005 г. Президент подписал еще одну поправку к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», а также поправку к Закону «О политических партиях», которые преследовали цель усилить партийную вертикаль и законодательную квазивертикаль, дополни тельно связать их с исполнительной вертикалью. Инициатором их принятия был Сурков.

Региональные парламенты теперь отнесены к числу субъектов, полномочных предлагать Президенту кандидатуры на должности глав. Инициировать этот вопрос вправе:

1 ) партия, список кандидатов которой по результатам парламентских выборов был допущен к распределению мандатов и получил по его итогам наибольшее число мандатов; 2 ) две и более партии, если списки каждой получили наибольшее и при этом равное число мандатов или если они образовывали блок, который участвовал в выборах, назначенных до отмены права партий создавать блоки, и его список получил наибольшее число мандатов – в этом случае выдвигается совместная инициатива.

В Законе прямо не сказано, но понятно, что право предлагать кандидатуры у парламентов появляется по истечении сроков полномочий глав и в случаях их досрочного прекращения (смерть, добровольная отставка, отрешение Президентом и пр.) Для того чтобы партийная инициатива стала предложением парламента, ее должны поддержать большинство депутатов. Когда инициатив две или больше, на голосование положено вынести все и предложением станет та, которая наберет наибольшее число голосов (оно, однако, должно быть не меньше чем большинство от числа избранных депутатов). В двухпалатных парламентах партийную инициативу надлежит рассматривать на совместном заседании, а голосовать в каждой палате отдельно. Разумеется, обеим палатам нужно высказаться «за» большинством голосов.

Предложение парламента поступит Руководителю Администрации Президента вместе с предложениями полпреда, и вместе же они будут отправлены главе государства. Так следует из поправки, внесенной в Положение «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица…» 11 февраля 2006 г.

Президент вправе отклонить все кандидатуры. В этом случае полпреду нужно будет подобрать новые. У парламента права еще раз предложить своего кандидата нет.

Прецедентов применения этого уточненного порядка было пока только два – в 2006 г. по инициативе «Единой России» Государственный Совет – Хасэ Адыгеи выдвинул в Президенты Асланчерия Тхакушинова, а в 2007 г. также по предложению «единороссов» Законодательное Собрание нового Красноярского края выдвинуло в Губернаторы Александра Хлопонина. В обоих случаях Президент согласился с депутатами. Правда, особо не скрывалось, что кандидатуру Тхакушинова предварительно отобрал полпред Дмитрий Козак. А у Хлопонина вообще не было даже потенциальных конкурентов.

В дальнейшем эксцессы, конечно, возможны, но их можно будет купировать еще на стадии рассмотрения инициативы в парламенте.

5

Во многих конституциях и уставах в 1990-е гг. закреплялось право региональных глав распускать парламенты. Прописано оно было и в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…». Там было сказано, что глава вправе распустить парламент, если тот принял конституцию или устав, закон либо иной нормативный правовой акт, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону, и/или федеральному закону и/или конституции или уставу, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а парламент не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Эта норма ни разу не применялась.

В 2007 г., по итогам нашумевшей истории с Законодательной палатой Великого Хурала Тывы (после прошедших в 2006 г. выборов группа избранных депутатов во главе с бывшим председателем палаты Василием Оюном длительное время оспаривала поражения ряда своих соратников в одномандатных округах и несколько месяцев отказывалась участвовать в заседаниях, чем блокировала работу Великого Хурала и спровоцировала политический кризис в республике), были введены дополнительные основания для роспуска парламентов главами. Теперь депутатов можно распустить если они либо не проводят заседания в течение трех месяцев подряд или со дня избрания, правда перед этим необходимо, чтобы факт их пренебрежения своими обязанностями установил суд (после вступления решения суда в силу у главы есть три месяца для принятия решения).

Мелочь, конечно, (особенно с учетом того, что парламенты обычно лояльны главам), но в определенных условиях может оказаться необходимой.

6

В 2006 г. был введен институт оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов. Его, разумеется, прописали все в том же Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» (который после многочисленных правок 2003 – 2006 гг. стало просто невозможно читать).

Идея внедрения формального порядка оценки эффективности работы глав и их администраций разрабатывалась Козаком, ее активно продвигали Собянин и Якушев.

В Законе сказано немного. Во-первых, перечень показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов должен утверждаться Президентом. Во-вторых, главы теперь обязаны предоставлять Президенту доклады о «фактически достигнутых и планируемых значениях показателей». В-третьих, правовыми актами Президента и/или Правительства может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета специальных грантов в целях содействия достижению и/или поощрения достижения наилучших значений показателей.

Указом от 28 июня 2007 г. был утвержден необходимый перечень показателей эффективности. В нем 43 позиции (рабочая группа Госсовета под руководством Якушева в 2006 г. предложила 127!). Среди них: объем валового регионального продукта, объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека, динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета, реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом, доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума, уровень безработицы, уровень смертности, удовлетворенность населения качеством медицинской помощи и общего образования (процент от числа опрошенных), отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на первичном (вторичном) рынке жилья к среднедушевым доходам населения в регионе. Более того, главы должны будут отчитываться и по таким показателям, как удельный вес населения, систематически занимающегося физкультурой и спортом и участвующего в культурно-досуговых мероприятиях и в работе любительских объединений (!!!).

Нет, разумеется, единая система исполнительной власти и пр. автоматически предполагает отчетность, причем формально прописанную и прозрачную отчетность глав регионов перед главой государства. Тем более после реформы 2004 г. Но во всем должна быть мера.

Грубо говоря, вместо показателей эффективности работы региональной исполнительной власти разработаны критерии оценки социально – экономической ситуации в регионе, которая зачастую зависит не только и не столько от качества работы действующей власти. Географическое положение, климат, наличие/отсутствие тех или иных природных ресурсов, формировавшаяся десятилетиями структура региональной экономики, складывавшаяся веками структура населения, последствия деятельности предыдущих руководителей региона и страны, деятельность и планы федеральных корпораций и регионального бизнеса, конъюнктуры мировых рынков наконец – эти и многие другие факторы определяют положение дел в регионе и обозримую перспективу.

Указ предписал Комиссии по совершенствованию государственного управления и правосудия (ее по должности возглавляет Руководитель Администрации Президента) разработать и утвердить до 1 августа 2007 г. перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов (!), методику оценки этой самой эффективности и форму доклада глав о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период (!!!). Доклады за 2006 г. главы были обязаны представить в Комиссию до 1 сентября 2007 г., на их основе ей поручалось подготовить сводный доклад Президенту. [202]

Никаких официальных заявлений относительно этих докладов ни в 2007, ни в 2008 гг. не делалось.

Одним из своих последних Указов (от 28 апреля 2008 г.) Путин передал полномочие по сбору докладов Правительству. Смысл этого решения стал понятен, когда Собянин в мае был назначен заместителем Председателя Правительства – Руководителем Аппарата Правительства (его предшественник на этой должности Сергей Нарышкин стал его же преемником на посту Руководителя Администрации Президента).

Заключение

Делать какие-то окончательные выводы относительно реформ 2000 – 2008 гг. рано. Некоторые из них еще не реализованы в полной мере. Эти строки пишутся в сентябре 2008 г. Путин ушел с президентского поста, но зато возглавил Правительство, а значит остался во власти. Поэтому нет даже формального повода подводить черту. Пока можно предложить лишь промежуточные тезисы.

1 . В 2000 – 2008 гг. Россию целенаправленно перестраивали в централизованную федерацию. Путинским реформам исторически предшествовали принятие Конституции 1993 г. и целый ряд централизаторских инициатив и мероприятий федеральной власти в 1993 – 1999 гг. За восемь лет, несмотря на отдельные ошибки, перекосы и даже нарушения Конституции, в целом удалось адекватно централизовать, «вертикализировать» Российское государство.

2 . Очевидно, что дальнейшая централизация (с переходом, например, к прямому назначению глав Президентом) избыточна, к тому же она означала бы уже фактический демонтаж федерализма, а это само по себе предполагает либо открытое нарушение основ конституционного строя, либо пересмотр Конституции. Теоретически последнее возможно, но на самом деле вряд ли целесообразно. По крайней мере в ближайшем будущем.

3. Институты, которые введены при Путине, новые форматы уже существовавших до него институтов, установленные в последние годы, со временем безусловно будут меняться. Главное, чтобы неукоснительно выдерживался централизаторский подход. Отпускать вожжи нельзя.

Впрочем, политика Центра явно не претерпит радикальных изменений. Новый Президент Дмитрий Медведев заявил и проявил себя как последовательный продолжатель путинского курса, да и сам Путин, как уже сказано, из власти не ушел (раз говоры о «тандеме», «соправлении», «двоецарствии» стали в последние месяцы общим местом).

Министр регионального развития Дмитрий Козак [203] , выступая на парламентских слушаниях в Совете Федерации 25 октября 2007 г. сделал ряд самокритичных заявлений относительно своей «именной» реформы и одновременно обозначил направления «точечной централизации» (или «точечной оптимизации», как кому больше нравится). «Мы наделили органы государственной власти субъектов Федерации собственными полномочиями {…}, и практика показывает, что регионы на сегодняшний день успешно справляются {…}. Что касается делегирования полномочий, то, к сожалению, в 2003 – 2004 гг. поступили механистически – все то, что не попало в собственные полномочия субъектов Российской Федерации, сделали исключительно федеральными и насоздавали огромную армию территориальных органов федеральных структур», – констатировал Козак [204] . По его мнению, Центр оказался не в состоянии эффективно управлять сетью территориальных органов: «Формально это федеральные органы, а по факту, конечно же, на них ключевое влияние оказывает руководитель региональных или местных органов власти. Создав такое противоречие между формальным и фактическим положением для огромной армии людей, мы лишили региональные и местные власти механизма ответственности за конечный результат». И далее: «Необходимо совершенствовать механизмы ответственности региональных руководителей за исполнение федеральных полномочий. Эта ответственность должна быть административная, непосредственно перед соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Мы должны наделить федеральные органы исполнительной власти правом по контролю деятельности и по отмене незаконных актов региональных руководителей. И если у органов государственной власти субъектов Федерации сосредоточить собственные полномочия плюс значительную часть федеральных, которые влияют, прежде всего, на социально-экономическое положение в регионе, мы можем тогда спрашивать с них за инвестиционный климат. Тогда можно будет внедрять и комплексные показатели эффективности их работы». Козак назвал «перекосом» наделение глав правами согласовывать назначения руководителей территориальных органов федеральных органов власти, включая и тех, функцией которых является контроль деятельности региональных органов исполнительной власти. Последние, по его мнению, должны быть «подлинно федеральными».

Сам Путин в своем Докладе «О стратегии развития России до 2020 года», оглашенном на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г. поставил задачу «перейти к новому этапу региональной политики, направленному на обеспечение не формального, а фактического равноправия субъектов Российской Федерации – равноправия, позволяющего каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и диверсификации экономики территорий» . Важную роль в этом он отвел концепциям формирования новых центров социально-экономического развития: в Поволжье, на Урале, Юге России, в Сибири и на Дальнем Востоке и создания сети инновационных территориально-производственных комплексов. Заниматься всем этим будет в первую очередь Министерство регионального развития.

В марте 2008-го в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» прописали возможность совмещения должности главы субъекта Федерации и некоей государственной должности федеральной государственной службы.

А в июне Минтимер Шаймиев, то ли впечатлившись слухами о желании федерального руководства отправить его в отставку, то ли желая «сыграть на опережение», заявил о необходимости возвращения к прямым выборам глав. Из коллег его публично поддержал лишь Муртаза Рахимов (и Владимир Чуб). Ни Путин, ни Медведев не посчитали нужным как-то отвечать и даже комментировать.

В общем, эпоха путинского федерализма продолжается.

Примечания

1

Наименования учреждений, организаций, государственных должностей даются в авторской редакции. – Прим. ред.

2

Авторитетный специалист по теории и истории федерализма Э. Гиббсон высказывается по этому вопросу следующим образом: «Федерализм – это всего лишь принцип организации территории государства. […] Демократия же – это система, которая занимается взаимоотношениями индивидуума и государства. […] Люди часто смешивают эти два понятия. Они считают, что большее количество федеральных элементов в государстве автоматически ведет к демократии, однако на самом деле существует масса унитарных государств, безупречных с точки зрения демократии». И далее: «Федерализм автоматически и сам по себе никого не делает более демократичным». Но это еще не все. Р. Даль в своей книге «Происхождение американской конституции», рассматривая вопрос, насколько демократична Конституция США, отмечал, что когда люди говорят о демократии, они прежде всего думают об основополагающем правиле: один человек – один голос. Но федерализм, настаивает Гиббсон, нарушает это правило. «Федерализм отдает предпочтение не людям, а территориям. Таким образом, правило „один человек – один голос“ может быть нарушено тем, что один регион более репрезентативен, чем другой. Даже в самом начале работы над американской Конституцией вопрос о том, что федерализм будет доминировать над демократией, уже стоял на повестке дня. Конституция изначально так задумывалась. В сенате каждый штат имеет двух представителей. Поэтому, скажем, в Калифорнии за одного сенатора голосует в 67 раз больше избирателей, чем в Вайоминге» (Эксперт. 2005. № 41.).

3

Эти законы распространялись на все ССР, имевшие в своем составе АССР (Россию, Азербайджан, Грузию, Узбекистан).

4

Впервые различие между краем и областью было формально проведено в 1924 г. в одном из решений ВЦИК. В нем указывалось, что край в отличие от области включает в свой состав национальные территориальные единицы. Однако, как хорошо известно, ни тогда, ни в дальнейшем при решении вопросов государственного устройства это правило не соблюдалось. Так, в составе Приморского края никаких национальных единиц никогда не было, зато в Тюменскую область было включено два национальных округа и т. д.

5

Северная Осетия, Татарстан, Тыва и Чечено-Ингушетия не допустили проведения на своих территориях референдума о введении поста Президента РСФСР (17 марта 1991 г.).

6

За ССР конституционно признавалось право на выход из состава Союза, АССР относительно ССР такого права не имели и закрепить его на союзном уровне, к счастью, не успели (а могли бы ведь поправку к Конституции СССР принять).

7

Например, в Красноярске в начале 1990-х обсуждался вопрос о целесообразности провозглашения «Енисейской республики». Можно также вспомнить о провозглашении «Ямало-Ненецкой республики» и даже принятии декларации о ее суверенитете в 1990 г. (федеральная власть фактически проигнорировала эту выходку), о попытке провозглашения «Южно-Уральской республики» Челябинским областным Советом в 1993 г. и т. д.

8

Федеративный договор был составлен из трех отдельных договоров с тремя группами регионов.

9

Так, только за республиками закреплялись гарантии статуса и территориальной целостности. Только им была предоставлена вся полнота «государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти» на своих территориях. Краям, областям, Москве, Санкт-Петербургу, Еврейской автономной области и автономным округам – лишь самостоятельность в осуществлении полномочий государственной власти вне пределов ведения Федерации и совместного ведения. Было упомянуто право республик принимать собственные законы, другие субъекты Федерации прав на принятие законов не получили. Федеральные органы законодательной власти обязались рассматривать предложения по направленным ими законопроектам по предметам совместного ведения лишь от республик. Республики объявлялись «самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений», края, области, республиканские города, автономная область и автономные округа – участниками только «связей». «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир» определялись как достояние (собственность) народов, «проживающих на территории соответствующих республик». У населения краев, областей, республиканских городов и автономий аналогичного достояния не нашлось. Этот перечень можно продолжить.

Башкортостан тогда добился еще и подписания отдельного Протокола (приложения к Договору с республиками), которым ему в индивидуальном порядке предоставлялись дополнительные права.

10

Между российским и татарстанским правительствами еще в 1992 г. было заключено специальное Соглашение по экономическим вопросам.

11

Именно через всенародное голосование, а не референдум. Институт всенародного голосования специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона «О референдуме РСФСР» о принятии новой Конституции большинством от общего числа внесенных в списки избирателей. Хотя это оказалось излишним – явка составила 54,8 процента, а «за» было подано 56,6 процента голосов.

12

Все республики, как и края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа – государственные образования, а не государства. Называться же можно как угодно.

Бавария, Саксония и Тюрингия официально называются «свободными государствами» (Freistaat Bayern, Freistaat Sachsen и Freistaat Thüringen). Но никто их государствами не считает. Как и провинцию Свободное государство (Free State) Южно-Африканской Республики.

13

Позже было запрещено совмещать председательство в Советах с какими-либо партийными должностями. Практически все совместители предпочли остаться спикерами.

14

Президентом тогда избрался «демократ» Василий Гуслянников. В 1993 г. его противники в республиканском Верховном Совете добились решения об упразднении поста. Гуслянников отказался слагать полномочия, его поддержал Ельцин, но Верховный Совет России, а затем Конституционный Суд встали на сторону мордовских депутатов и помогли им одолеть бывшего главу.

15

В последней выборы проводились вопреки позиции действующего главы Вадима Соловьева, пользовавшегося поддержкой Ельцина. Ни сами выборы, ни победу на них председателя Облсовета Петра Сумина Соловьев не признал даже после решения Конституционного Суда, подтвердившего законность выборов. В области установилось двоевластие. Оно закончилось в октябре, когда Ельцин распустил Облсовет и подтвердил полномочия Соловьева. Впрочем, три года спустя последний все же уступил место Сумину, опять выигравшему выборы.

16

После добровольной отставки в 1992 г. Мэра Москвы Гавриила Попова его преемник Юрий Лужков был назначен президентским Указом. Кстати, Моссовет дважды назначал выборы Мэра (на декабрь 1992 г. и на март 1993-го), первое решение Лужкову удалось отменить через Московский городской и Верховный суды, второе он просто проигнорировал. Верховный Совет в мае 1993 г. потребовал от Лужкова оставить «незаконно занимаемый» пост. В ответ Мэр (стоя на парламентской трибуне!) зло посмеялся и заявил: «Не вы меня назначили, не вам меня и снимать».

17

Нет сомнений в том, что в 1996 г. Ельцин бы обязательно остался у власти. Но, думается, в стратегической перспективе для страны было бы лучше, если бы он еще в 1995 г. решился на перенос выборов и запрет КПРФ. Чего было стесняться после событий октября 1993 г.? (В марте 1996 г. он почти решился на роспуск Думы, но затем дал себя переубедить.) В этом случае Президенту не потребовалось бы задабривать глав, кроме того, он не оказался бы должником регионалов, верхушки бизнеса и медиакратии. Вспомним «семибанкирщину», информационные войны 1996 – 1999 гг. и пр. – всего этого можно было попытаться избежать…

18

В большинстве краев и областей тогда сохранялись администрации. В Карелии и Хакасии исполнительную власть возглавляли председатели правительств, избиравшиеся на прямых выборах. Должности Мэра и Премьера Правительства Москвы многие годы совмещались одним лицом и т. д.

19

В 2003 г. под давлением Центра Дагестан изменил Конституцию и ввел пост Президента. Выборы собирались провести в 2006 г.

20

Всего в сентябре 1996 – октябре 1997 гг. было избрано (и переизбрано) 55 глав.

21

В бытность свою премьером Примаков высказывался о необходимости возвращения к назначению глав регионов Президентом и отмены выборов городских и районных глав. Любопытно, что тогда в защиту прямых выборов выступил Кремль, который в словах Примакова, похоже, усмотрел желание отменить и президентские выборы.

Тезисы о вертикали власти содержались в программах «Отечества» и ОВР. Примаков уже как лидер ОВР предлагал включить в нее местную власть и т. д.

22

Соответствующее положение закреплено в Конституции России – в ч. 1 ст. 3.

23

В международном праве различается официальное признание де-юре, выражающееся в первую очередь в установлении дипломатических отношений (обмене дипломатическими представительствами и пр.), признание де-факто, как правило не влекущее установление дипломатических отношений, реализуемое путем участия признаваемых субъектов в международных конференциях, многосторонних договорах, международных организациях, и признание ad hoc – временное или разовое признание.

24

Тезис о том, что членство в ООН является «квалифицирующим» признаком формального государства находит свое подтверждение применительно к Израилю, который состоит в Организации, при том, что не признается большинством арабских и мусульманских государств.

25

Понятие автономии в данной книге используется в двух значениях: применительно к государствам – как результат претензий на фактический суверенитет и применительно к территориальным образованиям – как степень их самостоятельности.

26

Как ни поразительно, но лучше всего это понимают не любители советской или дореволюционной старины, называющие себя патриотами, а критики и откровенные ненавистники России, в первую очередь из числа западных либеральных историков и политологов.

27

В 1936 г. Конституция СССР переименовала Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику в Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику.

28

При создании ООН советское руководство добилось, чтобы Украинская и Белорусская ССР были приняты в число основателей организации (в качестве потенциальных членов предлагались все союзные республики, но в итоге сошлись на двух, которые больше всего пострадали во время Второй мировой войны). Так что перед ними проблема членства в 1991 г. не вставала.

29

Еще в 1998 г. ни в одном из федеральных органов (ни в Федеральном Собрании, ни в Министерстве юстиции, ни в Администрации Президента, ни в Генеральной прокуратуре) не имелось баз данных по региональному законодательству. Нигде не было даже полного собрания конституций и уставов! Я помню с каким удивлением обнаружил это, пытаясь собирать материалы для своих научных работ. Одна сотрудница Минюста тогда мне объяснила, что, мол, «у нас есть только то, что присылают сами регионы». Помню и то, как мои товарищи из Правового управления Аппарата Совета Федерации (!) просили меня «по возможности» делать для них копии текстов «редких» уставов (!).

Ситуация начала меняться только по мере накопления соответствующих баз «КонсультантПлюсом» и пр.

30

В 1996 г. Ингушская Республика официально переименовалась в Республику Ингушетия, Республика Северная Осетия – в Республику Северная Осетия – Алания, Республика Калмыкия – Хальмг Тангч – в Республику Калмыкия, в 2001 г. Чувашская Республика – Чаваш республики сменила название на Чувашская Республика – Чувашия, а в 2003-м Ханты-Мансийский автономный округ назвался Ханты-Мансийским автономным округом – Югрой.

31

Положение Постановления Конституционного Суда от 18 января 1996 г. об обязательных прямых выборах глав не может рассматриваться как требование, подлежащее исполнению. Во-первых, Суд по общему правилу не имеет правотворческих полномочий. Во-вторых, в тех случаях, когда судьи все же фактически выполняют правотворческую функцию (признавая неконституционными нормативные правовые акты или отдельные их положения и тем самым лишая их юридической силы), нормативные положения содержатся в резолютивных частях их постановлений, в то время как упомянутое положение о прямых выборах глав было изложено в мотивировочной части. В третьих, в 2005 г. Суд выработал новую правовую позицию по этому вопросу (см. главу 4 части II).

32

Некоторые вообще поспешили заявиться активными поборниками централизации, кто по согласованию с Администрацией Президента, кто в инициативном порядке. Трое глав – Михаил Прусак (Новгородская область), Евгений Савченко (Белгородская область) и Олег Богомолов (Курганская область) обратились к Путину с открытым письмом (опубликовано в «Независимой газете» 25 февраля 2000 г.), в котором изложили проект масштабной государственной реформы. В числе предлагавшихся ими мер были: замена прямых выборов глав их назначением Президентом с согласия так называемых собраний представителей субъектов Российской Федерации (органов, состоящих из депутатов региональных парламентов, представителей профсоюзов, ассоциаций товаропроизводителей, общественных организаций, партий и трудовых коллективов); ликвидации или изменение порядка формирования верхней палаты Федерального Собрания (переход к прямым выборам); ликвидация местного самоуправления на уровне городов и районов; увеличение президентского срока до семи лет с возможной заменой прямых выборов главы государства косвенными (через некое «собрание представителей Российской Федерации») и т. д. Прусак лично призывал отменить прямые выборы в регионах еще в 1999 г. А в 2000 г. с близкими по сути предложениями выступили также Юрий Лодкин (Брянская область), Дмитрий Аяцков (Саратовская область), Александр Волков (Удмуртия), Николай Волков (ЕАО), Виктор Ишаев (Хабаровский край), Аман Тулеев (Кемеровская область), Иван Шабанов (Воронежская область) и др.

33

В 2003 г. Волошин ушел в отставку, его место занял Медведев, с 2000 г. работавший первым заместителем Руководителя Администрации. В 2005 – 2008 гг. Администрацию возглавлял Сергей Собянин, прежде бывший Губернатором Тюменской области.

Сурков занимал пост заместителя Руководителя Администрации Президента в 1999—2004 гг., в 2004 – 2008 гг. он был заместителем Руководителя Администрации Президента – помощником Президента. С 2008 г. – первый заместитель Руководителя Администрации.

34

После назначения Медведева Руководителем Администрации получил должность первого заместителя Руководителя. Занимал ее до 2004 г.

35

В 1997 г. президентским Указом было закреплено, что «представительская» территория может охватывать несколько регионов. Леонид Смирнягин, заведующий отделом Аналитического управления Администрации Президента в 1994 – 1997 гг., не раз публично рассказывал о проектах перехода от схемы «каждому региону – представитель Президента» к укрупненному представительству, обсуждавшихся ельцинскими сотрудниками. Известно также, что в 1999 г. Сурков предлагал Волошину инициировать соответствующую реформу.

36

Ассоциация «Центральная Россия», Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Северо-Запада Российской Федерации, Ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона («Черноземье)», Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Большая Волга», Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа (с 2001 г. Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Южного федерального округа «Северный Кавказ»), Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации («Большой Урал»), Межрегиональная Ассоциация «Сибирское соглашение», Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье» (не все названия точные, поскольку они не раз менялись и путались даже в официальных документах). В 2001 г. «Черноземье» и «Центральная Россия» слились в Ассоциацию экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа «Центрально-Черноземная».

37

В первоначальном официальном тексте Указа в перечне регионов ЦФО отсутствовала Москва, не было ее и в перечнях регионов других округов. Это спровоцировало волну слухов о планах Кремля изменить статус города. Однако вскоре выяснилось, что Москва выпала из списка в результате технической ошибки.

38

Должность упразднена в 2004 г. в ходе административной реформы.

39

В 1996 – 2001 гг. ТУ, а затем ГТУ возглавлял Сергей Самойлов. В феврале 2001 г. его перевели в советники Президента (сугубая синекура; в 2008 г. получил назначение заместителем полпреда в ЦФО), а ГТУ поставили руководить Андрея Попова. После реформы 2004 г. тот стал начальником УВП. В 2006 г. его сменил Олег Говорун, ближайший сотрудник Суркова, в 2000 – 2001 гг. работавший первым заместителем начальника ГТУ, а в 2001 – 2006 гг. – заместителем начальника УВП по регионам. С 2006 г. региональное направление в УВП курирует Александр Харичев, прежде бывший заместителем полпреда в ПФО.

40

Председатель Государственного Собрания Башкортостана Константин Толкачев заявил в октябре 2000 г., что устранение разногласий между федеральным и республиканским законодательством до конца года нереально, так как это «творческий процесс». В те же дни Председатель Конституционного Суда Башкирии Ильдус Адигамов в принципе выступил против приведения всех республиканских законов в соответствие с федеральными, мотивируя свою точку зрения тем, что многие республиканские законы якобы качественнее, чем федеральные.

41

В Татарстане конституционная реформа затянулась до апреля 2002 г.

Что касается Башкортостана, то инициатива пересмотра его Конституции была официально выдвинута непосредственно Путиным – в мае 2000 г. он направил соответствующее письмо спикеру Толкачеву. Уже в ноябре 2000 года была принята новая редакция Конституции, однако она категорически не устроила Центр. В марте 2002 г. республиканский Верховный Суд с подачи полпредства и Генпрокуратуры вынес решение о противоречии федеральному праву ряда фундаментальных конституционных положений. На председателя Суда Марата Вакилова после этого было оказано жесточайшее давление, его пытались сместить всеми возможными способами. Тем не менее новую редакцию Конституции пришлось принять уже в декабре 2002 г. В качестве компенсации башкирский глава Муртаза Рахимов получил возможность баллотироваться на президентских выборах в 2003 г. (А Вакилов досидел на своем посту до 2007 г.)

42

Специфика работы прокуратуры в ЮФО в первую очередь задавалась военно-полицейской операцией в Чечне, а в последние годы также борьбой с террористическим подпольем в ряде кавказских регионов.

43

Имел поддержку на высоком уровне в Москве, но это его не спасло.

44

Его поддержали вынужденно, поскольку изначальный кандидат Центра – Министр внутренних дел Марий Эл Анатолий Иванов не сумел выйти во второй тур.

45

Подать в отставку ему «рекомендовал» сам Путин. В качестве компенсации Наздратенко получил пост Председателя Государственного комитета по рыболовству, который занимал до 2003 г. Затем он состоял заместителем Секретаря Совета безопасности, референтом в аппарате Совбеза.

46

Черкесов в 2003 г. возглавил Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (с 2004 г. – Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков). В 2008 г., после «войны силовиков», назначен руководить Федеральным агентством по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств.

47

Отставлен в 2004 г., числился проректором по повышению квалификации и переподготовке кадров управления Северо-Кавказской академии государственной службы. Есть информация, что он отказался от предлагавшейся ему должности заместителя Министра обороны.

48

В 2005 – 2008 гг. возглавлял Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.

49

В 2004 – 2007 гг. возглавлял Министерство регионального развития.

50

Одни эксперты называли казанского мэра перспективным претендентом на пост Президента Татарстана, другие добавляли, что именно такая перспектива вынудила Минтимера Шаймиева всячески поспособствовать его федеральной карьере (проще говоря, Шаймиев избавился от соперника). В прессе в адрес Исхакова не раз высказывались претензии по поводу открытого протежирования казанцам и мусульманским общинам ДВО.

51

В 2004 – 2008 гг. работал заместителем председателя правления ОАО РАО «ЕЭС России», с 2008 г. вице-президент Группы «ОНЭКСИМ».

52

С 2007 г. генеральный директор Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

53

Козак вновь занял ее в 2004 г.

54

Считается выдвиженцем Дмитрия Медведева.

55

В 2008 г. Исхакова, явно тяготившегося работой в Минрегионразвития, назначили постоянным представителем России при Организации «Исламская Конференция».

56

Классические примеры: Минтимер Шаймиев – Асгат Сафаров (Татарстан), Муртаза Рахимов – Рафаил Диваев (Башкортостан), Валерий Коков – Хачим Шогенов (Кабардино-Балкария), Леонид Полежаев – Виктор Камерцель (Омская область).

57

В 2000 – 2004 гг. – заместитель Руководителя Администрации Президента, в 2004 – 2008 гг. – помощник Президента. С 2008 г. – директор Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков.

58

Аушев тогда вообще затеял референдум о переводе в ведение Ингушетии вопросов назначения Министра внутренних дел, а также прокуроров и судей (!). Естественно, довести этот замысел до конца ему не позволили.

59

В Законе о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы 1994 г. сказано, что член Совета Федерации – это «представитель от субъекта Российской Федерации».

60

Второго созыва в дальнейшем Конституцией не предполагалось.

61

Хотя в него избрались 57 глав регионов, 9 премьеров и 15 спикеров.

62

Так и не был назначен. Впоследствии он оказался фигурантом коррупционного скандала и даже арестовывался.

63

К тому времени в России было 37 глав, избранных на прямых выборах (один городской, двое краевых, 19 областных, 15 республиканских, в том числе глава Чечни Доку Завгаев), в двух республиках (Дагестан и Мордовия) главы были избраны конституционными собраниями, в трех (Алтай, Удмуртия и Хакасия) действовала парламентская система правления.

64

По состоянию на 2008 г. двухпалатные парламенты имелись в Тыве и Свердловской области. Прежде бикамерализм практиковали Башкирия, Кабардино-Балкария, Карелия, Чечня, Якутия и др.

65

Впрочем, в президентском законопроекте вообще предполагалось уполномочить парламенты избирать представителей от органов исполнительной власти по их представлению. К счастью, президентура согласилась, что это никак не впишется в разделение властей.

66

В Древнем Риме в обязанности цензоров входили в том числе составление списков сенаторов и проверка действующих сенаторов на соответствие статусу.

67

Прецедент реализации этого права имел место в 2006 г., когда Миронов предложил досрочно прекратить полномочия четырех членов Совета Федерации – Бориса Гутина (от Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа), Игоря Иванова (от Администрации Приморского края), Александра Сабадаша (от Собрания депутатов Ненецкого автономного округа) и Аркадия Саркисяна (от Верховного Совета Республики Хакасия). Однако, толком не разъяснив в чем состоят их «провинности», он спровоцировал демарши хакасских и ненецких депутатов. Те, посоветовавшись со своими главами, отказались исполнять волю «цензора». В итоге их, конечно, продавили, но как говорится, осадок остался.

68

Пропагандировавшийся отдельными учеными и политиками подход к формированию Совета Федерации, схожий с «советниковым» способом формирования Бундесрата (характеризуемого многими исследователями как вторая палата парламента ФРГ, хотя он формально таким статусом не наделен), когда федеральными законодателями становятся члены правительств регионов (земель), представляется сомнительным, как, собственно, и сам «советниковый» способ.

69

Сходное положение имелось в Конституции США применительно к Сенату (раздел 3) до внесения в 1913 г. xvii поправки, которая ввела прямые выборы.

70

Одновременно был отрешен областной глава Эдуард Россель, ельцинский назначенец, который был главным инициатором провозглашения «республики». Правда, в 1995 г. он победил на губернаторских выборах. Вернулся во власть, кстати, и Юрий Лодкин, вновь выиграв выборы в 1996 г. Россель правит до сих пор, а Лодкина выдавили лишь в 2004 г.

71

Своим правом обращаться в Конституционный Суд Президент и думцы в 1990-е гг. пользовались, и достаточно активно.

72

До 2003 г. это полномочие толковалось расширительно, вплоть до полномочия прокуроров субъектов Федерации опротестовывать положения региональных конституций и уставов и обращаться в суды общей юрисдикции в случае отказа регионалов устранять выявленные нарушения. Но до 2000 г. прокуратура им, мягко говоря, не злоупотребляла. Зато в ходе кампании 2000 – 2001 гг. по приведению регионального права к федеральному знаменателю прокуроры и подключенные ими суды занимались в первую очередь конституциями и уставами. Однако Постановление Конституционного Суда от 18 июля 2003 г., вынесенное по запросу Курултая Башкортостана, Государственного Совета Татарстана и Верховного Суда Татарстана зафиксировало, что конституции и уставы могут оспариваться только в Конституционном Суде, а из прокуроров их вправе оспаривать лишь Генеральный прокурор.

73

В 1993 – 1999 гг. Ельцин приостановил действие не более полутора десятков региональных актов.

74

По действовавшей в 2000 г. редакции Уголовного кодекса тяжкими преступлениями считались умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное Кодексом, не превышало десяти лет лишения свободы, а особо тяжкими – умышленные деяния, за совершение которых установлено наказание в виде лишения свободы на срок свыше десяти лет или более строгое наказание. В 2001 г. из числа тяжких преступлений исключили неосторожные деяния.

75

Их конституционность была подтверждена Постановлением Конституционного Суда от 4 апреля 2002 г.

76

Идея создания Госсовета, включающего глав и спикеров, была высказана в письме Богомолова, Прусака и Савченко.

77

Членом Госсовета является бывший глава Тюменской области Леонид Рокецкий, в 2001 г. проигравший выборы Сергею Собянину.

78

Судьи не могли не учесть централизаторские установки послания Президента 2000 г. Известно, что до его оглашения их позиция была более мягкой относительно той, которая в итоге была заложена в Постановление. В частности, увы, не исключалась возможность признания «ограниченного» суверенитета республик.

79

Митюков занимал этот пост в 1996 и 1998 – 2005 гг. Его сменил Михаил Кротов.

80

Ведомости. 2000. 8 июня.

81

В Законе этот институт был прописан с самого начала, то есть с 1999 г. В некоторых регионах его ввели еще раньше, однако ни одна попытка инициировать отзыв главы успехом не увенчалась, нигде не дошло не только до голосования, но даже до регистрации инициативной группы.

82

История иногда улыбается. Постановление было оглашено в день принятия алтайской Конституции (7 июня 1997 г.).

А Зубакину его активность не помогла сохранить власть. В 2002 г. он проиграл выборы лидеру Аграрной партии России (АПР) Михаилу Лапшину.

83

Постановление от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г., Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. «О референдуме Татарской ССР», Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан».

84

Этим Конституция России была все же нарушена вновь, ведь ею предусматриваются только региональные конституции и уставы (ч. 2 ст. 5).

85

Постановление от 9 января 1998 г. по делу о проверке Лесного кодекса Российской Федерации.

86

Тем же Законом было предусмотрено, что на выборах глав для победы нужно набрать более 50 процентов голосов избирателей, иначе придется проводить второй тур (повторное голосование), победителем которого станет набравший большее число голосов. Такая система с начала 1990-х гг. была введена во многих регионах, однако оказалось, что действующим главам нередко затруднительно набирать более 50 процентов голосов, а во втором туре высока вероятность их проигрыша (даже если по итогам первого тура они лидировали). Поэтому куда большей популярностью пользовалась другая система, при которой победителем на выборах становился набравший большее число голосов, то есть никакого второго тура не проводилось. Для действующих глав это было куда удобнее и безопаснее. С 2002 г. им опять усложнили жизнь, заставив перейти (вернуться) к фактически двутуровой системе. Впоследствии в Кремле сами были не рады этой новации, ведь выборы начали проигрывать системные главы.

87

В 2005 г. партии лишили права создавать блоки. Тогда же для регионов ввели предельную величину необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов минимального процента голосов избирателей, полученных партийным списком, – семь процентов.

88

Его сменил Владимир Чуров. А Вешнякова после неудачной попытки сделать его исполнительным секретарем СНГ назначили послом в Латвии.

89

Пока разрешалось формирование межпартийных блоков, на базе отделений федеральных партий не раз образовывались предвыборные коалиции с «регионально-патриотическими» названиями. Например, в 2004 г. на выборах в Законодательное Собрание Иркутской области отделениями Народной партии и СПС был образован блок «За родное Приангарье!». В 2005 г. на выборах в Амурской области первое место занял блок «Яблока» и Российской партии ЖИЗНИ «Мы – за развитие Амурской области», поддержанный тогдашним Губернатором Леонидом Коротковым.

90

Типичный пример – Союз славян Адыгеи, «превратившийся» перед парламентскими выборами 2006 г. в отделение Российской объединенной промышленной партии.

91

Исключения были, и весьма показательные. В 1990-е гг. в Татарстане рассматривалось предложение включить в республиканский Закон о гражданстве норму о возможности приобретения татарстанского гражданства лицами, не имеющими гражданства России. А в Башкирии обсуждалась идея введения санкции в виде лишения республиканского гражданства (а значит, к примеру, и избирательных прав) за действия, «направленные против суверенитета республики, а также подрывающие ее авторитет».

92

Русский язык, который априори давно не является языком исключительно русского народа, объявлен Конституцией государственным языком Российской Федерации на всей ее территории (ч. 1 ст. 68). А положение о государственных языках республик (ч. 2 ст. 68) сформулировано таким образом, что позволяет республике объявить своим государственным языком, например, английский или латынь. Почему такой возможностью должны пользоваться только республики? Но дело даже не в этом. Практически речь идет о том, что языки отдельных народов в отдельных регионах могут быть объявлены государственными. Когда, скажем, в Башкортостане государственным языком объявляется башкирский, автоматически оказываются ущемлены права проживающих в республике татар (чувашей, украинцев и т. д.), поскольку они, составляя часть башкортостанского населения, лишены возможности пользоваться своим языком как государственным. Вместе с тем совершенно понятно, что языки всех народов, представители которых проживают на территории той или иной республики, государственными объявлены быть не могут.

93

Конституционность «Закона о кириллице» подтвердил Конституционный Суд Постановлением от 16 ноября 2004 г.

94

Безальтернативно, то есть в нарушение федерального законодательства.

95

Вошла в историю как «поправка Бугеры» (хотя вносили ее четыре депутата). Михаил Бугера тогда был депутатом Думы от Башкортостана и считался «человеком Рахимова».

96

Эту «поправку к поправке» называют «поправкой Бооса». Вице-спикер Думы Георгий Боос тогда был главным представителем интересов Лужкова в палате.

97

Пострадал лишь Президент Якутии Михаил Николаев. Он избирался в 1991 и 1996 гг. и таким образом по Закону в редакции 2001 г. имел право избираться еще два раза. Но в республиканской Конституции тоже было прописано двухсроковое ограничение и изъять его не удалось (депутаты отказались). Кремль не стал помогать Николаеву решить вопрос через суды, напротив, всячески поддержал его недругов. В итоге ему пришлось отказаться от участия в выборах, в компенсацию ему дали пост вице-спикера Совета Федерации (он занимает его до сих пор).

98

Известия. 2001. 20 февраля.

99

Судьба доклада и концепции решалась на фоне дебатов по поводу поправки о порядке применения ограничения на количество сроков глав, Земельном кодексе и президентской кампании в Татарстане. Так что разрулить вопрос удалось без особых сложностей.

100

Указом Президента от 16 июля 2004 г. Комиссию Козака влили в качестве межведомственной рабочей группы в состав новой Комиссии при Президенте по вопросам совершенствования государственного управления, которую возглавляет по должности Руководитель Администрации Президента. В 2006 г. ее переименовали в Комиссию при Президенте по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия.

101

По информации Козака, Комиссия проанализировала 211 федеральных законов, регулирующих компетенционные вопросы, и только 25 из них признала не требующими изменений.

102

Три из них были «групповыми» – в договорах Федерации с Иркутской и Пермской областями, Красноярским краем также участвовали входящие в их состав автономные округа.

103

Следует заметить, что договоры часто противоречили не только Конституции России, но и региональным конституциям и уставам. Примечательны в этой связи комментарии Шаймиева. Вскоре после подписания российско-татарстанского Договора он сказал в интервью: «Мы принципиально условились […], что он, Договор, доминирует над обеими конституциями – и Республики Татарстан, и Российской Федерации» (Литературная газета. 1994. 30 марта). Позднее Шаймиев заявил, что Договор «подписан на основе признания двух конституций, а значит, Татарстан также будет полномочен поставить вопрос о приведении отдельных статей российской Конституции в соответствие со своей» (Московские новости. 1994. 3 – 10 июля).

104

Татарским и башкирским властям даже дали право миловать осужденных федеральными судами, действующими на территории республик, хотя помилование является федеральной прерогативой (п. «о» ст. 71).

105

Целесообразность разработки и принятия такого кодекса не раз обсуждалась в 1990-е гг.

106

Это подтверждал Конституционный Суд в постановлениях от 3 ноября 1997 г. и от 11 апреля 2000 г.

107

Предоставление субвенций из федерального бюджета может не предусматриваться в случаях, если полномочия не предусматривают необходимость создания новых региональных органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из регионального бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений.

108

Сконцентрировали же на федеральном уровне практически все налоги, оставив регионам всего три (на имущество организаций, на игорный бизнес и транспортный).

109

Это закреплено в Постановлении Конституционного Суда от 9 января 1998 г.

110

Из Договора ясно следует, что в первую очередь республику интересует совместное решение вопросов, связанных с эксплуатацией старых нефтяных месторождений.

111

Постановлением Правительства от 5 января 2001 г. в Положение о паспорте гражданина Российской Федерации (утвержденного Постановлением Правительства от 8 июля 1997 г.) было внесено дополнение, разрешающее изготавливать вкладыши к бланкам паспортов, предназначенных для оформления в республиках. На вкладышах дозволено помещать изображения государственных гербов республик. В самих вкладышах можно указывать сведения о личности гражданина на республиканских государственных языках.

112

Уместно напомнить, что Москва и Санкт-Петербург, имея видовой статус субъектов Федерации, также, будучи городами, потенциально имеют видовой статус местных территориальных единиц (территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление) – согласно части 1 статьи 131 Конституции.

113

Этот перечень ни разу не дополнялся, хотя общий перечень полномочий регионов по предметам совместного ведения, финансируемых из региональных бюджетов увеличился за минувшие годы с 41 до 72 позиций.

114

Тюменская область благодаря Закону 2004 г. увеличила свои доходы в пять (!) раз, став одним из самых богатых регионов.

115

Архив автора.

116

В 2007 г. Архангельская область отказалась от «договорной реституции». Наблюдатели сочли, что это сделано по прямому указанию Центра (полпредства), «стимулирующего» объединение НАО с областью.

117

Для управления Чечней вплоть до 2003 г. создавались различные особые федеральные органы.

118

Хотя, с другой стороны, ни одна федерация не имеет такой огромной территории.

119

Здесь ФКЗ имеет в виду, что объединяющиеся регионы должны выбрать из конституционного перечня названий регионов – край, область и пр.

120

Этим также занимался и член Совета Федерации от Администрации КПАО Оганес Оганян (сейчас он сенаторствует уже от Пермского края).

121

По вопросам федерального бюджета Федерация законодательствует и распоряжается совершенно самостоятельно (п. «з» ст. 71 Конституции). Регионы вправе высказывать только свои пожелания. В данном случае область и округ могли лишь зафиксировать свои договоренности об общих пожеланиях, не более.

122

В данном случае область и округ также могли только зафиксировать договоренности об общих пожеланиях, не более.

123

И здесь область и округ также могли лишь зафиксировать договоренности об общих пожеланиях.

124

«Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации – Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий автономный округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации?»

125

Эти «хотелки» содержались в февральском Меморандуме. Но там были и другие: строительство железной дороги Сыктывкар – Кудымкар – Григорьевская, модернизация Кудымкарского аэропорта и т. д.

126

Как уже сказано, подобные положения представляют собой зафиксированную договоренность об общих пожеланиях.

127

Впоследствии пути Трутнева и Чиркунова разошлись.

128

Если совсем точно, то возможность была.

До 2003 г. Закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» во всех случаях «безглавья» переадресовывал к конституциям, уставам и законам регионов. И в общем проблем в этой связи не возникало. Но в 2002 г. случилось то, что потом назвали «красноярской Флоридой». Тогда в связи с гибелью в авиакатастрофе Губернатора края Александра Лебедя пришлось проводить досрочные выборы. Фаворитом считался спикер краевого парламента Александр Усс, но в итоге он проиграл главе Таймыра Александру Хлопонину. Краевая избирательная комиссия, симпатизировавшая Уссу и его спонсорам, признала результаты выборов недействительными. «Обнуление» региональным избиркомом победы на губернаторских выборах в Администрации Президента и Центризбиркоме сочли выдающейся дерзостью. Тем более что к Хлопонину в Кремле относились существенно лучше, чем к Уссу. Последовала жесткая реакция. Первому заместителю Губернатора Николаю Ашлапову, временно исполнявшему обязанности главы, было приказано немедленно подать в отставку вместе со всеми остальными заместителями Губернатора. Так был создан «вакуум власти», ведь по Уставу края исполнять полномочия Губернатора могли только его заместители. Сразу после этого Путин назначил Хлопонина вр. и. о. Губернатора, сославшись в Указе на свои конституционные полномочия главы государства и гаранта Конституции (ст. 80 Конституции). Затем ЦИК, превысив свои полномочия, утвердил результаты красноярских выборов и объявил Хлопонина победителем. Крайизбирком же впоследствии расформировали.

На ходу придуманная схема была в 2003 г. прописана в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…». («В случае прекращения полномочий должностных лиц, которые в соответствии с порядком и очередностью, установленными конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, временно исполняют обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации […], либо в случае, если указанные должностные лица не могут исполнять временно возложенные на них обязанности […], Президент […] назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации»). Но в 2004 г. при разрешении «казуса Чиркунова» ею не воспользовались, хотя единовременная отставка заместителей Трутнева бы все разрешила.

129

Впрочем, проект ФКЗ согласовывался с властями КПАО, их согласие принципиального значения не имело, тем не менее им «заручились».

130

И удалился на пенсию.

131

Уроженец Кудымкара, дослужился до должности заместителя руководителя Управления МНС по Пермской области и КПАО.

132

В 2007 г. Климов все же переизбрался, получив «полупроходное» место в списке «Единой России».

133

Бударгин и Золотарев были назначены помощниками полпреда в Сибирском федеральном округе. Золотареву в дальнейшем предлагалось губернаторство в Камчатском крае, но он отказался. А когда он попытался зондировать почву по поводу своего выдвижения в президенты Бурятии, последовал ответный отказ. В конечном счете Золотарев возглавил корпорацию «Красноярск-2020», которой вверена подготовка проекта развития красноярской агломерации. Бударгин сам в инициативном порядке добивался назначения на Камчатку, но неудачно.

134

Объединение КАО с Камчатской областью предварительно с ним обсуждалось, и он дал согласие.

135

Его назначили помощником Руководителя Администрации Президента и включили в консультативную комиссию Госсовета.

136

Отказался от назначения помощником Руководителя Администрации Президента и включения в консультативную комиссию Госсовета.

137

Камчатский край предлагали возглавить чукотскому Губернатору Роману Абрамовичу и известному предпринимателю Виктору Вексельбергу, но они категорически отказались. Как и глава АБАО Баир Жамсуев.

138

В 2007 г. переизбрался от «Единой России».

139

Бывший генеральный директор «Рособоронэкспорта», а ныне генеральный директор Государственной корпорации «Ростехнологии» Сергей Чемезов – уроженец Иркутска и лидер иркутского землячества в Москве.

140

Его окружной коллега Баир Жамсуев назначен помощником Руководителя Администрации Президента и включен в консультативную комиссию Госсовета.

141

Единственное исключение – события в Нальчике 13 – 14 октября 2005 г. (когда несколько групп исламистских террористов одновременно атаковали ряд объектов в городе).

142

Проводились в связи с гибелью Александра Лебедя в авиакатастрофе.

143

Александра Хлопонина, краевого спикера Александра Усса и мэра Красноярска Петра Пимашкова.

144

Проводились в связи с гибелью Валентина Цветкова от руки наемного убийцы.

145

Бывший архангельский глава Анатолий Ефремов сейчас работает вице-президентом Союза лесопромышленников и лесоэкспортеров России, его «товарищ по несчастью» из Пскова Евгений Михайлов спустя почти полтора года после поражения на выборах получил должность помощника Руководителя Администрации Президента, а также был включен в консультативную комиссию Госсовета.

146

Ее главой в 2000 г. стал миллиардер Роман Абрамович.

147

В 2001 г. по решению хозяев «Норильского никеля» Владимира Потанина и Михаила Прохорова их младший партнер, генеральный директор компании Александр Хлопонин был выдвинут в главы ТАО. Избрался он без особых проблем. В 2002 г. Хлопонин возглавил Красноярский край.

148

После избрания главой ЭАО сотрудника «ЮКОСа» Бориса Золотарева в 2001 г., основной совладелец и распорядитель этой корпорации Михаил Ходорковский принимал от своих приятелей поздравления «с покупкой самого большого дачного участка на Земле».

149

В 2002 г. Хазрет Совмен – крупный сибирский золотопромышленник, хозяин компании «Полюс» избрался Президентом родной Адыгеи, буквально завалив ее деньгами. Свой бизнес он вскоре продал «Норильскому никелю».

150

По аналогии с процедурой назначения Председателя Правительства (п. «а» ст. 83, п. «а» ст. 103, ст. 111 Конституции).

151

По аналогии с процедурой назначения судей высших судов (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1 ст. 128).

152

Накануне оглашения Постановления Совет Думы срочно внес в повестку палаты законопроект о переносе резиденции Конституционного Суда в Санкт-Петербург.

153

Опередил Собянина, тот, как автор идеи «вопроса о доверии» должен был быть первым.

154

Аяцков был назначен послом в Белоруссии, но еще до переезда в Минск спровоцировал дипломатический скандал, публично некомплиментарно высказавшись об Александре Лукашенко. Последний попросил не присылать к нему Аяцкова, и того оперативно заменили на бывшего главу Алтайского края Александра Сурикова (работавшего помощником сибирского полпреда). В настоящее время бывший саратовский глава числится помощником Руководителя Администрации Президента и членом консультативной комиссии Госсовета.

155

Стародубцев много лет был авторитетным лидером аграрного лобби и пользовался влиянием в КПРФ (будучи членом ее Центрального комитета). Он совмещал губернаторство и руководство Агропромышленным союзом России, а затем Международным агропромышленным союзом СНГ. Теперь не совмещает.

156

Ставленник КБП, пролоббированный через руководство «Рособоронэкспорта».

157

Числится помощником Руководителя Администрации Президента и членом консультативной комиссии Госсовета.

158

Назначен послом в Монголии.

159

Ставленник президента «Российских железных дорог» Владимира Якунина. После отставки занял пост вице-президента РЖД.

160

Отказался от должности ответственного секретаря Морской коллегии. Сейчас состоит членом совета директоров Северо-Западной лесопромышленной компании.

161

В 2004 г. Тихонов, многолетний член ЦК КПРФ, принял активное участие в попытке «свержения» Геннадия Зюганова с поста председателя ЦК. Он даже был избран на так называемом альтернативном съезде новым председателем. После того как Минюст не признал результаты этого съезда, его организаторы объявили о создании Всероссийской коммунистической партии будущего (ВКПБ). Тихонов возглавил Политбюро ЦК ВКПБ. Однако партия не смогла пройти регистрационную процедуру, и в 2006 г. Тихонов оставил партийный пост. Кроме того, в 2005 – 2006 гг. в отношении него возбуждались уголовные дела по обвинению во взяточничестве и незаконном хранении боеприпасов.

162

Выдвиженец полпреда Георгия Полтавченко.

163

Лапшин был крупным агролоббистом, создателем Аграрной партии России (АПР). Но в 2004 г. партийцы отказали ему в доверии и не переизбрали Председателем. Вскоре после отставки с поста главы Алтая он стал сенатором от Законодательного Собрания Омской области. В июне 2006 г. умер.

164

Сейчас пенсионер-рантье. Числится советником Мэра Москвы на общественных началах.

165

Назначен помощником Руководителя Администрации Президента и включен в консультативную комиссию Госсовета.

166

Креатура Министра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Сергея Шойгу (уроженца Тывы).

167

Тоже назначен помощником Руководителя Администрации Президента и включен в консультативную комиссию Госсовета.

168

Поддерживался в том числе Министром финансов Алексеем Кудриным.

169

Включен в консультативную комиссию Госсовета.

170

Продвигался председателем Государственной Думы Борисом Грызловым.

171

Киселев, средней руки предприниматель, близкий к одиозному нефтянику Алексею Баринову (в 2005 г. возглавил HAO) стал Губернатором случайно. В 2004 г. он участвовал в выборах, основными соперниками на которых были действующий глава области Анатолий Ефремов и давний оппонент последнего, крупный бизнесмен и депутат Думы Владимир Крупчак. Ефремов, будучи фигурой крайне непопулярной, тем не менее заручился поддержкой Кремля. Более того, он добился, чтобы Крупчаку приказали снять свою кандидатуру. Последний снялся, но одновременно поддержал Киселева.

В дальнейшем новый Губернатор предпочел ориентироваться на полпреда Илью Клебанова (явного недруга Баринова). В 2005 г. выборы главы Архангельска неожиданно выиграл прежде малоизвестный коммерсант Александр Донской. Полпред и Губернатор восприняли это как личное оскорбление и взялись его выживать, «война» в итоге затянулась на два с половиной года. В 2007 г. Донской обнародовал видеокомпромат на Киселева (запись передачи денег человеку, похожему на Губернатора), который в итоге закрыл тому возможность «довериться», несмотря на всю поддержку Клебанова. В итоге кресел лишились и Донской (его еще осудили на три года лишения свободы условно), и Киселев. Последнего новый глава (по просьбе полпреда), проигнорировав недовольство областных «единороссов», было назначил сенатором, но затем заменил.

172

Был вынужден оставить пост мэра в 2007 г. после затяжного конфликта с главой Саха Вячеславом Штыровым. Новую должность получил в том числе благодаря давним тесным связям с «Инвестиционной группой „АЛРОСА“ (не путать с акционерной компанией «АЛРОСА», это разные структуры), имеющей интересы в Архангельской области.

173

Назначен руководителем отделения Пенсионного фонда России по республике.

174

Есть сведения, что Логинов сейчас проживает за границей.

175

В настоящее время член Совета Федерации от Правительства Северной Осетии.

176

Был выдвинут Дмитрием Медведевым.

177

Вскоре скончался.

178

Был рекомендован самим Коковым.

179

Был рекомендован самим Собяниным.

180

Ушел на покой. Формально занимает должность заместителя председателя Комиссии при Президенте по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия.

181

В сентябре 2007 г. Баринов был осужден за нецелевое расходование средств и превышение должностных полномочий на три года лишения свободы условно.

182

Ставленник Клебанова.

183

Назначен заместителем Министра юстиции.

184

Продвигался полпредом Камилем Исхаковым. Наряду с Романом Абрамовичем, Баиром Жамсуевым, Борисом Золотаревым и др. рассматривался в числе кандидатов в главы Камчатского края.

185

Назначен помощником Руководителя Администрации Президента и включен в консультативную комиссию Госсовета.

186

Продвигался при поддержке Клебанова.

187

Оха – город на севере Сахалина, «региональная столица» госкомпании «Роснефть», Хорошавин – ее ставленник. Впрочем, в дальнейшем он наладил доверительные отношения и с «Газпромом», также имеющим интересы на острове.

188

В настоящее время член Совета Федерации от Правительства Самарской области.

189

Продвигался в том числе полпредом Георгием Полтавченко.

190

Креатура Собянина (они вместе работали в уральском полпредстве в 2000 – 2001 гг.).

191

Креатура Козака.

192

Вскоре Абрамович был избран депутатом окружного парламента.

193

Выдвиженец Абрамовича.

194

Ходырев даже пытался поставить вопрос о доверии, написал соответствующее письмо, но ему не дали хода.

195

Клебанов лично предупреждал Баринова о нежелательности его участия в выборах. Рассказывают, что его пытался урезонить и Вагит Алекперов, президент «ЛУКОЙЛа» (Баринов в свое время у него работал).

196

*31 января 2006 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов Путин напомнил об этом прецеденте: «Как у нас в народе говорят, за что боролись, на то и напоролись. А именно в некоторых регионах предлагаемые нами кандидатуры встретили явное неприятие, и федеральному центру пришлось учитывать это настроение депутатского корпуса в том или ином регионе. И я очень рад тому, что именно так и происходит».

197

По состоянию на 1 сентября 2008 г. из 52 «старых» глав «ельцинских» было 32 (впервые назначенных или избранных в 1991 – 1999 гг.), «путинских» (избранных в 2000 – 2004 гг.) – 20. Прибавим к последним 30 новых глав, назначенных в 2005 – 2008 гг. Выходит, что к названной дате сменились главы примерно 2/3 регионов.

198

Боевой генерал, ставший в 1990-е гг. популярным федеральным политиком. Был задействован окружением Ельцина на выборах Президента в 1996 г. для размывания протестного электората. В первом туре выборов занял третье место. Сразу после этого получил посты секретаря Совета Безопасности и помощника Президента, но из-за амбициозности и конфликтности быстро их лишился. Успел лишь подписать «Хасавюртовский договор» с чеченскими мятежниками и террористами, поставивший точку в первой чеченской войне и зафиксировавший фактическое поражение России. Избравшись при поддержке ряда бизнес-структур в 1998 г. красноярским Губернатором, Лебедь продемонстрировал полную управленческую некомпетентность, склонность к волюнтаризму и фаворитизму. Постепенно рассорился практически со всеми союзниками. Гибель в авиакатастрофе спасла его от позора неминуемого поражения на следующих выборах (хотя не факт, что он вообще рискнул бы в них участвовать).

199

Платов дважды избирался главой, в 2003 г. проиграл выборы, в 2005 г. был осужден на пять лет лишения свободы за превышение должностных полномочий, в 2006 г. приговор был смягчен – до трех лет лишения свободы условно.

200

Еще один боевой генерал, герой обеих чеченских войн. В 2000 г. победил на выборах многолетнего главу Ульяновской области Юрия Горячева. Оказался еще более бестолковым руководителем, чем Лебедь (что само по себе «достижение»!). В 2004 г. Кремль легко убедил Шаманова не баллотироваться на новый срок – поражение представлялось неминуемым. Он был назначен помощником Председателя Правительства, формально курировал вопросы социальной защиты военнослужащих. В 2006 г. его перевели на должность помощника заместителя Председателя Правительства – Министра обороны (Сергея Иванова). В 2007 – 2008 гг. – начальник главного управления боевой подготовки и службы войск Вооруженных Сил Министерства обороны. В 2008 г. назначен командующим группировкой российских войск в Абхазии.

201

Общий результат «Единой России» по стране составил 64,3 %. Наилучшие результаты партия власти получила в «национальных» регионах: Чечне (99,4 %), Ингушетии (98,7 %), Кабардино-Балкарии (96,1 %), Мордовии (93,4 %), Карачаево-Черкессии (92,9 %), Дагестане (89,2 %), Тыве (89,2 %), АБАО (83,2 %), Башкортостане (83,1 %), Татарстане (81,1 %) и т. д. Дмитрий Медведев был избран Президентом с общим результатом 70,3 %. И наилучшие результаты дали практически те же: Дагестан (91,9 %), Ингушетия (91,6 %), Карачаево-Черкессия (90,3 %), Мордовия (90,3 %), Тыва (89,3 %), Кабардино-Балкария (88,8 %), Чечня (88,7 %), Башкортостан (88 %), ЯНАО (83,8 %), ЧАО (81,4 %). Отметим, что все пятеро глав-«отличников» ельцинского «призыва» – Жамсуев, Меркушкин, Неелов, Рахимов, Шаймиев – прошли назначения. Еще четверо «отличников» – Кадыров-младший, Каноков, Алиев, Кара-Оол – «новоназначенные». К путинскому «призыву» принадлежат некогда избранные, но уже назначенные Абрамович (уже ушел в отставку) с Зязиковым и «всенародно избранный» Батдыев (уже снят).

202

Нельзя не сказать несколько слов о налоговых реформах последних лет.

Существуют разные оценки их результатов. Самая популярная исчерпывается словом «разорили».

В «Ведомостях» (20 июня 2006 г.) приводились выдержки из письма Председателя Счетной палаты России Сергея Степашина Председателю Совета Федерации Сергею Миронову, в котором проанализированы состояние и доходный потенциал регионов. Источником данных выступали отчеты субфедеральных властей.

Отмена дорожного налога лишила их в 2003 г. 129,4 млрд руб. В 2004 г. потери оказались еще больше: была снижена региональная доля платежей за негативное воздействие на окружающую среду и пользование недрами, отменен налог с продаж, Центру отошли платежи за пользование лесным фондом. Всего регионы потеряли 165,5 млрд руб. доходов. В 2005 г. в пользу Центра изменилось распределение налога на прибыль, водного налога, налога на добычу полезных ископаемых – и региональные бюджеты недосчитались еще 199,7 млрд руб. В 2006 г. регионы лишились 100,8 млрд руб. из-за изменения правил уплаты акцизов на алкоголь, земельного и подоходного налогов. Как резюмирует Степашин, в 2002 – 2005 гг. региональные бюджеты потеряли почти 600 млрд руб. доходов и приобрели новые налоговые доходы всего в размере около 52,9 млрд руб.

При этом федеральные законодатели пользуются правом предоставлять льготы по региональным и местным налогам. Из-за этого, по оценке Степашина, в 2003 – 2005 гг. регионы недополучили 15 процентов доходов. Правительство пытается компенсировать территориям бюджетные потери, но компенсации зачастую совершенно неадекватны. Например, в 2005 г. бюджет Магаданской области из-за налоговых новаций недосчитался 349,9 млн руб. доходов, а Центр перевел ему всего 19,6 млн руб. – 5,6 процента потерянного. Из-за этого, по мнению Степашина, разрыв в социально-экономическом развитии территорий увеличивается. Десять богатейших регионов дают 55 процентов всех налоговых поступлений, и, если бы не помощь Центра, доходы бюджета на душу населения в самом бедном регионе были бы в 193 раза меньше, чем в самом богатом. Лишь в 17 регионах подушевой доход выше среднероссийского, а в 72 регионах (где живет 75,3 процента населения страны) – ниже среднего. Чтобы преодолеть угрожающую тенденцию, Степашин предложил перейти к системе трехлетних бюджетов – для того, чтобы регионы могли лучше прогнозировать свои доходы, а также дать им право регулировать льготы по налогу на землю, имущество граждан и подоходному налогу. (Первый трехлетный бюджет был принят в 2007 г.) Министерство финансов в ответ ссылается на тот очевидный факт, что благодаря снижению налогов ускоряется экономический рост и увеличиваются налоговые поступления. Доказательство тому – постоянный рост налоговых доходов регионов. В 2003 – 2005 гг. они выросли в 1,7 раза. Объем финансовой помощи Центра при этом не растет, как не увеличивается и количество высокодотационных регионов. В целом снижение налогов обычно является благом, а налоговая централизация имеет позитивный смысл и как часть общей централизации, и как отдельное мероприятие. Не в каждом регионе есть месторождения нефти и газа, не везде развиты индустрия и инфраструктура и т. д. Так что выравнивать доходы объективно необходимо. Вряд ли стоит комментировать значение финансовой зависимости регионов как инструмента управления ими. Но также очевидно, что Федерации следовало бы все же увеличить доходную базу регионов за счет дополнительных отчислений от федеральных налогов.

И еще один важный вопрос. Большим достижением стала ликвидация внутренних оффшоров. В 1990-х гг. многие регионы имели свои «инвестиционные» законы, по которым при определенных условиях компаниям могли предоставляться значительные налоговые льготы. Оформлялось это через инвестиционные договоры. Например, вложив в основные активы на территории Московской области больше миллиона долларов, можно было платить лишь половину налога на имущество и налога на пользователей автодорог, а региональную и местную часть налога на прибыль не платить вообще. Это позволяло снизить ставку налога на прибыль с 24 до 7,5 процента. В Мордовии и на Чукотке вообще не надо было делать никаких значительных инвестиций – следовало только встать там на налоговый учет и т. д. Российский бизнес, в первую очередь крупный, пользовался внутренними оффшорами очень активно, и в итоге это превратилось в крайне болезненную проблему. С 2002 г. регионам запретили «прощать» инвесторам больше чем 4 процента из 24-процентной ставки налога на прибыль. Правда, для компаний, которые успели заключить инвестиционные договоры до 1 июля 2001 г., было сделано исключение. Они могли пользоваться льготами до окончания срока, на который те предоставлены, или до окончания срока окупаемости проекта. В 2003 г. благодаря усилиям Минфина и это исключение перестало действовать. Все льготы были отменены с 1 января 2004 г. – независимо от условий договоров.

Налоговый кодекс разрешает регионам лишь снижать ставку налога на прибыль, как уже сказано, до го процентов. Обычно это делается в индивидуальном порядке, но в Пермском крае по инициативе Губернатора Чиркунова такая льгота предоставлена всем без исключения налогоплательщикам-резидентам.

Существенные налоговые льготы предоставляются также в Калининградской и Магаданской областях, однако они введены федеральными законами.

203

В октябре 2008 г. его перевели в заместители Председателя Правительства по вопросам подготовки Олимпиады в Сочи 2014 г. Новым Министром назначили Виктора Басаргина, много лет работавшего заместителем уральского полпреда.

204

В качестве примера он указал на ситуацию в Ростовской области, где количественное соотношение чиновников в региональных органах власти и органах местного самоуправления вместе взятых и, с другой стороны, чиновников в территориальных органах федеральных органов власти 1:3.

Content

Виталий Иванов
Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000—2008 годах

От автора

Введение

1

2

3

Часть I. Теория

Глава 1. Основные понятия

Глава 2. Принципы реформ

Часть II. Практика

Глава 1. Реформы 2000 – 2002 гг.

Глава 2. Реформа Козака (2003 – 2007 гг.)

Глава 3. Укрупнение регионов (2003 – 2008 гг.)

Глава 4. Путинская реформа (2004 – … гг.)

Заключение

Примечания