Евгений Ясин

Новая эпоха — старые тревоги: экономическая политика

Предисловие

Предлагаемый читателю сборник — второй из двух книг, в которые вошли мои публикации 1998–2004 годов, иногда в соавторстве. Обе книги названы одинаково — «Новая эпоха — старые тревоги» — по названию доклада из первого сборника, на мой взгляд, содержащего квинтэссенцию настроения обеих книг. Но вторая книга имеет подзаголовок «Экономическая политика» и по содержанию совершенно независима от первой.

Она включает серию докладов, подготовленных к ежегодным международным конференциям Государственного университета — Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ) в 2000–2004 годах, а также самостоятельные доклады «Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива» (2002) и «Нерыночный сектор: структурные реформы и экономический рост» (2003). Во всех этих работах обсуждаются вопросы стратегии реформирования российской экономики.

Экономическая стратегия

В 1999 году, изложив в общих чертах в Интернете свою экономическую программу, В. Путин поручает ее разработку своему старому соратнику Герману Грефу и создает Центр стратегических разработок (ЦСР), к которому подтягиваются лучшие интеллектуальные силы.

Я поначалу активно участвовал в работе над программой Грефа, но потом почувствовал, что лично для меня она во многом будет повторением пройденного. Да и для моих коллег я мог стать обузой. С 1989 года я был непременным автором всех правительственных и, по выражению моего товарища Г. Меликьяна, неправительственных программ. Подустал, чувствовал себя неспособным оперативно откликаться на все инициативы начальства, работать, как прежде, днем и ночью. У новой команды было естественное желание освободиться от груза прошлого, показать свою самостоятельность, предложить новые идеи. Поэтому на заключительном этапе программа Грефа делалась без меня. И получилась.

Но я не мог быть просто наблюдателем. Десять лет до этого я занимался, по сути, стратегическим планированием на самом высоком государственном уровне. В самые горячие годы. У меня, разумеется, имелся свой взгляд на то, какой должна быть экономическая политика на новом этапе. Теперь я мог изложить свою личную позицию, согласовывая ее только с ближайшими друзьями-единомышленниками и не стараясь вписываться в правительственные установки. Мои взгляды изложены в докладе «Экономическая стратегия России на первое десятилетие XXI века», подготовленном для «Либеральной миссии». Затем доклад был доработан совместно с С. Алексашенко, Е. Гавриленковым и А. Дворковичем для I Международной научной конференции ГУ-ВШЭ. С тех пор эта конференция проходит ежегодно в первую неделю апреля и с каждым разом становится все более интересным форумом российских экономистов. Упомянутый доклад открыл серию из пяти докладов, каждый год готовившихся к этой конференции. Все они опубликованы в настоящем сборнике и посвящены проблемам модернизации российской экономики.

Интересно теперь сопоставить прогнозы, предложенные в этих докладах, а также изменения во взглядах на ключевые проблемы развития экономики.

Прогнозы динамики ВВП, сделанные за прошедшие четыре года, приведены в таблице в сопоставлении с фактом.

ДИНАМИКА ВВП В 2000–2003 ГОДАХ (% в год)

Напомню: дело было сразу после кризиса и многолетнего падения. Отсюда и робость прогноза.

Первый доклад: 2000 год, время подготовки программы Грефа. В результате парламентских и президентских выборов возникают предпосылки для продолжения реформ, угрозы контрреформации, которые ожидались в стане демократов в случае победы блока Примакова-Лужкова, уходят на задний план. Вопрос в том, что конкретно теперь делать и чего ожидать.

Главная идея доклада — инвестиционный климат, восстановление доверия. Осторожность текущих оценок продиктована масштабным кризисом, угрозой нового падения нефтяных цен. Предлагаемая стратегия: реформы улучшают инвестиционный климат и привлекают капитал, вследствие этого через три-четыре года начинают расти инвестиции в модернизацию, опережая рост экономики, а затем повышаются и темпы роста. В. В. Ивантер видел большие возможности роста на основе увеличения загрузки наличных мощностей. Я, честно говоря, их недооценивал, исходя их того, что нужно торопить реформы, тогда как акцент на имеющиеся мощности не способствует преобразованиям, нацеливая скорее на активизацию промышленной политики.

Еще одно важное предложение: социальные инвестиции. Я ожидал, что с ускорением модернизации и структурной перестройки обострятся социальные проблемы. На конференцию мы специально пригласили представителей компаний «Норильский никель» и Procter & Gamble, имевших успешный опыт реализации социальных программ, связанных с реструктуризацией. Но это предложение не встретило понимания.

Действительность же превзошла все ожидания. Интересно, что столь быстрых позитивных сдвигов не предсказывал никто. Это о качестве наших знаний и способности предвидеть. Темпы роста, как мы видим, особенно в 1999–2000 годах, превышают прогнозируемые в два-три раза. Утечка капитала быстро сокращается и в 2003 году снижается до 2,9 млрд. долл. против 25 млрд. долл. в 2000-м.

Бюджетный дефицит сменился профицитом уже в 1999 году по факту, а в 2000-м — и по плану. Благодаря большим доходам от экспорта проблема с внешним долгом, казавшаяся столь острой, также потеряла актуальность. Свою роль сыграла и политика аккуратных, даже с опережением против графика расчетов по долгу. С наполнением экономики деньгами, прежде всего за счет валютной выручки и эмиссии рублей под растущие валютные резервы, улучшился сбор налогов. Бюджетный кризис был преодолен. У государства появились определенные финансовые возможности.

Монетизация экономики (отношение денежного агрегата М2 к ВВП) за 1999–2003 годы выросла с 0,14 до 0,25, хотя и этого мало. Но бартер, неплатежи, другие явления виртуальной экономики, казавшиеся неискоренимыми, исчезли почти в одночасье. Инвестиции в основной капитал по темпам обогнали рост экономики уже в 2000 году. Конечно, это следствие девальвации рубля и повышения цен на нефть. Но и реформы 1990-х годов начали играть роль.

Мы видим, однако, что и в докладах 2001–2003 годов преобладают скорее пессимистические оценки.

Начавшееся после 2000 года снижение темпов роста, казалось бы, их оправдывает, но в 2003 году — новый рывок.

В докладе «Модернизация российской экономики: повестка дня» (2001) я бы сегодня отметил следующие интересные моменты.

1. Сделана оценка позитивных последствий кризиса 1998 года. При всех минусах этого эпизода нашей истории он оказал оздоравливающее воздействие на экономику и способствовал повышению темпов роста в 2000 году примерно на 3,6 процентных пункта ВВП.

2. В этом докладе, еще до первых выступлений А. Н. Илларионова, обращалось внимание на необходимость поддержания высоких темпов роста. По моим оценкам, за годы перестройки и реформ мы накопили отставание от других стран по росту ВВП примерно на 50 процентных пунктов и для его преодоления должны в течение десяти-пятнадцати лет поддерживать темпы роста 6–8 % в год. Замечу, что это было написано до идеи удвоения ВВП за десять лет, против которой я потом выступал. Откуда такая непоследовательность? Дело в том, что в 2001 году я был уверен, что возможно постоянное наращивание радиуса доверия в экономике и улучшение делового климата. А события 2003–2004 годов избавили меня от этих иллюзий.

3. Впервые опубликованы некоторые данные нашего исследования нерыночного сектора в промышленности. Они показали его быстрое сокращение в 1998–1999 годах. Более подробно они рассмотрены в специальном докладе о нерыночном секторе, помещенном в этом же разделе сборника.

4. Обозначены два типа модернизации — «сверху» и «снизу», т. е. на основе частной инициативы. Обоснована мысль, что ныне в России нужна модернизация «снизу». Эта же мысль развивается в ряде других работ.

5. Указано, что для ускорения модернизации необходима расчистка старых завалов, в связи с чем мною предложены налоговая амнистия для физических лиц за период 2000 года и ускорение реструктуризации долгов для предприятий. Если последняя пошла довольно быстро, то идея второй возродилась только после начала преследований ЮКОСа.

Позволю себе актуальную цитату из того доклада — о распределении доходов и собственности по итогам первого этапа реформ.

Известно, что в этот период иной раз незаконно, а зачастую законно, но несправедливо, с использованием пробелов и противоречий в незрелом российском законодательстве, зарабатывались крупные состояния. Происходило это на фоне роста бедности большинства населения и, естественно, вызывало протест.

Так сложилось, что у большинства представителей российского бизнеса сегодня есть свои «скелеты в шкафу», а у представителей закона есть настоящие или сфабрикованные досье на них, которые можно либо пустить в дело в подходящий момент, либо продать по сходной цене. Можно также создавать поводы для публичного осуждения широкими массами тех или иных предпринимателей, люди обычно убеждены, что обеднели, потому что их обокрали, и что каждый богатый — вор.

Я, честно говоря, не ожидал, что эти предупреждения так скоро станут настолько актуальными. Там же сказано, что нам придется выбирать: или добиваться справедливости, или быстрее развиваться. И то и другое вместе — не получится.

6. В этом же докладе говорится о необходимости снижения налоговой нагрузки до 30–32 % ВВП и в то же время — об активизации структурной политики. Те же мысли развиваются в недавнем докладе о конкурентоспособности (с. 394–445 наст. изд.).

В 2002 году в центре дискуссий экономистов оказался экономический рост. Во-первых, потому, что темпы упали и прогнозы не сулили изменения тенденций. Во-вторых, Президент Путин подверг правительство критике за недостаточную амбициозность его планов. Советник президента А. Илларионов выступил за резкое повышение темпов роста (до 7–8 %), предлагая, по сути, только два метода — сокращение государственных расходов и понижение курса рубля для поддержания конкурентоспособности. В докладе «Перспективы российской экономики: проблемы и факторы роста» эти вопросы были поставлены еще до того, как началась полемика на политическом уровне. И подходов здесь несколько.

Еще в апреле 2001 года Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) под руководством А. Р. Белоусова подготовил доклад «Состоится ли экономический подъем в России?». Он содержал ряд важных положений относительно нового качества российской экономики, весьма стимулирующих мысль. С одной стороны, это появление после кризиса 1998 года крупных резервов роста, в том числе масштабных валовых сбережений (до 33 % ВВП), при низких инвестициях (всего около 17 % ВВП); существенное перераспределение доходов от населения к нефинансовым предприятиям (снижение доходов населения в реальном исчислении примерно на 30 %); а также рост доходов вследствие благоприятной мировой конъюнктуры. С другой стороны — наличие серьезных ограничений, прежде всего неразвитость финансовой сферы, купирующей трансформацию сбережений в инвестиции и перелив капитала от добывающих к перерабатывающим отраслям.

Мой доклад в значительной мере основывался на результатах работы А. Р. Белоусова. Прежде всего я констатировал новое явление: ухудшение ситуации в экономике США и на мировых рынках, как прямое следствие неурегулированности международных финансов, не только не вызвало негативного отклика в России, но, напротив, российская экономика пошла вверх, условия вложений в Россию оказались сравнительно лучше, чем в развитых странах. Опасности новых кризисов у нас не существует.

Во-вторых, я высказался по поводу наших разногласий с Илларионовым, который подверг сомнению мои оценки потребности в инвестициях для модернизации на уровне 1,5–1,8 трлн. долл. и утверждал, что нам инвестиции нужны на порядок меньше или вовсе не нужны. Я возразил в том духе, что масштабные и эффективные инвестиции, будь они реализованы, не только не вызвали бы перегрева и усиления инфляции, но и сами стали бы при определенных условиях методом стерилизации притока нефтедолларов.

Стэнли Фишер, в прошлом заместитель директора-распорядителя МВФ, выступив на нашей конференции в 2002 году, поддержал меня: если инвестиции не идут только на приобретение существующих активов и расходы внутри страны и составляют вклад в долгосрочный экономический рост, то они не будут оказывать на обменный курс повышательного давления, опасного для сравнительной конкурентоспособности национальной политики.

В-третьих, в докладе обращено внимание на важность развития банковского сектора. Логика проста: в 2002 году мы добились высоких результатов потому, что вливаемая в экономику ликвидность большей частью пошла на рассасывание неплатежей и бартера, на монетизацию и только небольшая ее часть — на рост цен. Но дальше этот резерв уже не станет работать, несмотря на то что уровень монетизации и после повышения оставался низким и его еще требовалось повышать в разы. Однако сходный эффект можно было получить через увеличение кредитования экономики, через развитие банковской системы на основе роста ее капитализации.

Примерно в это же время с радикальными предложениями по банковской реформе выступили РСПП, А. Л. Мамут и П. О. Авен. Я их поддержал, невзирая на несогласие в деталях, так как по сути наши взгляды были близки: отсев проблемных банков, концентрация банковского капитала с целью увеличения способности крупных банков брать на себя риски. Банки при этом могли продолжить рост монетизации экономики, повысить доступность кредита для предприятий при условии ужесточения контроля над движением ссуд. Кроме того, они должны были стать основой развития финансовых рынков. Хотя реакция денежных властей в тот момент была скорее отрицательной, дальше развитие пошло именно согласно этим предложениям. А В. В. Геращенко еще раз лишился поста председателя Центрального банка — отчасти, думаю, из-за нежелания действовать.

В-четвертых, в докладе впервые бегло сформулированы идеи относительно нерыночного сектора, затем продвинутые и детально обоснованные в специальном докладе на эту тему (см. с. 245–331 наст. изд.).

Следующие два доклада были подготовлены не к конференциям, а как самостоятельные работы.

Первый из них, «Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива», написан большим коллективом авторов по предложению М. Б. Ходорковского. Он же профинансировал работу. В то время — лето 2002 года — энергия реформаторских усилий как-то пошла на спад. Правительство считалось либеральным, но в его политике либерализма становилось все меньше. Давление слева, со стороны популистских и этатистских требований, все возрастало, а противовеса им справа не существовало. Доклад отчасти был призван сыграть роль такого противовеса. Судя по откликам, это получилось. Я имел возможность лично передать доклад В. Путину.

В центре внимания — снова экономический рост и возможности его ускорения на основе сокращения бремени государства с одновременным повышением его эффективности. Бремя государства для российской экономики по условиям 2002 года было сочтено чрезмерным: 60–65 % ВВП, по оценкам экспертов, с учетом неформальных воздействий государства на бизнес, включая коррупцию. В том числе, бюджет расширенного правительства до 41 % (предварительная оценка, а фактически — около 39 % ВВП), тогда как оптимальный для России уровень я оцениваю в 30 %. Основные меры, предложенные в докладе:

• прекращение централизации финансовых ресурсов, подлинный бюджетный федерализм, включая право регионов и муниципальных образований на введение собственных налогов и сборов;

• снижение ЕСН и повышение пенсионного возраста; сегодня уже реализуется конкретная схема;

• расширение государственных закупок на основе открытых конкурсных торгов;

• ликвидация государственных унитарных предприятий (ГУПов) с приватизацией их или преобразованием в АО;

• перестройка финансирования бюджетных учреждений по результатам, в том числе в образовании и здравоохранении;

• военная реформа: сокращение срока службы по призыву до 6 месяцев и численности постоянного контингента до 500 тыс. человек, как это было в 1921 году;

• реформа государственного управления: сократить численность вдвое, повысить оплату в четыре раза;

• реформа естественных монополий и сокращение нерыночного сектора;

• усиление борьбы с коррупцией; совокупный рынок неформальных воздействий государства на бизнес оценен в 40 млрд. долл. ежегодно.

В сущности, дело не в простом сокращении расходов, а в том, чтобы дать ответ на вызов: «Либо традиционный для России разрыв между формальной и неформальной сферами, между законом и понятиями — и судьба третьеразрядной страны; либо преодоление этого разрыва, формирование атмосферы доверия общества к закону и власти, непримиримости к злоупотреблениями властью вопреки закону — и реальная возможность развития до уровня наиболее процветающих наций». Ответ на этот вызов — лейтмотив не только конкретного доклада, но и всей настоящей книги, и, если хотите, всей моей работы в последние годы.

Следующий доклад, «Нерыночный сектор: структурные реформы и экономический рост», завершен в 2003 году. В нем подведены основные итоги исследовательского проекта, над которым работала большая группа специалистов в течение трех лет. Впервые в рамках одного проекта объединены результаты исследований промышленности, естественных монополий, жилищно-коммунального хозяйства, социального положения населения, бедности и неравенства. Проект финансировался частично US AID, частично РАО «ЕЭС России», а его основной замысел был намечен еще в докладе к IV конференции ГУ-ВШЭ 2002 года.

Нерыночный сектор составляют предприятия всех отраслей, производящие отрицательную добавленную стоимость и поддерживаемые субсидиями, плюс те сектора, в которых цены, а соответственно и другие стороны деятельности регулируются государством. Это естественные монополии, ЖКХ и бюджетная сфера. Наши исследования в промышленности показали, что доля предприятий с отрицательной добавленной стоимостью сократилась до малозначимых величин. Если брать только сектора, регулируемые государством, то в них занято 5,8 млн. чел. (2001 год, без бюджетной сферы), но влияние его на экономику огромно. Можно сказать, он вносит существенные искажения в пропорции экономики и рыночные сигналы.

Схема его воздействия проста. «Газпром» добывает газ на богатейших в мире месторождениях и 2/3 добычи отпускает на внутреннем рынке по ценам, заниженным примерно в четыре-пять раз. Газ используется в качестве топлива на электростанциях: 62 % электроэнергии производится на газе, что позволяет держать низкие государственные тарифы на энергию. Дешевые газ и энергия позволяют, в свою очередь, брать с населения низкую плату за жилищно-коммунальные услуги, тем самым избегая недовольства наименее состоятельных слоев — бюджетников, пенсионеров, многодетных семей. Но позволяет одновременно и платить им меньшие зарплаты, пенсии и пособия. Промышленные потребители также имеют выгоды в виде возможности транжирить ресурсы — в этом усматривается наше конкурентное преимущество. В итоге: крупный нерыночный анклав в экономике. Это замкнутый круг, который когда-то придется разорвать.

ЕС в качестве условия на свое согласие открыть России дорогу в ВТО требует от нас повышения внутренних цен на газ. Мы не соглашаемся, так как не хотим ослаблять позиции отечественной промышленности. А ЕС обвиняет нас в том, что, зарабатывая много на экспорте газа, мы из его кармана субсидируем своих производителей.

В докладе с помощью цифр показано, как распутать весь этот клубок. Не таким точно образом, как написано, но доказана возможность разрешения этих проблем.

Надо сказать, что в докладе присутствует скрытая полемика с уже выдвинутым к тому времени лозунгом удвоения ВВП за десять лет. Не потому, что я против, — это видно из других статей в сборнике. А потому, что требование ускорения будет побуждать к отказу от принципиально более важных структурных реформ. Рассмотрены три сценария развития: 1) инерционный; 2) ускоренного роста (главная идея — перераспределение средств из нефтяного сектора в перерабатывающий за счет снижения налогов с изъятием природной ренты); 3) структурного маневра (сценарий исходит их посылки, что рента изымается, но в газовой промышленности за счет повышения цен на газ и отдается бюджетникам и пенсионерам в качестве компенсации роста цен на ЖКУ, энергию и газ при их либерализации). Сценарий 2 дает самые высокие темпы роста в первые пять-семь лет, а сценарий 3 ведет к снижению темпов в течение того же времени. Расчеты делал А. Р. Белоусов — сторонник сценария 2, так что его в предвзятости не обвинишь. Мысль о диверсификации экономики за счет перераспределения ресурсов в пользу обрабатывающей промышленности была высказана давно, уже в 2001 году. Я не против. Но мне представляется, что для развития экономики на уровне предприятий нужны не только благоприятные условия, нужен вызов. При этом приходит на ум запомнившееся высказывание Лестера Туроу, гуру американского менеджмента: не жалейте фирмы, жалейте людей.

Вызов необходим для достижения конкурентоспособности. Размышления над целями экономической стратегии, над появившимися в последний период задачами удвоения ВВП, диверсификации экономики, активизации промышленной политики укрепили мою убежденность, что все это — частные задачи, которые способны увести от главной. А главная цель, причем достаточно точно определяемая, — достижение конкурентоспособности национальной экономики. Поэтому уже в сентябре 2003 года мы выбрали для очередной конференции в ГУ-ВШЭ именно эту тему. И совместно с А. Яковлевым подготовили к этой конференции доклад — последний в настоящем сборнике.

Мы договорились понимать конкурентоспособность предельно просто: как способность продавать товары и услуги отечественных производителей на внешнем и внутреннем рынках в масштабах, обеспечивающих занятость и рост доходов населения, устойчивость платежного баланса. Для достижения такой конкурентоспособности необходима конкурентоспособность: а) ресурсов — труда, капитала, природных ресурсов; б) институтов. Таким образом, мы структурировали проблему, а затем прошлись по структурным составляющим. Анализ количественных показателей внешней конкурентоспособности неприятно удивил. Мы пришли к банальному, априори, казалось бы, ясному выводу: чем выше степень обработки, тем, как правило, ниже конкурентоспособность наших изделий. Это же надо учитывать при диверсификации за счет изъятия ресурсов из конкурентоспособных секторов в пользу тех, которые еще предстоит, с немалыми рисками, сделать конкурентоспособными. Особенно если стремиться поднять темпы роста до 7–8 %, необходимых для удвоения ВВП в установленные сроки.

Более того, наш анализ подводит к выводу о решающей роли конкурентоспособности институтов. А последние изменяются медленно, критическая масса требуемых изменений накапливается не менее тридцати-сорока лет. Таков опыт стран, добившихся успеха в XX веке. Поэтому нам нужна долгосрочная стратегия. В докладе сформулированы десять тезисов политики конкурентоспособности, в их числе немало известных. В названии доклада есть подзаголовок — «Начало проекта». Работа над ним — впереди.

Ценности

Особняком в настоящей книге стоит доклад «Модернизация экономики и система ценностей», подготовленный к IV конференции ГУ-ВШЭ 2003 года. Он не вписывается в обычную экономическую проблематику, затрагивая вопросы не только институтов, но также ценностей и культуры в широком смысле. Впрочем, логически и содержательно он тесно связан со всеми работами, вошедшими в сборник.

Почему о ценностях? В начале работы над программой Грефа эту проблему подняли члены Клуба «2015», в частности В. М. Лопухин. Суть дела в том, что, по их мнению, переход от плановой экономики к рыночной не гарантирует процветания. Развитые индустриальные страны добились процветания не только вследствие применения модели рынка, но и в силу наличия у них определенной культуры, в том числе продуктивной системы ценностей, содействующей развитию экономики. Есть примеры определяющей роли культуры. А. Токвиль обратил внимание на то, что конституция Мексики в свое время была буквально списана с американской конституции, но разрыв в уровнях развития от этого не сократился.

Многие авторы, такие, как Л. Харрисон и Э. де Сото, указывают, что неоклассическая экономическая теория хорошо объясняет, как растет экономика и повышается производительность, но не может объяснить, почему одни страны процветают, а другие нет.

А что в России? После двенадцати лет рыночных реформ и десяти лет, прошедших после массовой приватизации,73 % наших сограждан, которые были опрошены в связи с событиями вокруг компании ЮКОС, посчитали необходимым пересмотр итогов приватизации относительно крупных компаний. Экономика, по мнению большинства экспертов, растет за счет высоких цен на нефть, но конкурентоспособность изделий с высокой добавленной стоимостью, кроме вооружений, энергоблоков и некоторых приборов, низка и пока не обнаруживает тенденций к росту. Отечественные автомобили держатся на внутреннем рынке за счет бедности россиян.

Попытки преодолеть отсталость предпринимались у нас со времен Петра I. Кроме реформы Александра II, все модернизации осуществлялись сверху. Усилия позволяли добиться могущества государства, но не благосостояния граждан. А как в этот раз?

Выводы доклада: у нас и по сей день преобладает архаичная, феодально-советская система ценностей, далекая от образцов продуктивности. Но мы не безнадежны. За последние полтора десятилетия уже произошли серьезные подвижки, да и в традиционных российских ценностях есть немало продуктивного, особенно для постиндустриальной эпохи. Что нужно для того, чтобы изменения ценностей, культуры в целом, всей совокупности институтов достигли необходимой критической массы? Конечно, на этот счет могут быть разные мнения. В том числе и весьма модная ныне в определенных кругах идея соответствия условий России для авторитарных моделей Пиночета или Пак Чжон Хи. Но мой вывод иной. Три условия:

• либеральные экономические реформы;

• демократизация;

• гуманизация, т. е. утверждение ценностей доверия и солидарности.

И еще — время.

Если доказательств недостаточно, пусть читатель не будет мизантропом и добавит свои аргументы.

Чтобы жить лучше, мы должны измениться сами. Это возможно, хотя и трудно, труднее, чем искать виноватых на стороне или среди своих. В одном я уверен: традиционная для россиян черта — мания величия при комплексе неполноценности — должна быть преодолена. Как сказал наш президент по другому поводу: я могу, значит, я должен.

Последним в сборнике помещен доклад о конкурентоспособности, подготовленный совместно с А. Яковлевым и представленный на V Международной конференции ГУ-ВШЭ в 2004 году. Его основной вывод близок к выводам доклада о ценностях: главное для повышения конкурентоспособности страны — конкурентоспособность ее институтов. Для решения этой задачи, более важной, а порой и просто противоречащей таким задачам, как «удвоение ВВП», требуется не менее 30–40 лет, т. е. долгосрочное стратегическое видение.

Вместо заключения в этом сборнике помещена моя статья «Россия после XX века», до сих пор недоступная русскому читателю. Она опубликована в Лондоне в журнале «Колокол», выходившем на русском языке в 2003 году. Как мне кажется, она и сегодня представляет определенный интерес.

Экономическая стратегия России на первое десятилетие XXI века[1]

Введение

Анализ ситуации в российской экономике показывает определенные позитивные тенденции, наметившиеся после периода трудных рыночных реформ. Но это не дает оснований для самоуспокоенности. Преобразования не завершены. Мы имеем экономику рыночную, но не свободную, а потому неэффективную. Впереди нас ждут новые кризисы, если не будет дальнейших рыночных преобразований.

Ключевые компоненты предлагаемой стратегии:

• интеграция России в мировую экономику;

• структурная перестройка, предполагающая прежде всего выравнивание условий конкуренции, ликвидацию льгот

и субсидий, которые позволяют сохраняться неэффективным предприятиям и корыстным злоупотреблениям;

• улучшение инвестиционного климата со всеми институциональными преобразованиями, способными изменить направление потоков капитала в сторону России и дать ресурсы для роста эффективного рыночного сектора;

• усиление государства прежде всего как фактора, обеспечивающего законность и правопорядок;

• социальная политика, ориентированная на поддержку структурной перестройки и снимающая напряжения, которые она порождает.

Реализация предлагаемой стратегии позволит России выйти из трансформационного кризиса, достичь основных целей национального развития.

Предлагаемый подход к оценке предшествующего развития России и формированию экономической стратегии на следующее десятилетие основан на признании позитивных в основном результатов рыночных реформ в России и на предположении, что дальнейшее развитие будет логическим продолжением того, что уже сделано, или завершением того, что сделать еще не удалось.

Такая позиция представляется тем более важной, что широко распространено убеждение, будто либеральные реформы в России провалились и теперь нужен какой-то новый курс, с активным вмешательством государства в экономическую жизнь.

На Западе после кризиса 1998 года и ряда публичных скандалов, инспирированных во внутриполитических целях, также громко звучат голоса тех, кто считает, что проводившаяся прежде политика в отношении России была неправильной, что необходимо ее переосмысление в направлении сокращения поддержки. Критике подвергаются МВФ и другие международные финансовые организации.

На самом деле наступил момент переопределения позиций. В большинстве европейских стран в последние годы власть перешла от либералов и консерваторов к левым различного толка. Переосмысление политики как в России, так и за ее рубежами неизбежно. Важно, однако, чтобы при этом не возникли новые перекосы, чтобы были сохранены и упрочены те стратегические линии, которые объективно обусловлены и отвечают национальным интересам России, интересам мирового сообщества. Наша позиция состоит в том, что, несмотря на множество ошибок и невыгодных компромиссов, которые имели место в последние десять лет, и с учетом особых условий России, рыночные реформы у нас шли достаточно успешно. Просто реальные сроки разрешения проблем переходного периода для России намного больше, чем для стран Центральной и Восточной Европы.

Ключевую роль на новом этапе трансформации российской экономики и общества будет играть кардинальное улучшение инвестиционного климата, которое должно изменить направленность потоков капитала и дать ресурсы для модернизации и экономического роста. Для этого потребуются структурные и инвестиционные изменения, ведущие к созданию свободной рыночной экономики

Более того, дальнейший курс экономической политики также должен оставаться либеральным, альтернативы у России просто нет.

1

Оценка ситуации

XX век был, наверное, самым драматичным в истории России. Трижды наша страна пережила колоссальные потрясения:

• социалистическую революцию, положившую начало небывалому социальному эксперименту;

• самую кровавую в истории войну, стоившую стране 27 миллионов жизней;

• демократическую революцию — перестройку и рыночные реформы, положившие конец тоталитарному режиму, который был рожден в попытке осуществить коммунистическую утопию.

В этом веке страна знала высокие взлеты: победу в войне, создание ядерного оружия, достижения в космосе. Она занимала положение второй сверхдержавы с огромной сферой влияния и в течение 40 лет поддерживала стратегический паритет едва ли не со всем остальным миром. Однако все это доставалось ценой мобилизации и предельного истощения всех национальных ресурсов, за счет ограничения интересов и потребностей жителей страны.

К концу века Россия оказалась в состоянии глубокого системного кризиса. Страна с низкоэффективной экономикой, страна, выталкиваемая из мирового сообщества, страна, не имеющая устойчивой тенденции развития. Все это — прямой результат провала коммунистического эксперимента, итог 75-летнего существования мобилизационной экономики и тоталитарного государства. Нужно выводить страну из тупика, возвращать ее на путь развития мировой цивилизации.

1.1

Годы реформ

В 1992–1997 годах были осуществлены широкомасштабные рыночные реформы: либерализация экономики, включая внешнюю торговлю, конвертируемость рубля, массовая приватизация, финансовая стабилизация. Какими бы противоречивы ни были эти процессы и их результаты, сколько бы споров они ни вызывали, неоспоримый факт состоит в том, что в итоге на смену планово-распределительной экономической системе пришла рыночная экономика. Лучшим тому доказательством служит то, что товарный дефицит, этот родовой признак социализма, сменился насыщенным потребительским рынком.

Безусловно, само по себе это не означает прихода лучшей жизни для большинства населения, но его заботы стали другими: не «где достать», а «где заработать». Для экономики это означает возникновение, пусть поначалу в несовершенных формах, нормальных рыночных стимулов для производства и потребления, механизмов ее саморегулирования.

До начала реформ у страны не было будущего, хотя у людей были надежды. Сегодня надежд и иллюзий стало меньше, но будущее есть. Его можно и нужно делать каждому своими руками, а не только требовать и ждать этого от власти.

Главный вклад в рыночные реформы внесли молодые либеральные экономисты, призванные в правительство Президентом Б. Н. Ельциным. Опираясь на мировой опыт, они знали, что реформы вызовут, особенно в условиях России, тяжелые последствия, недовольство со стороны значительной части общества и сопротивление со стороны тех слоев, чьи интересы окажутся ущемленными. Однако для обеспечения будущего в нашей стране это было необходимо^ если можно упрекать реформаторов, так только в том, что реформы были недостаточно решительными и не всегда доводились до логического конца.

Возможно, допущено немало ошибок. Реформаторам пришлось идти на многочисленные компромиссы, поскольку они все время работали в правительстве в коалиции с представителями прежней партхозноменклатуры и лоббистами корыстных групповых интересов, которые принимали реформы исключительно как механизм сохранения себя у власти, по-своему видели цели и методы их проведения. Поэтому семь лет спустя результаты реформ оказались далеко не столь убедительными, как хотелось бы. Еще больше оказался разрыв между реальностью и завышенными ожиданиями общества.

В результате проведенных реформ Россия получила экономику рыночную, но далеко не либеральную и потому неэффективную. Структурные реформы оказались заторможенными, институциональные основы для устойчивого роста экономики созданы не были.

1.2

После кризиса

Естественным рубежом первого этапа рыночных реформ стал финансовый кризис 1998 года, когда многие достижения были поставлены под сомнение, когда многие политические силы задумались: а не повернуть ли назад?

Причины финансового кризиса хорошо известны. При проведении политики жесткого ограничения роста денежного предложения, позволившего сбить инфляцию и стабилизировать курс рубля, сохранились мягкие бюджетные ограничения, которые «преодолевались» за счет быстрого наращивания государственного долга. Можно говорить и о неблагоприятной конъюнктуре мировых цен, о колоссальных диспропорциях, унаследованных от советской экономики, о крайне низкой конкурентоспособности российской промышленности, о неготовности людей и предприятий к работе в рыночных условиях. Однако понятно, что кризис 1998 года стал неизбежным следствием непоследовательной экономической политики, политики компромиссов, нацеленной прежде всего на снятие текущих напряжений и постоянно откладывающей решение стратегических задач структурной перестройки экономики.

В наибольшей степени кризис затронул финансовую систему России: негосударственный финансовый сектор, возникший за годы реформ буквально «из ничего» и бывший одним из символов успеха реформ, в одночасье утратил существенную часть своего потенциала, и до сих пор перспективы его восстановления туманны. Самую высокую цену за преодоление кризиса и, значит, ошибок политиков заплатило российское население значительным снижением своего уровня жизни.

В то же время кризис избавил наше общество от многих иллюзий, и, самое главное, он показал, что:

• российская экономика с полным основанием может называться рыночной, так как ее реакция на резкое изменение ситуации после августа 1998 года оказалась абсолютно адекватной: восстановление производства, сокращение импорта, повышение конкурентоспособности российских товаров, — и полностью соответствовала канонам экономической теории;

• позитивные тенденции, сложившиеся в экономике России еще до кризиса, в 1997 году, оказались не миражом, а реальностью; для значительной части экономики кризис стал в конечном итоге только эпизодом; те предприятия, которые научились работать на рынках, обеспечили положительную динамику до кризиса, выдержали его, а после кризиса смогли воспользоваться теми преимуществами, которые дала девальвация рубля.

1.3

Прогноз

С начала 1999 года российская экономика демонстрирует позитивную динамику развития: выросло производство ВВП и промышленной продукции; инфляция оказалась намного меньше, чем можно было ожидать; впервые после 1992 года отмечен рост частных инвестиций, в том числе в основной капитал; выросла доля денежных расчетов в экономике; несколько улучшилось положение дел в федеральном бюджете; сократились долги по зарплате бюджетников и по социальным выплатам.

Вместе с тем ясно, что для самоуспокоенности и безусловного оптимизма нет никаких оснований. Повышение мировых цен на основные товары российского экспорта явилось главным фактором существенного улучшения состояния платежного баланса и финансового положения экспортеров, но очевидно, что такая ситуация не может сохраняться вечно. Темпы роста промышленного производства в 1999 году впечатляют только по сравнению с кризисным 1998 годом, а по отношению к 1997 году он составил всего 2,3 %; реальный уровень доходов населения в течение 1999 года практически не вырос.

Это означает, что в своем нынешнем состоянии российская экономика будет медленно расти, но это не позволит стране решить стоящие перед ней проблемы. Инерционное развитие экономики России при достаточно благоприятном внешнем окружении в ближайшие три-четыре года:

• будет обеспечивать позитивную динамику, но средние темпы роста ВВП не превысят 2–2,5 % в год, что ниже прогнозируемых темпов роста мировой экономики и равносильно дальнейшему отставанию России; низкие темпы экономического роста не позволят существенно повысить уровень жизни населения, а неизбежное затухание темпов роста сделает невозможным ускорение развития в последующие годы;

• позволит сохранить существенное положительное внешнеторговое сальдо, даже при некотором снижении цен на нефть, но сохраняющийся высокоинтенсивный уход капитала из России не даст использовать благоприятную внешнюю конъюнктуру для решения проблем модернизации экономики и повышения ее конкурентоспособности; в результате ухудшение мировой конъюнктуру цен на сырьевые товары может поставить страну перед угрозой нового финансового кризиса;

• не позволит преодолеть дефицитность бюджета, и, следовательно, тенденция наращивания государственного долга снова будет набирать силу; уровень непроцентных расходов федерального бюджета не превысит 11–12 % ВВП, что в реальном выражении равно 80 % от уровня 1997 года. Стало быть, бюджетный кризис в эти годы не будет преодолен, социальная сфера будет «сидеть на голодном пайке», у государства не будет средств для реализации программ развития. Экономика окончательно лишится существенной части государственного спроса, что будет сдерживать возможности использования ее потенциала роста.

Очевидно, что такое развитие уместнее назвать депрессией, и этот сценарий для нашей страны нельзя признать удовлетворительным. Отсутствие в этот период острых проявлений накопленных экономических проблем может создать основу для самоуспокоения, но в последующие годы экономические угрозы неизбежно будут нарастать. Нерешительность власти и ее нежелание видеть и решать средне- и долгосрочные вопросы российской экономики может перевести страну в состояние перманентного кризиса, главным индикатором которого будет служить устойчивое снижение уровня жизни.

Сегодня от российских властей требуются масштабные, но реалистичные меры, которые устранили бы имеющиеся угрозы и активизировали экономический рост.

2

Основные угрозы

2.1

Технологическое отставание

В течение всего периода перестройки экономической структуры, начиная с 1990 года, в России происходил естественное в этих условиях сокращение накопления и инвестиций ради поддержания уровня потребления. В итоге доля расходов на конечное потребление в структуре ВВП возросла в 1999 году до 68,6 % против 62,6 % в 1991, а доля валового накопления снизилось до 15,1 % против 37 % в те же годы. Сейчас в России норма накопления ниже, чем во всех развитых и тем более в развивающихся странах, с которыми нашей стране объективно предстоит конкурировать на мировых рынках в ближайшие десятилетия.

Производственный аппарат страны устарел не только морально, но и физически. Если в 1970 году средний возраст производственного оборудования в промышленности составлял менее 8,5 лет, то к концу 1998 года он вырос в два раза. Степень износа основных фондов в промышленности за этот же период возросла с 25,7 до 53 %. Конечно, сокращение инвестиций в какой-то мере отражало переход от расточительного советского инвестиционного режима к более рациональному, рыночному. Во многих отраслях обновление производственного потенциала не требовалось в силу исчезновения спроса на выпускаемую продукцию. Однако очевидно, что темпы обновления промышленного и технологического потенциала российской экономики резко замедлились, что привело к резкому снижению конкурентоспособности российских товаров даже на внутреннем рынке, при полном отсутствии шансов занять устойчивые позиции на рынках других стран.

2.2

Экономический изоляционизм

Закрепление подобной ситуации станет неизбежным следствием затягивания и замедления экономических реформ и создаст нарастающую угрозу технологического отставания российской экономики и утраты накопленного научно-технического потенциала. Качество российских товаров, уже сегодня существенно уступающее требованиям мировых рынков, станет окончательно непривлекательным для потребителей, даже при активном использовании политики «дешевого рубля». Доля сырьевых товаров в структуре российского экспорта будет возрастать, и за нашей страной окончательно закрепится роль поставщика сырья и энергоресурсов. Надежды общества на то, что Россия сможет снова завоевать достойные позиции в ряду развитых индустриальных стран, окажутся окончательно перечеркнутыми.

Переломить эту негативную тенденцию могут только масштабные и эффективные инвестиции. Однако сегодня Россия является страной непривлекательной в инвестиционном плане и для отечественного капитала, который интенсивно уходит работать в другие страны, и для капитала иностранного, который ощущает себя в России «униженным и оскорбленным».

В результате происходящих в настоящее время процессов глобализации мировой экономики и интеграции производственного потенциала различных стран в единые технологические комплексы формируется каркас новой мировой экономической системы. Сохранение закрытости российской экономики, попытка найти особый путь экономического развития, сделать ставку исключительно на собственные силы может привести к тому, что российская экономика самоизолируется, окажется невовлеченной в глобальные мировые процессы и останется «у обочины» на долгие годы.

2.3

Снижение уровня жизни

За последнее десятилетие в России сократилась средняя продолжительность жизни, уменьшается численность населения страны, причем сейчас уже очевидно, что это связано не только с длинными демографическими волнами, но и с уровнем развития экономики, с болезненными процессами трансформации, которые переживает страна. После финансового кризиса 1998 года уровень жизни населения в целом снизился на 15–17 %, если судить по таким показателям, как реальные располагаемые доходы, потребление основных продуктов питания или розничный товарооборот. Таким образом, население заплатило за ошибки властей, за их нерешительность в проведении назревших преобразований в экономике.

Резко возросла дифференциация населения по доходам и материальной обеспеченности. Сложившаяся структура распределения доходов, при которой 20 % населения с наивысшими доходами получают около половины всех денежных доходов, характерна для стран с низким уровнем и низкими темпами развития. Пока выгоды от рыночных реформ получили примерно 15–20 % населения. Формирование среднего класса — социальной базы политической стабильности, дальнейших преобразований и развития — было серьезно подорвано кризисом 1998 года.

Главной угрозой для нашего государства на ближайшие годы является дальнейшее снижение уровня жизни населения. Ее усугубляют постоянные опасения всплесков инфляции, которые сохранятся до тех пор, пока не разрешен бюджетный кризис. В условиях неустойчивого бюджета у властей нередко будет возникать соблазн использовать эмиссионные источники финансирования бюджетных расходов. А это неминуемо повлечет рост цен и падение курса рубля, которое, в свою очередь, вызовет удорожание импорта и даст новый импульс росту цен. Неизбежным следствием такой политики будет обесценение доходов и сбережений населения, которое в большей степени коснется людей с фиксированными доходами. Отсюда совсем недалеко до усиления дифференциации населения по доходам, разрастания проблемы бедности, роста социальной и, как следствие, политической напряженности в обществе.

В среднесрочной перспективе, через шесть-восемь лет ситуацию в России усугубят изменения в демографической структуре населения, когда число иждивенцев, приходящихся на одного работающего, возрастет в полтора раза по сравнению с нынешним уровнем.

У нашей страны есть определенный резерв — большие возможности роста производительности труда. Но его задействование, с одной стороны, сдерживается отсталостью технологического потенциала экономики, с другой стороны, неизбежно сопряжено с немалыми трудностями, в том числе с необходимостью масштабного перемещения рабочей силы и временным увеличением структурной безработицы, а также с необходимостью вложения крупных ресурсов в поддержание и затем в развитие человеческого капитала.

Место страны в современном мире все меньше определяется ее размерами и военной мощью и все больше зависит от того, какой вклад экономика страны вносит в развитие мировой экономики, от уровня и качества жизни населения, от способности государства решать социальные задачи, стоящие перед обществом. В связи с этим угроза снижения уровня жизни населения России является самой острой и самой опасной для нашей страны, ее нарастание может привести к невосполнимым потерям в уровне развития нашего общества.

Список угроз и проблем, стоящих перед нашей страной, перед ее экономикой на пороге нового тысячелетия, можно намного увеличить, но и этих трех, наиболее серьезных, достаточно, чтобы понять: Россия в ближайшие восемь-десять лет должна осуществить решительные и целенаправленные преобразования, которые придали бы мощные импульсы развитию российской экономики. Смена политического руководства страны, прекращение конфронтации между исполнительной и законодательной ветвями власти могут послужить достаточной основой для начала этого процесса. А для его развития российские власти должны сообщить этим преобразованиям должную энергию и последовательность.

Как это сделать? Ответом должна стать национальная экономическая стратегия. Мы предлагаем свой вариант.

3

Цели, альтернативы, ограничения

3.1

Цели

Цели, которые поставлены в нашем стратегическом плане, достаточно тривиальны:

• добиться повышения уровня жизни до уровня среднеразвитых стран; сократить имущественную дифференциацию в обществе; стремиться к тому, чтобы средний класс, опора социальной стабильности и демократии, составлял большую часть населения и получал большую часть доходов;

• обеспечить средние темпы экономического роста как минимум 4–5 % ежегодно (т. е. примерно в полтора раза выше, чем в среднем в мировой экономике) в течение 20–25 лет. Можно ставить и более амбициозные задачи — 7 % или 10 %, но более высокие темпы развития экономики требуют более высокого уровня накопления и, стало быть, более жесткого ограничения потребления;

• обеспечить формирование гражданского общества, правового государства, гарантирующего защиту основных прав и свобод человека. Тем самым создать условия для формирования и доминирования в российском обществе продуктивной системы ценностей, ориентирующей граждан на творческий поиск и предприимчивость, ответственность и требовательность прежде всего к себе; на терпимость и уважение к правам и мнениям других. Это принципиально важное условие для дальнейшего развития страны, для того, чтобы она заняла достойное место в мире.

Успех российских реформ проявляется уже в том, что данные цели не вызывают практически никакого возражения, их разделяет подавляющая часть российского общества. Основные дискуссии разворачиваются по вопросу о методах достижения этих целей.

3.2

Альтернативы

Накопленный опыт исторического развития России, устойчивая вера «в доброго царя», в способность государства решить все стоящие перед обществом проблемы постоянно толкают общественное сознание в сторону дирижистской альтернативы, основанной на активной роли государства в принятии экономических решений на всех уровнях.

Сторонники повышения роли государства считают, что методами активной промышленной политики, государственными инвестициями в основной и оборотный капитал, с помощью пересмотра итогов приватизации и укрепления государственного сектора в экономике можно стимулировать экономический рост. Этому же должен служить протекционизм во внешней торговле, выливающийся в ограничение конкуренции со стороны импортных товаров. Повышение уровня жизни населения в этой концепции достигается благодаря сохранению имеющейся системе социальных гарантий и льгот, стимулированию спроса путем увеличения номинальных доходов населения и «восстановления утраченных сбережений» за счет бюджета.

Внутреннее противоречие этой концепции состоит в том, что для ее реализации собираемых в стране налогов не хватает.

И неявно оно разрешается за счет смягчения бюджетных ограничений, использования эмиссионного финансирования бюджета и, стало быть, инфляции.

Нам очевидно, что дирижистская модель не в состоянии обеспечить экономический рост, она не отвечает на основные угрозы, не учитывает реальных ограничений. Не менее очевидно и то, что любое увеличение регулирующих возможностей государства в России ведет к росту бюрократизма и коррупции. Попытка реализации подобной социальной и бюджетной политики с неизбежностью ведет к росту бедности и торможению экономического развития.

Предлагаемая нами либеральная стратегия экономической политики не сулит мгновенных успехов. Однако за счет обеспечения правовой стабильности и равенства условий конкуренции, за счет отказа от повседневного государственного вмешательства в дела бизнеса и от намерения немедленно решить все социальные проблемы она создает наилучшие условия для частной инициативы и предприимчивости и, стало быть, создает основу экономического роста.

Для реализации либеральной экономической политики нужно сильное государство, эффективно выполняющее свои функции, но не государство, где решение любого вопроса зависит от бюрократа, где для начала любой предпринимательской деятельности нужно получить десятки, если не сотни, лицензий, справок и разрешений. Задачи государства состоят в создании надежной системы защиты гражданина и его интересов, в четком определении «правил игры» и контроле над их соблюдением, но не во вмешательстве в повседневную жизнь и не в ежеминутном принятии решений, основанных исключительно на интересах чиновников. Задачи государства состоят в обеспечении единства правового и экономического пространства страны. Повышение действенности власти в этих сферах — действительно необходимое направление усиления роли государства, не препятствующее, а, напротив, способствующее эффективному функционированию рыночной экономики.

Либеральная экономическая модель не подразумевает устранения государства от решения социальных проблем. Но политика государства в этой области приводит к разделению ответственности за решение накопленных проблем между государством, гражданами и бизнесом. Либеральная политика не обещает решить все проблемы за счет государства, но она обещает провести необходимые реформы в социальной сфере, которые, с одной стороны, позволят более эффективно использовать имеющиеся ограниченные ресурсы и, с другой стороны, не приведут к подавлению стимулов развития свободной рыночной экономики.

Либеральная модель экономической политики не сулит создания государства всеобщего благоденствия. Ее задача — создание основы для резкого повышения эффективности экономики и использования накопленного человеческого и научного потенциала, создание наилучших условий для реализации деловых возможностей граждан нашей страны.

3.3

Ограничения

Ключевое условие успеха для реальной политики — ясное понимание ограничений, с которыми придется считаться, решая стратегические задачи.

К числу наиболее существенных ограничений относится неустойчивость макроэкономической ситуации. Да, темпы инфляции снизились до 20 % годовых, да, курс рубля снова стабилизировался, но главной предпосылкой этого стала исключительно благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура. Стоит ситуации на мировых рынках измениться, и видимое благополучие в российской экономике рассыплется, как карточный домик. Для успешного развития России нужна основательная макроэкономическая стабильность, которой страна не обрела в середине 90-х годов по причине слабости бюджетной политики.

Сегодня российские власти продолжают проводить политику дефицитного бюджета, т. е. наращивания государственного долга. Еще хуже то, что в существенном объеме (более 3 % ВВП) бюджет финансирует свои потребности за счет кредитов Центрального банка, т. е. за счет взимания эмиссионного налога со всей экономики. Такая политика не может обеспечить нужной стабильности, наоборот, она закладывает основы будущей нестабильности.

Для выхода из кризиса России нужен профицитный бюджет, нужно, чтобы за счет налогов финансировались не только все расходы бюджета, но и погашалась часть основного долга. Для достижения этой цели в нынешней ситуации требуется увеличить уровень налоговых доходов федерального бюджета более чем на треть. Единственной возможностью добиться этого является серьезная налоговая реформа.

Пока российский бюджет не будет приведен в равновесие, невозможно говорить не только о его использовании в качестве активного инструмента промышленной и социальной политики, но и о нормальном функционировании бюджетного сектора, включая органы государственного управления, системы обороны, образования и здравоохранения. Следует четко осознать, что любым разговорам о повышении расходов бюджета, о реализации тех или иных государственных программ должно предшествовать наполнение бюджета реальными финансовыми ресурсами.

Российские политики постоянно поддаются соблазну не считаться с этим ограничением, сохраняют веру в возможность повысить уровень монетизации экономики и добиться опережающего роста денежной массы по сравнению с инфляцией за счет кредитов Центрального банка. А это означает, что угроза инфляции, нового витка снижения уровня жизни и еще одной волны натурализации хозяйства будет висеть как дамоклов меч надо всеми планами модернизации российской экономики.

Второе ограничение — унаследованные от советской системы структурные деформации в экономике. Можно спорить об их масштабе и влиянии, но факт состоит в том, что 40 % российских предприятий убыточны и отягощены колоссальными долгами. Их зачастую нельзя закрыть прежде всего по социальным соображениям: многие являются единственным источником рабочих мест в сотнях и тысячах российских городов, а низкая степень мобильности рабочей силы и практически отсутствие рынка жилья делает иллюзорными надежды на естественное решение проблемы. Это означает, что преодоление структурных деформацией потребует времени и сил от российских властей. Данное ограничение будет тормозом будущего развития, на его устранение уйдет немалая доля ресурсов, однако очевидно, что это должно стать одной из главных задач экономической стратегии на ближайшее десятилетие.

Третье ограничение — низкий уровень накопления. В долгосрочном плане есть устойчивая зависимость в экономике любой страны между уровнем инвестиций и темпами экономического роста. Для достижения желаемых темпов уровень накопления в России необходимо повысить до 25–27 %, сегодня же он не превышает 17 % ВВП. Очевидно, что при нынешнем низком уровне потребления повысить норму накопления крайне тяжело, так как это потребует отказа от роста уровня потребления в реальном выражении. Более того, финансовый кризис 1998 года подорвал веру значительной части населения в стабильность банковской системы, что будет сдерживать желание делать сбережения. Ситуация усугубляется сохраняющимся недоверием международного экономического сообщества к перспективам развития России, а это резко ограничивает возможность привлечения внешних инвестиций и, напротив, стимулирует вывоз капитала из страны.

Четвертое ограничение — слабость государства, выражающаяся прежде всего в том, что институты государственной власти не в состоянии обеспечить исполнение законов, безопасность граждан, защиту прав собственности. Власть переплетена с бизнесом, и либо она исполняет волю «олигархов», либо ее представители сами занимаются бизнесом вопреки общественным интересам. То, что мы имеем сегодня, — это номенклатурный капитализм, капитализм для своих, который препятствует в том, чтобы страна стала цивилизованной в современном смысле слова. Номенклатурный капитализм должен быть вытеснен свободной рыночной экономикой. Это главная задача либералов и демократов в предстоящий период.

3.4

Интеграция России в мировую экономику

Российские реформы привели к тому, что страна начала выходить из состояния экономической самоизоляции, в котором находилась более 70 лет. Конечно, внешняя торговля на протяжении советского периода играла важную роль в экономических процессах, но структура советского и российского экспорта, в котором доминируют сырье и продукция первичной переработки, наглядно демонстрирует тот печальный факт, что наша экономика не вышла за рамки поставщика сырья на мировые рынки. Российские предприятия не смогли предложить мировому рынку качественную продукцию и не смогли встроиться в международное разделение труда.

Тем не менее Россия уже стала частью мировой экономики. В 90-х годах вовлеченность ее в глобальные экономические процессы значительно возросла. Интеграция особенно высока на уровне частного бизнеса и населения. Степень зависимости экономики России от глобальных экономических процессов стала особенно очевидна в 1998 году, когда снижение мировых цен на нефть и азиатский финансовый кризис оказали непосредственное воздействие на экономические процессы внутри страны.

На уровне государственной политики интеграция России в мировую экономику носит своеобразный характер: государство полностью открыло экономику «на выход» (следует отметить, что после развала СССР иного выхода просто не оставалось — государственная граница практически не существовала), сохранив существенные ограничения «на вход». Это привело к тому, что капитал и мозги могут беспрепятственно уходить из страны, а их приток из экономики всего мира в Россию встречает многочисленные препятствия на законодательном уровне: его блокирует бюрократический произвол, отталкивает всепроникающая коррупция и слабость государственных институтов.

Такое положение приводит к тому, что Россия не имеет возможности воспользоваться всеми плюсами глобализации, но в полной мерой ощущает ее минусы. Российская экономика сталкивается с противодействием при выходе на мировые рынки, поскольку страна не участвует в работе важнейших мировых организаций, регулирующих международные экономические отношения. Российские предприятия не привлекают новейшие технологии и постепенно становятся неконкурентоспособными на внутреннем рынке; они используют высокие импортные пошлины и низкий курс рубля как единственную защиту, приобретая, таким образом, свое временное благополучие за счет снижения уровня жизни всего населения.

Такая политика стимулирует постоянно возникающие и исключительно опасные импульсы к изоляционизму и ксенофобии. Результатом ее стала обособленность России как государства на международной арене. У нашей страны нет явных противников, но нет и союзников. Позиции России в системе международного сотрудничества остаются неопределенными, ее интересы не защищены важнейшими многосторонними соглашениями.

Следует признать, что единственной возможностью обеспечить экономический подъем в нашей стране является активное вовлечение России в мирохозяйственные связи, привлечение капитала и технологий из развитых стран, включение российских компаний в международные производственные цепочки. Ни одна экономика в современном мире не может опираться исключительно на собственные силы. Для того чтобы пользоваться достижениями мировой цивилизации, российская экономика должна, помимо сырья, производить продукцию высокой степени переработки, научно-технологические разработки, востребованные мировым рынком. Промедление на пути интеграции в глобальные экономические отношения может привести к тому, что накопленный в нашей стране потенциал устареет и окажется невостребованным, а все товарные ниши на мировых рынках будут заняты конкурентами. Такой сценарий развития событий может вернуть Россию к состоянию экономической самоизоляции и ограничить связи со всем остальным миром исключительно нефте- и газопроводами.

3.5

Основной замысел

Если либеральная модель принимается в качестве основной, то далее необходимо ее преломление на конкретные задачи с учетом условий предстоящего десятилетия.

1. Главная задача, которую надо решить в этот период, чтобы добиться требуемых темпов экономического роста и повышения благосостояния населения, — это структурная перестройка экономики.

Напомним, что эта задача во всех правительственных программах с 1995 года ставилась как основная для второго этапа реформ. Но до дела не дошло. Потребовался кризис 1998 года, чтобы процесс реструктуризации российских предприятий ускорился. Однако и сегодня сохраняются условия, позволяющие значительной части экономики оставаться неконкурентоспособной и реально убыточной, использующей ресурсы остальной экономики и препятствующей росту. Решение задачи заключается прежде всего в последовательном выравнивании условий конкуренции и прекращении явного и скрытого субсидирования.

2. Конструктивная сторона структурной перестройки состоит в расширении рыночного сектора и повышении его эффективности. Для этого требуется масштабный приток инвестиций. В необходимых объемах могут быть привлечены только инвестиции частные, в том числе иностранные. А для этого нужен благоприятный инвестиционный климат. Причем нужны крупные перемены, способные нынешние отталкивающие условия для инвестиций в Россию превратить в одни из самых благоприятных в мире. Это же будет и важнейшим шагом на пути интеграции России в мировую экономику.

На предстоящие годы улучшение инвестиционного климата становится национальной задачей первостепенной важности. Только ее решение поставит модернизацию российской экономики на реальную почву. А для этого потребуются серьезные институциональные изменения, ведущие к созданию подлинно свободной рыночной экономики.

3. Третий важнейший компонент стратегической концепции — активная социальная политика в поддержку структурной перестройки. Замысел ее в том, чтобы наряду с комплексом реформ в социальной сфере специальными программами поддержать процессы реструктуризации предприятий, предполагающих высвобождение рабочей силы, ее переквалификацию, иногда переселение, создание условий новой занятости. Необходимость в этом демонстрирует пример реформирования угольной промышленности. Там удалось закрыть более 100 шахт, сократить занятость с 1,2 млн. до 400 тыс., обеспечить рост производительности только благодаря тому, что, по настоянию Мирового банка, значительные средства были вложены в социальные, а не производственные инвестиции. Подчеркнем: социальные инвестиции, решающие социальные проблемы, а не просто раздача пособий.

4. В свою очередь, структурная перестройка и улучшение инвестиционного климата требуют укрепления институтов государственной власти, особенно судебных и правоохранительных; усиления борьбы с преступностью и коррупцией, бюрократическим произволом; а также совершенствования законодательства, в том числе конструкционного; обеспечения единства правового пространства страны. Действенность государственной власти в этой сфере — действительно необходимое направление повышения роли государства, не препятствующее, а, напротив, способствующее эффективному функционированию рыночной экономики.

5. Бюджетно-налоговая политика в последние годы, в период борьбы с инфляцией, была в центре внимания. В предстоящий период по мере преодоления бюджетного кризиса она в каком-то смысле будет отступать на второй план, задавая скорее не цели, а ограничения в решении задач на указанных выше направлениях. Однако в первые два-три года приоритетной задачей будет восстановление доверия к России, что крайне важно и для улучшения инвестиционного климата. Поэтому потребуется выйти на сбалансированный бюджет, прежде всего за счет улучшения сбора налогов. Ограниченные заимствования можно использовать только для рефинансирования части долга и на нужды развития.

4

Структурная перестройка экономики

Структурная перестройка экономики — главная задача предстоящего десятилетия. Она должна снять угрозу проедания капитала и технологического отставания, открыть простор для экономического роста.

Цели структурной перестройки:

• освоение массового производства конкурентоспособной продукции, прежде всего в обрабатывающей промышленности, создание механизмов быстрого обновления продукции;

• завоевание позиций на внутреннем и мировых рынках;

• повышение производительности и эффективности до уровня развитых индустриальных стран;

• техническое и технологическое обновление производственного аппарата;

• обеспечение эффективной занятости с учетом изменений в размещении производства и необходимых перемещений рабочей силы.

Ключевая проблема, которая должна быть решена для достижения этих целей, — сокращение, а затем и полная ликвидация нерыночного, неконкурентоспособного сектора, состоящего из предприятий, производящих отрицательную добавленную стоимость.

4.1

Масштабы нерыночного сектора

У нас сегодня нет данных, позволяющих точно оценить масштабы этого сектора, однако косвенные данные свидетельствуют о том, что он весьма велик.

В настоящее время доля убыточных предприятий составляет 40 %. По общему признанию, официальные показатели прибыльности и убыточности ни о чем не говорят, поскольку искажаются бартером, неплатежами и другими подобными инструментами. Предприятие может быть безнадежным, имея по отчету большую прибыль. С другой стороны, реально высокодоходное предприятие может быть показано убыточным в силу перекачивания его доходов в аффилированные компании и других форм полуприкрытого воровства.

Вместе с тем, бесспорно, существует огромная масса нежизнеспособных — отягощенных долгами и т. п. — предприятий, которые сохраняются благодаря различного рода субсидиям, бартеру, неплатежам, взаимозачетам.

Если сделать поправку на фактор теневых операций, ухудшающий формальные показатели, то доля таких предприятий будет не меньше 25–30 %. Это значит, что нерыночный, неконкурентоспособный сектор составляет весьма существенную величину, оказывая значительное влияние на российскую экономику, генерируя налоговые недоимки, бартер, денежные суррогаты. Питаясь живыми соками здоровых предприятий, он представляет собой серьезное препятствие на пути экономического роста.

4.2

Выравнивание условий конкуренции

Основной метод решения проблемы — выравнивание условий конкуренции для всех предприятий, ликвидация различных льгот, преференций, субсидий для неэффективных предприятий на федеральном и региональном уровнях, ужесточение платежной дисциплины.

Главными факторами поддержки неэффективных предприятий являются:

• налоговые недоимки;

• неплатежи за энергию, тепло, газ, перевозки;

• льготные цены и тарифы;

• прямые субсидии и вложения, в особенности из региональных и местных бюджетов.

Общепринятая практика — брать с того, кто зарабатывает, кто более открыт, кто не может сопротивляться, и не трогать тех, кто не может или не хочет зарабатывать и платить, — стала серьезной преградой развитию.

Очевидно, что есть основания к судьбе неэффективных предприятий и производств подходить осторожно — за ними судьбы людей. Надо учесть и то, что процесс реструктуризации идет и сам собой, естественным путем, особенно после кризиса 1998 года.

Тем не менее необходимо этот процесс серьезно активизировать, ибо, чем дольше он тянется, тем больше мы теряем сил и ресурсов, крайне необходимых для структурной перестройки.

Выравнивание условий конкуренции на основе ликвидации льгот, преференций, субсидий, ужесточение финансовой дисциплины, принуждения регионов к сокращению бюджетных расходов на эти цели, борьба с бюрократическим произволом в отношении успешных предприятий — наиболее важные направления структурной перестройки.

Возможно, целесообразной была бы специальная программа реформирования (реструктуризации) предприятий, нацеленная на повышение прозрачности предприятий, анализ и консультирование неблагополучных и закрытие безнадежных предприятий, а также на выработку социальных мер для поддержки людей в процессе реструктуризации.

4.3

Потребности в инвестициях и приоритеты структурной политики

Либеральный подход к структурной перестройке состоит в том, чтобы делать ставку на частное предпринимательство и частные инвестиции, создавая для них наиболее благоприятные условия. Но это не значит, что все отдается на откуп рынку. Просто не надо стараться делать за него то, что он может сделать лучше.

Из этого не следует, что отрицается роль промышленной политики в переходный период или поддержка государством в различных формах определенных приоритетных секторов экономики.

Ясно, что в предстоящий период, даже помимо каких-либо идеологических соображений, роль прямого государственного вмешательства в процессы структурной перестройки в форме государственных инвестиций и заказов будет минимальной.

Всего, по имеющимся оценкам, на технологическую модернизацию потребуется примерно 2,5 трлн. долл. в течение ближайших 20–25 лет, из которых примерно три четверти могут быть сформированы за счет внутренних накоплений. В ближайшие 10 лет необходимо 600–700 млрд. долл.

Минимальная потребность в инвестициях, которые в короткие сроки могли продемонстрировать позитивные результаты структурной перестройки, например, привести к повышению вдвое производительности труда, по оценке, составляет 15–20 млрд. долл. Возможности же государственных инвестиций на ближайшие три-четыре года из консолидированного бюджета составляют не более 4–5 % этой суммы. Отсюда следует неизбежность либерального варианта.

Тем не менее мы считаем необходимым определить приоритеты государственной поддержки:

• инфраструктура, в которую частный капитал вкладывать не будет, но которая необходима для эффективных вложений частного капитала;

• экспорт прежде всего продукции с высокой добавленной стоимостью (гарантии экспортных кредитов).

5

Инвестиционный климат

Частные инвестиции, на которые следует делать ставку в реструктуризации экономики и обеспечении экономического роста, чрезвычайно чувствительны к инвестиционному климату. Между тем в России он сегодня весьма неблагоприятен. Вроде бы предпринимались немалые усилия, но факты говорят сами за себя: инвестиции в основной капитал за последние двенадцать лет сократились в пять раз. Ежегодный вывоз капитала составляет, по самым минимальным оценкам,15 млрд. долл., а всего за годы реформ — 130–140 млрд. долл. А прямые иностранные инвестиции за те же годы составили в общей сложности 10–15 млрд. долл., т. е. примерно равны годовому вывозу капитала.

Для решения задач структурной перестройки и достижения высоких темпов экономического роста нужно не просто улучшение инвестиционного климата, а его коренное изменение, такое, при котором Россия смогла бы занять наиболее сильные позиции на международных рынках капитала.

Инвестиционный климат является частью общего делового климата, климата для предпринимательской деятельности. Поэтому меры, которые могут быть предложены для его улучшения, должны касаться и более широкой сферы. В сущности, требуются весьма серьезные структурные и институциональные изменения, итогом которых будет создание свободной рыночной экономики.

Главные проблемы, которые до сих пор препятствуют инвестициям в России:

• отсутствие политической стабильности и предсказуемости;

• макроэкономическое неравновесие, бюджетный кризис, высокий государственный долг;

• несовершенная законодательная база;

• слабость государства, неспособность органов власти обеспечить законность и правопорядок, побороть преступность и коррупцию, произвол чиновников;

• незащищенность прав собственности, низкий уровень корпоративного управления,

• отсутствие дисциплины исполнения контрактов;

• недостатки налоговой системы;

• ненадежность банковской системы, неразвитость финансовых рынков;

• непрозрачность российских предприятий, распространенность теневой экономики.

Относительно политической стабильности можно рассчитывать, что с новой расстановкой сил в парламенте после президентских выборов эта проблем будет снята.

Разрешение макроэкономических проблем теперь зависит не только от всеобъемлющего урегулирования государственного долга и заметного улучшения собираемости налогов, но и от продвижения в деле выравнивания условий конкуренции, от структурных и институциональных реформ, необходимых для улучшения инвестиционного климата на микроуровне.

5.1

Укрепление государства

Проблема укрепления российского государства — одна из главнейших для властных структур. Она охватывает слой отношений, далеко выходящих за пределы экономики. Вместе с тем укрепление и повышение работоспособности государственных институтов является принципиальным условием улучшения делового и инвестиционного климата в России.

Важнейшие направления этой работы:

• совершенствование действующего законодательства в сфере экономики, скорейшее принятие ряда важнейших законодательных актов и поправок к ним, в том числе Налогового кодекса, Земельного кодекса, Закона о валютном регулировании и др.;

• осуществление судебной реформы с целью обеспечения реальной независимости судов, повышение эффективности и пропускной способности судебной системы; суд сегодня — самое слабое звено в системе государственной власти, что должно быть срочно исправлено;

• усиление борьбы с преступностью и коррупцией;

• укрепление федерализма за счет четкого разграничения прав и ответственности между федеральным центром

и регионами, обеспечения неуклонного исполнения федеральных законов и единства правового пространства на всей территории Российской Федерации, в том числе силой закона и судебных решений;

• реформирование государственной службы. Принципиальным вопросом укрепления государства является четкое разделение власти и бизнеса на всех уровнях. Власть не должна заниматься бизнесом — это порождает конфликт интересов и эрозию власти. Иначе российское общество не вырвется из паутины жизни «по понятиям». Насколько нам удастся продвинуться на этом направлении, настолько номенклатурный капитализм будет вытесняться свободной рыночной экономикой. В той же мере государство сможет завоевать авторитет граждан, а граждане почувствуют, что они не бессильны перед лицом произвола и несправедливости. Это же приведет к радикальному снижению инвестиционных рисков.

5.2

Защита прав собственности

Многочисленные прецеденты, связанные с переделом собственности, в том числе с применением вооруженной силы, с некорректными судебными решениями, с откровенными нарушениями прав акционеров, кредитов, инвесторов, позволяют сделать вывод о том, что права собственности в России защищены плохо, низка культура корпоративного управления и исполнения контрактов.

Необходимо осуществление следующих основных мер в этой сфере:

• законодательно запретить пересмотр итогов приватизации; умножать число прецедентов реальной защиты прав собственников, в особенности судом и исполнением судебных решений;

• обеспечить пресечение действий мажоритарных акционеров и менеджеров компаний в ущерб интересам миноритарных акционеров, в том числе путем «разводнения» капитала, сокрытия информации, нарушений в организации собраний акционеров; внести соответствующие изменения в Закон об акционерных обществах;

• ввести дополнительные меры по защите добросовестных приобретателей ценных бумаг, в том числе от

действий властей, например в связи с обнаружением нарушений законодательства при эмиссии или при предшествующих сделках; основную массу инвестиций предприятия могут получить от мелких акционеров; но, если их права будут нарушаться, они инвестиций не получат, не будет и нормального фондового рынка;

• внести изменения в законодательство о банкротстве, направленные на ускорение банкротства неплатежеспособных предприятий и на предотвращение использования банкротства для привлечения нормально работающих предприятий;

• ускорить принятие законодательства, реально защищающего интеллектуальную собственностей обеспечить его исполнение;

• отменить лицензирование ввоза капитала и ввести уведомительный порядок регистрации операций, связанных

с движением капитала. Одновременно принять меры, существенно снижающие выгоды финансовых операций через оффшорные зоны, инициировать международные переговоры по этой проблеме.

5.3

Либерализация рынков

Распространенное мнение о том, что в России существует чрезмерная либерализация экономики, не соответствует действительности. В нашей стране не обеспечена элементарная свобода входа на рынок; многочисленные регламентации, а также неопределенности и двусмысленности в законодательстве оставляют массу возможностей для коррупции и произвола чиновников даже без нарушения законов. Нужна реальная либерализация. Нужна ревизия всех законодательных актов и ликвидация положений, оставляющих решение многих вопросов на усмотрение чиновников. Необходимо:

• упростить процедуры организации бизнеса, сократить число разрешающих инстанций, реализовать принцип «одного окна» вместо хождения по десяткам учреждений; следует принять новую редакцию закона о регистрации юридических лиц, а все региональные и местные акты, противоречащие ему, должны быть отменены;

• сократить до минимума число лицензируемых видов деятельности; законодательно запретить любые способы явного или неявного введения лицензирования, сертификации и т. п., кроме случаев, прямо предусмотренных федеральным законом;

• осуществить в течение двух-трех лет структурные реформы в естественных монополиях, предусматривающие выделение на них всех видов деятельности, реализуемых в конкурентной среде, а также разделение регулирующих и хозяйственных функций (МПС, Минатом); обеспечить прозрачность компаний-монополистов, их обязательную публичную отчетность;

• обеспечить прозрачность предприятий для кредиторов и инвесторов, для чего создать общедоступный федеральный реестр компаний и обязать всех хозяйствующих субъектов к публичному размещению информации о своей деятельности;

• ускорить введение международных стандартов бухгалтерского учета;

• обеспечить прозрачность процедур исполнения административных функций, размещения государственных заказов.

5.4

Налоги

• резкое снижение номинального налогового бремени с нынешних 60–65 % ВВП до 40–45 % ВВП, что сделает налоги посильными и разумными;

• перестройка системы налогового администрирования, обеспечивающую равные требования налоговых органов ко всем налогоплательщикам, что делает налоги справедливыми;

• консолидация политической воли всех ветвей власти, что превращает уклонение от налогов в одно из наиболее серьезных преступлений против общества;

• уточнение законодательства с целью разрешения налоговых каникул при реализации инвестиционных проектов;

• изменение налогообложения доходов физических лиц от владения ценными бумагами, за счет упрощения порядка определения налогооблагаемого дохода и снижения ставки при получении дохода в виде прироста капитальной стоимости.

Главное — равное отношение к налогоплательщикам: исправный налогоплательщик не должен проигрывать перед неисправным.

5.5

Реструктуризация банковской системы и финансовые рынки

Для эффективной работы компаний общенационального масштаба, для реализации крупных бизнес-проектов российской экономике нужны крупные банковские институты. В России с ее огромными природными ресурсами и соответствующими им по размерам компаниями вопрос концентрации банковского капитала является чрезвычайно актуальным.

Несмотря на постоянный рост доли крупнейших банков в капитале банковской системы в целом, их кредитные возможности сократились почти в три раза. Таким образом, с точки зрения выполнения банками основной своей экономической функции — аккумулирования и перераспределения денежных ресурсов — можно говорить о значительном сокращении возможностей российской банковской системы.

В условиях России стратегия реструктуризации банковской системы должна ориентироваться на скорейшую рекапитализацию и создание крупных, многофилиальных банков, которые по объему активов и капитала могли бы входить в число 500 крупнейших банков Европы. Появление банковских институтов такого масштаба существенно изменит ситуацию во взаимоотношениях банковского и реального секторов в России, российского банковского сектора и мировых финансовых рынков.

Для реализации изложенной стратегии государство может и должно использовать такие методы укрупнения банковских институтов и повышения уровня концентрации банковского капитала, как:

• проведение мероприятий по реструктуризации отдельных крупных банков, имеющих ограниченные финансовые проблемы;

• участие государства в рекапитализации крупных банков, которые смогли сохранить финансовую устойчивость в период кризиса, но утратили значительную часть собственных средств;

• инициирование слияний и объединений банковских учреждений, включая принятие мер принуждения. Стратегия оказания финансовой поддержки и реструктуризации региональных банков силами государства, реализуемая российскими властями, приводит исключительно к бессмысленному расходованию средств государства. Такие банки целесообразно передавать в управление существующим устойчивым банковским структурам или присоединять их к таким структурам на правах филиалов;

• целенаправленное привлечение иностранного капитала к восстановлению жизнедеятельности многофилиальных банков, оказавшихся банкротами, но имеющих относительно небольшой объем обязательств. Очевидно, что перед привлечением внешних инвесторов государство должно гарантировать сохранность активов таких банков и не допускать действий менеджеров и собственников банков, ведущих к росту обязательств банков. Государственные органы должны пойти на увеличение участия иностранного капитала в российской банковской системе, заняв наступательную позицию в этом вопросе;

• необходимо скорейшее восстановление российского финансового рынка, находящегося в замороженном состоянии после кризиса 1998 года. Отсутствие этого элемента рыночной инфраструктуры лишает денежные власти возможностей регулирования денежного предложения.

Одновременно отсутствие функционирующего рынка государственных обязательств лишает экономику «точки отсчета» в определении уровня процентных ставок, что сдерживает развитие рынка капиталов;

• следует восстановить функции Минфина как регулярного заемщика на внутреннем финансовом рынке; эти заимствования могут не быть крупными, но они должны быть регулярными, что позволит полностью нормализовать отношения с инвесторами. Очевидно, что возможности Минфина по обслуживанию государственного долга будут существенно ограничены общим состоянием бюджета, но альтернатива этому — эмиссионное финансирование государственных расходов со всеми вытекающими долгосрочными последствиями. Пока Минфин из-за бюджетных ограничений не может позволить себе выступать значимым эмитентом на финансовом рынке, эту функцию обязан исполнять Центральный банк;

• государство, пользуясь своими возможностями акционера и владельца крупнейших российских компаний, должно подталкивать их к более интенсивному использованию возможностей российского финансового рынка как источника средств на финансирование потребностей развития. Только регулярные привлечения финансовых ресурсов крупнейшими компаниями смогут привести к появлению нормально функционирующего рынка капиталов в России.

Выше перечислены только первоочередные из возможных мер.

6

Социальная политика

В последние годы социальная сфера, несмотря на принимавшиеся решения и практические меры, оказалась наименее затронутой реформами.

Между тем эти реформы остро необходимы.

Объем юридически закрепленных социальных обязательств государства сегодня никак не согласуется с финансовыми ресурсами, которые могут быть направлены на их выполнение. Причем этот разрыв неуклонно возрастает: к обязательствам эпохи социализма добавились популистские обязательства эпохи демократии, в том числе и меры, принятые после кризиса 1998 года на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. «Социальное государство», записанное в Конституции Российской Федерации, на деле является «виртуальным социальным государством», поскольку из-за недостатка финансирования ни одна из его социальных функций не реализуется в соответствии с законом. Это прямо ведет к ослаблению авторитета государственной власти.

Дело не только в неисполнении закона. Для «виртуального социального государства», по направлению к которому Россия стремительно продвигалась в последние годы, характерна типичная для многих стран третьего мира стратегия социальной политики по принципу «социализм для богатых, капитализм для бедных». Существующая система социальной защиты населения с советских времен базируется на всеобщих социальных трансфертах, субсидировании цен на товары и услуги и категориальных льготах. В итоге система, призванная поддерживать нуждающихся (а эта функция особенно важна в рыночной экономике), в переходный период работает таким образом, что на их долю сейчас приходится не более 20 % всех социальных трансфертов. Остальное получают семьи, которые к числу нуждающихся не относятся. То есть крайне ограниченные средства используются весьма и весьма неэффективно.

Можно понять, почему реформы в социальной сфере продвигаются так медленно. Речь идет о вещах чрезвычайно чувствительных для десятков миллионов людей, вызывающих глубокие изменения в образе жизни, в системе ценностей. Поэтому осторожность и деликатность оправданны. Но недопустимы и бездеятельность или медлительность. Если необходимые изменения будут задерживаться и впредь, то страна может столкнуться с резким обострением социальных проблем уже в ближайшие годы. Тогда никому не удается объяснить, что решения откладывали, заботясь о людях.

Главным принципом социальной реформы должна стать реалистичность государственных обязательств и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов. Государство не должно раздавать обещания, зная, что не будет их выполнять. Все невыполнимые обещания должны быть отменены, а новые социальные обязательства могут принимать на себя лишь те уровни власти, которые будут их финансировать.

Вместе с тем в сегодняшних условиях абсолютно недопустимо принятие решений, приводящих к росту налоговой нагрузки на экономику, ради финансирования социальных обязательств. Стране в первую очередь нужно повышение эффективности экономики, а принятие неисполнимых обещаний будет лишь тормозить достижение этой цели.

В предстоящий период государству придется заниматься текущими социальными проблемами на сложившихся направлениях:

• обеспечение своевременности выплаты заработной платы и пенсий, приведение их минимальных размеров в соответствие с прожиточным минимумом параллельно с повышением доли легальной (через ведомости) заработной платы;

• устранение неоправданных социальных льгот и привилегий, сокращение на этой основе чрезмерных обязательств государства;

• переход к адресной социальной защите на основе принципа нуждаемости.

Кроме того, формирование эффективной рыночной экономики требует осуществления комплекса уже давно назревших реформ в социальной сфере:

• трудовых отношений;

• жилищно-коммунального хозяйства;

• пенсионного обеспечения;

• образования;

• здравоохранения;

• системы социальной защиты.

Наконец, у социальной политики на новом этапе развития страны появляются новые приоритетные задачи: поскольку главное направление — структурная перестройка, постольку и социальная политика должна быть сориентирована на ее поддержку, тем более что чаще всего социальные проблемы обычно оказываются наиболее важными из объективных препятствий рыночной трансформации российской экономики. Поэтому социальные программы по поддержке реструктуризации предприятий, отраслей и регионов должны стать важнейшим компонентом экономической стратегии и социальной политики в целом. Важно подчеркнуть, что они будут органической составляющей в политике, ориентированной на действительно нуждающихся.

6.1

Реформы в социальной сфере

Мы не намерены давать здесь исчерпывающую характеристику содержания и подходов к организации конкретных направлений социальной реформы, каждая из них является предметом глубокой профессиональной разработки. Остановимся только на важнейших, имеющихся стратегическое значение вопросах.

Реформа трудовых отношений призвана ликвидировать разрыв между реалиями рынка труда и иллюзиями сохраняющегося поныне трудового законодательства, которое является одним из ярких проявлений виртуальности нашего «социального государства». Ее цель состоит в том, чтобы повысить гибкость рынка труда и мобильности рабочей силы; одновременно обеспечить реальную защиту прав наемных работников и расширение свободы маневра для работодателей; сократить латентные процессы на рынке труда. Для этого предлагается:

• в законодательстве и на практике существенно повысить роль индивидуальных трудовых договоров, упростить процедуры их расторжения по инициативе работодателя при условии необходимой защиты прав и интересов работника; расширить сферу применения срочных индивидуальных трудовых договоров; расширить круг вопросов, регулируемых непосредственно договорам;

• изменить содержание и роль коллективных трудовых отношений с участием профсоюзов как представителей работников на уровне предприятий и организаций; на более высоких уровнях развития — создать институты социального партнерства, содействуя консолидации представительства работодателей и наемных работников;

• учитывая радикальный характер и многообразие требующихся изменений в трудовом законодательстве, в силу чего реформа трудовых отношений будет поэтапной, считать нецелесообразным принятие в ближайшее время новой редакции Кодекса законов о труде, который остается советским в своей основе. Взамен предлагается принять последовательно ряд федеральных законов, которые затем могли бы быть кодифицированы в свод законов

о труде с учетом опыта их применения. В их числе законы «Об индивидуальных трудовых договорах», «О социальных судах в Российской Федерации», «О коллективных договорах и соглашениях»;

• принять более реалистические процедуры массовых увольнений, внести соответствующие поправки в закон «О занятости населения в Российской Федерации». Сейчас в процессе структурной перестройки предприятия нередко вынуждены идти на массовые увольнения, действуя в обход закона и нарушая права трудящихся,

в том числе не выплачивая заработную плату и отправляя людей в продолжительные неоплачиваемые отпуска. Предусмотреть для таких случаев приемлемые методы компенсаций и реализации социальных программ реструктуризации, в том числе с привлечением бюджетных средств или социальных заимствований. Реформа трудовых отношений — одна из важнейших для завершения рыночных преобразований.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства уже проводится в течение нескольких лет, но в последнее время темпы ее существенно снизились. Цель реформы — создание нормального конкурентного рынка жилья и коммунальных услуг, который позволил бы существенно сократить издержки и цены на них для покупателей. На этой основе должна повышаться доля населения в оплате приобретения жилья и коммунальных услуг до их реальной стоимости и сокращаться дотации на эти цели из региональных и местных бюджетов, а также из средств предприятий. Должно снижаться также перекрестное субсидирование. Малообеспеченным семьям должны выплачиваться жилищные субсидии.

Темпы реформы ограничиваются низкими доходами населения, которые еще больше упали после кризиса 1998 года. Тем более недопустимо принуждать население оплачивать повышенные издержки строительных и коммунальных предприятий, действующих в неконкурентной среде. Эта сфера является одним из заповедников номенклатурного капитализма, где связь бизнеса с властью проявляется всего наглядней.

Поэтому первая задача ускорения жилищно-коммунальной реформы — создание конкурентного рынка.

Пенсионная реформа представляется одной из самых сложных, поскольку предполагает переход от распределительной системы пенсионного обеспечения к смешанной накопительно-распределительной, с последовательным увеличением доли накопительных элементов в условиях жестких бюджетных ограничений. Причем такой переход требует создания переходного финансового резерва в более или менее значительных масштабах. Переход этот желательно в основном завершить к 2007 году, когда рост доли населения в пенсионном возрасте может поставить нынешнюю пенсионную систему перед неразрешимыми трудностями. Дополнительные сложности создал кризис 1998 года: вследствие опережающей индексации минимальных пенсий недопустимо сократилась дифференциация пенсий, возникли препятствия для внедрения условно-накопительных персональных пенсионных счетов, который предусматривает программа пенсионной реформы, принятая в мае 1998 года.

В связи с этим предлагается:

• в ближайшее время не стремиться к увеличению дифференциации пенсий, а равномерно повышать размеры всех пенсий, чтобы быстрее довести минимальные пенсии до 80 % прожиточного минимума, что предусмотрено программой пенсионной реформы;

• в дальнейшем увеличение дифференциации пенсий проводить за счет роста накопительного компонента обязательного государственного пенсионного страхования;

• вернуться к вопросу о поэтапном повышении общеустановленного пенсионного возраста до 65 лет, равно для мужчин и женщин, в течение 10 лет, начиная с 2002 года. Подобные решения уже приняты в Грузии, Казахстане и Молдове. В развитых индустриальных странах такая норма существует давно. Это тем более целесообразно делать, что при нынешнем уровне пенсий все трудоспособные пенсионеры работают и до более высоких возрастов;

• предусмотреть альтернативные подходы к финансированию досрочного выхода на пенсию через систему страхования фактической утраты трудоспособности в льготном пенсионном возрасте;

• создать условия для развития негосударственных пенсионных фондов и дополнительного добровольного пенсионного страхования с учетом перспектив нормализации ситуации на финансовых рынках.

Реформа системы социальной защиты (предоставления социальных льгот, выплат и услуг), предусматривающая замещение субсидий к ценам, категориальных льгот и выплат на адресные выплаты нуждающимся, строится исходя из того, чтобы критерии отбора нуждающихся соответствовали финансовым возможностям. Критерии, принятые в законодательстве 1999 года, видимо, не позволяют реализовать повсеместный переход на адресные принципы социальной помощи из-за реальных бюджетных ограничений.

В связи с этим предлагается:

• полномочия по определению размеров и форм предоставления социальной поддержки передать на региональный и муниципальный уровни, где легче оценить возможности и своеобразие условий;

• активно развивать негосударственный сектор оказания социальных услуг, обеспечив ему равный с госучреждениями доступ к «государственному социальному заказу»;

• расширять свободу выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов. С этих счетов на определенную сумму можно получить бесплатные или субсидируемые услуги по оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление.

• содействовать привлечению частных благотворительных ресурсов в систему механизмов государственного социального заказа и социальных счетов граждан, развивать волонтерство в сфере оказания социальных услуг.

6.2. Социальные программы поддержки структурной перестройки

Подобные программы не являются принципиально новыми. В предшествующий период был накоплен опыт разработки и реализации подобных программ, в том числе:

• передача социальной сферы предприятий на баланс муниципалитетов;

• переселение из северных регионов;

• поддержка закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и других «моногородов» и т. п.

Однако в большинстве случаев наиболее широко применялись такие способы решения социальных программ, как новые льготы и привилегии, субсидирование текущих расходов нежизнеспособных предприятий, поддержка неплатежей и бартера как способа оттягивания реального решения социальных проблем и тем самым торможения структурной перестройки. Такое положение больше терпеть нельзя. Нужны инвестиции в решение социальных проблем, снимающие препятствия с пути реструктуризации, а не текущие расходы на бесконечное воспроизведение этих проблем.

Положительные примеры также имеются:

• уже упоминавшийся опыт реформирования угольной промышленности на средства займа Мирового банка;

• социальная программа реструктуризации Новомосковского химического комбината, реализованная компанией Procter & Gamble, которая без серьезных социальных напряжений позволила модернизировать производство

и вдвое сократить численность работников;

• социальная программа на комбинате «Норильский никель» и др.

На основе этого опыта и иных примеров необходимо разработать соответствующие методические материалы и рекомендации. Вопрос финансирования подобных программ должен решаться в основном за счет предприятий, муниципальных и региональных бюджетов, путем сокращения текущих расходов на социальные дотации и субсидии, осуществляемых ныне. Возможны также заимствования, в том числе у международных финансовых организаций.

Вместо заключения

Три этапа — три шага в будущее

Попытаемся представить реализацию предложенной стратегии во времени в случае, если она будет принята и обстоятельства будут относительно благоприятны — без крупного везения, но и без крупных негативных экзогенных воздействий типа нового мирового финансового кризиса или падения цен на нефть до 8 долларов за баррель.

Общий прогноз таков: за 10 лет можно добиться успеха, решить основные задачи развития России, но только за дело надо браться сразу. Мы не можем обещать быстрых прорывов, типа 10 % роста уже в этом или следующем году, но напряженная работа в первые годы к концу этого периода может дать неплохие результаты. Условно можно выделить три этапа.

I этап (до 2003 года) — осуществление основных мер, обеспечивающих преодоление кризиса недоверия и улучшение инвестиционного климата.

Главные задачи. На этом этапе должен быть сбалансирован бюджет, достигнуто соглашение по всеобъемлющему урегулированию внешнего долга. Надо принять основные законы, снижающие риски инвестирования и обеспечивающие стабильность бизнеса. Должны появиться явные признаки того, что власти проявляют решимость добиться успеха в борьбе с коррупцией.

В эти годы высоких темпов роста не будет прежде всего из-за жесткой бюджетной политики и осуществления мер по выравниванию условий конкуренции, сокращению числа предприятий, производящих отрицательную добавленную стоимость. Следует ожидать роста безработицы. Но темпы роста нового рыночного сектора будут доминировать, поэтому общие темпы роста ВВП составят примерно 3–4 % в год. Инфляция — 12–15 %. Налоговые поступления должны быть повышены до 14,5–15 % ВВП.

Нужно добиться серьезных сдвигов в оздоровлении банковской системы, в восстановлении финансовых рыков, в продвижении реформы ЖКХ, пенсионной реформы. Рост частных инвестиций должен быть примерно равен росту ВВП.

II этап (2004–2007 годы). Главная задача-рост инвестиций в процессе структурной перестройки, ускорение развития современного рыночного сектора. К концу этого этапа не должно остаться предприятий, производящих отрицательную добавленную стоимость, исчезнут как заметное явление неплатежи и бартер, поскольку не станет главного фактора, их порождающего.

Среднегодовые темпы роста ВВП должны подняться до 5–6 %. Рост инвестиций будет опережать динамику ВВП на 1,5–2 процентных пункта. Можно ожидать изменений в структуре платежного баланса: повышение доли экспорта продукции обрабатывающей промышленности и импорта оборудования, сокращение вывоза капитала. Возможно положительное сальдо потоков капитала при сокращении его в торговом балансе.

На эти годы, видимо, придется основное бремя реформ в социальной сфере, в том числе должны завершиться реформы ЖКХ, пенсионная реформа, реформы образования и здравоохранения. Прекратится перекрестное субсидирование населения за счет предприятий. При этом должен быть обеспечен рост номинальных денежных доходов населения, необходимый для покрытия дополнительных расходов. Произойдет расширение сферы денежного оборота. Рост реальных располагаемых доходов населения составит минимум 2–3 % в год, инфляция — 5–6 %.

III этап (2008–2010 годы) — достижение высоких темпов экономического роста, завершение структурной перестройки. Темпы роста ВВП — 6–7 %, реальных располагаемых доходов населения — 4–5 %. Существенный рост производительности как результат инвестиций в новые технологии и реформы трудовых отношений.

Стабилизация рубля на базе оздоровления экономики и благоприятного платежного баланса.

Благодаря оздоровлению и росту экономики, повышению производительности появится возможность преодолеть трудности, вызванные увеличением нагрузки на трудоспособное население. Тем не менее целесообразно будет даже в более ранние сроки ориентировать миграционную политику на привлечение в Россию дополнительных трудовых ресурсов, прежде всего специалистов.

Предложенная стратегия, основанная на либеральных принципах, приведет к успеху рыночных реформ, начатых в 1992 году, позволит выстроить свободную демократическую страну, которой мы хотели ее видеть в начале преобразований.

Модернизация российской экономики: повестка дня

Год назад на I Международной конференции ГУ-ВШЭ я и мои коллеги представили доклад, посвященный нашему взгляду на экономическую стратегию России[2]. С тех пор была завершена разработка программы Грефа, принята правительственная программа на полтора года. Затем по поручению Госсовета разработана программа Ишаева. В разработке долгосрочная и среднесрочная программы. Сравнение этих и других подобных документов показывает, что они ходят вокруг одних и тех же идей, одних и тех же предложений, одних альтернатив. Теперь, пожалуй, интересней смотреть, какие идеи и как реализуются, в каком направлении поворачивается российская экономика, какие новые (или упущенные ранее) угрозы и возможности возникают. Этому и посвящен настоящий доклад.

1

Исходные позиции

Текущий момент в развитии российской экономики должен рассматриваться в контексте произошедшей 10 лет назад революции — именно так по своим масштабам и значению должны оцениваться изменения в посткоммунистической России — и завершения к 1998 году первого этапа рыночных реформ. Августовский кризис 1998 года стал его естественной границей. То, что это так, показало начавшееся после кризиса оживление в экономике.

Напомню стандартную схему переходного периода. Содержание I этапа: либерализация, плюс приватизация, плюс финансовая стабилизация, плюс формирование несущих институциональных столпов рыночной экономики — налоговой и банковской систем. Все это к 1998 году худо-бедно было сделано на фоне спада и снижения уровня жизни. Следом ожидался приток инвестиций и начало экономического роста. К концу 2000 года стало очевидно, что эта схема, пусть с задержкой, выдерживается и в России, как она выдерживалась в других странах с переходной экономикой.

Кризис 1998 года как бы не вписывался в схему, его могло не быть. Он расценивается как следствие цепи ошибок в экономической политике. Одна из идей, которую я хотел бы подчеркнуть в настоящем докладе, — это идея преобладания объективной обусловленности, закономерности происходящих переходных процессов и ограниченных возможностей людей управлять ими и даже правильно судить о них с близкого расстояния. То, что прежде казалось очевидной ошибкой или слабостью, потом иногда оказывалось оптимальным выходом. И наоборот.

Анализ сразу после кризиса приводил к мысли, что его главная внутренняя причина — нарастающий бюджетный дефицит и закрытие его посредством пирамиды ГКО. Допустим, что с 1995 года приводилась бы экономически правильная политика: улучшение сбора налогов и сокращение государственных расходов, так что дефицит бюджета не превысил бы безопасный уровень 1–1,5 % ВВП. Оставим в стороне вопрос о политической невозможности таких действий в преддверии парламентских и президентских выборов. Результаты моих оценок и расчетов приведены в таблице 1 в сопоставлении с фактическими результатами:

Таблица 1. СОПОСТАВЛЕНИЕ УСЛОВНО ПРАВИЛЬНОЙ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В 1995–1998 ГОДАХ С ФАКТИЧЕСКИМИ РЕЗУЛЬТАТАМИ,

% динамики ВВП к предыдущему году

Правдоподобие итогов условно правильного сценария подтверждается тем, что дефляционные шоки (а правильный сценарий предполагал шок) всегда вызывают спад, а размеры и продолжительность предполагаемого спада в этом случае примерно соответствуют дефляционным шокам 1992 и осени 1993 года. После последнего шока снижение ВВП в 1994 году составило 12,7 % и продолжалось ослабевающими темпами в течение трех лет, до 1997 года. Темпы роста ниже фактических в 1999–2000 годах объясняются тем, что, видимо, в этом случае не было бы столь сильного оживляющего эффекта девальвации рубля, которой постарались бы избежать. Так что оценки, принятые в условном сценарии, скорее умеренно оптимистические.

Если принятые допущения оправданны, то фактический ход событий по сравнению с теоретически правильным дал нам за 1995–2000 годы выигрыш в 6,5 процентных пункта увеличения ВВП, при том что в 2000 году мы едва вышли на объем ВВП 1994 года.

Не хочу сказать, что кризис был благом или что политика проводилась безупречная. Основные минусы кризиса — потеря доверия и скачкообразный рост внешнего долга. Последний, правда, был обусловлен не столько самим кризисом, сколько судорожными попытками избежать его, как потом оказалось, напрасными. Тот же кризис можно было пережить, не прибегая к столь крупным и невыгодным заимствованиям.

Смысл изложенных аргументов один: объективная обусловленность переходных процессов оставляет политике мало возможностей для выбора, кроме небольшого числа точек бифуркаций (как в 1992 году): после 1992 года таких точек не было, поэтому итоги развития в значительной мере оказались предопределены.

Так или иначе, оживление в экономике — свидетельство перехода ко второму этапу трансформации российской экономики и неплохая стартовая площадка для развертывания модернизации.

2

Модернизация — категорический императив

Прежде всего, уточним, какой смысл мы вкладываем в понятие «модернизация» экономики. Буквально оно означает обновление, ликвидацию отсталости, выход на современный, сравнимый с передовыми странами уровень развития.

Речь идет, во-первых, об освоении производства продуктов современного технологического уровня в масштабах, позволяющих российским компаниям занять достойные позиции на мировых рынках.

Во-вторых, это обновление производственного аппарата, замена устаревшего оборудования и технологий на современные, более производительные.

В-третьих, это органическое включение в новейшие мировые инновационные процессы, полная интеграция в мировую экономику, скорейшее использование всех важных нововведений, в том числе новинок в области организации и управления. Только при этом условии страна может извлекать полезный эффект из неизбежных процессов глобализации и не окажется в положении их жертвы.

В-четвертых, это переподготовка, переквалификация или замена кадров, переобучение и перевоспитание людей, если хотите, усвоение иного образа мышления, соответствующего требованиям времени. Не нужно думать, будто речь идет о потребности в армии идеальных учителей — обучать и воспитывать будут прежде всего меняющиеся условия жизни. Но в дополнение к этому новое образование, возможности овладения новыми профессиями, массовое распространение новых знаний и ценностей необходимы обществу.

В-пятых, это осуществление структурных сдвигов в экономике, формирование производственной структуры, отвечающей критериям развитой индустриальной страны. Это предполагает повышение в ВВП и экспорте доли продуктов с высокой добавленной стоимостью, в том числе продуктов новой информационной экономики, уход от однобокой сырьевой ориентации экспорта.

Возникает вопрос: насколько необходимы эти сдвиги, нельзя ли жить без них? Пусть бы только росло благосостояние народа, благо, природных ресурсов России хватит надолго. Я полагаю, что структурные сдвиги действительно не могут быть самоцелью. Но устойчивый рост благосостояния граждан, процветание страны, ее достойное место в мировом сообществе достигаются ныне, как показывает опыт, лишь в том случае, если структура экономики нацелена на инновационное развитие, на использование науки и образования как факторов роста.

В конечном счете все это должно выразиться в темпах экономического роста. По тенденции, обозначившейся в 1990–2000 годах, предположительно экономика США будет расти на 2–4 % в год и к 2010 году достигнет 140–150 % от уровня 1990 года. Страны ЕС и Япония будут расти, видимо, несколько меньшими темпами (1,5–3 % в год) и к 2010 году достигнут 130–135 % уровня 1990 года. Европейские страны с переходной экономикой, преодолев трансформационный кризис между 1994–1997 годами, в целом будут развиваться примерно теми же темпами. Китай, удвоив ВВП в 1990–2000 годах, может продолжить рывок, возможно с затуханием темпов к концу десятилетия.

Учитывая глубину трансформационного кризиса, Россия в сравнении с Европой и Японией к 1999 году накопила отставание примерно на 50 процентных пунктов роста ВВП (в предположении, что мы в этот период росли бы одинаковыми темпами).

Дальше для России открываются два крайних альтернативных сценария. Пессимистический (среднегодовой рост на уровне 2–4 % в год) означает сохранение накопленного отставания и недостаток ресурсов для разрешения нарастающих социальных проблем, не говоря уже о выплате долгов. В лучшем случае мы будем, как сейчас, держаться на 8–10-м месте в мире по объему ВВП.

Другой сценарий — оптимистический, он предполагает по меньшей мере сокращение отставания. Для этого нужно в течение 10–15 лет поддерживать среднегодовые темпы роста на уровне не менее 6–8 %. И такие возможности есть, достаточно в 5–6 раз повысить производительность. Тогда реальным станет решение социальных проблем, в том числе связанных с демографическим кризисом, старением населения и повышением его благосостояния даже при относительном уменьшении числа трудоспособных. Тогда появится возможность выплатить все долги.

Решить эту задачу можно только посредством модернизации экономики.

3

Что происходит с нерыночным сектором

В прошлогоднем докладе отмечалось, что особенность российской экономики состоит в наличии значительного нерыночного сектора. Он охватывает совокупность предприятий, работающих неэффективно и не адаптировавшихся к условиям рыночной экономики, и существует благодаря субсидиям, льготам, бартеру и т. п. Суть структурной перестройки и модернизации в переходный период состоит, в частности, в вытеснении нерыночного сектора и замещении его эффективным рыночным. Трудности трансформации для России во многом объясняются тем, что изначально вся советская экономика была нерыночной, а ее преобразование постоянно сопровождается, с одной стороны, противоречиями между необходимостью вытеснения нерыночных отношений и предприятий, высвобождением скованных в них ресурсов, а с другой — тяжелыми в каждый момент социальными последствиями (подлинными или мнимыми) соответствующих действий. Порой это просто косность, нежелание менять привычные нормы поведения, порой — сопротивление сил, чьи интересы оказываются ущемлены. Всего этого у нас больше, чем в других странах с переходной экономикой. До кризиса 1998 года структурная перестройка шла медленно, нерыночный сектор сохранялся, отгородившись неплатежами и бартером от рынка. А что сейчас?

Как уже отмечалось, оценка масштабов и влияния нерыночного сектора — весьма непростая задача. Первый приходящий на ум критерий — рентабельность. Однако он обнаруживает много недостатков.

В конце 2000 года убыточными были 39 % общего числа предприятий. Но в 1993 году их было 14 %, в 1996 — 50,6, в 1998 — 53,2 %. Показатель рентабельности (убыточности) сильно зависит, таким образом, от внешних условий. В 1993 году при высокой инфляции предприятия могли показывать прибыль за счет роста цен и при нарастающих долгах. В 1998 году свою роль сыграл кризис. В 2000 году снижение доли убыточных предприятий обусловлено не только улучшением их работы, но и девальвацией рубля, и монетизацией экономики.

В отраслевом разрезе доля убыточных предприятий показывает, где позиции нерыночного сектора особенно сильны: в сельском хозяйстве в 1998 году убыточными были 84,4 % всех предприятий, в 1999 — 52,7 %; в жилищно-коммунальном хозяйстве — 60,1 % и 61,4 % соответственно; в лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности — 67 и 51,4 %[3].

Известно, что показатель прибыли подвержен многообразным искажающим влияниям: долги, бартер, уход от налогов и перекачивание доходов в аффилированные компании. Вот примечательные данные: за январь-ноябрь 2000 года при доле убыточных предприятий 39 % сумма убытков составила 103,2 млрд. руб. против суммы прибыли 1071 млрд., т. е. на порядок большей. Очень похоже, что многие предприятия предпочитали иметь в отчете небольшие убытки. В прошлогоднем докладе поэтому оценка доли нерыночного сектора по числу предприятий составляла 25–30 %[4].

За прошедший год в ВШЭ было начато исследование нерыночного сектора (сначала в промышленности) с целью выяснить его реальную роль не только по числу предприятий, но и по занятости. В качестве критерия выбрали добавленную стоимость как показатель, менее подверженный искажениям: к нерыночному сектору условились относить предприятия, производящие отрицательную добавленную стоимость, скорректированную с учетом размеров задолженности, бартера, взаимозачетов и субсидий. Данные, отсутствующие в отчетности, должны быть дополнены анкетным опросом по той же выборке предприятий.

Сейчас мы можем доложить самые первые результаты, полученные при поддержке Госкомстата России. По выборке 950 предприятий промышленности, разного размера, разных отраслей, размещенных в 10 регионах России, получены следующие данные (см. таблицу 2).

Таблица 2. СООТНОШЕНИЕ РЫНОЧНОГО И НЕРЫНОЧНОГО СЕКТОРОВ В ПРОМЫШЛЕННОСТИ В 1998–1999 ГОДАХ, ПО ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОСНОВНЫХ ЦЕНАХ,

без НДС и акцизов, в процентах по выборке

Доля рыночного и нерыночного секторов оценивалась по показателям валовой и чистой добавленной стоимости (ДС). Последняя равна валовой ДС за вычетом амортизационных отчислений, приближенно рассматриваемых как оценка потребления основного капитала. Реально же они представляют собой вычет из налогооблагаемой базы, предприятия могут их тратить на цели, не связанные с воспроизводством основного капитала.

Поправки на долги, субсидии, бартер и другие факторы пока еще не сделаны.

Разница в показателях объясняется тем, что некоторые предприятия, произведя амортизационные отчисления по существующим нормативам, не могут за счет чистой добавленной стоимости финансировать все остальные расходы и делают это за счет фонда амортизации. Существенно это не меняет картины, хотя, как мы видим, доля предприятий нерыночного сектора за 1998 год при оценке по критерию чистой добавленной стоимости приближается к нашей прошлогодней оценке.

По этим данным можно сделать следующие выводы:

1. Доля нерыночного сектора при выбранном критерии в 1998–1999 годах резко сократилась. Если бы не некоторые обстоятельства, проблему нерыночного сектора можно было бы считать закрытой, а процесс адаптации российской экономики к рыночным условиям практически завершенным.

2. Этот вывод подтверждается сокращением бартера и взаимозачетов, изначально трактовавшихся как родовой признак нерыночного сектора. Об этом свидетельствуют данные таблицы 3. Тенденцию подтверждают и независимые исследования Российского экономического барометра: доля бартера в 2000 году упала с 46 % в январе до 19 % в ноябре. Так или иначе, облик российской экономики за последние два года кардинально изменился. Выдвинутые ранее критерии выделения нерыночного сектора утратили прежнее значение.

Таблица 3. ДИНАМИКА ДОЛИ ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ И ОСНОВНЫХ ВИДОВ НЕДЕНЕЖНЫХ РАСЧЕТОВ,

январь 1999 — ноябрь 2000 года, % от объема оплаченной продукции

Источник: Социально-экономическое положение России/Госкомстат РФ. 2000. № 12. С. 180–182.

3. Тем не менее с точки зрения задач модернизации вычленение в структуре российской экономики секторов с различным уровнем эффективности, имеющих разные перспективы развития, пусть и в существенно сглаженном виде, сохраняет свое значение. Напомним о существовании целых отраслей (ЖКХ, сельское хозяйство), слабо затронутых рыночными преобразованиями.

Исследования уровней оплаты среднего персонала в Москве показывает три резко различающихся сегмента рынка труда: 1) бюджетные и близкие к ним госпредприятия — 3–4 тыс. руб. в месяц; 2) частные и приватизированные предприятия среднего размера — 300–400 долл., т. е. 9–11 тыс. руб.;3) инофирмы и ориентированные на западные стандарты российские компании, предъявляющие максимальные требования к профессиональной квалификации и личным качествам работников — 600–1000 долл., т. е. 18–30 тыс. руб. в месяц[5].

Рынок труда, таким образом, фиксирует наличие резко различных групп наемных работников, живущих как бы в разных странах: одни уже тяготеют к западным стандартам, другие — скорей к советским.

Наши исследования подтверждают наличие серьезных различий и в составе российских предприятий, что заставляет еще раз вернуться к проблеме нерыночного сектора, поставив ее более широко.

Кроме критериев валовой и чистой добавленной стоимости, в расчетах были использованы также группировки предприятий по показателям валового и чистого накопления.

Валовое накопление основного капитала (ВНК) исчисляется как сумма инвестиций в новые основные фонды плюс стоимость купленных основных фондов, бывших в употреблении, за вычетом проданных основных фондов без учета износа. Чистое накопление основного капитала (ЧНК) равно валовому накоплению за вычетом потребления основного капитала (амортизации) и характеризует прирост основного капитала с учетом его износа. Отрицательная величина чистого накопления означает проедание основного капитала: сделанных инвестиций не хватает даже для его простого воспроизводства.

Результаты анализа по этим критериям приведены в таблицах 4 и 5.

Таблица 4. ВАЛОВОЕ НАКОПЛЕНИЕ ОСНОВНОГО КАПИТАЛА, % по выборке

По валовому накоплению мы также видим, что число благополучных предприятий растет. В 1999 году доля предприятий по занятости с отрицательным ВНК сократилась вдвое. Но в то же время настораживает, что предприятия, не имеющие положительных накоплений, занимают столь высокую долю: в 1999 году 54 % по числу предприятий; 28,7 % — по числу занятых.

Еще тревожнее показатели таблицы 5.

Таблица 5. ЧИСТОЕ НАКОПЛЕНИЕ ОСНОВНОГО КАПИТАЛА, % по выборке

Здесь также просматривается позитивная тенденция, но она гораздо слабее. Более того, в 1999 году около 3/4 предприятий почти с половиной работников продолжали проедать капитал. И этот процесс был более интенсивным на мелких и средних предприятиях, о чем свидетельствует более высокая доля предприятий с отрицательным ЧНК по числу предприятий при более низкой доле по занятости. Вымывание среднего и малого бизнеса — тревожная тенденция, если она подтвердится.

Не следует ли в связи с этим поменять критерии разграничения рыночного и нерыночного секторов? На наш взгляд, к тем или иным количественным критериям в данном случае следует относиться осторожно, тем более что речь идет о предварительных результатах исследования. Скорее, все же стоит считать основным критерий добавленной стоимости — он больше говорит о степени адаптации к рыночной денежной экономике. Показатели же валового и чистого накопления говорят о том, в какой мере уже адаптированные к рынку предприятия нуждаются в модернизации. Модернизация, инвестиции теперь становятся фактором выживания; прежде без них можно было обойтись.

4

Два пути модернизации

Анализ новейших процессов, протекающих в российской экономике, особенно эволюции нерыночного сектора, показывает, что сегодня мы находимся в заметно более высокой степени готовности к модернизации, приему масштабных инвестиций, чем всего два года назад. Во всяком случае, предприятия, научившиеся сводить концы с концами без бартера и денежных суррогатов, становятся более прозрачными и привлекательными для инвесторов. Это важнейший факт, заслуживающий общего внимания.

Но модернизация как таковая находится в самом начале и во многом только определяет свои пути. Обычно выделяют два главных альтернативных пути модернизации: 1) модернизация сверху;

2) модернизация снизу. Хотя официальная политика Президента Путина вроде бы ориентирована на второй вариант, все же окончательный выбор еще не сделан. Первый вариант, пусть в сглаженных формах, имеет немало сторонников, и, кроме того, экономическая политика Путина еще, по сути, не подвергалась серьезным испытаниям, которые обычно провоцируют поворот к силовым метолам. Напомним поворот от НЭПа к командной системе, сделанный Сталиным. Поэтому разъяснение различий, особенностей и последствий осуществления каждого из вариантов требует постоянного повторения.

Путь первый, модернизация сверху, — это путь усиленного воздействия государственной власти на достижение целей модернизации. Что означает перераспределение валового продукта в пользу государства, концентрацию в его руках ресурсов, необходимых для массовых государственных инвестиций в реконструкцию народного хозяйства, а также масштабное использование властного, административного или даже репрессивного ресурса для принуждения людей к действиям в целях модернизации, ради «общественного блага» в интерпретации властей. Это возврат к мобилизационной экономике, господствовавшей в России более 70 лет и приведшей ее к краху. То была вторая масштабная попытка модернизации сверху в российской истории. Первая, осуществленная Петром Великим, считается канонически успешной, действительно приведшей страну в ряды современных держав, хотя и стоившей ей трети населения.

Соблазн модернизации сверху существует всегда, когда в экономике и в обществе возникает серьезный разрыв между масштабом задач, диктуемых жизненной необходимостью, и реальным развитием, решение этих задач не обеспечивающим. По крайней мере, так представляется современникам.

Сейчас в России именно такая ситуация, возникшая на грани между первым и вторым этапами посткоммунистической трансформации. Поэтому опасность мобилизационного сценария сохраняется.

Однако именно в условиях современной России он обречен на провал, который стал бы для нее подлинной трагедией. Дело именно в условиях. Исторический опыт показывает, что модернизация сверху может быть успешной после длительного периода спокойной эволюции без вмешательства государства, причем видимый успех иногда достигается на сравнительно коротких отрезках времени, и это усиливает ее привлекательность. А потрясения, ею вызываемые, обычно оказываются столь отдаленными, что их с давно прошедшей и возвеличенной историками модернизацией сверху уже никто и не связывает. Так, признано, что Октябрьская революция во многом была обусловлена половинчатостью Крестьянской реформы. Но при этом редко вспоминают, что Петровские реформы укрепили крепостнические порядки в России (в то время как в Европе от них уже отказывались) и тем самым надолго закрепили и усугубили социально-экономическую отсталость страны. То, что при Петре было источником силы, при Николае I стало источником слабости, а при Николае II — причиной революционных потрясений.

Но для петровской модернизации сверху условия благоприятствовали: страна была готова к ним, а кроме воли монарха, никакой иной общественной силы не существовало. Длительное позитивное последствие обеспечивалось относительной восприимчивостью господствующих сословий к нововведениям, тем более что их материальное положение не ухудшалось, напротив, возможности обогащения возрастали.

Сталинская модернизация сверху была качественно иной: она опиралась на потенциал незавершенных аграрных преобразований и ожидания созидательных сил революции, а также на отрицание прежних институтов, включая мораль и законность. Но она происходила в стране, которая и без марксистских схем была на подъеме. Разрушение созидательных сил, развивающихся снизу, — рынка, капитализма, обусловило недолгую жизнь модернизаторского порыва и привело к истощению экономических и социальных сил общества. Общество оказалось больным и уж точно не готовым к новым экспериментам новых диктаторов.

Надо ясно отдавать себе отчет: модернизация сверху, чтобы достичь результатов, которые можно хотя бы первое время трактовать как позитивные, должна обеспечить колоссальную концентрацию ресурсов, воли и власти, в первую очередь такой власти, как у Петра и Сталина. И у власти должна быть готовность к подавлению тех, кто не согласен будет поступиться собственными интересами. А подавление собственных интересов есть подавление той энергии и инициативы людей, которые сами могли бы при ином варианте стать главной силой модернизации.

Путь второй — модернизация снизу, с опорой на частную инициативу и энергию каждого. Процветание развитых в экономическом отношении стран повсюду, на Западе или на Востоке, основано сегодня на свободной открытой экономике. Все они пережили в свое время модернизацию снизу.

Государство при этом не стояло в стороне. Но оно не решало за всех, что делать и что строить; оно создавало условия и институты, которые способствовали инициативе и самодеятельности, которые превращали их в подъемную силу.

И в российской истории есть опыт модернизации снизу. Это Крестьянская реформа 1861 года, это последовавшие за ней судебная, земская, военные реформы. Вместе они дали сильнейший толчок развитию экономики и общества, сделали нашу страну одной из самых динамичных, преодолевающей отставание от тех стран, которые ушли вперед, пока Россия жила в самодовольстве от мнимого превосходства своей социальной организации. Действительно, эта организация позволила осуществить Петровские реформы и победить Наполеона, но уже давно безнадежно устарела. Александр II положил начало ее замене (в этом и состояла его модернизация) посредством освобождения крестьян и формирования начал гражданского общества. Эстафету Александра II подхватили С. Ю. Витте и П. А. Столыпин. Они не победили, они не смогли предупредить разрушительную революцию. Но проведенная ими работа показала достоинства пути модернизации снизу, действенность ее и в России.

Второй опыт начался в 1992 году, но до 1998 года российские реформы проходили фазу создания основ рыночной экономики и пассивную, разрушительную фазу структурной перестройки. Только теперь дело доходит до модернизации. И потому ныне снова встает вопрос: а годится ли для России путь модернизации снизу, удастся ли на этом пути решить ее национальные задачи?

Следует отметить, что если модернизации сверху свойственно вызывать иллюзии относительно возможностей авторитарной власти преобразовать действительность в должном направлении, то модернизация снизу скорее вызывает сомнения. Еще бы, государство создает условия, а действовать должны миллионы людей, по своей воле, и бог их знает, как они себя поведут. Особенно велики эти сомнения для российского привычно тоталитарного сознания. И в этом опасность: рефлексы раз за разом толкают власти и множество людей, которые их поддерживают, к «решительным» действиям, вольно или невольно подавляющим частную инициативу, возрождающим страх граждан перед государством.

Другая особенность этого выбора — его однозначность: либо тот, либо иной. Среднего пути нет. Хотя, казалось бы, мудрость состоит в том, чтобы выбрать золотую середину, избежать крайностей. И в практической политике неизбежно применение смешанной стратегии. Решения должны выбираться из прагматических соображений, а не в угоду надуманным схемам. Но должно быть ясно и то, что добиться успеха позволит только принципиальная политика, ясная для всех.

Ситуация сложилась таким образом, что здесь и сейчас, в России начала XXI века, успешную модернизацию можно осуществить только снизу.

5

Что предлагалось, что произошло

Мы исходим из того, что нынешнее российское руководство избрало путь продолжения либеральных реформ и, стало быть, модернизации снизу. Одобренная правительством программа Грефа подтверждает это.

На I Международной конференции ВШЭ, ровно год назад, я и мои коллеги в нашем докладе выдвинули свои предложения по экономической стратегии. Напомню основные положения:

• структурная перестройка, т. е. собственно модернизация. Имелось в виду прежде всего вытеснение нерыночного сектора, выравнивание условий конкуренции и прекращение субсидирования;

• создание благоприятного инвестиционного климата.

В программе Грефа для этого предусмотрено снижение налогов, выравнивание условий конкуренции, дерегулирование;

• социальная политика в поддержку модернизации, т. е. социальные программы, снимающие препятствия социального характера на пути модернизации предприятий. Сегодня я бы сказал: социальные инвестиции — вложения в решение проблем вместо постоянных социальных трансфертов;

• всесторонняя интеграция в мировую экономику: к открытости российской экономики «на выход» надо добавить ее открытость «на вход», снять бюрократические и иные препятствия на пути притока капиталов и умов в Россию.

Кроме того, в качестве условий предполагались: укрепление институтов государственной власти, преодоление слабости государства, свойственной ему в постреволюционную эпоху, и ответственная бюджетно-налоговая политика.

Программу предлагалось реализовать в три этапа:

• восстановление доверия как условие роста инвестиций (2000–2003);

• инвестиции (2004–2007). На этом этапе рост инвестиций должен опережать ВВП, чтобы создать базу устойчивого подъема;

• структурная перестройка и экономический рост: темпы роста достигают максимальных значений, не менее 7–8 % в год (2008–2010).

Посмотрим, как развивались события. Думаю, что 2000 год сыграл важную роль в создании задела для нового этапа реформ, их содержательной и политико-идеологической подготовки. Идея модернизации на основе частной инициативы воспринята обществом, задача улучшения инвестиционного климата поставлена правительством в число важнейших. Сделаны существенные шаги в продвижении налоговой реформы, к снижению налогового бремени. Подготовлены предложения по дерегулированию (дебюрократизации) экономики. В частном секторе можно отметить некоторое повышение уровня корпоративного управления.

Весьма существенные шаги вперед — монетизация экономики и, как было показано выше, сокращение нерыночного сектора. Трудно сказать, насколько велика в этом заслуга правительства. Возможно, более важную роль сыграли девальвация рубля и высокие цены на нефть, позволившие Банку России больше года придерживаться политики currency board, наращивая валютные резервы и эмитируя рубли, которые экономика, в отличие от прошлых лет, впитывала, увеличивая долю денежных расчетов без чрезмерного роста инфляции. Возможно, имела значение настойчивость естественных монополий в наращивании доли расчетов живыми деньгами: за два года РАО «ЕЭС» подняла этот показатель с 12 % до 75 %. Так или иначе, но «виртуальная экономика», долгое время бывшая головной болью для властей и бизнеса, как-то сама по себе стала рассасываться.

Отметим также, что опережающий рост инвестиций в основной капитал, по которому мы идентифицировали переход ко второму этапу модернизации, имел место уже в 2000 году. Правда, половина инвестиций сделана в ТЭКе, при том что не было роста импорта оборудования, а иностранные инвестиции выросли незначительно. Ласточка, которая не делает весны.

Сейчас сторонники либеральных реформ нередко высказывают мнение: благоприятный для преобразований 2000 год бездарно упущен, правительство не использовало окно возможностей. Не думаю, что это верно. Можно было сделать больше, но не намного. У всякого социального действия есть естественный темп, оно нуждается в осмыслении, в подготовке, в том числе общественного мнения. Большое значение я придаю работе над программой Грефа, в которую был вовлечен широкий круг специалистов и которая, опираясь на сделанное ранее, особенно в 1997 году, сильно развила идеологический задел преобразований.

Сейчас делается немало пессимистических прогнозов, основанных большей частью на том, что повторить успех 2000 года так быстро не удастся. Проблем много, и они действительно будут все больше тормозить развитие, особенно если их не решать. Но я думаю, что более низкие темпы роста в 2001–2002 годах не являются драмой, как и несколько более высокие, чем ожидалось, темпы инфляции. Напомню, в прошлом году мы предвидели невысокие темпы роста на первом этапе модернизации, в период восстановления доверия. Поэтому успех 2000 года для нас скорее приятный сюрприз, который каждый год не преподносят. Инфляция также может оказаться неизбежным следствием новой фазы перестройки системы относительных цен как части структурной перестройки экономики в целом.

И все же следует признать: несмотря на политическую и макроэкономическую стабильность, деловой и инвестиционный климат не претерпел ощутимых улучшений. Доверие к России как к партнеру и рынку капитала восстанавливается медленно, если этот процесс вообще идет. Напомню: год назад именно восстановление доверия мы выдвигали как главную задачу модернизации. Нет продвижения в интеграции в мировую экономику. Идея социальных инвестиций не была поддержана, социальная политика по-прежнему ориентируется на увеличение текущих расходов. И в этом смысле действительно можно говорить о том, что время отчасти упущено.

6

Институциональные условия модернизации

Если выбран второй путь модернизации и, стало быть, признано, что ее мотором должна быть частная инициатива, то стоит еще раз обратить внимание, насколько и почему частная инициатива в России остается скованной, подумать, что нужно делать, чтобы высвободить ее энергию, чтобы условия для бизнеса в России стали одними из лучших в мире. Вопрос следует ставить именно так, иначе не будет успеха.

Поскольку дискуссия по этим вопросам идет давно, я позволю себе просто назвать важнейшие факторы, сковывающие инициативу:

• бюрократический произвол, отсутствие твердых законодательных и судебных гарантий защиты прав человека

и бизнеса; неравенство условий конкуренции, использование инструментов власти в конкурентной борьбе как основное проявление коррупции;

• теневая экономика — привычный ответ на правовую незащищенность;

• слабая банковская система — следствие слабости предприятий как заемщиков и распространения теневой экономики; недоступность кредита на приемлемых условиях;

• отсутствие в связи с этим и развитого рынка капиталов, неэффективность трансформации сбережений в инвестиции.

Повестка дня тоже известна. Поэтому ограничусь перечислением и краткими комментариями. После объявления предлагаемых и подготавливаемых мер в разных формах нарастает сопротивление их осуществлению. За этим сопротивлением стоит прежде всего противостояние частного бизнеса и бюрократии. Основные меры таковы.

1. Дерегулирование. Предложения уже подготовлены, их ждет непростая судьба.

2. Завершение налоговой реформы, которая должна принести ощутимое снижение налогового бремени. Наибольшее значение имеет принятие нового налога на прибыль, усовершенствование налогообложения в добывающих отраслях с целью справедливого изъятия природной ренты, снижение таможенных пошлин.

3. Выравнивание условий конкуренции. Здесь есть два аспекта. Первый — разведение бизнеса и власти на всех уровнях, жесткая деятельность антимонопольных органов. Второй — отмена всех льгот и субсидий, вопрос весьма сложный в социальном плане. Сегодня субсидии ЖКХ и сельскому хозяйству занимают в региональных бюджетах до 50–60 % всех расходов. Эти деньги можно было бы выплатить служащим бюджетной сферы и пенсионерам, позволив им самим определить спрос и оплатить соответствующее продовольствие и услуги. Доходы остальных подтянулись бы. Узел проблем: «субсидии предприятиям — низкие доходы и низкий спрос — недостаток конкуренции и стимулов развития», — одна из главных задач II этапа реформ. Здесь пока ничего не сделано.

4. Реформа ЖКХ. Понятно, насколько она переплетается с выравниванием условий конкуренции: конкурентный рынок жилья и жилищных услуг — одно из основных направлений продвижения рыночного сектора.

5. Реформа трудовых отношений — крайне необходима для развязывания инициативы предпринимателей и в то же время для реальной защиты прав наемных работников, для создания нормальных рамок сотрудничества между ними и разрешения трудовых конфликтов. Дело стоит на месте. Вместо него — имитация дела в виде обсуждения двух версий КЗОТа, где чуть ли не главный вопрос: сохранят ли профсоюзы право давать разрешение на увольнение работника? Обсуждение в мире полусоветских иллюзий, не имеющее никакого отношения к реалиям современного рынка труда, но зато тесно связанное с материальными интересами ее участников.

6. Реформирование естественных монополий. Этому вопросу уделяется, возможно, слишком много внимания, ибо для реального улучшения делового климата реформы в естественных монополиях не дадут существенного эффекта. Единственная отрасль, где возможно реальное разграничение конкурентного и монопольного секторов, — это электроэнергетика. И именно здесь развернулась ожесточенная борьба против разумного в своей основе проекта реструктуризации РАО «ЕЭС», которую нельзя расценивать иначе, как борьбу против либеральных рыночных реформ.

И это при том что тарифы на энергию придется повышать не менее чем в два-три раза, а конкуренция — единственный способ противопоставить их дальнейшему росту рыночные силы. Это также вопрос выравнивания условий конкуренции, ибо сегодня энергетика субсидирует нерыночный сектор, низкие тарифы препятствуют энергосбережению и, значит, общему повышению производительности.

В других монополиях главное — повышение прозрачности. Возможности создания конкурентного сектора на железных дорогах или в газовой промышленности в конкретных российских условиях весьма ограничены.

7. Пенсионная реформа. Несмотря на постоянно вспыхивающие вокруг нее споры, все-таки кажется, что это широкая область взаимопонимания, дающая надежду на достаточно быстрое продвижение вперед. Для бизнеса крайне важно не только снижение взносов в пенсионные фонды, но и повышение доли в них работников и реальное появление средств на пенсионных счетах, что усиливает стимулы к выходу из теневой экономики, созданные последними новациями в Налоговом кодексе в части снижения обложения фонда оплаты труда.

8. Реформа образования тоже, несмотря на сопротивление, имеет шансы на успех. Важно только понимать, что дело здесь не в экономике, а в получении нового качества образования, необходимого человеку — гражданину России для жизни и успешной работы в условиях глобализации.

9. Судебная реформа, призванная обеспечить независимость суда и доступность правосудия, исполняемость законов и судебных решений вопреки древней российской традиции правового нигилизма, разделяемого и верхами, и низами, — возможно, самая нужная и самая трудная из предстоящих реформ. Насколько сильным будет сопротивление, видно хотя бы из примера противодействия Генеральной прокуратуры введению нового Уголовно-процессуального кодекса, ограничивающего полномочия прокуратуры и возможности использования ее в конкурентной и политической борьбе. Напомню, что в 1991 году на демократической волне судебная реформа уже была начата, а затем остановлена.

10. Административная реформа — наряду с дерегулированием, выравниванием условий конкуренции и судебной реформой — важнейший инструмент наступления на бюрократический произвол и коррупцию.

Можно еще многое добавить, но этого достаточно для одного «заседания», т. е. для второго этапа реформ. Дай бог управиться.

7

Наследие первого этапа реформ

Однако частную инициативу сковывают не только недостатки существующих институтов, но и сложное наследие первого этапа реформ. В нем я бы выделил два основных момента: 1) долги; 2) результаты распределения доходов и собственности.

Характерно, что в отличие от бартера и других неденежных форм расчетов взаимные долги, неплатежи не показали такого же быстрого снижения. В номинальном выражении они даже продолжали расти. Просроченная кредиторская задолженность с января 1999 года по ноябрь 2000 года выросла с 1241,1 млрд. руб. до 1611,3 млрд., т. е. почти на 30 %. В декабре 2000 года она, правда, снизилась до 1577 млрд. руб. Состав задолженности практически не менялся: 40–47 % — поставщики,19–21 — бюджеты всех уровней,20 % — внебюджетные фонды[6]. Так что в изменении структуры задолженности не стоит искать каких-либо объяснений.

В реальном выражении (дефлятор — индекс цен производителей) неплатежи быстро росли до кризиса 1998 года, достигнув максимума в сентябре, а затем стали снижаться (см. рис. 1)[7].

Отношение суммарной просроченной задолженности (кредиторская задолженность предприятиям плюс банкам по кредитам и займам) к объему ВВП и к денежному агрегату М2 показано в таблице 6.

Как мы видим, на фоне непрерывного роста монетизации экономики в год кризиса подскочило отношение задолженности к ВВП, а затем оно стало падать, но не снизилось до уровня 1996 года. При этом денежное предложение, пройдя минимум в год кризиса, в отношении к задолженности составило 60,7 %, чего прежде никогда не было. Поэтому даже ярые антимонетаристы должны исключить недостаток ликвидности из числа причин поддержания довольно высокого уровня неплатежей. Заметим еще раз, что суммарная просроченная задолженность в отношении к ВВП сократилась на 29 %, тогда как взаимозачеты — на 46, а бартер — на 76 %.

Рисунок 1. ЗАДОЛЖЕННОСТЬ В ДЕВЯТИ СЕКТОРАХ ЭКОНОМИКИ[8], ДЕФЛИРОВАННАЯ ПО ИНДЕКСУ ЦЕН ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ, МАРТ 1996 — АВГУСТ 2000 ГОДА (млрд. руб.)

Таблица 6. ВВП, ДЕНЕЖНАЯ МАССА И ПРОСРОЧЕННАЯ ЗАДОЛЖЕННОСТЬ, млрд. руб

Источник: Госкомстат РФ.

Итак, виртуальная экономика тает, неплатежи остаются. Нельзя не признать, что для модернизации и инвестиций предприятие, обремененное крупными долгами, — плохой объект. По оценкам Федеральной службы финансового оздоровления (ФСФО), при задолженности более 18-месячного объема продаж предприятие можно считать безнадежным. Их доля по выборке ФСФО в 1999 году составляла 39 %.

Так или иначе, для модернизации и роста, для предпринимательской активности прошлые долги — серьезное препятствие. Есть три варианта его преодоления.

Первый — ничего не делать. Задолженность в реальном выражении снижается сама по себе, и лучше всего предоставить процесс его естественному течению. Однако наши оценки, основанные на динамике задолженности после кризиса, показывают, что отношения суммарной задолженности к ВВП 1996 года мы достигнем в 2002–2003 годах, а уровня 1993 года, когда оно составляло 10 % ВВП, — к 2006 году. Вопрос: можем ли мы столько ждать?

Второй вариант — произвести общий взаимозачет. Соблазн такого решения усиливается тем обстоятельством, что реальный рост задолженности прекратился, и, стало быть, взаимозачет, если его провести сейчас, не придется повторять. Одно из важнейших в прошлом возражений против взаимозачета отпадает. Зато появится возможность расчистки балансов для новой жизни.

Третий вариант — ускорить процессы реструктуризации задолженности предприятий. По данным ФСФО, активность предприятий-должников в инициировании реструктуризации резко возросла: в 2000 году заявлений о реструктуризации подано в 21 раз больше, чем в 1999-м, на сумму 130,9 млрд. руб. долгов перед бюджетами. Побудительные мотивы: во-первых, стремление снизить долговое бремя, чтобы снять препятствия для развития; во-вторых, упрощение процедуры реструктуризации и возможность частичного списания долга в части штрафов и пеней.

Одновременно проходит размежевание рыночного и нерыночного секторов: предприятия убыточные, имеющие не более 20 % выручки живыми деньгами и не имеющие достаточного собственного капитала, реструктурировать свои долги не могут и становятся кандидатами на банкротство. В конце 2000 года в производстве арбитражных судов находилась 21 тысяча дел о банкротстве против 13,5 тысячи дел в начале года. В течение года было возбуждено 18 тысяч дел[9]. Здесь мы имеем дело с положительными тенденциями, которые, видимо, оказывают свое влияние и на общую динамику задолженности.

Признавая важность проблемы неплатежей, необходимость ее ускоренного решения для активизации частной инициативы и в то же время нежелательность общего взаимозачета, чреватого ослаблением финансовой дисциплины и другими известными издержками, целесообразно выбрать третий вариант. Это значит ускорить процессы реструктуризации долгов предприятий, еще больше повысив привлекательность ее условий для жизнеспособных предприятий и сделав их более жесткими для неэффективных.

Второй момент — распределении доходов и собственности по итогам первого этапа реформ. Известно, что в этот период, иной раз незаконно, а зачастую законно, но несправедливо, с использованием пробелов и противоречий в незрелом российском законодательстве, зарабатывались крупные состояния. Происходило это на фоне роста бедности большинства населения и, естественно, вызывало протест.

Так сложилось, что у большинства представителей российского бизнеса сегодня есть свои «скелеты в шкафу», а у представителей закона есть настоящие или сфабрикованные досье на них, которые можно либо пустить в дело в подходящий момент, либо продать по сходной цене. Можно также создавать поводы для публичного осуждения тех или иных предпринимателей широкими массами, которые обычно убеждены, будто обеднели потому, что их обокрали, и будто каждый богатый — вор.

Бизнес всего этого боится и норовит обезопасить себя либо связями во власти, либо, что еще лучше, зарубежными резервами. Следует учесть, что речь идет не только и не столько о крупном бизнесе. Большинство мелких и средних предпринимателей и по сей день живут в мире теневой экономики и боятся света. Таков наш нынешний бизнес, другого нет. А ведь ему предстоит проявлять инициативу, на него мы рассчитываем.

Поэтому перед нами еще один выбор: либо попытаться, руководствуясь моральными мотивами, «восстанавливать справедливость», препятствуя развитию частной инициативы; либо, напротив, подвести черту под прошлым.

Речь идет о том, чтобы рассмотреть возможность объявления налоговой амнистии для физических лиц за период до 2000 года.

Как известно, подобные инициативы уже обсуждаются в Государственной Думе.

Существует мнение, что амнистия, особенно объявляемая публично, не нужна и что, по сути, в неявной форме она уже предоставлена низким подоходным налогом с единой ставкой 13 %. Позволю себе не согласиться с этим мнением. Во-первых, есть множество юридических тонкостей, которые должны быть оговорены в законе об амнистии, но отсутствуют в налоговом законодательстве.

Во-вторых, если мы хотим расчистить атмосферу для частной инициативы, улучшить деловой климат, нужен именно публичный акт, способный устранить недомолвки и вызвать доверие.

Полагаю, что ускоренная реструктуризация долгов плюс налоговая амнистия для физических лиц помогут расчистить почву для серьезного сдвига в улучшении делового и инвестиционного климата в стране, необходимого для модернизации российской экономики.

8

Структурная политика

Старый спор относительно необходимости и содержания активной структурной политики, казалось бы, должен решиться сам собой, если выбирается путь модернизации снизу, с опорой на частную инициативу, тем более что выше мы подчеркивали принципиальность однозначного выбора. И тем не менее, оставаясь на этой позиции^ считаю необходимым обсудить этот вопрос применительно к конкретным условиям модернизации экономики России, ко второму этапу ее трансформации.

Суть дела в том, что, будучи предоставлена исключительно частной инициативе и рыночным силам, наша экономика будет с большой вероятностью склоняться к топливно-сырьевой ориентации. Можно себе представить, какой она будет в этом, причем не худшем, варианте, через 15 лет: сельское хозяйство и пищевая промышленность более или менее обеспечивают внутренний рынок; экспорт нефти, газа, металлов и леса позволяет импортировать все остальные продукты. Мы пользуемся достижениями мировой цивилизации — компьютерами, информационными системами, средствами телекоммуникаций и т. п. в той мере, в какой доходы от сырьевого экспорта позволяют нам все это закупать. Или отчасти собирать в России из компонентов, произведенных за рубежом. В лучшем случае мы сохраняем способность производить вооружения и оборудованием основном для внутреннего потребления. В сущности, примерно так выглядит Россия уже сегодня и, с поправкой на технический прогресс, выглядела в начале XX века. Только вместо нефти экспортировала зерно.

Вопрос в том, насколько нас это устраивает. Решая его, надо понимать, что благополучие на нефти и газе непрочно, ибо основано на невоспроизводимых ресурсах, добываемых во все худших условиях и продаваемых на рынках, которые подвержены существенным конъюнктурным колебаниям. Устойчивое процветание достигается только в инновационной экономике, живущей производством качественных продуктов и нововведений. Кроме того, в XXI веке перспективы имеют лишь те страны, которые смогут в массовом прядке, большинством населения приобщиться к достижениям информационного общества. Остальные окажутся за бортом. Очевидно, что описанная 15-летняя перспектива российской экономики не гарантирует нам попадание в клуб состоятельных стран.

Точнее, как и сейчас, для одной, относительно небольшой, части населения, либо причастной к экспортным отраслям и финансовому сектору, либо являющейся носителем высококвалифицированного труда, будут доступны все блага цивилизации. Эта часть будет принадлежать к информационному обществу, как большинство граждан развитых стран; но для большинства населения у нас все эти блага и возможности будут недоступны. Поэтому остальная часть окажется менее конкурентоспособной на рынке труда. Богатство и высокий достаток распространяться на все большее количество людей не будут. Просто потому, что они не смогут поставлять на рынок труд или товар, эквивалентный этому достатку.

Хочу подчеркнуть, что это наиболее вероятный результат развития свободной рыночной экономики, итог либеральных реформ в России.

Иной сценарий предполагает серьезные усилия по созданию конкурентоспособного сектора инновационной экономики, производства продуктов с высокой добавленной стоимостью, создаваемой знаниями и умениями. Тогда российская экономика сможет стабильно создавать больше валового продукта и равномерней его распределять.

Главный вопрос структурной политики: достанет ли для выхода на второй, более благоприятный сценарий развития одних сил частной инициативы? Иначе говоря, нужна ли вообще структурная политика?

С точки зрения либеральной ортодоксии ответ заранее известен: конечно, не нужна. Более того, для достаточно развитой экономики этот ответ, безусловно, верен. Но можно ли то же сказать об экономике переходной? Притом сильно деформированной, в момент, когда она вступает в период модернизации? Думаю, нельзя. Для нас ныне активная государственная структурная политика является необходимостью.

Второй вопрос: какой она должна быть по формам и содержанию, чтобы не входить в противоречие с выбором в пользу модернизации снизу, чтобы не ущемлять, а, напротив, поддерживать частную инициативу?

Сразу следует исключить возможность административного вмешательства, т. е. навязываемых бизнесу рекомендаций вкладывать свои деньги в те или иные проекты, будь то Интернет, образование или горнолыжные курорты.

Остается один способ — государственные расходы в виде прямых инвестиций, кредитов или гарантий. При господствующем и в основном справедливом убеждении, что государственные вложения менее эффективны и неизменно усиливают коррупцию, представляется все же, что без них не обойтись. Государство не должно делать за рынок то, что он может лучше сделать сам. Но там, где возможны негативные последствия действия рыночных сил, они должны быть направлены и усилены средствами государственной структурной политики.

Учитывая задачи, которые структурная политика должна решать в процессе модернизации российской экономики, можно выделить следующие приоритеты:

• экспорт продукции обрабатывающей промышленности, поддержка его гарантиями по экспортным кредитам;

• аэрокосмическая и атомная промышленность как средоточие унаследованного потенциала мировой конкурентоспособности в сфере высоких технологий;

• информатика и телекоммуникации; в течение ближайших пяти-шести лет должны быть реализованы программы «Народный телефон» и «Школьный компьютер» как локомотивы формирования в России информационного общества: система телекоммуникаций через спутники, обеспечивающая доступность мобильных телефонов для 80 % населения страны; число абонентов Интернета — не менее 25–30 % численности населения — таковы жесткие условия вхождения страны в «клуб состоятельных» и способных к развитию;

• наука и образование как отрасли генерирования знаний, создания потенциала инновационной экономики; в России они должны стать экспортными отраслями, т. е. производящими на экспорт научные и образовательные услуги.

Теперь о возможностях. Основная формула структурной политики предполагает определение количественных соотношений между:

• снижением налогов и государственных расходов с целью оставить больше ресурсов для экономики и частных инвестиций;

• выполнением обязательств по государственному долгу (добиваться реструктуризации или нет);

• текущими непроцентными расходами, включая расходы на оборону, безопасность, государственное управление и социальные программы;

• расходами на развитие.

В число последних целесообразно включать (для приближенной оценки):

• прямые государственные инвестиции;

• расходы на осуществление реформ, например военной реформы или реформы государственной службы; сюда же входят и упоминавшиеся социальные инвестиции;

• расходы на науку и образование.

Налоговая нагрузка в 2000 году по бюджету расширенного правительства составила примерно 39 % ВВП. Это много для такой страны, как Россия, которая с низкого старта намерена организовать быстрый экономический подъем. В 1999 году было 32 %. Если без крайностей, то 30–32 % ВВП — это верхний предел налоговой нагрузки, который мы можем себе позволить. По федеральному бюджету это не более 15–16 % ВВП.

Обслуживание только внешнего государственного долга в 1999 году потребовало 3,6 % ВВП, или 24,5 % расходов бюджета. В предстоящие годы эти расходы будут расти, тем более что наступают сроки погашения долгов, а возможности новых заимствований для рефинансирования старых будут ограничены, да и сомнительна их целесообразность. В 2003 году расходы на погашение и обслуживание внешнего долга достигнут по оригинальному графику 19,4 млрд. долл., что составит примерно 6,6 % ВВП и 41 % расходов федерального бюджета. Желательная реструктуризация снизила бы эти расходы до 10–12 млрд. долл., что считается посильным для российской экономики. Это все равно составляет примерно 4 % ВВП и около 25 % расходов федерального бюджета.

Таким образом, если брать федеральный бюджет как основной инструмент государственной структурной политики, на все остальные, т. е. непроцентные, расходы остается в ближайшие годы примерно 11–12 % ВВП. Причем подавляющая масса текущих расходов носит характер несокращаемого минимума, будь то расходы на денежное довольствие в армии или на оплату топлива и энергии в бюджетной сфере. Напротив, их надо повышать, не случайно государственные инвестиции непрерывно сокращались и в 1999 году составили 6,6 % расходов бюджета, или 0,96 % ВВП против аналогичных показателей 1995 года — 9,5 и 1,75 % соответственно.

Расходы на образование и науку составили в 1999 году 4,8 % федерального бюджета против 6,1 % в 1997. Правда, расходы на образование идут в основном из региональных бюджетов, где их доля достигает 20 %, а в целом из консолидированного бюджета на него идет примерно 12 % расходов. В 1999 году это составило 3,19 % ВВП против 4,54 % в 1997. А вместе с наукой — 3,4 % ВВП против примерно 5 % в 1997 году.

Всего на цели, считая государственные инвестиции, образование и науку, федеральный бюджет в 1999 году израсходовал примерно 2,8 % ВВП. Не густо. И, судя по приведенному раскладу, особых резервов на увеличение не предвидится. А нет средств, нет и политики, в данном случае структурной политики, способной вывести страну в разряд развитых стран XXI века.

Это представляется серьезной задачей, одной из главных в долгосрочной стратегии. Решение нужно найти.

Во-первых, изыскать все же в бюджете возможности увеличения расходов на науку и образование. В бюджете 2001 года в этом направлении что-то удалось сделать. Реформа образования должна повысить эффективность затрат и вовлечь в большей степени средства населения.

Во-вторых, добиваться всеобъемлющей реструктуризации внешнего долга, которая позволила бы сократить процентные платежи на 3–4 млрд. долл. ежегодно в течение ближайших шести-семи лет.

В-третьих, искать новые возможности сотрудничества с частным капиталом в решении задач развития. Попытки соинвестирования важных проектов, предпринимавшиеся в 1995–1998 годах, провалились не потому, что идея плоха, а потому, что государство не выполняло своих обязательств.

В-четвертых, для целей развития можно прибегнуть к средне- и долгосрочным заимствованиям на внутреннем и внешнем рынках, разумеется, на приемлемых условиях. Последнее означает, что объемы заимствований в первое время будут невелики. Укрепление доверия, формирование благоприятного инвестиционного климата позволят в дальнейшем нарастить масштабы, обеспечивая в то же время эффективное управление привлеченными средствами.

От этих проблем все равно не уйти, лучше их решать уже сегодня.

Перспективы российской экономики: проблемы и факторы роста[10]

1

Россия вступила в фазу экономического роста

После кризиса в 1999–2001 годах Россия демонстрировала сравнительно высокие темпы роста. За эти три года ВВП вырос на 20 % и в 2001 году составил примерно 72 % уровня 1990 года против максимальной точки падения 60 % в 1998-м.

Главный фактор этих позитивных изменений — рыночные реформы, проводившиеся с 1988 года и особенно в 1992–1993 годах. Теоретически с самого начала было ясно, что эти реформы должны вывести страну из тупика плановой экономики и обеспечить экономический рост на принципиально новой основе. Несмотря на неоднократные срывы и значительные потери, в конечном итоге так оно и вышло.

Обычно для объяснения роста в эти годы упоминаются факторы иного рода — девальвация рубля, высокие цены на нефть и другие товары российского экспорта, рост внутреннего спроса, особенно заметный в 2001 году. И это тоже правильно.

Однако, чтобы эти факторы могли сыграть свою роль, нужна была экономика, способная воспринимать сигналы рынка. Заметим, что самые высокие цены на нефть были в 1983 году, но подъем советской экономики они обеспечить не смогли.

Исследования профессора В. Попова (АНХ) показали, что важнейшим фактором роста после трансформации является либерализация, но ее позитивные последствия проявляются не сразу, в зависимости от масштабов структурных деформаций и требуемых институциональных изменений. Поэтому в странах Восточной Европы рост начался через два-три года после либерализации, а в России, где масштаб деформаций был наибольшим, институты нуждались в радикальном обновлении и ослабление государства зашло довольно далеко, этот период растянулся на восемь лет.

Ключевой факт — появление в России к 1998 году активного рыночного сектора, достаточно хорошо управляемых компаний, которые смогли воспользоваться представившимися возможностями.

В эти годы практически были решены проблемы неплатежей и бартера, выросла монетизация экономики — она стала реально денежной. Это позволило увеличить сбор налогов и сбалансировать бюджет. Большую роль в этом сыграло увеличение поступлений валютной выручки, рост рублевой денежной базы и валютных резервов. Инфляция при этом оказалась в допустимых пределах: в 2000 году — 20,2 % при росте денежной массы на 62 %.

Рост внутреннего спроса, если ему удастся придать устойчивость, будет означать, что мотор российской экономики завелся.

Правда, в последние месяцы наблюдается снижение темпов роста, ухудшились предпринимательские ожидания. Существенное воздействие может оказать мировой экономический кризис, набиравший силу с середины 2001 года. Но стоит заметить: на фоне ухудшения основных экономических индикаторов развитых стран Россия выгодно отличается от большинства из них.

Важную роль для экономики играли позитивные ожидания деловых кругов и населения, связанные с политической стабилизацией после избрания Президентом В. В. Путина и с проводимым им курсом продолжения либеральных реформ. Они составляют основу для становления свободной рыночной экономики и будущего процветания страны.

2

Текущая ситуация: то секвестр, то стерилизация

2.1

Мировой кризис и цены на нефть

Пока Россия переживала острейший трансформационный кризис, в мировой экономике происходил беспрецедентный рост, опиравшийся в частности на Интернет и в целом на информационно-коммуникационную революцию. В США экономика росла в среднем за год на 3,5–4 % в течение десяти лет. Ненамного отставала Европа. Япония, правда, переживала кризис модели «догоняющего» развития, но зато «азиатские тигры» до 1997 года, а также Китай и Вьетнам ставили рекорды в ее реализации на своей почве. ВВП Китая вырос вдвое. В целом рост экономики в развивающихся странах составлял 5 % в год. Казалось, наступила эра постиндустриального процветания. В США стали жаловаться на падение трудовой морали вследствие чересчур низкой безработицы.

Кризис 1997–1998 годов потряс развивающиеся страны, но «беглый капитал» направился отсюда в тихие гавани, т. е. в США и Европу, еще больше подогрев рынки.

После такого бума должна была наступить по меньшей мере коррекция. 11 сентября 2001 года подтолкнуло события, и мировой экономический кризис — в лучшем случае, рецессия — стал фактом.

В ноябре МВФ опубликовал пессимистический прогноз, внеся изменения в свои предыдущие оценки мирового экономического роста (см. табл. 1). В декабре еще раз были сделаны негативные поправки. В том числе для России темп роста ВВП на 2002 год снижен с 4,2 % до 3,6 %.

Таблица 1. ПОКАЗАТЕЛИ МИРОВОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА, %

Самое главное в этом прогнозе — повышательная тенденция на следующий год заменена понижательной.

Правда, записные оптимисты из правительств ряда стран выступили с опровержениями. Американцы ожидают улучшения ситуации уже с середины 2002 года. Так или иначе, но с перспективой углубления рецессии придется считаться.

Экономический рост в последние два десятилетия во многом базировался на увеличении открытости, на снижении трансакционных издержек, особенно в международной торговле и движении капиталов. Сейчас пока неясно, удастся ли антитеррористической коалиции справиться с последствиями 11 сентября и сохранить эту позитивную тенденцию. Если да, то, видимо, с кризисом можно будет справиться сравнительно быстро. Или же мы столкнемся с фактом устойчивого роста недоверия, национализма и ксенофобии, с возведением новых барьеров; тогда снижение темпов развития в мире, а может быть, и упадок окажутся более вероятными. Как сложатся обстоятельства, станет ясно не ранее чем через год-два.

Для нас мировой кризис опасен прежде всего сокращением спроса на товары российского экспорта, соответственным снижением цен и доходов. Это, естественно, может сбить с ритма начавшийся экономический подъем. Центральный вопрос — цены на нефть.

Экономическая экспертная группа (ЭЭГ) при Минфине России в начале ноября разработала прогноз динамики российской экономики и состояния бюджета в трех вариантах в зависимости от цен на нефть. Его основные показатели приведены в таблице 2. Другие прогнозы, несмотря на различия в допущениях, дают близкие результаты.

Таблица 2. ТРИ ВАРИАНТА МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОГНОЗА ДЛЯ РОССИИ НА 2002–2003 ГОДЫ В ЗАВИСИМОСТИ ОТ ЦЕН НА НЕФТЬ

(Экономическая экспертная группа, ноябрь 2001 г.)

Как видно из таблицы 2, предполагается, что цена на нефть «Urals» может снизиться до 15 долл. за баррель. При этом происходит резкое снижение темпов роста ВВП (1,7–2,5 %), означающее практически остановку подъема экономики и сохранение накопившегося отставания от развитых стран, тогда как развивающиеся страны будут и далее сокращать разрыв. В других вариантах темпы ВВП также сокращаются против 2001 года, хотя и не столь существенно. Вариант цены в 18 долл. за баррель нас, вообще говоря, тоже не устраивает. Авторы не осмелились строить предположения о более низких ценах, скажем,12 долл. за баррель, хотя в 1998 году доходило и до 8 долл. Прогноз МВФ — 18,5 долл.

В пессимистическом варианте мы видим также, что рост инфляции уравнивается с ростом денежной массы. Это означает прекращение монетизации экономики при нынешнем ее крайне недостаточном уровне (16 % ВВП). Третий вариант как бы устанавливает ту границу ухудшения, до которой нового кризиса как такового не будет. Относительное снижение обменного курса рубля позволяет несколько укрепить конкурентные позиции российских производителей, хотя и в других вариантах курс остается заметно заниженным.

Согласно прогнозу Центра экономической конъюнктуры, при сходном варианте развития рост реальных доходов населения практически приостанавливается (101,5 % в 2002 году против 105 % в 2001-м), что означает и прекращение роста потребительского спроса.

Все же можно рассчитывать на более высокую вероятность среднего варианта.

Я полагаю, приведенный прогноз и в марте 2002 году обнаруживал высокую устойчивость, что случалось до сих пор нечасто. Кроме того, в результате усилий нефтедобывающих стран и улучшения ситуации в экономике США нефтяные цены стабилизировались на уровне 19–21 долл. за баррель. Вывод таков: в ближайшей перспективе (2002 год), несмотря на неважные показатели производства в первые месяцы года, привычные тревоги по поводу вероятности нового кризиса в российской экономике можно отложить.

2.2

Бюджет и внешний долг

В таблице 3 приведены показатели прогноза федерального бюджета, построенного ЭЭГ по тем же вариантам и отражающего, таким образом, влияние на бюджет нефтяных цен. Пессимистический вариант предполагает в 2002 году секвестр расходов (5 %), ибо только при этом условии удастся сохранить профицит бюджета на уровне 0,5 % ВВП. Если же секвестр не производить, то расходы в 2002 году составят 1668,7 млрд руб. (15,9 % ВВП), и образуется дефицит в 0,1 % ВВП, который придется покрывать за счет увеличения заимствований.

Таблица 3. ПРОГНОЗ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2002–2003 ГОДЫ

* При условии секвестра на 5 %.

Источник: Экспертная экономическая группа.

Дополнительные доходы есть только в оптимистическом варианте на 2002 год, и то мизерные, не чета огромной сумме (341 млрд. руб.) в 2001 году. Финансовый резерв, который в оптимистическом варианте составил бы 4,9 млрд. долл., а в реалистическом — 3,3 млрд. долл., в пессимистическом варианте обнуляется. Таким образом, идея формирования собственных ресурсов для выполнения обязательств по внешнему долгу в пиковом 2003 году оказывается нереальной, так что придется прибегать к заимствованиям у МВФ, на еврорынках на сумму как минимум 4 млрд. долл. да еще брать валютный кредит у Банка России тоже примерно на 4 млрд. долл.

В этом случае вступит, видимо, в силу договоренность с МВФ о том, что, не поддерживая реструктуризацию долга России Парижскому клубу, Фонд вернется к ее кредитованию в чрезвычайных обстоятельствах. Надо, однако, убедиться, что снижение цен на нефть до 15 долл. за баррель будет сочтено чрезвычайным обстоятельством, при том что страна не намерена ни повышать налог, ни сокращать расходы.

По расчетам фирмы «ФБК», граница «безубыточности» федерального бюджета лежит даже ниже 15 долл., на уровне 11,5 долл. за баррель. Механизм секвестрования не стоит запускать, пока цены не снизятся до 14,5 долл. за баррель. А цены на нефть с начала 2002 года между тем снова поползли вверх. Не пришлось бы опять ломать голову над стерилизацией. А про долги при таких обстоятельствах вряд ли вспомнят, даже если США захотят отблагодарить Россию за активную поддержку в борьбе против международного терроризма списанием долгов. Должны-то мы в основном Германии.

Кстати, согласно расчетам ЭЭГ, налоговая нагрузка (доходы бюджета расширенного правительства в процентах к ВВП) сократится с 37 % в 2000 году до 35,3 % в 2002-м (на 1,7 процентного пункта) в оптимистическом варианте и до 33,9 % (на 3,1 процентного пункта) в пессимистическом варианте; и еще примерно на один процентный пункт в 2003 году независимо от вариантов. Если это так, то важное условие подъема экономики на основе частной инициативы при реализации этого прогноза будет сохраняться, хотя и в недостаточных масштабах. Оптимальная же для условий России налоговая нагрузка не должна превышать 30–32 % ВВП.

Но вернемся к долгу. Россия заняла позицию погашения внешнего долга по оригинальному графику, прекратив переговоры по реструктуризации, так же как и заимствования у МВФ. Следует признать, за прошедшее время правительство преуспело на этом пути. На 1 июля 2001 года, по данным Минфина, внешний долг РФ составил 137,8 млрд. долл. против 158 млрд. долл. в пиковом 1998 году. Сокращение произведено за счет погашения долга в отсутствие новых заимствований, а также, по слухам, за счет операций по скупке долгов России государственными банками (Ведомости. 20.02.2002). Эта сумма составляет примерно 44 % ВВП России 2001 года в долларах по рыночному курсу, что вполне прилично для определения кредитного рейтинга страны. Новый пик платежей в 2003 году снижен с 19,5 до 17 млрд. долл. Финансовый резерв, созданный правительством к концу 2001 года, составил около 2,7 млрд. долл. На этом основании М. М. Касьянов заявил в феврале, что проблема внешнего долга решена.

А если цены на нефть все же будут падать? А если принять в расчет нужды модернизации? Не следует ли вернуться к вопросу о реструктуризации долга? Тем более что администрация Буша-младшего ищет способы отблагодарить Россию за поддержку после 11 сентября. По некоторым признакам, вопрос о реструктуризации российского долга в США обсуждался.

Моя позиция такова. В свое время переговоры о всеобъемлющем урегулировании внешнего долга, включая его частичное списание, не следовало прекращать. Хотя бы периодические консультации стоило поддерживать независимо от того, могли ли мы рассчитывать на успех. Тогда можно было бы дождаться изменения позиции партнеров. Но раз этого не было сделано, возвращаться к вопросу не стоит, разве что в крайнем случае. Объяснить это можно следующим образом.

Во-первых, как мы видели, изменения в бюджете в связи с падением цен на нефть отнюдь не катастрофичны. Некоторое напряжение бюджета — минимальный секвестр, небольшое увеличение доходов бюджета или заимствования, в том числе на внутреннем рынке, видимо, позволят пройти пик 2003 года.

Во-вторых, с переговорами о реструктуризации долга к 2003 году мы уже все равно опоздали. Сейчас начавшись, даже при доброй воле всех сторон, они не завершатся к сроку.

В-третьих, надо иметь в виду, что переговоры будут теперь касаться только долга Парижскому клубу, это примерно 40 млрд. долл., тогда как еврооблигации Российской Федерации уже составляют не менее существенную сумму, а они реструктуризации не подлежат ни под каким видом.

В-четвертых, интерес к реструктуризации долга после 2003 года значительно падает. Суммы платежей, кроме пика в 2005 году, не будут превышать 12–13 млрд. долл. в год, общий размер внешнего долга в 2004 году снизится примерно до 110 млрд. долл. Можно также рассчитывать на то, что условия для заимствований России на международных рынках будут улучшаться (в 1999 году об этом не могли и думать). Поэтому появятся, видимо, возможности и для рефинансирования долга на приемлемых условиях.

Тем не менее к вопросу о внешнем долге и о политике заимствований стоит вернуться, но уже под другим углом зрения, а именно в контексте задач модернизации российской экономики.

3

Капитал для модернизации

3.1

Задачи модернизации

Прежде чем двинуться дальше, подведем некоторый итог. Самая большая видимая опасность для российской экономики — падение цен на нефть. В наиболее вероятном варианте развития оно влечет за собой снижение темпов экономического роста на 1,5–2 процентных пункта и оказывает достаточно умеренное воздействие на бюджет. Короче говоря, новый кризис в ближайшие два-три года маловероятен. По всей видимости, на фоне ослабления мировой экономики Россия будет выглядеть даже лучше других.

В докладе «Экономическая стратегия России на первое десятилетие XXI века» (март 2000 года), представленном на «круглом столе» Фонда «Либеральная миссия» и на I Международной конференции в Высшей школе экономики «Инвестиционный климат в России»[11], была предложена трехэтапная программа на десять лет:

Первый этап (2000–2003) — преодоление кризиса недоверия и улучшение инвестиционного климата; рост — 2–3 % в год; инфляция — 10–12 %. Доходы федерального бюджета повышаются до 14,5–15 % ВВП. Формируются предпосылки интенсификации структурной перестройки.

Второй этап (2004–2007) — рост инвестиций как следствие улучшения инвестиционного климата, ускорение структурной перестройки экономики, ее монетизация — решение проблемы бартера и неплатежей. Рост ВВП на 2–2,5 процентного пункта. Инфляция — 5–6 %, рост реальных доходов населения не менее 2–3 %.

Третий этап (2008–2010) — достижение высоких темпов роста экономики, завершение структурной перестройки. Темпы 7–8 % в год, рост реальных доходов населения — 4–5 %, существенное повышение производительности.

Я вернулся к этой программе по трем причинам. Во-первых, полагаю правильной и сегодня ее логику: сначала институциональные изменения, благоприятные для инвестиций, затем инвестиции, затем рост выпуска на основе сделанных ранее инвестиций.

Во-вторых, есть смысл посмотреть, что сделано или не сделано в соответствии с этой логикой. Теперь можно сказать, что события развивались в основном по приведенной логической схеме. Осуществляемые ныне институциональные преобразования серьезно изменили к лучшему уровень доверия и деловой климат, хотя еще многое предстоит сделать.

Интересно, что опережающий рост инвестиций наблюдался уже на первом этапе, темпы роста ВВП были заметно выше ожидавшихся, поступление доходов в федеральный бюджет поднялось до 16 % ВВП, но это, подчеркиваю, не логика, а удача: нам повезло с ценами на нефть, так же как в 1998 году — не повезло. Благодаря этому уже на первом этапе мы в основном преодолели бартер и неплатежи.

Но раз это подарок судьбы, то надо ему радоваться и не расстраиваться, что больше не дарят. Такие подарки бывают не каждый год, затем все равно приходится работать над решением стратегически важных задач.

В-третьих, в данной концепции на каждом этапе присутствует понятие структурной перестройки. Позднее в программе Грефа для ее обозначения использовали термин «модернизация», потому что, сообразно логике, пришла пора модернизацией серьезно заниматься. И это стратегическая задача огромного масштаба, не чета тем, что возникают в связи с колебаниями цен на нефть: стерилизовать избыточную ликвидность или производить секвестр — это повседневность, как прием пищи или отправление естественных надобностей.

Смысл структурной перестройки, или модернизации, понятен: перестроить советские предприятия в рыночные компании, поменять оборудование, внедрить самые передовые технологии во всех отраслях, освоить продукцию, конкурентоспособную в стране и на мировых рынках, а для этого — резко поднять производительность и эффективность, снизить издержки, подготовить кадры, способные решать эти задачи. И так в каждой компании.

Кроме того, за пределами отдельной компании надо определиться с тем, какой будет структура российской экономики в XXI веке:

• сохранится ли ее топливно-сырьевая ориентация, или же удастся занять сильные позиции в обрабатывающей промышленности, в высоких технологиях?

• будут ли преобладать крупные промышленно-финансовые группы (конгломераты), раз за разом захватывающие новые отрасли, новые предприятия? Или же наряду с ними высокий удельный вес в экономике займут малые

и средние предприятия? Будет ли конкурентная среда только на мировых рынках или появится также внутри страны?

• будет ли модернизация осуществляться сверху, авторитарными методами, с прямым и активным вмешательством государства в экономику, или же она пойдет на основе частной инициативы, с укреплением всех демократических институтов и при ограниченной роли государства?

От решения этих вопросов по-настоящему зависит облик России, какой она станет через 20–30 или 50 лет. Более того, речь идет об использовании исторического шанса, о том, удастся ли переломить многовековую традицию отсталости, бедности и подавленности большинства народа при могущественном государстве и всесильной бюрократии; получится ли превратить Россию в страну свободных и состоятельных граждан.

Если посмотреть с этой стороны, то можно утверждать, что к решению такого рода задач мы еще только приступили, притом скорее на уровне создания предпосылок, остановившись в нерешительности перед главными задачами.

Три кратких комментария к этим задачам.

1. В таблице 4 приведен подготовленный в ИМЭМО РАН прогноз структуры мирового экспорта. Выводы можно сделать такие: в международной торговле опережающими темпами будет расти экспорт готовых изделий. На них придется и растущая доля доходов. При этом спрос на текстиль и одежду — основу китайского экспорта — будет сокращаться. Существенно (более чем вдвое) сократится доля рынка товаров российского экспорта. Вообще, вес и влияние поставщиков топлива и сырья снизится, относительно будут падать и их доходы. Главная причина — внедрение ресурсосберегающих технологий в развитых странах. Еще больше упадет роль аграрного экспорта, который был главным в России до революции и на возрождение которого многие рассчитывают.

Таблица 4. ТОВАРНАЯ СТРУКТУРА МИРОВОГО ЭКСПОРТА, % к итогу

Источник: Мир на рубеже тысячелетий: Прогноз развития мировой экономики до 2015 г. М.: ИМЭМО РАН,2001. С. 169.

Таким образом, Россия, чтобы сохранить и укрепить свои позиции в мире, в том числе в уровне доходов, накоплений и благосостояния, должна завоевать позиции на мировых рынках готовых изделий. А также и услуг, доля которых в мировой торговле будет расти быстрее торговли товарами.

Пока на этом участке никаких сдвигов не наблюдается. Нет и внятной политики по этому жизненно важному вопросу.

2. В таблице 5 приведены некоторые результаты исследования, только что завершенного (первый этап) в Высшей школе экономики. Они показывают, что нерыночный сектор в российской промышленности (если его определять по критерию добавленной стоимости, как это сделано в известном докладе Мак-Кинзи) к концу 2000 года перестал существовать в практически значимых величинах. Серьезно сократилось число предприятий с задолженностью выше критической. Однако при этом около двух третей предприятий продолжали проедать капитал, причем с 1997 года их доля сократилась не очень существенно.

Таблица 5. НЕКОТОРЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ, ХАРАКТЕРИЗУЮЩИЕ СТРУКТУРУ РОССИЙСКОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ

(по данным выборочного обследования примерно 1000 предприятий), % к итогу

Вывод: переход к рыночной экономике, по крайней мере в промышленности, завершился, если понимать под ним процесс адаптации предприятий к рыночным условиям. Но процесс модернизации, если связывать его с обновлением и приращением основного капитала, делает только первые шаги.

В России модернизации сверху как попытки преодолеть отставание проводились дважды: при Петре I и при Сталине. В обоих случаях они привели к усилению государства и обеднению народа, а в конечном счете — к увеличению отставания в социально-экономическом развитии, в формировании гражданского общества и правового государства, без которых развитие на основе частной инициативы невозможно.

Сейчас, как представляется, можно рассчитывать на относительно либеральную политику, на модернизацию снизу. Это единственно разумный и перспективный курс для страны. Но надо иметь в виду, что все указанные задачи, включая структурные сдвиги, придется решать в рамках ограничений, налагаемых этим курсом.

3.2

Сбережения и инвестиции

Как бы ни осуществлялась модернизация экономики, она нуждается в крупных инвестициях. Оценки расходятся. По расчетам Института Мак-Кинзи, России для повышения производительности вдвое за пять лет достаточно 15–20 млрд. долл.

Эти оценки сделаны по предположениям, что в десяти значимых отраслях будут внедрены новые технологии (например, непрерывная разливка стали в металлургии, производство цемента только сухим способом, замещение в розничной торговле мелкооптовых рынков супер- и гипермаркетами), а также что реализация таких проектов репрезентативна для всей российской экономики. Заметим, что в 2000 году инвестиции в основной капитал у нас составили более 40 млрд. долл., из них половина — в топливно-энергетическом комплексе.

Другие оценки сделаны в Министерстве экономики в 1997 году при предположении, что за предстоящие 20–25 лет предстоит обновить весь парк оборудования. Эти оценки определяют потребность в инвестициях на данный срок в 1,5–1,8 трлн. долл. Вероятно, они преувеличены, если учесть изменение эффективности инвестиций в процессе модернизации. И все же…

Какие же оценки вернее?

Напомню, что еще совсем недавно самой популярной темой дискуссий для российских экономистов был избыток валютной выручки от высоких цен на нефть, который порождал тенденцию к укреплению рубля, опасную для конкурентоспособности обрабатывающих отраслей. Тогда, собственно, родились предложения отказаться от реструктуризации внешнего долга, позитивно оценить отток капитала, если российская экономика не готова его эффективно воспринять. Но требование эффективности не отрицает необходимость вложений.

Когда говорят об избыточных неэффективных инвестициях, нужно иметь в виду, что в 1991–1998 годах в основном произошла смена инвестиционных режимов: от советского (большие объемы, низкая отдача) к рыночному (низкие объемы, высокая отдача), хотя, конечно, резервы повышения эффективности еще очень велики. Сам факт незначительности объемов частных инвестиций говорит о том, что отношение к инвестированию резко изменилось.

В 1998 году был достигнут минимум инвестиций в основной капитал — 24,8 % от уровня 1991 года. Износ действующих фондов — 42,4 % в 2000 году, коэффициент обновления (ввод к наличию на конец года) — 1,2 % против 5,8 % в 1990 году и 8,2 % — в 1980-м. Все эти показатели весьма условны, но проедание основного капитала в течение десять лет является общепризнанным фактом.

Можно спорить о том, какие конкретные суммы годовых инвестиций нам необходимы. Эти споры тем более безвредны, что решения об инвестициях в основном принимает не государство. Но представляется очевидным, что без значительного увеличения инвестиций в основной капитал возможности поддержания роста на существующих мощностях практически исчерпаны: даже оптимистические оценки не превышают 8–12 %.

Мэтр международной экономики Стэнли Фишер, выступая 19 июня 2001 года с публичной лекцией в Высшей школе экономики и проникшись новыми проблемами российской экономики (со старыми он был давно и хорошо знаком), сказал: «До тех пор пока Россия имеет сильный текущий платежный баланс, дилемма, которая сейчас стоит перед вами, сохранится. Более того, эта дилемма, вероятно, даже обострится, когда доверие к инвестициям в российскую экономику будет восстановлено… В той мере, в какой это приведет к увеличению низкого в настоящее время роста капиталовложений в России, это явление внесет свой вклад в долгосрочный рост экономики без неизбежного давления на реальный обменный курс. Однако в той же мере, в какой соответствующие средства пойдут на приобретение существующих активов, этот фактор окажет дальнейшее повышающее давление на обменный курс. Структурные реформы призваны сыграть жизненно важную роль в обеспечении того, чтобы реальный обменный курс повышался за счет роста производительности, увеличения объемов инвестиций и более эффективной организации бизнеса (курсив мой. — Е.Я.)».

Я разделяю это суждение (см. мою статью в журнале «Вопросы экономики», № 9 за 2001 г.). Проблема в том и состоит, чтобы избавиться от необходимости каждый раз в пожарном порядке то секвестировать бюджет, то стерилизовать избыток ликвидности. Задача в том, чтобы направить все доступные ресурсы на модернизацию, чтобы экономический рост порождал денежный спрос, позволяя увеличивать денежное предложение, которое подпитывало бы новую спираль роста.

В России довольно высокая норма сбережений — более 30 % ВВП, но низкий объем инвестиций в основной капитал. Ниже приводятся данные расчетов (табл. 6–8) и оценки, заимствованные из работы Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП, руководитель А. Р. Белоусов), позволяющие убедиться в этом и понять причины.

Из таблицы 6 видно, что валовые сбережения скачкообразно выросли в результате кризиса 1998 года и роста цен на нефть. В 1999 году они достигли 27 %, а в 2000-м — 33,6 % против 21,2 % в 1997-м. Заметим, что до этого они тоже были довольно высоки (1995 — 27,9 %, 1996 — 26,75 %). Скачок произошел за счет падения доли конечного потребления. Особенно пострадали домашние сбережения в секторе нефинансовых предприятий — на 5,2 процентного пункта. Последовавшее оживление в экономике во многом объясняется этим фактом. В ближайшие годы можно ожидать снижения валовых сбережений до значения 26–27 % ВВП, что тоже немало.

Таблица 6. ПОТРЕБЛЕНИЕ И СБЕРЕЖЕНИЯ ПО СЕКТОРАМ ЭКОНОМИКИ, % к произведенному ВВП

* Включая финансовые учреждения и некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства.

** Потребление некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства.

Таблица 7. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ВАЛОВЫХ СБЕРЕЖЕНИЙ НА НАКОПЛЕНИЕ И ФИНАНСОВЫЕ ОПЕРАЦИИ РЕЗИДЕНТОВ С «ОСТАЛЬНЫМ МИРОМ», %

* По данным отчета об исполнении консолидированного бюджета, т. е. без учета операций Банка России и включая кредиты коммерческих банков и фирм.

В таблице 7 показано, за счет чего образуется различие между сбережениями, накоплениями и инвестициями в основной капитал: в 1997 году разрыв составлял 5,2 процентного пункта ВВП, в 1999 году — 12,2 пункта, в 2000-м — 16,9. Главный фактор — вывоз капитала, возросший в 1997–1998 годах с 5,8 до 9,4 % ВВП. Затем он стал сокращаться в относительном выражении. До кризиса 1998 года вывоз капитала был меньше, рост государственного долга позволял инвестировать при меньших сбережениях, международные резервы не росли. После кризиса возможности заимствований были перекрыты, с 2000 года долги можно было только погашать. С1999 года начался рост валютных резервов, сопровождавшийся увеличением рублевой ликвидности в силу повышения валютных поступлений от экспорта. В совокупности эти факторы обусловили увеличение, по выражению А. Белоусова, «неинвестиционной нагрузки» на валовые сбережения.

Основной вывод: сбережения плохо трансформируются в инвестиции, в итоге тормозится экономический рост, основанный на обновлении и увеличении основного капитала, на повышении производительности. Это означает, что, хотя с 2001 года рост базируется на расширении внутреннего спроса, он вскоре прекратится, поскольку будет отсутствовать увеличение доходов, обусловленное ростом производительности. Альтернатива — резкое повышение эффективности трансформации сбережений в инвестиции, а также самих инвестиций.

Этот вывод вряд ли можно считать новым, но в сложившихся обстоятельствах он обретает особую важность и настоятельность. Раньше еще можно было подождать. Теперь времени больше нет.

3.3

Межотраслевой перелив капитала отсутствует

Взглянем на проблему еще с одной стороны. В 2000 году 46,1 % инвестиций профинансированы за счет собственных средств предприятий, впервые доля этого источника упала ниже 50 % (в 1993 — 53,1 %). Привлеченные средства поступали главным образом из бюджетов (21,2 %), особенно региональных (14,4 %), в виде займов от других организаций (7,2 %). Банковский кредит — 2,9 %, размещение акций — 0,5 %, нераскрытые источники — 17,9 %. Собственные средства на инвестиции предприятия черпают из прибыли (23,4 %) и амортизации (18,1 %) к общему объему инвестиций в основной капитал.

В итоге кризиса 1998 года и последующего оживления сложилась ситуация переконцентрации инвестиционных ресурсов в экспортных отраслях при остром их недостатке в отраслях, ориентированных на внутренний рынок.

Таблица 8. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ВАЛОВОЙ ПРИБЫЛИ И ИНВЕСТИЦИЙ МЕЖДУ СЕКТОРАМИ ПРОМЫШЛЕННОСТИ В 1999–2000 ГОДАХ, %

* Без субъектов малого предпринимательства и объема неформальной деятельности.

** Данные за первое полугодие.

*** Топливная промышленность.

Источник: Состоится ли экономический рост в России? М.,2001. С. 26.

В таблице 8 показаны масштабы складывающихся диспропорций. В 2000 году инвестиции в основной капитал в экспортных областях выросли на 39,2 % против 1999 года, примерно в меру роста валовой прибыли. Только в металлургии инвестиции были заметно меньше прибыли, ресурсы направлялись в другие области, в том числе на приобретение автомобильных заводов. Напротив, в отраслях, ориентированных на внутренний рынок, инвестиции оказались ниже на 20 %. Заметное превышение инвестиций над прибылью наблюдалось только в пищевой промышленности в 1999 году, когда шел активный процесс импортозамещения на продовольственном рынке.

Вывод: процесс межотраслевого перелива капиталов отсутствует. Если что и происходит, то пока только за счет приобретения контроля над существующими активами в других отраслях, без рыночных сигналов о выгодности и рискованности подобных приобретений.

Итак, механизмы трансформации сбережений в инвестиции практически не работают. К тому же отсутствует межотраслевой перелив капитала. При таком положении дел не может быть и речи о жизненно важных для страны структурных сдвигах в экономике, о завоевании позиций на рынках готовых изделий и услуг. Пока что страна следует традиции сырьевого придатка с перспективой понижения своей роли на рынках. Это по-настоящему стратегическая проблема.

3.4

Финансовые рынки

Теоретически возможны три механизма трансформации сбережений в инвестиции, способные функционировать по отдельности или в каком-то сочетании:

1) государственные инвестиции с соответствующим уровнем налогов (советский опыт);

2) распределение капиталов через крупные финансово-промышленные группы типа корейских «чеболи» (корейский опыт наиболее выразителен, отсюда название этого варианта — «чеболизация»);

3) финансовые рынки (преимущественно американский опыт).

Государственные инвестиции хороши тем, что можно точно выдерживать приоритеты структурной политики, если вы их знаете. Но они неэффективны, и чем больше их объемы, тем меньше их эффективность. Кроме того, и приоритеты, определяемые помимо рыночных критериев, редко выбираются правильно. Поэтому государственные инвестиции ни в коем случае не должны доминировать в трансформации сбережений в инвестиции.

Вариант «чеболи» уже как бы априори получил негативную оценку. Однако «корейское экономическое чудо» можно считать одним из наиболее значительных успехов второй половины XX века. В 1954 году страна имела душевой показатель ВВП на уровне 150 долл. — уровень Нигерии. В 1995 году этот показатель составил 11 тыс. долл. (близко к показателям «высшей лиги»), а корейская экономика стала тринадцатой по размеру ВВП экономикой мира. Этот результат достигнут прежде всего благодаря «чеболи», таким, как Huinday, Samsung, LG, Daewoo и др. Главное — Корея завоевала важные позиции на рынках высоких технологий, осуществила структурные сдвиги того же типа, которых хотим добиться и мы. И это наиболее выдающийся прецедент: успехи

Гонконга, Тайваня и Малайзии на рынках электроники и информатики менее выразительны. Правда, «чеболи» действовали при энергичной поддержке государства, особенно в первой фазе. Не обошлось без коррупции, лоббирования групповых интересов, особенно во второй фазе, что повлияло на чувствительность Кореи и других стран Юго-Восточной Азии к азиатскому кризису 1997–1998 годов. В 1950–1960-х годах условия в Корее существенно отличались от современной России, но были весьма благоприятными для реализации модели «догоняющего развития», уже испытанной в Японии. Непредвзятый взгляд говорит о том, что в этой стране плюсы от работы «чеболи» до 1997 года намного превосходят минусы.

Те тенденции межотраслевого перелива капитала, которые проявляются после кризиса в деятельности крупных российских корпораций, заслуживают скорее поддержки, нежели осуждения. Во всяком случае, российская экономика много выиграла бы, если бы «Интеррос» добился успехов на рынках энергетического оборудования и авиационных моторов, а «Сибал» и «Северсталь» — в автомобилестроении. Но и риски весьма велики. Вместе с тем должно быть ясно, что этот механизм тоже не может и не должен доминировать в трансформации сбережений в инвестиции. Очевидны опасности, связанные со сращиванием крупных конгломератов и власти, а также с ограничениями в мобилизации сбережений населения, капиталов малого и среднего бизнеса.

Доминировать должен тот механизм, который способен мобилизовать капиталы в необходимых масштабах, включая средства мелких инвесторов, и обеспечить их оптимальное использование. Это механизм финансовых рынков.

Финансовые рынки делятся на две основные категории: 1) кредитный рынок и банки (последние гарантируют риски вкладчиков); 2) фондовые рынки (здесь инвесторы в той или иной мере сами несут риски). В принципе фондовые рынки — наиболее мобильный и эффективный механизм трансформации сбережений в инвестиции. Весной 2001 года компания Vodafone в Лондоне мобилизовала за один день 3,5 млрд. долл.

Однако сегодня в России фондовые рынки носят «игрушечный» характер, через них невозможно привлечь крупные ресурсы. Нужда же в них велика.

Кроме того что финансовые институты и учреждения — продукт истории, а история нашей финансовой системы коротка, есть еще ряд важных причин, препятствующих ускорению развития фондовых рынков у нас.

Одна из них — незащищенность прав миноритарных акционеров. Это отнюдь не частный вопрос. Пока что российский бизнес борется за контроль над активами, а не за привлечение больших ресурсов для инвестиций. Формально у нас преобладают открытые акционерные общества (ОАО), но реально преобладающая их часть — не только закрытые, но даже в каком-то смысле семейные, поскольку контроль в них, как правило, полностью принадлежит узкому кругу лиц, связанных личными отношениями. Они зачастую боятся прозрачности, так как в этом кругу господствуют неформальные отношения — иначе оказывается трудно управлять компанией. Но при этом невозможно привлечь мелких акционеров, хотя только значительное их число может принести по-настоящему большие деньги. К тому же, им платят символические дивиденды, и принадлежащие им акции практически не растут в цене.

Другое дело, когда акционеры уверены, что их не обманут, что деньги не пропадут, что дивиденды или рост капитализации доставят им выгоды, а менеджеры будут эффективно заботиться об успехах компании в интересах всех акционеров, даже если последние не будут вникать в ее дела. Тогда становится возможным появление крупных публичных компаний, в которых для контроля достаточно располагать 5 %-процентным пакетом. Для этого нужны обстановка доверия и высокая культура корпоративного управления. Создать такую обстановку — непростая задача, для ее решения потребуется время, как минимум, видимо, пять-шесть лет.

Второе, что нужно, — независимый и беспристрастный суд, способный защитить права собственности, в том числе и мелких инвесторов, противостоять давлению исполнительной власти и криминалитета. Требование общеизвестное и, в общем, банальное. Но его невыполнение заставляет российского гражданина усомниться в реальности необходимых перемен и в возможности процветания Отечества. (Стоит все же заметить, что у нас уже произошло много такого, во что десять лет назад трудно было поверить.)

Интересно отметить, что наша юридическая система ориентирована на букву закона, на континентальную традицию civil law, которая в российских условиях зачастую работает согласно принципу: по форме — все правильно, а по существу — издевательство. В странах англосаксонской традиции common law, где законы не столь детально прописаны и многое оставляется на прецеденты и усмотрение суда, права инвесторов, оказывается, защищены лучше и, как следствие, фондовые рынки более развиты. Это не значит, что мы должны полностью отказаться от своих традиций, но в начинающейся судебной реформе надо учесть мировой опыт, а также то, что у нас есть свобода выбора, и грешно ею не воспользоваться.

Один видный юрист сказал мне: в России закон начнет исполняться в соответствии с его духом не раньше, чем сменится нынешнее поколение судей. Возможно, и не только оно.

Третья по счету, но не по важности причина — слабость банковской системы. У нас уже ряд лет не прекращается дискуссия о том, будет ли наша финансовая сфера развиваться по американскому варианту, с преобладанием фондовых рынков, или по германскому, в котором ведущую роль играют банки. Думаю, этот выбор появляется на уровне, которого мы еще не достигли. Для нас достаточно развитая банковская система — не альтернатива, а предпосылка, условие развития фондовых рынков.

Есть страны с сильной банковской системой и относительно слабыми фондовыми рынками. Но нет стран с сильным фондовым рынком и слабыми банками.

3.5

Банковская система — участок прорыва

Нынешняя банковская система весьма слаба и не соответствует ни задачам модернизации и экономического роста, ни требованиям, предъявляемым к базе, на которой могут строиться фондовые рынки. Кредитные вложения в реальную сферу не превышают 12–15 % ВВП, что в пять-шесть раз ниже нормального уровня; капитализация всей банковской системы в середине 2001 года не превышала 12–13 млрд. долл., из которых четверть составляла капитализация одного Сбербанка. Такой капитал не позволяет большинству банков брать на себя риски в обоснованных размерах. Отсюда низкий уровень монетизации экономики — приблизительно 16,5 % ВВП.

Стратегия развития банковского сектора, недавно предложенная Центробанком и Минфином, исходит из того, что состояние банковской системы не может быть лучше состояния экономики в целом, что ныне банки удовлетворяют спрос на их услуги, и никаких рывков не нужно. К тому же отмечается весьма позитивная динамика развития банковской системы — рост капитализации и кредитов нефинансовым организациям опережает в номинальном выражении рост экономики.

Снижение налогов на прибыль банков — с 45 до 24 % — открывает путь к ускоренной капитализации, а вслед за этим и к росту активных операций еще более высокими темпами.

В таблице 9 приведены данные о состоянии банковской системы за десять месяцев 2001 года.

Таблица 9. ДИНАМИКА ОСНОВНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

в 2001 году, млн руб.

Источник: данные Центра развития.

Впечатляющий рост! Добавим, что и в 2000 году номинальные кредиты экономике выросли в 1,67 раза, а в реальном выражении (по ИПЦ) в расчете на один рубль ВВП — в 1,55 раза. За десять месяцев 2001 года кредиты экономике выросли на 37,9 %, а капиталы банков — на 38,3 %. В расчете на один рубль ВВП эти показатели в реальном исчислении составят 10,3 и 10,6 %. А это, согласитесь, не так уж много, учитывая, что кредитные вложения в реальную сферу по-прежнему составляют 14,5 % (на 1 мая 2001 года по отношению к ВВП за последние двенадцать месяцев).

Отметим также, что рост капитализации банков и кредитных вложений в экономику шел в основном за счет государственных банков. Россельхозбанк и Банк развития получили крупные бюджетные ассигнования. Тот ли это путь для развития банковской системы?

В сентябре-октябре 2001 года объемы кредитов и займов выросли на 6,8 % против 11,4 % за тот же период 2000 года. И это не только конъюнктура: сказалась ограничительная денежная политика после ускорения инфляции в начале года. ЦБ покупает меньше валюты и эмитирует меньше рублей. Средства банков на корреспондентских счетах в ЦБ снизились со 130 млрд. руб. до 80–90 млрд., но выросли средства на депозитах в ЦБ ввиду повышения ставки с целью стерилизации рублевой массы. Все же это значительные ресурсы, которые банки не рискуют вкладывать в экономику. Денежный мультипликатор снизился до 2,2 против 2,28 в 2000 году (Обзор ЭЭ Г. 2001. Декабрь). Это значит, что коммерческие банки уменьшили свою активность в создании ликвидности, хотя она у нас и так весьма низкая. Ситуация довольно неопределенная.

В последние месяцы 2001 года замедлились темпы роста экономики, даже наметилась стагнация. ЦМАКП отметил перелом в тенденции роста конечного спроса, прекращение инвестиционного подъема, сокращение продаж машин и оборудования (Экономическая конъюнктура в ноябре-декабре. 2001. № 33). Силы третьего с 1998 года импульса роста экономики на исходе. Откуда может прийти следующий импульс?

Вернемся к особо удачному 2000 году. Откуда тот успех? Непредвзятый анализ показывает, что ключевым фактором роста стало тогда повышенное питание экономики ликвидностью. Высокие цены на нефть дали приток валютной выручки, которая обращалась в рост валютных резервов и рублевого денежного предложения по схеме currency board. Инфляция выросла на 20 %, но большая часть денег пошла на сокращение неплатежей, бартера, взаимозачетов, на улучшение сбора налогов. Экономический рост поглотил дополнительное денежное предложение.

Возможно ли повторение подобного маневра? В той же форме — нет, ибо нет уже такого притока валютной выручки, бартер и взаимозачеты в основном ликвидированы. В 2001 году макроэкономическая политика была уже совсем другой: рост инфляции в начале года напугал денежные власти, динамика денежной базы резко снизилась: за десять месяцев рост на 25,4 % против 39,3 % год назад. При этом инфляция составила 16,7 % против 18,2 % в предыдущем году. Иначе говоря, усвоение ликвидности экономикой понизилось, риск инфляции при увеличении денежного предложения возрос. Так что повторить удачный опыт в том же виде не удастся — условия изменились.

А если изменить сферу? Низкие кредитные вложения, низкий уровень монетизации остаются фактом. Банковский кредит по-прежнему недоступен для значительной части предприятий. Данные «Российского экономического барометра» за ноябрь 2001 года показывают, что вообще не пользовались банковским кредитом 37 % предприятий. Возможности роста экономики хотя бы за счет увеличения оборотных средств не используются, не говоря уже об инвестициях. Наращивание кредитования при неснижении эффективности и возвратности кредитов могло бы разогреть спрос и дать толчок росту производства, повышению производительности. От банков, таким образом, пошел бы следующий импульс экономического роста, который сейчас затухает.

А возможности в этом плане большие. В журнале «Эксперт» (2001. № 24) приведены примеры из практики Среднерусского Сбербанка. Кредит позволил ОАО «Сафоново-хлеб», вчера обычному районному хлебозаводу, последние три года увеличивать производство на 10–12 % в год: 17 магазинов,60 собственных автомашин, два совместных предприятия, клиентура в соседних областях.

«Брянский арсенал», завод по производству дорожной техники, к 1998 году пришел в упадок. Кредит позволил ему обновить продукцию, оснастить ее зарубежными комплектующими и, повысив качество, наладить поставки на экспорт, на традиционные рынки в Польше, Литве, Ираке. Организуется лизинг, который позволит еще более существенно поднять производство.

Людиновский агрегатный завод (гидравлическое оборудование) также на 95 % обновил продукцию и поставляет ее на внутренний рынок (угольная промышленность) и в Германию. В Туле московский ресторатор А. Левин (известный ресторан «Гаучо») строит индюшиную фабрику «Бибигон», оказывается, всего вторую или третью в России.

Это только успешные примеры, которые, конечно, мало что доказывают. Наверное, можно привести не меньше примеров неудач. Надежной статистикой на этот счет, к сожалению, мы не располагаем. Но сегодня, учитывая накопленный опыт и общее настроение в экономике, фактов успеха должно становиться все больше. И каждый, помноженный на возросшие доходы, будет порождать цепочку других. Так рост и происходит.

Замысел решения проблемы трансформации сбережений в инвестиции представляется следующим образом:

1. Ускоренное развитие банковской системы должно стать сегодня ключевым звеном. Конечно, дело не только в банках — их состояние отражает состояние экономики. Но с чего-то надо начинать, а банки, как показывает анализ, лучшее начало.

2. Рост капитализации банковской системы позволит увеличить объемы кредитования. Принципиально важно наличие ряда крупных банков, способных брать на себя риски. Верно, что размер банков не является критерием их качества и что не надо огульно закрывать средние и мелкие банки. Но способность банков брать на себя риски вкладчиков, завоевывать доверие и при этом агрессивно наращивать активы сегодня играет главную роль. Нам нужно несколько банков, сопоставимых со Сбербанком.

3. Увеличение объемов кредитования позволит повысить темпы экономического роста, даст еще один импульс к подъему.

4. Рост повысит денежный спрос и позволит увеличить денежное предложение, без риска инфляции поднять монетизацию экономики.

5. Ускоренное развитие банковского сектора создаст предпосылки для быстрого подъема фондового рынка до масштабов, которые позволят ему стать стабильным механизмом мобилизации инвестиций. Это, в свою очередь, будет стимулировать сбережения, необходимые для капиталообразования.

Наши предложения перекликаются с предложениями, ранее внесенными РСПП, и сводятся к нижеперечисленному.

Установить долгосрочные ориентиры развития банковской системы на уровне, соответствующем требованиям нормальной рыночной экономики:

• активы к ВВП — 100–120 %;

• кредитные вложения в экономику к ВВП — 50–70 %;

• собственный капитал банковской системы к активам — 6–8 %, не менее 35–50 млрд. долл. в 2004 году.

Ориентиры, заданные в концепции Центробанка, реальны, но они демобилизуют, не обозначая масштаб задач, которые надо решать, и, стало быть, не позволяя определять меры, способные эти задачи решить.

Несложные расчеты показывают, что при инерционном сценарии, с оптимистичным предположением о росте капитализации в реальном выражении на 10–12 % в год, достижение указанного ориентира потребует от девяти до одиннадцати лет. На конец 2001 года капитализация банковской системы составляла 16,2 млрд. долл., меньше, чем в 1997 году. Порыв экономического подъема, не подпитываемый ростом кредита до адекватного уровня, будет сведен на нет за год-два.

Поэтому необходимы действия, способные резко ускорить продвижение к указанным ориентирам.

Сократить сроки перехода банковской системы на международные стандарты финансовой отчетности до 1 января 2003 года.

По мнению специалистов, при этом формально капитализация банковской системы может сократиться от одной до двух третей. Уже одним этим шагом может быть проведена отбраковка нежизнеспособных банков. Тем же, кто может восстановить требуемый минимальный размер капитала, возможно предоставление отсрочки до года.

Параллельно необходимо ускорить переход на международные стандарты финансовой отчетности предприятий. Ведение учета заемщиками по этим стандартам должно со временем стать для банков одним из условий кредитования.

Для банков с генеральной лицензией повысить минимальный размер собственного капитала:

до 5 млн. долл. — с 1 января 2004 года;

до 10 млн. долл. — с 1 января 2006 года.

Пересмотреть в связи с этим условия предоставления генеральной лицензии, а также лицензий на операции с валютой, с вкладами граждан и т. п., внести необходимые изменения в законодательство.

Исходить из того, что банки, которые не смогут удовлетворить новым требованиям по размеру капитала, достаточности капитала, ликвидности, сохранят статус кредитных или платежно-расчетных организаций, но их клиенты должны знать, что эти организации не берут на себя риски вкладчиков.

Увеличение требований по размеру собственного капитала и по достаточности капитала необходимо именно для того, чтобы банки реально могли брать на себя риски по привлеченным средствам и наращивать объемы активных операций, одновременно повышая доверие к себе. Это также необходимо для того, чтобы стимулировать слияния и поглощения в банковском секторе. Они могут оставаться банками. Но не с генеральной лицензией.

Ускорить создание системы гарантирования вкладов, ориентируясь в конечном счете на обязательность участия в ней банков. В систему гарантирования нельзя допускать «больные» банки, поэтому ее введение должно следовать за введением международных стандартов финансовой отчетности. Для банков, перешедших на международные стандарты, система может вводиться уже с середины 2002 года после предоставления этими банками годовых отчетов. До 2004 года может допускаться добровольность участия как индикатор готовности банков к вхождению в систему. Но участие в системе гарантирования с самого начала должно быть доступно для всех банков, чтобы обеспечить равенство условий конкуренции. Особые условия для Сбербанка, по оценке М. Матовникова, в 2000 году дали ему 2,5–3 млрд. руб. (17 % прибыли), а в 2001 году эта сумма достигла 3–3,5 млрд. руб. (Эксперт.2001.№ 24.С.63).

Система гарантирования вкладов, после того как участие в ней станет обязательным, сможет также играть роль института надзора и корпоративного ликвидатора, заинтересованного в здоровой банковской системе.

Чтобы решить проблему Сбербанка без подрыва доверия вкладчиков, целесообразно рассмотреть возможность применения государственных гарантий в системе гарантирования вкладов как гарантий последней инстанции.

Отмечая исключительную важность и своевременность снижения налогообложения банков для увеличения их капитализации, необходимо, кроме того, исключить из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль прирост резервов банков на страхование от рисков.

В целях снижения рисков банков при кредитовании реального сектора внести изменения в Гражданский кодекс (ст. 855), имея в виду уравнять банки с другими кредиторами при взыскании долгов и залогов. Речь идет о первоочередном взыскании долгов по зарплате и налоговых недоимок, которые ставят банки как минимум в третью очередь.

Капитализация — центральная задача. Кроме возможностей, открываемых снижением налогового бремени для банков, следует обратить внимание на возрастающую активность иностранных банков, которые до сих пор серьезно в расчет не принимались. Между тем в последнее время они больше кредитуют российские предприятия: за первое полугодие 2001 года их кредиты небанковскому частному сектору превысили сумму кредитов за весь 2000 год. Центробанк уже уравнял российские и иностранные банки по минимальной величине уставного капитала, снизив ее для вновь открываемых иностранных банков с 10 до 5 млн. евро (Эксперт. 2001. № 46). Процесс привлечения зарубежного капитала в российский банковский сектор следует еще больше поощрять.

Но если этого окажется мало, нужны и иные меры. При всей спорности я бы не стал отвергать с порога предложения Ассоциации российских банков. Первое предложение — о временном участии государства в капитале банков с последующей продажей его доли при условии, что в их числе не будет нынешних государственных банков и претенденты будут отбираться по конкурсу. Второе — о возобновлении проекта Всемирного банка по поддержке предприятий и развитию финансовых учреждений; для повышения качества работы и капитализации лучших российских банков проект предполагал привлечение займов международных финансовых организаций, а возможно, и средств с финансовых рынков.

4

Выравнивание относительных цен и естественные монополии

4.1

Нерыночный сектор

Еще одна крупная проблема, которая будет тормозить модернизацию экономики, связана с крупными деформациями системы относительных цен и наличием значительного нерыночного сектора.

Деформации системы относительных цен касаются главным образом продукции и услуг естественных монополий. Это острейший политический вопрос, разделяющий в зависимости от интересов различные отряды российского бизнеса. Одни, прежде всего представители естественных монополий, утверждают, что цены на их продукцию занижены, что они тем самым субсидируют всю остальную экономику, хотя сами не могут мобилизовать инвестиционные ресурсы, необходимые для воспроизводства основного капитала и развития. Другие, потребители их продукции, напротив, считают, что или цены завышены, или, по крайней мере, неизвестно, какими они должны быть, ибо завышены издержки, по которым их предлагается равнять. Поэтому даже если цены и надо повышать, то после того, как будет обеспечена прозрачность отраслей-монопо-листов и станут известны резервы сокращения затрат. Оплачивать бесхозяйственность потребители не должны.

Напомним, что в антикризисной программе правительства С. В. Кириенко (1998 год) снижение цен и тарифов естественных монополий до 50 % было одной из ключевых мер. Рассчитывали, что это облегчит положение в обрабатывающих отраслях и позволит избавиться от бартера и взаимозачетов, которые, как полагали авторы этих предложений, продуцированы завышенными ценами, применяемыми в неденежных трансакциях.

Подходы, как видим, диаметрально противоположны. Тем более важно постараться выстроить взвешенную, объективную оценку ситуации.

Нерыночный сектор, если оставить в стороне преимущественно бюджетные отрасли (образование, здравоохранение, культуру), включает:

• неэффективные предприятия в промышленности, сельском хозяйстве, других отраслях, производящих реально отрицательную добавленную стоимость (как мы видели, за последние три года число таких предприятий резко сократилось, но это при действующих ценах; если субсидирование через цены естественных монополий будет устранено, а рубль укрепится, то вес этой части нерыночного сектора может заметно возрасти);

• жилищно-коммунальное хозяйство, в основном финансируемое из бюджетов;

• естественные монополии, в которых сохраняются регулируемые цены и масштабное перекрестное субсидирование, а также командные методы управления;

• домашние хозяйства в той части, в которой они пользуются бесплатными или удешевленными услугами, получая соответственно заниженную оплату труда.

4.2

Есть ли субсидирование?

Итак, есть субсидирование или его нет? Трудно привести доказательства, убедительные для обеих точек зрения. Вот, например, данные ЕБРР: в среднем в 1992–2000 годах ресурсная рента в нефтяной и газовой промышленности оценена в 27 % ВВП, в том числе чистая рента от экспорта (присвоенная производителями) — 9,5 %; рента, пошедшая на субсидирование внутренних цен — 18,5 %. Цены на газ в Европе в 2001 году составляли 110 долл. за 1000 куб. м против 16,4 долл. на внутреннем рынке (IV квартал) — разрыв в 6,7 раза.

Следует отметить, что субсидирование, констатируемое западными экспертами, является одним из важных оснований для непредоставления России статуса страны с рыночной экономикой. Они требуют выравнивания внешних и внутренних цен на нефть и газ, полагая, что разрыв объясняется экспортными пошлинами или другими ухищрениями правительства.

Реально же правительство не вольно устранить этот разрыв, ибо российские потребители способны предъявлять спрос в нынешних объемах только при нынешних ценах. Повышение цен будет сокращать спрос, а следом и производство. Поэтому выравнивание цен обусловлено в значительной мере структурной перестройкой и модернизацией российской экономики. Так, цена на сырую нефть на внутреннем рынке может вырасти только при условии существенного повышения глубины переработки нефти, поскольку внутренние цены на нефтепродукты уже сейчас не очень отличаются от мировых.

Кроме того, субсидирование если и осуществляется, в частности по газу, то за счет ренты от чрезвычайно богатых месторождений. И это конкурентное преимущество России подобно конкурентным преимуществам более развитых стран в обрабатывающей промышленности. Наконец, такое субсидирование лишь в незначительной степени затрагивает зарубежных партнеров, так как булыпая его доля достается не экспортным отраслям, а населению и другим секторам экономики, работающим на внутренний рынок.

Но это оценки в отрасли, где есть две цены — внутренняя и внешняя — на один торгуемый продукт одной компании.

Для товаров, реально не торгуемых на внешних рынках (к таким в России относится электроэнергия), сопоставление внутренних и внешних цен подвергается сомнению в силу различия рынков и условий. Тем не менее смысл в таких сопоставлениях есть, ибо иные критерии оценки еще более сомнительны.

Отметим, что речь идет о ценах на продукцию естественной монополии, которые не определяются рынком. Утверждается, что если цены регулируются государством, то единственная основа для определения — издержки. И тут же высказывается сомнение в достоверности данных об издержках. И такое сомнение будет оставаться всегда.

Стоит напомнить, что только в марксистской политэкономии и плановом хозяйстве цена определяется затратами. В рыночной экономике, даже в условиях монополии, следует искать дополнительные критерии, так или иначе связанные с полезностью и эффективностью продукта. Цена должна подавать правильный сигнал рыночным агентам. В случае электроэнергии это, например, снижение энергоемкости производства других продуктов и в целом ВВП при повышении тарифа.

При таком подходе межстрановые сопоставления становятся вполне содержательными. В таблице 10 приведены данные о средних тарифах на электроэнергию для производственных потребителей, а также об электроемкости ВВП для ряда стран.

Таблица 10. СРЕДНИЕ ТАРИФЫ НА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИЮ ДЛЯ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И ЭЛЕКТРОЕМКОСТЬ ВВП В РАЗЛИЧНЫХ СТРАНАХ

* Для всех потребителей.

** Для населения.

Источник: данные РАО «ЕЭС России».

Несмотря на некоторые эксцессы, закономерность очевидна: чем ниже тариф, тем выше электроемкость ВВП.Характерно, что в странах СНГ повышение тарифов приводило, как правило, к снижению электроемкости ВВП. Россия — единственная страна, где тарифы для населения ниже (причем существенно), чем для производственных потребителей.

Богатые энергией страны обычно имеют более низкие тарифы и относительно более высокую электроемкость ВВП. Поэтому США располагаются в конце списка развитых стран.

Можно ли, опираясь на приведенные данные, сделать какие-либо выводы относительно обоснованности уровня тарифов в России или о том, насколько они должны быть повышены?

При всей кажущейся очевидности выводов следует проявить осторожность. В 1997 году тарифы в России, выраженные в центах за 1 кВт/ч, почти сравнялись с американскими, и затем их падение было обусловлено девальвацией рубля. В рублях тарифы не снижались. Вместе с тем ясно, что при нынешнем уровне тарифов электроемкость производства не уменьшится, энергосбережение будет невозможным.

Международные исследования показывают, что при повышении цен на электроэнергию с 1 до 6 центов за 1 кВт/ч расход энергии на 1000 долл. добавленной стоимости снижается примерно с 3,7 тонн условного топлива (нефтяной эквивалент) до 0,5–0,6 тонн. Выходит, что низкие цены на энергию реально не дают потребляющим отраслям выгод в виде роста накоплений и прибыли, а ведут в основном к выбрасыванию ресурсов на ветер. Говорят, что высокие цены на топливо и энергию обогатят естественные монополии и нефтяников. Но там с дополнительных доходов хотя бы можно будет взять налоги. Причем возможно и некоторое повышение налогов с целью изъятия ренты и снижения налогового бремени для других отраслей. Сейчас же фактически не выигрывает никто, мы просто теряем.

В сложившейся ситуации по условиям энергопотребления есть смысл равняться на показатели США.

4.3

Динамика цен и тарифов

Некоторые утверждают, что естественные монополии благодаря своему положению после либерализации смогли повышать цены быстрее и добились того, что сегодня их цены завышены относительно цен других отраслей, которые вынуждены переплачивать монополистам.

В таблице 11 приведены индексы-дефляторы цен для ВВП и различных отраслей в 1995, 1998 и 2000 годах к 1990 году. Они показывают, что электроэнергетика действительно была одним из лидеров среди отраслей естественных монополий по росту цен (23 080 раз за 1990–2000 годы). Впереди нее были только нефтедобыча, нефтепереработка, топливная промышленность и торговля. Если же брать период с 1990 по 1998 год, то впереди остается только торговля. Нефтяники основной рывок совершили после 1998 года в результате повышения мировых цен на нефть, в то время как энергетика отстала, оказавшись последней (индекс 1,51 за 1998–2000 годы при среднем по ВВП — 2,26). Заметим, что большая часть роста тарифов была выбрана уже к 1995 году.

Однако газовая промышленность хоть и монополист, а вела себя скромно, рост тарифов составил всего 14 210 раз, в том числе 246,6 — в 1995–1998 годах, благо «Газпром» в отличие от РАО «ЕЭС России» мог субсидировать внутренние цены за счет внешних.

В то же время в такой конкурентной отрасли, как торговля, цены росли быстрее всех, исключая нефтепереработку.

Таблица 11. ИНДЕКСЫ-ДЕФЛЯТОРЫ ПО ОТРАСЛЯМ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРОМЫШЛЕННОСТИ

* По показателю валовой добавленной стоимости.

** Все показатели по отраслям — по выпуску (объему производства) продукции в основных ценах. Источник: данные Центра экономической конъюнктуры при Правительстве РФ.

Самые пострадавшие — сельское хозяйство и легкая промышленность. Можно сделать вывод, что не только монопольное положение, но и способность противостоять конкуренции позволяла отраслям выигрывать в гонке цен в период высокой инфляции. Электроэнергия, газ, железнодорожный транспорт — это отрасли инфраструктуры, без услуг которых в отличие от оборонки и даже аграрного сектора (импорт спасет) обойтись нельзя. Особая важность этих отраслей в наиболее острый период кризиса заставляла смотреть сквозь пальцы на опережающий рост тарифов, тем более что никаких органов надзора за монополиями тогда практически не было. Кроме того, повышение цен лишь вело к сокращению субсидирования, в советское время имевшего еще большие масштабы, но не к прекращению его, о чем свидетельствуют сохранившийся разрыв внутренних и внешних цен, а также неэффективность использования топливно-энергетических ресурсов.

Относительно динамики цен в 1990–2000 годах есть и иные данные. Так, А. Н. Илларионов считает, что с декабря 1991 года по декабрь 2001-го цены в электроэнергетике выросли в 23 503 раза, в газовой промышленности — в 35 630 раз, на железнодорожном транспорте — в 17 754 раза, на трубопроводном — в 20 267 раз, тогда как цены производителей в промышленности увеличились в 10 301 раз, а потребительские цены — в 8578 раз. Это как бы подтверждает тот факт, что цены естественных монополий росли быстрее всех. Однако, как мы видим, результаты анализа ЦЭК существенно отличаются от этих данных.

Энергетики, в свою очередь, утверждают, что данные официальной статистики по динамике тарифов строятся только на утвержденных тарифах (как в советское время на прейскурантных ценах). Если же учесть все льготы и скидки, то индекс тарифов на электроэнергию будет отставать от индекса цен промышленности и других отраслей.

Мы все же будем отталкиваться от данных ЦЭК, полагая их наиболее близкими к истине, пока не доказано иное.

Качественно же картина складывалась следующим образом.

В 1995 году, когда в третий раз была поставлена задача финансовой стабилизации, и стало ясно, что только ограничительной денежной политикой ее не решить, цены и тарифы на продукцию естественных монополий заморозили. Поэтому тарифы на электроэнергию и газ в этом году отставали от роста цен в промышленности. В 1998 году, после антикризисной программы Кириенко, ситуация повторилась. Вообще в 1997–1998 годах правительство постоянно оказывало давление на естественные монополии в пользу снижения цен. Нов целом к этому времени они действительно имели крупные резервы за счет либо опережающего роста цен, либо экспортной ренты. У них также была огромная дебиторская задолженность: неплатежи за газ и энергию, расчеты натурой были повсеместным явлением.

Но после кризиса 1998 года ситуация существенно изменилась. Индексы внутренних цен 2001 года к 1998 году составили (в процентах):

• промышленность 02,9;

• топливная промышленность 458,0;

• природный газ 207,0;

• мазут 267,0;

• электроэнергия 222,3;

• тепло 191,6.

Резервы обесценились, опережение в росте цен сменилось отставанием. При этом проблемы, которые ранее откладывались, даже когда у монополистов были средства на их решение, теперь обострились и стали неотложными. Если раньше даже при опережающем росте цен естественные монополии субсидировали остальную экономику, в том числе поддерживали в 1997–2001 годах ее рост, то в дальнейшем такой возможности, видимо, больше не будет. В течение ряда лет эти отрасли проедали капитал, полагаясь на свободные мощности, образовавшиеся в связи со спадом производства. Теперь, когда начался рост, выяснилось, что эти мощности отчасти фактически износились, отчасти требуют высоких издержек. Нужны крупные инвестиции и стимулы экономии ресурсов, чтобы поправить дело. Повышение цен и тарифов необходимо даже для того, чтобы привлечь инвесторов и заемные средства. Это, собственно, и признало правительство, согласившись поднять в 2002 году цены естественных монополий.

4.4

Реформирование естественных монополий

Существует представление, что повышения цен на продукцию естественных монополий можно избежать, если осуществить их реформирование. Суть реформ видится в принципе сходной во всех отраслях: отделение конкурентной сферы и снижение издержек и цен посредством конкурентной борьбы. Анализ показывает, что такого рода возможности имеются только в электроэнергетике.

Здесь выделение магистральных сетей с диспетчерским управлением (системным оператором) действительно равно обособлению естественно-монопольной части. Генерирующие компании, имеющие равный доступ к сетям, могут предлагать предприятиям-потребителям или местным распределительно-сбытовым компаниям свои услуги на конкурентных началах при условии ликвидации локальных энергетических монополий типа нынешних АО-энерго. И это крайне непростая задача. Потенциально можно ожидать стабилизации тарифов или небольшого их снижения как минимум через два-три года после завершения реструктуризации РАО «ЕЭС России», т. е. не ранее 2006–2007 годов.

Что касается «Газпрома», то здесь выделение конкурентного сектора наталкивается на трудности, связанные с тем, что большая часть газа (более 90 %) добывается в трех-четырех месторождениях на севере Западной Сибири. Другие месторождения или попутный нефтяной газ пока не могут конкурировать с ними по издержкам или по размерам добычи, разве только на местных рынках. Кроме того, как крупный экспортер «Газпром» предпочтителен в качестве одной компании. Здесь принципиально важные направления реформирования — не внутриотраслевая конкуренция, а прозрачность, улучшение управления и равный доступ к газопроводам независимых производителей. Радикального сокращения издержек конкуренция не сулит.

Сегодня «Газпром» ведет производство на месторождениях с падающей добычей. Последнее крупное месторождение «Заполярное» еще позволит поддерживать добычу несколько лет на уровне более 530 млрд. куб. м в год. Но уже сейчас для стабильного экспорта приходится свыше 30 млрд. куб. м импортировать из Туркмении по цене 43–45 долл. за 1000 куб. м, что втрое выше внутренней цены. И это при том, что все более ясна перспектива значительного снижения цен на газ в Европе: газовая директива Европейского союза ведет к созданию спотового рынка и обострению конкуренции, что чревато снижением цен до 45–50 долл. за 1000 куб. м.

В России могут возникнуть условия для конкурентного газового рынка и, стало быть, для реформирования «Газпрома» по стандартной схеме (выделение конкурентного сектора) только при исчерпании крупнейших месторождений и выравнивании издержек на них с другими, более бедными и дорогими месторождениями (Оренбург, Ставрополь) или с попутным газом. Но тогда мы уже не сможем быть крупным экспортером, а внутренние цены придется повышать на порядок.

Примерно то же на железнодорожном транспорте. Анализ показывает, что организация конкуренции грузовых и пассажирских компаний на базе единой инфраструктуры в принципе возможна, но с большой вероятностью это будет связано с повышением издержек. На железных дорогах России вследствие исторически сложившихся особенностей сети преимущества централизованного управления естественной монополией распространяются не только на службу пути, но в значительной мере также на вагонное и локомотивное хозяйства. Во всяком случае, попытки доказать обратное пока не увенчались успехом при всем желании поверить в их результаты. И за рубежом нет достойных примеров для подражания.

В центре внимания общества, видимо, должен быть не вопрос об организации конкуренции на железных дорогах, а то, почему при острой нехватке вагонов МПС планировало инвестиции в строительство моста на острове Сахалин и в «Транстелеком».

Таким образом, реформирование «Газпрома» и МПС вряд ли принесет эффект в виде снижения издержек и цен. Кроме того, учитывая размеры нашей территории и редкость населения, пассажирские перевозки на железнодорожном и авиационном транспорте по социальным соображениям, вероятно, разумно будет субсидировать.

Из сказанного следует, что реформирование естественных монополий не позволит решить задачу выравнивания относительных цен и условий конкуренции при сокращении масштабов нерыночного сектора. Реформы, кроме энергетики, не являются столь актуальными, как казалось. Они скорее должны рассматриваться как неотъемлемая часть реформы управления государственным сектором, а не как фактор снижения цен и тарифов. Причем едва ли не главная их проблема — обеспечение прозрачности, прекращение злоупотреблений, публичный контроль.

4.5

Маневр с изменением относительных цен

После сказанного можно вернуться к проблеме сокращения нерыночного сектора и выравнивания относительных цен с целью оценки масштабов и последствий того маневра, который представляется необходимым для здорового развития экономики.

Суть проблемы мы теперь можем сформулировать следующим образом.

Через механизм регулируемых цен на продукты естественных монополий государство субсидирует экономику, а также население (см. рис. 1).

Экспортные отрасли получают повышенную прибыль, правда, за вычетом неэффективного использования топлива и энергии. Так отчасти поддерживается экспорт, искусственно создаются конкурентные преимущества российских экспортеров, особенно сырьевых.

В неэкспортных отраслях субсидирование через цены и тарифы естественных монополий позволяет сохраняться неэффективным предприятиям, критерии эффективности занижаются. Приведенные выше данные о доле нерыночного сектора в промышленности были бы существенно иными при повышении этих цен в 2–3 раза (доля предприятий с отрицательной добавленной стоимостью предположительно в 1,5–2 раза выше). В результате тормозится процесс модернизации, ослабляются мотивации к ней.

Рисунок 1. НЕРЫНОЧНЫЙ СЕКТОР В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ

Жилищно-коммунальное хозяйство — наиболее выразительный пример сохранившегося нерыночного сектора, анклав советской экономики, почти не затронутый переменами, оплот бесхозяйственности и коррупции, оплачиваемый бюджетом и отчасти населением плюс субсидированием цен на газ, тепло, электроэнергию, водоснабжение, канализацию и другие коммунальные услуги.

Бюджет получает выгоды от удешевления расходов бюджетных организаций на продукты естественных монополий, но зато выплачивает субсидии и недополучает налоги.

Население, казалось бы, извлекает выгоду от заниженных цен на жилье и коммунальные услуги, пользуется многочисленными льготами на транспорте. Но зато оно недополучает заработную плату, особенно в бюджетных отраслях. Заниженными оказываются и пенсии. Население, таким образом, косвенно и принудительно оплачивает льготы и услуги, якобы предоставляемые ему бесплатно или по заниженным ценам. Ущерб наносится главным образом малообеспеченным, социальная дифференциация усиливается.

Сами естественные монополии, субсидируя всю экономику и будучи скрытым кошельком для власти, в отличие от бюджета не подконтрольным закону, испытывают нехватку средств на инвестиции. Кажущееся их богатство — от централизации финансовых ресурсов огромного числа бедных предприятий, которым потом оказывается помощь; от многолетнего проедания основного капитала.

В целом для экономики это означает неравенство условий конкуренции (в пользу экспортеров и в ущерб неэнергоемким высокотехнологичным производствам), что препятствует позитивным структурным сдвигам. Это также неэффективное использование ресурсов, а вместе с тем и сокращение платежеспособного спроса на инвестиции и потребительские товары и услуги. Это также ограничение выбора потребителей и возможностей производителей, что на первый взгляд и не так заметно по влиянию на экономику, но в конечном счете — именно это главнейший тормоз ее обновления.

Отсюда вытекает необходимость дальнейшего сокращения нерыночного сектора. Речь идет о масштабном и достаточно сложном в социальном плане структурном маневре, завершающем во многих отношениях реформы, начатые в конце 1980-х — начале 1990-х годов, и формирующем структуру эффективной свободной экономики. Сложность и комплексность задачи требуют серьезных исследований и расчетов, чтобы избежать неожиданностей и осуществить преобразования в условиях экономической и политической стабильности.

Тем не менее весьма грубые первоначальные оценки, прикидки «цены вопроса» были сделаны. Ниже они приведены со всеми оговорками о необходимости последующих уточнений.

Оценки касались последствий повышения цен на газ и тарифов на электроэнергию. Учитывая, что внешние цены на российский газ примерно в 7 раз выше внутренних, причем перспектива снижения первых на 30–40 % весьма реальна, примем в расчетах, что внутренние цены на газ должны быть в 1,5–2 раза ниже внешних, чтобы сохранить наши конкурентные преимущества. Тогда можно исходить из необходимости повышения цен на газ против уровня 2000 года в 3 раза. Срок выхода на этот уровень — вопрос отдельный. Для тарифов на электроэнергию по тем же соображениям будем исходить из того, что они в 1,5–2 раза должны быть ниже тарифов в США, и тогда их минимальное необходимое повышение — в 2 раза против 2000 года. Опять же сроки выхода не оговариваются, это политическое решение.

Расчеты делались по данным 2000 года. Они показали, что при этих условиях сокращение субсидирования или увеличение расходов потребителей составили бы:

• по газу — 225–230 млрд. руб. плюс примерно 130–135 млрд. руб. — рост расходов электроэнергетики;

• по электроэнергии — 360–370 млрд. руб.;

• всего примерно 590–600 млрд. руб.

Предполагается, что в экспортных отраслях увеличение расходов может быть компенсировано за счет прибыли, а также энергосбережения минимум на 15 % потребления. Не исключено некоторое повышение цен на продукты этих отраслей внутри страны, но оно не должно быть значимым в силу спросовых ограничений.

В неэкспортных отраслях при тех же масштабах энергосбережения (15 %) и инвестициях во внедрение ресурсосберегающих технологий возможно повышение цен примерно на 4–5 %.

В ЖКХ при условии минимальной реорганизации с целью создания конкурентной среды и консолидации собственников жилья, экономии топлива и энергии на 10 % стоимость жилищно-коммунальных услуг по условиям 2000 года вырастет на 125–130 млрд. руб., которые должно будет покрыть население.

Бюджет компенсирует свои потери за счет увеличения налоговых поступлений от газовой промышленности и электроэнергетики и, кроме того, от прекращения субсидирования ЖКХ.

У него должны образоваться за счет этого дополнительные доходы, которые пойдут на увеличение зарплаты работникам бюджетной сферы.

Население при этом должно будет увеличить денежные расходы на оплату услуг ЖКХ с учетом отмены льгот на цены на газ и энергию, а также повышения цен на продукцию неэкспортных отраслей. По нашим оценкам, это приведет к росту денежных расходов на 7–12 %.

Он может быть компенсирован населению с помощью:

• предоставления жилищных субсидий семьям, в бюджете которых расходы на услуги ЖКХ превышают установленный законом уровень (15–20 %);

• предоставления льгот по ипотечным кредитам (субсидии к ставкам по ссудам);

• повышения пенсий и пособий на 30 % в сочетании с увеличением накопительной части во взносах в пенсионные фонды;

• повышения заработной платы в бюджетном секторе. Расходы по всем этим статьями из бюджета расширенного правительства могут составить до 70 % суммы увеличения расходов населения. Это примерно 130–135 млрд. руб. по условиям 2000 года. Предполагается, что остальное с превышением должно быть восполнено увеличением заработной платы в небюджетных отраслях, прежде всего вследствие восстановления нового равновесия на рынках труда.

В итоге годовой платежеспособный спрос населения, стимулирующий рост экономики, должен возрасти, без учета расходов на оплату услуг ЖКХ, приблизительно на 4–6 %, а с их учетом — на 12–18 %. Кроме того, увеличится инвестиционный спрос на энергосберегающие технологии и оборудование, в том числе в ЖКХ, где должен наконец начаться процесс вытеснения централизованного теплоснабжения современными эффективными локальными (домовыми) котельными.

Наши грубые оценки, которые требуют основательных уточнений, все же показывают, что изменения, которые ощутят предприятия и население, не столь существенны и могут быть перенесены достаточно легко. И эффект в расчете на год тоже не так уж велик. Возможно временное снижение темпов роста и некоторое усиление инфляции. Но со временем расширение рыночного сектора и денежных отношений, а с ними — и возможностей выбора для производителей и потребителей должны создать лучшие условия для повышения эффективности и роста экономики.

Разумеется, описанные структурные изменения неравновыгодны для разных отраслей и производств. Поэтому они будут по-разному восприниматься предпринимателями. Наша позиция такова: есть общие выгоды для отечественного бизнеса, они связаны с улучшением условий для подъема российской экономики. И есть локальные конъюнктурные изменения и связанные с ними интересы. Бизнес должен считаться с неотвратимыми изменениями на рынках, приспосабливаться к ним, особенно если они идут на пользу экономике в целом, и даже в том случае, если в текущем плане в конкретных секторах они не всегда благоприятны.

5

Роль государства и структурная политика

Необходимость осуществления такого маневра еще раз ставит вопрос о роли государства в экономике вообще и особенно на этапе модернизации. Как известно, это также центральный вопрос дискуссий между двумя основными группами экономистов — либералов и государственников (дирижистов).

Наша позиция в целом либеральная. Главные аргументы в ее обоснование таковы. Во-первых, современная постиндустриальная и информационная экономика движется в основном творческими силами, изобретательностью и предприимчивостью индивидов. Выигрывает тот, кто предоставляет больше свободы и возможностей личности. Если индустриальная эпоха ради экономии на масштабе массового производства несла на знамени фордизм, конвейер и монополизацию, которые порождали тоталитарные режимы, то эпоха постиндустриальная стала антитезой этому варианту. Теперь свобода — условие развития. Отсюда мировая тенденция к либерализации.

Во-вторых, Россия дважды проходила модернизацию сверху, при Петре I и при Сталине. И каждый раз с отдаленными негативными последствиями: усиливалось государство, подавлялись свободы и развитие личности, в итоге могущество государства сочеталось с бедностью большинства населения, произвол и насилие со стороны власти — с безответственностью, отчуждением и подавленностью человека. Продолжение этой традиции всевластия государства чревато для страны отсталостью навсегда.

Вместе с тем даже не очень последовательные шаги к свободной рыночной экономике и демократии, сделанные в последнее десятилетие XX века, доказали, что в России есть силы и энергия для быстрого развития на основе частной инициативы. Этот курс, продолженный и усиленный Президентом Путиным, представляется абсолютно правильным.

Если это так, то основной принцип экономической политики государства должен состоять в дальнейшей либерализации и дебюрократизации экономики, в снижении административных барьеров для входа на рынок и ведения бизнеса, в укреплении законности и правопорядка, обеспечивающих стабильность и прозрачность условий деловой жизни. Есть и другие функции государства, такие, как оборона, безопасность, защита нетрудоспособных, которые несомненны, но здесь не обсуждаются. Макроэкономическая стабильность, сбалансированный бюджет, низкая инфляция и устойчивая национальная валюта должны рассматриваться как социальные факторы, гарантирующие свободу личности, права собственности и перспективу деловой активности. Людвиг Эрхард, предлагая модель «социальной рыночной экономики», которая стала основой германского экономического чуда после Второй мировой войны, именно этот смысл вкладывал в слово «социальная»: государство должно создать все условия для реализации возможностей свободной и ответственной человеческой личности, но не брать на себя больше — не вводить гарантий, порождающих иждивенчество.

Сообразно с этим принципом государство не может брать на себя прямую ответственность за экономический рост — это дело бизнеса. Государство только содействует частной инициативе. В этом направлении правительство сегодня предпринимает усилия по улучшению делового и инвестиционного климата. В этот раз модернизация российской экономики должна идти снизу.

В то же время, как мы видели, модернизация предполагает изменение структуры российской экономики, преодоление ее преимущественно топливно-сырьевой ориентации, ускоренное развитие производства наукоемкой высокотехнологичной продукции, повышение ее конкурентоспособности и закрепление на рынках. Такие структурные изменения не будут происходить под воздействием только рыночных сил, скорее, возобладают противоположные тенденции. Здесь свою роль должно сыграть государство.

В связи с этим встает вопрос о содержании и методах структурной политики. Есть ультралиберальная позиция, согласно которой лучшая структурная политика — это ее отсутствие. Однако, на наш взгляд, государственная политика не может строиться по какой-либо одной теоретической схеме. Она должна руководствоваться здравым смыслом применительно к знанию реальных обстоятельств, и прежде всего особенностей конкретного этапа развития страны. Особенность данного этапа — модернизация, необходимость структурных изменений. И это обстоятельство требует активной структурной политики. Именно она должна решать отмеченные выше проблемы, такие, как трансформация сбережений в инвестиции, развитие банковского сектора, выравнивание относительных цен и условий конкуренции.

Вместе с тем структурная политика не должна противоречить основной линии на развитие свободной рыночной экономики, на модернизацию посредством частной инициативы. В этом состоит известная трудность, вынуждающая искать нестандартные, гибкие методы. Они должны исключать:

• какие-либо индивидуальные налоговые или другие льготы;

• массированные государственные субсидии и инвестиции, которые требовали бы увеличения налогового бремени, в том числе субсидирование через регулируемые цены;

• установление каких-либо официальных отраслевых приоритетов, подкрепленных бюджетным финансированием.

Эти ограничения продиктованы накопленным опытом и принятой экономической стратегией в целом.

Поскольку все же активизация структурной политики необходима и ее цель состоит в том, чтобы содействовать опережающему развитию производства и экспорта готовых изделий, высоких технологий, целесообразным представляется взять за основу следующие принципы:

• государственная поддержка оказывается в относительно небольших размерах на началах софинансирования или в иных формах, предполагающих ответственность бизнеса за реализацию поддерживаемых проектов;

• поддерживаются продукты и фирмы, уже проявившие себя на рынке, доказавшие свою конкурентоспособность (таким образом будут выявляться реальные приоритеты);

• финансовую поддержку получают только претенденты, победившие на публичных, прозрачно организованных конкурсах.

Известно, что до сих пор подобные конкурсы в наших условиях зачастую проводились со злоупотреблениями и не вызывали доверия. Но надо понять: либо мы сможем наладить их культурное проведение (как, скажем, и контроль над государственными расходами или работой таможни), либо нам придется расстаться с мечтой о процветании страны. Или — или: без конца ссылаться на слабость государства и всесилие коррумпированной бюрократии нельзя. Для этого планируются судебная и административная реформы, поэтому обществу придется мириться со многими новациями, направленными на укрепление государственных институтов.

На основе этих принципов и с учетом накопленного положительного опыта можно предложить такие механизмы проведения структурной политики.

1. Тщательный анализ российского экспорта готовых изделий и услуг, особенно высокотехнологичных, на предмет выявления тех из них, которые имеют перспективу завоевания рынков и требуют оказания поддержки (в том числе политической) их продвижению. Экспортоспособность тем самым принимается в качестве одного из критериев отбора. Среди прочих методов поддержки экспорта могут быть государственные гарантии по кредитам под экспортные контракты.

2. Создание максимально благоприятных условий для малого бизнеса в целом, включая упрощенное и пониженное налогообложение, поддержку приемлемых условий кредитования, в том числе посредством субсидирования процентных ставок. Малый бизнес — традиционная слабость российской экономики и одновременно крупный резерв ее роста.

3. Создание специальной системы поддержки для малого инновационного бизнеса. Главная задача — формирование благоприятной среды для выращивания жизнеспособных идей и продуктов. Методы поддержки — создание и развитие оправдавших себя технопарков или инновационно-технологических центров (ИТЦ), субсидирование их инфраструктуры и бесплатное предоставление ее фирмам, работающим в ИТЦ и технопарках, на определенный срок. Субсидирование ставок банковского кредита.

4. Реализация программ последующей поддержки, известных в международной практике after-care programms. Суть их в том, чтобы выявленные перспективные продукты и бизнесы, способные проникнуть на рынки и закрепиться на них, получали возможность развития. Главные формы — временные (на срок до пяти лет), долевое участие в бизнесе, субсидии на развитие сбытовой сети, подготовку квалифицированных кадров и т. п. По нашим оценкам, общая стоимость таких программ может составить на первом этапе (2002–2003 годы) до 2–3 млрд. долл.

Для работы этих механизмов нужны соответствующие институты и учреждения. В связи с этим следовало бы еще раз вернуться к обсуждению возможной роли бюджета развития, правительственных агентств типа экспортно-импортного банка, агентства по страхованию инвестиций, фонда поддержки малого бизнеса и т. п.

Возможно, предлагаемые меры и методы неудовлетворительны либо с позиции либеральных принципов, либо с точки зрения целей структурной политики. Но задачи тем не менее стоят, и их надо решать.

6. Консолидация российского бизнеса

После завершения революционной фазы трансформации в российском обществе появились две социальные силы, способные вместе или порознь быть локомотивами модернизации: бюрократия и бизнес. При доминировании бюрократии другие общественные силы рано или поздно приводятся в подчиненное положение, их энергия подавляется. Бюрократия способна осуществлять лишь модернизацию сверху, оправдывая свои методы пассивностью или непредсказуемостью управляемых. Модернизация снизу, прописанная России мировым развитием и собственным историческим опытом, возможна только в том случае, если бизнес возьмет на себя ведущую роль, а бюрократия будет ему содействовать. Возможно ли это и при каких условиях?

При всех несомненных достоинствах и достижениях политики Президента Путина, включая быстрое и почти безболезненное решение лежавших на поверхности проблем слабости государственной власти, мучивших нас при Ельцине, факты свидетельствуют об опасности чрезмерной концентрации власти, усиливающейся позиции бюрократии. Напомним, что в короткий срок удалось сделать следующее.

Ограничено самоволие губернаторов, осуществлена реформа Совета Федерации, который с начала 2002 года будет полностью послушен исполнительной власти. Институт полпредов в федеральных округах поставил регионы под более жесткий контроль президента.

В Государственной Думе сформировано пропрезидентское большинство, позволяющее без труда проводить почти любые законодательные акты в духе, одобряемом исполнительной властью. Можно было бы считать такое положение нормальным, если бы большинство в парламенте получили партии, формирующие исполнительную власть. Но у нас это не так.

Принято законодательство о партиях, ограничивающее их возможности прохождения в Думу, а вместе с тем и их независимость от исполнительной власти, «мягко» контролирующей избирательный процесс. Они могут сохранять свою независимость только ценой маргинализации, лишения их парламентской трибуны. Тем самым ограничено влияние важнейшего института гражданского общества — политического плюрализма.

Третья власть как не была независимой, так пока независимость и не обрела. Напротив, в подавляющем большинстве случаев суды, правоохранительные органы и особенно прокуратура проявляют желание верно служить президенту, даже угадывая и упреждая его пожелания.

С соблюдением всех юридических формальностей реально урезана свобода слова. Для этого не пришлось вводить официальную цензуру. Достаточно было на отдельных прецедентах продемонстрировать способность власти, используя экономическое положение СМИ, в случае необходимости перекрыть кислород любому, и главные редакторы большинства изданий вспомнили о самоцензуре. Плюс получившие еще раньше распространение «рыночные отношения» в данной сфере, сделавшие ненаказуемыми и даже где-то приличными любые заказные публикации, поставили под сомнение возможности «четвертой власти» исполнять свою социально-политическую функцию.

Умелыми действиями, включая повышение статуса Вооруженных сил и служб безопасности, обеспечена их преданность президенту в объеме, не доступном для Б. Н. Ельцина. Даже отчетливая смена внешнеполитических приоритетов, назначение гражданского лица министром обороны, твердое намерение осуществить военную реформу не смогли нанести сколько-нибудь заметного ущерба лояльности силовых структур и более того — дальнейшему усилению их влияния.

При этом все предпринятые меры осуществлены законно и имеют достаточно разумные обоснования с точки зрения общественной необходимости. Обеспечены политическая стабильность и преемственность курса реформ. Можно сказать, что все мечты предыдущего правления осуществлены. Выстроена вертикаль власти. Каждое указание президента исполняется, ну, разумеется, с поправкой на КПД бюрократической машины. Все эти начинания пользуются поддержкой большинства, во всяком случае не вызывают заметных протестов.

Видимо, не стоит преувеличивать опасность всех этих подвижек для долгосрочных перспектив развития России как демократической страны с рыночной экономикой. Просто маятник, поднятый революционными сдвигами в одну сторону, теперь качнулся в другую. Надо надеяться, рано или поздно будет достигнуто равновесие. Конечно, не автоматически.

Но одна угроза при этом становится все более вероятной: опора власти на бюрократию чревата переходом к модернизации сверху, низведением бизнеса, как и профсоюзов и других институтов гражданского общества, до положения приводного ремня. И здесь бизнес должен сказать свое слово.

История возрождения российского предпринимательства, начатая законом о кооперации 1988 года, изобилует многообразными и весьма противоречивыми тенденциями:

• появление новых предпринимателей, вступивших в борьбу за собственность и финансовые потоки;

• трансформация старого менеджмента, так называемых «красных директоров», в менеджеров и собственников рыночных компаний;

• формирование крупного бизнеса, в том числе появление так называемых олигархов, использовавших связи с властью для получения привилегий в правление Б. Н. Ельцина;

• начальное бурное развитие, а затем застой или даже упадок малого бизнеса, обусловленный прежде всего усилением бюрократии;

• кризис 1998 года, приведший к значительным переменам в структуре российского бизнеса — упадку банковского сектора, усилению бизнеса, работающего на экспорт и импортозамещению.

К моменту прихода к власти В. В. Путина российские предприниматели находились в разобщенном состоянии. У крупного бизнеса преобладала тенденция к установлению «по одному» особых отношений с властью на всех уровнях в целях извлечения выгод для себя. Естественно, при этом стремились оттеснить конкурентов, продвинуть своих людей.

Представители советского директорского корпуса объединились в две организации — Конгресс товаропроизводителей во главе с Н. И. Рыжковым, занимающий, как правило, консервативные, прокоммунистические позиции, и Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) во главе с А. И. Вольским, который всегда стремился занимать центристскую позицию, поддерживать конструктивные отношения с любым правительством. К нему с самого начала примкнули и некоторые группы новых предпринимателей, например Ассоциация совместных предприятий, Союз кооперативов и др. РСПП стал наиболее влиятельной организацией бизнеса в период 1991–2000 годов, и все же его влияние было весьма ограниченным.

Либералы, еще будучи в правительстве, инициировали создание Ассоциации частных и приватизированных предприятий, которая также не стала влиятельной силой, занимая фланг справа, симметрично Конгрессу товаропроизводителей.

Таким образом, предпринимательские организации формировались преимущественно по политическим симпатиям, причем большая часть бизнеса оставалась за их пределами, один на один с властью, преступностью, конкурентами и наемными работниками. Впрочем, у последних дело с самоорганизацией в целях защиты своих интересов обстояло еще хуже.

Одно из первых высказываний Путина в ответ на волновавший общественность вопрос об отношениях между властью и олигархами: мы будем добиваться равноудаленности. И многие видные бизнесмены почувствовали, что это не просто слова, когда (очень скоро) одно за другим в их офисах стали происходить «маски-шоу». В высокие правительственные кабинеты стало невозможно «открывать дверь ногой». Понятливым людям стало ясно, что уже не удастся сговариваться с властью по одному. Нужно объединиться, ибо только организованный бизнес сможет вести диалог с ней если не на равных, то с достоинством, и отстаивать свои корпоративные интересы. Это привело к созданию практически нового РСПП: в старую структуру влились новые реальные силы, большие деньги, большой бизнес. С этого момента стало возможным говорить о консолидации российского бизнеса. Действительно, в практику вошли регулярные встречи с президентом, заработал Совет по предпринимательству при премьер-министре, где бизнес смог излагать свои предложения по ключевым вопросам экономической политики. Опыт показывает, что к его рекомендациям прислушиваются. Комиссии по проблемам, созданные при Бюро правления РСПП, организовали работу по изучению и обоснованию предложений для правительства и парламента.

Реальную пользу принесла работа комиссии по вступлению в ВТО, которая позволила выяснить положение в большинстве отраслей и сформулировать с учетом предложений бизнеса переговорную позицию российского правительства.

Не менее важную роль сыграли предложения РСПП по реформированию банковской системы, по либерализации валютного регулирования. В этих случаях выявилась еще одна важная сторона представительства консолидированного бизнеса: если его рекомендации по экономической политике и не принимаются полностью, то они составляют в общественном диалоге четко артикулированную альтернативную и, как правило, более либеральную позицию. Собственно, это и требуется.

Укрепление позиций консолидированного российского бизнеса вызвало, видимо, известное беспокойство со стороны власти. В свойственной ей в последнее время манере выстраивать все общественные институты по стройной схеме, чтобы каждый из них играл свою роль и не замахивался на большее, на излишнюю независимость, было инициировано создание новых организаций предпринимателей: для среднего бизнеса — «Деловая Россия», для малого бизнеса — «ОПОРА». Возможно, создание этих организаций вполне резонно, поскольку интересы, скажем, крупного и малого бизнеса весьма различны и последний нуждается в определенной защите. Вопрос в том, откуда инициатива — снизу или сверху?

В то же время естественно предположить, что создание указанных новых организаций при поддержке Администрации Президента РФ, как и усиление Торгово-промышленной палаты, есть своего рода «разводка», призванная воспрепятствовать консолидации российского бизнеса как активной социальной силы, противостоящей влиянию бюрократии. И это еще раз подчеркивает его принципиально важную роль на современном этапе развития страны, его высокую социальную ответственность.

Следует подчеркнуть: нельзя отождествлять политическую власть и бюрократию, хотя власть и склонна поддаваться влиянию последней. Но бизнес способен уравновесить это влияние.

Бизнес не должен заниматься политикой. Более того, сращивание бизнеса и власти, практиковавшееся при Ельцине, порочно в своей основе. Но как социальная сила, миссия которой не сводится к продвижению частных интересов отдельных своих представителей и их групп, бизнес не может быть безразличен к политике. Поэтому:

• он должен стремиться к консолидации, чтобы противостоять бюрократическому давлению, чтобы модернизация российской экономики осуществлялась снизу, на основе частной инициативы;

• он должен иметь политическое представительство в лице тех или иных политических партий, чтобы они в составе правительственного большинства или в оппозиции отстаивали общие интересы бизнеса и свободного развития страны;

• он должен поддерживать институты и организации гражданского общества, отстаивающие права и свободы человека, демократические ценности, ибо бизнес кровно заинтересован в том, чтобы в России эти ценности укоренились навсегда — это его щит против бюрократии.

В нашей истории российская буржуазия уже один раз оказалась несостоятельной из-за своего пресмыкательства перед властью, из-за боязни вести собственную игру. Итог — 1917 год. Не получилось бы так еще раз.

Сейчас есть все предпосылки к тому, чтобы история не повторилась. Надо их использовать.

Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива[12]

1

Введение

Настоящий доклад задуман в связи с дискуссиями относительно темпов экономического роста и роли государства на новом этапе развития российской экономики. Относительно необходимости модернизации и высоких темпов роста споров нет. Но есть споры о том, как добиваться этих целей.

В обществе весьма широко распространены убеждения, что сейчас нужно повысить роль государства в экономике. Удивительно: подобные настроения питаются, видимо, воспоминаниями о недавнем советском прошлом, результаты же при этом забываются. Точнее, неудовлетворительные результаты люди зачастую склонны приписывать демократам и реформаторам, тогда как, на наш взгляд, на самом деле отставание России прежде всего объясняется вековым, постоянным и неумеренным вмешательством в экономическую жизнь, подавлением предпринимательства и частной инициативы, а также иждивенчеством и мздоимством, прямо из этого проистекающими.

Наше глубокое убеждение состоит в том, что перспектива процветания России всецело связана с тем, чтобы дать простор частной инициативе, сократить до минимума обязательства и полномочия государства, изжить связанные с ним предрассудки. В этот раз модернизацию должен осуществлять бизнес, а не бюрократия.

Нынешнее правительство придерживается либерального курса и, вероятно, убеждено, что оно достигло предела в этом отношении. Задача настоящего доклада в том, что бы показать: это далеко не так.

Более того, на наш взгляд, правительство все более поддается тем, кто сопротивляется преобразованиям, каждый раз идет на уступки, которые снижают наступательные порыв. Либеральные реформы тормозятся и угасают. Шанс, предоставленный стране переходом к рыночной экономике и испытаниями граждан в кризисный переход, упускается. Государственные расходы растут. Бремя государства для бизнеса, произвол бюрократии также нарастают. Необходима мобилизация всех общественных сил, способных противостоять этим тенденциям.

Отдавая себе отчет в том, что общество нуждается в стабильности, что принимаемые ответственные решения должны быть сбалансированными и опираться на общественное согласие, мы считаем необходимым преднамеренно обострить проблемы, чтобы возбудить тревогу и вызвать дискуссию. Сбалансированность потом, сейчас же растет опасность того, что она будет смещаться все дальше в сторону популизма и отхода от принципиального курса на формирование свободной рыночной экономики. Такой тенденции нужно противостоять. В этом мы видим основную задачу этого доклада.

1.1

Не упустить шанс

Экономический рост для России — категорический императив. Вопрос в том, как обеспечить высокие устойчивые темпы по 8–9 % в год на 15 лет. Возможности для этого существуют, они заложены прежде всего в нашем отставании за последние 15–20 лет и в освоении мировых достижений, в посткризисном развитии, в агрессивности молодого российского бизнеса.

В настоящее время есть единственный реальный путь решения задачи — модернизация на основе частной инициативы. Для этого главное — максимально возможная либерализация экономики, снятие административных барьеров, снижение до минимума участия государства в экономике, сокращение государственных расходов и в целом бремени государства для бизнеса.

Относительно пользы государственных расходов есть две противоположные позиции. Одна из них говорит: чем меньше, тем лучше. Другая констатирует, что рост госрасходов — общая мировая тенденция, что они тем выше, чем выше уровень развития страны. В России сегодня госрасходов недостаточно, так как без них нельзя поддержать наиболее перспективные высокотехнологические отрасли.

Истина, вероятно, состоит в том, что до определенного уровня увеличение госрасходов полезно для экономического роста. Кроме защиты правопорядка, прав собственности, стабильности денежной системы, государство обязано производить публичные услуги, за которые трудно заставить заплатить всех, кто этими услугами пользуется, например национальная оборона, охрана здоровья и окружающей среды, возможности для образования и т. п. Но при дальнейшей экспансии влияние государственных расходов на экономический рост оказывается отрицательным. Их оптимальный уровень для каждой страны свой и зависит от стадии ее развития.

Перераспределение ВВП через бюджет или иные государственные институты имеет свою цену. Экономическая теория утверждает, что любые налоги вносят искажения в оптимальный режим функционирования экономики, постоянно отыскиваемый рыночными силами. И чем они выше, чем выше государственные расходы, тем эти искажения больше. В терминах альтернативных издержек (расходы, минующие государство) перераспределение ведет к потерям. Их количественная оценка для США показала, что они составляют до 30 % от размера перераспределяемых средств. Это значит, что доллару, потраченному без государства, соответствует 1,3 доллара, потраченного с его участием[13].

В России подобных исследований не было, но, вероятней всего, у нас участие государства обходится еще дороже. Есть ситуации, когда эту цену стоит заплатить, например ради социальной справедливости или прорыва на рынки высоких технологий, теряя при этом в темпах экономического роста и эффективности. Представляется, однако, что сейчас в России иная ситуация.

Эти обстоятельства осознаны в 1970–1980 годах и с тех пор в развитых странах доля государственных расходов в ВВП, до тех пор постоянно возраставшая, стала сокращаться. Об этом свидетельствуют приведенные ниже данные (см. табл. 1). Мы видим, что практически во всех упомянутых странах точка перегиба тенденции наступила между 1980 и 1995 годами. Исключение составили Япония и Корея, где рост доли госрасходов еще продолжается, но у них и старт был намного ниже, и сейчас уровень ниже других, а в Корее — самый низкий.

Таблица 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ В ОСНОВНЫХ РАЗВИТЫХ СТРАНАХ, % ВВП

Источник: ECO/WKP. 2001. Vol. II (OECD Economic Ontlook 68, December 2000, OECD National Accounts and OECD Calculations).

Другое замечание: почти во всех странах наивысшие темпы роста достигались, когда уровень государственных расходов был низким, и падали по мере его повышения. Когда ссылаются на то, что прорыв в странах Юго-Восточной Азии достигнут за счет активного вмешательства государства в экономику (Япония, Корея, Тайвань, Сингапур, Китай), то все же стоит подчеркнуть: при этом доля государства в ВВП в начале пути нигде не превышала 12–15 %. Если и были государственные субсидии и кредиты монополиям, то за счет пенсий и социальных расходов: инвестиции вместо масла. Что касается развитых стран, то в 1990-е годы темпы роста были выше в тех из них, где была ниже доля государственных расходов. Приведем в подтверждение расчеты профессора Дж. Гортни.

Таблица 2. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В СТРАНАХ ОЭСР И РАЗМЕР ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

Источник: Пути экономического роста. М.,2001. С. 55.

Конечно, дело не только в государственных расходах. Огромную роль играют качество институтов и ценностей, открытость страны, политическая и финансовая стабильность и др. Низкий уровень госрасходов в Перу (17,5 %), в Боливии (22,7 %), в Кыргызстане (16,2 %) не гарантирует им высоких темпов роста. Но если госрасходы велики и превышают для данной страны порог сдерживания экономической активности, то высокие темпы роста определенно оказываются невозможны. К тому же низкие госрасходы обычно оказываются возможны в тех странах, где есть институты определенного качества, которые благоприятствуют развитию, и цель реформ как раз и состоит в формировании таких институтов. В итоге отрицательное влияние чрезмерных государственных расходов на экономический рост можно считать доказанным.

Следует признать, что сегодня экономическая политика России в целом следует мировой тенденции. Однако усилия, на наш взгляд, недостаточно последовательны. Намеченные реформы тормозятся. Критическая масса изменений, которая позволяла бы рассчитывать на успех, не достигнута.

Нынешний уровень налогового бремени и государственных расходов представляется чрезмерным для растущей экономики. Бюджет расширенного правительства по доходам лишь незначительно ниже, чем в странах ЕЭС, и заметно выше, чем в США, Южной Корее, Ирландии, т. е. в экономически наиболее динамичных экономиках, несмотря на текущие затруднения. В странах с наивысшими темпами роста (Китай, Тайвань, Малайзия) уровень государственных расходов не превышает 15–25 % ВВП, в основном в силу отсутствия обязательств государства по пенсионному и иным видам социального обеспечения. У нас такие обязательства стали нормой, и отказ от них вряд ли возможен. Поэтому мы не можем сокращать расходы до такого уровня.

В 1998 году доходы бюджета расширенного правительства составляли 32,3 % ВВП[14]. И хотя в то время у государства была крупная задолженность по зарплате, пенсиям, госзаказам и т. д., дефицит бюджета достигал 5 % ВВП, а расходы — 37 %. Такой уровень налоговой нагрузки можно было бы считать посильным для российской экономики.

С тех пор нагрузка на экономику росла. В 2001 году она достигла 37,2 % ВВП, а в 2002 году ожидается 41,1 %, что на 9 процентных пунктов больше, чем в 1998 году. Правда, за это время дефицит бюджета сменился профицитом. Налоговая реформа и увеличение налоговой базы привели к существенному улучшению сбора налогов и росту доходов бюджета при снижении ставок некоторых основных налогов. Но факт остается фактом: реальная нагрузка на бизнес возросла. Для него профицит — тоже расходы.

На 2003 год планируется сокращение доли бюджета расширенного правительства в ВВП до 37,6 %, а также непроцентных расходов с 32,8 до 31,9 % ВВП. Решаются проблемы пикового года платежей по внешнему долгу. Обращают также внимание на то, что если до сих пор снижение ставок налогов сопровождалось ростом их собираемости, то теперь эти возможности исчерпаны и дальнейшее снижение ставок должно приводить к уменьшению налоговой нагрузки.

Тем не менее следует подчеркнуть:

1) до сих пор декларируемое снижение налогового бремени реально сопровождалось компенсацией выпадающих доходов, так что в итоге облегчения для бизнеса не ощущалось. Отмена инвестиционной льготы при снижении налога на прибыль ударила по наиболее активным инвесторам как раз тогда, когда наступила эпоха модернизации;

2) планы такого рода трудно реализовать, потому что все хотят увеличить расходы и добиваются своего. Поэтому в настоящем докладе мы и акцентируем внимание на возможностях их сокращения;

3) должно быть в полной мере осознано ключевое значение сокращения бремени государства для бизнеса как главной силы экономического подъема.

В результате рыночных реформ, высокой инфляции, кризиса 1998 года и других обстоятельств произошло резкое сокращение формально высокого уровня социальных и иных обязательств государства советского периода. Это, несомненно, означало снижение уровня жизни населения, но у России появился уникальный шанс добиться в будущем быстрого роста.

Сейчас, повышая уровень государственных расходов, мы этот шанс упускаем.

С учетом всех обстоятельств оптимальный уровень государственных расходов для России в ближайшей перспективе примерно равен 29–30 % ВВП.

Следует напомнить, что в 2000 году при формировании долгосрочной стратегии назывались именно эти цифры, их планировалось достичь неувеличением бюджетных расходов в реальном выражении в течение нескольких лет. Эта установка не выполняется. Фактически суммы и доля государственных расходов в ВВП растут. Только с 2003 года вновь ставится задача их относительного сокращения. Но есть сомнения в том, что ее будут решать более успешно, чем до сих пор.

Безусловно, есть объективная нужда в увеличении расходов едва ли не по всем направлениям: армия, наука, образование, здравоохранение, государственная служба и т. д. Но должно быть ясно, что удовлетворить эти нужды можно только за счет увеличения доходов, т. е. роста экономики. Для этого расходы сегодня нужно сокращать. В свою очередь, это позволит и далее снижать налоги. Мы здесь преднамеренно о налогах не говорили: о них говорят все, тогда как прежде надо решить вопросы обязательств и расходов государства.

1.2

Бремя государства

Бремя государства для бизнеса состоит не только из налогов и бюджетных расходов. Кроме того, оно увеличивается за счет государственного сектора в экономике и неформального воздействия на экономику государственных учреждений и их представителей.

В России существует крупный государственный сектор, охватывающий до 25 млн. человек занятых. На первый взгляд он образует нагрузку для бизнеса только в том случае, если получает бюджетное финансирование. Более того, он, казалось бы, может быть даже полезен для бизнеса, если государство, например, поддерживает заниженные цены на продукцию контролируемых предприятий, в частности инфраструктурных монополий.

На самом деле государственный сектор ограничивает поле деятельности частного бизнеса, сокращая объемы управляемых им ресурсов, ослабляя конкуренцию и понижая эффективность экономики. Государственные предприятия или АО с государственным участием в значительных масштабах, хотя и не всегда явно, получают преимущества при размещении госзаказов, при формировании тарифов на энергию, тепло, грузовые перевозки и т. п. Госсектор генерирует неравенство условий конкуренции и нерыночные отношения, притягивает злоупотребления.

Неформальные воздействия на бизнес государственных учреждений и их представителей в России особо значимы в силу традиционной распространенности нелегальных взаимоотношений, жизни «по понятиям», а не закону. Они делятся на три зоны: 1) излишнее регулирование, административные барьеры, злоупотребление властью (хотя все может быть в пределах закона), это — «белая зона»; 2) нелегальные принудительные поборы с бизнеса на благие цели (построить мост, школу, помочь милиции закупить оборудование и т. п.) — «серая зона»; 3) коррупция, взятки чиновникам — «черная зона».

Бремя государства для бизнеса охватывает бюджет расширенного правительства, издержки, связанные с госсектором и расходы, вызываемые неформальными воздействиями.

Проблема сокращения бремени государства усложняется тем, что все статьи расходов как сообщающиеся сосуды: снижение налогов или увеличение доли федерального бюджета в бюджете консолидированном могут вызывать рост принудительных поборов, низкая зарплата чиновников усиливает коррупцию и т. п.

1.3

Оценки экспертами совокупного бремени государства для бизнеса

У нас не было возможности получить точные количественные данные относительно совокупного бремени государства для бизнеса. Приводимые ниже оценки (см. табл. 3) получены методом опроса наиболее квалифицированных экспертов.

Таблица 3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РАСХОДЫ И БРЕМЯ ГОСУДАРСТВА ДЛЯ БИЗНЕСА

За основу взяты фактические данные исполнения бюджета расширенного правительства за 2001 год. По доходам — 37,3 % ВВП, по расходам — 33,6 %[15]. Если учесть, что ВВП дооценивается на 25 % на теневую экономику, получается, что все уплачиваемые налоги приходятся на легальный бизнес, нагрузка на который возрастает примерно до 48–49 % ВВП.

Эксперты оценили долю государственного сектора в ВВП, имея в виду реальные ресурсы под его управлением в 15–16 %, а масштабы неформального воздействия государства на экономику — еще в 7,5–9 % ВВП. Всего, таким образом, бремя государства оценивается величиной порядка 60–65 % ВВП. Это заметно выше, чем в странах Европы, включая Швецию, где размеры госсектора и особенно масштабы неформальных воздействий несравнимо меньше. Высокие устойчивые темпы роста экономики при этих условиях могут стать практически невозможными.

Эксперты оценили возможности сокращения бремени государства для бизнеса в целом на 25–30 % от нынешних расходов, или на 12–15 % ВВП. Представляется, что это — минимальная оценка. Возможности сокращения уже в первый год, с учетом совокупности социальных и политических факторов, — 3,5 % ВВП.

Потенциальный вклад различных статей в общее сокращение оценен следующим образом:

Таблица 4. ВОЗМОЖНОЕ СОКРАЩЕНИЕ БРЕМЕНИ ГОСУДАРСТВА ДЛЯ БИЗНЕСА, в % к итогу

Отсюда следует, что, по мнению экспертов, наибольшего внимания с точки зрения снижения бремени бизнеса требуют государственный сектор, неформальные воздействия государства и региональные бюджеты.

Высказывались также мнения, что либо участие государства в экономике с точки зрения задач роста должно быть больше, либо размеры государственных расходов по отдельным или же по всем статьям недостаточны и об их сокращении не может быть речи, в крайнем случае — только о повышении эффективности использования выделенных средств.

Так, Центр развития отмечает, что после 1998 года стоимость услуг государственного сектора в целом занижена, в основном вследствие низкой зарплаты бюджетников и отсутствия инвестиций в его инфраструктуру. В реальном исчислении расходы консолидированного бюджета в 2001 году составляли 80 % уровня 1997 года. По статьям отношение расходов 2001 года к 1997 году и к некой гипотетической норме оценивается так:

Таблица 5. НЕДОСТАТОЧНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ, %

Источник: Центр развития.

Приведенные оценки фактических расходов к норме тяготеют к оценкам до кризиса 1998 года, когда государственные расходы и обязательства государства, очевидно, превышали возможности экономики и препятствовали ее развитию. Кризис явно продемонстрировал чрезмерность госрасходов, а также и то, что их снижение в реальном исчислении привело к возобновлению экономического роста.

Необходимость повышения расходов действительно существует по большинству статей. Но позволить себе это может только более богатая страна, чем Россия сегодня.

2

Бюджет расширенного правительства

2.1

Федеральный бюджет

Федеральный бюджет является наиболее упорядоченной и прозрачной частью бюджетной системы страны. В нем в течение ряда лет постоянно изыскивались резервы сокращения расходов. Поэтому нахождение дополнительных возможностей экономии, тем более при взгляде со стороны, представляется весьма неблагодарным занятием. Предложения могут, скорее всего, носить характер секвестра: если заранее решить, что, скажем, в 2003 году расходы федерального бюджета должны быть сокращены на 2 % в реальном исчислении, то задача будет состоять в распределении этого сокращения между статьями расходов, исходя из условий минимального ущерба.

Таблица 6. СТРУКТУРА РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В 1999–2001 ГОДАХ

Источник: Статистический ежегодник' 2001 //Госкомстат РФ. М.,2001; Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков/Под ред. А. М. Лаврова. М.,2001. С. 30.

Следует учесть, что в 1999–2001 годах ресурсы федерального бюджета существенно выросли. Примерно на 20 % за три года вырос ВВП в реальном исчислении. Сбор налогов улучшился: по консолидированному бюджету налоговые доходы выросли с 21,7 % ВВП в 1998 году до 27 % — в 2001-м, а по федеральному — с 9,6 % до 16,2 % ВВП. За счет улучшения сбора налогов и перераспределения доходов в пользу федерального бюджета его доходы в этот период увеличились примерно в 1,5 раза (на 47 %). Всего же его ресурсная база выросла в 1,76 раза. Отсюда и появление некоторой свободы маневра. Посмотрим, как она была использована.

В эти годы можно по факту выделить три главных приоритета:

• расчеты по внешнему долгу;

• финансирование силовых структур;

• централизация финансовых ресурсов и увеличение

финансовой помощи регионам.

Это ясно видно из анализа таблицы 6.

Государственный долг после известной дискуссии в начале 2001 года стал несомненным приоритетом в расходах. Мы видим, что колоссальная сумма процентных расходов 1998 году была обрезана дефолтом. Условия новации оказались выгодными для бюджета, и главной проблемой стал внешний долг, пиковые расходы по погашению которого приходятся на 2003 и 2005 годы. Политика аккуратных опережающих платежей вкупе с ростом ВВП привела к тому, что сумма обязательств, абсолютно и как доля ВВП, заметно сократилась. Год за годом сокращались и процентные платежи. В 2003 году они будут (см. табл. 7) абсолютно меньше, чем в 2002 году.

Погашение внешних долгов обеспечивается тем, что с 1999 года бюджет сводится с профицитом и, кроме того, с 2001 года накапливается финансовый резерв. В итоге внешний долг реально ушел с первой позиции приоритетов, и, если мы удачно справимся с обязательствами 2003 года, он, несмотря на предстоящие крупные платежи и при условии поддержания на рынках приемлемой цены на нефть, вообще перестанет быть узким местом. Впору подумать о политике заимствований на перспективу.

Расходы на силовые структуры. Далее мы видим опережающий рост (увеличение доли в расходах), а стало быть, и фактический приоритет расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности. С 20,3 % расходов федерального бюджета в 1998 году доля этих статей в 2001 году возросла до 29,5 %. Эта тенденция продолжается в 2002–2003 годах: в 2003 году по этим двум статьям предполагается рост на 33,8 %, при том что в целом расходы вырастут на 11,4 %.

Наиболее быстро растущая статья в проекте бюджета на 2003 год — социальная политика, на 53,8 %. Но она в основном состоит из пенсий военнослужащим и работникам правоохранительных органов (71,5 %), рост за год — на 77 %. Еще 14,6 млрд. руб. запланировано на военную реформу. Если эти средства будут использоваться так, как предлагается при осуществлении эксперимента по переходу на профессиональную армию в Псковской дивизии ВДВ (из 2,6 млрд. руб. 1,8 млрд. руб. ассигнуется на строительство жилья для контрактников; см.: Ведомости. 2002.25 июня), то можно утверждать, что они большей частью уйдут на текущие нужды армии. С учетом этих средств получается, что на силовые структуры в 2003 году пойдет в общей сложности 30,4 % всех расходов. Это направление расходов выходит на первое место в федеральном бюджете, опережая и расчеты по государственному долгу, и финансовую помощь регионам, которая, после включения в нее единого социального налога, передаваемого в пенсионные фонды регионов, также превысит 30 % всех расходов.

Приоритет силовых структур выражен более чем убедительно. Слов нет, в этой сфере накопилось множество проблем: сложное положение в армии, обострение проблем преступности и терроризма. И тем не менее столь явные предпочтения при отсутствии пока сколько-нибудь значимых реформ по меньшей мере вызывают сомнения.

Таблица 7. СТРУКТУРА РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В 2001–2003 ГОДАХ

Вывод можно сделать такой: хотя экономический рост и модернизация поставлены в качестве главной задачи экономической политики, в федеральном бюджете этот приоритет пока просматривается слабо. Он мог бы быть выражен:

• либо в росте расходов на инвестиции и государственные услуги отраслям народного хозяйства — дирижистский вариант;

• либо в снижении расходов и налогового бремени — либеральный вариант.

Первый вариант, совершенно очевидно, не реализуется, возможно, это даже чересчур для этапа модернизации.

Второй вариант, к счастью, декларируется и осуществляется: снижение подоходного налога, налога на прибыль, отмена оборотных налогов. Но, как отмечалось, пока и доходы, и расходы только росли, если не считать заминку со сбором налогов в первой половине 2002 года. Вопрос о том, имело ли место реальное сокращение налогового бремени (если учесть и отмену всех льгот, и изменение правил вычета расходов из налогооблагаемой базы), остается открытым. Скорее всего, итог на сегодня таков: у бизнеса в целом имеет место баланс плюсов и минусов, причем распределяются они неравномерно. Пожалуй, больше минусов у тех, кто собирался активно инвестировать в целях модернизации.

На 2003 год Минфин планирует сокращение налогового бремени на 0,7 % ВВП в целом по бюджетной системе. В наметках трехлетнего финансового плана также предусматривается сокращение доли в ВВП и доходов, и расходов. Но эти показатели, на наш взгляд, недостаточные, еще надо выполнить. А опыт говорит о том, что такого рода планы выполняются редко. А. Л. Кудрин обещает, перейдя через пик платежей 2003 года, как Суворов через Альпы, активней снижать расходы и налоги. Посмотрим. Пока же федеральный бюджет не стал инструментом политики развития.

Предлагается: начиная со следующего года и до 2005 года сократить расходы федерального бюджета в реальном исчислении на 6–7 %, в том числе в первый год — на 1,5–2 %; понизить долю федерального бюджетав ВВП до 16–17 % (с учетом единого социального налога).

Следует учесть: позднее, если будет снижаться инфляция, что абсолютно необходимо, эту задачу решать будет все труднее.

2.2

Региональные бюджеты и местное самоуправление

2.2.1

Централизация ресурсов

Как уже отмечалось, несмотря на меньшую налоговую базу, по расходам региональные бюджеты имеют, по оценкам экспертов, бо́льшие резервы по сравнению с федеральным бюджетом.

Таблица 8. ОСНОВНЫЕ СТАТЬИ РАСХОДОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В 2001 ГОДУ

Из таблицы 8 видно, что на региональные и консолидированные с ними местные бюджеты падает основная тяжесть расходов на народное хозяйство и социальные услуги, включая ЖКХ (самая крупная статья), образование, здравоохранение, социальную помощь.

Сумма расходов из региональных бюджетов больше, чем из федерального, с учетом финансовой помощи из федерального бюджета. В 2002 году ожидаются расходы федерального бюджета 12,5 % ВВП, а региональных — 15,1 % ВВП. Примерно те же пропорции планируются и на 2003 год. Объем помощи регионам сохраняется на уровне примерно 29–30 % всех расходов. Централизация финансовых ресурсов и увеличение объемов перераспределения — сознательная политика федерального центра. Ее результаты показаны в таблице 9.

Таблица 9. ОСНОВНЫЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ПРОПОРЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С одной стороны, эти показатели отражают усиление федеральной власти: до 1999 года, до реформы Совета Федерации и создания федеральных округов, ограничивших влияние губернаторов, такие изменения были невозможны.

Основания к централизации усматриваются в низком уровне контроля над расходами региональных бюджетов (хуже, чем на федеральном уровне), в обязательствах Федерации по внешнему долгу, в больших различиях регионов по уровню экономического развития, что требует определенного выравнивания бюджетной обеспеченности посредством перераспределения. Прошлый опыт заставляет опасаться повышения роли политического торга между Центром и регионами в случае их излишней самостоятельности. Кроме того, отмечается, что децентрализация финансов нередко усложняет процесс перехода к рыночной экономике. В частности, задачу снижения налогового бремени легче решать, концентрируя ресурсы в центре, а затем снижая федеральные налоги; объяснить регионам, почему они должны сами сокращать расходы и свои источники доходов, намного труднее. Наконец, высказывается мнение, что децентрализация вообще целесообразна лишь в условиях нормального гражданского общества, т. е. при высокой степени социальной ответственности властей и способности граждан контролировать их деятельность.

Последний тезис заставляет усомниться в целесообразности дальнейшей централизации, а также и в том, не превзойден ли уже ее разумный уровень. Ведь гражданское общество никогда и не возникнет, если не давать гражданам нести ответственность за действия властей, взимающих с них налоги, причем на том уровне, на котором они об этих действиях могут судить со знанием дела.

2.2.2

Контроль над расходами и бюджетное планирование

Несомненно, уровень контроля над региональными финансами и бюджетного планирования в регионах не на высоте. Предстоит решить, в какой мере подобное состояние является следствием недостатка контроля сверху, а в какой мере — недостатком ответственности за формирование собственных доходных источников, порожденным уверенностью, что Центр все равно не оставит.

В самом начале рыночных реформ, в условиях, близких к гиперинфляции, и при отсутствии какого-либо опыта работы в круто изменившихся обстоятельствах, региональные и местные власти буквально инстинктивно пытались решать свои проблемы почти исключительно за счет повышения налогов и сборов, находившихся в их компетенции. Тогда усиление контроля и регулирования со стороны центра было абсолютно необходимым.

Пока средств в региональных бюджетах едва хватало на зарплату бюджетникам и на дотации ЖКХ, пока не могли платить даже за энергию, тепло и газ, искать резервы и рационализировать контроль над расходами казалось неуместным.

Но с тех пор многое изменилось. В связи с увеличением доходов, улучшением сбора налогов, а также благодаря трансфертам и иной финансовой помощи Центра состояние региональных финансов заметно улучшилось. Высокодотационные регионы теперь сводят свои бюджеты без дефицита и сокращают кредиторскую задолженность. Пришла пора серьезно заняться контролем над расходами, обеспечением прозрачности бюджетного планирования. Ниже при рассмотрении бюджетных учреждений, финансируемых в основном из региональных бюджетов, а также отраслей социальной сферы, будут предметно показаны резервы, которые здесь скрываются.

Пока же мы отметим только несколько обстоятельств:

• несмотря на усилия, особенно активно предпринимавшиеся в последние годы, бюджетное планирование и контроль над исполнением региональных бюджетов ведутся на низком уровне, по старинке;

• поиск резервов лучшего использования средств в большинстве случаев отсутствует, взамен этого, как деликатно выражается В. Б. Христенко, при нехватке ресурсов «исполнение бюджета» переводится на «кассовую» основу, заключающуюся не в выполнении бюджетного плана, а в приведении в соответствие расходов и получаемых доходов[16]. Проще говоря, сокращается финансирование, и все;

• располагая резервами, прибегают к займам;

• поддерживаются заниженные тарифы на энергию, тепло, воду, канализацию, что приводит к необходимости покрывать убытки из бюджетов;

• дотации, субсидии, налоговые льготы для промышленности и других отраслей являются распространенными формами использования средств бюджетов или за счет перекрестного субсидирования;

• до сих пор довольно широко используются неденежные формы расчетов;

• слабо контролируется отвлечение денежных средств, особенно в дебиторскую задолженность и в незавершенное строительство.

• деятельность финансируемых бюджетных учреждений, как правило, плохо планируется и контролируется. Об этом еще будет речь ниже.

Короче говоря, потенциал сокращения расходов здесь весьма велик и оценивается экспертами примерно в 10–12 %.

Специалисты считают, что важнейшими направлениями в экономии бюджетных средств как на региональном, так и на федеральном уровне, являются:

• четкое разграничение доходных и расходных полномочий бюджетов (большая работа в этом направлении уже проделана комиссией Д. Н. Козака, только есть опасение, что она сделает крен в сторону еще большей централизации);

• переход на систему бюджетирования по результатам. Последнее предполагает разграничение полномочий и планирование не по видам затрат, а по функциям.

Ныне практика такова: скажем, расходы на текущий ремонт зданий финансируются из местных бюджетов, а на капитальный — из региональных. Следствие такой практики: текущий ремонт не проводится много лет, чтобы получить средства на капитальный ремонт сверху, в итоге здания и сооружения приходят в негодность, увеличивается число аварий и техногенных катастроф. Точно такие же следствия имеет приоритет повышения заработной платы врачам, учителям, научным работникам, поддерживаемый к тому же из бюджетов более высокого уровня, над комплексным обеспечением определенного вида деятельности. Бюджетирование по результатам способно серьезно повысить эффективность бюджетных расходов.

2.2.3

Субсидии

Особенностью региональных бюджетов является высокая доля расходов на народное хозяйство. В них значительное место занимают субсидии.

Субсидии, как известно, — заведомо неэффективный способ расходования денег. В федеральном бюджете их явная доля весьма невелика — только сельское хозяйство и угольная промышленность, причем такая форма, как субсидирование банковских процентных ставок для фермеров, считается сравнительно безобидной.

В региональных бюджетах субсидии тоже не всегда присутствуют в явном виде. В частности, скрытыми субсидиями нередко являются широко практикуемые налоговые льготы, кредиты, гарантии, реструктуризация и списание долгов бюджету. То, что удалось выявить, приведено в таблице 10.

Таблица 10. ОЦЕНКА РАЗМЕРОВ СУБСИДИЙ В РАСХОДАХ КОНСОЛИДИРОВАННЫХ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В 2000–2002 ГОДАХ

Если учесть, что данные за I полугодие 2002 года меньше половины годовых сумм в силу традиции больше тратить к концу года, то следует обратить внимание вот на что: чем больше ресурсов, тем большая их часть тратится на субсидии.

Кроме того, региональные власти регулируют значительную часть перекрестного субсидирования, особенно в энергетике. Здесь сумма скрытого субсидирования через заниженные тарифы может быть намного больше. Субсидии производственным отраслям — первые кандидаты на сокращение до полной ликвидации. Можно понять их применение в 1990-х годах, когда все рушилось и надо было поддержать людей и предприятия. В таких условиях субсидии — что-то сродни безусловному рефлексу. Но сейчас для них нет оснований, тогда как вред очевиден: поддерживаются, как правило, нежизнеспособные предприятия и плохой менеджмент, подменяющий умение работать связями в администрации.

С ЖКХ дело обстоит сложнее. Во-первых, жилищные субсидии остаются, даже если население платит 100 % стоимости услуг. Во-вторых, рано или поздно встанет вопрос о том, что ликвидация субсидий и льгот, составляющих сейчас значительную часть доходов населения, должна быть возмещена эквивалентным увеличением нормальной оплаты труда и пенсий, по крайней мере для низко-доходных групп населения. Поэтому, если субсидии по этой статье и будут сокращаться, они должны перейти большей частью в иные виды расходов.

Если из этих расходов 10 % отнести на сокращаемые субсидии, то по условиям 2001 года снижение расходов региональных бюджетов по этой статье составит примерно 28 млрд. руб., или 0,4 % ВВП.

2.2.4

Межбюджетные отношения: разделение финансов

Как уже отмечалось, в последние годы произошла централизация бюджетных ресурсов, повысилась роль федерального бюджета, а региональные бюджеты сводят концы с концами во многом за счет возросшей финансовой помощи Центра. Каждый год она возрастала: 1999 год к 1998-му — на 44,4 %; 2000 год к 1999-му — на 53 %; 2001 год к 2000-му — на 125 %, т. е. более чем вдвое. Причем структура финансовой помощи становится все более сложной. В ней выделяются:

• дотации;

• субвенции (Фонд компенсаций на финансирование федеральных мандатов, таких, как пособия на детей и инвалидам, а также Фонд со финансирования социальных расходов, из которого, в частности, возмещаются расходы в связи с повышением первого разряда Единой тарифной сетки, оказывается поддержка выплат жилищных субсидий регионам, активно реформирующим ЖКХ);

• трансферты (Фонд финансовой поддержки регионов — ФФПР, а также Фонд целевых субвенций для дополнительной помощи высокодотационным регионам, предназначенные для выравнивания бюджетной обеспеченности);

• Фонд регионального развития, аккумулирующий инвестиционную составляющую федеральных целевых программ, и т. д.

Вообще, определить четко, по какому принципу те или иные расходы отнесены к тому или иному фонду, почему они называются дотациями, субвенциями, субсидиями или трансфертами, стало затруднительно.

В таблице 11 приведены данные об объемах и составе финансовой помощи регионам.

Таблица 11. СТРУКТУРА ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ РЕГИОНАМ В ЦЕЛОМ ПО РОССИИ В 1998–2002 ГОДАХ

Источник: Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

На 2002 и 2003 годы в проекте бюджета на 2003 год показатели финансовой помощи представлены в следующей группировке (см. табл. 12):

Таблица 12. ФИНАНСОВАЯ ПОМОЩЬ РЕГИОНАЛЬНЫМ БЮДЖЕТАМ А 2002–2003 ГОДЫ

Эта помощь существенно дополняется бюджетными ссудами (см. табл. 13).

Бюджетные ссуды были особенно велики в 1996–1997 годах, когда с их помощью решались политические задачи, в частности обеспечивалась выплата зарплаты бюджетникам, пенсий, которые должны были выплачиваться из местных источников. Они в значительной мере не погашались, превращаясь в финансовую помощь буквально. В последние годы подобные явления стали не столь значимыми, тем не менее они сохраняются.

Таблица 13. БЮДЖЕТНЫЕ ССУДЫ В 1997–2002 ГОДАХ

Следует отметить, что с 1999 года в межбюджетных отношениях были достигнуты серьезные позитивные сдвиги, особенно в части устранения субъективизма в распределении помощи регионам, в научном обосновании методов ее определения. Само разнообразие вновь появившихся каналов можно трактовать как стремление придать финансовой помощи целевой характер. И тем не менее ситуацию нельзя признать нормальной. Число дотационных регионов сокращается очень медленно. В 2003 году 70 регионов из 88 (без Чечни) остаются дотационными.

В 22 субъектах Федерации трансферты и другие виды финансовой помощи занимали 50 % и более всех ресурсов их бюджетов. В целом финансовая помощь в расходах региональных бюджетов выросла с 9,91 % в 1999 году до 17,83 % в 2001-м. Причем главная цель — выравнивание бюджетной обеспеченности — достигается в довольно скромных пределах. В таблице 14 приведены данные расчетов Центра фискальной политики, показывающие степень выравнивания и цену, которой она достигается.

Иначе говоря, если считать, что выравнивание бюджетной обеспеченности — главная задача финансовой помощи, то задача эта решается в несущественных размерах и с возрастающей ценой.

И неудивительно. Дело в том, что финансовая помощь принципиально не решает никаких проблем регионов, это не инвестиции, вследствие которых регионы становятся самодостаточными, способны наращивать собственные доходы, расширять налоговую базу. Единственно, что производится, — это иждивенчество, снижение ответственности за собственную состоятельность.

Таблица 14. ВЫРАВНИВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ РЕГИОНОВ ПОСРЕДСТВОМ ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ И ЦЕНА, КОТОРОЙ ОНА ДОСТИГАЕТСЯ

Это понятно, ибо полномочия регионов в определении источников их доходов сведены к минимуму, централизация больше, чем в унитарных государствах: 90 % налогов законодательно признаны федеральными,70 % налоговых доходов консолидированного бюджета формируется по базе и ставкам, определяемым в Москве. Сейчас у регионов отнято даже право предоставления льгот в пределах своих полномочий. Ситуацию характеризуют данные в таблицах 15–17.

Таблица 15. ДОЛЯ НАЛОГОВ РАЗНОГО УРОВНЯ В КОНСОЛИДИРОВАННОМ БЮДЖЕТЕ РФ В 2000–2002 ГОДАХ, %

Таблица 16. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ ПО УРОВНЯМ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В 2000–2002 ГОДАХ (С МОСКВОЙ И ПЕТЕРБУРГОМ), %

Таблица 17. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ ПО УРОВНЯМ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В 2000–2002 ГОДАХ (без Москвы и Санкт-Петербурга), %

В то же время действующее законодательство ограничивает перечень региональных и местных налогов теми видами, которые заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера. Так, поступления в региональные и местные бюджеты от налогов, в отношении которых региональные или местные власти могут хоть как-то влиять на базу или ставку, т. е. поступления от так называемых «собственных» налогов, покрывают менее 40 % расходных потребностей региональных бюджетов и лишь порядка 13 % расходных потребностей местных бюджетов.

При этом, поскольку и база налогообложения, и ставки большинства налогов, являющихся источниками формирования региональных и местных бюджетов, определяются федеральным законодательством, региональные и местные власти практически лишены легальных рычагов для проведения самостоятельной налоговой политики. Это не позволяет реализовать основополагающие принципы бюджетного федерализма, децентрализации бюджетной системы и существенно ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность субнациональных властей перед законом и избирателями.

То, что сегодня называется собственными доходами субъекта Федерации или муниципалитета, на самом деле таковыми не являются. Это все те же отчисления от федеральных налогов, которые каждый год могут пересматриваться и пересматриваются. По сути, это та же финансовая помощь.

Между тем принцип «разделения» между уровнями бюджетной системы налоговых доходов, а не налоговых полномочий, в корне порочен.

Во-первых, при таком подходе разрывается связь между качеством и количеством предоставляемых населению бюджетных услуг и уровнем местного и регионального налогообложения, а наличие такой связи является ключевым условием повышения эффективности бюджетной системы. Если бы основная доля уплачиваемых налогов взималась по ставкам, установленным региональными и местными властями, подотчетность последних налогоплательщикам за свою работу значительно возросла бы. Получая основную часть доходов от федеральных налогов, субнациональные власти, по сути, распоряжаются «чужими» деньгами — как всегда в таких случаях, недостаточно ответственно. Причем расходовать средства неэффективно, т. е. сознательно завышать расходы, наращивать кредиторскую задолженность и т. д., становится для них даже выгодно, поскольку это усиливает их позиции в торге с федеральным правительством за дополнительные отчисления из федерального бюджета.

Во-вторых, в условиях, когда и нормативы отчислений от «регулирующих» налогов, и структура этих налогов (а также налоговая база, ставки, льготы) могут быть изменены на федеральном уровне, региональные власти фактически лишены долгосрочных стимулов, будь то создание благоприятного инвестиционного климата, увеличение налоговой базы или повышение собираемости налогов.

В-третьих, не имея «легальных» полномочий для проведения собственной налоговой политики, региональные власти используют неформальные методы воздействия на налогоплательщиков, в том числе облагают их своего рода натуральным оброком, например по содержанию жилья и прочей социальной инфраструктуры (чаще всего через всевозможные внебюджетные фонды).

В начале 2000 года, когда формировалась программа Грефа, обсуждались два подхода к построению межбюджетных отношений, принципиально отличавшихся отношением к федеральным мандатам.

1. Разделение финансов и налогов Федерации и регионов по принципу «один налог — один бюджет» с отменой федеральных мандатов непосильных для регионов. Соответственно, четкое разграничение полномочий с повышением самостоятельности регионов — американская модель.

2. Большая централизация, финансирование из центра федеральных мандатов, применение расщепляющихся налогов с ежегодным утверждением норм расщепления при рассмотрении федерального бюджета — близко к германской модели.

Очевидной была перспективность первой модели, но привходящие обстоятельства (необходимость подавления самостоятельности губернаторов, опасения в отношении собираемости налогов) заставили предпочесть вторую. Сейчас обстоятельства изменились: региональные власти поставлены на место, сбор налогов заметно улучшился. Напротив, минусы чрезмерной централизации становятся все более очевидными, федеральные власти входят во вкус командования, а регионы сползают к иждивенчеству. В связи с этим пришла пора перейти к первой модели межбюджетных отношений, последовательно реализующей принципы федерализма и ответственности.

Предлагается:

• в течение 2003–2004 годов перейти к принципу «один налог — один бюджет», предоставить право регионам самим определять виды и ставки налогов из перечня, утвержденного в федеральном законодательстве, решениями своих законодательных органов;

• осуществить отмену тех федеральных мандатов, которые не по силам в настоящее время, включая отмену единой тарифной сетки (ЕТС);

• отменить безадресные трансферты, заменив их целевыми, поддерживающими реализацию федеральных программ: здравоохранение, образование, пенсионное обеспечение, дорожное строительство и т. п.;

• в высокодотационных регионах, бюджеты которых формируются за счет финансовой помощи центра на 80%

и более, вводить федеральное финансовое управление. Возможно, взамен безадресных трансфертов полезней реализовать программы развития самых слабых регионов, включая и инвестиции, с целью достижения их бюджетной самодостаточности.

Конечно, реализация этих предложений приведет к понижению зависимости регионов от Центра. Но должно быть ясно: дальнейшее движение в направлении централизации — это путь в тупик. Временно важная задача устранения самовластья губернаторов не может быть самоцелью, в основном она к тому же решена. Сейчас федерализм, децентрализация, демократизация становятся условием развития страны.

Когда-то абсолютные монархии в средневековой Европе позволили совладать с произволом феодальных баронов, удельных князей, способствовали формированию национальных рынков. Но затем само самодержавие стало препятствовать развитию, и его сменили представительные демократии. Эта историческая аналогия не так уж далека от нашей реальности. Нам нужно решать сходную проблему.

2.2.5

Бюджеты местного самоуправления

Особое внимание следует обратить на бюджеты органов местного самоуправления. Сегодня употребление понятия «местное самоуправление» к органам с соответствующим названием является недоразумением. Не случайно выдвигаются предложения преобразовать их в нижний уровень системы государственного управления, т. е. довести «вертикаль власти» до самого низа.

В то же время прилагаются усилия по активизации институтов гражданского общества, но без всякой связи с повседневной жизнью большинства граждан. Представляется, что какие-либо подвижки в этом деле возможны только в том случае, если органы самоуправления будут заниматься делами, близко касающимися жизни граждан, причем под их контролем и влиянием.

Сегодня местное самоуправление реально занимается именно такими делами. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ местные (муниципальные) органы выполняют, а их бюджеты финансируют следующие основные публичные услуги: образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, культура, охрана общественного порядка, жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное строительство и содержание дорог местного значения, благоустройство и озеленение территории муниципальных образований, утилизация и переработка бытовых отходов (кроме радиоактивных), транспортное обслуживание населения и учреждений на территории муниципальных образований, обеспечение противопожарной безопасности и другие.

Список исключительных полномочий, которыми обладают органы государственной власти субъектов Федерации, выглядит менее убедительно, хотя на деле их влияние несравненно больше, чем у властей муниципальных образований. Объяснение простое: большая часть финансовых ресурсов контролируется регионами.

По данным Минфина, в 2001 году совокупные расходы местных бюджетов составили 576,2 млрд. руб., в том числе из собственных налоговых и неналоговых источников 373,8 млрд. руб. (64,9 %), из региональных бюджетов — 188,4 млрд. руб. (32,7 %), и 14 млрд. руб. напрямую из федерального бюджета. Казалось бы, собственные доходы у местных бюджетов есть. Однако местные власти (как, впрочем, и региональные) практически лишены возможности влиять на свою бюджетную обеспеченность. Имея налоговые источники, они не имеют налоговых полномочий. Единственный легальный способ увеличить ресурсы бюджета — торговаться с региональными властями или просить их.

Когда в 2000 году осуществилось перераспределение ресурсов в пользу федерального бюджета, президент в качестве компенсации фактически сдал местное самоуправление губернаторам. Их зависимость от региональных властей возросла.

Отсюда независимость местных властей от своего населения, даже если оно их выбирает; отсюда равнодушие населения к местным выборам и людям, которые претендуют на доверие граждан. Более того, отсюда безразличие к тому, как выглядит, например, их город, чистый он или грязный, красивый или уродливый, поскольку все привыкли: власти все равно сделают что захотят, от нас ничего не зависит. Совершенно очевидно, что при таких условиях надежды на формирование гражданского общества призрачны.

Предлагается изменить ситуацию: разрешить представительным органам местного самоуправления самостоятельно вводить на своей территории налоги и сборы для удовлетворения местных нужд в финансовых ресурсах, внести соответствующие изменения в первую часть Налогового кодекса РФ.

В особых случаях местные налоги надо вводить на основании местных референдумов. Кроме того, за местными бюджетами должны быть закреплены определенные налоги, например на недвижимость. При этом местная власть будет реально зависеть от своих избирателей, а они сами станут решать действительно важные для них общественные вопросы.

Конечно, бюджеты субъектов Федерации выполняют важные функции перераспределения ресурсов от более обеспеченных городов и районов к менее обеспеченным, как и федеральный бюджет — относительно их самих. Это значит, что они должны располагать необходимыми для этого ресурсами. Но не контролировать все!

Разделение бюджетов регионов — субъектов Федерации и местного самоуправления с закреплением за ними источников финансирования позволит каждому из них определить собственное лицо в системе общественного управления, повысит ответственность, будет стимулировать инициативу, в том числе в целях поощрения у себя бизнеса, приносящего доходы. Исчезнет нужда в незаконном принудительном привлечении его средств. Местные органы по праву станут органами самоуправления.

2.3

Социальные фонды

Социальные фонды, охватывая средства, равные примерно половине федерального бюджета, являются важной составной частью финансовой системы, весьма интересной с точки зрения сокращения государственных расходов.

Как известно, с 2002 года средства внебюджетных социальных фондов собираются посредством единого социального налога (ЕСН), которые заметно ниже, чем совокупное отношение фонда оплаты труда по ставкам отдельных фондов — пенсионного, социального и медицинского страхований. Ставка ныне 35,7 % от фонда оплаты труда взамен 40–41 % до этого.

Казалось бы, столь заметное снижение должно наряду с плоской шкалой подоходного налога способствовать выходу бизнеса из тени, усилить мотивацию легальной деятельности. Однако этого не произошло. Многочисленные исследования и иные свидетельства говорят о том, что на свет в итоге этих мер выведено примерно 20 % операций, совершавшихся прежде в теневом обороте. Это означает, что ныне те работодатели, которые платят в социальные фонды, несут нагрузку не только за своих рабочих и служащих, но и за неплательщиков. Понятно, что нагрузка при этом увеличивается и достигает уровня, несовместимого с конкурентоспособным ведением бизнеса. Ставка ЕСН 35,7 % фонда оплаты труда остается слишком высокой для одного фактора — труда, тогда как другие факторы производства — капитал (налог на прибыль 24 %) или природные ресурсы — облагаются меньше. Отсюда сохраняющееся стремление уклониться от уплаты ЕСН и неизбежное следом за этим сохранение высокой ставки. Это порочный круг теневой экономики, разрыв которого жизненно необходим, но требует смелости.

Рассмотрим ситуацию на примере пенсионного фонда. Ставка сегодня 28 %. Согласно оценкам, имеется довольно существенная доля самозанятого населения, т. е. людей, которые формально не заняты в организациях и за которых пенсионные взносы не платят ни работодатели, ни они сами. Кроме того, формально занятым большинство работодателей не платит по ведомости весь заработок. Официально оформляется его часть, с которой платится ЕСН, а остальное выплачивается наличными без оформления.

Расчеты показывают, что в случае увеличения пенсионных взносов самозанятого населения до 20 % от пенсионных взносов работодателей ставку взносов в пенсионный фонд можно было бы снизить до 24,5 %. А если бы еще на 20 % увеличились регистрируемые доходы занятых, ставку можно было бы снизить до 21 %, т. е. на

7 процентных пунктов. Есть основания полагать, что в случае снижения ставки примерно в этих размерах пенсионные платежи вырастут в той же пропорции, т. е. на 20 %, как это случилось с подоходным налогом. Хотя здесь есть риск.

Кроме того, с учетом демографической ситуации в России так или иначе будет складываться весьма неблагоприятное соотношение между плательщиками и пенсионерами. В 2000 году на 100 плательщиков приходилось пенсионеров:

Россия — 69,2;

Германия — 55,3;

Франция — 51,3;

Швеция — 47,1;

Великобритания — 40,6.

Такое положение обусловлено тем, что в России самый низкий в мире пенсионный возраст, хотя она отнюдь не самая богатая страна. Данные о пенсионном возрасте в некоторых странах представлены в таблице 18.

Таблица 18. ПЕНСИОННЫЙ ВОЗРАСТ В НЕКОТОРЫХ СТРАНАХ И РОССИИ

Можно, конечно, утверждать, что высокий пенсионный возраст в развитых странах связан с гораздо большей продолжительностью жизни и лучшей охраной здоровья. Но мы видим в этом списке такие страны, как Португалия и Греция, которые по продолжительности предстоящей жизни не слишком отличаются от нас.

В 2020 году при сохранении нынешних условий это соотношение будет:

Россия — 86,3;

Германия -65,5;

Франция — 68,4;

Швеция — 58,1;

Великобритания — 46,8.

Между тем именно в эти годы Россия должна совершить экономический рывок, и это бремя, которое не несут даже развитые страны, все равно необходимо сократить. В связи с этим предлагается уже в ближайшей перспективе повысить пенсионный возраст до 65 лет для мужчин и женщин. Осуществить это можно в течение пяти лет, поэтапно. В этом случае уже в ближайшие годы в позитивном направлении изменится соотношение плательщиков и пенсионеров. В 2020 году оно составит 63,9, т. е. мы войдем в ситуацию, сопоставимую с другими странами. Дополнительное снижение ставки отчислений в пенсионный фонд станет возможным до 19–20 % в 2006 году.

Имеется еще ряд возможностей, при использовании которых ставка ЕСН может быть еще снижена.

Предлагается: снизить базовую ставку ЕСН до 30 % уже в следующем году, а к 2006 году довести ее до 24 %, осуществив комплекс необходимых мероприятий. Это означает уравнивание обложения основных факторов производства и привело бы к резкому сокращению теневой экономики.

Для самозанятых, учитывая сложность их вовлечения в государственную пенсионную систему, должна быть принята норма, согласно которой они будут получать пенсии только в меру их взносов в пенсионные фонды на свои пенсионные счета.

Следует подчеркнуть, что данные предложения не претендуют на новизну. Все специалисты знают, что речь идет о неизбежных, хотя и непопулярных, шагах. Пора решаться.

2.4

Государственные закупки

Рационализация закупок для государственных нужд таит в себе огромные возможности экономии бюджетных средств и, стало быть, снижения государственных расходов.

Закупки товаров из консолидированного бюджета составили:

в 2000 году — 342,9 млрд. руб.;

в 2001 году — 445,8 млрд. руб., или около 17 % всех расходов консолидированного бюджета;

в 2002 году ожидается более 540 млрд. руб.

Закупки для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников в 2003 году прогнозируются в сумме 826 млрд. руб. Так что речь идет о весьма значительных ресурсах.

Государственные закупки всегда и везде были средой, благоприятной для злоупотреблений, поскольку они производятся не на собственные деньги и в отсутствие конкуренции покупателей. Это среда так называемого «отката» — доли чиновников за помощь при получении государственного заказа или за завышение цены закупаемой продукции. Способ, который повсеместно применяется в целях преодоления этих явлений, — конкурсные торги, организация своего рода искусственной конкуренции. В развитых странах для их проведения созданы детально проработанные процедуры, применение которых позволяет экономить до 25–30 % первоначально ассигнованных средств. В России конкурсные закупки на федеральном уровне регламентированы Указом Президента№ 305 от

8 апреля 1997 года, а также Федеральным законом № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров» от 6 мая 1999 года. На региональном уровне правовое регулирование государственных и муниципальных закупок действует не повсюду, а где действует — не является единообразным, основываясь где на местных законах, где на решениях администрации. Для правовых актов этого уровня характерна дискриминация не только иностранных производителей, но и отечественных из иных регионов, отсутствуют нормы ответственности за правильную организацию конкурсных торгов, а также осуществления контроля над их проведением.

Указанные проблемы должна решить новая редакция закона о конкурсных торгах при государственных закупках, но она уже более двух лет болтается между ведомствами и не может быть внесена в Государственную Думу. И понятно почему: внедрение эффективной системы госзакупок не нужно никому, кроме государства и налогоплательщиков. О подвигах чиновников, например Минздрава и Минобороны, ходят легенды. На одном из тендеров на закупку рентгеновского оборудования несколько лет назад выиграла венгерская фирма, оборудование которой было хуже не только чем у западных фирм, но и чем у отечественных, предлагавших более низкую цену. Выявлены случаи, когда портянки для солдат закупались едва ли не по цене импортного дамского белья.

Тем не менее конкурсные торги пробивают дорогу и приносят определенный эффект. В 2000 году экономия средств федерального бюджета по сравнению с ассигнованиями, выделенными для закупки, составила 11 %, в 2001-м — 12 %. При этом на открытых торгах, доступных для всех желающих, закуплено продукции только на 51 % от общей суммы бюджетных средств. В 2001 году количество открытых конкурсов составило только 6,2 % от 260 тысяч операций по закупкам для государственных нужд на федеральном уровне.

На региональном уровне в 2001 году только 6 % заказов, финансируемых из бюджетов субъектов Федерации, размещено через механизмы открытых торгов, а 72 % контрактов заключено методом опроса трех-четырех знакомых фирм. В части регионов конкурсная система закупок существует только на словах. В то же время в некоторых регионах она дает большой эффект. Например, в Ростовской области по некоторым контрактам достигается экономия в 1,5–2 раза.

Международный опыт показывает, что при надлежащей организации конкурсных закупок достигается экономия до 25–30 % запланированных ассигнований. Если исходить из этих цифр, то полномасштабное внедрение системы конкурсных закупок может дать уже в 2003–2004 годах экономию от 55 до 130 млрд. руб.

В естественных монополиях механизм конкурсных закупок задействован еще меньше, чем при закупках на бюджетные средства: в 2001 году на открытых торгах произведены закупки только на 14 % запланированных сумм, в 3,5 раза меньше, чем на средства федерального бюджета. При этом общая сумма их закупок составила 252 млрд. руб., в том числе:

РАО «Газпром» — 55 млрд. руб.;

РАО «ЕЭС России» — 80,6 млрд. руб.;

АО «Транснефть» — 60,2 млрд. руб.

«Газпром» в 2001 году провел только шесть конкурсов, из них открытых — 3, на которых были заключены контракты на 1,5 млрд. руб. (около 3 % средств на закупки). Потенциальная экономия здесь — не менее 7,5–8 млрд. руб.

РАО «ЕЭС России»: в 2001 году — 597 конкурсов, из них открытых 24 %, вдвое ниже показателя государственных закупок. От увеличения количества открытых торгов в два раза может быть получена экономия на 8–10 % начальной стоимости товаров, т. е. не менее 6,5 млрд. руб.

«Транснефть»: в 2001 году — 613 конкурсов, но на них заключены контракты всего на 8 млрд. руб. (13 % выделенных средств). Остальные деньги потрачены без использования конкурсных процедур. Их внедрение при экономии на уровне 8–10 % стоимости закупок может дать не менее 4,8 млрд. руб. Всего по трем указанным компаниям экономия составила бы до 19 млрд. руб.

Мы не располагаем соответствующей информацией по МПС и другим государственным компаниям, но, несомненно, и там может быть получена экономия на сравнимые суммы. Всего по госсектору осторожная оценка даст от 60 до 130 млрд. руб. По условиям 2001 года — это 0,9–1,7 % ВВП.

Чтобы реализовать эти возможности, предлагается:

1. Принять в новой редакции закон о конкурсных закупках для государственных нужд, распространив его на все закупки, осуществляемые на средства бюджета расширенного правительства, а также предприятий госсектора. Предусмотреть в нем обязательность открытых конкурсных торгов для закупок свыше определенной стоимости и привлечения иностранных компаний, особенно в тех случаях, если отечественных предприятий недостаточно для конкуренции и они не могут предложить выгодные условия.

2. Внедрить процедуры конкурсных торгов, обеспечивающие их прозрачность и доступность. Содействовать организации их проведения специализированными частными компаниями, чтобы не умножать число чиновников.

3. Обеспечить публичное информирование потенциальных участников торгов. В 2001 году в конкурсах на федеральном уровне участвовали в среднем 6 производителей, а на региональном — 2–3. Причина, в частности, состоит в том, что плохо поставлено информирование предприятий о конкурсах и об условиях участия в них. Закупающие организации зачастую игнорируют требование закона об обязательной публикации сведений о торгах в специально созданном издании «Конкурсные торги».

4. Создать действенную систему контроля над проведением конкурсных торгов, чтобы свести к минимуму случаи злоупотреблений, неизбежно возникающих в этой сфере. Сегодня таким контролем, по сути, занимаются только 14 сотрудников соответствующего департамента в МЭРТ. Очевидно, что этого недостаточно. Не случайно М. М. Касьянов на заседании правительства 25 мая этого года обратил внимание на то, что, по имеющимся сведениям, на конкурсах, организуемых федеральными министерствами и ведомствами, обычно выигрывают подведомственные им государственные унитарные предприятия (ГУПы). Есть основания полагать, что имелись в виду, в частности, Минсвязи и закупки для программы «Электронная Россия».

Возможно, необходимо подключение к этой работе законодательных органов всех уровней, Счетной палаты, РСПП, ТПП, других общественных организаций.

3

Государственный сектор

3.1

Определения

Реальная доля государственного сектора России в выпуске ВВП неизвестна. Точнее, официальная статистика не публикует соответствующих данных. Известные данные приведены в таблице 19.

В число негосударственных предприятий входят все компании с государственным участием, если размер участия не превышает 50 % активов, в том числе, например, «Газпром». К ним также относятся предприятия, в которых государству принадлежит золотая акция. Кроме того, надо учесть «дочек» и «внучек» компаний с государственным участием, таких, например, как СИБУР, где формально государственного участия не видно.

Таблица 19. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В ЭКОНОМИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2000 ГОДУ

По примерной оценке, под контролем государства находится не менее 50 % активов и соответственно около 50 % выпуска ВВП. Если это так, то нельзя утверждать, что в России после приватизации преобладает частный сектор. Кроме того, учитывая иные каналы влияния государства, о российской экономике можно говорить как об экономике государственной, несмотря на проведенные рыночные реформы.

Для определения государственных расходов существуют два подхода. Один из них, принятый в странах с низкой долей госсектора, рассматривает в качестве государственных, помимо бюджета расширенного правительства, расходы всех предприятий госсектора: их расходы присоединяются к расходам бюджета и контролируются наряду с ним.

Другой подход, принятый в странах с высокой долей госсектора и в бывших социалистических странах, обычно рассматривает расходы предприятий госсектора отдельно от бюджета, учитывая, что государство не отвечает по обязательствам принадлежащих ему предприятий, формально работающих полностью на коммерческих началах. В этом случае к государственным можно отнести только те расходы, которые напрямую финансируются из бюджета.

Еще одно определение: к государственным расходам относятся расходы госпредприятий, которые осуществляются под контролем и по указаниям правительства. Например, передача «Газпромом» квот на экспорт газа правительству Москвы на покрытие обязательств государства по финансированию столичных функций или привлечение им же займов с целью опережающей уплаты налогов для погашения долгов по пенсиям и заработной плате бюджетникам в 1997 году — это тоже государственные расходы. Последнее определение трудно поддается измерению, поэтому мы остановимся на первых двух.

В первом расширенном определении, как мы видели, государственные расходы составляют 60–70 % ВВП (бюджет расширенного правительства ~40 % плюс 20–30 % на расходы госпредприятий из добавленной стоимости за вычетом уплаченных ими налогов, дивидендов и других платежей государству, исходя из доли госсектора в ВВП около 40–50 %). Как мы видим, эта оценка близка или выше оценки экспертов (см. табл. 3).

Во втором определении государственные расходы равняются расходам бюджета расширенного правительства, т. е. около 40 % ВВП.

Во всех случаях, когда будет возможно, мы будем пользоваться первым определением.

В государственном секторе следует отдельно рассмотреть:

• государственные унитарные предприятия;

• акционерные общества с государственным участием;

• бюджетные учреждения.

Для каждого из этих типов организаций свои пути сокращения государственных расходов и снижения государственного участия в экономике.

То обстоятельство, что государство не контролирует все принадлежащие ему активы и что реально многие государственные или полугосударственные предприятия управляются менеджерами в их частных интересах, не является основанием для понижения реальной доли госсектора в экономике. Это лишь основание для сокращения его доли и увеличения частного сектора как более эффективного. Чем скорее это будет сделано, тем скорее завершатся процессы расхищения госсобственности и передела собственности с нахождением эффективных собственников. И тем скорее будут нейтрализованы эти важнейшие факторы ухудшения делового и инвестиционного климата в стране.

3.2

Государственные унитарные предприятия

На начало 2002 года в реестре Федерального имущества числилось 9810 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПы) с числом занятых 3,65 млн. чел. и основными фондами на 4863,1 млрд. руб. Всего же их было 22 195, считая с ГУПами регионального и местного подчинения.

ГУП — переходная форма от советского хозрасчетного предприятия либо к казенному предприятию, смета которого консолидирована в бюджет, либо к одному из типов хозяйственных обществ (ОАО, ЗАО, паевое товарищество и т. п.). В силу переходного характера ГУПам свойственна неопределенность прав собственности и контроля. Чаще всего ключевую роль играет менеджмент. Как показал один из опросов, только в 18 % случаев отмечено доминирование в управлении органов власти[17]. Контроль над менеджментом осуществляется слабо.

Вместе с тем попытки прямого сравнения ГУПов и частных предприятий по показателям эффективности не позволяют сделать однозначного вывода о преимуществах тех или других. Обусловлено это многими факторами, в том числе тем, что, с одной стороны, недавно приватизированные частные предприятия не прошли реконструкцию, не освоили новые методы управления, консолидация контроля зачастую еще не завершена, а с другой — ГУПы зачастую пользуются поддержкой со стороны своих вышестоящих органов. Тем не менее общая тенденция превосходства частного бизнеса достаточно очевидна. Иного мнения придерживаются только бюрократия и менеджмент, стремящиеся сохранить статус-кво.

В силу этого естественным решением представляется ликвидация ГУПов как самостоятельной формы хозяйственных организаций с приватизацией их подавляющего большинства.

Программой приватизации на 2002–2003 годы предусмотрена продажа 1012 ГУПов. Еще на 1500 единиц их число должно сократиться в результате слияний, присоединений и ликвидации. В итоге к началу 2004 года должно остаться 7298 ФГУПов. Сведениями об аналогичных процессах с остальными ГУПами мы не располагаем. Не исключено, что некоторые ГУПы федерального уровня перейдут на региональный уровень.

Сокращение ФГУП весьма заметно, на 25 % за два года, после периода застоя в 1998–2001 годах. Минимущества подготовило весьма радикальный законопроект об унитарных предприятиях, делающий невыгодным существование ГУПов для менеджмента. Эти шаги следует приветствовать. И все же представляется, что темпы ликвидации ГУПов, в том числе с преобразованием их в казенные предприятия или акционерные общества, можно было бы существенно повысить. К 2004 году ГУПов как пережитков советской эпохи уже не должно быть. Откладывание решения проблемы только продлит период неопределенности. Следует особо подчеркнуть, что сказанное относится не только к федеральным, но в еще большей степени к региональным и муниципальным унитарным предприятиям.

3.3

Акционерные общества с государственным участием

Акционерных обществ с федеральным участием на середину 2002 года числилось 4354, в том числе с пакетами:

100 % уставного капитала — 94;

более 50 % — 598;

от 25 % до 50 % — 1434;

менее 25 % — 2126;

с золотой акцией — 763.

Всего хозяйственных обществ с участием государственных органов всех уровней более 50 % на 1 января 2002 года насчитывалось 4606.

Согласно программе приватизации на 2002–2003 годы, подлежат продаже находящиеся в федеральной собственности доли акций в уставном капитале ОАО:

100 % — 20, т. е. 1,2 % общего числа;

более 50 % — 159, т. е. 9,8 %;

от 25 % до 50 % — 461, т. е. 28,3 %;

25 % и менее — 984, т. е. 60,6 %.

Не совсем ясно, сопоставимы ли эти показатели с приведенными ранее, т. е. можно ли утверждать, что из 94 АО со 100-процентной федеральной собственностью останется 74 (-20) и что они просто не перейдут в строку ниже. Известно, однако, что полностью приватизировать предполагается 598 ОАО, т. е. общее число АО с федеральным участием сократится до 3756, или на 13,7 %. В семидесяти АО намечено оставить контрольный пакет, еще в девятнадцати — блокирующий, с учетом того обстоятельства, что избыток акций над 50 %+1 или 25 %+1 не влияет на принятие решений.

Большая же часть продаваемых пакетов — миноритарные, менее 25 %: решено избавиться от остатков предыдущих приватизационных актов.

Обычно против продажи государственных пакетов выдвигают два основных возражения. Первое: уменьшение влияния государства, которое может нанести ущерб общественным интересам, так как частные акционеры стремятся только к прибыли. Тем самым как бы ограждается право государства нарушать коммерческие интересы бизнеса. Довод несостоятелен, так как и на частные предприятия государство, если захочет, по факту оказывает влияние, порой более сильное, чем на принадлежащие ему предприятия. Последние же контролируются государством весьма слабо. Достаточно отметить, что из 9180 ФГУПов контракты с руководителями заключены на 799. Представители государства имеются в 1498 АО из 4354, в 1911 АО права акционера осуществляют только чиновники Минимущества РФ, в 1991 АО — чиновники Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), в 400 АО — только работники территориальных органов Минимущества.

Во-вторых, приватизацию нередко предлагают отложить, чтобы дождаться более благоприятной конъюнктуры. Интенсификация процесса приватизации нынешним правительством, не дожидаясь конъюнктуры, должна быть отмечена как положительный фактор. Вместе с тем в связи с этим тезисом стоит обсудить цели дальнейшей приватизации вообще.

Безусловное ряде случаев целью продажи госпакетов могут быть доходы бюджета, например для расчетов по внешнему долгу. В этих случаях резонно дожидаться улучшения конъюнктуры. Но обычно речь идет о небольшом числе заметных, привлекательных объектов. В остальных случаях конъюнктура не играет никакой роли. Сейчас нет особой задачи увеличения доли частного сектора как такового. Не столь актуальна и задача привлечения средств в бюджет, хотя, конечно,50 млрд. руб. для бюджета 2003 года — немалая сумма.

Но теперь наша общая задача — модернизация. И если можно продать госпакет за копейки, но с условием инвестиций в реконструкцию или с сохранением рабочих мест, то на это нужно идти. Между тем из действующего законодательства о приватизации все упоминания о продажах на конкурсах с инвестиционными условиями исчезли, более всего из-за прошлого негативного опыта, обусловленного неспособностью или нежеланием государственных органов контролировать выполнение условий приватизации. На наш взгляд, это не соответствует современным целям второго эшелона реформ, целям модернизации российской экономики. Представляется, что сейчас были бы уместны продажи контрольных и блокирующих пакетов в обрабатывающих отраслях, даже с предпродажной подготовкой, с долевым участием государства в инвестициях или с налоговым кредитом для тех компаний, которые предлагают интересные проекты модернизации. Для контроля над соблюдением инвестиционных условий могли бы выбираться частные управляющие компании, в том числе иностранные.

Особая проблема, как и в случае с ГУПами, — стремление региональных и местных властей к завладению собственностью, в данном случае — к приобретению пакетов акций компаний. Обычно усилия, предпринимаемые в этих целях, мотивируются заботой о поддержке производства и занятости, которая якобы чужда «корыстному» частному капиталу. Реально же речь идет о том же стремлении к усилению власти чиновников, к неэффективному государственному предпринимательству, удобному, однако, для бюрократии, поскольку оно позволяет контролировать финансовые потоки.

Выше выдвинуты предложения о повышении финансовой самостоятельности регионов и органов местного самоуправления. Их реализация позволила бы ослабить мотивы к приобретению производственных активов органами власти соответствующих уровней и тем самым ускорить и сокращение государственного сектора экономики. Между тем ныне борьба за влияние и финансовые ресурсы из бюджетной сферы во многом сместилась в сферу отношений собственности и приватизации. Последние события в ряде регионов показывают, что власти регионов активно включаются в передел собственности, а это может иметь весьма пагубные последствия для экономики страны. В качестве примера упомянем стремление правительства Москвы захватить столичную электроэнергетику в процессе реструктуризации РАО «ЕЭС России», для чего предпринимались попытки заблокировать в Государственной Думе прохождение законов о реформировании электроэнергетики.

В связи с этим предлагается впредь законодательно запретить передачу федеральных пакетов акций в собственность или в управление региональным и местным властям.

3.4

Естественные монополии

В силу своего огромного значения для экономики в целом постоянное внимание привлекают три главные естественные монополии — «Газпром», РАО «ЕЭС России» и МПС. На деле это не вполне естественные монополии, поскольку рождены из советских ведомств (а МПС и сейчас еще таковым является) и включают поэтому множество бизнесов (предприятий), которые могли бы нормально действовать на рынке в конкурентной среде. Кроме того, имеется еще ряд национальных монополий близкого класса, таких, как «Транснефть», Минатом, а также Сбербанк, но они не столь часто привлекают интерес. И еще локальные монополии типа водоканалов, аэропортов и т. п. Три указанные монополии составляют важную часть государственного сектора и всей российской экономики. Хотя формально «Газпром» — акционерное общество, в котором доля государства всего 38 %, тем не менее реально его следует включать в госсектор. О роли этих организаций в экономике свидетельствуют данные таблицы 20.

Занимая всего 4 % рабочих и служащих, три эти монополии дают 13,5 % ВВП,20,6 % инвестиций,16,2 % прибыли,18,6 % налоговых доходов консолидированного бюджета РФ. Особенно велика роль «Газпрома» вследствие его экспортного потенциала: добавленной стоимости он дает больше, чем РАО «ЕЭС» и МПС, вместе взятые, занимая всего 300 тысяч работников, а прибыли и налогов — вдвое больше, чем они. Очевидно, это следствие извлечения значительной природной ренты, которая здесь еще недооценена из-за заниженных внутренних цен на газ. При повышении этих цен в три раза (тогда они все равно были бы вдвое ниже экспортной цены на основном европейском рынке) валовая добавленная стоимость «Газпрома» составила бы в 2000 году примерно 1 трлн. руб., т. е. вдвое выше отчетного показателя, а прибыль — около 300–350 млрд. руб., в том числе рента — около 70 %.

В настоящее время часть ренты перераспределяется через заниженные цены в другие отрасли, прежде всего в электроэнергетику, позволяя поддерживать заниженные тарифы на энергию и тепло, а также населению, через удешевленные коммунальные услуги. При этом удерживается низкая заработная плата бюджетников и пенсии, что усиливает дифференциацию населения по денежным доходам. Роль «Газпрома» в современной российской экономике, таким образом, уникальна, особенно в искажении относительных цен, подающих неверные сигналы агентам рынка.

Таблица 20. КРУПНЕЙШИЕ ЕСТЕСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ В ЭКОНОМИКЕ РОССИИ В 2000 ГОДУ

Между тем существует также весьма распространенное мнение, что естественные монополии завышают цены, пользуясь своим монопольным положением и непрозрачностью. Их издержки высоки, и потребители вынуждены их оплачивать. Что касается непрозрачности и издержек, это совершенно верно, хотя цены реально завышались только в отдельные периоды, например в энергетике до 1995 года, а в МПС — на перевозку отдельных видов грузов, например на экспортные товары.

Учитывая огромную роль естественных монополий в экономике и государственном секторе, представляется вполне оправданным рассмотрение и утверждение их инвестиционных программ в парламенте совместно с федеральным бюджетом, а текущих издержек — в правительстве, с выдачей соответствующих директив представителям государства в этих компаниях.

Вместе с тем рассмотрение их положения должно быть непредвзятым, освобожденным от лоббистских интересов других компаний, заинтересованных в низких ценах на газ, энергию, железнодорожные перевозки. Здесь не место подробно разбирать их проблемы, но одно следует сказать, отсылая к другим исследованиям: цены естественных монополий сегодня занижены, особенно на газ. Это означает существование значительного нерыночного сектора в российской экономике, искажение относительных цен, отсутствие реальных стимулов энергосбережения и технического прогресса в этой сфере. Обрабатывающие отрасли, вопреки иллюзиям, практически ничего не выигрывают на этом, поскольку дешевые ресурсы просто транжирятся. Населению тоже лучше повысить зарплату и пенсии, с тем чтобы оно, в свою очередь, оплачивало услуги по полной стоимости и могло выбирать — больше тратить энергии или экономить, чтобы приобрести другие товары и услуги.

В целях снижения цен и тарифов или, по крайней мере, их стабилизации большие надежды возлагаются на реформирование естественных монополий. Имеется в виду выделение из них конкурентного сектора, где конкуренция могла бы способствовать снижению рыночных цен. В связи с этим необходимо сказать, что такого рода надежды, на наш взгляд, преувеличены.

Единственная отрасль, где выделение конкурентного сектора возможно и где реформа может принести ожидаемый эффект, — это электроэнергетика. Оценки показывают, что формирование и приватизация генерирующих компаний позволят сократить долю государственных активов в этой отрасли примерно на 70–75 % при сохранении необходимого государственного регулирования и сократить долю госсектора в российской экономике примерно на 6–7 %. Вывод крупных потребителей на оптовый рынок, где будут конкуренты территориальным энергетическим компаниям, а также сокращение перекрестного субсидирования позволят ограничить повышение тарифов для промышленных потребителей в среднем 60–70 % к уровню 2002 года, а для крупных потребителей еще меньше. Но для населения, ЖКХ, сельского хозяйства, где сегодня пользуются льготными тарифами, их рост за три-четыре может составить 3–3,5 раза. Это еще раз ставит вопрос о нахождении адекватных компенсационных мер.

Что касается МПС и «Газпрома», то расчеты на эффект от развития конкуренции в этих отраслях выглядят сомнительно, во всяком случае без увеличения издержек. На железнодорожном транспорте возможна конкуренция между грузовыми операторскими компаниями на единой инфраструктуре, но при этом вероятно замедление оборота вагонов. Избежать этого можно только при формировании сильных компаний, оказывающих услуги по загрузке подвижного состава. Кроме того, львиную долю издержек все равно будут составлять расходы инфраструктуры, остающейся в секторе естественных монополий. Анализ мирового опыта показывает, что американский конкурентный вариант с множеством параллельных путей, принадлежащих частным компаниям, в наших условиях уже нереализуем. Другие варианты, закладывавшиеся в проекты рыночного реформирования железных дорог, всюду доказали свою неэффективность. Положительных примеров пока практически нет. Поиск следует продолжать, но рассчитывать на прорывные результаты не приходится.

В газовой промышленности возможности шире, но следует учитывать концентрацию уникальных запасов в небольшом числе рядом расположенных месторождений, в силу чего создание на них трех-четырех добывающих компаний вряд ли приведет к возникновению конкурентного рынка. Транспортировка газа также по преимуществу идет в одном направлении. Независимые производители имеют шансы в основном за счет добычи попутного газа или освоения новых месторождений при обеспечении свободного доступа к газопроводам. Это и должно быть сделано. Кроме того, необходимо решить болезненную проблему увязки стоимости газа с расстоянием его транспортировки.

Разукрупнение «Газпрома» как крупнейшего экспортера в настоящее время вряд ли целесообразно. Парадокс состоит в том, что создание конкурентного рынка газа в России возможно только с исчерпанием богатейших месторождений на севере Западной Сибири, когда другие, менее выгодные месторождения станут конкурентоспособными.

Таким образом, сегодня возможно:

• отделение транспортировки газа от добычи в рамках монополии по типу «Транснефти»;

• равный доступ к трубопроводам всех производителей при стоимости транспортировки в зависимости от расстояния, как сейчас для независимых производителей;

• равный доступ на конкурсных началах к вновь осваиваемым месторождениям.

3.5

Бюджетные учреждения

В бюджетной сфере российской экономики абсолютно преобладает форма учреждения, заведомо неадекватная задачам повышения эффективности и создания конкурентной среды. Разработчики Гражданского кодекса Российской Федерации в подготовленном ими комментарии отмечают, что учреждения, как и ГУПы, «представляют собой остатки прежней экономической системы и не свойственны развитому товарному обороту»[18]. Более того, в группе разработчиков отсутствовало единство взглядов по вопросу о том, правомерно ли вообще рассматривать учреждение в качестве юридического лица. По их замыслу учреждения должны полностью финансироваться собственником и не распоряжаться имуществом иначе, как в соответствии с утверждаемой собственником сметой; наделение их правом осуществлять «приносящую доходы деятельность» было компромиссом, мотивированным ограниченностью финансовых возможностей государства и муниципалитетов «в настоящее время»[19]. В связи с этим ключевые нормы закона не были однозначно подкреплены механизмами реализации. Сегодня эти недостатки сказываются на размерах государственных расходов.

Экономика и организация бюджетных учреждений пока практически не затронуты рыночными реформами. За последние годы в основном имели место лишь процессы адаптации к сокращению бюджетного финансирования. Потому в этой сфере имеются весьма значительные резервы по меньшей мере для повышения эффективности использования государственных средств, а порой и прямой их экономии.

На начало 2002 года в России насчитывалось 55 тысяч государственных учреждений, сосредоточенных в основном в отраслях социальной сферы, в том числе:

• в образовании — 15,4 тыс.;

• в здравоохранении, физической культуре и социальном обеспечении — 9,1 тыс.;

• в культуре и искусстве — 2,9 тыс.;

• в науке и научном обслуживании — 1,7 тыс.;

• в управлении — 12,4 тыс.;

• в финансах, кредите, страховании и пенсионном обеспечении — 1,2 тыс.;

• в сельском хозяйстве — 4,7 тыс.;

• в лесном хозяйстве — 2,5 тыс.

Подавляющее большинство этих учреждений предназначено для оказания публичных услуг и финансируется за счет бюджетов всех уровней, являясь крупнейшим получателем бюджетных средств. Кроме того, за этими учреждениями закреплена значительная часть государственного имущества, сдача в аренду которого позволяла им все предшествовавшие годы получать дополнительные средства, не перечисляя в бюджет соответствующие доходы. Наконец, многие из них, особенно образовательные и медицинские учреждения, оказывают значительные объемы платных услуг, восполняя недостаток бюджетного финансирования.

Основополагающие признаки учреждения:

• прямая административная подчиненность вышестоящему государственному или муниципальному органу (учреждение действует по его заданиям); не случайно с точки зрения гражданского и бюджетного права государственное образовательное или медицинское учреждение не имеет принципиальных отличий от воинской части;

• выделение бюджетных средств в форме ассигнований на содержание учреждения вне зависимости от конкретных результатов деятельности; иными словами, учреждение финансируется как некая совокупность ресурсов: оклады определенного числа работников, отопление и освещение определенных помещений и т. д., — что исключает заинтересованность в улучшении соотношения «ресурсы — результаты»;

• сведи́ние финансовой деятельности к исполнению предписанной «сверху» сметы;

• субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения, что естественно в условиях финансовой и административной несамостоятельности, но несовместимо с реальной конкуренцией.

Сохранение в бюджетной сфере «остатков прежней системы» связано со следующими взаимосвязанными факторами:

• идея стимулирования результативности в образовании, здравоохранении, культуре и т. п. была практически неизвестна в стране, где десятилетиями господствовала догма о «непроизводственной сфере» и само существование экономических результатов деятельности в таких отраслях отрицалось по идеологическим соображениям;

• развитие этих отраслей рассматривалось преимущественно в контексте социальной политики, т. е. как «обеспечение доступа» к неким ресурсам (например, к врачам

и больничным койкам), а не как производственные процессы, протекающие с той или иной эффективностью;

• существовала иллюзия, будто неравенство доходов совместимо с полным равенством в потреблении услуг бюджетной сферы.

Можно назвать ряд проистекающих из этого проблем, общих для всех бюджетных учреждений независимо от уровня бюджетной системы, с которого осуществляется финансирование, и отраслевой принадлежности.

Права населения на пользование услугами определены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое количественное и качественное определение количества и качества услуг (как специфического вида продукции, а не затрат), которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета. Это, в свою очередь, не позволяет создать экономический механизм управления эффективностью бюджетных средств, затрачиваемых на оказание услуг.

Единственный рациональный вариант фиксации обязательств предполагает использование индикаторов результативности обслуживания, а не только затрат на него. Между тем в нашей стране с советского времени применяется специфический способ фиксации обязательств через отдельные элементы ресурсов, например обеспеченность больничными койками, местами в разного рода учреждениях и т. п. Значения этих параметров задаются как минимум на уровне наиболее развитых стран. В то же время общий уровень расходов неизбежно соответствует уровню экономического развития страны. Например, в России на 10 тысяч человек населения приходится 47 врачей и 115 больничных коек, это соответствует 120 % и 275 % от средних показателей стран ЕЭС. Государственные же расходы на здравоохранение на душу населения всего на 10 % выше, чем в Мексике, и на порядок ниже, чем в Германии и Швейцарии.

Естественным результатом стала уродливая структура расходов: средства идут на поддержание избыточной сети и высокой трудоемкости, что не позволяет инвестировать в современные технологии обслуживания даже в той степени, в какой это делают многие развивающиеся страны.

При этом техническая отсталость сферы здравоохранения, образования, культуры, в целом характерная для нашей страны, далеко не одинаково представлена в регионах и даже отдельных учреждениях. Сфера публичных услуг крайне неоднородна по составу ресурсов, квалификации кадров и уровню обслуживания. Наличие очагов современного обслуживания оплачивается сохранением учреждений, оснащенность и качество работы которых заведомо архаично.

Формально все граждане имеют равный доступ к услугам самого высокого качества. На деле же высококачественные услуги как в советское время, так и ныне распределяются с учетом трех факторов: места потребителя в бюрократической иерархии, теневых платежей и официальной оплаты услуг. За последнее десятилетие роль третьего фактора несколько возросла при определенном снижении роли первого, однако второй фактор был и остается исключительно значимым. Таким образом, неотъемлемым компонентом существующей системы обслуживания выступает коррупция.

Фактически достигнутое в России состояние публичных услуг, по оценке экспертов, могло бы поддерживаться при сокращении государственных расходов примерно на треть.

Однако сокращение расходов в таких масштабах нецелесообразно. Скорее речь идет о повышении уровня обслуживания, повышении эффективности использования выделяемых ресурсов. Тем не менее это весьма выразительная характеристика нынешних бюджетных учреждений.

На деле уже в советское время и тем более в последнее десятилетие развивалась конкуренция между учреждениями бюджетной сферы, и на ее основе и сами учреждения, и их работники не просто получали «ассигнования на содержание», но зарабатывали бюджетные и внебюджетные средства как на официально существующих, так и на теневых рынках. В итоге возникло очевидное противоречие между коренными признаками учреждения и практикой функционирования многих вузов, больниц и т. д.

Оставаясь формально бесправными бюджетополучателями, они в определенной степени стали на деле самостоятельными товаропроизводителями. Их отношения с вышестоящими органами, формально мало чем отличающиеся от отношений солдата с командиром, на практике приобрели во многом партнерский характер. Перестали быть редкостью учреждения, расходы которых на 50 % и более финансируются за счет собственных доходов.

Самостоятельность учреждений в ряде случаев получила отражение в отраслевых законодательствах, например, в Законе об образовании, что обусловило их коллизии с Гражданским и Бюджетньм кодексами. В последнее время Минфин России настаивает на устранении таких коллизий. В частности, он справедливо указывает, что, самостоятельно вступая в сделки, учреждения в то же время сохраняют преимущества, обусловленные субсидиарной ответственностью государства; в результате возникают непредвиденные и необоснованные расходы бюджета на покрытие их долгов. Однако и решение о контроле всех их доходов, включая и внебюджетные, через казначейство, создает существенные трудности для их эффективной работы.

Итак, организации бюджетной сферы:

• следуя духу Гражданского и Бюджетного кодексов, обязаны избегать самостоятельных хозяйственных решений

и участия в конкуренции, иными словами, должны уклоняться от поиска резервов повышения эффективности;

• на деле ведут себя в значительной степени как товаропроизводители, находя правовые ниши за счет противоречий и нечеткости законодательства; это в определенной мере обеспечивает замещение бюджетных средств внебюджетными, однако сложившиеся механизмы в целом непрозрачны и нерациональны;

• активно строят неформальные отношения с администрирующими и финансирующими органами, потребителями услуг и между собой, тогда как формально организованные, поддающиеся регулированию рынки в рассматриваемой сфере находятся в зачаточном состоянии.

«Наведение порядка», в частности реализация инициатив Минфина России, привело бы к большей предсказуемости и прозрачности, что, вообще говоря, составляет необходимые предпосылки рационализации. Однако в данном случае это означало бы вместе с тем возвращение к расточительной практике планового хозяйства. Решение вопроса следует искать не через сравнение преимуществ и недостатков советского варианта с тем, который стихийно сложился в постсоветский период, а на основе принципиально иных подходов, характерных для рыночной экономики.

В связи с этим предлагается:

• исходить из того, что организации образования, здравоохранения, культуры и т. п. должны законным образом функционировать как товаропроизводители, реализующие результаты свой производственной деятельности (услуги) тем, кто желает их приобрести; это означает, что большая их часть должна утратить форму учреждения;

• признавая социальную значимость услуг, государство должно выступать одним из основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граждан с относительно низкими доходами через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуги т. п.;

• в силу особенностей рынков услуг образования, здравоохранения и т. п. эти рынки нуждаются в специфическом регулировании, а среди действующих на них организаций значительный удельный вес должен принадлежать некоммерческим организациям;

• государство должно обеспечивать благоприятные условия для создания частных организаций рассматриваемой сферы;

• на тех территориях, где сформировалась конкурентная среда, провести «обусловленную» (conditional) приватизацию значительной части государственных и муниципальных учреждений обслуживания (под «обусловленной» в данном случае понимается приватизация с обязательством создать некоммерческую организацию и участвовать в государственных программах обязательного медицинского страхования и т. п. в определенных, заранее согласованных масштабах);

• оценить избыточные мощности учреждений обслуживания, частности неэффективно используемые площади зданий, и осуществить «необусловленную» приватизацию соответствующих ресурсов с их последующим перепрофилированием;

• учитывая ограниченную привлекательность «обусловленной» приватизации для потенциальных собственников и относительно низкую доходность большей части социальных услуг, предусмотреть возможность преобразования учреждений в иную организационную форму, при сохранении государственной или муниципальной собственности; эта форма должна предусматривать баланс прав и обязанностей, близкий к тому, который характерен для негосударственных автономных некоммерческих организаций;

• в случаях, когда конкуренция невозможна (скажем, когда речь идет о сельских школах), форма учреждения может сохраняться, однако финансирование должно ориентироваться не на содержание организации как таковой, а на достижение определенных результатов; например, средства на оплату учителей должны выделяться в том числе с учетом результатов независимого тестирования учащихся.

Преобразование сети содержащихся за счет бюджета учреждений в совокупность частных и государственных, коммерческих и некоммерческих организаций различных форм может быть проведено за три-пять лет. Все эти организации должны быть поставлены в конкурентные условия на рынках соответствующих услуг. Спрос на этих рынках будет формироваться за счет различных источников, например средств обязательного и добровольного медицинского страхования, государственных и частных заказов, платежей из доходов граждан и т. д. Однако по отношению к организациям, поставляющим услуги, все эти средства должны выступать не в качестве гарантированных ассигнований на содержание, а именно в качестве компонентов рыночного спроса, пусть и модифицированного участием государства.

Преобразование бюджетных учреждений с целью снижения государственных расходов или резкого повышения эффективности их работы выходит вряд наиболее актуальных задач.

Более детальная характеристика дается ниже по основным отраслям бюджетной сферы.

3.6

Образование и наука

Резервы экономии бюджетных средств в сферах образования и науки связаны с повышением эффективности использования средств, рационализацией сочетания в данных сферах бюджетных и внебюджетных источников финансирования.

В сфере образования в качестве основных направлений экономии бюджетных средств следует выделить:

1. Совершенствование структуры подготовки кадров в системе профессионального образования.

В настоящее время имеются существенные расхождения между структурой подготовки кадров в системе профессионального образования и реальными потребностями рынка труда. Так, не трудоустраивается по специальности в среднем от 15 % до 30 % выпускников технических вузов. По техническому направлению подготовки трудоустраивается около 10 % выпускников. По указанной причине только в вузах, по экспертным оценкам, неэффективно используется от 1/4 до 1/3 средств федерального бюджета, выделяемых на высшее профессиональное образование, что составляет применительно к федеральному бюджету 2002 года 10–13 млрд. руб.

Структура подготовки кадров в системе среднего профессионального образования также требует совершенствования. Доля нетрудоустроившихся по специальности выпускников этой системы составляет от 6 % до 22 %. По оценке, потери бюджетных средств на этом уровне профессионального образования составляют 2–3 млрд. руб. применительно к бюджетам 2002 года.

Быстрее всего структура подготовки кадров меняется в системе начального профессионального образования, однако слабость учебно-производственной базы не позволяет готовить здесь высококвалифицированные рабочие кадры по многим современным и востребованным рынком труда технологиям. Не трудоустраиваются 10–15 % выпускников, имеющих рабочие профессии. Потери бюджетных средств в системе начального профессионального образования в силу устаревшей структуры подготовки можно оценить в 1–1,5 млрд. руб. применительно к бюджету 2002 года. Особенно остро дисбаланс ощущается в строительстве и сельском хозяйстве: российские фирмы стали завозить рабочие кадры из-за рубежа, а выпускники учебных заведений не находят там работы.

2. Сокращение численности оплачиваемых государством студентов высших учебных заведений, приведение ее в соответствие с требованиями, установленными законодательством.

В настоящее время в России 70–75 % выпускников 11-го класса поступают в вузы, что выше показателей многих развитых стран (США — 60–65 % выпускников старшей школы поступают в колледжи и университеты, в Японии — 60 %). Вместе с тем в соответствии с законодательством за счет средств федерального бюджета должно финансироваться обучение в государственных учреждениях высшего профессионального образования не менее 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации. Однако в настоящее время значение этого показателя значительно выше и в 2002 году ориентировочно составит 196 студентов на 10 тысяч человек, что влечет за собой дополнительные расходы средств федерального бюджета в размере до 5 млрд руб. С учетом крайне жестких бюджетных ограничений, целесообразно путем сокращения приема в высшие учебные заведения довести значение этого показателя до цифры, предусмотренной законодательством.

Вместе с тем сокращение приема на бюджетные места в вузы должно осуществляться в рамках мероприятий по совершенствованию структуры подготовки кадров, т. е. следует уменьшать прием по специальностям, не пользующимся достаточным спросом в отраслях экономики и социальной сферы.

3. Переход на нормативное подушевое финансирование образования.

В системе общего образования переход на нормативно-подушевое финансирование позволил бы обеспечить в результате эффективного использования бюджетных ресурсов до 10 % относительной экономии бюджетных средств (до 30 млрд. руб.) в силу увеличения прозрачности финансовых потоков и их рационализации. Кроме того, экономия бюджетных средств будет достигаться за счет их частичного замещения внебюджетными средствами в образовательных учреждениях с расширенным учебным планом: гимназиях, лицеях и школах с углубленным изучением предметов. В них повышенный норматив финансирования будет действовать для 20 % мест, выделяемых для детей из малообеспеченных семей (в настоящее время удельные бюджетные расходы в гимназиях, лицеях и школах с углубленным изучением предметов в 2–3,5 раза выше, чем в обычных школах).

В системе высшего образования нормативно-подушевой принцип распределения ресурсов в экспериментальном порядке апробируется сейчас в трех регионах России. В этой сфере повышение эффективности может быть достигнуто за счет дифференциации норматива в зависимости от «качества» студента, которое определяется результатами сдачи выпускником школы Единого государственного экзамена и получения соответствующей категории Государственного именного финансового обязательства (ГИФО). Система ГИФО (если эксперимент по ЕГЭ-ГИФО окажется успешным) начнет в полном объеме функционировать с 2005 года. Эффект от притока дополнительных внебюджетных средств в систему высшего образования, связанный с переходом на финансирование вузов на основе ГИФО, можно оценить в 2005 году в 13 %, что может дать относительную экономию бюджетных средств до 10 млрд. руб.

4. Оптимизация сети образовательных школ при переходе на нормативное подушевое финансирование.

Как показывает опыт пилотных регионов, при переходе на нормативно-подушевое финансирование начинает интенсивно реструктурироваться сеть общеобразовательных школ. Эффект — высвобождение до 10–15 % годового объема средств территориального бюджета, что происходит в течение трех-пяти лет, пока идет основной процесс оптимизация сети. В силу этого потери от неоптимальности сети общеобразовательных школ в целом по стране можно оценить в 13–20 млрд. руб. применительно к бюджетам 2002 года.

5. Повышение эффективности планирования и использования средств, выделяемых на федеральные целевые программы.

Эти программы (кроме Федеральной программы развития образования, призванной обеспечить комплексное развитие системы образования, ее материальной базы, кадрового и информационного потенциалов) направлены на решение конкретной задачи совершенствования образовательной сферы.

Однако в силу общего дефицита средств ФЦП в их нынешнем виде, как правило, обеспечивают лишь определенное увеличение текущего финансирования ряда областей и решение ряда локальных проблем, не давая системного и устойчивого эффекта. Повышение эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на ФЦП, требует четкого определения приоритетов в системе образования и концентрации ресурсов для решения приоритетных задач. В настоящее время потери от неэффективности построения ФЦП и их нескоординированности между собой можно оценить в 0,3 млрд. руб. по всем ФЦП, реализуемым до 2005 года.

6. Совершенствование межбюджетных отношений.

Большое значение в повышении эффективности использования бюджетных средств имело бы изменение подхода к межбюджетным отношениям в сфере образования. Переход к системе стимулирующих субвенций, получение которых связывалось бы с проведением определенной экономической политики в региональных системах образования, позволит, по экспертным оценкам, повысить эффективность использования бюджетных средств (средств ФФПСФ) по этому направлению на 40–60 %. Это означает, что потери только средств федерального бюджета за счет неэффективности организации межбюджетных отношений составляют 5–7,5 млрд. руб. в год. Общий итог показан в таблице 21.

Таблица 21. СВОДНАЯ ОЦЕНКА ПОТЕРЬ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В ОБРАЗОВАНИИ

В сфере науки в качестве основных направлений экономии бюджетных средств следует выделить:

1. Упорядочение штатов НИИ государственного сектора.

В последние годы, несмотря на дефицит бюджетных средств, росло число государственных научных организаций. За 1994–2000 годы число таких организаций возросло почти на 100. Сегодня в федеральной собственности находится около 2,8 тысяч научных организаций (против 39 в США,45 — в Великобритании,82 — в Германии,96 — в Японии). За счет формирования новых институциональных единиц на 11 % увеличилась сеть научных организаций РАН: пополнение составило 45 единиц. В результате заметно уменьшившиеся в реальном выражении объемы бюджетного финансирования распределяются между организациями государственного сектора, количество которых растет. Такое дробление средств препятствует их концентрации на приоритетных направлениях исследований и разработок, снижает эффективность их использования в сфере науки.

Увеличение числа научных организаций сопровождалось серьезными сдвигами в структуре персонала, выполняющего исследования и разработки, по категориям. Сокращение доли исследователей с 52 до 48 % и техников с 12 до 8,5 % в 1991–2000 годах сопровождалось повышением удельного веса вспомогательного и прочего персонала с 35,7 до 43,5 %. В отдельных секторах науки, в том числе в РАН, на фоне общего спада занятости наблюдался абсолютный рост контингента хозяйственных работников. Снизился образовательный уровень персонала, занятого исследованиями и разработками: сегодня 40 % работающих в науке не имеют высшего образования.

При этом многие научные сотрудники, номинально числящиеся в штате академических и отраслевых НИИ, фактически занимаются иными видами деятельности, работая в других организациях. По оценке, почти половина ученых академических институтов имеет второе место работы.

Учитывая, что базовое финансирование научных организаций составляет порядка 18 млрд. руб., за счет упорядочения штатов этих организаций и соответствующего сокращения расходов на их содержание может быть получена экономия, оцениваемая в 7–9 млрд. руб. применительно к федеральному бюджету 2002 года.

2. Прекращение финансирования дублирующейся тематики из различных разделов федерального бюджета, совершенствование бюджетной классификации.

Наряду с разделом 06 научно-исследовательские работы финансируются также из других разделов федерального бюджета (например, в рамках раздела 24 «Исследование и использование космического пространства», Фонда Минатома России, научно-технических программ угольной промышленности, финансирования геологоразведочных работ, мониторинга окружающей среды, участия в международных научных исследованиях и др.). Эти расходы могут достигать 10 млрд. руб. Упорядочение системы планирования бюджетных расходов на науку позволит, по оценке, сэкономить до 30 % указанной суммы, высвободив, таким образом, до 3 млрд. руб. средств федерального бюджета.

Таблица 22. СВОДНАЯ ОЦЕНКА РЕЗЕРВОВ В СФЕРЕ НАУКИ

Выше было в основном отмечено нерациональное использование бюджетных средств, выделяемых на науку. В более широком плане, говоря о роли государства в развитии науки, следует сделать замечания, которые могли бы стать предметом для специальной дискуссии.

1. Наука не должна рассматриваться как область, содержащая большие резервы экономии государственных расходов. Так сложилось, что в России был создан мощный потенциал фундаментальной науки и прикладных НИОКР, особенно в отраслях, имеющих оборонные приложения. Этот потенциал нужно сохранить и приумножить, ибо наука составляет один из главных факторов прорыва России в экономику XXI века, в ряды развитых и процветающих стран.

2. Позиции российской науки, однако, ослаблены в течение последних 10 лет, как вследствие трансформационного кризиса, так и в силу торможения или, возможно, полной приостановки каких-либо структурных реформ в этой сфере. Существует убеждение, укорененное в среде академической научной элиты и энергично ею распространяемое, что главная беда нашей науки — рыночные реформы и вызванное ими резкое сокращение государственного финансирования. Это сокращение действительно имело место: за 1991–1998 годы почти в шесть раз, если брать только гражданскую науку; в восемь раз, если включить оборонные и космические исследования. Но то расточительное финансирование, которое имело место в советское время, особенно в связи с милитаризацией науки (до 70–75 % всех расходов на науку шли на военно-ориентированные НИОКР), оказалось непосильным для экономики и стало одним из факторов кризиса и распада планово-распределительной системы в целом. Такого масштаба и структуры расходов на науку уже не будет никогда. Тем более необходимо, учитывая стоящие перед наукой национальные задачи, осуществить в этой сфере структурные реформы, которые позволяли бы получать высокие научные и инновационные результаты при существенно более низких относительных затратах.

3. Научные результаты, особенно в фундаментальных исследованиях, характеризуются высокой степенью непредсказуемости, и измерить эффективность затрат на их достижение обычно крайне сложно. Отсюда целесообразность определенной избыточности расходов, гибкости и маневренности, которые учли бы косвенную полезность интеллектуальной среды, бесцельных на первый взгляд конференций, семинаров, убыточных изданий и т. п. Чрезмерно жесткое бюджетное планирование и контроль над целевым использованием выделенных средств могут приносить в этой сфере больше вреда, нежели пользы.

Судить о степени полезности научных работ до материализации их результатов в новых продуктах и технологиях может только профессиональное научное сообщество. В то же время, как и в иных сферах, представители этого сообщества в отсутствие конкуренции склонны к образованию кланов с целью монополизации их влияния в определенных отраслях знаний.

Это положение было характерно для советской науки и в значительной мере сохраняется поныне. Высокий авторитет Российской академии наук, безусловно, связан с тем, что она представляет собой форму организации научного сообщества. Вместе с тем она склонна монополизировать финансовые ресурсы, выделяемые на фундаментальные, т. е. некоммерческие, исследования, превратиться в своего рода ведомство от науки. И в настоящее время, выполняя важные функции в финансировании научных исследований, она реально распределяет средства на сеть учреждений и штатную численность работников, хотя формально в планах присутствуют проекты и программы.

4. Существует мировой опыт применения иной модели финансирования науки в форме научных фондов, организующих конкурсное распределение грантов на основе независимой экспертизы предлагаемых проектов и программ. При этом требуется ротация экспертов и привлечение их в том числе из-за рубежа. Такие фонды были созданы после 1992 года и в России — Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ) и Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ). Однако через них распределяется только 8 % бюджета по статье 06 «Фундаментальные исследования и содействие НТП». Остальное — это так называемое базовое финансирование, средства, распределяемые на гражданскую науку по учреждениям через РАН и отраслевые министерства без каких-либо конкурсов и серьезных экспертиз. Они идут на содержание «сети», т. е. нередко пустых вывесок. В перспективе роль научных фондов, видимо, должна быть повышена в разы, чтобы сделать финансирование через них основной формой. Однако в 2003 году обсуждалось сокращение доли научных фондов с 8,5 до 6 %. Иначе как возвратом к советской схеме ведомственного финансирования это назвать нельзя.

5. Традиционная слабость российской науки — коммерциализация, превращение исследовательских результатов в товарный интеллектуальный продукт. Между тем сыграть свою роль в формировании экономики XXI века наука сможет только при условии успешного решения этой проблемы, прежде всего частным сектором. Роль государства должна состоять в том, чтобы содействовать формированию инфраструктуры коммерциализации знаний и технологий, развитию малого высокотехнологичного бизнеса, обеспечивать защиту интеллектуальной собственности.

Мы ограничиваемся здесь только этими замечаниями в силу сложности и остроты проблемы и неготовности к конкретным рекомендациям. Но очевидно, что возможности в этой сфере огромны и необходимо вернуться к обсуждению проблем организации науки в условиях эффективной рыночной экономики.

3.7

Здравоохранение

3.7.1

Состояние дел

Современное состояние системы здравоохранения России вызывает большую тревогу, но связана она не с недостаточностью государственных средств, выделяемых на охрану здоровья населения. Размеры государственного финансирования здравоохранения сократились в 1990-е годы примерно в той же пропорции, что и ВВП, но растут в последние два года быстрее, чем темпы экономического роста. Объем финансирования здравоохранения из бюджета и средств обязательного медицинского страхования в сумме сегодня составляет немногим менее 3 % ВВП.Это примерно соответствует тому, сколько тратят на здравоохранение государства с аналогичным уровнем подушевого ВВП.

Главную озабоченность вызывает организация самого общественного здравоохранения и сложившиеся механизмы использования направляемых в него ресурсов. Мы унаследовали от социализма предельно широкие обязательства государства по бесплатному медицинскому обслуживанию населения. При этом система здравоохранения, созданная в советское время, была ориентирована на массовое применение относительно простых медицинских технологий. Развитие медицинской науки и фармацевтики значительно расширили возможности лечения многих заболеваний и соответственно обусловили рост потребностей населения в получении медицинских услуг более высокого качества. Но удовлетворить эти потребности путем бесплатного предоставления всем гражданам медицинской помощи государство уже не в состоянии и в обозримой перспективе не будет способно это сделать. Государства с высокоразвитой экономикой тратят на здравоохранение в среднем 7 % ВВП, но практически ни в одной стране не гарантируется бесплатность всех видов медицинской помощи всем гражданам.

Разрыв между гарантиями и ожиданиями населения, с одной стороны, и реальными возможностями государства финансировать здравоохранение — с другой, неизбежно будет сохраняться при всеобъемлющих гарантиях, которые продекларированы в нашей стране. Этот разрыв создает основу для усиления социального недовольства населения положением дел в здравоохранении. Коррупция при этом оказывается лишь проявлением платежеспособного спроса на медицинские услуги, лишь загнанного популистским регулированием в тень, но со всеми разрушительными для общества следствиями коррупции.

3.7.2

Расходы и результативность: сравнительные данные

Важнейшей проблемой является то, что имеющиеся ресурсы расходуются в системе здравоохранения с низкой клинической и экономической эффективностью. Советская система здравоохранения была ориентирована на рост числа врачей и медицинских учреждений, создание параллельных систем оказания медицинской помощи. В итоге показатели количества врачей и больничных коек на тысячу граждан в России — одни из самых высоких в мире. В 2000 году на 10 ООО российских граждан приходилось 47 врачей и 115 больничных коек. В странах Западной Европы в среднем соответственно 39 врачей (2000 год) и 42 больничные койки (1999 год)[20]. Мы ненамного опережаем страны с развитой рыночной экономикой по объему госпитализаций (22 госпитализированных на 100 человек населения в России в 2000 году и 19 — в среднем в странах Западной Европы в 1999 году), но почти вдвое — по длительности пребывания больных в стационарах (в среднем 15,5 дня в России в 2000 году и 8,2 дня в среднем в странах Западной Европы в 1998 году). Приоритет при распределении ресурсов отдается относительно более затратной стационарной помощи, а не профилактике заболеваний и амбулаторно-поликлиническому лечению.

В таблице 23 приведены итоги сравнительного анализа (ранжирования) показателей эффективности функционирования национальных систем здравоохранения, проведенного Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) для стран, являющихся ее членами. В соответствии с методикой, принятой ВОЗ, результаты деятельности в здравоохранении оцениваются по трем направлениям.

1. Здоровье населения. Оценка осуществляется прежде всего на основе наиболее универсального из существующих индикаторов — показателя ожидаемой продолжительности жизни. Учитывается его общий уровень и распределение значений по различным группам населения.

2. Так называемая отзывчивость системы (responsiveness), отражающая степень ее гуманности, уровень физического и психологического комфорта пациентов, меру уважения к их человеческому достоинству, соблюдение их социальных прав; наличие свободы выбора провайдера медицинских услуг. Сбор информации по данному направлению осуществляется путем социологических опросов населения и выборочных обследований медицинских учреждений. Учитывается общий уровень соответствующих показателей и их распределение по группам населения.

3. Справедливость действующих принципов финансирования услуг здравоохранения. Основным критерием справедливости является распределение финансовых рисков, связанных с оплатой медицинских услуг, в соответствии с платежеспособностью домохозяйств (а не со степенью риска потери здоровья). Оценка производится на основе специально разработанной математической модели.

Для общей характеристики результатов функционирования системы здравоохранения, позволяющей оценить достижение целей по всем указанным направлениям, сконструирован интегральный показатель. Следует заметить, что при определении интегрального индикатора последнему фактору (справедливости принципов финансирования) придается относительно больший вес, поскольку доступность услуг здравоохранения считается ВОЗ ключевым фактором, определяющим результативность системы.

Показатели эффективности отражают сравнительные оценки использования ресурсов для достижения определенных результатов. Для оценки сравнительной эффективности использования ресурсов соответствующие показатели по мере возможности очищаются от влияния факторов, лежащих за пределами сферы здравоохранения, прежде всего таких, как климатические особенности страны, уровень ее богатства и доля ресурсов, выделяемых на здравоохранение. Для этого оценка эффективности проводится на основе сравнения реально достигнутых результатов и результатов, максимально возможных в данных условиях при данном объеме используемых ресурсов. Именно такой подход позволяет дать оценку собственно эффективности системы.

Таблица 23. СРАВНИТЕЛЬНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ РАСХОДОВ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЗДРАВООХРАНЕНИИ, ПО ОЦЕНКАМ ВСЕМИРНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ (РАНГИ ОТ 1 ДО 191)

Источник: World Health Organization (WHO). World Health Report. 2000. P. 152–155.

Ниже представлены некоторые результаты ранжирования стран — членов ВОЗ по трем показателям. Во-первых, страны расставлены по местам в зависимости от общего объема финансовых средств (в сопоставимом виде), направляемых в здравоохранение (в расчет принимаются как публичные расходы, так и расходы домохозяйств). Во-вторых, страны ранжируются в зависимости от величины относительных оценок эффективности использования ресурсов (определенных в соответствии с описанным выше подходом) с точки зрения влияния национальной системы здравоохранения на здоровье населения. В-третьих, ранжирование проводится в соответствии с величиной относительных оценок эффективности использования ресурсов с точки зрения интегральной оценки деятельности в здравоохранении (по указанным выше направлениям).

Как видно из таблицы 23, оценки сравнительной эффективности использования ресурсов в здравоохранении России весьма низки: в ряду, включающем 191 страну мира, РФ принадлежат 127-е (по «узкому» показателю эффективности) и 130-е (по «расширенному» показателю) места. Очевидно, что это положение несоразмерно рангу (впрочем, также довольно низкому) России в другом ряду, выстроенном в зависимости от размера душевых расходов на здравоохранение: по этому показателю страна занимает 75-е место.

Примерами большей соразмерности этих показателей могут служить, в частности, представители лидирующей группы — Франция, Италия, Япония, Исландия, Норвегия, Ирландия, Великобритания — и «середняки» — Эстония, Литва, Венгрия, Чехия, Чили, Мексика, Польша.

По показателям относительной эффективности использования ресурсов Россия сравнима с Перу и Бразилией.

3.7.3

Резервы повышения эффективности

В последние годы немало говорилось о необходимости реструктуризации системы медицинского обслуживания: внедрении общих врачебных практик, замещении стационарной медицинской помощи лечением в амбулаторных условиях, сокращении больничных коек. С 1998 года правительство ежегодно принимает программу государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации. Она предусматривает перемещение части стационарной медицинской помощи в амбулаторно-поликлинический сектор. В случае реализации этого сдвига потребность в финансировании гарантируемых объемов медицинской помощи уменьшится на 14 %. Но на практике этот процесс идет очень медленно.

В настоящее время мы имеем экономически неэффективную, затратную, трудоизбыточную систему здравоохранения. Разрыв между экономическими возможностями государства финансировать здравоохранение и растущими потребностями населения в получении медицинской помощи высокого качества также способствует неэффективному использованию выделяемых государством средств. Они размазываются между избыточным числом медицинских учреждений и врачей и обеспечивают воспроизводство медицинской помощи невысокого качества и низкой клинической эффективности. Населению приходится платить за лечение из собственного кармана.

Между тем существуют гораздо больше, чем предусмотрено вышеуказанной программой, возможностей повышения эффективности использования имеющихся ресурсов за счет:

• значительного сокращения неоправданных госпитализаций и перемещения медицинской помощи в амбулаторнополиклинический сектор;

• уменьшения сроков лечения больных в стационарах;

• сокращения коечного фонда в городских больницах;

• сокращения коечного фонда и преобразования сельских больниц.

По оценкам Минздрава РФ, от 20 до 50 % госпитализаций в нашей стране, особенно в отделения терапевтического, неврологического и гинекологического профилей, были необоснованными с медикоэкономической точки зрения: лечение больных амбулаторным путем могло быть результативным и дешевым[21].

Имеются значительные возможности сокращения средней длительности пребывания больных в стационарах, что сделает ненужной часть коечного фонда. Обследование и лечение больных в стационарах может осуществляться с большей интенсивностью.

Сейчас распространенной практикой является повторение для госпитализированных больных всех обследований, которые они прошли до госпитализации. Врачи больниц, как правило, не доверяют результатам исследований, проведенных в амбулаторно-поликлинических учреждениях, из-за худшей оснащенности последних медицинским оборудованием. Существуют значительные различия в оснащенности оборудованием медицинских учреждений разных типов (стационаров и поликлиник) и разных учреждений одного типа. И порождены они не только недостатком средств для закупки современного медицинского оборудования, но и отсутствием согласованной и последовательной политики обновления материальной базы медицинских учреждений и недостатками планирования согласованного использования лечебно-диагностического оборудования в разных медицинских учреждениях.

Это приводит к дублированию исследований и ненужным затратам. Государство дважды оплачивает расходы на обследование госпитализируемых больных и финансирует их содержание в стационарах несколько дополнительных дней, в течение которых им повторно делают обследования. Если больных будут оперировать в день поступления или на следующий день, то возникнет большое количество свободных коек, которые можно сократить.

Резервом повышения эффективности системы здравоохранения является устранение дублирования разных ведомственных подсистем. Помимо Минздрава РФ и Российской академии медицинских наук, семнадцать других федеральных ведомств имеют медицинские учреждения, содержание которых финансируется из федерального бюджета. Им принадлежит в общей сложности примерно одна тысяча из 3,5 тысячи медицинских учреждений федерального подчинения (без учета медицинских учреждений обороны и правоохранительных органов).

Эти ведомства можно разделить на две группы. Одну составляют ведомства, медицинские учреждения которых выполняют, помимо оказания обычной медицинской помощи сотрудникам этих ведомств, также и специализированные медицинские услуги, обусловленные профессиональной деятельностью работников этих ведомств и подведомственных им организаций. Речь идет, например, о врачебных осмотрах, которые обязаны проходить работники различных видов транспорта перед выходом на работу, и об их регулярной диспансеризации, о профилактике и лечении профессиональных заболеваний и т. п.

В эту группу ведомств входят: Министерство путей сообщения, Министерство транспорта, Федеральное управление медикобиологических и экстремальных проблем при Минздраве РФ, Федеральная авиационная служба, Российское авиационно-космическое агентство.

Необходимость предоставления работникам этих ведомств специализированных медицинских услуг объясняет создание соответствующих ведомственных систем здравоохранения, но не обусловливает необходимость организации предоставления соответствующих услуг исключительно путем создания таких систем. Соответствующее медицинское обслуживание способны обеспечить и медицинские учреждения территориальных систем здравоохранения.

Вторую группу составляют ведомства, у которых наличие собственных лечебно-профилактических учреждений не может быть обосновано какими-либо медицинскими факторами и обусловлено историческими особенностями становления советской системы здравоохранения, а также лоббирующими возможностями отдельных ведомств. К числу таких ведомств относятся: Управление делами Президента, включая Медицинский центр, Министерство иностранных дел, Минтопэнерго, Министерство торговли, Министерство труда, Министерство финансов, Министерство экономики, Госналогслужба, Управление делами Российской академии наук (медицинский центр), Дальневосточное отделение Российской академии наук, Сибирское отделение Российской академии наук, Уральское отделение Российской академии наук.

Существование ведомственной сети означает предоставление за счет бюджетных средств дополнительных социальных льгот отдельным группам населения, не являющимся социально незащищенными, а также обусловливает распыление финансовых ресурсов системы здравоохранения. Правительством еще в 1997 году была поставлена задача поэтапной интеграции ведомственных медицинских учреждений в территориальные системы здравоохранения[22]. Проведение такой политики позволило бы преодолеть неоправданное дублирование лечебных учреждений в государственном секторе, обеспечить реализацию принципов социальной справедливости и рациональное использование государственных финансовых и материальных ресурсов. Однако никаких практических действий по решению поставленной задачи предпринято не было.

Предполагается, что ведомственные сети предоставляют более качественные услуги, так как ведомства имеют лучшие возможности финансирования. И на деле они порой представляют собой очаги концентрации лучших кадров, оборудования, обслуживания. Такое положение дел лишний раз свидетельствует о ненормальности ситуации.

Реструктуризация сети медицинских учреждений может быть проведена в значительных масштабах в сельской местности. Сохранение сложившейся там сети больниц существующих размеров коечного фонда неоправданно с медицинской точки зрения. В сельских участковых больницах предоставляемая медицинская помощь, как правило, не отвечает современным требованиям. Если нет лаборатории, нет достаточного набора диагностического оборудования, нет врачей соответствующей квалификации, то оказывать качественную медицинскую помощь в условиях участковой больницы нельзя. Есть участковые больницы, в которых имеются ставки хирургов, но они не делают операций, в том числе и потому, что нет анестезиологов и достаточного набора медицинского оборудования. В сельских районах можно сократить до половины больничных коек. Прежде всего необходимо сокращать хирургические отделения, а центральные районные больницы укреплять санитарным транспортом, чтобы в любое время они могли привезти больного из села в центральную районную или в областную больницу.

Основным препятствием для сокращения коек в сельских больницах является то, что эти учреждения выполняют функции социального обслуживания, ухода за престарелыми и малоимущими жителями села. Однако выполнение таких функций не означает неизбежности сохранения этих учреждений как учреждений больничных. Они могут быть преобразованы в учреждения других типов, в частности центров социального обслуживания. Это обеспечит экономию государственных средств — учреждения социального обслуживания требуют меньших затрат на текущее содержание. Отпадает соблазн выбивать средства для закупки в эти учреждения дорогостоящего медицинского оборудования. Те из участковых больниц, которые имеют современное диагностическое и лечебное оборудование, как правило, используют его неэффективно, так как оснащены им некомплексно и не обладают специалистами нужной квалификации.

Госпитализация по социальным, а не медицинским показаниям, практикуется и в городских больницах. Часть их отделений также может быть преобразована в учреждения социальной защиты.

Главным препятствием для масштабной реструктуризации сети медицинских учреждений является, однако, не оказание ими социальных услуг, а проблема трудоустройства высвобождаемых медицинских работников. Можно резко сократить пребывание больных в стационарах, количество больничных коек, но тогда встанет вопрос о сокращении врачей. Масштабное сокращение больничных коек будет означать необходимость высвобождения множества медиков. Для предоставления качественной медицинской помощи меньшего количества врачей достаточно. Сохранение избыточного персонала делает трудноразрешимой проблему низкой заработной платы медицинских работников и широкого распространения теневой оплаты их услуг самими пациентами.

Проблему сокращения числа врачей необходимо решать, если нас больше волнует качество медицинской помощи населению, а не обеспечение работой по специальности людей, имеющих медицинское образование. Сейчас же, напротив, увеличивается выпуск врачей медицинскими образовательными учреждениями и растет общая численность врачей: в 1990 году она составляла 667 тыс., а в 2000-м — 680 тыс.

Неэффективность использования общественных ресурсов порождается отсутствием координации политики руководителей органов власти разных уровней в отношении развития сети и материально-технической базы учреждений здравоохранения. В качестве иллюстрации можно рассказать о ситуации в одном из экономически развитых регионов страны. За счет бюджетных средств центральные районные больницы были оснащены дорогостоящим оборудованием для выполнения эндоскопических операций и фи-брогастроскопии. Это оборудование почти нигде не используется, однако местные власти не передают его в областную клинику, где есть специалисты необходимой квалификации и где оно могло бы быть использовано для более масштабного замещения полостных операций эндоскопическими.

Неэффективное использование ресурсов порождается действующими механизмами распределения государственных средств, направляемых в отрасль. Распределение бюджетных ресурсов непрозрачно.

Надежды на позитивные изменения в организации и экономике здравоохранения связывались в начале 1990-х годов с введением системы обязательного медицинского страхования. Но реформа оказалась незавершенной. Сложившаяся в итоге бюджетно-страховая система финансирования громоздка и неэффективна. Она ориентирует на поддержание сети медицинских учреждений и объемов медицинского обслуживания, но не на решение назревших задач их реструктуризации и повышения эффективности использования имеющегося в отрасли ресурсного потенциала.

Медицинские учреждения получают государственные средства за одну и ту же деятельность из двух источников: из бюджета и системы обязательного медицинского страхования. Бюджетное финансирование осуществляется по смете расходов. Его размеры зависят от пропускной способности учреждения, но не от реальных объемов и качества предоставленных услуг. Этот метод критикуется в течение десятилетий, в том числе и в прошлогоднем послании Президента России. Однако никаких изменений не происходит. Метод сметного финансирования удобен финансовым органам, но не создает учреждениям стимулов к более рациональному использованию ресурсов и воспроизводит затратный тип хозяйствования.

Обязательное медицинское страхование финансирует медицинские учреждения за результирующие показатели их деятельности, но покрывает лишь часть затрат медицинских учреждений (по четырем-пяти статьям расходов) и поэтому не способно стимулировать более эффективную работу и сокращение избыточных коек.

Множественность источников финансирования одной и той же деятельности особенно выражена для медицинских учреждений федерального подчинения. Бюджетное финансирование федеральных учреждений, выполняющих высокотехнологичные виды медицинской помощи, осуществляется одновременно по двум статьям бюджетной классификации:

• 1701/430/300 «Клиники»

• 1701/430/315 «Целевые расходы на оказание дорогостоящих видов медицинской помощи гражданам Российской Федерации».

Соотношение бюджетных ассигнований, выделенных в 2000 году данной группе федеральных медицинских учреждений по двум вышеназванным разделам, равнялось 71:29. Всего на долю этих учреждений пришлось 46,5 % бюджетных средств, выделенных Минздраву РФ по разделу 1701.

Средства из федерального бюджета по статье 1701/430/315 «Целевые расходы на оказание дорогостоящих видов медицинской помощи гражданам Российской Федерации» выделяются федеральным медицинским учреждениям в виде доплаты за оказание дорогостоящих услуг, ассигнований на оказание высокотехнологических видов медицинской помощи, причем без увязки с какими-либо показателями, характеризующими объемы оказываемой высокотехнологичной медицинской помощи.

Выделение государственных средств федеральным клиникам по разным каналам не опирается на комплексный анализ источников доходов и направлений расходов федеральных клиник. Такой анализ не проводится. Тем более не вычленяются и не сопоставляются показатели размеров финансирования медицинских учреждений из разных источников с показателями результатов, полученных от использования этих средств. В частности, не собираются и не анализируются данные о количестве больных, лечение которых профинансировано за счет разных источников, не сравнивается затратная эффективность разных видов финансирования и разных видов медицинской помощи. Хотя Бюджетный кодекс требует утверждения единой сметы бюджетных учреждений, в которой отражаются все источники их доходов и все расходы, на практике единая смета для федеральных клиник не утверждается никем из вышестоящих органов. Фактически отсутствует финансовое планирование согласованного выделения федеральным клиникам государственных средств из разных источников.

Важным функциональным направлением расходования бюджетных средств на здравоохранение является финансирование целевых программ. В 2000 году на него пришлось 23 % фактических расходов Минздрава РФ по разделу здравоохранение и физическая культура.

Особенностью реализации федеральных и региональных целевых программ является то, что различные ветви федеральной исполнительной власти и региональные власти плохо представляют, что делает каждая из них. Например, Минздрав РФ фактически не получает никакой информации о программе по борьбе с туберкулезом в уголовно-исправительных учреждениях. За эту часть федеральной программы отвечает МВД РФ. Информация о реализации программ из регионов в центр практически не передается. То же самое происходит и на региональном уровне. Работники органов управления здравоохранения на региональном уровне зачастую не обладают информацией о том, какие мероприятия планируются и фактически осуществляются на местном уровне в рамках реализации целевых программ разного уровня. Собирается и используется очень небольшой объем информации о ходе выполнения программ. При сборе и последующем распространении подобной информации не учитываются все исполнители программы. Мониторинг отсутствует — это справедливо как по отношению к различным уровням осуществления программных мероприятий, так и к финансовым результатам реализации программ в целом и ее отдельных частей.

Недостатком существующих федеральных целевых программ является отсутствие четко сформулированных принципов их формирования, которые раскрывали бы специфичную роль программ федерального уровня в сокращении соответствующих заболеваний. Нет четкого разграничения ответственности центра и регионов в осуществлении действий, направленных на сокращение соответствующих заболеваний. При распределении средств программ между регионами, проводимом Минздравом РФ, ощущается дефицит обмена информацией и координации действий между подразделениями Минздрава, курирующими целевые программы, и департаментами Минфина, курирующими межбюджетные отношения и социальную сферу.

В целевых программах выбор способов достижения поставленных целей опирается в лучшем случае на экспертные суждения

о клинической эффективности. Это, в частности, относится к закупкам медицинского оборудования. Критерии определения перечня закупаемого медицинского оборудования четко не эксплицируются. Не проводится сравнительной оценки экономической эффективности альтернативных вариантов распределения бюджетных ассигнований, и в частности сравнительной экономической эффективности различных медицинских технологий, для реализации которых закупается оборудование.

Значительную часть расходов по программам составляют затраты на приобретение медикаментов. Так, в федеральной целевой программе по борьбе с туберкулезом это 76 % запланированных на 2001 год расходов федерального бюджета на эту программу. Закупаемые Минздравом РФ медикаменты затем распределяются между регионами пропорционально оценкам уровня заболеваемости соответствующими болезнями в регионах. Между тем механизм закупки медикаментов Минздравом РФ обладает серьезными изъянами. Процедуры и итоги проводимых закупок непрозрачны. Регионы все равно не обладают достоверной информацией о количестве лекарств, которые им будут переданы. Неопределенность поставок медикаментов из центра затрудняет бюджетное планирование для самих регионов и снижает эффективность совокупных бюджетных расходов на здравоохранение.

Отсутствует четкое и стабильное разграничение ответственности между Минздравом РФ и субъектами РФ за закупки лекарственных средств разных видов. Закупка лекарственных средств, осуществляемая частично Минздравом РФ, а частично самими регионами без четкого разграничения предметов и границ ответственности, затрудняет планирование лекарственного обеспечения больных соответствующими заболеваниями и снижает эффективность использования совокупных бюджетных ресурсов.

Инвестиционная политика в здравоохранении также характеризуется неэффективным использованием бюджетных средств. Государственные инвестиции в объекты здравоохранения рассредоточены по различным государственным заказчикам и программам, а их политика плохо координируется. Эффективность капиталовложений оценивается формально. В результате объемы федеральных инвестиций в объекты региональных и муниципальных систем здравоохранения не коррелируют с уровнем социально-экономического развития регионов, ресурсной обеспеченностью территориальных систем здравоохранения, уровнем заболеваемости.

Так, в 2000 году регионы с уровнем развития выше среднего получили из федерального бюджета в форме инвестиций в региональные и муниципальные объекты здравоохранения 33,8 млн. руб. (9 регионов), регионы со средним уровнем развития — 128,95 млн. руб. (14 регионов), регионы с уровнем развития ниже среднего — 121,94 млн. руб. (16 регионов), регионы с низким уровнем развития — 119,9 млн. руб. (16 регионов), регионы с крайне низким уровнем развития — 50,4 млн. руб. (12 регионов). Таким образом, отсутствует корреляция между уровнем экономического развития регионов (групп регионов) и размерами инвестиций в соответствующие территориальные системы здравоохранения, осуществляемых из федерального бюджета.

Из первой десятки регионов, получивших наибольшие объемы капвложений в 2000 году,5 относились к группе регионов со средним уровнем развития (Иркутская, Саратовская, Белгородская, Нижегородская, Тульская области),3 региона — к группе с уровнем развития ниже среднего (Ленинградская, Московская, Воронежская области),2 региона — к группе с низким уровнем развития (Брянская, Рязанская области). В пяти регионах из первой десятки (Тульская, Рязанская, Белгородская, Нижегородская, Брянская области) обеспеченность коечным фондом была выше среднероссийской.

Основная часть инвестиций в объекты здравоохранения осуществляется вне целевых программ. Включение соответствующих инвестиций в состав расходов федерального бюджета происходит на этапе рассмотрения проекта закона о федеральном бюджете в Государственной Думе. Таким образом, при распределении федеральных инвестиций в конкретные объекты здравоохранения в регионах медико-экономическая рациональность использования ресурсов приносится в жертву политическим факторам.

3.7.5

Предложения по повышению эффективности использования ресурсов в здравоохранении

1. В долгосрочной перспективе необходимо реализовать стратегию масштабной реструктуризации системы здравоохранения с обязательным учетом региональной специфики. Это путь достижения существенной экономии финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения государственных гарантий медицинского обслуживания населения. В противном случае воспроизводящаяся система затратного здравоохранения будет все сильнее давить на государство и граждан, отвлекая все большую часть общественного продукта в сферу неэффективного использования и обрекая часть населения на ухудшение сравнительных возможностей получения современной медицинской помощи.

2. Прежде всего требуются изменения в механизме финансирования здравоохранения на основе последовательной реализации принципов разделения покупателей и производителей медицинских услуг и финансирования последних на контрактной основе за согласованные с покупателем объемы оказываемых населению услуг.

Все предшествующие результативные и безрезультатные попытки сокращения коечного фонда опирались на использование административных методов, на давление сверху. Резервы использования этих мер, по всей вероятности, исчерпаны. Масштабное сокращение коек и высвобождение значительной части медицинских работников сталкиваются с политическими и социальными барьерами, которые не преодолеть административными методами. Более того, излишняя административная активность может лишь обострить ситуацию.

Выход состоит в применении других механизмов. Разумная реструктуризация коечной сети системы здравоохранения возможна при условии перехода на систему договорных отношений между заказчиками медицинской помощи и лечебно-профилактическими учреждениями (ЛПУ). Финансирование ЛПУ должно производиться на основе контракта с заказчиком, предметом которого должны выступать согласованные объемы медицинской помощи. Это позволит распределять средства между ЛПУ, выбирая более эффективные с клинической и экономической точек зрения варианты оказания медицинской помощи населению. За этим неизбежно последует сокращение части коечного фонда и преобразование части существующих ЛПУ.

Для реализации этого подхода необходимо:

• устранить существующую двойственность каналов финансирования ЛПУ за одну и ту же деятельность. Завершить переход к исключительно страховому финансированию основного объема медицинской помощи населению и соответственно основной части медицинских организаций. Все средства, предназначенные для финансирования медицинской помощи, предусмотренной программой ОМС, должны быть сосредоточены в системе ОМС и использоваться для оплаты страховщиками объемов помощи, оказываемых гражданам медицинскими учреждениями;

• изменить порядок бюджетного финансирования ЛПУ, предоставляющих медицинскую помощь, гарантируемую государством гражданам сверх программы ОМС: перейти от сметного финансирования содержания этих учреждений к оплате за согласованные объемы оказываемых ими услуг;

• унифицировать механизмы бюджетного и страхового ЛПУ, обеспечив использование методов оплаты медицинской помощи, стимулирующих рост эффективности использования ресурсов.

Реализация этих мер позволит уйти от содержания сети Л ПУ безотносительно к эффективности деятельности каждого учреждения и распределять средства между ЛПУ, выбирая более эффективные с клинической и экономической точек зрения варианты оказания медицинской помощи населению. Это стимулирует децентрализованную, без приказов сверху рационализацию коечного фонда и реструктуризацию сети ЛПУ.

3. Решающим условием преодоления социальных и политических барьеров реструктуризации является выход на качественно иной уровень координации политики органов государственной власти по горизонтали (прежде всего органов здравоохранения, социальной защиты и финансов, фондов ОМС) и по вертикали и обеспечение ее комплексности и последовательности.

4. Необходимо более четко определить обязательства государства по оказанию бесплатной медицинской помощи в системе ОМС. Нужно не только установить объемы медицинской помощи в целом по стране и субъектам Федерации (что сделано в существующей программе ОМС), но и определить конкретный состав, объемы медицинских услуг и лекарственного обеспечения, бесплатное предоставление которых государство гарантирует гражданам в случае разных видов заболеваний. Это должны быть медико-экономические стандарты, определенные по каждой нозологии и отражающие не желаемый уровень оказания медицинской помощи, а экономически возможный для государства при реальных размерах финансирования здравоохранения.

Нужно четко определить состав медицинской помощи, который государство может действительно бесплатно предоставить сейчас всему населению в рамках системы ОМС. Этот пакет услуг должен быть сбалансирован с выделяемыми государством на его выполнение средствами.

При этих условиях и при усилении контроля над оказанием бесплатных и платных медицинских услуг может быть обеспечена доступность гарантируемого в системе ОМС пакета медицинских услуг и лекарственной помощи для всех граждан.

5. Критическим условием продолжения реформ является создание системы, позволяющей оценивать рациональность использования государственных средств в здравоохранении.

В рамках мероприятий по созданию такой системы следует предусмотреть развитие институциональных механизмов, позволяющих усилить контроль сторон социального партнерства над расходованием средств в системе ОМС.

3.8

Жилищно-коммунальное хозяйство

ЖКХ — одна их крупнейших отраслей народного хозяйства: по численности замещенных рабочих мест (без малого бизнеса) она уступает только промышленности, сельскому хозяйству, образованию и здравоохранению. Ее услуги касаются каждого.

Между тем эта отрасль остается в крайне тяжелом состоянии и слабо затронута рыночными преобразованиями. И это при том, что значительная часть городского жилого фонда приватизирована еще в начале 1990-х годов, а реформа жилищно-коммунального хозяйства проводится с 1997 года. В течение всего этого времени возрастает число аварий, особенно на инженерных сетях, жилой фонд ветшает. Отрасль находится в состоянии застойного кризиса. В чем причины?

Главная из них состоит в том, что в ходе рыночных реформ власти не решились на реальное распространение в ЖКХ рыночных отношений. Во избежание социальных напряжений и ради сдерживания инфляции цены на жилье и коммунальные услуги не подверглись либерализации или разумному регулированию в соответствии с реальными издержками, не были приведены в соответствие и доходы населения. Структура отрасли осталась прежней, в ней преобладают государственные и муниципальные предприятия (ГУПы и МУПы), монополизирующие оказание услуг и завышающие их стоимость. В итоге значительная доля расходов по содержанию ЖКХ лежит на бюджетах.

В 2001 году стоимость предоставленных населению услуг ЖКХ составила 360 млрд. руб. Из них платежами населения было покрыто 170,6 млрд. руб. (47,7 %), средствами бюджета — 129,1 млрд. руб. (35,5 %). Дефицит — 60,3 млрд. руб. (16,8 %). На эту сумму практически допущено проедание капитала ЖКХ, которое происходит уже много лет.

В бюджете указанные расходы занимают лишь часть. Всего потребности в бюджетных расходах (обязательства) оценивались на 2001 год суммой в 265 млрд руб., а фактические расходы — в 224 млрд руб. Состав этих величин показан в таблице 24.

Таблица 24. РАСХОДЫ БЮДЖЕТОВ НА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО В 2001 ГОДУ

Источник: Институт экономики города.

Особая статья — расходы на подготовке к зиме. Ее не найдешь практически ни в одном бюджете, но каждый раз, особенно в последние два года, бюджеты правдами и неправдами изыскивают средства и выплачивают их предприятиям ЖКХ: покупка топлива, ремонт сетей, замена котлов и т. п.

Задолженность организаций бюджетной сферы на начало 2002 года — 46 млрд. руб., задолженность населения — всего 10 млрд. руб.: население в основном платит. Накопленная задолженность бюджета перед ЖКХ — 250 млрд. руб., а предприятий ЖКХ — 300 млрд. руб., в том числе 30 млрд. — долги перед бюджетом, социальными фондами и пени с них.

Сложилась парадоксальная картина: отрасль недофинансируется, вследствие чего разрушаются жилой фонд и инженерные коммуникации. В то же время издержки и цены на услуги ЖКХ очень высоки и покрывают огромные потери ресурсов, в том числе электроэнергии, тепла, газа, воды и т. д., расход которых контролируется исключительно слабо. По оценкам специалистов, издержки ЖКХ при минимальных инвестициях могут быть сокращены на 25–30 %. Экономия с лихвой перекрыла бы недофинансирование. Пока же ЖКХ в силу такой его структуры абсолютно непривлекательно для бизнеса и инвестиций, а стало быть, и для эффективной модернизации.

Разорвать замкнутый круг была призвана реформа ЖКХ, в которой можно выделить три ключевые позиции:

• оплата потребителями услуг ЖКХ полной их стоимости, ликвидация бюджетных дотаций при доплате бедным семьям (расходы на услуги ЖКХ более 22 % семейного бюджета) жилищных субсидий;

• формирование конкурентного рынка услуг ЖКХ и снижение на этой основе издержек по их производству;

• организация собственников жилья как покупателей услуг ЖКХ и участников рынка этих услуг: кондоминиумы, товарищества собственников жилья — ТСЖ.

В целом концепция правильная, но посмотрим, как обстоят дела с ее реализацией.

1. Что касается оплаты услуг потребителями, т. е. в основном населением, то в этой области достигнуты определенные успехи. Доля населения в оплате достигла в 2001 году 70 % против 15–20 % в 1997-м. Есть отдельные города, например город Череповец, где доля населения составила 100 %. Позиция сторонников реформы в ее первоначальной версии заключается в том, чтобы «дожимать» до 100 % повсюду и в кратчайшие сроки. В Москве попытались воззвать к совести состоятельных граждан, но почин закис. В то же время в Воронеже население откликнулось на призывы КПРФ, и дело дошло до массовых манифестаций. Можно давать разные объяснения воронежским событиям, но очевидно, что дальнейшее давление на население при нынешнем уровне денежных доходов будет наталкиваться на растущее сопротивление.

И для этого есть объективные основания. Мало того, что сегодня издержки завышены и заставлять оплачивать их семьи с низкими доходами неправильно. Надо еще учесть неизбежный кратный рост тарифов на энергию, тепло, газ, которые вместе составляют до 35 % всех расходов ЖКХ, ликвидацию перекрестного субсидирования, а также большей части иных льгот, вследствие чего суммы оплаты услуг ЖКХ резко возрастут, а нынешние 70 % вновь грозят обратиться в 20 %.

Поэтому нет ничего удивительного в выступлении Г. Грефа, предложившего внести изменения в концепцию реформы и передать бьлыпую часть нынешних дотаций населению в виде жилищных субсидий или иным образом, в связи с чем экономии для бюджета фактически не получится. Предложение Грефа имеет, однако, серьезный изъян: при таком подходе доля жилищных субсидий в доходах некоторых категорий семей достигнет величины, подрывающей стимулы к труду. Вообще, если жилищные субсидии превысят примерно 10 % доходов семей, их следует признать чрезмерными, и, стало быть, надо искать иные пути решения проблемы.

На наш взгляд, оно состоит в том, чтобы повысить стоимость всех услуг ЖКХ, включая газ и электроэнергию, до рыночной стоимости; ликвидировать все льготы, дотации и субсидии, а высвободившиеся бюджетные средства плюс дополнительные доходы бюджета от налогообложения «Газпрома», РАО «ЕЭС» и локальных монополий направить на повышение пенсий и заработной платы бюджетников, с тем чтобы они могли оплачивать услуги по полной стоимости[23]. Имеется в виду, что доходы работников коммерческого сектора отрегулирует рынок труда и при этом произойдет существенное сокращение дифференциации населения по денежным доходам.

Таким образом, речь идет о маневре, выходящем за рамки реформы ЖКХ, но, по сути, ведущем к сокращению нерыночного сектора, к важному шагу в монетизации доходов населения и российской экономики в целом, к выравниванию относительных цен, после которого они стали бы передавать рыночные сигналы, ведущие к повышению эффективности.

В итоге можно ожидать, что расходы бюджета на ЖКХ и цели, замещающие нынешние дотации и субсидии в относительном выражении, сократятся все же с нынешних 2,5 % ВВП до 1,8–2 %).

2. Чтобы реализовать эти возможности, абсолютно необходимо формирование конкурентного рынка услуг ЖКХ. Для этого требуется ликвидировать в кратчайшие сроки институт унитарных предприятий в этой сфере (ГУПы и МУПы), заменив их либо акционерными обществами с долей муниципалитетов от 0 до 100 %, либо казенными предприятиями муниципалитетов, если иначе не получается. Снять все барьеры входа на рынок услуг ЖКХ. За локальными монополиями установить жесткий контроль. В принципе к реализации подобных мер уже готово большинство городов и муниципальных образований.

3. Проблема заказчиков услуг ЖКХ более сложна. Преобладающий в России многоквартирный жилой фонд в процессе приватизации по принятой схеме (бесплатная раздача без передачи собственникам всех расходов по содержанию) стал общей собственностью множества частных лиц. 50 % квартир остались в муниципальной собственности.

Уговорить множество разных квартировладельцев организоваться, чтобы совместно выходить на рынок услуг ЖКХ в качестве покупателя, — сложная задача, особенно учитывая атомизацию нашего общества. После пяти лет реформы на страну целых 5000 ТСЖ, причем в основном это дома-новостройки.

Между тем без покупателей, способных предъявлять спрос, заключать контракты, конкурировать между собой, рынка не будет.

Есть следующие принципиальные варианты решения проблемы:

• заказчик — муниципалитет. Это естественно для муниципальной собственности, но в целом такой вариант будет иметь все недостатки нынешней организации, интересы жильцов будут представлять чиновники;

• ТСЖ. Уже очевидно, что массового распространения этот вариант не получит, а если и получит под административным давлением (оно уже наблюдается, кое-где планы «спускают»), то не станет эффективным. И нам еще придется немало помучиться вследствие именно таким образом проведенной приватизации жилья;

• заказчик — частная риэлторская компания, владелец домов, сдающий в аренду помещения. Видимо, эта форма со временем будет преобладать в новом строительстве, и в данный момент она представляется наиболее эффективной;

• управляющая компания, нанимаемая владельцами жилья (в том числе ТСЖ или муниципалитетами) для управления недвижимостью и исполнения роли рыночного агента, получающая прибыль от снижения издержек (в том числе от энергосбережения или улучшения теплозащиты). Этот вариант может получить распространение, если на рынке будет такое количество компаний, при котором они смогут конкурировать между собой, и если в среднем на каждую компанию будет приходиться жилой фонд, достаточный, чтобы приносить доход, оправдывающий деятельность в этой сфере.

Учитывая все обстоятельства, муниципалитетам, по всей видимости, придется для начала стимулировать создание таких компаний, входить в них учредителями и акционерами, с тем чтобы потом продавать свою долю.

Очевидно, у каждой из перечисленных форм будет своя ниша, и только развитие рынка услуг ЖКХ покажет, кто из них окажется более конкурентоспособной. Но пока еще не прошла пора дискуссий и инициатив.

В любом случае, должно быть ясно, что жилищно-коммунальное хозяйство и смежные области в ближайшие годы должны стать ареной серьезных преобразований.

3.9

Военные расходы и военная реформа

Военные расходы в 2002 году составят 23,5 % всех расходов федерального бюджета, или 4,18 % ВВП (см. табл. 25).

Таблица 25. ВОЕННЫЕ РАСХОДЫ В 2002 ГОДУ

В июне этого года к военному бюджету добавили еще 24,4 млрд. руб., сократив другие статьи.

На 2003 год планируется увеличение расходов на национальную оборону на 26 %, на правоохранительную деятельность и безопасность — на 45,9 %.

Нельзя сказать, что это чрезмерные расходы, особенно если сравнить их с военными расходами США и других стран НАТО или с расходами бывшего Советского Союза. Такие сравнения имеют смысл, если исходить из удовлетворительного стабильного состояния экономики, перед которой не стоят задачи модернизации и роста. А перед нами такие задачи стоят. Отсюда следует, что военные расходы должны обстоятельно анализироваться с точки зрения возможностей их сокращения.

Исходная посылка анализа должна состоять в том, что в настоящее время, практически первый раз в своей истории, Россия не сталкивается с масштабной военной угрозой и не намерена угрожать кому бы то ни было. В обозримой перспективе применение вооруженной силы возможно максимум в двух-трех ограниченных региональных конфликтах одновременно (в качестве миротворческих сил или в борьбе с международным терроризмом) и в одном внутреннем конфликте (Чечня).

В то же время она является правопреемницей Российской империи,500 лет проводившей экспансионистскую политику, и Советского Союза, который был то осажденной крепостью в капиталистическом окружении, то сверхдержавой, которая распространяла свое влияние едва не на треть земного шара и поддерживала стратегический паритет со всеми развитыми индустриальными странами. Глубоко милитаризованная страна с формировавшимся на протяжении столетий «оборонным сознанием» оказалась на краю катастрофы во многом из-за перенапряжения ресурсов, из-за пренебрежения нуждами развития экономики.

Исторический вызов, стоящий перед Россией, состоит в том, что впервые военной угрозы нет, что экономика нуждается в глубокой модернизации и что в то же время все основы прежней военной организации, милитаризованной экономики, а во многом и имперское сознание сохранены. Их носители сопротивляются необходимым переменам.

Убеждение, что с Россией будут считаться, только если она будет располагать неодолимой военной мощью, весьма распространено, хотя при этом зачастую связь между военной силой и слабостью экономики не усматривается. В лучшем случае думают: сначала поднимем экономику, а затем восстановим военную мощь.

Между тем сегодня перед страной стоит задача навсегда расстаться со своими имперскими и экспансионистскими амбициями, с преувеличенными представлениями о ценности военной безопасности в прежнем смысле. Реалии глобализации и вызовы XXI века, стоящие перед человечеством, в корне меняют цели и ограничения геополитики, они должны изменить и стратегическое мышление. Ограничения для модернизации экономики, исходящие из призрачных тревог оборонного сознания, просто неприемлемы. Мы больше не можем позволить генералам, чтобы они снова готовились к победе в прошлых войнах.

Нельзя сказать, что за истекшие годы в этом направлении ничего не сделано. В корне изменились отношения со странами Запада. Численность в о оружейных сил сократилась, по официальным данным, с 2,7 млн. чел. до 1,2 млн. чел. (по другим данным — до 1365 тыс. чел.). Резко, примерно в 5–6 раз, сократились расходы на разработку и закупку вооружений. При этом, однако, структура всего военно-промышленного комплекса менялась мало, происходило лишь его сжатие, иногда доходящее до деградации.

Все эти годы велись дискуссии о военной реформе. Они особенно интенсифицировались с приходом к власти Президента В. В. Путина. Обсуждался весь комплекс вопросов:

• общий объем военных расходов;

• соотношение вложений в вооружения и в личный состав;

• соотношение в составе вооружений стратегических ракетно-ядерных сил и обычных вооружений;

• численность личного состава и система его комплектования.

По большинству этих вопросов достигнуто понимание. Ясно, что военные расходы должны сокращаться, и вопрос лишь в том, в какие сроки и каково будет соотношение между текущими расходами и инвестициями в военную реформу. Решено уменьшать расходы на содержание личного состава, в основном за счет сокращения его численности, но при увеличении оснащенности солдат современным оружием. Решено усилить акцент на обычные вооружения, имея в виду, что ракетно-ядерные силы стали глобальным орудием сдерживания, но не могут быть средством поражения в потенциально возможных конфликтах. На этих направлениях еще много работы, но концепции определены. Возможности сокращения расходов здесь весьма ограничены, учитывая и расходы, связанные с прошлой военной деятельностью и с тем, что военные НИОКР могут быть важным фактором развития новейших технологий двойного и гражданского применения, а также поддержания конкурентоспособного высокотехнологичного экспорта.

Открытым остается вопрос о системе комплектования.

Выдвинуты три подхода.

1. Сокращение численности ВС практически без существенных изменений системы комплектования, т. е. с сохранением обязательного призыва на 2 года и ограниченным числом контрактников. Военная реформа при этом растягивается на 8–10 лет. Практически это означает надежду на ее свертывание при изменении позиций руководства.

2. Переход в кратчайшие сроки на добровольное комплектование, т. е. от всеобщей воинской повинности к профессиональной армии. Прекращение призыва на 2 года уже с осени 2002 года.

3. Сочетание добровольного комплектования регулярной (профессиональной) армии с обязательным призывом, но на срок не более 6–8 месяцев с целью подготовки военно-обученного резерва.

Переход к сокращенному сроку службы обусловлен по времени необходимой подготовкой и может быть начат с весны 2003 года с одновременным прекращением призыва на 2 года.

В Институте экономики переходного периода выполнены расчеты по этим вариантам, которые показали следующее[24].

1. Стоимость содержания лица рядового и младшего командного состава по условиям 2001 года составляла:

• при комплектовании по призыву — 1400 руб./мес.;

• при комплектовании по контракту — 3600 руб./мес., исходя из условия превышения на 20 % среднемесячной заработной платы в гражданском секторе, В. В. Путин предложил превышение на 25 %, т. е. в 2,6–3,2 раза.

2. Потребность в численности военнослужащих, по расчетам самих военных, определена в двух вариантах: от 835 тыс. чел. до

1 млн. чел. Известно также, что численность контрактников может быть ниже числа военнослужащих по призыву на 25 %.

3. В указанной общей численности на офицеров, прапорщиков и мичманов (ОПМ) приходится от 235 до 458 тыс. чел. в зависимости от варианта расчетов и сроков реформирования. На долю солдат и сержантов остается, таким образом, от 540 до 600 тыс. чел. Из них уже сейчас 150 тыс. — контрактников ценой по 2000 руб. в месяц, и за такую цену их трудно удерживать в армии.

4. В 2001 году на службе числилось 526 тыс. солдат и сержантов, и только за счет нормального увольнения в запас призванных на 2 года их число может быть сведено к нулю уже в 2006 году, если начать процесс в 2002-м.

5. Суммарные расходы на содержание всех военнослужащих за 2002–2006 годы по указанным вариантам, согласно расчетам ИЭПП, складываются:

первый вариант — 331 млрд. руб.;

второй вариант — 414 млрд. руб.;

третий вариант, проанализированный по разным сценариям, — от 404 до 242 млрд. рублей.

За основу можно взять средний сценарий — 372 млрд. руб. При этом по всем вариантам предполагается выход на запланированное снижение численности до 835 тыс. — 1 млн. чел.

Главный довод противников быстрого перехода на новый порядок комплектования (по второму или третьему варианту) — его дороговизна. Утверждается, что он требует таких средств, которые непосильны для экономики. Как мы видим, расходы по этим вариантам превышают расходы по первому варианту на сумму от 84 (второй вариант) до 41 млрд. руб. В расчете на год (последний год реформы) суммы превышения — 33 (второй вариант) и 18 млрд. рублей (третий вариант). При этом, однако, надо иметь в виду, что за эту цену (наверное, она окажется заметно больше) мы могли бы уже в 2005–2006 годах иметь реформированную, несравненно более здоровую армию, в которой были бы пресечены те негативные моменты, которые превращают ее сегодня в разлагающийся организм (дедовщина, издевательское отношение к жизни и здоровью солдата, использование их на работах, не имеющих никакого отношения к конституционному долгу). Известно, что откупиться от службы можно, заплатив от 500 долл. до 2000 долл., и что в армию попадают только те, кто не может уплатить этих денег работникам военкоматов. Вследствие этого армия комплектуется наименее способными и здоровыми солдатами. Поэтому множатся случаи дезертирства и преступлений в армии.

Но, возможно, и эту цену платить не придется. Напомним, что в 1921 году после Гражданской войны Красная армия в условиях капиталистического окружения была сокращена с 5 млн. до 500 тыс. чел., т. е. в 10 раз, при такой же, как сейчас, численности населения и большей территории страны. Кроме того, были территориальные войска, напоминавшие скорее военно-обученный резерв. Если перейти на профессиональную добровольную армию, то численность ее рядового и младшего командного состава может быть на 25 % меньше по сравнению с числом нынешних военнослужащих, призываемых на 2 года. Это минимум, который можно превзойти за счет качества подготовки. То есть общая численность военнослужащих может быть снижена против контрольных цифр до 600–700 тыс. чел., в числе которых 200–250 тыс. ОПМ, а также примерно 140–150 тыс. чел., призванных на 6 месяцев, если выбран третий вариант.

При этом затраты на содержание личного состава окажутся заметно ниже, чем в I варианте, без реальной потери обороноспособности. И эти цифры нельзя считать предельными. При численности военнослужащих в 600 тыс. чел., в том числе 200 тыс. ОПМ и, кроме того,140 тыс. призывников на 6 месяцев, расходы на содержание личного состава армии по условиям 2001 года составят (см. табл. 26):

Таблица 26. РАСХОДЫ НА СОДЕРЖАНИЕ ВС В ПРЕДЛОЖЕННОМ ВАРИАНТЕ

Эта сумма примерно на треть ниже расходов на содержание личного состава армии по первому варианту на момент завершения военной реформы.

Безусловно, военная реформа требует инвестиций, в том числе на обеспечение жильем офицеров, увольняемых в запас, и на выплату им положенного по закону денежного вознаграждения, на подготовку их к жизни «на гражданке». Поэтому следует признать необходимым перераспределение средств военного бюджета в пользу этих расходов. Это сократит размеры экономии. Но более решительное и последовательное проведение военной реформы, и в первую очередь в части системы комплектования, представляется и возможным, и абсолютно необходимым.

В то же время следует констатировать, что в настоящее время военная реформа практически потерпела поражение от генералов, которые смогли убедить политическое руководство страны в том, что они лучше знают, как реформировать армию. Расходы на реформу завышаются. Так, по словам министра обороны (Красная звезда. 2002. 21 мая), на перевод 76-й дивизии ВДВ на контрактную основу потребуется 2,6 млрд. руб., в том числе более 70 % из них — на строительство городка на 1000 военнослужащих, т. е. на цели, не имеющие ничего общего с реформированием. Причем стоимость строительства — 1,86 млн. руб. на одного контрактника, что намного дороже одной квартиры в Псковской области.

За рубежом рядового контрактника не обеспечивают жильем на семью. Он служит не более десяти лет, зарабатывает деньги и некоторые привилегии для дальнейшей жизни[25]. Это, конечно, не касается обеспечения жильем офицеров, перед которыми у государства большие невыполненные обязательства.

Безусловно, социальные гарантии военнослужащим, в первую очередь обеспечение жильем офицеров, увольняемых в запас или в отставку, — один из важнейших факторов оздоровления армии. Представляется, что расширение уже действующей программы жилищных сертификатов плюс реализация предложений по созданию накопительной системы финансирования жилья для семей офицеров в течение срока их службы дают приемлемые варианты решения проблемы.

Судьба военной реформы — один из наиболее ярких примеров пробуксовывания важнейших преобразований, жизненно необходимых для роста и модернизации нашей экономики и всей страны.

Вопросы реорганизации других воинских формирований, включая МВД, ФСБ, ФАПСИ проработаны гораздо хуже и практически полностью отданы на откуп соответствующим службам. Разумеется, борьба с преступностью, с криминальными проявлениями в экономике требует усиления органов внутренних дел и государственной безопасности. Вместе с тем очевидно, что увеличение их численности и расходов бюджета явно не ведет к успеху. Еще одно крупное наращивание расходов на 45 % в будущем году представляется неоправданным. Необходима безотлагательная проработка проблем реформирования этих служб независимыми специалистами под общественным контролем.

3.10

Государственная служба или бюрократия

Требование сокращения расходов на управление, на бюрократию звучит рефреном в общественных дискуссиях и дебатах по бюджетам. Между тем численность работников органов государственного управления и расходы на их содержание постоянно растут, при том что работа этих органов остается крайне неэффективной.

В бюджете 2002 года эти расходы достигнут 56,7 млрд. руб., а их доля составит 3,03 % общих расходов федерального бюджета. При этом доля расходов на функционирование исполнительных органов государственной власти уже на протяжении ряда лет составляет 0,7 % в федеральном бюджете и около 2 % — в бюджетах субъектов РФ.

Причинами ускоренного роста расходов на федеральном уровне явились: стабилизация численности работников исполни тельной власти; периодический рост оплаты их труда; значительное увеличение числа работников законодательных органов, имеющих более высокий уровень и динамику оплаты труда. На региональном уровне произошло увеличение числа работников органов исполнительной и законодательной власти, оплата их труда росла более высокими темпами, чем на федеральном уровне. Во всех случаях речь, конечно, идет о росте номинальной зарплаты, поскольку реальная зарплата за период с середины 1990-х годов, наоборот, снизилась.

Таблица 27. ДОЛЯ РАСХОДОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ОБЩИХ РАСХОДАХ СООТВЕТСТВУЮЩИХ БЮДЖЕТОВ, %

Приведенные данные не учитывают численность сотрудников силовых ведомств — МО, МВД, ФСБ. По экспертным оценкам, их общая численность достигает 3 млн. чел.

В I квартале 2001 года среднемесячная заработная плата работников органов государственной власти по сравнению с соответствующим периодом 2000 года возросла: в федеральных органах в среднем на 30 %, в органах субъектов Российской Федерации — в 1,6 раза, в органах местного самоуправления — почти в 2 раза. В указах Президента РФ от 25 июня 2002 года предусматривается введение надбавок в размере 1,6–3,5 раза от основного оклада в зависимости от групп и категорий должностей (см. табл. 29). Однако полностью выплатить установленные надбавки в текущем году не удастся, поскольку определенная в бюджете на эти цели сумма составляет 31,3 млрд. руб. Исходя из этой суммы среднее повышение денежного содержания возможно в 1,5 раза.

Таблица 29. СРЕДНЕМЕСЯЧНАЯ ЗАРАБОТНАЯ ПЛАТА (ВКЛЮЧАЯ ВЫПЛАТЫ СОЦИАЛЬНОГО ХАРАКТЕРА) РАБОТНИКОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В I КВАРТАЛЕ 2001 ГОДА (руб.)

Приведенные данные, а также общее понимание, что за такие деньги от чиновников нельзя требовать добросовестной и эффективной работы, свидетельствуют: заметных резервов сокращения государственных расходов в этой сфере нет. Вместе с тем повышение качества государственной службы жизненно необходимо, в том числе для постоянного и максимального снижения расходов в других сферах.

Особенность государственной службы состоит в том, что это машина по выработке государственных, политических и экономических решений, от которых очень многое зависит. Теоретически эта машина призвана технически обслуживать политический уровень управления, а также оказывать публичные услуги, оплачиваемые налогоплательщиками. Но практически она в силу своих функций, накопленных профессиональных знаний ее представителей и владения процедурами документирования очень часто выходит за технические рамки и начинает влиять на решения, в том числе в своих интересах. В этих случаях мы имеем дело с бюрократией, с управлением чиновников, которые не несут реальной ответственности за принимаемые решения, разве кроме собственного увольнения, но пользуются их результатами. Особенно опасно, когда и на политическом уровне начинают действовать по-бюрократически, передавая ответственность все меньшему числу лиц, а в конечном итоге — одному. Бюрократия, таким образом, неизбежно тяготеет к авторитаризму, толкает к нему.

В том, что касается публичных услуг, которые государственные органы обязаны оказывать гражданам согласно их компетенции, то бюрократия порождает коррупцию. Ее масштабы зависят, конечно, от уровня официальных заработков чиновников (при зарплате ниже определенного уровня взятки становятся необходимыми, а возможны они всегда), но в большей степени от того, насколько общество это позволяет, насколько оно мирится с коррупцией. Бывает, что общество предпочитает дать взятку конкретному чиновнику, чем добиваться устранения коррупции, иногда с риском для своего бизнеса и спокойствия. Здесь единственный и сколько-нибудь действенный инструмент — только демократия, институты гражданского общества.

При этом демократический контроль, при прочих равных условиях, тем действеннее, чем менее широки и расплывчаты функции государства. В связи с этим сокращение бюджетных расходов и государственного вмешательства в экономику в целом выступает важным условием ограничения коррупции. Иными словами, уменьшение прямой, официально устанавливаемой нагрузки государства на экономику, как правило, обеспечивает одновременное уменьшение косвенной, теневой нагрузки.

В рамках же организации государственной службы в собственном смысле слова ключевое значение в борьбе с коррупцией имеют три фактора.

Первый фактор: четкая, максимально формализованная регламентация служебных действий, оставляющая как можно меньше места административному усмотрению.

Разумеется, в государственном аппарате имеются функции, выполнение которых требует творческого подхода и принятия ответственных решений. Однако эти функции можно и необходимо сосредоточить в сравнительно небольшом числе органов и возложить их на немногочисленных, высококвалифицированных представителей высшей бюрократии, которые должны оплачиваться на уровне менеджеров крупных корпораций и вместе с тем постоянно находиться в фокусе общественного внимания, что препятствует коррупции. Основная же масса чиновничества должна функционировать в режиме стандартных процедур. Применительно к большинству рабочих мест на государственной службе можно задать не более двух-трех десятков типовых ситуаций, а в отношении каждой из них — стандартную последовательность действий, ожидаемые результаты каждого действия, отводимое на него время и т. п. Отклонение от стандарта, например невыдача нужной справки или разрешения в установленное время, будет влечь за собой санкции.

Второй фактор: прозрачность государственной службы. Любая информация, которой располагают государственные служащие, за исключением той, официально (со специальной мотивировкой) признанной конфиденциальной, должна быть открытой для общественности.

Третий фактор: эффективное стимулирование служебной деятельности. Антикоррупционный эффект дает не столько размер заработка сам по себе, сколько его увязывание с результативностью работы государственного аппарата.

Основные перспективы изменений государственной службы, включая использование резервов относительного сокращения расходов на ее содержание, связаны с проведением административной реформы и реформы государственной службы. К настоящему моменту подготовлен и в основном одобрен Комиссией под председательством М. М. Касьянова проект программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)». Подготовлены проект Федерального закона «О системе государственной службы в Российской Федерации», ряда постановлений Правительства Российской Федерации, в том числе о проведении эксперимента по применению современных методов планирования, оценки и стимулирования деятельности, финансового управления в ряде федеральных органов исполнительной власти. В процессе подготовки — проекты Федеральных законов «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (новая редакция), «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших федеральную государственную службу в Российской Федерации, и их семей».

Несколько упрощая ситуацию, можно сказать, что в настоящее время идет дискуссия между сторонниками двух моделей реформирования государственной и муниципальной службы. Первая ориентируется на закрытость системы государственной службы; жесткую формализованную (тем или иным вариантом «табели о рангах») иерархию; пожизненную бюрократическую карьеру; приоритет стажа государственной службы как квалификационного требования и условия служебного продвижения; на формальные процедуры. Вторая модель ориентируется на открытую и гибкую систему с возможностями «бокового входа», обмена кадрами между государственной службой и негосударственным сектором, с приоритетом требований к квалификации при отборе и продвижении, ориентацией на результат (удовлетворение запросов гражданина и потребителя). Сторонники обеих моделей признают необходимость ликвидации избыточных и дублирующих функций, сокращения численности государственного аппарата, существенного повышения социального статуса и материального благосостояния государственных служащих. Различие позиций заключается в методах достижения большей рациональности государственной службы. В одном случае — за счет усиления вертикальной системы контроля, унификации системы стимулирования; в другом — путем децентрализации полномочий и ответственности, большей гибкости и свободы принятия решений по всему спектру управленческих вопросов при жесткой ориентации на результаты деятельности.

В настоящее время осуществляется выбор между этими двумя моделями. В пользу выбора второй модели можно привести следующие аргументы.

Во-первых, «традиционная» (веберовская) модель, действовавшая в свое время в странах континентальной Европы, не была в полной мере свойственна советской системе управления. В советский период на сколько-нибудь ответственные должности в министерствах и ведомствах, как правило, выдвигались «производственники», а не карьерные чиновники. В этом смысле первая («традиционная») модель является для России столь же нетрадиционной, как и вторая.

Во-вторых, страны континентальной Европы сами уже отходят от «традиционной» модели и начинают внедрять «англосаксонские» подходы, в том числе и потому, что «традиционная» модель оказалась нерезистентной к коррупции. Характерно, что в Италии отход от «традиционной» модели частично совпал по времени с антикоррупционной кампанией, в ходе которой сменилось около 80 % государственных служащих.

В-третьих, в условиях федеративного государства и отделенное(tm) местного самоуправления от государственной власти жесткая «традиционная» модель ведет не к созданию единой системы государственной службы, а к формированию разобщенных систем государственных служб на федеральном уровне и в каждом из субъектов Федерации, порождает сложно разрешимые противоречия и проблемы, не может учесть местной специфики и всего многообразия локальных условий деятельности.

В-четвертых, если учесть российские бюрократические традиции, укоренившиеся не только в аппарате, но и в обществе, реформирование государственной службы требует нестандартных решений, более либеральных, чем во многих (любых) зарубежных аналогах.

Это относится, в частности, к составу органов исполнительной власти. Так, наша страна в отличие от ряда других не может позволить себе сохранение отраслевых министерств, поскольку связанные с этим издержки значительно превосходят выгоды. Это связано со специфическим вариантом отраслевого управления, сложившимся при гипертрофии экономической роли государства и в отсутствие разделения властей. Первая после 1905–1917 годов попытка создать исполнительную власть в собственном смысле слова была предпринята после 1992 года, но в условиях конфронтации ветвей власти, когда правительство при поддержке президента зачастую сознательно брало на себя более значительную роль, чем это принято в странах с устойчивым разделением властей.

Вместе с тем от советского периода была унаследована традиция преимущественно отраслевого управления. Она была органична не только для экономической, но и политической организации советского общества. Если в условиях разделения властей госаппарат отвечает за исполнение законов, то в советской системе он отвечал за все стороны жизни. В правовом государстве аппарат структурируется по тем конкретным формам воздействия государства на общество, которые предусмотрены законодательством. В советской же системе естественной была структуризация по объектам, у каждого из которых был свой полновластный «директор», например министр — «директор», точнее, почти не ограниченный законом «наместник» отрасли как «цеха единой фабрики».

Отсюда тесная связь руководящего состава отраслевых министерств с директорским корпусом соответствующих отраслей. Уже в 70–80-х годах весьма заметное место в деятельности министерств заняло интенсивное лоббирование интересов отрасли, персонифицируемых преимущественно директорским корпусом. Подобный суррогат представительства интересов при отсутствии самостоятельной представительной (законодательной) власти играл в том числе позитивную роль. Приоритет, однако, получали интересы производителей, а не потребителей. Это, в частности, благоприятствовало монополизму и расточительности, в особенности в отношении бюджетных средств.

После того как большинство предприятий было приватизировано, а оставшиеся в госсекторе крупные предприятий и учреждения фактически обрели экономическую самостоятельность, отношения руководящих работников отраслевых министерств и ведущих директоров (ректоров, главврачей и т. п.) перестали быть однозначно «вертикальными». Соответственно функция лоббирования стала едва ли не главной. Директора все чаще относятся к отраслевым руководителям прежде всего как к видным представителям собственной корпорации, делегированным во власть, чтобы «выбивать» бюджетные расходы, льготы и т. п.

В подобных обстоятельствах для России максимальное изживание отраслевого принципа в структурировании исполнительной власти особенно значимо в нескольких отношениях. Оно будет способствовать постепенному переносу лоббистских усилий из сферы исполнительной власти в сферу законодательной и соответственно более адекватному отношению исполнительной власти к бюджету. Оно будет также благоприятствовать реальной консолидации исполнительной власти, а значит, эффективности управления. В том числе рациональному использованию бюджетных средств. Наконец, оно ослабит роль административного ресурса как инструмента лоббирования дополнительных расходов.

По нашим оценкам, число только федеральных министерств может быть сокращено вдвое.

Разумеется, ликвидация министерств энергетики, транспорта, связи, образования, здравоохранения, культуры и т. п. не должна быть механической мерой, социально значимые отрасли не должны остаться без государственной поддержки и регулирования. Решение состоит в том, чтобы:

• полностью освободить федеральные органы исполнительной власти от роли «дирекций», повседневно администрирующих отраслевые «объединения»; это станет возможным после реформирования статуса ведущих учреждений (самостоятельность в сочетании с ответственностью, финансирование через системы страхования и т. п., а не по сметам, утверждаемым вышестоящими органами).

Учреждения, не способные действовать в качестве крупных самостоятельных товаропроизводителей, должны быть переданы регионам и муниципалитетам. Допустимо также создание «объединений» во главе с дирекциями, которые должны быть, однако, выведены за пределы исполнительной власти и иметь статус хозяйственных органов;

• в результате — обеспечить равноудаленность федеральных органов исполнительной власти от всех субъектов отраслевых рынков и возможность освободить их персонал примерно от половины нынешних трудозатрат;

• структурировать функции, сохраняющиеся за федеральными органами исполнительной власти, преимущественно по типам воздействий на субъектов рынка, а не по отраслям. (Гипотетический пример: специалисты по финансированию здравоохранения составят значительную часть сотрудников бюджетного департамента министерства, ответственного за социальную политику, а специалисты по регулированию рынка медикаментов — сотрудников департамента регулирования рынков; вероятно, в составе департаментов потребуются соответствующие отделы. Целесообразно, однако, обойтись не только без самостоятельного министерства здравоохранения, но и без крупного отраслевого департамента с универсальными функциями, главной из которых в сложившихся обстоятельствах на деле оказалась бы функция лоббирования.)

В процессе проработки моделей и подготовки административной реформы были произведены расчеты для федерального уровня по двум вариантам — инерционному (первая модель) и реформистскому (вторая модель). Различия в исходных данных определяются тем, что инерционный вариант предполагает сокращение численности федеральных служащих на 2 % и увеличение их зарплаты на 22 % ежегодно; реформистский же вариант планирует сокращение численности ежегодно на 20 % и прирост средней зарплаты (в % к предыдущему году) (см. табл. 30).

Таблица 30. ПРИРОСТ СРЕДНЕЙ ЗАРПЛАТЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОССЛУЖАЩИХ (реформисткий вариант административной реформы)

Кроме того, реформистский вариант предполагает более высокие темпы роста пенсий (10 % в год против 2 %), привлечение внешних экспертов (до 5 % общего фонда зарплаты и примерно 10-кратное увеличение расходов на подготовку и внедрение новых методов работы). Прочие исходные данные одинаковы. Результаты расчетов представлены в таблице 31.

Таблица 31. ИНЕРЦИОННЫЙ И РЕФОРМИСТСКИЙ ВАРИАНТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Анализ вариантов показывает, что, во-первых, реформистский вариант, несомненно, предпочтительней.

Во-вторых, несмотря на явное стремление авторов подчеркнуть достоинства второго варианта, принципиальных различий между вариантами, по крайней мере в расчетах, не видно. Увеличение заработков чиновников в 2,5 раза против 1,66 раза в первом варианте не даст заметных результатов относительно повышения заинтересованности в качестве работы и снижении коррупции.

В-третьих, экономии государственных расходов на гражданском государственном управлении явно не получается. Сокращение численности велико, а увеличение зарплаты недостаточно, относительная экономия в 5 млрд. руб. по сравнению с первым вариантом находится в пределах точности расчетов. В 2005 году по второму варианту средняя зарплата госслужащего составит примерно 386 долл. в месяц при курсе 35 рублей за доллар против 187 долл. в 2001 году при курсе 31,5 рублей за доллар. В частном секторе сопоставимые по квалификации специалисты и сегодня стоят дороже.

Чтобы человек дорожил своим рабочим местом, он должен получать сегодня в среднем 600–700 долл./мес. Зарплата руководителя департамента в федеральном министерстве, учитывая зависящие от него решения, должна быть не больше чем на 10–15 % ниже зарплаты сотрудников на аналогичных должностях в крупных компаниях, т. е. на уровне не менее 3,5–4 тыс. долл./мес. Таким образом, по сравнению с нынешним средним уровнем зарплату федеральных чиновников следует повысить примерно в 3,5–4 раза при существенном усилении дифференциации: должности, влияющие на принятие решений, нужно оплачивать в 10 раз дороже клерков.

Конечно, резкий рост зарплаты не приведет к немедленному повышению качества работы и работников. Он сам по себе не избавит и от коррупции. Это — лишь необходимое, хотя и недостаточное условие серьезного улучшения работы государственной службы. Однако условие, позволяющее существенно повысить эффективность тех мер, которые оказываются достаточными.

Если работник дорожит своим рабочим местом, а значит, своей репутацией, он становится восприимчив к санкциям и поощрениям. Открывается возможность для результативной работы по укреплению дисциплины и порядка, для инициативы в интересах дела, а не в вымогательстве взяток.

Пора избавиться от иллюзий, о которых все знают, что это иллюзии. Пора принимать решения, которые способны привести к успеху, а не просто создают видимость деятельности, заранее обреченной на провал.

Нашу позицию в деле реформирования государственной службы можно выразить формулой: за 2–3 года сокращение численности вдвое, увеличение зарплаты вчетверо. Экономить не на этом участке, чтобы победить бюрократию и коррупцию. По нашим приближенным оценкам, расходы на гражданское государственное управление в 2005 году при реализации II варианта с повышенной оплатой труда вырастут примерно до 4,0 % ВВП.

Что предлагается делать?

1. Инвентаризация функций органов государственного управления и местного самоуправления на предмет выявления необходимости их выполнения вообще и государственными органами в частности.

2. Ликвидация функций и сокращение государственных органов, которые их выполняют, если без них можно обойтись.

3. Передача частным компаниям тех функций, которые эффективнее выполняются на коммерческой основе. Это касается, например, услуг по сертификации продукции и т. п.

Следует иметь в виду, что государство и бюджет сейчас нередко вынуждены брать на себя определенные функции, которые не реализуются частным сектором из-за неразвитости рынков, например банковского сектора, страхования и т. п. Так, государственные инвестиции могут стать в конечном итоге заменой привлечению средств с финансовых рынков, если последние будут оставаться в нынешнем «игрушечном» состоянии. Отсюда важность содействия услуг, заменяющих услуги бюрократии.

4. Содействие созданию и развитию саморегулирующихся организаций, объединяющих профессиональных участников тех или иных рынков, с целью передачи им части или всех полномочий по регулированию, выполняемых ныне государственными органами. Таковы, например, организации участников рынка ценных бумаг, страховщиков, профессиональных бухгалтеров и др. Работа по этим направлениям — важнейшая часть процесса дебюрократизации экономики.

5. Для выполнения публичных услуг, которые не могут быть переданы частным компаниям, создание правительственных агентств с частичной или полной оплатой услуг клиентами, рассмотрение возможности конкуренции частных компаний с агентствами по оказанию данного вида услуг.

6. Разделение выполнения исполнительских и надзорных функций. Создать специальные надзорные органы, обеспечив их независимость от органов исполнительной власти.

7. По функциям, которые не могут быть изъяты из ведения государственных органов исполнительной власти, разработать четкие процедуры исполнения, определяющие обязательства государственных органов и государственных служащих, исполнение которых может быть проконтролировано и оценено.

8. Внедрение методов бюджетирования по результатам, переход от финансирования учреждений к финансированию функций и конечных результатов их исполнения.

4

Неформальное воздействие государства на бизнес

4.1

Структуризация проблемы

Неформальные воздействия суть воздействия, лежащие за рамками закона. Они могут быть добровольными, т. е. основанными на соглашениях, учитывающих взаимные интересы. Но в данной области одна из сторон, а именно государство и его представители, обязана действовать точно по закону. И контракты заключаются только в случаях, предусмотренных законом, например по государственным закупкам.

Имеют место случаи, когда законы и иные государственные нормативы препятствуют бизнесу, оказываются экономически нецелесообразными. В этих случаях, носящих легальный характер, говорят об административных барьерах. Это «белая зона» воздействия на бизнес. Преодоление административных барьеров требует от бизнеса издержек и действий, уже далеко не всегда легальных. В этих случаях может не быть нарушений со стороны государства, к нарушениям подталкивается бизнес.

Двухсторонние неформальные взаимодействия бизнеса и власти возможны в форме вымогательства участия. В этом случае власть, располагая административным ресурсом, т. е. способностью посредством манипулирования своими легальными полномочиями, нанести ущерб конкретному бизнесу, понуждает его ко взносам в различного рода внебюджетные и независимые фонды. При этом предприниматель получает гарантии неухудшения своего положения (власть становится для него своего рода «крышей») или даже обещания каких-либо привилегий и льгот. Обычно в случаях вымогательства участия имеются в виду какие-либо блатные, общественно полезные цели. Его еще называют «серой зоной» вмешательства государства.

Коррупция — «черная зона» неформальных воздействий. Она предполагает преступное взаимодействие с бизнесом не государственных институтов, а отдельных лиц в их личных корыстных интересах или неформальных коррупционных сетей с использованием служебного положения чиновников, их административного ресурса в интересах взяткодателя. Зачастую между «серой» и «черной» зонами нет грани: если можно в благих целях не закону, то можно и для себя. И наоборот, если общественное мнение примирительно настроено к частной взятке и считает ее приемлемой для решения частных задач взяткодателя, то оно примирится и с государственным рэкетом. Это касается и административных барьеров, которые чаще всего преднамеренно выстраиваются ради получения частных доходов.

По понятным причинам корректная количественная оценка неформальных воздействий государства на бизнес существенно затруднена. Тем не менее на основе имеющихся исследований можно делать приближенные оценки.

4.2

Административные барьеры

Административные барьеры влекут за собой прямые и косвенные издержки. Прямые издержки бизнес несет для преодоления административных барьеров, например при регистрации предприятий, оформлении инвестиционных проектов, получении лицензий и т. п. Косвенные издержки связаны с тем, что барьеры входа на рынок, в частности, уменьшают число рыночных агентов и ослабляют конкуренцию, снижая тем самым стимулы эффективности и энергетику предпринимательской деятельности. Согласно оценкам, косвенные потери могут на порядок превосходить прямые. Многочисленные опросы в России показывают: 70 % опрошенных предпринимателей сталкиваются с низким и средним уровнем конкуренции; только 7–8 % — с высоким.

Согласно оценкам В. Л. Тамбовцева[26], прямые издержки преодоления административных барьеров, связанных только с текущим контролем над производством и торговлей, обходятся российским предприятиям примерно 215–130 млрд. руб., или 7,2–7,5 млрд. долл. в год. Если добавить к ним издержки на барьеры входа (регистрация, обязательная сертификация, лицензирование, регистрация и маркирование товаров, согласование инвестиционных проектов), то на 2000 год прямые издержки преодоления административных барьеров поднимутся до 8–8,5 млрд. долл.[27], или 250–270 млрд. руб. по текущему курсу. Это примерно 2,7–2,9 % ВВП.

4.3

Вымогательство участия

Оценки по региональному уровню построены в основном на данных журналистских расследований в отдельных регионах, где внебюджетные фонды стали объектом общественного внимания. Преимущественно это данные 1999 года.

С 2000 года Бюджетный кодекс РФ, по сути, запретил формирование подобных фондов на уровне муниципальных образований, в связи с чем на этом уровне они либо ликвидированы, либо ушли в «тень».

На уровне регионов обычно формируются три типа фондов:

• фонды развития региона;

• фонды поддержки жилищного строительства (созданные в соответствии с Указом Президента РФ № 228 от 24 декабря 1993 года и Постановлением Правительства РФ от 15 июня 1994 года);

• фонды поддержки правоохранительной деятельности. Кроме них, есть и иные, менее институциализированные или разовые формы вымогательства участия. Во многих случаях они вынуждаются недостаточностью налоговой базы регионов и муниципалитетов, отсутствием у них легальных прав мобилизации финансовых ресурсов. В других случаях мы имеем дело с проявлением бюрократического произвола.

Годовые объемы фондов развития регионов оцениваются в масштабах РФ в 10–93 % от суммы собираемых налогов, или в 3–5 % валового регионального продукта (ВРП). В абсолютном выражении это около 100 млрд. руб. в год.

Фонды жилищного строительства — 0,5 % собираемых налогов, или 0,13 % промышленной продукции региона — примерно 5 млрд. руб. в год.

Фонды поддержки правоохранительных органов — 0,7 % собираемых налогов,0,14 % промышленной продукции — примерно 7 млрд. руб. в год.

Следует заметить, что это минимальные оценки. В частности, прямые нелегальные взносы компаний на поддержку правоохранительных органов, «плата за крышу», являются, вероятно, общим правилом. И это кроме отдельной платы за нанесение ущерба конкурентам: использование правоохранительных органов в конкурентной борьбе, по признаниям предпринимателей, стало сегодня весьма распространенным для малого и среднего бизнеса.

Всего, таким образом, минимальная оценка вымогательства участия составляет 110 млрд. руб. в год, или 4 млрд. долл. По двум рассмотренным направлениям это 325 млрд. руб.,11 млрд. долл., или 3,8 % ВВП 2001 года.

4.4

Коррупция

В оценке ее масштабов мы будем опираться прежде всего на исследование фонда «ИНДЕМ» 1999–2001 годов[28]. Сделанные оценки считаются завышенными. Но если обратиться к другим источникам, например к книге И. Клямкина и Л. Тимофеева «Теневая Россия» (М.: РГГУ,2000), где нет прямых количественных оценок, то возникает ощущение, что если они и завышены, то не очень. Согласно Индексу восприятия коррупции (Corruption Perception Index — CPI), предложенному организацией Transparency International, Россия занимает 76-е место в списке из 85 стран[29].

CPI подвергался статистическим исследованиям совместно с индексом экономической свободы (Index of Economic Freedom — IEF), разрабатываемым The Heritage Foundation и газетой The Wall Street Journal. Он оценивается как средний балл от 1 до 5 по таким факторам, как уровень торгового протекционизма, налоговое бремя, государственное вмешательство в экономику, инфляция, барьеры для потоков капитала, ограничения в банковском деле и на финансовых рынках, защита прав собственности, регулирование цен и зарплаты, черный рынок. По данным за 1999 год, Россия получила 3,7 балла, т. е. как преимущественно несвободная экономика, заняв 131-е место[30]. Можно спорить о справедливости такой оценки, но здесь важно иное: исследования показали, что коррупция тем больше, чем меньше экономической свободы. Изменение IEF на 0,75 пункта (стандартная девиация) вызывает изменение коррупционного рейтинга страны (CPI) на 1,5 пункта[31].

Грубо говоря, при повышении IEF России с 3,7 до 2,3 (уровень Португалии) можно было бы ожидать сокращения масштабов коррупции примерно на 40–50 %.

В исследовании «ИНДЕМ» общая сумма, выплачиваемая предпринимателями чиновникам за год, оценивается в 33,5 млрд. долл., или примерно 1 трлн. руб. Это 11 % ВВП 2001 года,75 % федерального бюджета. Цифра представляется фантастической, хотя авторы утверждают, что речь идет о минимальной оценке. Но если сравнить ее с издержками бизнеса в «белой» и «серой» зонах неформального воздействия (3,8 % ВВП), то оценка «ИНДЕМ» по деловой коррупции в «черной» зоне покажется далеко не такой завышенной. Всего же, согласно этим оценкам, издержки неформального воздействия государства на бизнес составляют до 15 % ВВП, около 1,4 трлн. руб. в год.

Не менее интересны оценки разделения коррупционного рынка между ветвями власти:

исполнительная власть — 98,97 %;

законодательная власть — 0,17 %;

судебная власть — 0,86 %.

Таким образом, упреки в адрес судебной и законодательной властей в том, что они погрязли в коррупции и более всего мешают прозрачности бизнеса и становлению правового государства, лишены оснований. На деле они, как мы видим, практически не играют никакой роли, это лишь тень произвола исполнительной власти. Бизнес живет под ее чудовищным гнетом.

Справедливо утверждение, что часть бизнеса выигрывает от подобного положения. Это происходит, когда осуществляется «захват государства», т. е. приобретение отдельными компаниями влияния на принятие решений во властных органах разных уровней. Особый случай представляет занятие представителями бизнеса постов во властных структурах с целью использования административного ресурса в интересах своих компаний. Российская экономика не имеет никакой реальной защиты от подобных случаев конфликта интересов, когда даже взятки перестают брать.

Но очень часто имеет место и «захват бизнеса» чиновниками, которые входят в компании сами или через подставных лиц, используя свой административный ресурс как вклад в капитал. Компании нередко их к этому подталкивают.

Сращивание бизнеса с властью в этих формах представляет собой огромную опасность, поскольку полностью подрывает равенство условий конкуренции и делает практически невозможным развитие. Это подтверждено многолетним опытом различных стран, в частности Латинской Америки.

В связи с этим важно отметить еще один результат исследований «ИНДЕМ»: вовлеченность бизнеса в коррупцию не повышает его успешности. Коррупция усиливает монополизм, ослабляет конкуренцию, облегчает жизнь «своих фирм», но не делает их более прибыльными в перспективе. Критерий «захвата государства» — облегчение бизнеса посредством льгот и привилегий, но не успех. Критерий «захвата бизнеса» — извлечение текущего дохода, а дольше хоть трава не расти. В итоге от коррупции страдают все, даже те, кто когда-то извлек выгоды от нее, ибо бизнесу в целом приходится действовать в бедной стране, в обстановке всеобщего недоверия, где не защищена собственность и нельзя рассчитывать на обязательность партнеров.

Международные исследования взаимосвязи коррупции с уровнем экономического развития (душевой ВВП), с социальным неравенством или глубиной дифференциации населения по доходам и материальной обеспеченности, а также с уровнем развития демократии и гражданского общества, показали следующее:

• чем выше душевой ВВП, тем меньше коррупция;

• чем больше социальное неравенство, тем больше коррупция; коррупцию и преступность очевидно стимулирует стремление менее успешных слоев к благосостоянию при недостатке доступа к легальным способам его достижения;

• что касается демократии, то уровень ее развития, оцениваемый комбинированным индексом Freedom House[32], обнаруживает достаточно тесную обратную зависимость от уровня коррупции, но последующее установление каузальной зависимости становится затруднительным. Взаимосвязь уровня экономического развития, демократии и коррупции такова, что обычно экономика тем более развита, чем более развита демократия, а коррупции скорей снижается в зависимости от развития экономики.

Она реагирует больше на правовую стабильность и независимость судов, нежели на общий уровень политических прав.

Ясно тем не менее, что демократия создает возможности общественного контроля над бюрократией, который ничем не может быть заменен, хотя примирительное отношение общества к коррупции, характерное для нас, способно лишить общественный контроль смысла. Все возмущаются, но свои проблемы пока предпочитают решать с помощью взяток, не видя более эффективных путей их решения.

Напомним, что в нашей анкете эксперты оценили масштаб всех видов неформальных воздействий государства на бизнес в 8–9 % ВВП. Это несколько ниже приведенных результатов исследований. Для верности примем осторожную среднюю оценку — 10–12 % ВВП.

4.5

Выводы и предложения

Неформальные воздействия государства, особенно коррупция, относятся к числу проблем, которые требуют лечения всего общества.

Должен быть осознан тот факт, что мы стоим перед дилеммой. Либо традиционный для России на протяжении веков разрыв между формальной и неформальной сферами, между законом и практикой сохранится — и тогда нас ожидает судьба третьеразрядной страны типа латиноамериканской олигархической диктатуры середины XX века. Либо этот разрыв удастся преодолеть, создать общественную атмосферу доверия к закону и власти, непримиримости к злоупотреблениям властью вопреки закону — и тогда мы получим реальную возможность развития до уровня наиболее процветающих наций.

Меры, которые могут быть рекомендованы, перечисляются ниже. Некоторые из них уже названы ранее.

1. Продолжить политику дерегулирования и дебюрократизации, максимально сократить функции, возлагаемые на государственные органы исполнительной власти. Внимательно следить за судьбой уже принятых антибюрократических законов, вносить необходимые коррективы, расширять законодательную базу дерегулирования.

Не допускать появления новых законов, открывающих дополнительные возможности для бюрократии, типа заветованного президентом закона о банкротстве. Суд должен заменять исполнительную власть везде, где это возможно.

Действие антибюрократического законодательства должно быть распространено на все органы власти, включая налоговую службу, таможню, правоохранительные органы.

2. Как отмечено в разделе о реформе государственной службы, сократить число государственных служащих вдвое, повысить их зарплату вчетверо в течение ближайших двух-трех лет.

3. Внести поправки в налоговое законодательство с разрешением органам местного самоуправления вводить собственные налоги и сборы с целью сокращения масштабов вымогательства участия. При этом следует учесть результаты исследования «ИНДЕМ», что до 64 % коррупции приходится на муниципальный уровень.

4. Расширять в разумных пределах начала платности в образовании и здравоохранении, чтобы действовали предпочтения граждан в этих сферах, ввести предъявляемый платежеспособный спрос в легальные рамки, исключив необходимость в неформальном приобретении образовательных и медицинских услуг.

5. Ввести жесткие законодательные нормы по недопущению конфликта интересов, чтобы исключить захват власти бизнесом или захват бизнеса властью.

6. Обеспечить постоянное распространение информации о реальных масштабах коррупции и в целом неформальной сферы, об ущербе, наносимом бизнесу, обществу и гражданам этими явлениями. Всемерно пропагандировать и поощрять борьбу с коррупцией, прецеденты успеха в борьбе с ней. Искоренять предрассудок о непобедимости коррупции в России.

7. Всемерно содействовать укреплению реальной демократии и институтов гражданского общества в России. При всех сложностях, связанных с расширением прав и свобод граждан, с реальной демократией, это в конечном итоге единственная возможность победить бюрократический произвол, добиться доверия между властью и обществом.

Учитывая масштаб и значимость проблемы, можно сделать вывод: решение ее лежит только в русле либерализации и демократизации. В течение ближайших десяти лет Россия должна стать более свободной страной, чем более богатые и процветающие нации.

Заключение

Подведем итоги. Предлагаемый читателям доклад не претендует ни на исчерпывающее обоснование вносимых предложений, ни на их стопроцентную реализуемость в ближайшее время. Социальные и политические условия во многих случаях преднамеренно оставлены в стороне.

Главная задача состояла в том, чтобы показать, в каких масштабах и за счет чего возможно сокращение государственных расходов или существенное повышение их эффективности, снижение в целом бремени государства для бизнеса, с тем чтобы он мог наилучшим образом выполнить свою миссию модернизации и подъема российской экономики на основе частной инициативы.

При условии осуществления предложенных в докладе мер, по приближенным оценкам, могут быть получены следующие результаты.

Сокращение расходов бюджета расширенного правительства до 27–29 % не позднее 2006–2007 годов, а его доходов — до 29–30 % с учетом требований погашения и обслуживания государственного долга.

Сокращение доли государственного сектора по доле в активах и производстве ВВП с нынешних 45–50 % до 20 %, в том числе за счет ликвидации ГУПов, сокращения сети бюджетных учреждений и преобразования их в частные или некоммерческие публичные организации.

Сокращение на 30 % текущих расходов в секторе экономики, сопоставимом с нынешним государственным сектором, включая естественные монополии, на сравнимый объем производимой продукции и услуг. При этом объемы услуг и инвестиций в этом секторе существенно возрастут, в частности за счет реинвестирования полученной экономии в науку, образование и здравоохранение.

Оздоровление Вооруженных сил и сокращение расходов на силовые структуры на 15–20 % в реальном исчислении при вложении большей части экономии в обеспечение жильем семей офицеров, уходящих в запас или отставку на основе накопительной системы и программы жилищных сертификатов.

Повышение пенсий и заработной платы в организациях, финансируемых из бюджетов всех уровней, а следом за этим и в коммерческом секторе до размеров, позволяющих семьям полностью оплачивать жилье и коммунальные услуги из собственных доходов; сокращение дифференциации населения по денежным доходам (снижение децильного коэффициента с нынешних 13 до 8–10 раз).

Снижение масштабов коррупции на 40–50 %, прежде всего вследствие дерегулирования и сокращения функций чиновников, укрепления демократического общественного контроля над их деятельностью.

Повышение темпов экономического роста минимум до 8–9 % начиная с 2006–2007 годов на основе развития внутреннего рынка, укрепления доверия и активизации инвестиций граждан на финансовых рынках.

Следует отметить, что большая часть предлагаемых мер не нова, они уже выдвигались на разных этапах рыночной трансформации, но по разным причинам остались нереализованными.

Не исключено, что их и сейчас постигнет та же судьба, в основном из-за противодействия бюрократических и популистских сил. Но должно быть ясно, что при этом будет принесено в жертву будущее процветание России.

Вопрос не в том, чтобы реализовать то и только то, что предлагается здесь. Могут быть найдены лучшие решения и дополнительные меры, которые в докладе просто упущены или остались за пределами взятой темы. Вопрос в векторе и энергии движения. Вопрос в том, чтобы не упустить шанс. Процветающей может быть только свободная и демократическая Россия.

Нерыночный сектор. Структурные реформы и экономический рост

Введение

Настоящий доклад во многом развивает содержания моего доклада «Перспективы российской экономики: проблемы и факторы роста», подготовленного к III Международной научной конференции Высшей школы экономики (3–4 апреля 2002 года)[33].

В докладе, в частности, сделан акцент на том, что Россия вступила в фазу роста, который был обусловлен реформами начала 1990-х. Разрыв между реформами и началом роста растянулся, правда, на восемь лет. За эти годы мы пережили упадок и кризис 1998 года. Немало было сказано о том, что и эти отрицательные последствия также были обусловлены реформами. И политику реформ осуждали как неправильную. Тем не менее это закономерность рыночных преобразований в индустриальных странах: спад неизбежен, как неизбежно и последующее восстановление на новой основе.

Можно, конечно, восстановление роста после 1998 года объяснить курсовой политикой, ценами на нефть и т. д.

В 1983 году цены на нефть по нынешним меркам составляли 70 долл./бар., но СССР это не помогло. Видимо, просто дорогой нефти недостаточно. Девальвация смогла оказать позитивное влияние в 1998 году, но только потому, что уже была открытая экономика и сложились рыночные компании, которые смогли воспользоваться окном возможностей.

Таким образом, реформы проводятся ради роста и развития, но обычно далеко не сразу приводят к позитивному результату. Чаще всего они — закладка на будущее. Об этом стоит напомнить, ибо уже сейчас говорят: рост немедленно, а реформы постольку, поскольку они не мешают.

Другая тема доклада 2002 года — нерыночный сектор, занимающий важное место в структуре российской экономики и являющийся тормозом ее модернизации. С ним связаны серьезные деформации относительных цен, дающие экономике искаженные сигналы и стимулы.

Цитирую доклад в части оценки влияния нерыночного сектора на экономику: «В целом для экономики это означает неравенство условий конкуренции (в пользу экспортеров и в ущерб неэнергоемким высокотехнологичным производствам), что препятствует позитивным структурным сдвигам. Это также неэффективное использование ресурсов, а вместе с тем и сокращение платежеспособного спроса на инвестиции и потребительские товары и услуги. Это также ограничение выбора потребителей и возможностей производителей, что на первый взгляд и не так заметно по влиянию на экономику, но в конечном счете — именно это главнейший тормоз ее обновления»[34]. К этому в докладе присовокуплялись предложения о структурном маневре с целью сокращения нерыночного сектора и давались примерные количественные оценки изменений ряда макроэкономических и бюджетных показателей, которые такой маневр мог бы вызвать.

Разумеется, эти предложения не вызвали особого интереса. Прошел еще год, и ситуация в этой области ровным счетом никак не изменилась. Скорее, наоборот, усугубилась, поскольку все это время проводилась политика противоположного свойства. Благо конъюнктура на рынках наших экспортных товаров позволяла до поры думать, что такая политика и приводит к успеху. Тем не менее, на наш взгляд, необходимость в указанном структурном маневре не только не отпала, но стала еще более настоятельной. В настоящем докладе излагаются детализированные и уточненные обоснования и предложения по его осуществлению.

Когда выяснилась тенденция снижения темпов экономического роста (4,3 % в 2002 году против 5,3 % в 2001 году и 9 % в 2000-м), президент, явно с подачи своего экономического советника, обвинил правительство в недостатке амбициозности. С тех пор правительственные прогнозы становились раз от разу оптимистичнее и доверия вызывали все меньше.

Возникала идея, что рост цен на газ и энергию до уровня, стимулирующего серьезное энергосбережение, означает удушение конкурентного сектора естественными монополиями и увеличение доли государства и нерыночного сектора в экономике. Отсюда политика всемерного сдерживания динамики этих цен и, стало быть, реального торможения реформ в газовой промышленности и электроэнергетике. Тем самым структурный маневр, означавший на практике сокращение нерыночного сектора, становился невозможным, а ситуация, делавшая необходимым государственное регулирование цен в этих отраслях, замораживалось на длительный срок.

Следует признать, что для такого подхода имелись существенные основания со стороны социальной проблематики. Реформы в ТЭКе повлекли бы за собой удорожание жилищно-коммунальных услуг и увеличение расходов населения, которое было неизвестно чем компенсировать. Идея же 100-процентной оплаты этих услуг населением без компенсаций, долгое время поддерживаемая сторонниками реформ, подтверждала свою нежизнеспособность. Нужно было найти какое-то практичное решение этой проблемы. В настоящем докладе содержатся предложения на этот счет.

Но все же сохраняется одно противоречие. Бесплатный сыр бывает лишь в мышеловке. Компенсацию роста расходов населения кто-то должен оплатить. Список претендентов известен и очень короток. Мы оказываемся перед дилеммой: либо максимальные темпы роста, но тогда надо отложить структурные реформы; либо реформы сейчас ради устранения нерыночного сектора и расширения сферы нормальных цен и денежных отношений, но тогда надо отложить достижение максимальных темпов роста.

Ниже мы намерены проанализировать это противоречие. Всю ответственность за излагаемые в докладе выводы и предложения, за их недостатки и, возможно, даже пороки я беру на себя. Тем более считаю необходимым выразить благодарность тем коллегам, которые работали со мной или предоставили материалы для подготовки доклада. В их числе прежде всего А. Р. Белоусов, руководитель Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП), B. C. Милов (Институт стратегического развития ТЭК), А. А. Макаров (Институт энергетических исследований РАН), Н. Б. Косарева, А. С. Пузанов, С. Б. Сиваев (Институт экономики города), Т. М. Малева, Л. Н. Овчарова (Независимый институт социальной политики), А. В. Устинов (Экономическая экспертная группа). Это также сотрудники Высшей школы экономики С. Б. Авдашева, Э. Н. Аскеров, В. А. Бессонов, В. В. Голикова, Т. Г. Долгопятова, А. В. Косыгина, В. В. Коссов. Обсуждение проблематики доклада с Е. Е. Гавриленковым (Тройка-Диалог) дало мне дополнительные аргументы и укрепило мою уверенность в его полезности.

1

Где мы находимся

1.1. Структура российской экономики

К 2004 году российская экономика подходит в приличном состоянии. В 1998 году завершился наиболее тяжелый первый этап перехода от плановой экономики к рыночной. За период с 1990 по 1998 год ВВП сократился примерно на 40 %, продукция промышленности — на 50 %, уровень жизни — на 30 % при резком усилении социальной дифференциации: децильный коэффициент (отношение доходов 10 % самых богатых к доходам 10 % самых бедных) вырос, по данным официальной статистики, с 4,9 до 14,5 раза. Усилился процесс депопуляции, сократилась продолжительность жизни. В 1998 году разразился финансовый кризис, обусловленный как внешними причинами (падение цен на нефть, бегство капиталов с развивающихся рынков после азиатского кризиса), так и внутренними (бюджетный кризис, массовые взаимные неплатежи, задержки зарплаты и пенсий, низкий сбор налогов). Понятно, какое в итоге сложилось в обществе отношение к реформам и реформаторам.

После кризиса началось восстановление, для многих — неожиданное, на деле — закономерное. К началу 2003 года многие кризисные явления рассосались. Практически оказалась решенной проблема неплатежей и бартера. С 1999 года федеральный бюджет сводится с профицитом. Благодаря доходам от экспорта энергоносителей снята острота проблемы внешнего долга, который снизился с 90 % ВВП в 1998 году до 40 % в 2002-м. Валютные резервы к июню 2003 года перешагнули за 60 млрд. долл. В первом квартале 2003 года впервые наблюдалось положительное сальдо по счету капитала: отток капитала, считавшийся одной из главных угроз и постоянно порождавший попытки его остановки административными методами, прекратился сам собой вследствие оздоровления экономики и улучшения делового климата. Повысился уровень жизни, потери населения после 1998 года практически компенсированы.

Весь этот период Россия была в числе стран с наиболее высокими темпами роста. Даже в 2002 году, когда темпы роста снизились до 4,3 %, мы опережали все европейские страны с переходной экономикой, кроме Казахстана. В Западной Европе, Северной

Америке и в Японии последние годы преобладали тенденции стагнации, которые еще не преодолены, тогда как угрозы новых форм слабости конъюнктуры сохраняются или нарастают. А мы растем. Темпы роста ВВП за четыре месяца 2003 года составили 6,6 %, в основном благодаря повышению мировых цен на нефть в ожидании иракской войны. Тем не менее прогноз по году (5,5–5,7 %) внушает оптимизм.

Можно сказать, что критическая фаза переходного периода пройдена, Россия стала страной с рыночной экономикой, намного более привлекательной для инвестиций, чем всего два-три года назад.

Об этом необходимо сказать, чтобы подчеркнуть: ныне в центре внимания оказываются качественно иные проблемы, генералы от экономики могут прекратить планировать победы в прошедшей войне. Теперь надо планировать развитие новой России.

К настоящему времени в основном определилась структура российской экономики, сложившаяся в результате пассивной фазы структурной перестройки на первом этапе рыночных преобразований. Она прежде всего внушает беспокойство: требования диверсификации, т. е. преодоления однобокой энергосырьевой ориентации экономики, связаны именно с существующими структурными перекосами.

Для целей нашего исследования в российской экономике целесообразно выделить три сектора.

Первый сектор — экспортный, в основном энергосырьевой. Основан на советских предприятиях, способных производить торгуемую на мировых рынках, конкурентоспособную продукцию. В силу особенностей советской экономики она вынуждена была усиленно разрабатывать сырьевые отрасли, чтобы обеспечить повышенную ресурсоемкость перерабатывающих отраслей, способных работать только с низкой эффективностью из-за отсутствия надлежащих стимулов. Тогда говорили об утяжеленной структуре экономики. Сейчас это обернулось удачей, ибо преимущественно отрасли первого сектора смогли поставлять продукцию на экспорт: нефть, газ, черная и цветная металлургия, химия и нефтехимия, отчасти лесная и целлюлозно-бумажная промышленность. При имеющемся оборудовании и персонале у нас пока обычно с повышением степени обработки еще быстрее растут издержки.

Из готовых изделий — в основном вооружения. Этот сектор приносит доходы в твердой валюте, естественна его ориентация на мировые цены. В этом секторе есть низкоэффективные предприятия, которые быстро начинают терпеть убытки при снижении мировых цен. Но в целом здесь, несмотря на отсталость технологий и организации, высокая рентабельность, обусловленная, в частности, низкими ценами ресурсов, закупаемых на внутреннем рынке, и низкой относительно конкурентов оплатой труда, хотя она и выше, чем в других секторах. Он поэтому дает большую часть доходов бюджета, покрывая также значительную часть перекрестного субсидирования. Здесь же концентрируется основная масса накоплений и инвестиционных ресурсов. Из-за слабости финансовых рынков и низкой отдачи в других отраслях эти ресурсы до последнего времени по преимуществу либо вкладывались в собственное развитие, либо вывозились за рубеж.

Второй сектор, ориентированный на внутренний рынок, — в том числе почти вся обрабатывающая промышленность, строительство, сельское хозяйство (только в 2002 году появился заметный экспорт зерна), торговля, платные услуги — продает продукцию и приобретает ресурсы по относительно низким ценам, согласованным с низкими доходами входящих в него предприятий и большей части населения, в составе которого высок удельный вес бедных. Продукция конкурентоспособна только при таком низком уровне доходов и приемлемом для него соотношении «цена — качество». При повышении доходов спрос переключается на импорт, предлагающий более высокое качество.

Отечественное производство, предлагающее по высоким или средним ценам товары более высокого качества, способные конкурировать с импортом и при растущих доходах населения, развивается, но медленно, занимая пока сравнительно скромную долю на внутреннем рынке.

Собственно, одна из ключевых, постоянно декларируемых целей нашей экономической политики — повышение конкурентоспособности — относится преимущественно ко второму сектору. Вопрос в том, чтобы создать необходимые стимулы развития и изыскать соответствующие ресурсы. Проблема осложняется тем, что этот сектор менее привлекателен для инвестиций, чем первый сектор, повышение конкурентоспособности требует больших затрат и много времени. И при этом неясно, сможет ли завоевать рынки то, во что вы вкладываете средства, или нет.

Обрабатывающая промышленность, с которой в основном связываются надежды на повышение конкурентоспособности, в развитых индустриальных странах все больше теряет в весе. В Германии, например, доля занятых в обрабатывающей промышленности снизилась с 38,1 % экономически активного населения в 1970 году до 22,8 % в 1999-м. И при этом Германия сегодня считается классической страной среднего уровня технологий, преобладающих в обработке, в отличие от Великобритании, Франции и тем более США, которые сильнее в высоких технологиях[35]. Где мы будем добиваться конкурентоспособности? Во что вкладывать? Риски велики.

Второй сектор не располагает значимыми инвестиционными ресурсами. Повышение доходов не только населения, но и предприятий приводит обычно к росту импорта и сокращению доходов этого сектора. Поэтому, занимая большую часть рабочей силы и производственного аппарата, он на сегодня не располагает необходимыми собственными источниками ресурсов для повышения конкурентоспособности и развития. Он постоянно лоббирует повышение протекционистских барьеров и снижение курса рубля. Будущее этого сектора — в повышении конкурентоспособности сначала на внутреннем рынке, затем на внешних.

Третий — нерыночный сектор, прежде всего сектор регулируемых, как правило заниженных, цен. К нему относится газ, реализуемый на внутреннем рынке, электроэнергия и тепло, железнодорожные перевозки, трубопроводный транспорт, жилищно-коммунальные услуги, включая оплату жилья. Это сектор подавляющего преобладания естественных монополий, поэтому в отсутствие конкуренции и приходится регулировать цены. Вместе с тем этот сектор выходит на предприятия второго сектора, на бюджетные учреждения и население, низкие денежные доходы которых вынуждают поддерживать заниженные цены, субсидируемые из бюджета (ЖКХ), или за счет производственных потребителей (перекрестное субсидирование в электроэнергетике и на железнодорожном транспорте), или за счет природной ренты (газ, электроэнергия).

К нерыночному сектору также можно отнести предприятия всех отраслей, которые не имеют формальных нерыночных регламентаций, но могут существовать только при внешнем субсидировании. К этому сектору также относится бюджетная сфера, производящая большей частью нерыночные услуги. В конечном итоге только она и должна остаться в нерыночном секторе, когда формирование рыночной экономики будет завершено. Да и то за вычетом услуг, переводимых в разряд платных.

Этот сектор представляет собой пережиток советской плановой экономики с деформированными ценами и отсутствием стимулов для развития. Он сохраняется до сих пор вследствие опасения социальных напряжений, которые могут быть вызваны повышением цен до экономически обоснованного уровня (хотя бы до покрытия издержек, включая минимум необходимых капитальных затрат). Сейчас мы наблюдаем такие напряжения при повышении квартирной платы до 100 % затрат в ходе жилищно-коммунальной реформы, при увеличении тарифов на энергию и тепло.

Вопрос о занижении цен в этом секторе является предметом дискуссий. Противники данного тезиса не соглашаются с международными сопоставлениями, показывающими, что у нас цены на газ и энергию для населения, при пересчете по рыночному курсу, ниже, чем в других странах, как минимум в 3–5 раз. При этом ссылаются на то, что на эти товары нет мировых цен. В последнее время выдвинуто предложение пересчитывать наши внутренние цены по паритету покупательной способности (ППС примерно в 3–3,5 раза выше рыночного курса рубля). Тогда легко доказать, что цены на газ и энергию у нас завышены.

Обосновывается такой подход тем, что если к нефти и алюминию применяются мировые цены, то и в других секторах также должен применяться их реальный эквивалент. Иначе мы якобы утрачиваем возможность видеть, как монополии типа РАО «ЕЭС России» или МПС реализуют свое монопольное положение на рынке.

Подобные обоснования, однако, не выдерживают критики. Они основаны на совмещении реальных измерений (мировые и внутренние цены, рыночный валютный курс), по которым определяются реальные издержки и доходы, диспропорции и процессы перераспределения доходов, с условными (ППС), которые применимы лишь в аналитических целях, но не в реальной политике и управлении.

Если исходить из них, то невозможно понять действительно переходный характер современной российской экономики, который как раз определяется различиями трех выделенных выше секторов и взаимоотношениями между ними.

Сторонники такого подхода ссылаются на исследования Мирового банка, в которых для международных сопоставлений конструировались «справедливые» курсы различных валют[36]. Но столь же правомерно использовать ППС, когда сопоставляются объемы ВВП на душу населения в разных странах. Однако сделанный на основе сконструированных курсов вывод, будто цена на газ на уровне 40 долл. за 1000 м3 справедлива, тогда как реально за него платят 80–100 долл., вызывает мысль о том, что конструкция выстроена в чьих-то интересах, а не ради объективной справедливости.

Нерыночный сектор существует за счет крупных бюджетных ассигнований, включая дотации на содержание ЖКХ, а кроме того — за счет заниженных цен на газ, электроэнергию и тепло. Механизм здесь таков: российский газ, один из самых дешевых в мире, позволяет извлекать высокую природную ренту, часть которой реализуется через заниженные внутренние цены. Газ служит основным топливом электростанций (до 62 %, почти все тепловые станции в Европейской части страны). Дешевое топливо позволяет поддерживать низкие тарифы на энергию для производственных и бытовых нужд. Благодаря этому снижаются расходы бюджета на содержание бюджетной сферы и удешевляются другие коммунальные услуги (водоснабжение, канализация и т. п.). Это позволяет также платить заниженную зарплату бюджетникам и низкие пенсии.

Если первый сектор имеет крупные сверхдоходы, то второй сводит концы с концами, а третий сектор — своего рода дно в современной российской экономике. Нельзя сказать, что все его отрасли убыточны; РАО «ЕЭС» и МПС даже при неэффективном управлении издержками прибыльны, хотя не имеют необходимых ресурсов для инвестиций в воспроизводство основного капитала и техническое развитие. Но ЖКХ живет на дотации, а бюджетная сфера, включая силовые структуры, госаппарат, образование и здравоохранение, при существенной раздутости и неэффективности постоянно недофинансируется и вынуждена искать для выживания дополнительные доходы, обычно нелегальные или полулегальные.

В таблице 1 даны оценки основных показателей российской экономики по трем названным секторам.

Таблица 1. ПРИМЕРНАЯ СТРУКТУРА РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ ПО ТРЕМ СЕКТОРАМ В 2001 ГОДУ

Примечание: Расчеты выполнены по данным о занятости, Системе национальных счетов (СНС) и данным по отраслям промышленности (С. 358–396). В первый сектор включены нефтедобыча и нефтепереработка, газовая, черная и цветная металлургия, химия и нефтехимия; в третий сектор — электроэнергетика, железнодорожный транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство. Остальное — второй сектор.

Источник: Российский статистический ежегодник/Госкомстат. М.,2002.

Валовый выпуск подсчитан в сопоставимых, так называемых «основных» ценах, применяемых в СНС, в силу чего доля первого сектора занижена в сравнении с ценами потребителей, включая внешних. Следует учесть, что на первый сектор приходилось в 2001 году 81 % российского экспорта (более 80 млрд. долл.). Пересчет этой суммы по курсу уже дает примерно 2,5 трлн. руб., т. е. больше суммы выпуска из таблицы 1.

По нашей минимальной оценке, сумму доходов первого сектора от реализации по реальным ценам нужно увеличить примерно на 700 млрд. руб.[37]. При этом окажется, что в первом секторе 4,17 % занятых производят 17,3 % валового выпуска, во втором 62 % занятых — 57,6 % выпуска, в третьем секторе 31,2 % занятых — 18,3 % выпуска. А если брать третий сектор без бюджетной сферы, то 9 % занятых производят всего 7,5 % выпуска. Производительность труда:

в первом секторе — 1022 тыс. руб. в год на человека;

во втором секторе — 230 тыс. руб.;

в третьем секторе — 177 тыс. руб. (без бюджетной сферы).

Схематически трехсекторная структура российской экономики показана на рисунке 1.

Рисунок 1. ТРИ СЕКТОРА В СТРУКТУРЕ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ

Таким образом, можно констатировать, что и спустя двенадцать лет с начала рыночных реформ российская экономика страдает крупными структурными перекосами, обусловленными административными барьерами, государственным регулированием цен и иными регламентациями. По сути, либерализация, начатая в 1992 году, не завершена. В итоге не происходит выравнивание относительных цен по рыночным законам, создаются препятствия для оптимального распределения ресурсов. Причем естественным путем, сами собой эти перекосы не могут быть устранены.

Вопрос, на который следует дать ответ: способна ли экономика в таком состоянии обеспечивать высокие устойчивые темпы роста?

Не будем торопиться с ответом, попробуем разобраться.

1.2

Нерыночный сектор и экономический рост

На поставленный выше вопрос ответ напрашивается сразу: конечно, с такими деформациями экономика быстро и устойчиво расти не может.

Однако все не так просто.

Первое. Следует ли вообще ожидать высоких темпов экономического роста после перехода от плановой экономики к рыночной? Ведь пока, кроме Китая и Вьетнама, мы не видим примеров столь уж быстрого роста в бывших социалистических странах: 3–5 % в течение 3–4 лет, не такие уж впечатляющие достижения. Не говоря уже о том, что реформы вызвали повсюду глубокий трансформационный кризис, особенно в России и других странах СНГ.

Китай и Вьетнам — особые случаи, в этих странах высокие темпы роста обусловлены прежде всего использованием энергии аграрно-индустриального перехода, который в других переходных странах к моменту рыночных реформ уже был завершен.

Тем не менее достижение высоких иустойчивых темпов развития после трансформационного кризиса в переходных странах возможно. Источники роста — высвобождение инициативы, усиление стимулов хозяйственной активности, оптимизация распределения ресурсов и в итоге повышение эффективности. Этот потенциал может быть использован тем полнее, чем последовательней проведены реформы и созданы необходимые условия. Главные из них:

• конкуренция на возможно более широком поле и достаточной силы;

• законность и порядок, обеспечиваемые сильным государством;

• низкий уровень государственных расходов и социальных обязательств, что дополняет первое условие;

• доверие, в том числе к государству и партнерам по бизнесу, снижающее трансакционные издержки и повышающее склонность к сбережениям и инвестициям.

Из этого перечисления должно быть ясно, почему в переходных странах пока не было впечатляющих рывков.

У России такие возможности роста даже шире, чем у наших восточноевропейских соседей, поскольку наша более деформированная экономика таит в себе больше точек роста при устранении деформаций. Кроме того, у нас более глубокий кризис привел к более существенному снижению государственных расходов и социальных обязательству силу чего формально бремя государства у нас меньше. Однако правопорядок и доверие — наши слабости. Они должны быть преодолены посредством запланированных институциональных реформ. Чтобы получить желаемые результаты, понадобится время на усвоение новых институтов.

Нерыночный сектор, несомненно, создает ограничения для роста прежде всего потому, что сужает поле конкуренции, ограничивает возможности частной инициативы.

Второе. Можно сказать, что доля нерыночного сектора по занятости и объему выпуска не так уж велика — всего 9 и 7,6 % соответственно. Однако сфера его влияния на характер социально-экономических отношений весьма велика. В нее попадают практически все домашние хозяйства, причем буквально в каждодневных операциях. Все предприятия потребляют электроэнергию, пользуются услугами железнодорожного транспорта. Стало быть, повсюду в экономике остается след нерыночных отношений, вмешательства государства, а значит — бюрократии.

Механизм влияния нерыночного сектора на функционирование российской экономики показан на рисунке 2, заимствованном из моего доклада 2002 года. Мы видим, что это не просто небольшой сектор экономики, это всеохватывающий механизм искажения пропорций, действующий наоборот, т. е. препятствующий нормальному развитию экономики.

Рисунок 2. НЕРЫНОЧНЫЙ СЕКТОР В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ

Высказывается мнение, что повышение цен на газ и тарифов на электроэнергию до уровня, отвечающего рыночному равновесию, означало бы увеличение государственно-монопольного сектора и сокращение сектора конкурентного, перераспределение доходов в пользу первого и в ущерб второму.

На наш взгляд, это утверждение необоснованно. Начать с того, что повышение цен до уровня равновесия увязывается с либерализацией рынков газа и электроэнергии, с выделением из соответствующих монополий конкурентной составляющей. Уже поэтому речь идет не об уменьшении, а, напротив, об увеличении конкурентного сектора. Повышение цен может быть частью или предпосылкой либерализации этих рынков. Но сохранение заниженных цен возможно лишь посредством государственного их регулирования и, стало быть, сохранения нерыночного сектора. Выходит все наоборот: именно заниженные цены обусловливают повышение роли государства и монополий.

Разумеется, это утверждение справедливо лишь в том случае, если рост цен приводит к либерализации и расширению поля конкуренции.

Говорят, не надо повышать цены, пусть монополии снижают издержки. Хорошо бы. И господин Чубайс, занявшись ЖКХ, высказывается в том духе, что там до всяких реформ следует навести порядок^ уже этого будет достаточно, чтобы не поднимать квартплату. Не знаю, возможно, талантов Анатолия Борисовича хватит на решение этой задачи, но в РАО «ЕЭС» пока не получилось. И в МПС, и в «Газпроме» тоже, как ранее не получалось снижение издержек и рост эффективности в советской экономике. Ведь потому и понадобились рыночные реформы, что повышение эффективности без рынка и конкуренции не получается. Только если кое-где и иногда, когда талант менеджера или хозяйственника советского стиля позволяет снизить издержки в своей фирме за счет других. А в принципе — нигде и никогда.

В данном случае требование снижать издержки и не повышать цены равносильно отказу от либерализации и конкуренции, сохранению нерыночного сектора. Либерализация же, даже если она ведет к росту цен, наоборот, означает также расширение сферы рыночно-денежных отношений, рост монетизации экономики. В связи с этим будет расти не доля монополий, но величина ВВП, которая сегодня остается недооцененной вследствие применения заниженных нерыночных затратных цен. А дополнительные доходы не обязательно оставлять монополиям.

Третье. Известно немало случаев, когда для стимулирования роста экономики, и прежде всего частного сектора, поддерживались заниженные цены в государственном секторе, в основном на услуги инфраструктуры. Это позволяло снижать издержки в частном секторе и увеличивать его инвестиционные ресурсы. Такой политики долгое время придерживались во Франции от Де Голля до Миттерана. Во всяком случае, такая политика декларировалась. Привела ли она к позитивным результатам, сказать трудно, так как в других странах, где она не проводилась, результаты были не хуже.

Совершенно очевидный, казалось бы, позитивный результат такая политика принесла в Китае. Там государственная тяжелая промышленность и транспорт продают свою продукцию частному сектору по относительно низким ценам, способствуя росту экономики. При этом, правда, государственные предприятия оказываются слабым местом китайской экономики. До последнего времени на них еще пытались внедрять методы хозрасчета, изобретенные в СССР примерно в 1965 году. И здесь было бы затруднительно доказать, что успехи Китая обусловлены именно низкими ценами на продукцию госпредприятий.

Нет оснований думать, что, если брать долгосрочную перспективу, низкие цены на газ и электроэнергию будут способствовать экономическому росту. Конечно, их единовременное или быстрое повышение привело бы к чувствительному увеличению издержек и снижению прибыли. Но тогда, может быть, появились бы стимулы к энергосбережению? Это гипотезы, имеющие такое же право на жизнь, как и гипотеза о том, что обогащение частного бизнеса — достаточное условие экономического роста.

Мировой опыт свидетельствует, что в принципе можно добиваться повышения темпов роста за счет усиления диспропорций в экономике, ускоренного развития одних секторов за счет других. Самый, наверное, яркий пример — советская индустриализация за счет сельского хозяйства. Ее долгосрочные последствия также хорошо известны. Стало быть, таким образом достигаемый успех недолговечен и чреват серьезными рисками.

Особенно неприемлема такая политика, когда речь идет об устойчивом росте на основе частной инициативы, методами рыночной экономики, которая сама является инструментом поддержания равновесия и способна эффективно функционировать, только если его искусственно не нарушают.

Нерыночный сектор, напротив, есть как раз инструмент нарушения равновесия и снижения эффективности рыночной экономики, которая должна сыграть для нас роль мотора развития.

Отрасли, входящие в нерыночный сектор, исключаются из конкуренции и работают неэффективно. Если их к тому же заставляют продавать свои услуги по заниженные ценам, не возмещая потери, они рано или поздно приходят в упадок, становятся узким местом для развития всей экономики.

Но и те отрасли, которые, казалось бы, получают от этого выгоды, на самом деле чаще всего не могут их использовать. Во всяком случае, эффективность и масштабы их деятельности не растут пропорционально величине получаемых выгод:

• низкая заработная плата препятствует росту производительности труда;

• дешевая энергия ведет к расточительному энергопотреблению;

• вместе они снижают стимулы к инвестициям и нововведениям.

Нерыночный сектор создает неравные условия конкуренции или ограничивает ее. Он провоцирует увеличение вмешательства государства в экономику, что влечет за собой рост коррупции и недоверия.

Тем самым он в конечном итоге становится тормозом быстрого и устойчивого роста экономики, даже если поначалу способствует поддержанию темпов в отдельных отраслях и если его ликвидация обусловлена временным снижением темпов роста.

1.3

Нерыночный сектор в промышленности

Здесь речь пойдет о предприятиях, которые неспособны существовать без внешнего субсидирования, явного или скрытого.

Накануне кризиса 1998 года, когда были особенно распространены неплатежи и бартер, К. Гадди и Б. Икесом была предложена модель, объясняющая тяжелое положение в российской экономике[38]. Суть ее в том, что существует, в том числе в промышленности, крупный нерыночный сектор, состоящий из предприятий, которые производят отрицательную добавленную стоимость в силу их неспособности адаптироваться к рыночным условиям. Они должны бы закрыться в ходе структурной перестройки. Но этого не происходит, поскольку такие предприятия субсидируются либо прямо, из бюджетов разных уровней, либо косвенно, через заниженные цены на ресурсы или через искусственно создаваемый спрос (бартер, госзаказы).

Исследование нерыночного сектора в промышленности, проводимое Высшей школой экономики уже в течение ряда лет, позволило получить интересные данные по этому вопросу.

Если определять нерыночный сектор по указанному критерию отрицательной добавленной стоимости, то доля нерыночного сектора в российской промышленности с 1997 по 2001 год характеризовалась следующей динамикой (см. табл. 2):

Таблица 2. ДОЛЯ ПРЕДПРИЯТИЙ С ОТРИЦАТЕЛЬНОЙ ДОБАВЛЕННОЙ СТОИМОСТЬЮ В ПРОМЫШЛЕННОСТИ РОССИИ (процент в выборке около 1000 предприятий)

* В 1997–1998 годах добавленная стоимость определялась с учетом поправки на бартер на основе анкетного опроса. В последующие годы вопрос утратил значимость.

Если судить по этим данным (а они учитывают только прямое субсидирование), то нерыночный сектор в промышленности практически исчез. Некоторое повышение его доли в 2001 году обусловлено известными затруднениями, обусловленными тогда снижением цен на нефть и относительным повышением курса рубля.

Интуиция подсказывает, что полученные показатели о доле нерыночного сектора занижены. Тем более что официальные данные о доле рентабельных и убыточных предприятий, отражающих, казалось бы, те же явления, существенно выше (см. табл. 3).

Я намеренно привел эти данные, так как они заслуживают комментария.

1. Показатели 1992 года — самые низкие, растущие издержки еще можно было покрывать повышением цен. 2. Накануне кризиса 1998 года и в 1998 году цифры запредельные. Казалось бы, половина предприятий должна закрыться. Но не закрывается.

3. В последующие годы наблюдается только медленное снижение, явно в контрасте со значительным улучшением всех показателей в экономике, по-прежнему никто не разоряется, раз число убыточных предприятий снижается так мало. Очевидно, что эти данные также не вызывают доверия, явно отражая общепринятые манипуляции с прибылью и увод значительной части доходов в тень.

Таблица 3. УДЕЛЬНЫЙ ВЕС УБЫТОЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ПО ОСНОВНЫМ ОТРАСЛЯМ ЭКОНОМИКИ

Источник: Российский статистический ежегодник/Госкомстат. М.,2002. С. 555.

Тем не менее мы попытались найти какой-нибудь иной критерий отнесения предприятий к нерыночному сектору, больше отвечающий интуитивным представлениям. В качестве такового в дополнение к отрицательной добавленной стоимости взято превышение критического долга. (Критический долг — просроченная кредиторская задолженность, равная 18 месяцам производства добавленной стоимости. Этот критерий в 1997–1998 годах применяла Межведомственная балансовая комиссия Федеральной службы финансового оздоровления.)

В таблице 4 приведены данные о доле предприятий в выборке, имевших отрицательную добавленную стоимость и/или долг выше критического.

Таблица 4. ДОЛЯ ПРЕДПРИЯТИЙ С ОТРИЦАТЕЛЬНОЙ ДОБАВЛЕННОЙ СТОИМОСТЬЮ И ДОЛГОМ ВЫШЕ КРИТИЧЕСКОГО (% выборки)

Данные по комбинированному критерию кажутся более адекватными для определения размеров нерыночного сектора в промышленности. Однако надо учитывать то обстоятельство, что на сокращение долгов предприятий влияло скорее не улучшение их работы, а перерасчет в 1998 году пеней с сокращением в семь раз, а затем активный процесс реструктуризации долгов в 2000–2002 годах. К тому же с долгом выше критического жить можно, если терпят кредиторы, а с отрицательной добавленной стоимостью, если нет субсидий, — нельзя.

Поэтому все же для оценки размеров нерыночного сектора в промышленности мы будем использовать первый критерий. Данные по второму критерию тоже имеют смысл: они показывают долю неблагополучных предприятий, кандидатов на закрытие. Одновременно, взятые в динамике, они свидетельствуют о том, что процесс структурной перестройки в промышленности идет крайне медленно, выбраковка неэффективных предприятий производств далека до завершения. Улучшение ситуации обусловлено главным образом не модернизацией, не повышением качества работы, а внешними факторами: девальвацией рубля, монетизацией экономики при высоких ценах на нефть.

Следует учесть, что все это происходило при сохранении низких цен газ, электроэнергию или даже их относительном снижении в долларовом выражении после кризиса 1998 года, а также при снижении реальной заработной платы.

Если же предположить, что указанные цены повышены до уровня, близкого к равновесию (газ в 2,5 раза, электроэнергия — в 2 раза к уровню 2001 года), то, как показывают расчеты, доля предприятий промышленности с отрицательной добавленной стоимостью (нерыночный сектор) возросла бы до 11–12 % по числу предприятий и до 3–4 % по числу занятых. По сути, речь идет об учете занижения цен как формы скрытого субсидирования.

В разрезе отраслей промышленности доля нерыночного сектора показана в таблице 5.

Таблица 5. ДОЛЯ ПРЕДПРИЯТИЙ С ОТРИЦАТЕЛЬНОЙ ДОБАВЛЕННОЙ СТОИМОСТЬЮ (нерыночный сектор) В РАЗРЕЗЕ ОТРАСЛЕЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ*

* Оценки на 2001 год, % от выборки

Как мы видим, для ряда отраслей скрытое субсидирование является важным фактором выживания и даже поддержания относительной конкурентоспособности. Можно считать, что это также фактор торможения структурной перестройки и модернизации.

1.4

Проедание капитала

Кроме названных критериев выделения нерыночного сектора в промышленности, мы пытались применить еще один — отрицательное чистое накопление. Чистое накопление равно инвестициям в основной капитал минус продажа оборудования, выбытие и износ, выраженный начисленной за период амортизацией. Если чистое накопление отрицательно, значит, предприятие проедает капитал. Естественно предположить, что такое предприятие относится к нерыночному сектору, ибо воспроизводство капитала — одна из главных функций рыночной компании.

Результаты исследования повергли нас в смятение. Данные таблицы 6 показывают почему.

Таблица 6. ДОЛЯ ПРЕДПРИЯТИЙ С ОТРИЦАТЕЛЬНЫМ ЧИСТЫМ НАКОПЛЕНИЕМ (% в выборке)

Таким образом, даже в 2001 году более 77 % предприятий проедали капитал. Если принять этот критерий, то такая же доля предприятий должна быть отнесена к нерыночному сектору. Однако такой вывод тоже представляется сомнительным, поэтому мы отказались от его применения. Но все же эти цифры заслуживают углубленного анализа и истолкования.

Прежде всего мы попытались хотя бы грубо их скорректировать. Дело в том, что сумма износа, вычитаемая из инвестиций, определяется исходя из так называемой полной учетной оценки основных фондов по данным бухгалтерских балансов. Полная учетная оценка — это первоначальная (или восстановительная) стоимость основных фондов, скорректированная на динамику цен основных элементов фондов. После 1992 года переоценки основных фондов не производились. Поэтому можно сказать, что имеющиеся данные об их стоимости далеки от того, что есть в реальности.

Можно предположить, что у большинства предприятий до последнего времени не было интереса к реальной рыночной оценке своего основного капитала.

Кроме того, в наиболее острый период трансформационного кризиса предприятия большей частью на самом деле проедали капитал, расходуя амортизацию на зарплату и другие текущие нужды. Наличные же мощности использовались на низком уровне, в той мере, в какой на них можно было производить торгуемую хотя бы на внутреннем рынке продукцию с приемлемыми издержками. Это так называемые эффективные мощности.

После 1998 года рост шел в основном за счет увеличения загрузки наличных мощностей с минимальными инвестициями. Это стало возможно вследствие роста спроса при импортозамещении и увеличении экспорта.

По данным конъюнктурных опросов Центра экономической конъюнктуры (ЦЭК) при Правительстве РФ, загрузка производственных мощностей в промышленности в 1994 году составила примерно 50 %, в четвертом квартале 1998 года она достигла минимума — 37 %, а во втором квартале 2002 года поднялась до 57 % — максимум за весь период реформ[39].

Можно исходить из того, что рыночная оценка фондов должна согласоваться со степенью загрузки мощностей, точнее, с долей эффективных мощностей. Собственно, загрузку следовало бы считать только для эффективных мощностей, а остальные фонды надо бы уценить до ликвидационной стоимости или около того.

Конечно, эти показатели очень сильно различаются по отраслям и продуктам. Примерные оценки, построенные по данным ИЭПП[40], приведены в таблице 7. Если принять, что эффективная мощность на 15 % превышает уровень загрузки наличных мощностей, то мы можем грубо оценить коэффициенты корректировки показателей балансовой стоимости основных фондов и их износа.

Таблица 7. УРОВЕНЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СРЕДНЕГОДОВЫХ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ МОЩНОСТЕЙ (по данным по выпуску отдельных продуктов представителей, %,2001)

Если произвести корректировку показателей чистого накопления с учетом этих более чем приблизительных данных (а других у нас пока нет), то мы все-таки увидим, что доля предприятий с отрицательным чистым накоплением заметно не понизится (см. табл. 8).

Прокомментируем данные таблицы 8.

Во-первых, корректировка привела к снижению доли предприятий с отрицательным чистым накоплением на 6–7 процентных пунктов. Даже в лучшем 2000 году она не спустилась ниже 60 %.

Во-вторых, в 2001 году при малейшем ухудшении деловой конъюнктуры она вновь подскочила до уровня кризисного 1998 года. Исключение составили, пожалуй, отрасли первого сектора, кроме химии, да пищевая промышленность.

В-третьих, если доверять этим данным, то доля предприятий, проедавших капитал, снижалась очень медленно и неуверенно.

Таблица 8. ДОЛЯ ПРЕДПРИЯТИЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ С ОТРИЦАТЕЛЬНЫМ ЧИСТЫМ НАКОПЛЕНИЕМ С КОРРЕКТИРОВКОЙ ОЦЕНКИ ОСНОВНОГО КАПИТАЛА И СТЕПЕНИ ЕГО ИЗНОСА С УЧЕТОМ ЗАГРУЗКИ МОЩНОСТЕЙ (% выборки)

Доверие к приведенным цифрам повысится при сопоставлении их с некоторыми общими данными статистики по основному капиталу и инвестициям (см. табл. 9):

Таблица 9. ПОКАЗАТЕЛИ ВОСПРОИЗВОДСТВА ОСНОВНОГО КАПИТАЛА

Источник: Российский статистический ежегодник/Госкомстат. М.,2002. С. 303, 304,577.

Мы видим, что инвестиции в основной капитал стали расти только с 1999 года, причем от очень низкой базы. Достигнув максимальных темпов в 2000 году, они затем стали расти медленней, а в 2002 году, если не будет корректив статистических данных, темпы резко упали — до 2,5 %. Это связывают с отменой льгот на инвестиции из прибыли, но, наверное, действовали и иные факторы, в том числе сохраняющаяся почти весь год неуверенность в отношении дальнейшей динамики цен на нефть. Но затем она пошла вверх, и в первые месяцы 2003 года инвестиции росли на 11 % в годовом исчислении. Есть надежды на инвестиционный бум. Но пока его не было.

И поэтому основной капитал в экономике, в том числе в промышленности, остается по масштабам примерно таким, как в 1998 году. Коэффициенты обновления почти не отличаются от коэффициентов выбытия, только в 2000–2001 годах определилось опережение первого по сравнению со вторым. Что касается износа основных фондов, то он в те же годы вырос.

При таких сводных показателях вполне возможно, что большинство предприятий (не холдинговое ФПГ) имели отрицательное чистое накопление, помимо прочего и потому, что группы, в которые они входили, могли централизовать ресурсы, в том числе через механизм трансфертных цен. Кроме того, значительная часть инвестиций последних лет делалась в первом секторе, тогда как в других секторах они или вовсе не росли, или росли очень мало. В нашей выборке преобладают предприятия второго сектора.

Изложенные соображения позволяют сделать заключение о качестве полученных данных: они неточны, но тем не менее на их базе можно сделать некоторые содержательные выводы. А именно: до сих пор, через четыре года после начала оживления экономики, большинство предприятий промышленности продолжают проедать капитал. Почему?

Отрицательное накопление до 1999 года имеет очевидное объяснение: кризис принуждал к стратегии выживания.

Наличные мощности поддерживались в ожидании завершения кризиса, в надежде на то, что восстановление спроса востребует их. Так оно отчасти и вышло: девальвация рубля позволила задействовать имевшиеся мощности. Но предела достигли довольно скоро. Видимо, поэтому в отличие от динамики числа предприятий и занятости в нерыночном секторе доля предприятий, проедавших капитал, снижалась все эти годы очень медленно, а в 2001 году при малейших признаках ухудшения конъюнктуры она вновь подскочила на 7 процентных пунктов.

Этому явлению можно дать несколько объяснений.

1. Предприятиям по разным причинам выгодно иметь искаженные оценки основных фондов, в частности потому, что на используемые фонды начисляется амортизация, сокращающая налогооблагаемую базу; при этом выгоды оказываются больше издержек. Вероятно, есть и иные, менее рациональные мотивации. Кроме того, ничто реально не побуждает к тому, чтобы списывать или уценивать ненужные фонды, повышать или стараться демонстрировать эффективность использования капитала.

2. Предприятия были отягощены долгами, дебиторской задолженностью и не могли накопить собственные средства на инвестиции.

3. Неопределенность и незащищенность прав собственности, возможность недружественного захвата на основании искусственно создаваемой задолженности и иными способами, недоверие к судебным решениям побуждали предприятия закрываться, оставаться непрозрачными. Собственники и менеджеры опасались утраты контроля после прихода внешних инвесторов и поэтому не желали привлечения инвестиций.

4. Привлечение заемных средств ограничивалось, с одной стороны, недоверием к кредиторам (как и к инвесторам), а с другой стороны — ослаблением банковской системы и нежеланием банков рисковать в работе с непрозрачными и ненадежными заемщиками. Финансовое посредничество и сейчас остается в зачаточном состоянии.

5. Внешние инвесторы в этих условиях также воздерживались от инвестиций, демонстрируя крайнюю чувствительность к конъюнктурным колебаниям. После кризиса инвестиционный климат улучшался медленно, медленно крепли и ожидания на его улучшение.

Все эти объяснения верны и дополняют друг друга. Но у всех у них, а также у иных не упомянутых объяснений есть, видимо, общий знаменатель — недостаток стимулов при избытке недоверия. Инвестиции делают не только от желания заработать, но и под угрозой невосполнимых потерь, возникающих, если их не делать.

Верно, что еще четыре-пять лет назад большинству предприятий было не до жиру, быть бы живу. И по сей день многие из них остаются в этом состоянии. Однако общие условия инвестирования не так уж плохи и год за годом улучшаются. Есть и ресурсы — недаром все эти годы был велик отток капитала. Беда теперь, видно, в том, что ничто к инвестициям не принуждает, можно прожить и без них. Ничто поэтому не принуждает к прозрачности ради привлечения кредиторов и инвесторов, к ликвидации бизнеса в случае его убыточности. Отсюда вывод: механизмы естественного отбора, присущие рыночной экономике, не работают или работают плохо. Поэтому модернизация практически не движется. Инвестиции крупных промышленно-финансовых групп из экспортных доходов в собственный бизнес или в другие отрасли лишь подчеркивают это обстоятельство. Механизмы перелива капитала работают исключительно в этих группах.

Речь идет о выводах, весьма важных для экономической политики: если действительно сейчас проблема модернизации экономики упирается не в бедность, не в недостаток денег, а в отсутствие действенных стимулов, то, возможно, сейчас сокращение нерыночного сектора — стратегически более важная задача, чем повышение темпов роста.

1.5

Стимулы модернизации: благополучие или вызов?

Указанные возможные выводы столь значимы, что не следует жалеть времени на их обоснование и проверку. Ведь сегодня экономическая политика основывается на ключевом тезисе: бизнесу не хватает средств, чтобы увеличить инвестиции, осуществить модернизацию и диверсификацию, а стало быть, поднять темпы роста. Думаю, что это правда, но не вся правда. Видимо, бизнесу не хватает также стимулов. Он не чувствует вызова, хотя страна явно стоит перед ним. Вызов не транслируется на уровень микроэкономики. Между тем именно он, как мы знаем из наследия А. Тойнби, является главным фактором развития.

Но это гипотеза. Нужно ее проверять и проверять.

Рассмотрим результаты анкетного опроса, проводившегося ВШЭ в ходе исследования нерыночного сектора и структурных изменений в российской промышленности. Хотя три четверти опрошенных считают, что их предприятие должно осваивать новые виды продукции и технологии, а 60 % полагают необходимым привлечение инвестиций, только 32 % назвали недостаток инвестиций или неблагоприятные условия для их привлечения как значимое ограничение в развитии предприятия. Впереди идут финансовые ограничения (недостаток оборотных средств и недоступность кредита) — 62 % опрошенных и ограниченность спроса — 48 %. Превалируют текущие проблемы.

Между тем по предприятиям, вернувшим анкеты, оборудование с возрастом до 5 лет составляет всего 10 % парка, до 10 лет (приобретено в годы реформ) — 25, а с возрастом свыше 15 лет — более 50 %. Неудивительно, что уровень загрузки мощностей в среднем составил в 2001 году 53,7 % против 53,5 % в 2000-м и 47,5 % в кризисном 1998-м. Напомним, что именно в эти годы экономический рост был достигнут в основном за счет загрузки имеющихся мощностей. Приведенные данные позволяют предположить, что возможности этого фактора практически исчерпаны, а незагруженные мощности представлены преимущественно устаревшим оборудованием, на котором невозможно производить продукцию требуемого качества и с издержками, укладывающимися в цену спроса. Выше загрузка в энергетике и металлургии, ниже — в машиностроении, химии и пищевой промышленности.

В таблице 10 приведены данные опроса об осуществлении на предприятиях тех или иных мероприятий по модернизации. Сами мероприятия распределены по трем группам:

• пассивные меры (вывод оборудования, сдача и продажа излишнего оборудования и/или площадей); подготовка рабочих кадров;

• активные меры развития бизнеса (освоение новых видов продукции, смена поставщиков, увеличение расходов на рекламу и маркетинг);

• техническая реконструкция (внедрение новых технологий, ввод мощностей, вложений в НИОКР, реализация инвестиционных проектов.

Следует учесть склонность опрашиваемых приукрашивать положение. Тем не менее обращает внимание преобладание пассивных мер. Наименее популярны увеличение расходов на НИОКР, аренда оборудования и смена поставщиков, реализация инвестиционных проектов — меры, более характерные для активной модернизации.

По видам предпринимаемых мер были определены три группы предприятий:

• пассивные — реализующие только пассивные меры;

• активные участники модернизации — к их числу мы отнесли тех, кто реализовал в течение года хотя бы 4 меры из

5 следующих: освоение новой продукции, внедрение новой технологии, увеличение расходов на НИОКР, маркетинг и рекламу, повышение квалификации менеджеров;

• остальные — середняки.

При этих определениях доли групп получились такими: пассивные — 19–20 %; середняки — 68–73; активные — 8–12 %. Эти данные согласуются с исследованиями Л. М. Гохберга, по которым доля инновационно активных предприятий составляет 4–5 %[41].

Таблица 10. ДОЛЯ ПРЕДПРИЯТИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯВШИХ В 2001 ГОДУ МЕРЫ МОДЕРНИЗАЦИИ

С активностью модернизации коррелирует финансовое положение предприятий (см. табл. 11).

Таблица 11. АКТИВНОСТЬ МОДЕРНИЗАЦИИ И ФИНАНСОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ

Как мы видим, среди активных хорошее финансовое положение имеют 62,5 %, а среди пассивных — только 4,2 %. Наоборот, из числа финансово неблагополучных активных только 15,8 %, тогда как пассивных — около 30 %. Однако здесь не всегда очевидна причинно-следственная связь: обычный аргумент на наших предприятиях: не хватает на зарплату, куда уж там инвестиции в развитие. Но, может быть, потому и не хватает, что лишних не увольняют, не вкладывают средства в рост производительности. Для нас это важно, поскольку мы проверяем предположение о недостатке стимулов, тогда как, возможно, недостаток активности — от бедности.

Что касается роста производительности труда, то она более отчетливо связана с активностью модернизации, и здесь уже сослаться на бедность труднее (см. табл. 12).

Таблица 12. АКТИВНОСТЬ МОДЕРНИЗАЦИИ И РОСТ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТИ

У трех четвертей активных производительность выросла, а у половины пассивных — снизилась.

Важнейший стимул активности в рыночной экономике — конкуренция. В анкетах были вопросы, позволяющие оценить силу конкуренции в нашей промышленности и ее влияние на активность модернизации.

Разумеется, на прямые вопросы респонденты давали ответы, свидетельствующие о сильной конкуренции: со стороны импорта ее испытывают 30 % опрошенных, со стороны отечественных производителей — две трети, а если исключить энергетику, где конкуренции пока нет вообще, то все 70 %. При этом 30 % страдают от конкуренции и со стороны импорта, и со стороны отечественных производителей. Стало быть, примерно треть находится вообще вне ощутимого влияния конкуренции (четверть без энергетики).

Столько же предприятий считают, что практически невозможно сменить поставщиков, то есть те не имеют конкурентов. Учитывая свойственную нам склонность жаловаться, можно считать, что в целом конкуренция в большинстве отраслей слабая.

Связь между конкуренций и активностью модернизации показана в таблице 13.

Очевидна связь между конкуренцией и активностью (при наличии конкуренции активных почти 42 %, при ее отсутствии — 30 %). Но в целом различия малозначимые (доли пассивных при конкуренции и при ее отсутствии почти равны). А это дополнительное свидетельство слабости конкуренции как стимула модернизации. Свяжем с этим и зависимость между активностью и финансовым положением (выходит, что последнее скорее следствие, нежели причина) и с высокой долей предприятий, проедающих капитал.

Таблица 13. КОНКУРЕНЦИЯ И АКТИВНОСТЬ МОДЕРНИЗАЦИИ

Наши данные дополним данными исследований конкуренции ИЭПП (С. В. Цухло). По ним, в 2002 году 94 % рынков промышленной продукции были конкурентными, по крайней мере с внутрироссийской конкуренцией. На 55 % рынков ощущалась иностранная конкуренция (со стороны дальнего или ближнего зарубежья), причем эти оценки мало менялись за все годы наблюдений (с 1995 года). Доля конкурентных рынков ничего не говорит о силе конкуренции. Последняя (оцениваемая по 5-балльной шкале) редко поднимается выше 4 (умеренная): химия и нефтехимия, пищевая промышленность, причем в большей степени со стороны российских производителей. Машиностроение — между слабой и умеренной до кризиса 1998 года, после кризиса — слабая. Это характерно и для всех обрабатывающих отраслей. В последнее время конкуренция усиливается на рынках легкой промышленности. В лесной промышленности конкуренция отсутствует. То же, видимо, можно сказать о таких зарегулированных отраслях, как нефть, газ, электроэнергетика, черная и цветная металлургия, но с учетом того, что экспортеры сталкиваются с конкуренцией на внешних рынках[42]. О влиянии конкуренции на активность модернизации эти исследования ничего не говорят.

Зато активность модернизации, по нашему опросу, заметно выше на предприятиях (АО), входящих в финансово-промышленные группы (ФПГ), чем на автономных. Это показывают данные таблицы 14.

Таблица 14. АКТИВНОСТЬ МОДЕРНИЗАЦИИ В АВТОНОМНЫХ АО И АО, ВЫХОДЯЩИХ В ФПГ (в % к числу ответивших в каждой группе)

Интерпретация этих данных, на наш взгляд, может быть разная. Например, можно предположить, что ФПГ, обеспечивая концентрацию финансовых ресурсов с использованием неравных условий конкуренции и особых отношений с властями, может создавать преимущества для входящих в нее предприятий, в том числе за счет остальных. Но вероятнее всего, что здесь имеет место влияние доходности экспортных производств, на которых поднялись ФПГ, большая доступность ресурсов, а также распространение доверия к кредитоспособности, на входящие в них компании. Однако все-таки напрашивается предположение, что сами по себе ФПГ не повышают уровень конкуренции и тем самым не содействуют ее влиянию на активность модернизации. Здесь, пожалуй, действуют иные стимулы, идущие от концентрации рыночной силы и ресурсов.

1.6

Благополучие или вызов: анализ совокупной производительности факторов

Изложенные выше выводы находят подтверждение в исследованиях динамики совокупной факторной производительности, впервые выполненных в ВШЭ в 2002 году (В. А. Бессонов, С. Б. Авдашева).

Совокупная факторная производительность (СФП) определяется обычно в расчетах производственных функций разного вида, посредством которых оценивается влияние на динамику выпуска таких факторов, как труд, капитал и некоторых других. Рост выпуска, не объясняемый увеличением объема применения указанных факторов, трактуется как результат повышения эффективности в целом, совокупной производительности факторов. Последняя обычно обеспечивается улучшением использования ресурсов, инновациями, научно-техническим прогрессом, улучшением управления, т. е. модернизацией. Высокая динамика СПФ — свидетельство здоровья экономики, наличия в ней сильных мотиваций деловой активности, и наоборот.

Исследование СПФ на макроуровне в современной российской экономике наталкивается на серьезные трудности прежде всего из-за отсутствия надежных оценок рыночной стоимости капитала, с чем мы уже столкнулись выше. Использование имеющихся оценок основных фондов приводит к выводу, что они на динамику выпуска практически не влияют. Несмотря на это, с помощью применения ряда искусственных приемов приближенные оценки СПФ для пореформенной российской экономики все же удалось получить.

Основные результаты расчетов динамики СФП суммированы в таблицах 15 и 16, где показаны изменения оценок СФП (А) на фазах спада и роста. Там же для сравнения приведены и аналогичные результаты для динамики выпуска (Y).

Таблица 15. ИЗМЕНЕНИЯ ВЫПУСКА И ОЦЕНОК СФП В ЭКОНОМИКЕ И ЕЕ ОТРАСЛЯХ НА ЭТАПАХ СПАДА И РОСТА (%)

Примечание: Т() — год, соответствующий минимальному значению показателя.

Прежде всего, более или менее очевидный результат: до 1996 года СФП сокращалась более умеренно, чем выпуск, а затем СФП стала расти параллельно выпуску, отражая более медленный рост используемых факторов. Известно, что после 1998 года рост производства происходил в основном за счет лучшей загрузки наличных мощностей.

В отраслевом разрезе складывается любопытная картина: рост СФП выше там, где меньше рост выпуска, где кризис был более глубоким. Лучшие показатели — в сельском хозяйстве, худшие — в торговле и на транспорте, где в целом ситуация более благополучная и, видимо, меньше стимулы повышения эффективности. Напротив, в отраслях немонополизированных, столкнувшихся с более жесткими ограничениями спроса, стимулы повышения эффективности оказались сильнее.

В промышленности на втором этапе переходного периода лидером по росту СФП стало машиностроение, а следом за ним — нефтехимия и легкая промышленность. Наихудшая динамика СФП в электроэнергетике, а также в топливной промышленности и цветной металлургии. В электроэнергетике при умеренном спаде (~ на 25 %) в течение сего периода имел место рост основных фондов и особенно численности занятых (на 70 %).

За этот период в первой фазе спад выпуска был сильнее в отраслях с продукцией более высокой степени переработки, и его рост во второй фазе не компенсировал пока размеры спада. И СПФ в первой фазе упала сильнее, чем в производстве сырья и полуфабрикатов, но зато во второй фазе рост СФП оказался больше снижения в первой фазе. В итоге за годы реформ отраслевая структура СФП заметно улучшилась: сырьевые отрасли получали больше ресурсов, обрабатывающие отрасли более скромные ресурсы использовали более производительно.

Таблица 16. ИЗМЕНЕНИЯ ОБЪЕМОВ ПРОИЗВОДСТВА И ОЦЕНОК СФП В ПРОМЫШЛЕННОСТИ И ЕЕ ОТРАСЛЯХ НА ЭТАПАХ СПАДА И РОСТА (%)

Примечание: Т() — год, соответствующий минимальному значению показателя. Результаты расчетов для промышленности в целом несколько отличаются от приведенных в таблице 15, так как получены на основе других данных (в качестве выпуска использовалось промышленное производство, а не производство ВВП, как в таблице 1).

Анализ СФП производился также на уровне предприятий в пределах выборки (С. Б. Авдашева) с применением более простого метода Дивизиа-Торнквиста. Наиболее интересные результаты дала комбинированная группировка предприятий по двум признакам: 1) изменение объема использования ресурсов (увеличение или уменьшение); 2) изменение эффективности использования ресурсов (повышение или снижение СФП). Она позволила оценить поведение предприятий в отношении двух важнейших процессов, имевших место в промышленности в 1997–2001 годах: а) модернизация в целях адаптации к рыночным условиям; б) рост выпуска, вызванный увеличением спроса вследствие импортозамегцения (окно возможностей, открытое девальвацией) и увеличения доходов в экспортных отраслях вследствие повышения мировых цен на товары российского экспорта.

Таким образом, выделено четыре группы предприятий (выборка — 653 предприятия с положительной добавленной стоимостью).

1. Предприятия, которые в течение последних лет увеличивали выпуск и объем применяемых ресурсов и одновременно повышали эффективность использования ресурсов (факторную производительность), — 7,2 % выборки.

2. Предприятия, сокращавшие объем применяемых ресурсов, но повышавшие эффективность их использования, что наиболее характерно для процессов модернизации — 15,8 %.

3. Предприятия, увеличивавшие выпуск и объем применяемых ресурсов при снижении совокупной факторной производительности, — 31,5 %. Наиболее вероятно, что предприятия этой группы воспользовались благоприятной конъюнктурой после кризиса (импортозамещение, рост экспорта), но не предпринимали сколько-нибудь заметных усилий по модернизации.

4. Предприятия, имевшие положительную добавленную стоимость, но при этом сокращавшие и объем, и эффективность применяемых ресурсов, — 45,5 %.

Согласно этим данным, усилия по модернизации предпринимали всего 23 % предприятий выборки, тогда как 77 % плыли по воле волн. Напомним, что в 2001 году 77,4 % имели отрицательное чистое накопление.

Изменения факторной производительности, происходившие в этих группах в 1998–2000 годах, показаны в таблице 17.

Таблица 17. ИЗМЕНЕНИЕ ОБЩЕЙ ФАКТОРНОЙ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТИ ПРЕДПРИЯТИЙ ВЫДЕЛЕННЫХ ГРУПП (по сравнению с предыдущим годом)

Примечание: в качестве весов использовались доли предприятий в выборке.

Приведенные данные показывают, что в течение исследуемого периода большинство предприятий добилось успеха в росте совокупной факторной производительности в первые два кризисных года (1998–1999) и это определило их успех за все время. В этот период повышение цен на нефть еще не сказалось столь ощутимо, его эффект стал сказываться лишь во второй половине 1999 года. Тем самым подтверждается сформулированный выше вывод: позитивные структурные изменения, приводящие к росту эффективности, происходят скорее вследствие вызова и мобилизации усилий, чем вследствие создания благоприятных условий. Отсюда не следует, что благоприятные условия вредны, но, давая ресурсы для роста, они чаще всего не являются стимулом деловой активности[43].

Разграничение групп довольно устойчиво и не зависит от отраслевой принадлежности предприятий и их размера. Характерно, что предприятия, повышавшие СФП, повышали уровень оплаты труда (группы I и II), тогда как относительное снижение зарплаты (группы III и IV) вело к снижению эффективности использования ресурсов. В то же время для группы IV характерны высокие значения просроченной дебиторской и кредиторской задолженности. Возможно, они отражают низкую конкурентоспособность продукции и являются бременем, не позволяющим приступить к модернизации и выйти из кризиса.

Подведем итог.

Конечно, наши выводы основываются на выборочных данных, и поэтому их нельзя считать абсолютно достоверными. Но официальные статистические публикации не дают информации для подобного анализа. Сведения о числе прибыльных и убыточных предприятий, о сумме прибылей и убытков вызывают сомнения с точки зрения их применения в анализе динамики эффективности и модернизации. Поэтому, понимая определенную уязвимость предлагаемых выводов, мы все же формулируем их в качестве гипотез, требующих дополнительной проверки.

1. После реформ 1990-х годов в экономике шли весьма интенсивные процессы адаптации предприятий к рыночным условиям, вследствие чего нерыночный сектор, в частности в промышленности, резко сократился. Однако в существенной мере это было связано с кризисом 1998 года, с одной стороны, повысившим активность значительной части предприятий, а с другой — заметно понизившим планку выживаемости.

2. Позитивные структурные изменения, выразившиеся в заметном повышении эффективности, происходили в основном в год кризиса и сразу после него, но затем их интенсивность упала. Благоприятная конъюнктура на внешних рынках привела к снижению активности процессов модернизации. Те, кто испытывал ограниченность ресурсов и более сильную конкуренцию, быстрее повышали эффективность. Видимо, на данной стадии развития российской экономики вызовы, требующие мобилизации усилий, более полезны, чем благоприятные условия.

3. В силу сказанного процессы модернизации развивались медленно, действенных стимулов для них в экономике было явно недостаточно, конкуренция на большинстве рынков оставалась слабой. Если обстоятельства не изменятся, причем именно в плане стимулов модернизации и повышения конкурентоспособности, ожидать ускорения экономического роста не приходится.

4. Сегодня локомотивом экономики, в том числе в деле модернизации, являются крупные финансово-промышленные группы, имеющие ресурсы главным образом от экспорта. Но их активность сильно зависит от внешней конъюнктуры и способствует сохранению сложившейся структуры экономики. Необходимы такие стимулы модернизации, которые толкали бы к структурным изменениям.

2

Структурный маневр

2.1

Общий замысел

Излагаемые ниже предложения — это серия взаимосвязанных мер для резкого сокращения нерыночного сектора, расширения сферы конкурентных рыночных отношений, выравнивания относительных цен и создания дополнительных стимулов модернизации и развития экономики. При этом в качестве обоснования используются изложенные выше данные и выводы.

Я не утверждаю, что эти предложения неуязвимы, что они полностью обоснованы, абсолютно необходимы и безотлагательны. Настоящая работа призвана показать, что они осуществимы и что их осуществление будет иметь позитивные долгосрочные последствия для страны. Речь идет о структурных реформах, завершающих становление рыночной экономики и позволяющих повысить ее эффективность.

1. Центральное звено — реформа так называемых естественных монополий, в первую очередь газовой промышленности и электроэнергетики, с разделением в них конкурентного и естественно-монопольного секторов и с либерализацией внутренних цен в конкурентном секторе.

2. Ожидается, что при либерализации цен и открытии рынков в этих отраслях произойдет их повышение, обусловленное их административным занижением сейчас. Приближение к равновесным ценам, учитывая трудности перехода от энергоемкой к энергосберегающей структуре экономики, можно осуществлять поэтапно, прибегая к административным методам, пока не появились конкурентные рынки.

3. В структурный маневр должны быть включены жилищно-коммунальное хозяйство и доходы населения, прежде всего потому, что повышение стоимости жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) непосильно для бедных слоев населения. Кроме того, выравнивание относительных цен включает также цену труда; натурализованные отношения, основанные на заниженных регулируемых ценах и различного рода категориальных льготах, должны быть замещены нормальной оплатой труда.

4. Дополнительные доходы газовой промышленности и электроэнергетики, включая природную ренту, должны увеличить доходы бюджета, дав средства, необходимые для осуществления мер в области политики доходов.

5. Повышение цен на ЖКУ, в том числе вследствие изменения цен на газ и электроэнергию, а также повышение доходов населения до уровня, позволяющего ему полностью оплачивать расходы на ЖКУ, позволят сформировать нормальный конкурентный рынок ЖКУ.

6. Вместе с тем отменяются все категориальные льготы по оплате жилья и дотации на содержание ЖКХ.

7. Потери населения компенсируются повышением зарплаты в бюджетной сфере и пенсий в суммах, обеспечивающих возмещение потерь для слоев населения с низкими и средними доходами.

8. Сохраняются жилищные субсидии, повышаются пособия на детей, чтобы гарантировать компенсацию роста расходов для бедных. Однако эти виды доходов не должны превышать 15–20 % доходов в бюджетах малообеспеченных семей.

9. В коммерческой сфере рост расходов населения будет большей частью компенсирован ростом зарплаты вследствие влияния рынка труда.

10. Вследствие роста зарплаты увеличиваются ресурсы Пенсионного фонда.

11. Повышение зарплаты и пенсий затрагивает в основном бедные и средние слои населения и должно привести к сокращению чрезмерной дифференциации и денежных доходов населения.

12. В других отраслях экономики вследствие роста цен на газ, электроэнергию, ЖКУ, а также заработной платы вырастают издержки, уменьшается прибыль и собственные источники средств на инвестиции. Эти потери отчасти могут быть компенсированы снижением налогов, дальнейшим улучшением делового и инвестиционного климата, привлечением ресурсов с финансовых рынков, от внешних инвесторов. Одновременно возникают дополнительные стимулы для повышения производительности труда, энерго- и в целом ресурсосбережения, для увеличения инвестиций в решение этих задач. Вызов, существующий для экономии в целом, транслируется на микроуровень, на уровень предприятий.

13. Чтобы быть привлекательными для инвестиций, предприятия повышают свою прозрачность, улучшают корпоративное управление. Неконкурентоспособные предприятия ликвидируются. Усиливаются процессы естественного отбора, интенсифицируется структурная перестройка.

14. Охарактеризованные изменения должны вызвать определенные сдвиги в структуре валового внутреннего продукта и, вероятно, временное повышение инфляции, пока не установится новое равновесие относительных цен. Повысится доля бюджета расширенного правительства в ВВП, отражая увеличение его доходов и расходов. Возможно, повысится доля потребления домашних хозяйств вследствие роста реальной заработной платы и пенсий, отражая отчасти монетизацию доходов населения. Это будет компенсировано сокращением нерыночного сектора, прежде всего за счет электроэнергетики и ЖКХ. Схематически указанный комплекс мер представлен на рисунке 3. Осуществимость их подтверждена расчетами, представленными ниже. Все расчеты сделаны на условный 2001 год, как бы в предположении практически единовременной их реализации. Однако при нужде их можно выполнить на любой отрезок времени, выбранный в качестве срока осуществления структурного маневра. Согласно описанным ниже процедурам, расчеты можно сделать для различных условий, при разных комбинациях следующих управляемых переменных:

• средние цены на газ на внутреннем рынке (для производителей и потребителей);

• форма и величина рентного платежа;

• средние цены на электроэнергию;

• средний уровень тарифов на ЖКУ;

• доля компенсации роста расходов населения;

• величина повышения месячной зарплаты в бюджетном секторе;

• величина повышения месячной пенсии;

• условия исчисления пенсий (пенсионный возраст, ставки отчислений в Пенсионный фонд);

• условия выплаты жилищных субсидий;

• условия выплаты пособий на детей;

• сумма и формы снижения корпоративных налогов.

Рисунок 3. ОБЩИЙ ЗАМЫСЕЛ СТРУКТУРНОГО МАНЕВРА

2.2

Цены на газ и электроэнергию. Газовая рента

Поскольку предлагаемый структурный маневр основывается на предположении о заниженности цен на газ и электроэнергию, это предположение необходимо обсудить еще раз.

Как уже отмечалось, в 2001 году средняя цена газа для производителя составляла 144 руб./1000 м3, а для потребителя — 572 руб., т. е. примерно 4,8 долл. и 19 долл. за 1000 м3 соответственно. Дифференциация цен потребителя по ценовым зонам — от

12 долл. в районах добычи до 22 долл. в Южном регионе — не отражает различий в стоимости транспортировки. Экспортная цена

1997 года — 88,6 долл./1000 м3 может считаться невысокой, в последние годы на европейском рынке она доходила до 110–120 долл. Ныне экспортная цена превышает внутреннюю цену потребителя примерно в пять раз.

В газовой промышленности имеются немалые резервы сокращения издержек добычи и транспортировки, но их размеры здесь нет смысла обсуждать, ибо по сравнению с природной рентой, получаемой на лучших месторождениях, они составляют не более 20 % внутренней цены и 4 % экспортной.

Вместе с тем следует отметить, что вследствие уникально благоприятных условий добычи газа пока даже при заниженных ценах газодобывающие предприятия в большинстве своем работают рентабельно. Тезис о том, что низкие внутренние цены на газ субсидируются за счет высоких экспортных цен, несостоятелен. По данным «Газпрома», в 2003 году его убытки от поставок газа на внутренний рынок составят 8,5 млрд. руб. (242 млн. долл.), т. е. 4 % прибыли «Газпрома», или менее 1 % от оборота компании[44].

Если предположить единство и открытость газового рынка и принять рыночную цену 80 долл. за 1000 м3, то при добыче 580 млрд. м3 и средней рентабельности 50 % к издержкам, которые примем равными 10 долл./1000 м3, сумма ренты составит: 580 (80–10 х 1,5) = 37,7 млрд. долл., или по курсу на конец 2002 года — 1187,6 млрд. руб. При внутренней цене 20 долл. сумма ренты будет равна 60 х 580 = 34,8 млрд., или 1096 млрд. руб.

Минимальная оценка при внутренней цене 25 долл. (уровень 2003 г.) — 1005 млрд. руб.

Заметим, что в 2001 году все денежные доходы населения составили 5294 млрд. руб., а в 2002 году — 6700 млрд. руб., в том числе оплата труда, включая скрытую[45], — 4435 млрд. руб., а вся сумма социальных трансфертов, включая Пенсионный фонд, — 1000 млрд. руб.

Газовая рента — это дар Божий, своего рода фонд будущих поколений, который может быть использован, чтобы снять с них бремя наших долгов и просчетов. Как же используются эти средства сегодня? Треть из них реализуется полностью в составе экспортной цены. Две трети идут:

а) на поддержание заниженных по сравнению с экспортными цен на внутреннем рынке;

б) в бюджет: в 2002 году, по предварительной оценке, уплачено экспортной пошлины 31 млрд. руб.; налога на добычу полезных ископаемых — 17 млрд. руб.; акциза — 130 млрд. руб.; всего 178 млрд. руб. Кроме того, НДС с продаж на внутреннем рынке — около 70 млрд. руб., по данным 2000 года; в 2002 году — примерно 80 млрд. руб. Налог на прибыль и единый социальный налог уплачиваются с доходов кроме ренты, за счет внутренней цены.

Всего, таким образом, бюджет получает примерно 260 млрд. руб., т. е. только около четверти природной ренты газовой промышленности.

Отсюда следует, что около 750–800 млрд. руб. идет на поддержание низких внутренних цен плюс разбазаривание и расхищение.

Иногда говорят, что цены на газ и энергию надо пересчитывать не по рыночному курсу, а по ППС. Но надо иметь в виду, что представление, будто второй сектор российской экономики просто работает в условиях, сопоставимых по ценам на топливо и энергию с другими странами, абсолютно ложно. Оно покрывает то, что наши предприятия продают свою продукцию по низким ценам из-за ее неконкурентоспособности, при этом бесхозяйственно тратя материальные ценности, и энергию особенно. Из-за этого они получают низкие доходы и не в состоянии платить более высокую заработную плату своим работникам. Из-за этого во многом наша бедность.

Поэтому о завышении цен на газ не может быть и речи. Мы начали с газа потому, что он составляет 62 % топлива российских электростанций и позволяет также поддерживать заниженные тарифы на электроэнергию и тепло.

В таблице 18 приведены данные о ценах на электроэнергию на 2001 год по ряду стран и России. Мы видим, что, во-первых, в России тарифы существенно ниже, чем в других странах, примерно в 2–2,5 раза. Ближе всех к нам Норвегия и Новая Зеландия, активно использующие гидроэнергию. В странах ОЭСР тариф в среднем в 2,5 раза выше, чем в России.

Таблица 18. ТАРИФЫ НА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИЮ ДЛЯ ПРОМЫШЛЕННОСТИ И НАСЕЛЕНИЯ ПО НЕКОТОРЫМ СТРАНАМ (центы США за кВт/ч)

Источник: World Energy Outlook. IEA,2002. P. 43.

Во-вторых, для населения тарифы ниже промышленных только у нас и в Индии.

В-третьих, уровень развития страны никак не связан со стоимостью электроэнергии. Наоборот, в Германии и Японии тарифы выше, чем в других странах, и это не является препятствием для высокой конкурентоспособности немецких и японских товаров.

Тарифы на электроэнергию после 2001 года росли, причем в среднем к 2003 году они поднялись до 2,3 ц/кВт/ч для промышленных потребителей, а в некоторых регионах, в том числе в Москве, — до 3–4 ц/кВт/ч, что уже вызвало бурные протесты и стало предметом разбирательства в Государственной Думе и правительстве.

Очевидно, что у нас цены на электроэнергию будут расти (независимо от того, произойдет их либерализация или нет), если вырастут цены на газ. Также на их динамику будет оказывать давление инвестиционная составляющая, ныне неучитываемая в полной мере в целях поддержания низкого уровня тарифов. Но в частных генерирующих компаниях подобная ситуация станет невозможной. Только за вычетом этих факторов и не сразу можно рассчитывать на снижение тарифов в результате рыночной реформы электроэнергетики и развития конкуренции на рынке электроэнергии. Этому, по-видимому, будет предшествовать рост цен на энергию примерно в два раза против уровня 2001 года (в меньшей степени для промышленности, в большей — для населения) с учетом устранения перекрестного субсидирования примерно на 50 млрд. руб.

В таблице 19 дана прогнозная динамика цен на газ и электроэнергию, принятых в расчетах по сценарию структурного маневра в главе 3. В настоящем расчете приняты значения цены на газ: для производителя — 25 долл., для потребителя — 50 долл. (рост в 2,5 раза); на электроэнергию в среднем — 4 цента за 1 кВт/ч (в 2 раза).

Таблица 19. ДИНАМИКА ЦЕН НА ГАЗ И ЭЛЕКТРОЭНЕРГИЮ, ПРИНЯТАЯ В РАСЧЕТАХ ПО ТРЕТЬЕМУ СЦЕНАРИЮ

Есть и иные мнения, согласно которым близки к равновесным для условий России: средняя цена на газ — 40 долл./1000 м3 и цена на электроэнергию от 2,8 до 3,5 центов за 1 кВт/ч. Поэтапное выравнивание цен выявит уровень, на котором следует остановиться.

2.3. Жилищно-коммунальное хозяйство

По оценкам Института экономики города, в 2001 году стоимость предоставленных населению жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) по установленным тарифам составила примерно 360 млрд. руб. Из них население оплатило 170,6 млрд. (47,7 %), бюджеты всех уровней — 129,1 млрд. (35,5 %). Разница 60,3 млрд. (16,8 %) — недофинансирование уже оказанных услуг, а также невыполнение работ, заложенных в тарифы и предусмотренных действующими нормативами. Кроме того, около 30 млрд. руб. составляет нехватка амортизационных отчислений, не закладываемая в тарифы из-за того, что они строятся на основе балансовой, а не рыночной стоимости основных фондов. Понятно, что государственные тарифы, это не рыночные цены, за них не потребуешь выполнить все работы, качественно и в срок, под угрозой потери рынка. Следствие — нарастающий износ жилого фонда, в основном городского, в многоквартирных домах, а также всей коммунальной инфраструктуры. Отсюда отключения тепла, света, воды, газа, бесконечные аварии, число которых, вероятней всего, будет возрастать, так как износ происходит давно, а расходы на ремонт и модернизацию покрывают его лишь отчасти и не везде.

Сумму 360 млрд. руб. нужно увеличить на 50 млрд. только по электроэнергии и теплу, которые составляют величину перекрестного субсидирования. Оно, видимо, имеет место также по газу, водоснабжению и водоотведению, но мы не располагаем соответствующими оценками. Примем общую сумму перекрестного субсидирования в 2001 году на уровне 50 млрд. руб.; они представляют как бы повышение цен на услуги, оказываемые населению и бюджетным учреждениям, и войдут как в приходную, так и расходную часть баланса равной величиной.

В балансе изменятся только доли источников финансирования. В том числе доли:

•населения: 170,6 млрд. руб.,38,8 %;

•бюджета: 129,1 млрд. руб.,29,3 %;

• перекрестного субсидирования предприятий: 50,0 млрд. руб.,11,4 %;

• износа, т. е. проедания основного капитала: 90,3 млрд. руб.,20,5 %;

• всего: -440 млрд. рублей.

В основном дефицит средств против плановых поступлений складывается за счет бюджета. Долги населения в 2001 году составили всего 10 млрд. руб., т. е. 5,86 % от сумм, предъявленных к оплате. Долги же бюджета, если взять полную сумму обязательств по установленным тарифам, которая оценивается на 2001 год в 189 млрд. (указанные выше 129,1 млрд. руб. — это фактические расходы), составят 29,44 %.

Из фактических расходов бюджета на ЖКХ в 2001 году направлено на:

• дотации за разницу в тарифах — 108,8 млрд. руб.;

• компенсации предоставленных льгот — 17 млрд. руб. против суммы обязательств 50 млрд. руб.;

• жилищные субсидии — 4 млрд. руб.

Следует также учесть, что дефицит бюджетных ассигнований примерно наполовину покрывается за счет самых разных статей бюджета в ходе подготовки к зиме. Это примерно 25–30 млрд. руб.

Кроме того, на оплату ЖКУ для бюджетных учреждений израсходовано 65 млрд. руб. при обязательствах примерно 80 млрд. Всего кредиторская задолженность бюджетных учреждений предприятиям ЖКХ на начало 2002 года составила 46 млрд. руб.

Таким образом, из фактических расходов консолидированного бюджета в 2001 году дотации составляли 194 млрд. руб. — 55,6 %, компенсации льгот — 8,76 %; на жилищные субсидии домохозяйствам — 2,06 %; оплата ЖКУ бюджетным учреждениям — 33,49 %. Обратим внимание на долю жилищных субсидий — одного из основных институтов жилищной реформы, которая с большим трудом проталкивается уже по меньшей мере пять лет.

Главные идеи жилищной реформы коротко можно сформулировать так:

• конкуренция на рынке ЖКУ: взамен муниципальных унитарных предприятий, преобладающих ныне производителей ЖКУ и представляющих вчерашние ЖЭКи

и ДЭЗы с иными названиями, — конкурирующие рыночные компании; административные барьеры на рынке ЖКУ должны быть сняты;

• конкуренция и полноценные рыночные агенты и со стороны покупателей услуг, каковыми должны стать главным образом товарищества собственников жилья (ТСЖ), а также кооперативы и частные собственники недвижимости; они могут поручать свои функции управляющим компаниям;

• полное возмещение с нормальной рентабельностью всех оправданных издержек производителей ЖКУ, чтобы сделать отрасль привлекательной для частных инвестиций;

• и последнее: полная оплата ЖКУ их реальными потребителями — населением, домашними хозяйствами.

Что выполняется из этих пунктов? На самом деле — только последний. И это понятно: при административных ценах и связанном с ними жестком регулировании со стороны региональных и местных властей конкуренция среди производителей не возникает. А если возникает, то только в сегменте элитного жилья, где платятся нормальные рыночные цены. Но в основную массу жилья советской постройки они не идут.

Тем более нет полноценных рыночных агентов со стороны покупателей ЖКУ: бесплатная приватизация квартир в многоквартирных домах, составляющих большую часть городского жилого фонда, без обязательств жильцов как собственников, привела к тому, что они — собственники, когда хотят продать квартиру или передать ее в наследство, но они же — только советские жильцы, когда речь идет о расходах по содержанию жилья. Они не желают объединяться в ТСЖ, тратить время и деньги на улучшение управления своей собственностью. По всей стране после пяти лет реформы около пяти тысяч ТСЖ, большая их часть — в новых домах улучшенного качества. И еще старые советские жилищные кооперативы — 14 тысяч.

Полное возмещение издержек и нормальная рентабельность в этих условиях — только в элитном сегменте. Доходы большинства домохозяйств недостаточны, чтобы платить полную цену: зарплата во втором и третьем секторах российской экономики, как и в советское время, способна покрыть только текущие затраты по воспроизводству рабочей силы. Ее хватает на самые дешевые автомобили низкого качества, на газ и электричество по заниженным ценам.

И при этом мы добиваемся 100-процентной оплаты населением ЖКУ, уже дотянули до 70 %, пропагандируем маяков — Череповец, Чебоксары, Бор — и требуем отчетов у местных властей: какой у кого процент. И они имеют свой стимул улучшать этот показатель, потому что, как мы видим, их бюджеты не выдерживают непосильной нагрузки. Предприятия порой оказываются неконкурентоспособными, поскольку при низких средних тарифах вследствие перекрестного субсидирования платят за энергию порой больше своих зарубежных конкурентов.

Очевидно, что нормализация ситуации в ЖКХ требует очень крупных вложений и серьезной перестройки относительных цен. Эти процессы отличаются повышенной чувствительностью в социальном плане.

Неудачи в деле реформирования ЖКХ, на наш взгляд, объясняются главным образом тем, что до сих пор их пытались решать изолированно, оставаясь в рамках одной отрасли, определенного рынка, без более масштабных структурных изменений. Именно поэтому предлагаемые решения каждый раз оказывались сопряжены с неприемлемыми социальными последствиями.

Наконец, в 2002 году Герман Греф выступил против достижения 100-процентной оплаты ЖКУ населением в определенные плановые сроки и за то, чтобы бюджетные расходы на поддержку ЖКХ направлялись не предприятиям ЖКХ, неспособным их эффективно использовать, но непосредственно потребителям, домохозяйствам. Вопрос, который при этом возникает: какова окажется доля жилищных субсидий в доходах малообеспеченных слоев населения (если, конечно, государственные органы не будут всеми силами ограничивать и усложнять их выдачу, превращая процедуру в бюрократическое издевательство)? При жилищных субсидиях более 20–25 % в доходах бедных под вопросом окажутся трудовые мотивации этих слоев населения. Известная проблема, но она показывает, что и Греф предлагает решение в рамках отрасли, не пытаясь связать его с необходимыми сдвигами в других секторах экономики.

Инициатива А. Б. Чубайса по созданию с помощью крупного бизнеса современных компаний, способных навести порядок в ЖКХ, заслуживает всяческой поддержки. Однако уже первые шаги в этом направлении демонстрируют трудности, с которыми она столкнется. Во-первых, Госстрой немедленно сообщил, что государство прекратит платить дотации на ЖКХ в регионах, где будет работать компания «Российские коммунальные системы», хотя в конечном счете дотации предназначены не ДЭЗам, а жильцам, получающим низкие доходы. Во-вторых, немедленно возникли проблемы с собственностью: в Перми отказались передавать инфраструктуру водоснабжения компании, которая бралась его наладить, включая приведение в порядок, в частности, прогнивших трубопроводов. В-третьих, предприниматели потянулись в сферу ЖКХ, полагая, что тарифы уже выросли до того уровня, когда при эффективной организации можно сделать ЖКХ рентабельным бизнесом. Им, однако, надо принять в расчет потенциальное повышение цен на газ и электроэнергию, потребность в инвестициях и платежеспособность конечных пользователей ЖКУ.

Связь газа и электроэнергии с основным комплексом ЖКУ показана в таблице 20.

Таблица 20. ДОЛИ ОСНОВНЫХ ЖКУ В ОБЩИХ РАСХОДАХ НА ЖКХ, А ТАКЖЕ ГАЗА И ЭЛЕКТРОЭНЕРГИИ В РАСХОДАХ НА ПРОИЗВОДСТВО

Несложный расчет показывает, что при этих исходных данных, при росте цен на газ в 2,5 раза (до 50 долл./1000 м3) и росте тарифов на электроэнергию в два раза (до 0,04 долл./квт/ч.) стоимость ЖКУ вырастет примерно на 49 %.

Предположим также, что мы хотим возложить на население полную сумму оплаты этих услуг. Применительно к данным 2001 года это будет равно 360 х 1,49 = 536,4 млрд. руб увеличение по сравнению с фактическими расходами населения на 366 млрд. руб. (536,4 -170,6 = 365,8), или в 2,1 раза, если считать, что при этом отменяются также все виды дотаций и льгот. Вопрос о жилищных субсидиях обсудим далее.

Отметим, что мы еще не учли необходимость увеличения инвестиций в модернизацию жилого фонда и инженерных коммуникаций, чтобы довести их до приличного состояния (покрыть накопленный износ). Стало быть, роста цен следует ожидать не только на газ и электроэнергию, но и на другие услуги. Придется учесть, что эти цены в 1998–2001 годах росли в 2,8 раза медленнее, чем другие цены, включая газ и электроэнергию (эффект отложенной инфляции). В 2002 году произошла частичная компенсация — рост тарифов на 38,7 % уменьшил разрыв до 2,36 раза. По расчетам Института экономики города, к 2006 году придется компенсировать 54 % роста отложенной инфляции.

Таким образом, по самым скромным оценкам, расходы населения на ЖКУ по условиям 2001 года (чтобы оно полностью оплачивало их) должны вырасти на 600–700 млрд. руб. Это составляет примерно 11–13 % суммы денежных доходов населения 2001 года и 8 %, если учитывать только повышение цен на газ и электроэнергию[46]. Фактические же расходы составили в этом году всего 4,5–5 % средних денежных доходов с учетом льгот, субсидий и задолженности населения. Это очень ощутимые подвижки.

Посмотрим, однако, как сегодня используются средства, расходуемые на ЖКУ. Важнейшие факторы экономии — тепло- и водоснабжение. Согласно оценкам Института экономики города, потери тепла только при транспорте теплоносителя, составляют примерно 25 %.Частичная их ликвидация к 2007 году обеспечила бы экономию только электроэнергии, равную одному проценту полной стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Воды теряется до 40 %, тогда как в развитых странах примерно 20 %. Интенсивная модернизация в 2003–2007 годах позволит сократить потери на 10 %. Это снизило бы расход электроэнергии в водоснабжении на 2,9 %, а всего на ЖКУ — на 0,29 %. Резервы электросбережения за счет внедрения энергосберегающих технологий позволяют сократить потребление электроэнергии в водоснабжении на 15 %, или на 2,25 % общего потребления электроэнергии в ЖКХ. Всего по теплу и воде — 3,37 % сокращения расходов на электроэнергию в ЖКХ. Что касается потребления электроэнергии в быту, в том числе в содержании жилого фонда, специалисты ожидают, что даже при эффективной реализации возможных энергосберегающих мероприятий оно будет расти. Прежде всего в связи с ростом применения бытовой техники и повышением качества предоставляемых услуг. Примерно такая же ситуация с потреблением газа в быту. Резервы экономии в ЖКХ весьма велики, но они лежат в иных сферах. Это прежде всего водо- и теплоснабжение, содержание жилого фонда.

Вывод: приведенные выше оценки расходов населения на ЖКУ и их динамики не подвергнутся существенным изменениям вследствие увеличения экономии газа и энергии при повышении цен. Спрос на газ и электроэнергию в ЖКХ отличается низкой эластичностью по цене. Главной сферой энергосбережения является производство.

Это не означает, что усилия по проведению жилищной реформы можно ослабить. Напротив, их следует интенсифицировать, но с перемещением акцентов на формирование конкурентного рынка ЖКУ и на консолидацию и усиление мотиваций собственников жилья в целях повышения эффективности производства ЖКУ.

2.4

Домашние хозяйства (население)

Отправной точкой для рассмотрения изменений в энергетике и ЖКХ послужат полученные выше оценки удорожания ЖКУ, обусловленного характеризуемым структурным маневром.

Исходными посылками дальнейшего анализа будут следующие выводы из изложенного. Увеличение расходов населения оказывается слишком значительным, чтобы его можно было полностью возложить на само население. Потребуется повышение денежных доходов домашних хозяйств (над нормальным темпом).

Желательно, чтобы это не были только какие-либо специальные субсидии типа жилищных субсидий. Последние не должны превышать определенной доли (примерно 15–20 % в доходах наименее обеспеченной децильной группы населения), чтобы не подрывать стимулирующей роли оплаты труда и других денежных доходов. Речь скорее должна идти о повышении оплаты труда в бюджетной сфере и пенсий, скоординированном с иными мерами по реформированию энергетики и ЖКХ.

Связь между этими мерами должна быть четко выраженной и понятной населению. Это чрезвычайно важно: даже при высоких темпах роста доходов рост стоимости ЖКУ воспринимается как несправедливый, особенно в силу неравномерности роста доходов.

Предлагаемые в рамках структурного маневра меры могут допускать определенную долю участия населения в покрытии возросших расходов на ЖКУ, но они должны обеспечивать полную компенсацию роста расходов на ЖКУ для наименее обеспеченных слоев населения (1 или может быть 2 нижних дециля в распределении денежных доходов). В итоге дифференциация населения по денежным доходам должна снизиться.

В исследовании, выполненном Независимым институтом социальной политики (НИСП), расчеты проводились по двум вариантам:

Первый вариант — без компенсирующего повышения заработной платы и пенсий, с компенсацией роста стоимости ЖКУ только через жилищные субсидии и с сохранением льгот по оплате жилья.

Второй вариант — с компенсирующим повышением заработной платы в бюджетной сфере и пенсий и с уплатой жилищных субсидий, но к новому уровню доходов.

Во втором варианте отменяются все категориальные льготы по оплате жилья, увеличиваются пособия на детей. Порог, начиная с которого выплачиваются жилищные субсидии, повышается с 22 до 30 % семейного дохода.

Во втором варианте общая сумма расходов государства получается больше, чем в первом, поскольку повышение зарплаты и пенсий в отличие жилищных субсидий не носит адресного характера: повышается оплата труда всех работников бюджетной сферы, а также все пенсии независимо от состава семьи получателей.

Компенсирующее повышение зарплаты и пенсий целесообразно производить на одну абсолютную сумму (повышение в процентном отношении дало бы выгоды тем, кто имеет более высокие доходы).

Первый вариант: жилищные Второй вариант: субсидии + льготы повышение зарплаты

Все же в зависимости от социально-демографического состава домохозяйств какие-то из них будут получать выгоды (при большем числе работающих), а кто-то проигрывать (если меньше работников и больше детей). Зато в этом варианте восстанавливаются нормальные соотношения цен, зарплаты, социальных трансфертов, играющие роль долгосрочных пропорций.

В конечном итоге все равно неизбежным представляется переход ко второму варианту, единовременным актом или поэтапно.

Сравнительные данные расчетов по двум вариантам приведены в таблице 21.

Таблица 21. ВАРИАНТЫ КОМПЕНСАЦИИ ДОМАШНИМ ХОЗЯЙСТВАМ УДОРОЖАНИЯ ЖКУ (расчеты на 2004 и 2007 годы)

Источник: расчеты НИСП.

Сопоставление вариантов показывает, что в первом варианте расходы бюджета существенно меньше, чем во втором. Однако при этом доля получателей жилищных субсидий к 2007 году возрастает до 21,7 % всех домохозяйств, в их числе представители семи децильных групп, а в первой децильной группе получателями жилищных субсидий оказываются 73,4 % домохозяйств, причем субсидии составляют до 24,0 % средних доходов этих домохозяйств. При ныне действующей системе, предусматривающей выплату жилищных льгот и субсидий по определенным правилам, обеспечивается компенсация населению удорожания ЖКУ на 15,8 % в 2004 году и на 22,5 % — в 2007-м. Это, очевидно, неприемлемо. Тем более что сохранение льгот по оплате жилья приведет к тому, что значительная часть компенсаций достанется обеспеченным семьям.

Если произвести расчет на тот уровень компенсаций, который достигается во втором варианте, предусмотрев необходимое изменение правил, то суммы жилищных субсидий, число их получателей и доля их в доходах малообеспеченных децильных групп окажутся такими, что несостоятельность первого варианта представится совершенно ясно.

Выгоды второго варианта кажутся очевидными: большие расходы на первом этапе — это инвестиции в формирование нормальной структуры рыночной экономики. Ниже даны дополнительные обоснования по этому варианту.

Повышение зарплаты лишь в бюджетном секторе обусловлено тем, что, во-первых, только этот сектор прямо управляется государством. Во-вторых, этот сектор явно отстает от других по уровню оплаты: занимая примерно 27,7 % числа имеющих работу, он официально выплачивает всего 17,1 % совокупного фонда заработной платы[47]. По данным девятой волны RLMS[48], в четвертом квартале 2000 года средняя зарплата после уплаты налогов составляла 1353,8 руб./мес. (по данным Госкомстата — 1446 руб., RLMS учитывала задержки зарплаты), а в коммерческом секторе — средняя зарплата равнялась 2159,5 руб./мес. Приработки (вторичная занятость) в бюджетной сфере были равны 524,2 руб./мес.; в коммерческом секторе — 1701,5 руб./мес. Приработки бюджетников большей частью получались в бюджетной же сфере. В бюджетной сфере, таким образом, концентрируется значительная часть наименее состоятельных граждан.

В-третьих, есть все основания полагать, что в силу открытости и единства рынка труда, по крайней мере в рамках регионов, повышение оплаты труда в бюджетной сфере с некоторым лагом (около года) распространится на другие отрасли, где компенсация удорожания ЖКУ произойдет из доходов предприятий.

Наименее обеспеченные социально-демографические группы семей — супруги с тремя и более детьми, а также с другими родственниками, одинокие пенсионеры. В то же время полные семьи с одним-двумя детьми составляют 49,9 % числа семей, попавших по выборке RLMS в первый дециль, — прежде всего в силу многочисленности этих групп (33,7 % всей выборки). Отсюда можно сделать вывод, что, кроме пенсий, компенсации удорожания ЖКУ так или иначе следовало бы распространять на пособия на детей. Иначе не удастся ввести в приемлемые рамки жилищные субсидии. При этом имеется в виду, что эти добавки, как и в целом пособия на детей, а также жилищные субсидии должны предоставляться по принципу нуждаемости, т. е. в заявительном порядке с проверкой обоснованности заявления.

В то же время следует отказаться от практики рассмотрения заявлений, чрезмерно усложняющей процедуры и уменьшающей получаемые в случае успеха суммы помощи. По данным девятой волны RLMS, на жилищные субсидии могли претендовать 7,5 % российских домохозяйств при среднем размере субсидии 183,8 руб./мес. Реально же получали жилищные субсидии 3,3 % домохозяйств, причем средний размер субсидии равнялся 96,5 руб./мес. К этому следует добавить, правда, что льготы при оплате ЖКУ имели 18,3 % домохозяйств (не считая заниженных цен на газ и электроэнергию) при среднем размере льготы 104,6 руб./мес. Одновременно получали и жилищные субсидии, и льготы 1,2 % домохозяйств. Жилищные субсидии наряду с повышением зарплаты бюджетникам, пенсий и пособий должны компенсировать утрату льгот тем, для кого они имели наибольшее значение.

В таблице 22 показано, насколько далеко от справедливости нынешнее распределение государственной поддержки на оплату ЖКУ. Как мы видим, право претендовать на жилищные субсидии имеют 51,8 % домохозяйств первого дециля, а получают их реально 6,8 %. Во втором дециле — соответственно 20,3 и 15,8 %. Можно предположить, что именно в этих группах значительно сокрытие доходов, на что указывает превышение расходов над доходами у 70 % домохозяйств двух нижних децилей. Но нет оснований считать, что в других группах сокрытие доходов меньше, может быть, они лучше скрывают расходы. Столь же вероятно, что более частое обращение за жилищными субсидиями в более высоких децилях обусловлено повышенной активностью относящихся к ним домохозяйств, их большей осведомленностью.

Льготы же по оплате ЖКУ вообще в основном получают домохозяйства в интервале с 5-го по 9-й дециль включительно, явно менее нуждающиеся.

Таблица 22. ДЕЦИЛЬНОЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОМОХОЗЯЙСТВ, ПРЕТЕНДУЮЩИХ НА ЖИЛИЩНЫЕ СУБСИДИИ И ИМЕЮЩИХ ЛЬГОТЫ ПО УПЛАТЕ КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ

Источник: девятая волна RLMS.

Оценка размеров необходимой компенсации населению удорожания ЖКУ может быть сделана следующим образом (расчет на условный 2001 год):

1. Размер компенсации населению увеличения стоимости ЖКУ Общее увеличение расходов домашних хозяйств на ЖКУ примем с учетом выводов раздела 2.3 в размере 600 млрд. руб. по условиям 2001 года. При 43,5 млн. домохозяйств это составило бы в расчете на одно домохозяйство в среднем 13,8 тыс. руб. в год, или 1150 руб. в месяц.

Будем исходить из того, что наиболее состоятельные слои населения (два последних дециля) не нуждаются в компенсации. Таким образом, домохозяйства частично примут на себя бремя удорожания ЖКХ в сумме примерно 120 млрд. руб. 480 млрд. руб. тогда следовало бы компенсировать из бюджета расширенного правительства (работники бюджетного сектора и пенсионеры) и за счет коммерческого сектора (через повышение заработной платы вследствие выравнивающего действия повышения оплаты труда в бюджетной сфере).

2. Увеличение ФОТ в бюджетной сфере. В 2001 году общий ФОТ составил 2546,7 млрд. руб., в том числе в бюджетной сфере — 399.4 ~ 400 млрд. руб. Доля бюджетной сферы в численности занятых — 27,7 %, доля в ФОТ — 17,1 %. С учетом этого примем для начальных расчетов, что на увеличение ФОТ здесь пойдет от 20–25 % суммы увеличения расходов на ЖКУ, т. е. от 120 до 150 млрд. руб.

3. Надбавка к зарплатам бюджетников. Численность занятых в бюджетной сфере в 2001 году составляла примерно 17,7 млн. чел. (образование, здравоохранение, культура, наука и научное обслуживание, государственное управление, другие отрасли). Надбавка на одного работника при увеличении ФОТ:

• на 150 млрд. руб.: 150:17,7:12 ~ 706 руб./мес.;

• на 120 млрд. руб.: 120:17,7:12 ~ 565 руб./мес.

Надбавка в 600 руб./мес. потребует увеличения ФОТ на 127 млрд. руб. При надбавке в 500 руб./мес. увеличение ФОТ составило бы 106 млрд. руб.

В диапазоне 500–700 руб./мес. нужно будет выбирать размер надбавки к зарплате бюджетников.

4. Надбавка к пенсиям. В 2001 году в России было 36,8 млн. пенсионеров, выплаты из Пенсионного фонда составили 491,1 млрд. руб., при поступлениях 532,1 млрд. При надбавке в 500 руб./мес. выплаты выросли бы на 231,6 млрд. руб., или примерно на 50 %. Если надбавка- 400 руб., то рост выплат на 188,3 млрд. руб., или на 38,4 %; если надбавка — 300 руб., то рост выплат на 139 млрд. руб., или на 28,3 %. Необходимо согласовать величину надбавки с источниками пополнения Пенсионного фонда.

5. Рост зарплаты в коммерческом секторе. Фонд оплаты труда в отраслях, кроме бюджетной сферы, в 2001 году составил 2546,7 — 399,4 = 2147,3 млрд. руб.

Из 600 млрд. руб. удорожания ЖКУ от 120 до 150 млрд. уже покрыто повышением зарплаты в бюджетной сфере. Вклад состоятельных слоев населения — 120 млрд. руб.

Повышение пенсий: при надбавке 400 руб./мес. покрывают 188,3 млрд. руб.; при надбавке 300 руб./мес. — 139 млрд. руб. Стало быть, для покрытия удорожания ЖКУ в коммерческом секторе понадобилось бы увеличение ФОТ:

• 600–120 — 150–188,3 = 141,7 млрд. (при надбавке к зарплате бюджетников 700 руб./мес. и к пенсии 400 руб./мес.);

• 600–120 — 127–139 = 214 млрд. руб. (при надбавке к зарплате 600 руб./мес. и к пенсии 300 руб./мес.), или от 6,6 до 10 % ФОТ коммерческого сектора. Необходимо учесть еще увеличение отчислений в Пенсионный фонд. При эффективной ставке 24 % для коммерческого сектора это обойдется еще в 34–51 млрд. руб., или рост от 8,2 до 12,3 %. Такое повышение зарплаты в экономике не должно составить проблемы, хотя, конечно, для кого-то из работников удорожание ЖКУ будет компенсировано с избытком, а для кого-то не будет компенсировано вовсе.

Те, у кого будут ощутимые потери, смогут обратиться либо за увеличением пособий на детей, либо за жилищными субсидиями.

6. Надбавки к пенсиям и сбалансированность Пенсионного фонда. В 2001 году выплаты из Пенсионного фонда составили 400 млрд. руб. С учетом определенного выше увеличения ФОТ в коммерческом и бюджетном секторах: от 150 + 141,7 = 291,7 млрд. руб.; до 127 + 214 = 341 млрд. руб.

Дополнительные отчисления в Пенсионный фонд составили бы при эффективной ставке 24 % ФОТ от 70 млрд. до 81,8 млрд. руб. Прирост же расходов Пенсионного фонда — от 139 млрд. до 188,3 млрд. руб. при надбавке к пенсии от 300 до 400 руб. Сбалансированность бюджета Пенсионного фонда достигается при надбавке к пенсии не более 260 руб./мес.

Отсюда следует, что при нынешних условиях повышение пенсий в размерах, достаточных для компенсации удорожания ЖКУ, вызовет дефицит Пенсионного фонда в размере от 70 млрд. до 100 млрд. руб. Покрыть его можно:

• либо за счет трансферта из консолидированного бюджета;

• либо за счет повышения пенсионного возраста, которое все равно абсолютно необходимо;

• либо за счет доходов от инвестирования средств пенсионных фондов;

• либо за счет смешанной стратегии, в которой доли указанных источников будут меняться во времени. Трансферт из бюджета приемлем как временная мера. Повышение пенсионного возраста дало бы полное решение проблемы.

Кроме того, при росте экономики будут расти и доходы населения, и, стало быть, отчисления в Пенсионный фонд. Через какое-то время следует поставить вопрос о повышении доли наемных работников в пенсионных платежах.

С учетом изложенного примем для дальнейших расчетов компенсирующую надбавку к пенсии 300 руб./мес.; надбавку к зарплате бюджетников — 600 руб./мес.

2.5

Неэкспортные отрасли

Ключевой вопрос, определяющий возможность и глубину структурного маневра, состоит в том, каковы при намечаемых изменениях цен и тарифов будут последствия для неэкспортных отраслей, для второго сектора российской экономики. Его подъем, как отмечалось, принципиально важен.

Фактором подъема при структурном маневре должен стать вызов этому сектору, определенный повышением цен на газ и электроэнергию в 2,5 и в 2 раза, а также рост зарплаты, как мы оценили, на 10–12 %. Отсюда рост издержек и сокращение прибыли, уменьшение инвестиционных ресурсов. Очевидно, что вызов, призванный стимулировать повышение деловой активности и последующий подъем, должен быть оптимальным: чрезмерное давление обусловит отрицательные последствия, не только краткосрочные, но и долгосрочные. Недостаточный стимул не вызовет нужной реакции. Заранее определить оптимальный уровень напряжения практически невозможно.

Самые приблизительные расчеты показывают, что в случае единовременного резкого изменения условий, т. е., например, при увеличении цен на газ и электроэнергию в 2001 году в 2,5 и 2 раза соответственно и повышении зарплаты и пенсий в определенных выше размерах, рентабельность в большинстве отраслей заметно понизилась бы.

Рост издержек и сокращение прибыли при прочих неизменных условиях составили бы примерно:

Положение несколько облегчает то обстоятельство, что главными потребителями газа и энергии являются компании первого сектора. Основной потребитель газа — электроэнергетика (62 % внутреннего рынка). Основные потребители электроэнергии — ТЭК, металлургия (черная и цветная), химия.

Данные о приросте издержек по отраслям промышленности приведены в таблице 23.

Таблица 23. ПРИРОСТ ИЗДЕРЖЕК В ОТРАСЛЯХ ПРОМЫШЛЕННОСТИ ВСЛЕДСТВИЕ ПОВЫШЕНИЯ ЦЕН НА ГАЗ И ЭЛЕКТРОЭНЕРГИЮ,

Источник: расчеты на базе данных Госкомстата о структуре затрат товаров и услуг на производство промышленной продукции в ценах покупателя за 2000 год, а также о структуре затрат на производство и реализацию продукции в 2001 году. Учтен также рост социальных отчислений.

Как видно, наибольший прирост издержек при заданных условиях (повышение цен на газ в 2,5 раза, электроэнергии в 2 раза, оплаты труда и социальных отчислений — на 10 %) имел бы место в электроэнергетике (23 %) ив газовой промышленности (19 %), где он покрывается повышением цен. Из других отраслей наиболее высокий прирост в химической и нефтехимической промышленности (17 %) и в промышленности строительных материалов (17,1 %), а также в черной металлургии.

При этом следует учесть, что у экспортирующих отраслей возможности повышения цен на свою продукцию ограниченны. Но они могут покрыть потери за счет прибыли, которой у них больше. У отраслей же, ориентированных на внутренний рынок, есть больше возможностей покрыть потери за счет повышения цен в силу слабой конкуренции. В целом, видимо, следует ожидать роста цен в ходе структурного маневра вследствие только роста издержек в среднем на 3–6 %.

Расчетные потери неэкспортных отраслей на 2001 год оцениваются примерно в сумму 200–250 млрд. руб., а за вычетом перекрестного субсидирования (40–50 млрд. руб.) — 150–220 млрд. руб.

Так или иначе, структурный маневр составил бы серьезный вызов для российской экономики. Но его последствия только высветили бы ее наиболее существенные слабости, которые настоятельно необходимо преодолевать. Однако должны существовать возможности ответа на вызов.

2.6

Финансовые рынки

Если всего потери собственных средств для инвестиций в нефинансовой реальной сфере составят 150–250 млрд. руб., то они по большей части могут быть покрыты за счет привлечения кредитов, займов или дополнительной эмиссии акций.

Следует заметить, что с января 2002 года по январь 2003 года объем кредитных вложений в реальную сферу только российских банков вырос на 421,2 млрд. руб., или в 1,35 раза. Сбережения населения на 1 февраля 2003 года, по данным Госкомстата, составили 1,378 млрд. руб., из них48,1 % — на рублевых счетах в банках (664,6 млрд. руб.); а вместе с 1,029 млрд. руб. в валюте 18,1 % сбережений население вложило в ценные бумаги.

Быстро развиваются российские фондовые рынки. Капитализация их за 2002 год выросла на 38 %.

Все более активно действуют андеррайтеры, объем привлекаемых ими средств и список клиентов быстро растут[49].

Ряд российских компаний — Росбизнесконсалтинг (РБК), ВБД — осуществили размещение своих акций на значительные суммы на отечественном рынке.

Настоящий бум наблюдался в последние два года на рынке корпоративных облигаций, в 2002 году с их помощью привлечено около 100 млрд. руб.

Тем более широкие возможности есть на мировых рынках. В 2002 году привлечено иностранных кредитов в Россию более чем на 5 млрд. долл., т. е. примерно на 160 млрд. руб. Конечно, следует учесть, что привлечение инвестиционных ресурсов с мировых рынков будет доступно лишь для крупных компаний и банков с хорошей репутацией.

Короче говоря, даже приведенные цифры говорят о том, что потенциальные потери собственных средств российских компаний можно сравнительно легко покрыть заемными средствами и портфельными инвестициями. Конечно, учитывая некоторое снижение рентабельности заемщиков, можно ожидать определенного подорожания привлекаемых ресурсов. Но тем больше будут мотивации предприятий к повышению своей прозрачности и привлекательности для инвесторов и кредиторов. При этом инвестиции за счет привлеченных средств будут более требовательны в отношении эффективности.

2.7

Бюджет

Рассмотрение возможностей структурного маневра завершим оценкой изменений в консолидированном бюджете, суммирующем все сдвиги, отнесенные к 2001 году. Оценка носит сугубо приближенный характер и касается только консолидированного бюджета без решения вопросов межбюджетных отношений. В стороне остаются также возможные изменения в налоговой системе.

В таблице 24 содержится сводка всех изменений в бюджете, обусловленных охарактеризованным выше структурным маневром. Ниже следует комментарий к этой таблице.

Расходы бюджета увеличиваются прежде всего на повышение зарплаты в бюджетной сферы на 600–700 руб./мес., что составляет 127–150 млрд. руб. Примерно в 80 млрд. руб. оценивается увеличение расходов на оплату ЖКУ бюджетных учреждений. 50 млрд. руб. — оценка надбавки к пособиям на детей и жилищных субсидий, призванных обеспечить в максимальной степени компенсацию роста стоимости ЖКУ для малообеспеченных семей. Представляется, что вся система пособий на детей должна быть пересмотрена с целью повышения ее адресности и обеспечения уровня, действительно позволяющего содержать ребенка в малообеспеченной семье. Мы также исходим из того, что жилищные субсидии не должны превышать 10–15 % доходов семьи первого дециля.

Как мы выяснили, при повышении пенсии на 300–400 руб./мес. образуется дефицит пенсионного фонда в размере 70–100 млрд. руб., который придется покрывать из бюджета в течение трех-четырех лет. Всего увеличение расходов по этим статьям применительно к условиям 2001 года оценивается, таким образом, в 327–380 млрд. руб.

Таблица 24. ПРИМЕРНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В СТРУКТУРЕ КОНСОЛИДИРОВАННОГО БЮДЖЕТА ПРИ ТРЕТЬЕМ СЦЕНАРИИ (2001 год, млрд. руб.)

Примечание: расчеты выполнены при поддержке Экономической экспертной группы — ЭЭГ (А. В. Устинов).

Вместе с тем расходы бюджета должны сократиться на величину дотаций ЖКХ и на отменяемые льготы по оплате ЖКУ примерно на сумму 125 млрд. руб. Общее увеличение расходов составит, таким образом, от 200 млдр. до 255 млрд. руб.

Ключевая позиция в бюджете, позволяющая обеспечить его сбалансированность в ходе структурного маневра, — это изъятие ренты в связи с повышением цен на газ (пункт 2). Как было показано выше, она составляла в 2001 году около 1000 млрд. руб. Учитывая необходимость сохранения конкурентных преимуществ для отечественных производителей, в том числе за счет пониженных цен на газ и электроэнергию, примем цену покупателей газа на внутреннем рынке 50 долл./1000 м3. Цена производителя условно — 25 долл., что обеспечивает покрытие возросших издержек, необходимые накопления и уплату остальных налогов. Разница 25 долларов — рента, изымаемая в бюджет в любой форме, например в виде акциза.

На объем продажи газа на внутреннем рынке это дает в бюджет сумму, равную примерно 10 млрд. долл., или 310–320 млрд. руб.

Кроме того, согласно оценкам ЭЭГ, другие налоговые поступления от энергетических отраслей к 2007 году должны были бы составить около 260 млрд. руб. Моделируя условную реализацию структурного маневра в 2001 году, примем эти поступления, обусловленные ростом НДС и налога на прибыль, в 200 млрд. руб. (пункт 1). Точно так же ЭЭГ на 2007 год в случае реализации структурного маневра с 2004 года прогнозирует потери налоговых поступлений от неэнергетических отраслей вследствие сокращения прибыли и объема продаж на сумму около 280 млрд. долл. Примем, что в 2001 году эти потери составили бы тоже 200 млрд. руб. ЭЭГ предвидит и потери доходов от импорта (40 млрд.) и прочих налоговых поступлений на ту же сумму.

Одновременно мы можем рассчитывать на рост поступлений от подоходного налога вследствие роста заработной платы в бюджетной и коммерческой сферах на сумму примерно 270–365 млрд. руб., что дает с учетом современной собираемости около 30–40 млрд. руб.

На случай непредвиденных обстоятельств можно пойти на некоторое увеличение изъятия ренты из других добывающих отраслей, прежде всего нефтяной. По мнению специалистов, при ценах 20–25 долл./бар. безболезненно изъятие ренты на сумму 150 млрд. руб. (B. C. Милов). Примем в расчет более щадящую цифру — 70–100 млрд. руб.

Общий итог: консолидированный бюджет может быть сведен с положительным сальдо изменений (приростом профицита) на 100–130 млрд. руб. Учитывая то, что структурный маневр осуществляется в значительной мере за счет неэнергетических отраслей, целесообразно, если удастся, на эту сумму снизить корпоративные налоги.

3

Сценарии развития

3.1

Факторы развития и роста

Выше мы акцентировали внимание на деформациях в структуре российской экономики, на важной, причем тормозящей развитие, роли нерыночного сектора.

Затем мы привели данные, свидетельствующие о том, что после короткого периода оживления на основе внутренних сил, наступившего вслед за кризисом 1998 года, рост экономики стал зависеть от уровня цен на нефть и притока в страну высоких экспортных доходов.

При этом модернизация происходила медленно, ее активность снижалась. Эффективность росла скорее у тех, кто испытывал недостаток ресурсов. Изменений в структуре экономики практически не происходило, деформации скорее закреплялись, сырьевая ориентация российской экономики усиливалась вследствие поглощения экспортными отраслями большей части инвестиционных ресурсов. Закреплялась и чрезмерная социальная дифференциация.

В главе 2 мы показали, что возможен структурный маневр, который позволил бы сократить нерыночный сектор и социальную дифференциацию. Но при этом ресурсы первого сектора, прежде всего природную ренту из газовой промышленности, потребовалось бы перераспределить в основном на компенсацию населению роста цен на ЖКУ. Тогда произошел бы рост издержек и снижение прибыли в производственных секторах, которые нуждаются в модернизации. Вопрос в том, что им больше нужно: собственные ресурсы или вызов, который стимулировал бы активизацию усилий бизнеса? Этот вопрос остается открытым.

Таков в самом общем виде итог предыдущей части доклада. Теперь перед нами задача иного рода: рассмотреть альтернативные сценарии развития, дать им оценки и предложить основания для выбора политики, в том числе для оценки целесообразности структурного маневра в тех или иных условиях.

Рассмотрим три базовых сценария.

Первый сценарий — инерционный, предполагающий сохранение нынешней структуры экономики, отказ от активной политики ее изменения;

Второй сценарий — ускоренного роста, предполагающий институциональные реформы и снижение налогов при некотором увеличении рентных изъятий, чтобы улучшить условия для развития обрабатывающих отраслей;

Третий сценарий — структурного маневра, предполагающий, кроме институциональных реформ, направленных на улучшение делового климата и повышение эффективности государства, осуществление описанного выше комплекса мер по сокращению нерыночного сектора.

По каждому из этих сценариев будут представлены прогнозы основных макроэкономических показателей.

Но прежде нам следует еще раз остановиться на тех целях и задачах, которые должна ставить перед собой экономическая политика, и о тех ограничениях, с которыми ей придется считаться. Тем самым мы определимся и с теми критериями, которые помогут сделать выбор.

Мы хотим высоких и устойчивых темпов роста, чтобы существенно повысить благосостояние населения и увеличить потенциал развития. Как отмечалось выше, в принципе такая возможность есть. Она заложена в преимуществах рыночной экономики над плановой, и нам еще предстоит их реализовать. Но следует иметь в виду, что, если речь и идет об этой возможности, то она в лучшем случае позволит совершить рывок длиною в 8–10 лет, а затем мы окажемся в равном положении с иными странами, и наши новые возможности будут определяться нашими сравнительными конкурентными преимуществами на быстро меняющихся рынках.

Мы хотим добиться высокой конкурентоспособности, в первую очередь речь идет о продуктах и услугах. Конкурентоспособность на рынках капитала вторична, ибо она — условие достижения первой: если вы привлечете капитал, а затем не сможете его вложить в производства, создающие конкурентоспособные продукты и услуги, то капиталы не принесут отдачи, а привлекательные для них условия, вчера принесшие промежуточный успех, завтра окажутся фактором подрыва доверия. В этом смысле можно говорить о некотором конфликте целей высоких темпов роста и конкурентоспособности. Последняя, обеспечивая создание будущих возможностей, развития и роста, сейчас может требовать усилий и ресурсов, отвлечение которых замедляет сегодняшний рост.

Конкурентоспособность для России — поистине национальная задача, поскольку она требует серьезных изменений в институтах, ценностях, культуре огромного количества людей. Исторически до сих пор Россия всегда была либо закрытой страной, либо страной, способной предложить другим в основном только сырье и оружие. Сама же всегда предпочитала потребление готовых изделий мирного назначения из-за границы. Это очень старый, глубоко укорененный стереотип, который нужно преодолеть, причем не протекционистскими барьерами.

Конкурентоспособность каких продуктов? Это тоже трудный вопрос. Можно стараться проникнуть на занятые рынки, вытесняя продукцию других конкурентов, более опытных и привычных. Для этого нужно иметь сильные козыри: лучшее качество, предложение новых полезных свойств, заметно более низкие издержки. Изначально наши производители ничего подобного предложить не могут, в лучшем случае — на внутреннем рынке. Но приложение сил и изобретательности порой позволяют добиться успеха и на этом направлении.

Можно стараться искать и находить незанятые ниши, предлагать новые продукты, технологии, услуги. Нововведение — самый выгодный продукт, но и самый требовательный.

В любом случае это непростые задачи, требующие времени, связанные с многообразными рисками, высокой неопределенностью, тем более что все рынки становятся изменчивей. Выигрывает тот, кто проявляет больше гибкости, готовности к переменам.

Это значит: мало объявить приоритеты и давать под них деньги. Надо быть готовым к тому, что расходы не оправдаются, приоритеты придется менять и каждый раз все начинать сначала.

На этом направлении можно говорить о повышении вероятности успеха в том случае, если вы располагаете хорошими наукой и образованием, менеджментом, умеющим грамотно управлять рисками, доверием и терпимостью в отношениях между гражданами, бизнесом и государством.

Стоит все это перечислить, как становится ясно, что мы практически мало чем из этого набора сегодня обладаем. Стало быть, конкурентоспособность для нас — по-настоящему приоритетная, но и крайне трудно достижимая цель, требующая терпения и многолетних усилий на весьма широком фронте. Но зато, если в ее достижении будут достигнуты значимые успехи, это будет означать не просто рост, но выход на новый, более высокий уровень социально-экономического развития страны. Это достойная цель при всей ее сложности и долгосрочности.

Достижение высоких темпов роста в течение некоторого периода представляется более простой задачей. Но надо осознать, какие факторы для этого могут быть использованы, с какими ограничениями придется столкнуться.

1. Каждый раз, когда Россия в своей истории добивалась высоких темпов роста, она могла опираться на изобилие трудовых ресурсов. Советская индустриализация опиралась на экстенсивное увеличение занятости за счет притока рабочей силы из деревни. Сейчас мы впервые не можем рассчитывать на этот фактор. Сменился демографический режим, депопуляция является, очевидно, длительно действующим фактором. Около 2007 года начнется абсолютное сокращение численности экономически активного населения.

Привлечение рабочей силы из-за рубежа, даже если отчасти и решит проблему, все равно не позволит рассматривать труд как пусть экстенсивный, но реальный фактор роста.

2. Капитал в принципе может быть мобилизован как из внутренних, так и из внешних источников. Но, во-первых, просто увеличение массы капитала требует, как известно, эквивалентного увеличения рабочей силы, притом определенного качества. Во-вторых, он приходит, только если может рассчитывать на доходность выше среднего при низких рисках. Поэтому, начиная с какого-то момента, увеличение массы капитала, весьма вероятно, столкнется с падением его производительности, и его поток может поменять направление.

3. Единственный фактор, обеспечивающий высокие и устойчивые темпы экономического роста, — повышение эффективности, той самой совокупной факторной производительности, на основе реализации нововведений. Но это возвращает нас к тем факторам, которые составляют условия и предпосылки повышения конкурентоспособности.

3.2

Рост и валютный курс

Это, так сказать, фундаментальные факторы. Может быть, удалось бы повысить темпы экономического роста за счет каких-либо менее существенных факторов, например посредством занижения реального курса национальной валюты и тем самым создания для отечественной экономики хотя бы на время сравнительных конкурентных преимуществ.

Для такого подхода, казалось бы, есть весьма серьезные основания. Во-первых, оживление российской экономики после кризиса 1998 года началось во многом благодаря глубокой девальвации рубля, вследствие которой укрепились позиции наших экспортеров на мировых рынках, а отечественные производители смогли осуществить на внутренних рынках масштабное импортозамещение. Во-вторых, уже сейчас мы наблюдаем, как США пытаются укрепить свою экономику, не препятствуя падению доллара, тогда как Европа уже предпринимает шаги к тому, чтобы предотвратить дальнейшее укрепление евро. Если такие гиганты рыночной экономики прибегают к подобным манипуляциям, то нам, как говорится, сам Бог велел.

Поэтому не случайно у нас зачастую раздаются упреки в адрес Банка России, который позволяет укрепляться рублю, теперь уже не только против доллара, но и против евро.

Напомню, что еще 3 апреля 2002 года, выступая на III Международной конференции ВШЭ, А. Н. Илларионов заявил о недостаточности темпов экономического роста и неспособности правительства найти меры для их повышения. Чуть позднее в комментарии, опубликованном в газете «Ведомости» (2002. 3 июня), он дважды отметил неправильность валютной политики, имея в виду укрепление рубля.

Понятно, что имеется в виду не примитивный рецепт денежной эмиссии. Хотя у него есть сторонники в среде борцов с монетаризмом, его следует вывести за рамки профессиональной дискуссии.

Но что же тогда имеется в виду? В 2001 году был издан сборник статей «Пути экономического роста: Международный опыт» со статьей проф. А. Харбергера, в которой подробно рассматриваются возможности политики валютного курса для ускорения роста экономики.

Что касается денежной эмиссии, проф. Харбергер приводит пример Сальвадора, где правительство в 1986 году в ответ на требования фермеров, страдавших от конкуренции, объявило девальвацию национальной валюты. Итог был таков: после короткого облегчения наступил кризис, уровень цен в стране в 1990 году утроился, а экспорт в долларах сократился уже через год на 15 %. Объяснение простое: реальная ситуация в экономике не изменилась, не изменился и реальный валютный курс. Попытка изменить номинальный курс в этих условиях привела только к изменению масштаба цен и кризису производства. А. Харбергер пишет: «Сальвадор имеет реальный значительный приток долларов в виде переводов иммигрантов и иностранной помощи. Реальный курс изменился бы, если бы правительство и граждане отказались от этих денег»[50]. Но, признает он, вряд ли они это сделают, так как эти доходы приносят стране реальную пользу. Значит, ценность рецепта не очень велика.

Общая же рекомендация состоит в том, чтобы изменять спрос и предложение на валютном рынке. Тогда, если мы хотим укрепить доллар и уронить рубль, вызвав эффект усиления конкурентных преимуществ российских производителей, надо увеличить спрос на доллары, понизив их предложение.

Харбергер называет основные воздействия, которые способны влиять на спрос и предложения на валютном рынке:

• сокращение импортных ограничений (тарифов, квот и др.);

• сокращение экспортных ограничений;

• повышение мировых цен на один из главных экспортных товаров данной страны;

• технические усовершенствования, вызывающие снижение издержек, особенно в сфере товаров внешнеэкономического оборота;

• приток капитала.

Рассмотрим эти воздействия более подробно.

Сокращение импортных ограничений вызывает рост импорта и соответственно увеличение спроса на доллары, содействуя повышению его реального курса. Но одновременно эта мера усиливает конкуренцию на внутреннем рынке и давление на отечественных производителей. Хорошо если это давление умеренное и они способны справиться с вызовом, могут мобилизовать инвестиции, необходимые для повышения конкурентоспособности. Но если давление импорта на внутреннем рынке превышает некоторый предел, в отечественной экономике начинается сокращение производства и доходов, темпы роста падают. Наш опыт последних лет показывает, к сожалению, что указанный предел очень близок.

Сокращение экспортных ограничений увеличивает экспорт и предложение иностранной валюты, способствуя понижению ее реального кура. Но оно же влечет за собой увеличение темпов роста, если увеличение экспорта не ведет к значительному повышению внутренних цен и угнетению развития неэкспортных отраслей. Впрочем, доходы от экспорта, распределяясь по разным отраслям экономики, могут перекрывать возможный негативный эффект. При этом, подчеркнем, курс доллара падает, а экономика растет.

Технические усовершенствования, снижающие издержки как в экспортных, так и неэкспортных отраслях, приводят к дополнительному предложению товаров на экспорт или импортозамещению, растет предложение долларов и/или сокращается спрос на них, в итоге курс доллара понижается, а темпы роста экономики растут.

Приток капитала повышает предложение долларов и обычно ведет к снижению его реального курса. Если дополнительные доллары полностью тратятся, скажем, на приобретение иностранного оборудования и технологий, то этот спрос поглощает дополнительное предложение и курс остается стабильным. Но если хотя бы часть валютных доходов расходуется на внутреннем рынке, конвертируясь в рубли, спрос на рубли возрастает, а курс доллара снижается. При этом темпы роста увеличиваются.

Предложения о досрочном возврате внешних долгов или образовании стабилизационного фонда, призванные стерилизовать избыток валюты, чтобы предотвратить «голландскую болезнь», имеют обратную направленность.

Вообще с точки зрения повышения курса доллара предпочтительнее всего отток капитала, снижающий предложение долларов, но при этом лишающий экономику необходимых для роста инвестиций.

Из обзора этих факторов можно сделать два вывода.

Вывод первый: все, что ведет к росту отечественной экономики, одновременно укрепляет национальную валюту и понижает курс доллара. При этом происходит определенное ухудшение условий роста, поскольку запас конкурентоспособности, создаваемый сильным долларом и слабым рублем, уменьшается. Мы, таким образом, имеем дело с нормальным рыночным регулятором, в котором действие рождает противодействие, создающее равновесие.

Вывод второй: реальное усиление доллара или поддержание слабого рубля как фактор экономического роста по меньшей мере не очевидно и в высокой степени зависит от конкретного стечения обстоятельств. В России после 1998 года такие обстоятельства сложились в том числе в результате кризиса и предшествующего затянувшегося поддержания завышенного курса рубля, а кроме того — успешного формирования после реформ рыночного сектора, который оказался способным использовать открывшиеся возможности.

Повторить этот опыт сейчас вряд ли удастся, ибо условия изменились. Возможна либерализация внешней торговли и валютного регулирования, только не стоит ждать, что она даст быстрые результаты в виде повышения темпов роста экономики. Идея сокращения предложения долларов посредством создания стабилизационного фонда или финансового резерва при избыточном притоке валютной выручки хороша для стабилизации экономики и финансов, предупреждения негативного влияния колебаний на сырьевых рынках, но не для роста, поскольку речь идет об иммобилизации ресурсов, которые могли бы быть инвестированы в модернизацию.

Харбергер пишет о положительном опыте Бразилии и Чили с использованием политики сильного валютного курса доллара, с поддержанием его посредством формирования крупных валютных резервов в центральных банках и манипулирования импортными режимами. Что ж, этим опытом можно воспользоваться, но надо понимать, что сам по себе он роста не обеспечит.

Следует заметить, что и сейчас курс рубля к доллару или евро существенно занижен по сравнению с паритетом покупательной способности. Это не специфичное явление. Анализ данных Всемирного банка[51] показывает, что, чем слабее экономика страны, тем больше разрыв между рыночным курсом национальной валюты и паритетом покупательной способности (ППС).

На рисунке 4 показано распределение стран в зависимости от валового национального дохода на душу населения и разницы между рыночным курсом национальной валюты и ППС.

Уравнение регрессии с очень хорошими статистиками демонстрирует почти функциональную зависимость.

где ВНДнд — валовый национальный доход на душу населения.

Для России в 1999 году отношение

было равно 3,1 при 6990 долл. валового дохода на душу населения по ППС. Наибольшие значения этого показателя,6 раз и более, — для стран с ВНД на душу менее 2 тыс. долл., тогда как для стран ОЭСР этот показатель близок к единице.

Рисунок 4. ЗАНИЖЕНИЕ КУРСА ВАЛЮТЫ БЕДНЫХ СТРАН

Таким образом, страны со слабой экономикой по крайней мере имеют преимущество во внешней торговле. Однако далеко не всегда они могут им воспользоваться, в силу иных факторов не имея возможности укрепить свою экономику. Если им удается это сделать, то какое-то время они используют преимущества высокого валютного курса доллара, но, достигнув успеха, утрачивают его.

Пожалуй, наиболее характерен пример Японии: двадцать два года она держала заниженный фиксированный курс 360 иен за доллар, но уже многие годы испытывает трудности, в том числе вследствие переоцененности своей валюты, сила которой отражает уважение к достижениям японской экономики.

Вывод для России можно сделать такой: нам нужна валюта прежде всего стабильная; скачки, в том числе вниз, нежелательны. Предпочтительно на весь период подъема экономики иметь низкий, как сейчас, стабильный курс: скажем,31 руб./долл. на 20 лет. Это внушает уверенность в будущем и поощряет долгосрочные планы.

Условием решения этой задачи является снижение инфляции до 2–3 % в год. Надо напомнить, что реальное укрепление рубля после 1998 года обусловлено не избытком валюты, не другими факторами, а высокой инфляцией. Правда, инфляция в этот период была во многом связана со структурными изменениями, в том числе вытеснением бартера и взаимозачетов, монетизацией экономики, которые, в свою очередь, подпитывались притоком валютной выручки и тем самым «внешнеэкономическим грантом», который был предоставлен выгодными для России условиями торговли. Вряд ли с этим можно согласиться, особенно если иметь в виду избавление от постылой «виртуальной экономики», разрешение бюджетного кризиса, резкое улучшение сбора налогов и, наконец, рост экономики. Чего же больше хотеть от «гранта»?

Следует напомнить, что укрепление рубля, допускаемое ныне Банком России, есть осознанный выбор при дилемме: либо укрепление рубля, либо усиление инфляции, вызываемое покупкой долларов с пополнением валютных резервов и рублевой эмиссией. Причем в отличие от 2000 года, когда такая эмиссия в значительной степени поглощалась экономикой и приводила к росту монетизации, улучшению расчетов, устранению неплатежей и бартера, сейчас она уже не может привести к подобным результатам. А вот снижение инфляции, которая с 1998 года никак не опустится ниже 15 %, это весьма актуальная задача.

Искусственное же снижение курса рубля в нынешних условиях, пока держатся высокие цены на нефть, вряд ли даст какой-либо позитивный результат. Высказывается мнение, что снижение государственных расходов есть та мера, которая приведет к желаемому реальному снижению курса рубля. Это не очень понятно: конечно, если при этом развалить государство, то курс рубля упадет. Но если с сокращением расходов государство станет лучше выполнять свои реально необходимые функции, создавая лучший деловой климат, то тогда и темпы возрастут и рубль укрепится. От этого, боюсь, никуда не деться. Так что рассчитывать на снижение курса рубля как на простой и доступный фактор роста вряд ли возможно.

Правда, бывают ситуации, когда реформы, подобные, в частности, описанному выше структурному маневру, могут приводить к некоторому повышению инфляции, которая оказывается своего рода смазкой для смягчения процесса структурных изменений. Но, как правило, инфляция противопоказана росту.

3.3

Первый сценарий, инерционный

Первый сценарий можно рассматривать как базовый, поскольку развитие в соответствии с ним будет происходить спонтанно, при минимальном влиянии экономической политики. Точнее, экономическая политика не отказывается от провозглашенных реформ, но при их проведении старается действовать в рамках общественного консенсуса, минимально задевать чьи-либо интересы, особенно если речь идет о сильных группах влияния.

Соответственно сохраняется сложившаяся структура экономики, включая «ножницы цен» между первым, вторым и третьим секторами. Сохраняется нерыночный сектор, ресурсы концентрируются в первом секторе, тогда как второй испытывает недостаток средств для модернизации. Финансовые рынки развиваются темпами примерно равными всей экономике и поэтому не способны выполнять в требуемых масштабах трансформацию сбережений в инвестиции и перелив капитала.

В таблице 25 приведены основные показатели прогноза развития экономики по инерционному сценарию, выполненные в двух вариантах: благоприятном, при мировых ценах на нефть в диапазоне 20–25 долл./бар.; и неблагоприятном, когда цены на нефть понижаются до 15–18 долл./бар.

Комментарий к прогнозу. Если сохраняется нынешняя структура экономики, то темпы ее роста и возможности модернизации будут лимитированы ростом первого сектора, который, в свою очередь, будет зависеть от спроса на топливо, сырье и металлы на мировом рынке. Темпы роста мировой экономики в ближайшие 20–30 лет вряд ли будут превышать 3–3,5 % в год. Спрос на продукцию российского энергосырьевого сектора будет расти заметно медленнее вследствие ресурсосбережения и структурных сдвигов в пользу нересурсоемких отраслей, прежде всего новой экономики (см. табл. 25).

Таблица 25. ИНЕРЦИОННЫЙ СЦЕНАРИЙ (среднегодовые темпы прироста, %)

Источник: прогноз ЦМАКП.

Поэтому рост спроса на наш экспорт при нынешней его структуре не будет превышать в лучшем случае 2,5–3 % в год.

При благоприятном варианте высокие доходы от экспорта будут идти большей частью на приобретение импорта. Согласно расчетам ЦМАКП, эластичность импорта по внутреннему спросу составит в 2003–2004 годах до 1,6–1,7 раза. Иначе говоря, до 60–70 % прироста внутреннего спроса будет удовлетворяться за счет импорта. Если так случится, то стимулирующее влияние доходов от экспорта продукции первого сектора окажет минимальное влияние на рост отечественной экономики. В целом развитие экономики с сырьевой ориентацией неустойчиво в силу зависимости от мировых рынков, цены на которых подвержены сильным колебаниям, тогда как экономика не обладает необходимой гибкостью.

Отсюда большие различия между благоприятным и неблагоприятным вариантами прогноза развития по инерционному сценарию. Во втором случае сокращение экспорта к 2010 году может привести фактически к стагнации. Но и благоприятный вариант выводит на траекторию, не позволяющую решать национальные задачи.

Если развитие пойдет по благоприятному варианту, то будет происходить укрепление рубля, которое рано или поздно начнет оказывать дополнительное угнетающее влияние на развитие второго сектора, препятствуя росту конкурентоспособности.

Если реализуется неблагоприятный вариант, то с большой вероятностью последует снижение курса рубля, возможно в форме периодических девальваций, которые повысят относительную конкурентоспособность и позволят поддерживать опережающий рост внутреннего спроса над экспортом. Но при этом неизбежны вспышки инфляции, бьющие каждый раз по уровню жизни.

Возможна смена вариантов в силу колебаний нефтяных цен. Тогда следует ожидать и сменяемости описанных картин развития российской экономики — то «голландская болезнь», то девальвация. И это на длительную перспективу, если не будет структурных изменений.

Что важно, несмотря на жесткие условия развития второго сектора, он не получает каких-либо ощутимых стимулов, побуждающих к активности. Нерыночный сектор сохраняется, как и «ножницы цен», значит, нет стимулов ресурсосбережения. Нет и стимулов роста производительности. Нет ни ресурсов, ни стимулов к инвестированию.

Возможно, в этом сценарии чересчур экстраполируются нынешние условия, не сулящие перспектив. Тем не менее инерционный сценарий с известными отклонениями следует признать наиболее вероятным. Просто потому, что он не требует никаких активных действий, складывается сам собой, если не задевать ничьих интересов и держаться поближе к общественному согласию.

3.4

Второй сценарий — ускоренный рост

Анализ инерционного сценария позволяет сделать по крайней мере один важный вывод: российская экономика нуждается в дальнейших серьезных преобразованиях, если мы хотим заложить основы устойчивого процветания страны на долгую перспективу. Наряду с намеченными и с переменным успехом проводимыми институциональными реформами необходимы крупные структурные изменения, которые привели бы в равновесие систему относительных цен, сократили размеры и влияние нерыночного сектора, выровняли бы условия развития различных секторов экономики, сделали бы возможной смену ее топливно-сырьевой ориентации.

Второй сценарий, ориентированный на ускоренный рост, отражает в основном декларируемую ныне экономическую политику как совокупность методов решения указанных задач. Общий ее замысел, как уже отмечалось, состоит в следующем:

1) осуществляется комплекс институциональных реформ (административной, судебной, военной, пенсионной), дебюрократизация экономики и др., которые в совокупности должны сделать экономику более свободной и открытой,

а государство — более эффективным. Вопрос, конечно, в том, как именно эти реформы будут осуществляться, в какой мере они пойдут на уступки частным интересам;

2) снижается общее налоговое бремя при повышении уровня изъятия ренты из первого сектора. Тем самым производится перераспределение накоплений во второй сектор, возросшие инвестиционные ресурсы которого должны направляться на рост производства и повышение конкурентоспособности;

3) с этой целью государство сдерживает рост цен на газ и электроэнергию, вообще на продукты естественных монополий, чтобы не увеличивать издержки отраслей второго сектора и не снизить их способность к инвестициям за счет собственных средств.

В основу расчетов положена динамика цен на газ и электроэнергию, приведенная в таблице 26.

Таблица 26. ДИНАМИКА ЦЕН (ТАРИФОВ) НА ГАЗ И ЭЛЕКТРОЭНЕРГИЮ В 2002–2010 ГОДАХ, ВТОРОЙ СЦЕНАРИЙ (темпы роста за период, %)

С учетом прогнозируемой динамики обменного курса предполагается рост цен на газ с 19 долл./1000 м3 в 2000 году до 30 долл. в 2004-м,40 долл. — в 2007-м и 45 долл. — в 2010 году. Таким образом, на среднесрочную перспективу внутренние цены на газ остаются заниженными, примерно выходя на уровень равновесия к 2010 году. Выгоды от повышения цен распределяются между «Газпромом», потребляющими газ отраслями и бюджетом.

Соответственно сохраняются заниженные тарифы на электроэнергию, при том что превышение промышленных тарифов над тарифами для населения сократится, но не будет устранено. Само по себе это значит, что либерализация цен на электроэнергию не будет осуществлена или будет осуществлена частично (15–20 % объема рынка) по меньшей мере до 2007–2008 годов. Примерная динамика среднего тарифа: 1,7 цента за 1 кВт/ч в 2001 году,2,5–2,7 цента — в 2004-м,3,4–3,7 цента — в 2007-м,4,3–4,5 цента — в 2010 году.

Неявное предположение состоит в том, что такая динамика тарифа будет создавать необходимые стимулы для энергосбережения.

Сдерживается рост оплаты труда также и для того, чтобы не допустить увеличения издержек в экономике и увеличить накопление. Для этого достаточно сдерживать рост заработной платы в бюджетной сфере, не допуская ее реального повышения более чем на 4–5 % в год. При инфляции 10 % номинальную зарплату при этом можно увеличивать на 14–16 %.

Второй сценарий — не копия реально проводимой политики, а некая логичная схема, она не обязательно точно воспроизводится. Об этом следует сказать хотя бы потому, что меры по увеличению изъятия ренты до сих пор не предпринимаются, а на осень 2003 года намечено масштабное, на треть, повышение зарплаты бюджетников. Реальная политика носит более популистский характер.

Так или иначе, второй сценарий предполагает сохранение нерыночного сектора в современных масштабах практически до 2008–2010 годов. Это следует из того, что до тех пор будут регулироваться цены на газ, электроэнергию и ЖКУ.

В таблице 27 приведены основные показатели развития экономики России по второму сценарию.

Мы видим, что темп роста ВВП здесь существенно выше, чем при инерционном сценарии, как при благоприятном, так и при неблагоприятном вариантах развития событий. Хотя в 2008–2010 годах темпы начинают снижаться.

Главный фактор — рост внутреннего конечного спроса, прежде всего инвестиций в основной капитал. Если отрасли первого сектора в 2003–2010 годах растут со средним ежегодным темпом 1–3 % в год, то машиностроение — 6–9, лесобумажная промышленность — 5–6; строительные материалы — 5–9; пищевая промышленность — 5–6 %. Влияние условий экспорта снижается, поэтому менее вероятны серьезные негативные влияния колебаний нефтяных цен. Сомнение вызывает, однако, мотивация увеличения инвестиций, особенно с целью энергосбережения, роста производительности труда и повышения конкурентоспособности. Если не будет усиления конкуренции или серьезного повышения цен на топливо и энергию, а также заработной платы, эффективность инвестиций с этими целями во второй сектор экономики вряд ли будет выше, чем в первом секторе, как и сейчас.

Таблица 27. ВТОРОЙ СЦЕНАРИЙ — УСКОРЕННЫЙ РОСТ (среднегодовые темпы прироста, %)

Источник: расчеты ЦМАКП.

Приведенный прогноз разрабатывался до призыва президента к удвоению ВВП за десять лет, что требует ежегодного роста 7,5–8 %.Но, может быть, в этом его ценность. В отличие от сценариев Минэкономразвития, уже дотянувших темпы на 2005–2006 годы до 5,9–6 % с учетом влияния снижения налогов, он свободен от субъективных влияний и показывает более или менее реальные пределы роста при заданных условиях.

3.5

Третий сценарий — структурный маневр

Третий сценарий предусматривает наряду с институциональными реформами осуществление комплекса мер, описанных выше, в главе 2. Его основная посылка: структурные реформы важнее, чем достижение максимальных темпов роста в среднесрочной перспективе. Их затягивание будет ослаблять создание действенных стимулов к повышению эффективности и конкурентоспособности, а также и к снижению темпов роста.

Поэтому предлагается затри года (2004–2007) осуществить структурный маневр с реформированием РАО «ЕЭС» и «Газпрома», а также ЖКХ с либерализацией или повышением цен на газ и на электроэнергию, с изъятием большей части реализованной природной ренты и ее использованием на компенсацию населению роста расходов на ЖКУ.

В таблице 28 приведены цены на газ и электроэнергию, принятые в расчетах по третьему сценарию.

Таблица 28. ВНУТРЕННИЕ ЦЕНЫ, ПРИНЯТЫЕ В РАСЧЕТАХ ПО ТРЕТЬЕМУ СЦЕНАРИЮ — СТРУКТУРНОГО МАНЕВРА

Таким образом, предполагается, что до 2007 года цены на газ и электроэнергию либерализуются и далее расти не будут, а возможно, начнется их снижение под влиянием рыночных стимулов.

В таблице 29 приведены результаты прогнозных расчетов по третьему сценарию. Расчеты выполнены пока только для благоприятного варианта, т. е. предполагается, что цены на нефть не станут ниже 20 долл./бар., а газа на европейском рынке — ниже 80 долл./1000 м3. Если эти условия не будут выполнены, то параметры структурного маневра потребуют корректировки.

Таблица 29. ПРОГНОЗ ОСНОВНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ РАЗВИТИЯ ПРИ ТРЕТЬЕМ СЦЕНАРИИ — СТРУКТУРНОГО МАНЕВРА (среднегодовые темпы прироста)

Источник: расчеты ЦМАКП

Честно говоря, когда я впервые увидел эти цифры, то интуитивно решил, что они занижены: динамика показателей в 2005–2007 годах даже при третьем сценарии должна быть выше. Но потом я подумал: даже если это так и эти расчеты как бы подвергают сомнению саму идею структурного маневра, все равно низкие показатели 2005–2007 годов дают качественно правильную картину. Суть в том и состоит, что на определенном отрезке времени темпы следует разменять на структурные изменения. Все равно, если их откладывать или вовсе не делать, рано или поздно это приведет к падению темпов и иным негативным последствиям. А то, что расчеты делались не авторами идеи, а независимыми экспертами, дает определенные гарантии объективности.

Но мы видим также, что с 2008 года динамика всех основных показателей улучшается и превосходит соответствующие показатели второго сценария. К этому времени снимаются социальные препятствия для реализации реформ в газовой промышленности, электроэнергетике и ЖКХ, снижается дифференциация населения по доходам и достигается определенное смягчение социальной обстановки, повышается доверие граждан к государству.

3.6

Выбор стратегии

С начала 2003 года успехи развития российской экономики вроде подтверждали правоту тех, кто говорит о возможности и необходимости скорейшего наращивания темпов роста. Действительно, за первые пять месяцев — рост ВВП на 6,6 %. В целом за год прогнозы дают 5,5–5,7 %, что заметно выше показателя 2002 года, и возвращают нас к высотам 2000 года, которые уже не кажутся столь недосягаемыми. Тенденция снижения темпов роста прервана. Более того, в первом квартале счет капитальных операций в платежном балансе сведен с плюсом, что означает прекращение утечки капитала: направление капитала сменило знак. Факт не менее значимый, чем сокращение неплатежей и бартера: основные символы кризисного развития 1990-х годов ушли в прошлое. Казалось бы, самое время предпринимать шаги, чтобы еще поднять темпы роста, до 7–8 %. А приведенные прогнозы существенно ниже этих показателей, и ни один, даже самый лучший, не сулит удвоения ВВП за десять лет. В этой ситуации легче всего подвергнуть уничтожающей критике авторов менее амбициозных прогнозов, сторонников структурных реформ, перекрыв им, например, финансовый кислород под предлогом сокращения госрасходов.

Такое восприятие успехов текущего года, трактовка их как подтверждение правильности линии на новое ускорение просто опасны. Всем специалистам ясно, что новое оживление вызвано в основном повышением нефтяных цен в ожидании иракского кризиса и после него. Положительное сальдо торгового баланса в первом квартале 2003 года составило 15,2 млрд. долл., максимум за время наблюдений с 1994 года; рост против первого квартала 2002 года — 64 %[52]. Эксперты отмечают такую закономерность: повышение нефтяных цен вызывает вначале рост доходов от экспорта и рост внешнего спроса, дающий экономике первый импульс. Затем приток доходов от экспорта вызывает увеличение внутреннего спроса, который дает экономике второй импульс роста[53]. Но далее, если не появляются новые внешние стимулы, начинается затухание темпов. Обостряется «голландская болезнь»: за январь-май рубль укрепился по доллару на 10,4 % против 4,4 % год назад. Даже если взятый темп удержится до конца года вследствие роста инвестиционной активности и повышения производительности труда (факторов, придающих оживлению более длительный характер), все равно затухание будет происходить. Следует ожидать снижения мировых цен на нефть. С укреплением рубля, теперь не только против доллара, но и против евро, рост импорта будет опережать рост внутреннего спроса.

Так или иначе, мы имеем рост в рамках инерционного сценария, обусловленный характерными для него факторами. Роль экономической политики в его повышении минимальна. Стало быть, ее активизация по второму или третьему сценариям не стала менее необходимой.

Обратим теперь внимание на то, что по основным управляемым переменным различия между этими сценариями, а также реальной политикой, не так уж велики. Третий сценарий предполагает выход на уровень цен, близких к равновесным, за три года (в 2007 году), тогда как второй сценарий — на два года больше. На 2003 год правительство установило лимит роста цен на газ на 20 %, на электроэнергию — на 16 %. Это также означает выход на равновесный уровень примерно за пять лет.

Правда, сейчас уже ходят слухи, будто влиятельные силы настаивают на снижении этих показателей примерно на 2 процентных пункта ниже темпа инфляции. Это означало бы ужесточение логики второго сценария.

Практически происходит довольно быстрый темп роста заработной платы, в том числе осенью ожидается ее повышение в бюджетной сфере на 30 %. Повышаются и пенсии. Тем самым отчасти компенсируется рост цен на ЖКУ. Но, как отмечается[54],12-месячные темпы прироста цен на ЖКУ снизились с 61,6 % в январе 2002 года до 44,5 % в апреле 2003-го. Поскольку эти цены не связаны со спросом, можно констатировать ухудшение экономической ситуации в ЖКХ, где отложенная инфляция с 1998 года не компенсируется.

Возникает вопрос: если различия между вторым и третьим сценариями и реальной политикой не столь уж велики, то стоит ли говорить о необходимости структурного маневра? Да, стоит.

Во-первых, различия не так уж малы. Два года — немалый срок сегодня. К тому же 2007–2008 годы — это новый избирательный цикл, минимум за год до него будут остановлены все преобразования, так что реально это все отодвигается еще на один-два года. Все это время будет продолжаться упадок в нерыночном секторе.

Во-вторых, сценарные условия могут быть «раздвинуты». Уже сейчас раздаются требования снизить тарифы естественных монополий, чтобы заставить их активнее снижать издержки. Они дополняются предложениями проводить ясно выраженную промышленную политику с приоритетами, льготами и государственным финансированием инвестиций в приоритетных отраслях. При этом темпы в первые два-три года могут еще более возрасти, чтобы потом сильнее упасть, но тогда авторы подобных предложений уже не будут нести ответственности, однако успеют получить свою долю выгод. Надо что-то противопоставить такому сценарию.

В-третьих, реализация второго сценария в чистом виде означает не просто замораживание нерыночных отношений в значительном секторе экономики, но и дальнейшее обострение социальных отношений, усиление неравенства, формирование накоплений в коммерческой сфере за счет населения. И сейчас, хотя официальная статистика, суммируя данные по регионам, показывает некоторое сокращение социальной дифференциации, на самом деле она возрастает. Растут межрегиональные различия, растут и общие показатели дифференциации, если брать в качестве исходных первичные данные по регионам.

Это не только социальная, но и экономическая проблема, поскольку без реального сокращения дифференциации не будет повышения радиуса доверия, не будет ожиданий роста справедливости и солидарности, которые являются необходимыми предпосылками роста массовых сбережений и инвестиций, а без них немыслимо процветание.

Если даже пенсии и заработки в бюджетной сфере будут подтягиваться за ростом цен, все равно не будет ясно продекларированной и реализованной связи между ними: часть повышения доходов специально предназначена для компенсации увеличения расходов на ЖКУ, как это предполагает третий сценарий.

В-четвертых, и это главное: надо ясно заявить, что структурные реформы на данном этапе важнее повышения темпов роста. Важнее с точки зрения решения стратегических целей страны. Это значит, что нельзя задерживать реформы, если они мешают повышению темпов роста; нельзя осуществлять меры, способствующие росту в краткосрочной перспективе, если они останавливают структурные реформы или обращают их вспять.

Мои друзья-либералы могут сказать: помилуйте, ваши предложения противны либеральным принципам и во многом похожи на предложения коммунистов и их академических союзников: взять ренту и отдать трудящимся! Кроме того, это пахнет популизмом. Наконец, реализация ваших предложений приведет к росту доли государства в ВВП, поскольку значительная часть ренты будет взята в бюджет.

Я долго размышлял над этими соображениями, и вот мой ответ.

Во-первых, выбор решений не должен подчиняться раз и навсегда принятой теоретической схеме. Главное — соответствие требованиям реальности. А уж потом можно констатировать, соответствует это схеме или нет.

Во-вторых, наши предложения не являются популистскими: речь идет только о компенсации повышения расходов населения и большей степени монетизации его доходов. Это шаг в развитии нормальных рыночно-денежных отношений.

В-третьих, тот факт, что в силу наших природных богатств рента является одним из важнейших источников создания ВВП — не изобретение левых, оно давно известно. Известно также и то, что до сих пор рента присваивалась в основном компаниями первого сектора и лишь меньшая ее часть попадала в бюджет. Главный же аргумент в пользу сохранения подобного положения — создание благоприятных условий для отечественного товаропроизводителя во втором секторе, чтобы поддержать его в переходный период. Этот довод как раз и выдвигался левыми. Предлагая изъять ренту в бюджет, они не говорили о повышении до уровня равновесия и либерализации цен на газ, энергию и ЖКУ, но лишь об изъятии прибылей сильных компаний с целью перераспределения ресурсов слабым.

В-четвертых, формальный рост доли государственных расходов при реализации третьего сценария обусловлен отнюдь не усилением вмешательства государства в экономику, но лишь изменением относительных цен с приближением их к свободным рыночным ценам, а также связанным с этим перераспределением доходов. При этом номинально вырастет и ВВП, так что изменение доли госрасходов наделе будет составлять не более 1–1,5 процентных пункта. Речь идет просто о восстановлении нормальных пропорций и об устранении деформаций в финансовых потоках, вызывавшихся неоправданным государственным регулированием.

Если же учесть, что в результате из нерыночного сектора уйдет большая часть электроэнергетики, газовой промышленности, ЖКХ, что возрастет сфера конкурентных рыночных отношений, то

о возрастании роли государства в экономике вообще не может быть речи. Напротив, мы сделаем следующий важный шаг в либерализации экономики. Просто при нынешней структуре доля государства занижается, данные о ней несопоставимы с показателями стран с нормальной рыночной экономикой. Как несопоставимы эти данные с советской экономикой. Так что структурный маневр полностью соответствует принципам либеральной политики.

И последнее. Настоящий доклад начинался с характеристики крупных деформаций в структуре российской экономики, с констатации ее сырьевой направленности и необходимости преодоления этих деформаций.

Диверсификация сегодня у всех на устах. Что сделает структурный маневр для решения этой проблемы?

Ведь второй сценарий как бы прямо нацелен на то, чтобы взять ресурсы у первого сектора и передать их во второй в надежде на то, что тем самым будут созданы условия для повышения конкурентоспособности продуктов второго сектора, с более высокой степенью обработки. Третий сценарий, напротив, отдает изъятые из первого сектора средства населению, ставя производственные сектора перед ростом издержек и сокращением собственных инвестиционных ресурсов. Выходит, он не способствует прогрессивным изменениям в структуре российской экономики?

Ответить далеко не просто. Тем не менее я попробую изложить свои доводы.

1. Ликвидация нерыночного сектора означает, что входящие в него отрасли по крайней мере вольются во второй сектор и выровняются по условиям развития с отраслями, входящими в него сейчас. Одна диспропорция будет ликвидирована.

2. Электроэнергетика и жилищно-коммунальное хозяйство при этом могут стать важным фактором инвестиционного спроса. Сегодня компания «Силовые машины» до трех четвертей производимого энергетического оборудования поставляет на экспорт, при том что РАО «ЕЭС России» не в состоянии оплачивать приобретение нового оборудования электростанций. В результате структурных реформ должен начать рост инвестиций, ориентированный в основном на отечественных производителей.

3. Как мы отмечали, в других отраслях повышение цен на газ и электроэнергию, рост заработной платы будут стимулировать инвестиции в энергосбережение и рост производительности труда. Уменьшение собственных накоплений может быть замещено привлечением заемных средств и внешних инвестиций. Это, в свою очередь, подтолкнет развитие финансового посредничества. Все вместе будет способствовать росту спроса на продукцию второго сектора, хотя ему придется более напряженно конкурировать за заказы с зарубежными поставщиками.

Только время покажет, окажутся ли эти стимулы более сильными для повышения конкурентоспособности и роста, чем увеличение накоплений частного сектора, предполагаемых вторым сценарием.

4. Вместе с тем следует признать, что сам по себе структурный маневр не нацелен непосредственно на повышение конкурентоспособности второго сектора. Он призван создать предпосылки, равные условия конкуренции во всех секторах экономики, улучшить социальную обстановку в стране. Но есть задачи диверсификации, которые он решить не в состоянии. Равно как это не может сделать и ускоренный рост по второму сценарию.

Конкурентоспособность должен обеспечивать частный сектор. Для этого ему нужны: 1) равно благоприятные институциональные условия: свобода, законный порядок, доверие,2) разумеется, капитал и квалифицированные кадры; 3) стимулы, активизирующие частную инициативу, изобретательность, желание идти на риск.

Отбор осуществляет рынок. Он проставляет оценки продуктам и услугам в той мере, в какой они притягивают спрос. Заранее ничего сказать нельзя, особенно в нынешней переменчивой экономике. Казалось бы, очевидно, что нужно помочь нашей авиапромышленности и автостроению. Но будет ли помощь во благо? Может быть, больше проку от вложений в образование и информационные технологии, полнее соответствующие постиндустриальной экономике? А может, стоит углублять переработку энергоносителей, леса, химического сырья, оставаясь в уже занятой нише?

Государство может многое, особенно в перечисленных выше пунктах 1 и 3. Если говорить о финансовой поддержке, то, кроме обычных методов поддержки экспорта, я бы сегодня говорил только о программе развития инновационного бизнеса типа американской программы SBIP. Она поддерживает начало производства инноваций, в том числе посредством коммерциализации научных результатов, и становление (выращивание) компаний, доказавших способность добиваться успеха на рынках, неважно на каких.

Это уже другая тема. Я упомянул о ней только для того, чтобы показать: структурный маневр не берется решить все задачи. Но этим не умаляется его необходимость и важность. Все равно объективно требуемые перемены произойдут. Вопрос в том, когда, как, с какими последствиями для страны и ее граждан.

Модернизация экономики и система ценностей

Чем больше лет насчитывает история постсоветской России и чем яснее становится медлительность и противоречивость происходящих изменений, тем чаще мы обращаемся к системе ценностей, к культуре в самом широком смысле как наиболее инерционным факторам, влияющим на экономический рост и развитие страны. Очевидно, что успех модернизации российской экономики в значительной мере зависит от того, будут ли происходить необходимые изменения в культуре, в неформальных институтах, в системе ценностей, и если будут, то в каком темпом и в каких направлениях. Эти изменения, по сути, образуют не только условие успеха модернизации, ее социальный контекст, но, если задуматься, и ее наиболее глубинное содержание, ее результат: мы сами должны стать другими, чтобы сделать страну процветающей.

Во многих из нас сидит убеждение, что нам ничто не поможет, процветание не наш удел, потому что мы такие… То есть таков наш национальный характер, такова культура, которые не переделаешь. Большевики делали революцию в надежде, что, переменив экономические отношения, они в конечном счете переменят и характер народа. Не получилось. Говорили: можно вытащить мужика из деревни, но нельзя вытащить деревню из мужика. Так ли это?

Говорят и иное: не надо стараться изменить то, что не поддается изменениям. Напротив, реформы надо проводить так, чтобы учесть особенности культуры, национальные ценности, чтобы не насиловать природу народа. Но возможно ли тогда добиться цели, сделать Россию процветающей страной в ряду наиболее развитых стран?

Эти вопросы и обсуждаются в настоящем докладе.

1

Этапы реформ и пореформенного развития России

К началу реформ Советский Союз и Россия в его составе подошли как иерархически организованное общество с плановой, иерархически управляемой экономикой, с совокупностью социальных институтов, отвечавших нуждам такого общества. И само общество, и все его институты были архаичными и полуразложившимися. Поэтому и перестройка, и реформы, которые она подготовила, были поначалу встречены с энтузиазмом практически во всех социальных слоях.

Первый этап реформ состоял в демонтаже планово-распределительной иерархии и во введении ключевых институтов рыночной экономики: свободные цены, частная собственность, открытая экономика, рыночный курс рубля. Это был мощный импульс для последовательного изменения всех институтов, прежде всего формальных. Правовая система нуждалась в создании практически заново, но для этого требовалось гораздо больше времени. Преобразования шли неровно, нескоординированно, с многочисленными подобными друг другу несообразностями.

Первый этап закончился кризисом в 1998 году. Энтузиазм сменился разочарованием.

К тому же этот период был разрушительной фазой структурной перестройки экономики. Нельзя сказать, что погибло все неспособное производить конкурентоспособную продукцию. Но, во всяком случае, в основном стало ясно, кого какая судьба ожидает, — тоже довольно печальные впечатления: сокращение ВВП на 40 %, инвестиций — на 80, в текстильной промышленности выпуск на уровне 10 % советского времени.

Но, пожалуй, самый разочаровывающий итог — тот определившийся на первом этапе тип рыночной экономики, который прозвали виртуальной экономикой, а также диким, криминально-олигархическим капитализмом.

На самом деле речь идет о двух взаимосвязанных, но разных явлениях. Виртуальной экономикой — с легкой руки Гадди и Икеса[55] — начали называть экономику неплатежей, бартера, денежных суррогатов, которая стала реакцией деформированной советской производственной структуры на попытки макроэкономической стабилизации. Долги и бартер повлекли за собой снижение сбора налогов и не просто сокращение бюджета, но его катастрофическую необязательность, наносящую удар по доверию к государству и вызвавшую, в свою очередь, новую волну нарастания долгов, включая покрытие бюджетного дефицита пирамидой ГКО.

Другое явление — последствия экономической свободы, предоставленной реформами, и ослабления государства, вызванного социальной революцией, распадом тоталитарного режима и СССР. Демократии сходу не получилось из-за неразвитости демократических институтов и отсутствия гражданского общества.

А что получилось?

1. Беспорядочное распределение собственности и власти с концентрацией их на одном полюсе при росте бедности на другом. Появились так называемые олигархи, способные лоббировать свои корыстные интересы во власти в ущерб другим группам, подрывая доверие и солидарность, столь необходимые демократии.

2. Преступность, включая экономическую организованную преступность (рэкет) итак называемое «силовое предпринимательство»[56] — услуги по обеспечению безопасности богатых, выбиванию долгов, захвату собственности, заполнившее нишу, которую должно было занимать государство;

3. Коррупция в чудовищных размерах: плохо оплачиваемые чиновники, включая многих недавних демократических выдвиженцев, бросились эксплуатировать занимаемые должности в целях получения мзды, накопления богатства, а то и просто ведения бизнеса с использованием служебного положения. «Захват бизнеса» дополнил «захват государства» олигархами. Возник симбиоз бизнеса и власти, но не с целью процветания общества, а лишь с целью обогащения относительно узкой группы лиц, подавления конкуренции. Отсюда снова подрыв доверия и солидарности, снова удар по демократии.

В элитах утвердилось циничное убеждение: иначе в России нельзя делать деньги и политику. Здесь можно только получать ренту; производством, новыми продуктами, повышением эффективности заниматься нет смысла.

Виртуальная экономика сразу стала средством наживы. Простейшая схема: вновь испеченные банки, уполномоченные вести бюджетные счета, дают бюджету взаймы на текущие расходы, бюджетополучателям — ассигнования с крупным дисконтом, чиновникам — «откат» за услуги.

4. Теневая экономика. Все, что могло спрятаться от этих порядков, стремилось уйти в «тень». В первую очередь это касается тех, кто от установления таких порядков поначалу выигрывал. Они стремились уйти от налогов, от претендентов на захваченную собственность. Отсюда отток капитала. Большую часть теневой экономики занял малый бизнес, челноки, «самозанятые», хотя они и не могли укрыться от «крыш» и поборов чиновников.

Такова малоотрадная картина итогов первого этапа реформ. Разочарования более чем естественны.

Среди причин обычно называют:

• структурные деформации предшествовавшей эпохи;

• институциональные факторы, пороки русско-советской системы ценностей, недостаток культуры;

• ошибки экономической политики, прежде всего шоковых реформ, слишком быстрого ухода государства из экономики, недоучета ценностно-культурных традиций в том числе.

Не будем сейчас снова входить в обсуждение этих причин. Тем более что время меняет оценки: то, что казалось ужасным провалом, потом оценивается как естественное следствие прошлого и вполне приемлемый фундамент будущего.

Второй этап трансформации начался после кризиса 1998 года с оживления в экономике. В 2000 году. ВВП вырос на 9 %, опираясь на загрузку наличных мощностей, девальвацию рубля и благоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру. Этот этап продолжается и поныне при падающих темпах роста. Реформы начала 1990-х явно сыграли свою позитивную роль, поскольку их результатом стало появление довольно сильного рыночного сектора, представленного вполне конкурентоспособными компаниями в самых разных отраслях. Характерные черты этого этапа таковы.

Во-первых, определилась структура российской экономики и экспорта, складывающаяся под влиянием рыночных сил как таковых. Экспорт энергосырьевой направленности: нефть, газ, черные и цветные металлы, минеральные удобрения, лес с переделами до целлюлозы, а также вооружения. Другой экспорт — либо на рынки СНГ, либо в мизерных количествах. На внутреннем рынке конкурентоспособны продукты сельского хозяйства, пищевой промышленности и отчасти легкой, а также стройматериалы. Автомобили, пока еще производимые в заметных количествах, будут вытеснены импортом даже при несущественном росте доходов граждан; либо придут иностранные инвестиции с современными технологиями и мы сумеем преодолеть себя, овладев ими и достигнув нового уровня культуры производства. Телекоммуникации, информатика — с использованием преимущественно зарубежных продуктов и технологий. Остальное пока — в тумане.

Во-вторых, на втором этапе трансформации произошла монетизация экономики на базе притока иностранной валюты и соответствующего роста денежного предложения при незначительных в целом усилиях по укреплению платежной дисциплины и налогового администрирования. Это привело к быстрому, в течение двух лет, рассасыванию бартера и неплатежей. Они еще есть, но уже в терпимых пределах. Улучшение сбора налогов параллельно с их снижением доказало состоятельность гипотезы Лаффера применительно к сложившимся у нас условиям: доходы бюджета расширенного правительства в 2002 году превысили 40 % ВВП против 32 % в 1998 году. Стали сокращаться масштабы оттока капитала.

В-третьих, наряду с этими позитивными сдвигами выяснилось, что за счет внутренних источников без серьезных институциональных изменений «русского чуда» не произойдет. Темпы роста привязаны в существенной степени к ценам на нефть. Инвестиции, подскочившие было в 2000 году на 17,7 %, в 2002 году упали по темпам до 2,5 %. Половина их вкладывается в ТЭКе, межотраслевого перелива капиталов нет, нет фондового рынка, способного осуществлять эту функцию. Если что есть, то только по инициативе крупных корпораций, преобладающих в российской экономике и получающих основные доходы от экспорта. Русский вариант дзайбацу и чеболи, только пока без их эффективности и без осмысленной государственной структурной политики, в том числе по отношению к ним.

Институциональные реформы, провозглашенные в 2000 году в программе Грефа, продвигаются все медленнее, встречая нарастающее сопротивление^ пока ощутимых результатов не приносят. Может быть, рано делать выводы? А может быть, каждый раз их заряд в принимаемом законодательстве оказывается ниже критической массы? Так, антибюрократический закон о сокращении проверок оказался действующим для всех, кроме налоговых органов и милиции, для которых он особенно важен.

В-четвертых, вернемся к упомянутым выше пунктам: концентрация собственности и власти, преступность, коррупция, теневая экономика. Здесь также наблюдаются некоторые позитивные сдвиги. Государство при В. В. Путине укрепилось, отдельные крупные компании стали проявлять тягу к прозрачности и завоеванию приличной репутации, к легитимизации собственности ради привлечения инвестиций. Но пока это скорее исключения. Можно сказать, что правоохранительные органы в какой-то мере потеснили преступность на рынке силовых услуг. Теневая экономика отчасти позитивно отреагировала пока только на введение плоской шкалы подоходного налога, дожидаясь дополнительных сигналов. Что касается коррупции: то ли мы стали больше знать о ней, то ли она еще возросла, — пока сказать трудно.

Вместе с тем надо признать, что на этом фронте значимых сдвигов нет. И чем дальше, тем яснее становится, что:

• никакого желанного прогресса в нашей стране не будет, и модернизация по-настоящему не стронется с места, пока не будет успеха на этих направлениях;

• успех в этой сфере обусловлен реальными изменениями в системе ценностей, в неформальных институтах, в культуре.

Можно ли сказать, что это задачи следующего, третьего этапа трансформации? Ясно одно: это не дело правительства, во всяком случае не одного его, а всего общества.

Разработка программы Грефа в 2000 году начиналась с обсуждения системы ценностей. Инициативу проявил клуб 2015 и персонально В. М. Лопухин. Он опубликовал статью, из которой следовало, что для экономического роста нужна продуктивная система ценностей, а мы таковой по историческим причинам не обладаем[57]. Протестантам повезло — у них протестантская этика. На одном из семинаров в Центре стратегических разработок (ЦСР) митрополит Кирилл подтвердил, что система протестантских и вообще либеральных ценностей расходится с ценностями православными.

А. Кончаловский свое предисловие к русскому переводу книги Л. Харрисона «Кто процветает» озаглавил так: «Культура — это судьба». Так что же, нам смирится с судьбой? Признать, что, к чему бы мы ни приступили — Октябрьской ли социалистической революции или либеральным реформ, — все равно от нашей постылой судьбы не уйти?

2

Мировой опыт: культура и развитие

Мнения авторитетов относительно неизменности институтов, ценностей, культуры, по крайней мере по отношению ко времени человеческой жизни, разделяются. Пожалуй, большинство полагает их неизменяемыми или крайне малоподвижными[58]. Они же полагают их весьма важными, влияющими на многие стороны общественной жизни. Другие склонны считать их достаточно изменчивыми, в зависимости от тех или иных факторов, например экономических, хотя и с большими запаздываниями[59].

2.1

Лидерство Запада

Я полагаю, что к числу вторых авторов относятся по преимуществу те, кто основывал свои выводы на изучении западного общества.

После работ М. Вебера утвердилось представление о продуктивности протестантских ценностей и их важной роли в успехах экономического развития Западной Европы и Северной Америки. Во всяком случае, в силу многообразных причин и экономика, и система ценностей оказались там более динамичными. Пуританская бережливость, свойственная веку XVII, плохо сочетается с нормой «больше зарабатывать и больше тратить», распространенной сегодня в развитых странах. Но первая, когда это было актуально, способствовала первоначальному накоплению, а вторая сейчас поддерживает рост спроса. Связь с объективными и изменяющимися требованиями экономики очевидна. Р. Инглхарт замечает: «Экономическое развитие, как представляется, действительно связано с синдромом предсказуемого отхода от абсолютных социальных норм в пользу все более рациональных, гибких, пользующихся доверием постмодернистских ценностей»[60].

Тем не менее и некая общая основа западной системы либеральных ценностей остается неизменной. Л. Харрисон выделяет четыре фактора культуры, от характера которых зависит общественное развитие: 1) радиус доверия, или чувство общности; 2) строгость этической системы; 3) способ реализации власти; 4) отношение к труду, инновациям, бережливости и прибыли[61]. Продуктивны высокий уровень доверия; этическая система, обычно связываемая с религией, предпочтительней протестантская, чем католическая; демократия как способ реализации власти; трудолюбие, образование, склонность к инновациям, сбережениям, одобрение прибыли как выражения успеха.

В. М. Лопухин выделяет доверие, ответственность и личность[62]. Личность особенно важна, поскольку в западной системе ценностей поощряется индивидуализм, свободы и права человека, тогда как в других этических системах, в том числе православной, антропоцентризм осуждается как противоречащий религиозному мировосприятию. Индивидуализм ассоциируется также с эгоизмом, жестокостью в отношении других, а также с изоляцией среди себе подобных, с одиночеством в толпе. Хотя опыт показывает, что независимая личность неплохо совмещается с гуманизмом и высокой степенью солидарности, свобода предполагает социальную ответственность и собственно возможна лишь в среде людей, уважающей права себе подобных.

Так или иначе, но западная экономика и западная культура, постоянно подвергаемые критике, в том числе изнутри, уже 400 лет демонстрируют свое превосходство и в обеспечении благосостояния граждан, и в нововведениях, и в создании духовных ценностей.

2.2

Плохой пример: Латинская Америка

Либеральной продуктивной культуре, которую обычно связывают с протестантской этикой, противопоставляется культура непродуктивная, примеры которой находят зачастую в Латинской Америке.

Аргентинский исследователь Мариано Грондона, обобщая опыт своей многострадальной родины, еще с 30-х годов XX века терзаемой экономическими и политическими кризисами, сопоставил отношение этих двух культур к наиболее важным общественным институтам.

Богатство: в продуктивной культуре оценивается как результат личной инициативы и усилий; в непродуктивной — это существующий ресурс, который подлежит распределению, праведно нажить богатство нельзя.

Конкуренция: в продуктивной культуре положительная сила, развивающая стремление к совершенству и росту общественного богатства; в непродуктивной — форма агрессии, угрожающая стабильности и солидарности общества, источник зависти.

Экономическая целесообразность: в продуктивной культуре — бережливость и инвестиции в будущее, в непродуктивной — уравнительное распределение сегодня.

Труд: в продуктивной культуре — общественный долг и главная форма самовыражения, наиболее достойный источник удовлетворения потребностей; в непродуктивной — бремя, неизбежное зло; настоящее удовольствие от жизни лишь вне работы.

Инакомыслие: в продуктивной культуре — важное условие поиска истины и постоянного обновления общества; в непродуктивной — преступление, угрожающее стабильности и единодушию.

Жизнь: в продуктивной культуре то, что я делаю сам, а в другой — игралище непреодолимых сил («бог или дьявол, транснациональные компании, мировой заговор марксистов» — пример М. Грондоны); люди живут в страхе или пессимизме[63].

Л. Харрисон к этому добавляет, что для стран Латинской Америки характерен низкий уровень доверия, фамилизм (благородство и доверие распространяются на членов семьи или клана, а за ее пределами — иные правила) и централизация, обусловленная необходимостью внешнего социального контроля и подавления преступности, при этом процветающей[64]. Централизация неизменно подавляет творчество, порождает бюрократию, коррупцию и теневую экономику, механизмы которых убедительно показаны Эрнандо де Сото[65]. Отметим, с какими обстоятельствами здесь связаны коррупция и преступность.

Обсуждая строгость этической системы, Л. Харрисон снова ссылается на пример латиноамериканского католицизма, который в отличие от кальвинизма или иудаизма снисходительно относится к греху, допуская раскаяние, искупление и отпущение[66].

Он также отмечает, что из всех латиноамериканских стран реальная независимость судопроизводства до последнего времени существовала лишь в Коста-Рике.

О реализации власти:

Традиционно власть в испаноязычной Америке рассматривалась как лицензия, индульгенция. Есть доля истины, правда преувеличенной и чересчур обобщенной, в стереотипе испаноязычного американца, который смотрит на жизнь как на борьбу за власть (дающую мужчине силу); по достижении же власти она должна быть использована в его личных интересах, без какого-либо ограничения со стороны необходимости заботиться о правах других, конституционных барьеров и балансов и даже благоразумия. Тем же, кто находит этот стереотип агрессивным и безосновательным, следует задуматься, почему типический глава любой латиноамериканской страны сказочно богат, когда покидает свой пост[67].

И далее:

Авторитаризм в Латинской Америке — в семье, церкви, школе, государственных учреждениях, бизнесе — также, вероятно, имеет отношение к подавлению желания рисковать, нововведений и предпринимательства за счет неизбежной наказуемости инициативы. Точно так же авторитаризм китайских мандаринов (в том числе Мао) подавлял экономический рост Китая[68].

Последнее замечание особенно уместно, чтобы не сложилось впечатление о природной ущербности Латинской Америки. Харрисон пишет об активистах кооперации на Филиппинах, работавших там по международной программе, у которых ничего не получалось, потому что их подопечные не доверяли друг другу и, казалось, могли общаться только в рамках строгой иерархической организации. Они полагали, что это следствие испанского наследия. Но совсем другие люди в совсем другой стране, немцы в Таиланде, работавшие по аналогичной программе, с разочарованием обнаружили буквально то же самое[69].

Он считает, что иерархическая картина мира и авторитарная власть, патернализм и социальная жесткость — общие черты развивающихся стран, а также стран Восточной Азии (Японии, Кореи, Тайваня), которые почему-то в отличие от других добились успеха в развитии. Есть основания полагать, что это характерные черты традиционного аграрно-феодального общества или его пережитки.

2.3

Хороший пример: Восточная Азия

Есть нечто общее в иберо-католической культуре, которая выше оценена как непродуктивная, и в восточно-азиатской культуре на тот момент, когда страны Восточной Азии, начиная с Японии, стартовали в своем пути наверх. Это как раз иерархичность социальной организации и авторитаризм. А также закрытость, которую Западу пришлось преодолевать в свое время с применением силы. Это объясняет, хотя бы отчасти, почему Европа и Северная Америка опередили в развитии Китай, удерживавший лидерство по крайней мере до XV века.

Дальше начинаются различия.

Во-первых, это то, что называют «рисовой культурой», для которой характерны напряженность, систематичность и тщательность труда как условие выживания. Еще совсем недавно голод постоянно посещал эти многонаселенные страны, и семья знала, что лишнего едока ей не прокормить. Отсюда укорененность высокой трудовой морали, привычка все время отдавать труду — конфуцианское трудолюбие.

Во-вторых, общепринятая в этих странах конфуцианская этика. Она предполагает специфические отношения в рамках социальной иерархии — отношения взаимной ответственности. Система Конфуция строится на пяти типах взаимоотношений: 1) отца (учителя) и сына, уважение к отцу — главное достоинство; 2) начальника и подчиненного: покровительство и покорность; 3) мужа и жены; 4) старшего брата и младшего брата; 5) друг к другу. Четыре из пяти рода взаимоотношений предполагают подчинение.

Семья — ячейка доверия подобно фамилизму в других частях света, но здесь и община, и фирма — тоже семья. И нация, как, например, в Японии, тоже своего рода семья во главе с императором. В Китае родственные связи простираются до пятого колена и до третьей степени родства[70]. Отсюда уровень доверия и общности, более высокий, чем, скажем, в Латинской Америке. В первых четырех типах отношений старший имеет обязательства перед младшим, и только при их исполнении отношение подчинения легитимно. В отношении друг к другу царит правило, известное нам еще из Экклезиаста: не делай другим того, чего сам не хотел бы получить от других. Таким образом, конфуцианская этика не допускает произвола, и уже одно это увеличивает радиус доверия.

Конфуцианская этика также поощряет образование. Правда, традиционно образование было направлено на укрепление ортодоксальности и обучение наиважнейшему делу — властвованию, отбору в правящую касту. Вместе с тем продвижение по ступеням иерархии обусловливалось прежде всего ученостью и заслугами, а не происхождением, что обеспечивало определенную социальную мобильность.

В иерархии занятий торговля ставилась на последнее место, ниже сельского хозяйства и ремесла, из-за своей связи с наживой, которая оценивалась отрицательно.

Конфуцианство — очень древнее учение. Поэтому, сообразно обстоятельствам периода своего зарождения и становления, оно проповедовало аристократические, феодальные в широком смысле слова взгляды, презирая хозяйственную деятельность, полагая ее неприемлемой для человека чести. Разве это не похоже на взгляды французского дворянства шпаги накануне революции 1789 года?

В целом конфуцианство признается опорой авторитаризма, иерархии и ортодоксальности. Поэтому М. Вебер в свое время полагал, что оно будет препятствовать развитию в странах его распространения[71]. Любая инновация, по его мнению, может угрожать левым доходам конкретного чиновника. В то же время его оценки не столь однозначны: несмотря на формальное предубеждение против торговли, мотив зарабатывания денег очень силен, материальное благосостояние в Китае ценится выше, чем где бы то ни было, возможно, в противовес принятой идеологии. И это встречается везде и довольно часто, если идеология навязывается вопреки реальным устремлениям.

Уже намного позже, когда успех стран Восточной Азии стал очевиден, исследователи нашли в конфуцианской культуре противоречивые течения: «нейтрализуйте те силы, которые подавляют предпринимательство, прежде всего бюрократическую удавку, и обеспечьте престижность предпринимательства — и вы получите критическую массу мотивации успеха, практически идентичную принципам кальвинизма»[72].

Но чтобы это случилось, нужны были определенные обстоятельства. Во-первых — вызов. Вызов со стороны внешних сил породил в Японии революцию Мэйдзи, а затем вызовом стало ее поражение во Второй мировой войне. По традиции национальной солидарности и доверия вызов становится здесь мощной силой.

Во-вторых, сложились благоприятные условия на внешних рынках. Рынки Соединенных Штатов и Европы были открыты, на Западе уже создали технологии, неизвестные в Японии. Зато была дешевая рабочая сила, если не оснащенная квалификацией, то аккуратная и дисциплинированная, готовая учиться и осваивать новое. Производство на экспорт стало приносить доходы, которые можно было инвестировать. Так сложилась модель догоняющего развития в ее первом, японском, издании.

В-третьих, Япония уже стала индустриальной страной, но у нее еще были серьезные резервы индустриализации. А на этом пути важную роль могли сыграть и сыграли те свойства японской и вообще восточноазиатской культуры, которые касались взаимоотношений в коллективе. Сложился специфический тип японского фирменного управления, который поражал наблюдателей оригинальностью, хотя был перенесен в индустриальную среду аграрных феодальных отношений, построенных на конфуцианских принципах. И он позволил добиться замечательных успехов в повышении качества и снижении издержек.

Таким образом, успехи Японии в развитии промышленности и торговли, завоевании внешних рынков были достигнуты не вопреки, а благодаря архаичной культуре, адаптированной к условиям массового индустриального производства. А то, что в этой культуре мешало развитию, препятствовало целям правительства и бизнеса, шаг за шагом удалялось или отмирало само. Так удалялись препятствия на пути развития малого бизнеса, работавшего по заказам крупных компаний.

Стоит упомянуть о дополнительных благоприятных факторах: американская оккупация, обеспечившая финансовую стабилизацию по плану Доджа, крупные американские военные заказы во время корейской войны. В самом начале такие импульсы были очень важны.

Соседи имели возможность увидеть плоды японских усилий. Было два варианта — советский, по которому пошел Китай, и японский. Маоистская смесь советского марксизма с конфуцианством оказалась столь непривлекательной, что пришлось отказаться даже от ее внутрикитайского употребления, правда с учетом традиции уважения старших. Остальные повернулись в сторону японцев: они такие же узкоглазые, как мы, и смогли! Значит, и мы сможем.

Каждый придумывал что-то свое: корейцы — чеболи; Тайвань — малый бизнес при протекции государства; Гонконг — британское судопроизводство с китайским духом.

Китай обязан Дэн Сяопину снятием удавки с крестьянства и с ремесла. Здесь огромную роль сыграла энергия аграрно-индустриального перехода, до завершения которого еще остается немало возможностей. А дальше что?

Это видно опять же на примере Японии. К началу 1990-х модель догоняющего развития на основе индустриализации и с опорой на традиционные ценности себя исчерпала. Дальше для постиндустриального развития требовались свобода, индивидуализм, которых в восточноазиатской культуре не было. Те традиции, которые славно послужили японскому чуду прежде и благодаря которым советским командированным фирма «Тойота» представлялась образцовым коммунистическим предприятием, теперь стали тормозом.

Самый известный из живущих ныне японских писателей Харуки Мураками пишет: «Когда я жил в Японии, я хотел только одного — поскорее убраться отсюда! У меня с ней было столько проблем… Некоторые системы здесь я просто ненавижу… Японская экономика достигла в своем развитии потолка — и резко провалилась сама в себя… поколение отцов проиграло, проиграли его экономические приоритеты. Но что особенно грустно — проиграли все японские общественные ценности… Еще десять лет назад Mitsubishi или другие фирмы-гиганты были непоколебимы. Теперь это не так. Особенно в самое последнее время. Молодые люди не доверяют вообще ничему. Они хотят быть свободными. Нынешняя система, общество не принимают таких людей»[73].

Полагаю, через какое-то время все другие страны Восточной Азии, добившиеся успехов в индустриализации и повышения благосостояния, встретятся со сходными проблемами. Первый сигнал для них прозвучал в 1997 году, когда разразился азиатский кризис. У Китая и Вьетнама больше времени, но и их возможности роста в рамках модели догоняющего развития также ограничены. Рано или поздно страны, вступающие в постиндустриальную эпоху, либо должны будут пожертвовать традиционными ценностями, особенно авторитаризма, иерархии и персонализации всех отношений, либо начнут отставать.

Поэтому, как ни привлекателен восточноазиатский пример догоняющего развития, для России он не подходит: у нас нет рисово-конфуцианской культуры и обзаводиться ею уже не стоит. Да и не получится.

2.4

Хороший пример динамики: Испания

Если говорить о принципиальной неизменности системы ценностей, то пример Испании может служить опровержением, ибо прогресс Испании за последние 40 лет — это в основном результат изменения институтов и культуры.

В 1939 году закончилась кровавая гражданская война, крайне разрушительная. До 1975 года в стране царил режим Франко, проводивший большую часть этого периода политику автаркии. Подвижки начались в 1953 году с подписания Мадридского пакта, по которому в обмен на военные базы США предоставили Испании экономическую помощь (1 млрд. долл. за десять лет) плюс вложили средства в сооружение военной инфраструктуры.

До этого об Испании можно было бы сказать все, что выше сказано о Латинской Америке. И сейчас изменилось далеко не все. Тем не менее происшедшие изменения колоссальны. Вот что говорят другие авторы об их причинах.

1. Экономические реформы, к осуществлению которых побудили США и МВФ: либерализация экономики, девальвация песеты, сокращение бюджетных расходов и привлечение иностранного капитала. Шаг за шагом пошел процесс отказа от автаркии к открытию экономики, интеграции с Европой.

В 1959 году был принят стабилизационный план. Его выполнение привело к тому, что в 1961–1973 годах экономика Испании росла со среднегодовым темпом в 7 %, промышленность — 9 %. Начался туристический бум; в 1958 году было всего 3,5 млн. туристов, в 1978-м -54 млн., которые потратили в стране 16,8 млрд. долл., создав 10 % ВВП[74]. Помогла девальвация песеты.

Одновременно поток испанских мигрантов потянулся в Германию и во Францию. Переводы заработков составили до 25 % поступлений от туризма. Еще более важно, что эти люди увидели жизнь других стран, более свободных и процветающих.

Иностранные инвестиции уже в 1960-е годы составили до 20 % валовых инвестиций. Из 500 крупнейших компаний в 188 был иностранный капитал. В этих компаниях росло новое поколение испанских менеджеров и специалистов, приобщенных к иной деловой и технологической культуре.

Сократилась доля занятых в сельском хозяйстве — с 50 % в 1950 году до 20 % в 1990 году. Индустриализация проходила и здесь: взгляды промышленных рабочих формировались иначе, чем у их крестьянских родителей.

Стоит еще отметить программу стимулирования индивидуальных домовладений: сейчас в них живет более 70 % испанских семей, получивших индивидуалистические мотивации.

Стало более равномерным распределение доходов: в год смерти Франко 4 % богатых семей контролировали около 30 % всех доходов страны. К 1980 году пропорции изменились — на 10 % самых богатых 24 % доходов, примерно как в других странах Европы.

Программа «дисциплинированный налогоплательщик» не знаю как, но дала следующие результаты: в 1970 году подоходный налог платили 300 тыс. физических лиц, в 1982-м — 6 млн.

Более равномерное распределение доходов стимулирует чувство общности и доверия.

Что с коррупцией? Скажу только об одном мероприятии: был принят закон о презумпции, можно сказать, невиновности автовладельцев. Свидетельства дорожных полицейских суды перестали принимать во внимание, хотя их зарплата и привилегии значительно увеличились. Итог этой, казалось бы, несправедливой меры: взятки на дорогах исчезли.

2. Модернизация церкви. Церковь в Испании всегда была влиятельной силой и оплотом реакции. На ней в значительной степени лежала вина за отставание Испании. Не случайно в годы гражданской войны республиканцы видели в церковниках врагов и убивали их тысячами.

Но к 1970 году уже в тюрьмах Франко сидели 187 священников, большей частью басков. Церковь стала леветь.

Это общее движение. Католицизм искал способы удержать позиции в меняющемся мире, в частности, посредством защиты бедных, участия в рабочем движении, проведении в храмах популярных мероприятий для молодежи.

Второй Ватиканский собор (1962–1965) поддержал отделение Церкви от государства, стремясь отдалить ее от власти и сделать независимым оплотом нравственности и социальной ответственности. Папа Иоанн XXIII призвал к социальному миру и справедливости. С 1971 года кардиналом Испании стал Энрике Тарракона, ставший затем одним из лидеров в процессе демократизации.

В 1981 году легализовали разводы, а в 1985 году — разрешили аборты: шаги для католической церкви ранее немыслимые. Влияние религии все больше обращалось на осовременивание системы ценностей.

3. Демократизация. Это, пожалуй, один из самых значимых процессов. Конечно, после Франко диктаторский режим должен был трансформироваться, особенно учитывая демократическое окружение Испании. Тем не менее позиции консерваторов и военных были очень сильны. От нового короля Хуана Карлоса ожидали скорее продолжения курса. На пост премьера он назначил Адольфо Суареса, имевшего репутацию реакционера.

Но через три месяца Суарес провел закон о политической реформе. Были легализованы социалистическая и коммунистическая партии, профсоюзы; введено право на забастовку. В июне 1977 года прошли первые свободные выборы. Партия Суареса «Союз демократического центра» до абсолютного большинства недобрала считанные голоса, но он не пошел на коалицию. В трудной экономической ситуации в октябре 1977 года Суарес предложил всем партиям подписать соглашение о совместных действиях — знаменитый пакт Монклоа, который с тех пор стал примером решения острых экономических проблем не властными принудительными методами, а на основе социального консенсуса. Пакт предусматривал потолок по зарплате, по кредитам, по бюджетным расходам. Бремя выхода из кризиса явно ложилось большей частью на трудящихся. Но социалисты и коммунисты подписали его, пакт сработал.

В конце 1978 года была принята новая конституция, самая либеральная в Европе: государственной официальной религии нет, монархия даже не конституционная, а парламентская, отменена смертная казнь, ограничена роли военных, традиционно очень важная.

В феврале 1981 года молодая испанская демократия выдержала самое серьезное испытание — попытку военного переворота. Король, на которого смотрела вся страна, без колебаний отправил солдат в казармы, показав себя подлинным гарантом демократии.

Еще одно испытание — победа социалистической партии на выборах 1982 года, тех социалистов, которые всегда декларировали свою приверженность республике 1936 года и непримиримость к франкистам. На генералах шерсть встала дыбом. Но обошлось, лидер социалистов Фелипе Гонсалес выступил со специальным обращением к военным, убеждая их в своей умеренности. Вскоре он согласился вступить в НАТО, а в 1985 году Испания стала членом ЕС.

Демократическое развитие Испании, публичное, без всяких подковерных маневров, стало одним из главных, а может быть, и главным фактором трансформации системы ценностей испанцев. Они, как и мы издалека, были свидетелями всех этих событий. И события меняли их сознание.

4. Свобода слова. Еще до смерти Франко появились независимые издания: католическая Ya, журнал Cuadernos para el Dialogo, вечерняя Madrid. Позднее стали выходить леволиберальная El Pais, ныне самая популярная газета в Испании, журналы Cambio-16 и Tiempo. Независимость СМИ, исключение всякого контроля со стороны правительства ни разу не ставились под сомнение. Вместе с ТВ они оказывали все более серьезное влияние на формирования общественного мнения.

5. Военная реформа. Главное — исключить вмешательство военных в политику, традиционное pronunciamento; далее — существенно сократить военную юрисдикцию, модернизировать системы жалований и выплат, ввести стандарты НАТО. Все это было сделано под руководством военного министра в правительстве Суареса генерала Гутьерреса Мелладо. Старой гвардией Франко он был заклеймен страшным именем «либерал». Сам он по этому поводу сказал: «Ничего не имею против… Я считаю, что все мы должны стремиться к новым, лучшим горизонтам, не ограничивая себя преходящими идеями и институтами, которые уже отодвинуты в прошлое реальностью юной, беспокойной, энергичной Испании»[75].

Генерал Мелладо был последним военным на этом посту. Следующим военным министром назначено гражданское лицо.

6. Реформа образования. Был внедрен, в частности, единый механизм тестирования перед поступлением в университеты, типа нашего нынешнего единого государственного экзамена, который и сейчас еще вызывает ожесточенные споры. В Испании он с успехом применяется более двух десятилетий.

7. Дух лидерства. Л. Харрисон подробно обсуждает эту проблему[76]. В стране, меняющей системы ценностей, должны быть сильные интеллектуальные и нравственные лидеры. Еще в начале XX века замечательные испанские писатели и философы, большие патриоты своей страны, Ортега-и-Гассет, де Мадарьяга, Диас Плаха подвергли состояние испанского общества глубокому критическому анализу, возглавили крестовый поход за перемены в национальной культуре.

Ортега-и-Гессет писал: «Любое занятие, к которому мы прибегаем по необходимости, болезненно для нас. Оно принижает нашу жизнь, ранит ее, рвет на части… Человек, занимающийся каким-либо трудом, делает это в надежде, что труд обеспечит ему освобождение, что однажды он прекратит работать и наконец начнет жить»23.

Эти люди среди образованных испанцев, переживших ужасы гражданской войны и диктатуру Франко, стали подлинными моральными авторитетами, именно потому, что имели мужество говорить правду о слабостях своего народа.

Настоящим лидером нации стал король Хуан Карлос. Не вмешиваясь в повседневную политику, он сыграл огромную роль в становлении испанской демократии, в том, что военные были поставлены на место. В Испании не принято шутить по поводу короля. И надо понять: это не традиционная склонность к авторитаризму, она-то как раз порождает анекдоты. Это заслуженный авторитет, способствующий общности нации, элемент ее уважения к самой себе.

Вряд ли можно сказать, что Испания переменилась абсолютно. В 1984 году во время опроса по программе WVS (Всемирный обзор ценностей) 50 % испанцев решили, что капитализм нелегитимен и неэффективен. В 1981 году большинство высказалось за участие трудящихся в управлении предприятиями наряду с собственниками и менеджерами. Сиеста, как и всегда, остается живым обычаем: работают с 9 до 13 часов и с 16 до 20. Час пик — в 11 часов вечера.

И все же теперь это другая страна, с преобладанием новых ценностей. Результаты налицо: в 1999 году душевой валовый национальный доход составил в Испании 17 850 долл. против аналогичных показателей:

• в Аргентине — 11 940 долл.;

• в Мексике — 8870 долл.;

• в Бразилии — 6840 долл.

В 1950-е годы Испания была по уровню развития близка к этим странам. А сегодня она на одном уровне с Юной Кореей и Новой Зеландией[77].

2.5

Цивилизации и развитие

А. Тойнби определяет цивилизацию как общность стран и народов, объединенных общей культурой, ценностями, институтами[78]. Довольно расплывчатое, но верное определение. Рост цивилизации — результат ответов на вызовы. Вызовы создают напряжение, необходимое для развития. Упадок — от неспособности ответить на вызовы и от внутренних противоречий.

Большинство нынешних цивилизаций обнаруживают связь с традиционными религиозными конфессиями.

В таблице 1 представлены три варианта выделения современных цивилизаций, построенные виднейшими современными исследователями С. Шварцем, Г. Хофстедом (1988) и Р. Инглхартом (2000) посредством статистического анализа26.

Таблица 1. СОВРЕМЕННЫЕ ЦИВИЛИЗАЦИИ

А. Тойнби выделял еще российскую православную цивилизацию, видя в ней важные особенности в сравнении с другими странами Восточной Европы.

Вопросы, которые будут нас интересовать, таковы:

1) действительно ли имеется связь между культурно-ценностными различиями цивилизаций и их экономическим развитием?

2) насколько подвижны культурно-ценностные особенности цивилизаций и в какой мере они могут быть непреодолимым препятствием для развития? Или, напротив, им не следует придавать особого значения и просто учитывать, что под влиянием изменений в экономике и иных областях они сами собой будут меняться, хотя и с запаздыванием?

Пытаясь ответить на эти вопросы, мы вступаем на довольно зыбкую почву. Суть в том, что ценности оказывают реальное влияние на поступки и действия, которые являются результатом множества факторов, так что вычленить влияние ценностей на них с помощью непосредственного наблюдения затруднительно. Возможно лишь при опросах назвать слова, обозначающие ценности, или сформулировать утверждения, при выборе которых опрашиваемые выявят свои предпочтения. Затем мы надеемся таким образом косвенно определить предпочтительные ценности и, уже опираясь на полученные данные, определить связи между ценностями данной цивилизации и ее развитием. Понятно, что оценка полученных при этом выводов должна быть осторожной.

Один из важных аналитических приемов, непривычных для экономистов, — построение систем координат, в которых осями служат некоторые противостоящие понятия, отражающие совокупность близких по смыслу ценностей или ценностных суждений.

В такой системе координат уже можно определить позиции той или иной цивилизации или страны в сравнении с другими.

Р. Инглхарт представляет Всемирный обзор ценностей (World Values Surwey), который проводится уже 25 лет и ныне охватывает 75 стран, в которых проживает 85 % населения Земли[79]. В этом обзоре страны располагаются по двум осям: «выживание — самовыражение» и «традиции — секулярно-рациональные ценности» (см. рис.).

Ценности выживания — это экономическая и физическая безопасность, материальные ценности, нетерпимость к инакомыслию, ксенофобия, низкая оценка свободы и прав человека, готовность принять авторитаризм, покорность, склонность к вере во всемогущество науки и техники. Самовыражение, напротив, предполагает высокие оценки личности, свободы, прав человека, нематериальных ценностей и успеха, озабоченность экономией, равенством полов. На рисунке видно, что к полюсу выживания близки посткоммунистические восточноевропейские страны, а также страны Азии и Африки; к полюсу самовыражения — Западная Европа и англоязычные страны. Важно отметить, что здесь явная связь с уровнем развития и благосостояния: линии на рисунке 1, идущие сверху слева вниз и направо, разделяют множество стран по уровню ВВП на душу населения. При всей условности мы видим, что ценности выживания ближе бедным, а самовыражения — богатым. Последнее для экономического развития является явно позитивным, содействующим фактором.

Другая ось «традиции — секулярно-рациональные ценности». Традиционные ценности — это религия, семья, страна; почтение к власти, абсолютные стандарты, социальный конформизм; согласие предпочтительнее открытых политических конфликтов. Секулярно-рационалъные ценности включают рациональное поведение, достижение успеха; предпочтение светского государства, слабую роль религии.

На рисунке видно, что Россия, будучи по ценностям близкой к полюсу выживания, в то же время весьма рационалистична, как Германия, Норвегия и Дания. Интересно, что США и другие англоязычные страны, кроме Британии и Новой Зеландии, привержены традиционным ценностям в той же степени, что Индия и бывшие закавказские республики СССР. Отчасти это можно объяснить тем, что традиции в США более рационалистичны, коррелируют с ценностями самовыражения. Но при этом возникает сомнение именно в таком методе шкалирования ценностей. Очевидно, что традиции в Африке, Азии и Латинской Америке скорее противодействуют развитию экономики, а в США — нет. Здесь они скорее становятся постматериальными ценностями, результатом достигнутого благосостояния.

Другой подход представлен исследованиями С. Шварца. Основываясь на ценностях, выявленных при анализе религиозных и философских трудов разных культур, он сгруппировал их в блоки по типам мотиваций и представил в виде полюсов на трех осях:

1) «консерватизм — автономия»; 2) «иерархия — равноправие»; 3) «мастерство — гармония». Чтобы понять смысл этого, нужны разъяснения.

СИСТЕМЫ ЦЕННОСТЕЙ НАСЕЛЕНИЯ РАЗЛИЧНЫХ СТРАН МИРА ПО Р. ИНГЛХАРТУ 1.8

Консерватизм идет после таких ценностей, как безопасность, конформизм, традиции; личность рассматривается как принадлежащая группе (коллективизм). Ценится социальный порядок.

Автономия: в центре внимания личность, стремящаяся выразить свои внутренние качества и поощряемая к этому. Различается автономия интеллектуальная (независимость, открытость ума, изобретательность) и аффективная — стремления к удовольствиям, гедонизм. У Хофстеда автономию заменяет индивидуализм. Казалось бы естественным противопоставление «коллективизм — индивидуализм», но это, видимо, в российском сознании, у авторов — иначе.

Иерархия предполагает высокую оценку социальной ответственности, достигаемой человеком через иерархическую систему ролевых предписаний; подчинение старшим по иерархии и исполнение обязанностей, соответствующих правилам и позиции в иерархии; санкции за неподчинение, иерархия легитимизирует неравенство в распределении власти и богатства.

Равноправие рассматривает всех индивидов как равных перед моралью и законами, устанавливаемых с общего согласия. Социальная ответственность достигается через преодоление эгоизма, признание прав других, усвоение общих представлений о справедливости, свободе, равенстве, честности и долге. Для России важно подчеркнуть различие между равенством в распределении и в правах, поскольку в иных культурах легитимизируется только равенство прав и возможностей. И нам противопоставление иерархии и равноправия, допускающего неравенство в распределении, может представляться искусственным.

Мастерство — в понимании С. Шварца, не просто высокая оценка профессионализма и умения, но и активное стремление к изменениям в своих и общих интересах (амбиции, успех, смелость, достижительность).

Гармония — восприятие мира таким, каков он есть, стремление скорее сохранить, чем переделать сущее (единство с природой, высокая оценка прекрасного).

Вопросник, содержащий 57 ценностей, распространялся среди учителей и студентов в 54 странах, включая 10 стран бывшего советского блока.

Выводы этого исследования таковы: страны, где оценки автономии, равноправия, мастерства наиболее высоки, являются и наиболее развитыми, чего и следовало ожидать. Напротив, страны с преобладающими ценностями консерватизма, иерархии и гармонии — большей частью бедные, их развитие сталкивается с трудностями.

Таким образом, связь между ценностями и развитием экономики по итогам этих и иных исследований можно считать доказанной, хотя не всегда ясно, что причина, а что следствие; вероятней всего, может быть и то и другое.

В Восточной Европе, как показало исследование С. Шварца и А. Барди в 1992–1994 годах, ценности иерархии и консерватизма важнее, чем в Западной[80]. Это объяснено наследием коммунизма, включая, в частности, тесноту проживания, способствующую иерархии, или обострение проблем безопасности личности и имущества в переходный период. Эти ценности также сильней в православных странах.

Что касается подвижности культурно-ценностных различий, то указанные исследования, обнаруживая достаточно заметные изменения, например, в Испании или в Восточной Азии (в отношении предпринимательства при сохранении там традиционной культуры и позитивной ее роли в развитии), других убедительных примеров догоняющего развития именно ценностей, пожалуй, не нашли.

Подведем итог нашему обзору.

1. Несомненно, продуктивная система ценностей — преимущество Запада. Хотя нельзя утверждать, является она причиной его процветания, его результатом или же имел место процесс плодотворного взаимодействия. Иметь систему либеральных ценностей, подобную западной, было бы неплохо и для России, хотя есть заметные различия в культуре.

2. Традиционная российская культура скорее имеет много общего с латиноамериканской, в особенности в том, что касается радиуса доверия, распоряжения властью, отношения к предпринимательству и труду. Но есть важные отличия, дающие нам дополнительные шансы. Об этом разговор впереди.

3. Хороший опыт Восточной Азии нам, к сожалению, не подходит. Во-первых, там успех опирается на традиционные ценности (трудолюбие и дисциплину), которые у нас не столь уважаемы. Во-вторых, они крайне важны в фазе индустриализации, которая завершается у них и уже давно закончилась у нас. Перед нами стоит задача модернизации переиндустриализированной экономики и постиндустриального развития.

4. Опыт Испании особенно полезен для нас, так как он показывает возможность трансформации системы ценностей в сторону повышения ее продуктивности под влиянием экономических реформ и демократизации.

3

Ценности и экономическое развитие России

На встрече нового,2001 года члены «Клуба 2015» в хорошем настроении (им удалось продвинуть в общественное сознание важность ценностей) распевали песенку на мотив «С чего начинается Родина…»:

С чего начинаются ценности?

С того, что кончается газ…

Газ еще есть, но уже понятна альтернатива. Либо Россия будет жить как сейчас, на эксплуатации природных ресурсов и с нынешней системой ценностей и неформальных институтов — и тогда ее ждет примерно та же судьба, что и Латинскую Америку. Либо шаг за шагом система ценностей изменится — и тогда удастся изжить такие социальные язвы, как коррупция, злоупотребление властью, теневая экономика, а стало быть, построить эффективную постиндустриальную экономику. На III этапе российской трансформации, который уже маячит на горизонте, ценности действительно приобретают важнейшее значение.

Как же с этим обстоит дело у нас?

Прежде всего, три замечания о принятом здесь подходе к изучению ценностей. Во-первых, ценности, реализуемые через наблюдаемые тенденции развития экономики и общества, отражают мотивации людей, а также и ограничения, этические и правовые, регулирующие выбор тех или иных способов реализации мотиваций. Мотиваций не так много: голод, страх, любовь, богатство, власть. Ценности-ограничения образуют своего рода социальные фильтры, отделяющие приемлемое и полезное с точки зрения общества от прочего.

Во-вторых, есть ценности и антиценности, пороки. Последние осуждаются и отвергаются как неприемлемые. Это грубое деление. Более тонкое можно связать со степенью жесткости предъявляемых ограничений: жесткие — в отношении важных ценностей, мягкие — к ценностям не столь важным, прегрешения против которых простительны. Люди и общество попустительствуют своим слабостям. Образуется своего рода шкала — от самых главных ценностей до пороков, — на которую жизнь наносит метки, характерные для определенной культуры.

И что очень существенно: важные, принципиальные ценности, помещаемые в начале шкалы, оказываются связаны с простительными слабостями. Последние (как недостатки, являющиеся продолжением наших достоинств) для экономики отнюдь не безразличны. Так, можно высоко ценить щедрость, бескорыстие, но в этом случае приходится оказывать снисходительность лени, расточительству и т. п.

В-третьих, влияние ценностей и их изменений на реальное поведение людей, как отмечалось, обычно напрямую оценить невозможно. Мнения о ценностях, получаемые через опросы и являющиеся главным источником информации о них, зачастую искажают действительную картину либо из-за смещения субъективных оценок, либо под влиянием преходящих событий, повышающих значимость тех или иных ценностей в данный момент. Поэтому нередко фиксируемые опросами позитивные сдвиги в системе ценностей не согласуются с реальными переменами. Последние, по крайней мере как можно предположить, запаздывают. Специалисты хорошо знают о подобных эффектах, стараясь свести ошибки к минимуму. Но это должны понимать и те, кто пользуется результатами их исследований.

3.1

Три источника, три составные части российских ценностей

В XX веке Россия претерпела два глубочайших катаклизма, образовавшие своеобразные разрывы непрерывности в ее историческом развитии. Поэтому неудивительно, что нынешняя российская система ценностей неоднородна и противоречива. Сегодня она к тому же отражает не только неизбежные исторические напластования, но и конфликтность переходного периода.

Три наши государственных символа как бы олицетворяют ее основные источники и составные части. Двуглавый орел от Палеологов — символ старинных русских традиций, низвергнутых социалистической революцией и воспрянувших духом после революции демократической с надеждой на возрождение. Советский гимн — воплощение недавнего прошлого, вызывающего у многих ностальгию из-за сложностей реформ. И наконец, трехцветный флаг, который с августа 1991 года стал символом новой демократической России. Этот слоеный пирог связывают с преемственностью разных этапов развития российской государственности, с отражением сочетания самобытной культуры и новой энергетики. Но, возможно, это гремучая смесь, способная создавать препятствия для развития страны. Постараемся разобраться в этом.

3.2

Традиционные русские ценности

В процессе анализа много образных литературных источников[81] из упоминаемых в них традиционных российских ценностей отобрано 10 наиболее важных для экономики. Им сопоставлены антиподы-слабости, к которым русская культура относится снисходительно. Такой подход представляется конструктивным с точки зрения оценки продуктивности системы ценностей. Соответствующие понятия и суждения приведены в графах 1 и 2 таблицы 2. Графа 3 содержит примечания, большей частью указывающие на специфические факторы, которые способствовали закреплению той или иной ценности.

Духовность — одна из наиболее часто упоминаемых ценностей российской культуры. Обычно понимается как превосходство духовных ценностей над материальными: «не хлебом единым жив человек». Особенно ясно это понятие с точки зрения религии — стремление к стяжанию Духа Святого. Но это не только религиозное понятие, за его пределами духовные запросы обозначают интерес к литературе, искусству, общественным делам, к переживанию эмоций, выходящих за рамки материальных интересов. Духовность может быть продуктивной: творческое вдохновение изобретателя, ученого, художника — это духовность. Но противопоставление духовности материальным интересам, русской духовности западному материализму вряд ли оправданно.

Таблица 2. ТРАДИЦИОННЫЕ РУССКИЕ ЦЕННОСТИ И АНТИПОДЫ

Коллективизм понимается по-разному. Как стремление к совместной работе, способность к сотрудничеству, cooperative man, как говорят на Западе, — весьма продуктивная ценность. Русский традиционный вариант — артельность.

Но это также может сопровождаться подчинением личности коллективу, отказом от своих прав реально в пользу лидера, ибо коллектив без лидера не бывает. Поэтому оборотная сторона коллективизма — авторитаризм (Ахиезер) и безответственность: лидер объединяет права и ответственность членов, член коллектива уже не личность. Мы видим подобные явления и в нашей истории, и в сегодняшней жизни.

Зачастую коллективизм русских объясняют суровыми природными условиями, с которыми человек не может справиться в одиночку. Но изначально, при низком уровне развития любые природные условия тяжелы. Поэтому в примитивных обществах всюду коллективизм. Индивидуализм как антоним может возобладать только в достаточно развитом обществе, с иным, не внутриобщинным типом связей, каковым являются рыночные отношения.

Коллективизм может также быть инструментом социального контроля со стороны государства; так русская сельская община обязывалась круговой порукой по взысканию податей.

Самопожертвование, жертвенность: принесение своих интересов или даже жизни в жертву ради общих интересов — коллектива, общины, государства. Подчинение частного общему. Почитатели этой ценности обращают внимание на то, какую роль это качество сыграло в отечественной истории. Иван Сусанин, Александр Матросов, массовый героизм во время Отечественных войн.

Конечно, память героев священна и не позволяет сказать что-то критическое. Но все же лучше, если героизм и самопожертвование не требуются, когда ценность человеческой личности заставляет искать решения, исключающие необходимость жертв. К тому же самопожертвование — это покорность власти, это долготерпение, которые позволяют ей не считаться с личностью, игнорировать или узурпировать ее права.

Самопожертвование — ценность преимущественно традиционного общества с иерархической социальной структурой, где жертвовать собой ради сеньора или барина — долг вассала или холопа.

Соборность — одна из самых почитаемых русских ценностей, наряду с духовностью чаще других упоминаемая как национальная особенность. Что же это такое? Протоиерей В. Чаплин полагает, что это патернализм, другие считают, что согласие в коллективе и в обществе на основе консенсуса — принцип, применяемый в крупных японских компаниях, чтобы добиться разделения ее целей всеми сотрудниками.

Соборность не противостоит личности, она ее укрепляет. Она противостоит безличному коллективизму и своеволию индивидуализма.

Н. А. Бердяев: «Соборность — внутренний, конкретный универсализм личности, а не отчуждение совести в какой либо внешний (коллектив. — Е.Я.)… Соборность мне более всего близка в чувстве общей вины, ответственности за всех»[82].

В. Аксючиц: «Подлинная соборность есть свободное, братское, любовное соединение абсолютных личностей». Полноценная личность достигает полной индивидуальной свободы и неповторимости в свободной обращенности и любви ко всем личностям[83].

Я несколько теряюсь, читая такие пафосные тексты. Но если попытаться несколько приземлить подобные формулировки, то их можно трактовать так: личности, объединенные в некое сообщество себе подобных, уважают не только свои права, но и права других. Поэтому они стараются добиваться своих целей, реализовывать свои интересы, не нанося ущерб собратьям, во всяком случае не нарушая общепринятых норм. Они стремятся также к тому, чтобы эти нормы были разумны, чтобы все сообщество процветало, и поэтому склонны уделять время общественным делам в своих же интересах.

В таком определении мы имеем дело не с чем иным, как с гражданским обществом, явно либеральной ценностью. Расширение за пределы этого определения превращает соборность в некую мечту, утопию типа марксистского слогана «Свободное развитие каждого есть условие свободного развития всех». Мы видели, во что превращается эта мечта при попытке реализовать ее на практике[84].

А что здесь специфически русского, кроме слова? Общая вина, ответственность за всех, миссия России спасти человечество, «русская идея» по Ф. М. Достоевскому?

И. М. Клямкин считает, что формула «каждый за всех» — это формула перманентной войны, используемая для организации мирной жизни в «осажденной крепости». Ее перевод с религиозного языка (мое спасение в спасении всех) на светский (подчинение личных интересов общественным) означает подчинение «обожествленному российскому государству, которое и есть воплощение всех. Что получается, если христианская идея индивидуального спасения заменяется идеей „спасения всех“. Получаются самодержавие, крепостничество, несвобода и бесправие личности, поверхностная имитационная религиозность и неразвитость трудовой морали». И далее: «российский государственный и общественный быт — не отклонение от „русской идеи“, а ее вполне последовательное и адекватное воплощение»[85].

Так или иначе, но представляется достаточно ясным, что соборность — вполне продуктивная ценность, если она останавливается на идее гражданского общества. Она становится контрпродуктивной, когда словами о вселенской любви и заботе обо всех прикрывается подавление личности в интересах государства.

Заметим, что сильное государство весьма часто рассматривается как самостоятельная традиционная ценность. Нетрудно видеть, что упомянутые ценности взаимосвязаны и как бы сливаются в один блок, который можно назвать этатизмом, произраставшим на почве свойственной России в течение многих веков иерархической социальной структуры, феодализма в русском исполнении.

Другой блок — отношение к труду и успеху Успех достигается натиском, удачей, но не усердием. «Натиск, налет — это талант в нашем понимании, — отмечал И. П. Павлов. — Кроме того, способность к чрезвычайным усилиям. Выкладываться, гнать до предела, не считаясь ни с какими условиями»[86]. Оборотная сторона — ожидание чуда. Недаром на Руси были популярны крестные ходы и моления о дожде и урожае[87].

Многие авторы в противовес свойственной протестантской культуре достижительности, нацеленности на успех отмечают недостижительность, равнодушие к успеху как свойство русских. Это трудно назвать ценностью, тем более продуктивной. Ей можно сопоставить духовность, безразличие к материальным благам. Но мы преднамеренно начали со способов достижения успеха, чтобы показать, что и у нас он высоко ценится.

Валентина Чеснокова считает, что надо говорить не о недостижительности, но об аскриптивности[88]. В ее толковании это своего рода совестливость, нежелание толкаться, рекламировать самого себя, ожидание признания со стороны других. В пример она приводит Сергия Радонежского, который, в ответ на сомнения своего брата в его лидерстве, покинул обитель и ушел в пустынь близ Киржача, и вернулся лишь тогда, когда братия умолила его принять сан игумена. Это как бы альтернатива западной практике самовыдвижения и саморекламы.

Но одновременно ценится быть «первым при раздаче», тоже своего рода удача, «маза», которую надо успеть урвать[89]. Это прямое следствие преобладания иерархической системы распределения, «сдачи — раздачи»[90] при неразвитости рыночных отношений.

Труд — удовольствие, творчество, радость мастера. Если нет, то скорее — в соответствии с византийским каноном — наказание за грехи. Именно таков труд ради хлеба насущного. Труд же ради извлечения прибыли — это нечто предосудительное. Оборотная сторона — лень, бездеятельность, неорганизованность. Истоки этих качеств видят в геополитических условиях и в социальном устройстве.

Приведу знаменитое высказывание В. О. Ключевского, всегда упоминаемое при обсуждении русского характера: «В одном уверен великоросс — что надобно дорожить ясным летним днем, что природа отпускает мало удобного времени для земледельческого труда и что короткое великорусское лето умеет еще укорачиваться безвременным нежданным ненастьем. Это заставляет великорусского крестьянина спешить, усиленно работать, чтобы сделать много за короткое время и впору убраться с поля… Так великоросс приучился к чрезмерному кратковременному напряжению своих сил, привыкал работать скоро, лихорадочно и споро, а потом отдыхать в продолжение вынужденного осеннего и зимнего безделья. Ни один народ в Европе не способен к такому напряжению труда на короткое время; но нигде в Европе, кажется, не найдем такой непривычки к ровному, умеренному, постоянному труду, как в той же Великороссии»[91].

На климатический фактор опять накладывается иерархическая социальная структура. Труд в радость, когда на себя, но если нет, то обычно это труд подневольный. Лень, бездеятельность, неорганизованность — это качества раба, крепостного, холопа.

Размах, широта, склонность к масштабным делам. Отсюда многие достижения российской экономики, государственности и культуры. Здесь важную роль сыграли огромные территории, возможность экспансии, которая на востоке почти не встречала сопротивления; природные богатства. Экспансия разрешала внутренние противоречия, подобно тому как древние греки (кроме Афин) занимались колонизацией, когда стало не хватать хлеба[92]).

Оборотная сторона — небрежность, беспечность, безалаберность, неэкономность, безразличие к тому, что Н. О. Лосский называл «средней областью культуры». «Русский народ, — писал он, — до сих пор не овладел грандиозной территорией своего государства… очень мало позаботился… об удобствах для удовлетворения повседневных нужд… Бедность, угнетающая русский народ… есть следствие многих условий, длительного крепостного права, общинного строя крестьян, малого плодородия почвы во многих губерниях, большой затраты сил государства на защиту от внешних врагов и т. д. Но, кроме перечисленных условий, бедность в значительной степени есть следствие малого интереса народа к материальной культуре. Вспомним о духовности и соборности. Беспечность русского народа выражается в нередко слышимых „авось“, „небось“, „ничего“»[93].

Средняя область культуры — это та часть жизненного пространства, которая начинается за порогом собственного дома и заканчивается там, где начинает проявляться «государево дело»[94].

Область малых дел, если хотите, малого бизнеса. Особенно благоустройство, уборка мусора и т. п., задачи местного самоуправления. Здесь мы традиционно слабы. Вспомним, в средневековых европейских городах помои тоже выливали на улицу. Но там было очень тесно, и до граждан скорее дошла мысль, что «так жить нельзя». А на русских просторах еще долго продолжали жить как придется.

Нестяжателъство. Богатство — грех, бедность — добродетель. Одновременно ценятся щедрость, бескорыстие, душевность как готовность сопереживать и помогать ближнему. Помимо влияния православия с его проповедью аскетичности и ухода от мирской суеты, здесь также сказываются и традиционные социальные порядки. Жизнь от земли, продуктов своего труда, не на зарплату, при широких просторах и природных богатствах позволяет проявлять щедрость. Нестяжательство, добродетельная бедность помогают жить под гнетом, оправдывают его, когда большую часть труда приходится отдавать господам. И способствуют долготерпению по отношению к гнету и произволу.

Но отсюда же бездеятельность, леность, беспечность. Господа, забрав продукт, должны быть отцами своим подопечным. Патернализм — их обязанность в социальной иерархии.

Нестяжательство — ценность непродуктивная, она подрывает стимулы к труду и бережливости, к предприимчивости, ограничивает потребности.

Конечно, оно ограничивает жадность и зависть, облагораживает нравы. Но процветанию не содействует.

Справедливость. Трудно сказать, что эта ценность характерна только для русской культуры. Имеется в виду, видимо, обостренное чувство справедливости вследствие постоянного ее нарушения, особенно властью. Отсюда предпочтение вольности в противовес свободе.

Еще один аспект: справедливость важнее закона, ибо обычно суд на Руси — Шемякин суд. Отсюда традиция неуважения к закону со стороны и власти, и подвластных: «Суровость законов российских смягчается необязательностью их исполнения» (М. Е. Салтыков-Щедрин). В. Чеснокова пишет о преобладании так называемой «рассеянной санкции», внесудебной. Высокая доля неформальных отношений, жизнь «по понятиям» не есть изобретение постсоветской России.

Справедливость чаще мыслится как уравнительность вследствие бедности.

Эмоциональность, порыв, вдохновение. Интуиция ценится выше рациональности. Красота, эстетичность. На это обращает внимание С. Хакамада, проводя различие с более сдержанными, не склонными к порывам японцам[95].

Нестандартность мышления, изобретательность (лень — двигатель прогресса), оригинальность. Отсюда достижения русской художественной культуры[96].

Попробуем подвести итог. Несомненно, в российской традиционной системе ценностей есть много привлекательного. Сравнивая ее, скажем, с латиноамериканской, можно увидеть ряд позитивных черт, в том числе с точки зрения творческой. Несмотря на теневые стороны, стремление к совместной работе (кооперативность, артельность), труд в удовольствие, размах, нестандартность и оригинальность содержат большой продуктивный потенциал. Если не конфуцианское трудолюбие, то, может, они могли бы стать основой нашего чуда. Тем не менее вообще ценности традиционной русской культуры, в совокупности с сопутствующими отрицательными качествами, к которым она проявляет терпимость, непродуктивны применительно к современной условиям. Они отражают отношения и институты архаичного общества с иерархической структурой господства и власти, с аграрно-феодальной экономикой, когда природно-климатические условия и огромные пространства еще оказывали большое влияние и на развитие хозяйства, и на человеческие характеры.

Успешное, хотя и противоречивое развитие капитализма в России перед революцией показывает, что либо традиционные ценности не препятствовали развитию, либо их сопротивление преодолевалось, либо они сами постепенно трансформировались. Средневековье отступало.

3.3

Советский человек

Весь мир насилья мы разрушим До основанья, а затем…

Слова пролетарского гимна большевики постарались воплотить в жизнь. Конечно, это касалось не зданий и сооружений, а человека со всеми его убеждениями и предрассудками, с его ценностями, взращенными на почве феодализма и еле проклюнувшегося русского капитализма.

Что получилось? Попробуем построить таблицу 3, подобную таблице 2, но теперь для советского периода.

В своей работе[97] я сопоставлял модели человека в западной литературе по менеджменту и у нас. В частности, упоминались популярные тогда модели Макгрегора «X» и «У». Модель «X» — человек ленив, избегает ответственности, противится переменам, безразличен к проблемам организации, легко поддается демагогии. Модель «У» — люди по природе активны, готовы к действиям, инициативе, разделению целей организации… Короче, все наоборот. Мысль автора такова: люди ведут себя по-разному в зависимости от стиля управления, от создаваемых для них условий[98].

По аналогии, для советской системы я предложил модели «Ш» и «Щ». Позволю себе выдержку.

Одну из них рисуют учебники политической экономии и непритязательные пропагандистские публикации. Это образ человека, который в силу господства общественной собственности на средства производства активно заинтересован в эффективном ведении общественного хозяйства, и это — прямой и основной побудительный мотив его трудовой деятельности. Его личные интересы совпадают «в коренном, в главном» с общественными. Он коллективист, главные черты его взаимоотношений с другими членами коллектива и вообще согражданами — товарищеское сотрудничество и взаимопомощь. Труд его постепенно перестает быть только средством к жизни, превращается в творческую деятельность, источник радости и наслаждения. «Высшей наградой за такой труд является он сам, его результат…» (О'Шоннеси,1979). Пусть это будет модель «Ш»[99].

Модель «Ш» — ша, человек тихий. Это как бы подтекст того времени.

Другая модель встает со страниц многочисленных ведомственных инструкций. Здесь человек — полная противоположность первому. Он ленив, без понуканий работать не станет. Не любит новшеств. Стимулы воспринимает самые простые — плати больше. Но баловать нельзя: заплатишь больше, будет считать, что так и положено. Если где-то что-то можно ухватить, не преминет это сделать. Экономить не любит, предпочитает действовать по принципу: «Запас карман не тянет». Не склонен считать государственные деньги. Норовит делать приписки к собственной выгоде в надежде, что не поймают. Вороват; у соседа, может быть, не украдет, но хищение общественной собственности воровством не считает (вспомним инструкцию, даже обсуждавшуюся в печати: она предписывала сжигать канцелярскую мебель на том основании, что злоумышленники могли бы списывать себе на пользу еще годные столы и стулья). И, наконец, начальства боится, послушен, если быть строгим и держать под неусыпным контролем. Сам стремится стать каким-нибудь начальником. Назовем эту модель моделью «Щ»[100].

Эти две модели представляют, с одной стороны, официально одобряемые ценности, с другой — их оборотную сторону, реальности жизни в советском обществе.

Официальные ценности не значит реально не разделяемые. В подтверждение приведем данные исследования качеств работников в оборонной промышленности в 1990–1991 годах[101]. Широко распространенные качества, выявленные исследованием в этом наиболее продвинутом секторе советской экономики: способность к интенсивному труду (чрезвычайные усилия), стремление к совместной работе (коллективизм), чувство причастности к общему делу, склонность к оригинальным решениям, новаторству, готовность оказать бескорыстную помощь, готовность подчиниться неформальному лидеру, неприязнь к «выскочкам» (аскриптивность), а кроме того, выпадающая из традиционной ментальности склонность к риску (хотя всегда была вера в удачу). В то же время мало распространенными качествами оказались способность к монотонному стереотипному труду, приверженность к индивидуальным формам труда, высокий уровень личных притязаний. Это перекликается с тем, что мы видим в таблице 3.

Таблица 3. СОВЕТСКИЕ ЦЕННОСТИ И ИХ АНТИПОДЫ

Совершенно очевидна взаимосвязь и преемственность советских ценностей с традиционными. «До основанья» не получилось, в том числе и в части избавления от отрицательных качеств. Это объясняется не только живучестью старой культуры, но еще больше характером нового строя, его сходством с прежним: еще возросшая роль государства, иерархическая организация общества, повсеместное распространение системы «сдачи-раздачи» при свертывании сети рыночных отношений. Это крайне важно, ибо дело не в неизменности ценностей, якобы искони присущих русским, а в сохранении принципиально важных социальных институтов, ценности формирующих. «Самый передовой общественный строй» на деле оказался вторым изданием государственного феодализма, продлением его существования.

Вместе с тем заметны определенные изменения. Меняется отношение к труду ради заработка: он уже не наказание, его низкая эффективность — от отсутствия действенных стимулов. За официальной, а для многих и реальной скромностью в потреблении, обусловленной недоступностью многих товаров и услуг, дефицитом, скрывается набирающая силу жажда потребительства. Воровство у государства (из общественной собственности) не считается воровством: несун — не вор, он берет общее, значит, ничье. Богатство еще предосудительно, карьеризм официально осуждается, но это своеобразный субститут богатства в советских условиях: повышение по карьерной лестнице равносильно приращению капитала.

Принципиально новая и продуктивная ценность — образование.

Содержание многих ценностей поменялось в силу колоссальных социальных изменений. Отметим некоторые важнейшие события и процессы.

В 1968 году численность городского населения превзошла численность сельского. В 1913 году в городах жило 15 % населения, в 1926-м — 17 %, в 1939-м — 31,7 %. До середины XX века мы все еще были по преимуществу крестьянской страной. Но в 1990 году уже 2/3 населения жило в городах. Численность сельского населения СССР сократилась и абсолютно, почти вдвое, с 1926 по 2000 год. Россия — еще более городская страна, чем СССР, — 74 % городского населения.

В середине 1920-х годов большинство россиян жило в деревенских домах. К концу 1950-х — в коммунальных квартирах, общежитиях и бараках. В 1989 году в отдельных квартирах с минимальным уровнем благоустройства (ванна, горячая вода, центральное отопление, канализация) жило 67 % городских семей, а всего в отдельных квартирах и домах, включая село, — 53 % семей. «Отдельная квартира стала основным типом городского семейного жилища, а обитающая в такой квартире малая нуклеарная семья — основным типом городской семьи»[102].

В те же годы в связи с урбанизацией, сменой образа жизни, источников дохода, произошла радикальная смена демографического режима — от быстрого роста населения при высоких рождаемости и смертности к стационарному населению или даже депопуляции при низких показателях рождаемости и смертности.

Суммарный коэффициент рождаемости — среднее число рожденных одной женщиной за всю жизнь — монотонно снижалось с 2,626 в 1958–1959 годах до 1,214 ребенка в 2000 году, в том числе с 1,552 в 1992 году. Иначе говоря, на этот процесс либеральные реформы оказали лишь незначительное влияние. Смертность после Второй мировой войны снижалась до 1964 года, затем до 1985-го она медленно росла (с 9,4 чел. на 1000 жителей в 1970–1971 гг. до 11 чел. в 1985–1986 гг.); упала во время антиалкогольной компании 1985–1987 годов и заметно возросла в 1992–1994 годах (до 17,8) и затем в 2000 году — 17,4 чел. Здесь негативное влияние реформ сказалось более заметно, но в целом тенденция стабилизации налицо[103].

Смена демографического режима — явное свидетельство изменения отношения людей к своей жизни и смерти: не во мнениях, а в поступках. В дореволюционной России преобладала пассивность перед смертью: «Бог дал, Бог и взял». К концу советской эпохи люди хотят жить как личности, лучше, поэтому женщины зачастую отказываются от рождений. Со смертью борются и врачи, и их пациенты. Ценность человеческой жизни выросла. Это ли не показатель развития индивидуализма?

Таким образом, за годы советской власти полностью изменился образ жизни людей: из села, собственного дома, патриархальной семьи, всепроникающего социального контроля соседской общности люди переместились в города, в отдельные квартиры и многоквартирные дома, где соседи порой не были знакомы друг с другом, в малые семьи с одним-двумя детьми. Город сделал людей более свободными и более уязвимыми.

Но большинство новых горожан, а в значительной части и их дети еще оставались сельскими жителями по образу мыслей, по ценностям. К моменту распада СССР примерно половина его жителей была горожанами в первом поколении. Среди 60-летних и старше граждан СССР коренными горожанами были только 15–17 %,40 % среди 40-летних, и только в числе лиц моложе 22 лет уже преобладали горожане во втором поколении[104]. Связь большинства горожан с сельскими родственниками зачастую была сильнее связей с соседями, а то и с сотрудниками.

В 1940–1950-х годах в советских городах преобладали вчерашние крестьяне, находившиеся в наиболее активном возрасте.

Они и пришли к власти. Из деревни и рабочих поселков на высшие партийные посты было привлечено 60,5 %, и только 22 % — из крупных городов[105]. Только у поколения 40-х годов доля коренных горожан стала преобладать.

Надо еще заметить, что советский город отнюдь не был тем оплотом рыночных отношений и гражданских свобод, каким был уже средневековый европейский город. Прописка, дефицит, система сдачи-раздачи, включая жилье, сам характер городской застройки — все это ограничивало свободу, уподобляло советский город селу. В. Л. Глазычев писал о «слободизации» страны, имея в виду окружение старых городских центров безликой новой застройкой и частными домами горожан — вчерашних сельских жителей, в силу чего городская среда, в других странах становившаяся средоточием гражданской и культурной жизни, у нас в провинции не складывалась[106]. Главная площадь со зданиями обкома, облисполкома, КГБ и неизменным памятником Ленину не привлекала людей. А остальное было придатком к заводам, как склады и подъездные пути.

Напомню кинофильм «Маленькая Вера», вышедший в годы перестройки: ужас жизни в «хрущобах» между железной дорогой и заводом, где человек не мог стать личностью, где он был обречен становиться злым, грубым и несчастным. Даже бедная деревня с ее живым природным окружением кажется более гуманной, более благоприятной средой для человеческого развития.

Все это важно, если мы хотим понять изменения в системе ценностей россиян. До самого последнего времени (до 1990 года) они во многом сохраняли традиционные, в том числе советизированные, ценности.

Хотя последние и относились, по словам Ю. Левады, «к лозунгу, проекту, социальной норме», «в то же время — это реальные характеристики поведенческих структур общества»[107].Они находили отклик в культуре горожан первого поколения[108]. И только сейчас, начиная с 1990-х годов, ситуация начинает в корне меняться.

3.4

Меняются ли ценности в связи с реформами?

О том, что происходит с системой ценностей последние пятнадцать лет, можно судить, с соответствующими оговорками, по социологическим исследованиям. Мы используем известные результаты, которые в основном были взяты не из работ, специально поставленных для наших целей. При этом мы получаем возможность проследить динамику мнений и охарактеризовать ценностно-идеологическую стратификацию пореформенной России.

ВЦИОМ с 1989 года проводил исследования по программе «Советский человек». В таблице 4 приводятся данные, позволяющие, со всеми оговорками, судить о динамике мнений относительно качеств своего народа.

Ю. Левада комментирует эту таблицу: комплекс самоутверждения меньше самобичевания по сравнению со временем начала реформ, больше переживания собственной униженности. Сами о себе гораздо лучшего мнения, чем о своих согражданах.

Таблица 4. «ОБРАЗЖИЗНИ» И «ОБРАЗ ЧЕЛОВЕКА», МНЕНИЕ О СОГРАЖДАНАХ

(в % от числа опрошенных по столбцу)

Источник: Левада Ю. А. От мнений к пониманию. М.,2000. С. 448.

А что о ценностях? Лень и терпеливость практически не изменились. Свободолюбие немного выросло. Значимые изменения: энергичность — рост на 11 % (20 в 1999 г. к 9 в 1989 г.); непрактичность — снижение на 9 % (22 к 31);

безответственность — снижение на 6 % (16 к 22); трудолюбие — рост на 8 % (35 к 27).

Просматриваются сдвиги в направлении адаптации к новым рыночным реалиям.

Отношение к государству показано в таблице 5.

Таблица 5. «ГОСУДАРСТВО И МЫ» (в % от числа опрошенных, по столбцу)

Источник: Левада Ю. А. От мнений к пониманию. М.,2000. С. 442.

Подтверждение тенденции: меньше требований к государству и меньше готовности жертвовать ради него чем-либо, резкий рост настроений обособления от государства, ощущения, что нелюди должны служить ему, а оно — им.

Интересно исследование российских ценностей, осуществляемое под руководством профессора Н. И. Лапина с 1990 года. Методика исследования, по оценке профессионалов, отличается высоким качеством.

Н. И. Лапин выделяет 14 базовых ценностей (см. табл. 4). Поддержка каждой из них респондентом выясняется на основе оценки им ряда (не менее двух) альтернативных суждений на 11-местной шкале. На основе обработки этих данных определяются ранги этих ценностей и процент поддержки их респондентами.

Авторы исходят из того, что ценности выполняют функцию интеграции индивидов в общество, имея при этом неодинаковое влияние. Главное — ядро ценностей, разделяемое большинством членов общества — не менее 57 % опрошенных. Они номинально нейтральны к типу общества — семья, порядок, общение.

Далее выделяется интегрирующий резерв, который, по мысли авторов, включает ценности «утвердившегося социокультурного типа общества — традиционного или либерального»[109]. В либеральном обществе — это свобода, независимость, инициативность; в традиционном, напротив, — это традиции, общинность (коллективизм), самопожертвование.

Третий слой — оппонирующий дифференциал: включает ценности, противостоящие ценностям интегрирующего резерва.

Четвертый слой — конфликтогенная периферия. Н. И. Лапин полагает, что она связана с властнорегулирующей функцией общества и в специфическом российском исполнении представлена двумя конфликтующими ценностями — властью и вольностью. Власть у нас мыслится не как ответственность за общественные дела, а как способность подчинять других своей воле, что близко к латиноамериканскому пониманию. Вольность же тяготеет ко вседозволенности и, стало быть, отличается от свободы, предполагающей самоограничения, социальную ответственность.

Что же показывают результаты двенадцатилетних исследований Н. И. Лапина, представленные в таблице 6?

Таблица 6. СТРУКТУРА И ДИНАМИКА ЦЕННОСТЕЙ НАСЕЛЕНИЯ РОССИИ В 1990–2002 ГОДАХ

Ядро, как мы видим, остается неизменным.

Интегрирующий резерв, входящие в него ценности привлекают от 45 до 57 % опрошенных. В 1990 году в нем было три ценности, из которых только одна либеральная — свобода. В 2002 году их уже три — свобода, независимость, инициативность. Их можно сопоставить с автономией и мастерством в исследовании Шварца. Остальные — благополучие, нравственность, жизнь — Лапин считает нейтральными. Налицо изменение ценностей в либеральную сторону, но я не стал бы пока говорить об их победе, об укоренении в сознании людей. Скорее о противоречивости, переходном характере современной российской системы ценностей, сдвигающейся в сторону продуктивности. Н. Лапин также отмечает неоднородность российской культуры, противоречивое сочетание в ней и либеральных и традиционных ценностей, противостояние вольности и свободы[110].

Изменения «оппонирующего дифференциала» (от 30 до 45 %) подтверждают это. В 2002 году в нем сохранились лишь три консервативные ценности, в том числе работа (конфуцианское трудолюбие не наша добродетель, но все же я бы посчитал работу ценностью продуктивной и не консервативной, а скорее нейтральной).

Интересно противопоставление вольности и власти: что власть не любят — понятно. Вольность как символ прощения самим себе своих слабостей, как источник и поддержка антиобщественных явлений — преступности, коррупции, теневой экономики. Оценка низкая, но мнения здесь расходятся с деяниями.

В 1992 году С. Шварц проводил по своей методике исследование в Петербурге и пришел к выводу, что Россия по таким ценностям, как равноправие, мастерство, интеллектуальная и аффективная автономия, занимает последнее место в ряду стран Западной и Восточной Европы. В 1998 году Н. М. Лебедева при поддержке Российского гуманитарного научного фонда по той же методике повторила исследование среди студентов и учителей Петербурга, Пензы, Москвы и Ярославля. Сопоставление результатов двух исследований приведено в таблице 7.

Как мы видим, в целом в 1999 году ценности российских учителей по-прежнему смещены в сторону неблагоприятную для развития, по сравнению с их коллегами в Западной и Восточной

Европе, за исключением мастерства. Иначе говоря, ценность, активизирующая предприимчивость и изобретательность, пошла вверх, достигнув оценки Западной Европы. У наших студентов мастерство получило даже более высокую оценку, чем в Западной Европе. Ценность консерватизма в их глазах оказалась ниже, чем в Восточной Европе. Они также меньше их коллег в Европе стали ценить гармонию, тогда как ценность автономии, особенно интеллектуальной, поднялась выше всех.

Таблица 7. СОПОСТАВЛЕНИЕ ЦЕННОСТЕЙ В СТРАНАХ ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ, ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ И РОССИИ

Примечания: 1) баллы от -1 (ценность отрицательная) до 7 (ценность важнейшая); 2) Западная Европа — 11 стран, Восточная Европа — 9 стран, включая Россию в 1992–1996 годах, Россия -1999 год.

Позитивные сдвиги налицо: резкое повышение энергетического потенциала молодых. В то же время удивительно, но ценность иерархии в глазах студентов возросла, а равноправия — понизилась, даже по сравнению с собственными учителями. Можно предположить, что сказались условия кризиса: тогда временно повысились ценность безопасности и стабильности, требования к повышению роли государства и в то же время усилилось недоверие к институтам, обеспечивавшим права граждан перед законом, к возможности достижения социальной ответственности через общее согласие, через демократические механизмы. И это неудивительно, если вспомнить о злоупотреблении властью, преступности и коррупции, захлестнувшей страну.

Это очень важное наблюдение. Его подтверждение означало бы, что позитивное смещение системы ценностей в сторону активности сопряжено с потерями для гуманности и доверия.

Общий вывод из этих исследований: в российской системе ценностей происходят позитивные изменения, и для такого малоподвижного объекта — очень быстро. Хотя, может быть, и медленнее, чем хотелось бы.

3.5

Структура ценностных ориентаций российского общества

Выше мы выяснили, какова динамика мнений о ценностях в России. Теперь попытаемся ответить на вопрос о структуре ценностных ориентаций, о соотношении сторонников традиционных, советских и либеральных ценностей.

Как ни странно, исследования такого рода стали появляться только недавно.

В 2001 году был реализован проект «Томская инициатива»[111], в котором содержится вариант анализа ценностно-идеологической стратификации (приводятся данные о доле групп в выборке):

• традиционалисты — приверженцы ценностей дореволюционного и советского общества, что, как мы видели, вполне совместимо 29,6 %;

• традиционные консерваторы — умеренные, периферия коммунистического электората 7,8 %;

• анархисты — неадаптированные носители идей социальной справедливости, либералы-социалисты, левые либералы в европейском смысле 20,8 %;

• либералы-индивидуалисты — модернисты в чистом виде с индивидуалистическим сознанием и достижительными установками, чистые западники 29,0 %;

• неоконсерваторы за радикальные реформы, но с опорой на традиционные ценности, приверженцы В. В. Путина 12,0 %.

На мой взгляд, излишнее дробление групп при достаточно условных границах между ними не слишком обогащает анализ. В данном исследовании авторы стремились обосновать появление последней, по их мнению, перспективной группы. Но здесь скорее уместно подходящее для анализа выборов выделение «болота» — совокупности людей, ориентированных на власть и обладающих размытыми ценностными позициями. Все же 29 % чистых либералов, даже по выборке в культурном городе, — неплохой результат.

Высказываются также мнения о необходимости различения либералов и модернистов. Последние, видимо, уподобляются бызовским неоконсерваторам, а либералы — скорее анархистам в его интерпретации, безоглядным борцам за права человека. Такое различение представляется искусственным.

В конце 2002 года в целях выявления соотношения сторонников трех групп ценностей — традиционных, советских и либеральных — в соответствии с изложенными выше представлениями, по программе, разработанной И. М. Клямкиным, выполнено исследование на основе стандартной выборки ВЦИОМ. Основные результаты впервые приводятся ниже.

В программе исследования предусмотрен ценностной блок из пяти тем: закон и право, власть, труд, коллективизм-индивидуализм, терпимость. По каждой теме респонденту предлагалось выбрать одно из трех суждений, которое наиболее соответствует его представлению о должном и правильном. Первое старается выразить традиционное мировосприятие, второе — советское, третье — либеральное.

Например, по теме закон и право:

Традиционное суждение: чтобы был порядок, каждый человек должен жить в согласии с обычаем и традициями, соотнося свои поступки с собственной совестью и мнением окружающих, которое действует на окружающих сильнее любого закона, — 29,6 %.

Советское суждение: чтобы был порядок, человек должен жить по законам, которые служат прежде всего интересам государства, а государство должно обеспечивать неукоснительное соблюдение гражданами своих обязанностей -24,9 %.

Либеральное суждение: чтобы был порядок, каждый человек должен знать и ценить принадлежащие ему от рождения права и свободы, государство обязано уважать, соблюдать и защищать их -39,0 %.

Данные о доле ответивших приведены в таблице 8.

По всем темам либеральные ответы набирают самую высокую долю, но, кроме темы власти, в сумме традиционные и советские ответы превышают половину.

В таблице 9 показаны доли респондентов выбравших 5,4 и 3 ответа одинаковой ценностной ориентации, т. е. таких, которых с большей или меньшей долей уверенности можно отнести к традиционалистам, советским людям или либералам.

Таблица 8. ДОЛИ РАЗДЕЛИВШИХ ТРАДИЦИОННЫЕ, СОВЕТСКИЕ И ЛИБЕРАЛЬНЫЕ СУЖДЕНИЯ (по темам, % от числа опрошенных)

Таблица 9. ДОЛЯ ОТВЕТИВШИХ ПО БОЛЬШИНСТВУ ТЕМ В РАМКАХ ОДНОЙ ЦЕННОСТНОЙ ОРИЕНТАЦИИ

(% от числа опрошенных)

Интерпретация этой таблицы может быть такова. В первом столбце показана доля твердых сторонников тех или иных ценностей: все их ответы одной ориентации. Их число невелико, поэтому респонденты с менее четкой позицией занимают более 90 %. Все же либералов существенно больше. Во втором столбце люди, достаточно твердые в убеждениях, но не всегда последовательные. Доля либералов при этом возрастает до 22,8 %. Напомню, что в обследовании Бызова их доля составила 29 %. Все же остаток здесь составляет 69 %, т. е. большинство респондентов обладают весьма расплывчатыми убеждениями. Три ответа из пяти — минимум для признания человека сторонником определенных ценностей: доля либералов по преимуществу повышается до 43,6 %, доля традиционалистов вместе с советскими, пусть и непоследовательными, — 26,5 %. Примерно столько же голосует за левых на выборах. Максимум определен из условий:

• на три из пяти ценностных вопросов респондент выбрал ответы, соответствующие данному типу;

• он выбрал ответ, свойственный данному типу в двух из пяти, но в оставшихся трех вопросах не было выбрано более одного ответа из оставшихся двух других типов.

При максимуме тенденции те же: мы имеем сегодня преобладание либеральных ценностей, но весьма размытое, сплошь и рядом совмещенное в головах людей с иными, противоположными ценностями. Удивительно, если бы было иначе.

Следует предостеречь против чрезмерно оптимистических выводов. Либерализм и демократия в России по-прежнему не являются популярными символами, уважение к правам и свободам человека в обществе — скорее на словах. Хотя все больше доля граждан, выражающих в опросах согласие с либеральными ценностями, их действия, прежде всего в силу сохраняющихся негативных общественных институтов и инерции (недоверие, право сильного, коррупция), продолжает отставать, свидетельствуя о живучести прежних ценностей и установок. Преодоление этих препятствий требует времени, возможно, измеряемого поколениями. Но надо исходить из того, что это процесс, в котором ощутимые сдвиги могут произойти и дать результаты сравнительно быстро.

В моей памяти постоянно присутствует еще с советского времени впечатление о переезде границы между Эстонией и Псковской областью. Там, как кажется, даже мхи и лишайники в лесу ухожены. Здесь — болота, заросшие диким кустарником. Одна страна, одни порядки, а такая разница. Подобные впечатления, полагаю, живут во многих россиянах, питая ощущение непреодолимости разрыва в культуре. Но тогда и Москва была чем-то похожа на псковские болота, а сейчас как далеко она ушла вперед! Дойдет черед и до Пскова.

Эта мысль должна сменить прежние впечатления, уверенность взамен сомнений, вызов надо принять.

Выводы из анализа современной российской системы ценностей:

1) она включает три разнородные части, из которых первые две — традиционная и советская — становятся более различимыми. Старые стереотипы сильны, в той или иной мере ими заражена большая часть общества. Учитывая особенности homo soveticus, можно говорить о болезни общества, болезни затяжной и далеко не изжитой.

2) новые либеральные ценности захватывают позиции, прежде всего среди молодежи, они уже стали первыми по числу приверженцев. Темп движения достаточно высок, хотя продуктивность новых ценностей не всегда реализуется на практике.

3) есть определенные перекосы: ценности нового поколения поощряют предприимчивость, квалификацию, индивидуализм, но чересчур жестоки к слабым. Не хватает солидарности, гуманности, терпимости, доверия (исследования Н. М. Лебедевой). Может быть, это неизбежно и полезно для энергетики новой демократической России, особенно на первых этапах, но далее это будет мешать все больше.

4. Перспективы и задачи

В завершение обсуждения проблемы ценностей и их роли в модернизации экономики России и всего российского общества попытаемся сделать некоторые обобщения, опираясь на изложенные выше данные и аргументы.

4.1

В чем прав Маркс: глобальное развитие — от иерархии к сети

Обобщение первое. Безусловно, система ценностей, культура в широком смысле играют огромную роль в развитии, и нельзя все сводить к чисто экономическим факторам. Именно культура, не просто институты. Иногда она как судьба, по крайней мере для поколения или двух, не позволяет выбиться из наезженной колеи.

Но в одном, видимо, все-таки прав был К. Маркс: в конечном итоге бытие определяет сознание. Изменения в экономическом строе рано или поздно меняют ценности. Если этого не происходит, данная цивилизация, данная культура приходит в упадок.

В течение последних четырех столетий идет неуклонный процесс перехода от традиционной иерархической структуры общества к сетевой, от натуральной экономики — к рыночной, от феодализма — к капитализму. Есть разные теории, в том числе утверждающие, что феодализм — явление чисто европейское, датируемое с X века, и что наравне с ним или в противовес ему надо рассматривать азиатскую деспотию и другие традиционные общества. Не хочу спорить по специальным вопросам, для меня под углом современных проблем феодализм — это строй, в котором главный ресурс — земля, главное занятие — сельское хозяйство, в основе своей натуральное, а основа социальной структуры — сословная иерархия, опирающаяся на земельную собственность. Известны разновидности: централизованная монархия, феодальная раздробленность. Но все это — разновидности феодализма, в моем понимании.

Торговля всегда была в традиционном феодальном обществе, но как нечто вспомогательное, добавленное к основному. Финикия, древние Греция и Рим дали примеры более высокого развития торговли, но все равно преобладала сословная иерархия с отношениями подчинения в зависимости от сословной принадлежности. Только с европейских средневековых городов стали развиваться экономика и общество, основанные на торговле, на рынках, на сетевых социальных структурах, способных вытеснить иерархию. И это развитие продолжается поныне.

Традиционные иерархические общества были застойными, тысячелетиями они жили, почти ничего не меняя в технике и образе жизни. Культура, общепринятые ценности освящали эту стабильность. Менялись правители, но не менялись системы правления, основанные на подчинении и господстве.

Торговое, рыночное общество, из которого вырос капитализм, оказалось несравненно более гибким и динамичным. Не земля, а капитал стал основой богатства и влияния. Но капитал изменчив, динамичен: вот он есть, а вот конкуренция подточила его масштабы. Все время надо двигаться, искать, расти. И ценности тоже стали более подвижными. Реформация в Европе была одной из фаз изменения ценностей и культуры. Такую же роль сыграли английская и французская революции.

Почему я повторяю эти, в общем-то тривиальные, вещи, кажется, известные всем? А потому, что нынешние события в России — в том же ряду. Русская революция 1917 года могла бы стать действительно колоссальным экономическим и культурным переворотом для страны, не заяви она претензии на социалистическую и не окажись на деле просто продлением жизни русского феодализма в советском обличье. Сталин сыграл роль не Наполеона, а Бурбона. За 75 лет мы успели стать сверхдержавой и, задерживаясь в развитии, растратив национальные ресурсы, оказались к августу 1991 года у разбитого корыта. За это время другие страны серьезно продвинулись в экономике, в социальных отношениях, в культуре. Наши ценности к этому времени, хотя они начали трансформироваться еще в советский период, оставались архаичными, отражающими советско-феодальное бытие. Демократической революции пришлось начинать сначала. Но важно, что это начало наконец случилось.

Два мощных импульса к переменам получили наши ценности от реформ: экономическую свободу цен, торговли и предпринимательства; и частную собственность. Не сразу, шаг за шагом, но эти принципиально важные институты, дополняемые с запозданием другими, стали менять систему ценностей. И этот процесс продолжается.

Не значит ли это гибель нашей самобытной культуры и замену ее универсалистскими западными, так называемыми общечеловеческими ценностями? Нет, не значит.

Конечно, мы должны понимать, что все культуры равноценны и важны, как важны виды животных, заносимых в Красную книгу. Но не все обладают одинаковыми способностями к развитию. Цивилизации прежде были более оригинальны, поскольку самостоятельно возникали, отвечая на собственные вызовы, и развивались более обособленно. Но чем дальше, тем активнее развиваются связи, тем больше взаимозависимость, тем больше унификация культур.

Самобытность при этом сохраняется, прежде всего в той мере, в какой она не противоречит задачам развития, не идет во вред конкурентоспособности. Кроме того, в силу неповторимых особенностей — природы, климата, истории. И, наконец, поскольку она сама составляет конкурентные преимущества. Для Восточной Азии это трудолюбие, предприимчивость и тяга к образованию. Для нас — свое, что, может быть, еще не проявилось в полной мере, но должно проявиться в постиндустриальном обществе. Мы отметили также такие традиционные русские ценности, как труд ради творчества, размах, нестандартность мышления. Ценность образования появилась в советское время. Дополненные свободой личности и другими либеральными ценностями, они в новых условиях могут создать сильный заряд продуктивности.

4.2

Российские ценности в мире

Обобщение второе. Для России в предстоящей перспективе постиндустриального развития система ценностей не должна представлять непреодолимого препятствия, неразрешимой проблемы. Каждый из нас готов вспоминать о наших национальных недостатках — о лени,

о разгильдяйстве, о нелюбопытстве, о неумении жить по законам и прочем. Общее мнение: куда нам до Запада, до их культурности. Да еще климат, да еще бесконечные плоские пространства, да еще неискоренимая склонность к спиртному: веселие Руси есть пити. Самих себя становится жалко, и для компенсации приходят мысли об особой натуре, об исключительности русского пути, о заговоре всех иностранцев и инородцев, о неизбежности авторитарной власти. Комплекс неполноценности, дополняемый манией величия, лишающий надежды и уверенности в своих силах, ослабляющий волю, подрывающий стимулы к достижению успехов, личных и общих.

Вся проблема ценностей и тема настоящего доклада во многом инициированы этими настроениями, достаточно распространенными и опасными. Основной вывод доклада состоит в том, что у подобных настроений нет серьезных оснований. Недостатки есть, система ценностей еще не стала продуктивной, она будет создавать трудности. Но недостатки изживаемы, они в основном — результат складывавшихся в прошлом отношений и институтов, их архаичности. Теперь реформы создали новые условия, формирующие, и притом достаточно быстро, новую, более продуктивную систему ценностей.

И в ряду мировых культур российская цивилизация занимает отнюдь не самое безнадежное место. А. Тойнби считал нас особой восточно-христианской цивилизацией, сестринской западной[112]. У нас общая отеческая цивилизация — эллинская. Различия есть, и существенные. Но, скажем, отличия иберо-католической культуры от протестантской, североевропейской не больше, чем нашей. А она, как мы видели на примере Испании, в последнее время добивается успехов в развитии.

Чтобы правильно оценить существенность различий между цивилизациями и степень препятствий, которые культура может создавать для развития, стоит обратиться к исламской цивилизации.

До сих пор мы избегали упоминания о ней и из-за деликатности темы, особенно после 11 сентября 2001 года, и из-за ощущения неготовности к ее полнокровному обсуждению. Только в этом контексте считаю возможным ее коснуться.

Среди исламских стран есть богатые, но только за счет природных богатств. В то же время институты и ценности в них наиболее консервативны. Нефть Саудовской Аравии позволяет ей сохранять в первозданном виде средневековые обычаи и даже поддерживать их за пределами своих границ. Только сейчас в этой стране начинаются разговоры о реформах, когда население удвоилось за последние 20 лет, достигнув 23 млн. чел., а доходы от нефти не растут и перспективы их роста нет[113].

Иран, тоже живущий за счет нефти, в конце 1970-х годов сменил либеральный прозападный режим шаха на глубоко реакционный режим аятолл, тоже основанный на средневековых ценностях, причем при поддержке широких масс. Чем-то Иран похож на Россию 1917 года, только мы совершали революцию вроде бы ради «самых прогрессивных» в мире идей.

Три самые светские и культурные исламские страны — Турция, Египет, Малайзия. У каждой из них проблемы серьезней наших нынешних. Турция, хотя и добилась немалых успехов, уже не один раз прибегала к вмешательству военных, чтобы предупредить приход к власти исламских фундаменталистов. В Египте — авторитарный режим, считающийся прозападным, где вместе с тем министрами назначаются главы кланов, использующие государственные посты для того, чтобы эти кланы кормить. Эта самая культурная страна арабского мира может усваивать чужие достижения, но не способна участвовать в их создании. Египетские таланты и капиталы находят применение в других странах.

Малайзия — единственная мусульманская страна, добившаяся успехов на основе модели догоняющего развития. Но — при активной китайской общине, занимающей ключевые позиции в бизнесе; при крупных иностранных инвестициях в развитие экспортных производств с целью экономии на рабочей силе, характерных для всего этого региона.

Как бы там ни было, но даже бывшие советские республики с преобладающей мусульманской культурой будут сталкиваться на пути развития с несравненно более сложными проблемами, чем Россия или Украина.

Я был бы рад, если бы проблемы стран исламской цивилизации разрешились наилучшим образом. Но для них традиционные ценности, исламская культура действительно будут представлять огромные препятствия для развития, несравнимые по масштабам с нашими. Я уж не буду говорить об Индии или странах Африки. Сказанное призвано подчеркнуть для нас именно это обстоятельство.

Вернемся к нашим нынешним проблемам, идущим, как кажется, от незыблемых национальных особенностей. На самом деле, как мы видели, сходные проблемы характерны для многих стран и цивилизаций, отстающих в своем культурном развитии.

Распоряжение властью — традиционная стилистика до сих пор норовит воспроизвести ЦК КПСС в облике администрации президента, как ЦК норовил воспроизвести царский двор. Главная идея: ни за что не отвечать, оставаться вне действия закона, но все решать. Уже в демократические времена Б. Н. Ельцин, который непрерывно подвергался нападкам со всех сторон, постоянно, видимо, ощущал, несмотря на свою принципиальную приверженность демократии, необходимость добиться покорности, овладеть рычагами. И шаг за шагом преуспел в этом: к концу его правления было сделано почти все, чтобы покончить даже с видимостью разделения властей. Конечно, ради дела.

Раз за разом власть показывала, что она может делать все, что захочет, причем давая такую интерпретацию закона, которая полностью обосновывала легитимность ее действий. Это, разумеется, относится и к уровню регионов, хотя здесь далеко не всегда блюли юридические тонкости. Короче, пока можно сказать: традиция возобладала, причем не только в действиях властей предержащих, но и подвластных, которые толкают власть к тому, чтобы она поскорее стала авторитарной, готовой ни с чем не считаться ради своего авторитета и достижения поставленных, даже отнюдь не стратегических целей. Бюрократия стремится оставить за собой полномочия, но передать ответственность на ступень выше. В конце концов — на первое лицо. А себе оставить возможность вкупе с теми или иными олигархами пользоваться полномочиями не только в государственных интересах. Так было, так есть. Так будет?

Итог — недоверие к власти и государству. Только президент удерживает высокий рейтинг доверия. Все остальные легальные институты — нет. Власти продолжает противостоять вольность, нежелание подчиняться закону, поскольку все убеждены, что власть первая не желает ему подчиняться, сама стремится лишь к тому, чтобы использовать закон в своих интересах.

Ну и как, скажете вы, выйти из этого порочного круга? Знаю одно: сегодня это только традиция, которая уже не поддерживается реальными экономическими отношениями. Интересами определенных групп — да! Но, в отличие от советской, рыночная экономика может быть без иерархии, и даже лучше живет без нее. Значит, справиться с этой традицией распоряжения властью можно. За это мы получили бы очень существенный прирост радиуса доверия.

Для власти в России есть реальная и очень трудная проблема, заставляющая искать ее решение в иерархии подчинения и авторитаризма. Это — пассивность граждан, их привычка к патернализму, готовность скорее подчиняться и воровать, нежели отстаивать свои права и свободы. На практике всегда оказывается легче и экономней заставить силой, страхом, приказом сверху принудить к действиям, чем рассчитывать на самодеятельность. Но должно быть ясно, что речь идет о преодолении традиций, порожденных прежними архаичными институтами и что прибегать к привычным средствам управления — значит воспроизводить и укреплять эти институты, создающие препятствия для развития страны, обусловливающую ее социально-культурное отставание.

Преступность в нынешних масштабах есть следствие ряда факторов:

1) ослабление государства в условиях демократической революции, подрыв авторитета прежнего репрессивного аппарата;

2) расширение гражданских свобод при запаздывании социальной ответственности, которая должна их дополнять;

3) резкое усиление социальной дифференциации и ограничение для многочисленных слоев населения возможностей легального доступа к вновь появившимся благам. Где молодой человек из бедных, вступавший в жизнь в 1992–1993 годах, мог найти самый быстрый способ удовлетворения своих ожиданий и претензий? Он находил его в организованной преступности, в «силовом предпринимательстве», причем на первых порах без особого риска. Кроме того, на силовое предпринимательство при слабости закона появился немалый спрос;

4) традиция вольности: редко где найдешь страну, в которой народный фольклор представляет бандитов столь привлекательными; блатные песни, блатной жаргон распространяются даже образованной элитой.

Можно уверенно сказать, что преступность не является неустранимым национальным пороком. Это болезнь переходного периода.

Коррупция — проблема потяжелее. Она является бедой практически всех стран низкого и среднего уровня развития, и одной из главных причин, почему они его не могут повысить. Ключевая проблема — примирительное отношение населения к коррупции, убежденность многих, что без взятки невозможно будет решить свои проблемы, что без нее станет еще хуже.

Коррупция — разновидность преступности, и все меры, которые окажутся действенными против последней, будут способствовать и снижению коррупции. Но здесь особенно важно участие всего общества в создании непримиримой обстановки в отношении коррупции. А это возможно лишь при увеличении радиуса доверия, прежде всего общества к власти.

Теневая экономика — органическое дополнение советской экономики и поэтому известный и понятный способ адаптации бизнеса и граждан к условиям переходного периода. Теперь она все больше становится просто способом ухода от налогов и сокрытия незаконных приобретений. Вместе с тем растет спрос на легализацию и защиту прав собственности, на улучшение репутации, необходимой для расширения дела и привлечения инвестиций. Соответственно должны сокращаться и масштабы теневой экономики.

Что объединяет все эти трудные проблемы, которые сегодня выходят у нас на первый план? То, что их решение требует изменения системы ценностей и неформальных институтов, развития культуры как условия роста экономики.

4.3

Что нужно

Для благополучия России в XXI веке ее экономика должна научиться производить и продавать на мировых рынках товары и услуги, отвечающие требованиям постиндустриального общества, т. е. такие, которые воплощают инновации и высокопрофессиональное умение.

Нефть, газ, металлы тоже годятся, поскольку конкурентоспособны. Они к тому же не требуют развития культуры и системы ценностей, а Россия, слава богу, не обделена природными богатствами. Так что особых усилий прилагать не надо.

Но эти товары будут приносить доходы лишь в той мере, в какой на них будет спрос на мировых рынках. А поскольку мировая экономика будет расти быстрее, чем на 3–4 % в год, и спрос на сырье и энергию будет расти еще медленнее в силу ресурсосбережения, подстегиваемого инновациями, возможности роста российской экономики при энергосырьевой ориентации экспорта в перспективе не превысят 2–3 %.

Поэтому, если мы хотим добиться стабильного процветания, сравнимого с другими развитыми странами, нам нужно научиться производить такие конкурентоспособные продукты, которые делают страну участником мирового технологического и экономического прогресса. Причем это должны быть не отдельные образцы для выставок. Такие продукты должны занимать в нашем экспорте не менее 10–15 %. Сейчас их доля на порядок меньше, как ни считать. В более широком плане нужен весомый экспорт конкурентоспособной готовой продукции — будь то энергетическое или металлургическое оборудование, станки, программное обеспечение или экологически чистые продукты питания. На внутреннем рынке в условиях полной открытости отечественная продукция должна занимать 75–80 %. При этом страна будет иметь надежный платежный баланс, устойчивую национальную валюту, хорошие перспективы развития. Конкурентоспособная готовая продукция — цель модернизации. Научиться производить и продавать ее — национальная задача, от решения которой зависит будущее страны, ее позиции в мире, благосостояние населения. Это исторический вызов для постсоветской России. Это равносильно тому, чтобы русские автомобили не уступали Volkswagen'y или русские самолеты — Boeing'y. Чтобы китайцы и американцы приезжали делать софтвер не только в Силиконовую долину, но и в Зеленоград или в Дубну.

Для осуществления модернизации такого рода с опорой на частную инициативу необходимо привлечь огромные инвестиции, отечественные или — все равно. Для этого они должны вкладываться с высокой эффективностью, приносить отдачу при низких рисках. Нужны развитые финансовые рынки, лучший механизм трансформации сбережений в инвестиции. Стало быть, нужен высокий радиус доверия.

Ответить на этот вызов мы сможем только в том случае, если удастся в приемлемые сроки добиться изменений в системе ценностей, в иных неформальных институтах, в культуре при повышении их продуктивности. На примере других стран, в частности Испании, мы видим, что ответить на этот вызов очень трудно, но возможно.

А для этого, в свою очередь, нужно, чтобы ценности менялись в нужном направлении. Естественно, не может быть никаких указов, законов или программ по перестройке системы ценностей.

1. Нужно время.

2. Нужно продолжение институциональных реформ, которые начаты, но требуют последовательности и настойчивости для завершения. Их список известен: дерегулирование и дебюрократизация, реформы административная, военная, судебная, государственного сектора, образования, здравоохранения. Нужно сокращение нерыночного сектора в естественных монополиях, жилищно-коммунальном хозяйстве, повышение денежных доходов населения при ликвидации натуральных льгот.

Особо хочу подчеркнуть важность усиления конкуренции и создания для нее равных условий. Конкуренция — незаменимый стимул к формированию продуктивных ценностей.

3. Нужна последовательная демократизация: следование, без всяких исключений, демократическим правилам и процедурам, как бы ни казалось, что народ не созрел и может все порушить, что начальству, государству — «нашему единственному европейцу» — виднее. Без этого не будет доверия, без этого свобода не сменит вольность. Без этого не удастся избавиться от византийской традиции распоряжения властью.

Это означает также повышение самостоятельности и ответственности регионов.

Это означает реальное развитие местного самоуправления, без него не появится средняя культура.

Это означает устранение недреманного ока власти над средствами массовой информации.

Это, возможно, означает внесение изменений в Конституцию 1993 года. Очевидная, казалось бы, мысль о необходимости в России сильной президентской власти, особенно актуальная в первые годы реформ, — не становится ли она сейчас тормозом на пути отказа от вредных традиций распоряжения властью?

4. Нужна гуманизация власти, политики, общественной жизни. Мы жестоки к своим согражданам. У нас слишком большая дифференциация денежных доходов и материальной обеспеченности. При этом невозможно добиться серьезных успехов в борьбе с преступностью, коррупцией, теневой экономикой. Речь идет не об увеличении социальных гарантий и выплат сверх возможностей растущей экономики, но о том, чтобы давать их тем, кто нуждается, и в размерах, позволяющих прожить. Причем в первую голову гуманизация касается не государства, а гражданского общества, мотивации тех, кто может и хочет помогать людям. Гуманизация — условие роста солидарности, общности, доверия. Неверно утверждение, что эффективность достижима, только если человек человеку — волк. Отстаивание своих прав, требовательность к согражданам должны сочетаться с социальной ответственностью и человеческим состраданием.

Я не знаю, какие для этого нужно предпринимать действия, но уверен: пришло время, когда это становится актуально, по-нас-тоящему важно для всех нас.

Мне могут сказать: а разве в 1992 или в 1998 году это было не так важно, разве вообще есть время, когда бы это не было важно? Согласен, это важно всегда. Но есть время разбрасывать камни, и есть время их собирать. Есть время революции и время нормальной жизни. Было время, когда никто не говорил о ценностях, на повестке дня стояли иные задачи. А теперь время изменилось, и очередные задачи модернизации экономики, создания институциональной структуры общества, способного обеспечить процветание, нельзя решить без гуманизации.

5. Повторю: нужно время, которого как всегда нет.

Конкурентоспособность и модернизация российской экономики: начало проекта

Настоящий доклад не предлагает окончательных результатов. Это начало проекта, попытка снять первый слой, слой очевидного. Это заявка на исследование проблемы, приобретающей решающее значение. Венцом преобразований, начатых в России в 1989–1992 годах, должна стать эффективная рыночная экономика, способная обеспечить высокое благосостояние граждан и процветание страны. Это, в свою очередь, возможно лишь в том случае, если конкурентоспособность российских товаров и услуг достигнет мирового уровня. Поэтому мы решили сделать конкурентоспособность сквозной темой V Международной конференции Государственного университета — Высшей школы экономики, к открытию которой подготовлен этот доклад. Мы рассчитываем на то, что дискуссия на конференции даст ценный материал для дальнейшей работы[114].

1

Постановка задачи

Проблема конкурентоспособности российских товаров и услуг и в целом экономики России выходит на первый план. В. Путин в своем выступлении перед доверенными лицами накануне президентских выборов выразил мнение, что в достижении конкурентоспособности и состоит так называемая национальная идея. Целиком присоединяемся к этому мнению.

По завершении самого болезненного этапа рыночных реформ и после финансового кризиса 1998 года началось некоторое оживление. И, естественно, с новой силой развернулась дискуссия

о том, какими путями преодолевать отставание российской экономики, увеличившееся за годы реформ и трансформационного кризиса; о ее модернизации, о целях и методах этой модернизации.

Все последние годы при формировании экономической политики постоянно сталкивались две альтернативные модели. Одна модель — либеральная, упор в которой сделан на свободную игру рыночных сил и минимизацию участия государства в экономике. Она естественным образом доминировала в период перехода от плановой экономики к рыночной, которая состояла в либерализации, приватизации, финансовой стабилизации, а также в выстраивании институтов, обеспечивающих нормальное функционирование рыночных механизмов.

Вторая модель — государственная, дирижистская — предусматривает активное участие в экономике государства, причем не только в качестве реформатора, но и действующего субъекта, государственного предпринимателя и инвестора. Сторонники этой модели объясняли болезненность реформ в России прежде всего уходом (к тому же слишком быстрым) государства из экономики. Они также всегда выступали за активную промышленную политику, понимаемую при этом в привычном советском смысле (а отнюдь не в западном смысле industrial policy), т. е. как определение государством приоритетных отраслей и осуществление программ их развития^ основном за счет государственных инвестиций либо широкого применения льгот. На практике эти идеи стали продвигаться только в короткий период пребывания на посту премьер-министра Е. М. Примакова, когда появились бюджет развития и Банк развития России.

С началом модернизации тот же выбор предстал в новой ипостаси. На первом этапе рыночных преобразований либеральная модель была более адекватной. Но, может быть, на этапе модернизации, когда необходима глубокая структурная перестройка, а рыночные силы далеко не всегда генерируют желаемые структурные сдвиги, приходит время дирижистской модели? Может быть, призывы к активной промышленной политике, исходящие от все более широких кругов общества, должны быть услышаны?

В течение последних четырех лет доминировала все же либеральная политика, и при этом имели место высокие темпы роста.

Правда, объяснения находили в девальвации рубля и высоких ценах на нефть, что справедливо. Но несомненно и то, что выгоды конъюнктуры реализовывал российский бизнес, возродившийся благодаря реформам и взявший на себя роль локомотива роста. Затем темпы восстановительного роста, который рано или поздно все равно должен был начаться, стали падать: с 10 % в 2000 году до 4,3 % в 2002 году.

И тогда заговорили о недостаточной амбициозности правительства, о том, что оно должно действовать более активно. Был выдвинут лозунг удвоения ВВП за 10 лет, хотя особо оригинальных идей относительно способов повышения темпов никто не подавал — ожидали, что их разработает правительство. Разве что А. Н. Илларионов выдвинул идеи снижения налогов и госрасходов до 20 % ВВП и содействия падению курса рубля относительно доллара.

Правительством была поддержана идея диверсификации экономики, призванная решить проблему сырьевой ориентации российского производства и экспорта. За ней напрашивалась идея изъятия природной ренты, активно развиваемая левым флангом политического спектра, особенно С. Ю. Глазьевым: изъять сверхдоходы нефтяников и снизить налоги на остальных, дав тем самым импульс развитию обрабатывающих отраслей. Вскоре, однако, выяснилось, что доходы нефтяников в отличие от большинства других отраслей высоки лишь в силу конъюнктуры и конкурентоспособности их товара; что они ничем не выделяются по сравнению с их конкурентами на мировом рынке и чрезмерные изъятия просто приведут к потере ими конкурентоспособности. И без того наши нефтяные компании только недавно приступили к внедрению новых технологий, уже давно освоенных другими. А обрабатывающим отраслям как реципиентам выгод еще предстоит достичь конкурентоспособности, доказать, что они могут это сделать в приемлемые сроки. Тогда что?

Либералы, естественно, настаивали на продолжении структурных и институциональных реформ. И это, на наш взгляд, тоже правильно. Но начатые реформы двигались медленно и за редким исключением (например, налоги) не приносили быстрых заметных результатов. Этого следовало ожидать, ибо такова природа институциональных изменений: сопротивление им со стороны различных слоев общества возрастает, а предельный эффект снижается. Заметим, что многие реформы, оказавшиеся в повестке дня, — естественных монополий, здравоохранения, пенсионная, госсектора в целом — уже не составляют специфику перехода от плановой экономики крыночной, а скорее являются ответом на вызовы постиндустриального развития, с которым сталкиваются многие страны, в том числе самые развитые и процветающие. Стало быть, заимствование их опыта в этих сферах полезно, но отнюдь не всегда столь же бесспорно, как это было при решении задач либерализации, приватизации и финансовой стабилизации.

Мы считаем, что государственная политика не может привязываться к определенным теоретическим моделям, она должна основываться на здравом смысле, на анализе затрат и выгод любого решения, на основательных прогнозах, включающих фактор неопределенности. Исходя из этого мы констатируем, что сами по себе рыночные силы не приведут к формированию в России структуры экономики, способной обеспечить процветание страны. Они скорее будут толкать к закреплению сырьевой ориентации, а стало быть, и сравнительно низких темпов роста (рост спроса на энергоносители и сырье равен темпам роста мировой экономики минус эффект ресурсосбережения). С другой стороны, традиционные варианты промышленной политики (отраслевые приоритеты плюс государственные инвестиции плюс высокие налоги или масштабные льготы) не только чреваты неэффективностью, не только плодят бюрократию и коррупцию, но они непригодны и в силу высокой изменчивости и неопределенности точек роста в постиндустриальной экономике. Концентрация ресурсов для достижения национальных целей с помощью государства, столь часто применявшаяся в разных странах в период индустриализации, сейчас теряет смысл: не успеешь сконцентрировать и потратить, а уже выясняется, что пора списывать в убыток.

В этих условиях мы считаем единственно разумной целью модернизации российской экономики достижение высокой конкурентоспособности. Это и масштабная национальная задача стратегического характера, решение которой поставило бы нашу страну по уровню благосостояния населения в ряд наиболее развитых стран и обеспечило бы ей достойные позиции в мире. Это и отвечающая современным условиям структурная политика, которая позволит в соответствии с поставленной целью определять методы и средства ее достижения.

2

Определения

Условимся понимать под конкурентоспособностью товаров и услуг способность продавать их по рыночным ценам с нормальной прибылью. Определение простое, но обладающее достоинством ясности и соответствия интуитивным представлениям. Мы будем различать внешнюю конкурентоспособность (способность продавать товары и услуги на мировых рынках, наличие в структуре экспорта достаточного количества товаров и услуг, обеспечивающих устойчивость платежного баланса страны) и внутреннюю конкурентоспособность (продажи на внутреннем рынке в конкуренции с импортом и другими отечественными товарами, которые вместе с экспортом обеспечивают необходимый уровень занятости и доходов населения). Обычно внешняя конкурентоспособность предполагает внутреннюю, но не наоборот. Продажи на внутреннем рынке могут быть предпосылкой внешней конкурентоспособности, но не гарантией. Это более низкий уровень конкурентоспособности.

Конкурентоспособность по ресурсам — по природным ресурсам, по качеству человеческого капитала и капиталу — факторам достижения конкурентоспособности по товарам и услугам.

Конкурентоспособность институтов — соответствие формальных и неформальных институтов страны — законодательства, норм и традиций поведения, распоряжения властью, степени свободы, радиуса доверия требованиям производства конкурентоспособных товаров и услуг.

3

Состояние: внешняя конкурентоспособность

Состояние российской экономики с точки зрения внешней конкурентоспособности, если судить по платежному балансу, можно признать благополучным. В 2002 году внешнеторговый баланс сведен с положительным сальдо 37,2 млрд. долл., счет текущих операций плюс 32,8 млрд. долл. В 2003 году ситуация еще лучше: по предварительным данным,3,9 млрд. долл. (9 % ВВП). Но, как известно, из всей номенклатуры российского экспорта конкурентоспособно на внешних рынках небольшое число товаров — энергоносители, сырье, металлы и другие продукты первичной переработки.

Официальные данные о российском экспорте приведены в таблице 1:73,8 % всего экспорта в 2002 году пришлось на две группы — минеральные продукты и металлы. В 2003 году в связи с высокими ценами на эти товары их доля оказалась еще больше. Традиционные рынки СНГ, фактически приравниваемые к внутреннему рынку, поглощают около 15 % экспорта (см. табл. 2). Доля готовых изделий здесь выше: 28,5 % экспорта на эти рынки составляют машины и оборудование, около 40 % — текстиль, одежда, обувь. По требовательности покупатели в СНГ такие же, как на внутреннем рынке.

Таблица 1. ТОВАРНАЯ СТРУКТУРА ЭКСПОРТА РФ В 2002 ГОДУ

Таблица 2. ДОЛЯ СНГ В ЭКСПОРТЕ РФ В 2002 ГОДУ

3.1

Продовольственные и сырьевые товары

В таблицах 3 и 4 приведены более детальные сведения об основных статьях российского экспорта, причем в таблице 4 выделены данные об экспорте машин и оборудования как отрасли, развитой в СССР и явно претендующей, наряду с оборонной промышленностью, на лидирующие позиции среди обрабатывающих отраслей. При этом данные за 1999–2002 годы позволяют судить об устойчивости и тенденциях развития конкретных рынков. Доля рынков СНГ дает представление о том, какова их важность для той или иной отрасли.

Пройдемся по статьям с оборотом более 1 млрд. долл., кроме нефти и газа.

Рыба и морепродукты. Рынок стабильный, в основном вне СНГ. Рыбаки предпочитают не заходить в российские порты, потому что, по выражению журналиста М. Смирнова (Известия. 2001. 1 июля), это равносильно заходу в «порт вражеской страны». Их ждут представители шестнадцати ведомств, чтобы оформить пачку документов толщиной 10 см и получить свою долю.

Хлебные злаки. Набрали более 1 млрд. долл. только в 2002 году, но, учитывая динамику спроса, это перспективное направление при условии роста производства и снижения издержек в сельском хозяйстве.

Каменный уголь. Основные запасы далеки от зарубежных рынков, экспорт рентабелен за счет льготных тарифов на перевозки. Но при повышении внутренних цен на газ отмена льгот может быть с лихвой компенсирована ростом отечественного спроса на уголь. В США уголь остается главным топливом для электростанций.

Продукты химической промышленности, включая минеральные удобрения. Устойчивый рынок без выраженной динамики. Сохранение его потребует крупных и к тому же возрастающих инвестиций, так как нынешнее производство сегодня основывается на мощностях, созданных в советский период и с тех пор капитально не обновлявшихся. Кроме того, процветание этих отраслей отчасти связано с относительно заниженными внутренними ценами на газ и электроэнергию. Такое положение характерно для ряда экспортных отраслей, в том числе черной металлургии и алюминиевой промышленности.

Лесоматериалы, необработанные. Устойчивый и растущий рынок (рост на 36,6 % за четыре года), но уровень добавленной стоимости очень низок. Вместе продукты лесопереработки (обработанные лесоматериалы, фанера клееная, целлюлоза, газетная бумага) все эти годы тоже давали экспорта более 1 млрд. долл. и выросли на 21 %. Отметим здесь, что средние цены по этим группам товаров в 2002 году составляли (долл. США за 1000 куб. м на рынках вне СНГ):

лесоматериалы необработанные — 45;

лесоматериалы обработанные -176,6;

фанера клееная — 243,8;

целлюлоза древесная — 293,4;

бумага газетная (за 1 тыс. т) — 332,4.

Разрыв в ценах между высшими и низшими уровнями обработки 6,5–7,3 раза. Более детальные измерения специалистов дали бы, видимо, разрыв в 15–20 раз. Между тем в Финляндии разрыв продуктов лесопереработки с наивысшей добавленной стоимостью против необработанных лесоматериалов доходит до 500 раз.

Отрасль, таким образом, перспективная, в избытке обеспеченная возобновляемым сырьем, но требующая для развития крупных инвестиций и глубоких институциональных изменений, принципиально новой культуры ведения бизнеса. Также типичный случай для России: даже в перспективных секторах конкурентоспособность может быть достигнута только таким образом.

Таблица 3. ОСНОВНЫЕ СТАТЬИ РОССИЙСКОГО ЭКСПОРТА ПРОДОВОЛЬСТВИЯ И СЫРЬЕВЫХ ТОВАРОВ, млн. долл. США

* Включая продукцию, отгруженную в море без пересечения таможенной границы.

Оценка 2002 года: 134 млрд. м3х80; цена для СНГ — 50.

Таблица 4. ОСНОВНЫЕ СТАТЬИ РОССИЙСКОГО ЭКСПОРТА МАШИН И ОБОРУДОВАНИЯ, млн. долл. США

Черная металлургия. Ситуация сходная с химической промышленностью. В экспорте преобладают полуфабрикаты из углеродистой стали (около 2 млрд. долл.) и листовой прокат (2,8 млрд. долл.). Советские заводы (Магнитка, Череповец, Липецк, Кузбасс) строились в расчете на металлоемкий внутренний рынок (строительство, машиностроение, оборонка), на котором спрос резко сократился и вряд ли восстановится до прежних размеров. Рудная база уступает, например, бразильской или австралийской по содержанию металла — всего 15–30 % (Коммерсантъ. 2003. 7 октября). На мировом рынке они держатся за счет благоприятной конъюнктуры, но по уровню рентабельности уступают наиболее перспективным производителям, в том числе за счет транспортного фактора и технологического отставания. Долгосрочные перспективы удержания позиций в мировой торговле достаточно сомнительны, во всяком случае потребуются немалые усилия и вложения.

Цветные металлы. Положение, пожалуй, более уверенное, особенно по никелю, меди, палладию, платине. Алюминий — крупнейшая статья экспорта в этой отрасли, держится на относительной дешевизне энергии, льготам по транспортным тарифам, оптимизации налогов. Высокая доля экспорта (до 80 % и более) почти избавляет отрасль от НДС. Кроме того, до последнего времени активно применялся толлинг. В случае устранения или сокращения этих льготных условий прибыльность производства значительной части алюминия может быть поставлена под вопрос.

3.2

Машины и оборудование

Теперь о крупнейших статьях экспорта машин и оборудования.

Автомобили: при всех разговорах о неконкурентоспособное(tm) автомобильной промышленности она показывает высокие темпы роста экспорта (183 % за четыре года), почти наполовину за счет рынков СНГ.

Авиационная техника: также растущий экспорт (в 2 раза за четыре года), причем страны СНГ берут всего 3,2 %. Авиастроение сейчас поддерживается ремонтом и модернизацией старых самолетов, которые в большом числе пока эксплуатируются в странах, ранее закупавших советскую авиатехнику. В любом случае эту отрасль не только не следует списывать со счетов, но она должна быть отнесена к перспективным.

Вооружения: их экспорт, по открытым данным, составил в 2003 году 5,4 млрд. долл., в том числе почти 70 % — боевые самолеты (Коммерсантъ. 2004.27 февраля). Главные покупатели — Китай и Индия. В 1997–2001 годах на Россию приходилось 17 % мировых поставок вооружений, в 2001 году наша доля подскочила даже до 30 %. Главный конкурент — США, которые устойчиво занимают на рынке 50 % (Известия. 2003.12 мая). На рынках острейшая конкуренция, до недавней поры спрос сокращался. Но в последнее время, кажется, человечество передумало строить «мир без войны». Многие страны вновь вооружаются, поэтому победители в конкурентной борьбе на этом рынке получат свою долю. Все же рассчитывать на существенное увеличение экспортных доходов от продажи оружия вряд ли стоит. Удержать бы завоеванные позиции.

В целом об экспорте машин и оборудования, которые у нас ассоциируются с сектором высоких технологий, можно сказать следующее. В 2002 году он составил 10,1 млрд. долл. США, в том числе 28,5 % — в страны СНГ. Это третья по доле группа после минеральных продуктов и металлов — 9,5 % российского экспорта, — более благоприятно встречаемая в СНГ и странах третьего мира. Но новейшие продукты, например вычислительная техника, составляет в ней крайне низкую долю. Статистика их зачастую просто не выделяет, то ли в силу консерватизма, то ли, что вероятнее, из-за малости величины.

По данным ГТК, кроме оружия и автомобилей на суммы более 300 млн. долл. удается экспортировать продукты энергетического машиностроения (котлы, турбины), продукты электротехники и приборы, оборудование для нефтегазовой и химической промышленности (включая насосы и компрессоры). По сравнению с дореформенным периодом объемы производства резко упали, и не только вследствие падения спроса и зловредности реформ, но и по причине неконкурентоспособности, выявившейся после открытия экономики. Сейчас, по информации предпринимателей, перевооружение, скажем, пищевой промышленности или промышленности стройматериалов идет почти полностью за счет импортного оборудования. Иначе не получишь конкурентоспособной продукции. Состояние машино-технического экспорта, который призывают всячески стимулировать, следует признать удручающим. Позитивные сдвиги наблюдаются почти исключительно там, где налаживается кооперация с зарубежными фирмами, т. е. встраивание в цепочки добавления стоимости.

3.3

Коэффициенты сравнительных преимуществ — RCA

В качестве характеристики внешней конкурентоспособности в мировой практике применяется коэффициент выявленных сравнительных преимуществ — RCA (Revealed Comparative Advantage). Он рассчитывается как отношение доли данной страны на мировом рынке данного товара к доле данной страны в мировом экспорте.

Для сравнения: известный немецкий экономист Хорст Зиберт отмечает, что Германия специализируется на продуктах средних технологий (чем похожа на Японию) в отличие от США, Франции и Великобритании, где заметна специализация на продуктах высоких технологий[115]. К средним технологиям относятся, например, автомобили и станки. В Германии эти изделия все последние годы имели положительные значения коэффициентов выявленных сравнительных преимуществ RCA, тогда как положительные в 1970 году значения RCA для техники связи, электрических машин, фотоаппаратов, оптики и часов к 1999 году сменились на отрицательные.

По России коэффициенты RCA, которые удалось получить к настоящему времени, приведены в таблице 5.

Таблица 5. ДИНАМИКА RCA ПО РЯДУ ТОВАРОВ РОССИЙСКОГО ЭКСПОРТА В 1999–2001 ГОДАХ (страна обладает конкурентным преимуществом при RCA > 1)

У нас в основном экспортируются продукты низких и средних технологий. Коэффициенты RCA, как правило, тем больше, чем ниже степень обработки. Исключение составляют энергоблоки, приборы и корабли, последние, впрочем, в 2002 году утратили конкурентоспособность. Отметим обычно кажущееся очевидным, но важное для политики конкурентоспособности обстоятельство: у нас пока конкурентоспособность готовых изделий ниже. Изменить структуру экономики, диверсифицировать ее сложнее, чем повысить темпы. Требуется больше времени, больше инвестиций и, что особенно важно, возможно, изменение институтов и менталитета. Непростая задача.

3.4

Услуги

В постиндустриальной экономике все большую долю составляют услуги. У нас — более 50 % ВВП. Но в экспорте их доля невелика. В 2002 году при 106,6 млрд. долл. товарного экспорта услуг было экспортировано на 13 млрд. долл., т. е. 10,9 % к общему итогу. Из них 42,1 % — транспортные услуги,32,1 % — поездки, т. е. услуги туристических фирм и т. д. Остальное по мелочи: строительные услуги, связь, страхование. Большей частью эти услуги — обязательное платное приложение к внешнеэкономическим операциям, малопривлекательный бизнес. На рынках услуг мы работать не умеем, неслучайно российский сервис называют ненавязчивым. Даже многое из того, что было, например морские перевозки наших же экспортных грузов, потеряно в 1990-е годы.

Сравнительные данные приведены в таблице 6.

Таблица 6. СОПОСТАВЛЕНИЯ ТОВАРНОГО ЭКСПОРТА И ЭКСПОРТА УСЛУГ ПО НЕКОТОРЫМ СТРАНАМ (Россия -2002 год, другие страны — 1999 год, млн. долл. США)

Источник: WB. Word Development Indicators,2001. P. 210–212,218–220; Российский статистический ежегодник. М.: Госкомстат России,2003.

Как мы видим, в США экспорт услуг составлял 36 % экспорта товаров, в Великобритании — 37,6 %, во Франции — 27,5, а в России — 12,2 %. В Нидерландах экспорт услуг по объему в 4 раза больше российского. Для развитых стран характерны крупные объемы экспорта услуг, в США и Великобритании в его структуре велика доля финансовых, страховых, информационных услуг. Там мы их и покупаем, в силу чего у нас импорт услуг вдвое больше экспорта.

Таким образом, внешняя конкурентоспособность России поддерживается в основном нефтью, газом и металлами. Большинство готовых изделий, кроме оружия, неконкурентоспособны на мировых рынках. С имеющейся продукцией Россия отчасти удерживает позиции на рынках СНГ. Экспорт услуг не соответствует масштабам экономики.

4

Внутренняя конкурентоспособность

Как ни странно, анализ внутренней конкурентоспособности оказался гораздо более сложным делом, чем анализ внешней конкурентоспособности: здесь еще меньше данных, предлагаемых отечественной статистикой.

Исходная мысль была такова: если мы возьмем данные о продажах на внутреннем рынке отечественных и импортных товаров по стоимости и по количеству (при наличии таких измерений), то можно будет получить соотношение позиций на рынке и сопоставить средние цены продаж. Это даст возможность судить о сравнительной внутренней конкурентоспособности российских товаров. Далее, сравнение этих же данных по регионам позволит составить представление о том, как соотношение спроса на отечественные и импортные товары связано с региональными различиями по ценам и доходам.

Выяснилось, что в статистике ведутся только товарные балансы в натуральном выражении, где в составе ресурсов выделяются производство и импорт. Такие балансы строятся только по потребительским товарам массового спроса. Данные, которые можно получить на их основе, приведены в таблице 7. Стоимости продаж с разделением на отечественные товары и импорт неизвестны, тем более в региональном разрезе. Требуемые данные присутствуют, пожалуй, только в маркетинговых исследованиях, которые заказывают конкретные компаниями. Просто удивительно, как страна, вроде бы понимающая важность задачи повышения своей конкурентности и по крайней мере обсуждающая ее который год, не заботится о получении сколько-нибудь внятной картины реального положения дел.

Обратимся к таблице 7. Мы видим, во-первых, преобладание в 2002 году отечественных производителей на рынках 12 продовольственных товаров из 17-ти (преобладанием считаем долю в 2/3). По 3-м товарам (мясо птицы, масло животное и чай) на импорт приходилось более половины. По непродовольственным товарам народного потребления из 22 товаров-представителей отечественные производители доминировали на рынках только 4-х (ткани, в том числе хлопчатобумажные, мыло хозяйственное, папиросы и сигареты). Еще по двум товарам (синтетические моющие средства, холодильники и морозильники) они контролировали более половины рынка. Заметим, что в этом заслуга компаний с иностранным капиталом (Procter & Gamble и Merloni — завод, производящий холодильники Stinol в Воронеже). Таким образом, на рынках продовольствия преобладают отечественные производители, на рынках непродовольственных товаров — абсолютное превосходство у иностранцев.

В утешение можно отметить, что более половины продаж автомобилей в натуре приходится на машины отечественного производства, но они занимают место в нижнем ценовом сегменте. В 2002 году продажи легковых автомобилей в России составили примерно 1,5 млрд. долл. и 1423 тыс. единиц (Ведомости. 2003. 7 октября), в том числе 700 тыс. долл. — машины АвтоВАЗа, а всего машины российских автозаводов — около 1 млн. долл. Быстрее всего растет выпуск иномарок отечественной сборки и продукции совместных предприятий, их в прошлом году выпущено 63,6 тыс. шт. (Газета. 2004. 26 января). Новые иномарки стоят не дешевле 10 тыс. долл., и их продано в 2001 году 79 тыс. шт., в 2002 году — 110 тыс., в 2003 году, после повышения тарифов на подержанные иномарки, — более 200 тыс. шт. Если новые иномарки в объеме продаж занимают ныне примерно 8–10 % по количеству и 40 % по стоимости, то подержанные иномарки в 2000 году составляли 10 % продаж по количеству и 8 % по стоимости, или 0,7 млрд. долл. (Эксперт. 2001. № 25). В 2003 году продажа подержанных машин сократилась до 360 тыс. шт. против 450 тыс. годом ранее, на зато на 30 тыс. шт. выросли продажи новых; российских же автомобилей основных автозаводов стало продаваться меньше (по данным Российской ассоциации маркетинга — РАМ: Коммерсантъ. 2003.13 мая). Наши покупатели порушили протекционистские планы правительства. До последнего времени в своей ценовой нише — до 8 тыс. долл. — АвтоВАЗ не чувствовал серьезной конкуренции. Но с появлением на рынке сравнительно дешевых иномарок отечественной сборки и с ростом доходов населения его конкурентоспособность будет подвергаться чувствительным испытаниям (Ведомости. 2003.17 октября). Все же вопреки негативным прогнозам и проклятиям автолюбителей и благодаря усиливающейся конкуренции российский автопром имеет реальные шансы на выживание.

Таблица 7. ДОЛЯ ИМПОРТА ОТДЕЛЬНЫХ ТОВАРОВ (ВИДОВ ПРОДУКЦИИ) В ИХ ТОВАРНЫХ РЕСУРСАХ, %

Источник: Российский статистический ежегодник. М.: Госкомстат России,2003.

Таблица 7 показывает также повышение доли импорта после 1998 года, когда девальвация рубля резко повысила сравнительные конкурентные преимущества отечественных производителей.

Таблица 8. ДИНАМИКА ПРОИЗВОДСТВА ОСНОВНЫХ ПОТРЕБИТЕЛЬСКИХ ТОВАРОВ

* 1995 год; ** 1996 год; *** 1997 год; **** 1998 год.

Источник: Российский статистический ежегодник,2003.

С тех пор рубль постоянно укреплялся относительно доллара, и это изменило тенденцию: данные 2002 года наглядно демонстрируют устойчивые характеристики отечественных товаров. Для сравнения в таблице 8 приведены по сопоставимой номенклатуре данные о динамике производства с 1990 года и с указанием выпуска в 1998 году или в том году, когда выпуск достиг минимума. Мы видим, что после 1998 года, несмотря на рост импорта, производство также росло, кроме мяса (минимум достигнут в 1999 году), макарон, чулочно-носочных изделий, ковров и велосипедов. Таблицы 7 и 8 показывают предпочтения потребителей, соответствующие достигнутым уровням цен и доходов. Данные о выпуске 1990 года приведены не только для того, чтобы показать впечатляющие сокращение производства и спроса. Эти данные позволяют увидеть, что вследствие либерализации цен и открытия экономики отечественные производители оказались в условиях действия законов спроса, предложения и конкуренции, и таким образом была выявлена их реальная конкурентоспособность.

Обратим внимание на такой продукт, как телевизоры. Казалось, их производство было обречено. Но в 2001 году отечественные аппараты, включая белорусские, составили 38 % продаж (Эксперт. 2001. № 25. С. 25). С1998 года выпуск вырос в 7 раз, достигнув, правда, только 42 % выпуска 1990 года. Но ведь это уже другие телевизоры! В них большая часть комплектации импортная, но все же это не «отверточное производство», поскольку у нас своя схемотехника и программные продукты. Нижний ценовой сегмент и на этом рынке сохранен за отечественной продукцией.

Можно сказать: сохранившаяся к настоящему времени часть отечественной экономики производит продукты, конкурентоспособные на внутреннем рынке. Адаптация к рыночным условиям произошла дорогой ценой. Но перспективы в целом не очень радужные, смириться с нынешним состоянием невозможно. Нужны энергичные усилия, чтобы положение изменилось к лучшему.

5

Конкурентоспособность по ресурсам

5.1

Природные ресурсы

По природным ресурсам Россия одна из самых богатых стран мира. Благодаря им мы имеем сегодня отличный торговый баланс и можем предложить на мировой рынок конкурентоспособные сырьевые товары и энергоносители. И это на длительную перспективу: высокая доля указанных товаров в экспорте будет характерна для России всегда. По этому поводу не нужно комплексовать. Не комплексуют же Норвегия и Австралия, где структура экспорта сходна с нашей.

Но в таком положении есть свои минусы: зависимость от конъюнктуры неустойчивых мировых рынков и, главное, ослабление стимулов к развитию инновационной экономики, к структурным и институциональным изменениям, которые важны для поддержания высокой адаптивности страны и для развития граждан. Нефтяные месторождения России не относятся к числу наиболее благоприятных для эксплуатации. При цене менее 10 долл. за баррель добыча нефти на экспорт становится нерентабельной. Наконец, сырьевой экспорт, подчиненный динамике мирового рынка, сам по себе не позволит обеспечить высокие темпы экономического роста и преодолеть отставание страны по уровню душевого ВВП.

5.2

Труд

Считается, что по трудовым ресурсам и человеческому капиталу Россия находится в благоприятном положении: высокий уровень образования сочетается с непритязательностью работников в отношении оплаты и условий труда. Но одновременно обычно есть претензии к дисциплине и тщательности в исполнении работы. На деле рабочая сила неоднородна, и в разных секторах ее качества различаются весьма существенно.

Рынок труда сегментирован, прежде всего территориально, мобильность весьма низкая, что в значительной степени связано с привязанностью людей к жилью. Поэтому так важен доступный рынок жилья.

Демографический кризис будет со временем увеличивать дефицит рабочей силы, потребуется привлечение мигрантов. При этом резервы рабочей силы на существующих предприятиях будут использоваться слабо. Есть избыток рабочих рук на селе, но его перемещение практически не имеет смысла. Важный вывод с точки зрения развития страны и повышения конкурентоспособности: свободной рабочей силы не будет, конкуренция на рынке труда должна обостряться. Это значит, что крупные инвестиционные проекты, ориентированные на увеличение производства, будут испытывать затруднения с комплектованием кадров или создадут их в других секторах. Россия обречена делать ставку на рост производительности и эффективности.

Теоретически доказано, что масштабные скачки в увеличении производства, если они опираются на массовые инвестиции без существенных технологических изменений, требуют нелимитированного роста рабочей силы. Известные модели У. А. Льюиса и его последователей[116] основаны на свободном притоке рабочей силы в промышленность из аграрного сектора в период индустриализации, что характерно для многих стран, добившихся высоких темпов экономического роста (Южная Корея, Тайвань, Китай, Малайзия).

Возможно замещение труда капиталом при капиталоемком техническом прогрессе; тогда спрос на рабочую силу будет снижен, но все равно ее прирост при крупных инвестициях необходим. Известны и обратные явления, когда недостаток капитала возмещался высоким качеством относительно дешевой рабочей силы (вновь Юго-Восточная Азия). Для России на предстоящий период эти варианты, очевидно, закрыты.

Еще один вариант быстрого роста, не требующий масштабного увеличения рабочей силы, — наращивание экспорта готовых изделий на открытые рынки западных стран с использованием в качестве конкурентного преимущества низкой оплаты труда в экспортных отраслях при внедрении заимствованных там же технологий. Это опыт Японии 1960-х и 1970-х годов, современного Китая, который для нас в аналогичных масштабах тоже, видимо, недоступен: зарплата выше, качество труда относительно ниже.

Это значит также, что за короткие сроки масштабные скачки в увеличении производства, обусловленные массированными инвестициями, будут невозможны.

Но тем более важную роль будут играть вложения в науку и образование, рост квалификации и мотивацию творческого труда и предпринимательства.

5.3

Капитал

Как уже отмечалось, нынешняя ситуация характеризуется тем, что наиболее конкурентоспособные экспортные сектора (химия, металлургия) имеют возможность практически бесплатно пользоваться созданными в советское время мощностями, что на определенный период компенсирует недостаток иных конкурентных преимуществ. Пока можно обойтись сравнительно небольшими инвестициями на модернизацию или отчасти замену имеющегося оборудования. Если потребуются крупные инвестиции на реконструкцию со сменой технологий, конкурентные позиции могут быть утрачены. И это время во многих секторах не за горами.

Можно сказать, что сейчас существенных ограничений на привлечение инвестиций нет. В стране имеются свободные средства, ищущие выгодного приложения. Открыты и зарубежные источники, особенно в связи с неблагоприятными тенденциями на мировых финансовых рынках. В России сегодня доходность относительно выше, хотя и риски выше. Вопрос, однако, в областях приложения.

Капиталы охотно идут в сектора, которые считают привлекательными, — нефть, газ, торговля, недвижимость, — да и то при наличии подходящих заемщиков или реципиентов инвестиций, вызывающих доверие и склонных к сотрудничеству. Для диверсификации же необходимы вложения в иные сектора, сегодня неконкурентоспособные и рискованные, в которых зачастую приходится сталкиваться с некооперативным поведением, с людьми, не готовыми обменивать контроль на инвестиции. Рыночные механизмы перелива капиталов, которые и так в России практически отсутствуют, в подобных случаях работают неэффективно.

Парадокс состоит в том, что страна нуждается в крупных инвестициях на модернизацию, но не в состоянии их сегодня принять и применить наилучшим образом. В отличие от недавнего прошлого, когда имел место дефицит финансовых ресурсов, уже растут риски неэффективных и ненадежных вложений, подталкиваемых напором свободной ликвидности, в том числе от притока нефтедолларов.

В то же время Россия ныне располагает в основном только «короткими» деньгами. «Длинные» деньги, необходимые для масштабных долгосрочных проектов, в том числе инфраструктурных, пока отсутствуют, а национальные институты их накопления — пенсионные фонды, страховые компании и т. п. — только формируются. Капиталообразование в них займет по меньшей мере десятки лет. Потребуется время и для развития финансовых посредников, и для привития культуры массовых некрупных инвестиций населения.

5.4

Выводы

Государственные инвестиции, по крайней мере в скромных масштабах, оказываются необходимыми, во всяком случае для преодоления провалов рынка. Однако возросшая неопределенность технико-экономических сдвигов препятствует установлению приоритетов и финансированию конкретных крупных инвестиционных проектов.

Отсутствие в стране «длинных» денег делает целесообразным привлечение на цели модернизации крупных иностранных инвестиций и, стало быть, создание для них конкурентоспособного инвестиционного климата.

Увеличение масштабов применения этих ресурсов, включая капитал, само по себе, как бывало в прошлом, быстрых темпов роста, да и повышения конкурентоспособности, не даст. Это важно.

6

Конкурентоспособность институтов

Теперь общепризнано, что институты играют важную роль в достижении конкурентоспособности и успешности развития страны в целом. В более широком плане следует говорить о культуре. Имеется в виду не самобытность культуры как совокупности навыков, обычаев, норм поведения, но ее соответствие современным условиям развития технологии, экономики и социальной жизни, ее способность содействовать или препятствовать позитивным изменениям в экономике и благосостоянии населения.

Главная особенность институтов — медлительность их изменения. Многие убеждены, что они вообще неизменны, во всяком случае относительно масштабов человеческой жизни и тем более — сроков полномочий демократически избранных лидеров. Поэтому предполагается, что существующие в данной стране неформальные институты, ее культура в широком смысле есть некая данность, которую нужно принимать в расчет при формировании политики, не пытаясь ее изменить. Тем не менее сплошь и рядом политики, реформаторы ставят амбициозные задачи изменения именно институтов, ибо без этого невозможно достичь желаемых результатов, например преодолеть отсталость.

Опыт также показывает, что уровень благосостояния, конкурентоспособности стран во многом объясняется гибкостью и изменчивостью институтов, характерных для их культуры, и связанной с этим величиной разрыва между институтами формальными и неформальными, правовыми нормами и социальными практиками: чем более гибки и адаптивны институты, тем меньше разрыв.

6.1

Продуктивные институты

Страны-лидеры, добившиеся наиболее высоких показателей душевого ВВП (более 20 тыс. долл. в год) и наиболее конкурентоспособные в постиндустриальную эпоху, практически все обладают следующими основными институтами:

• открытая рыночная экономика, свободные цены, низкие таможенные барьеры, в основном тарифные, а не количественные; поддержание конкуренции на рынках;

• доминирование частной собственности при жесткой ее защите;

• соблюдение договорных обязательств рыночная экономика — сетевая экономика сделок и оформляющих их договоров, обязательность позволяет снижать трансакционные издержки и признается важнейшим деловым качеством;

• налоговая система, подконтрольная налогоплательщикам через демократические представительные учреждения

с сильным налоговым администрированием; уклонение от уплаты налогов признается серьезным преступлением и сурово карается;

• эффективные государственные службы с низким уровнем коррупции;

• прозрачные публичные компании и финансовые учреждения, которым раскрытие информации и ее проверяемость позволяют пользоваться доверием партнеров, кредиторов, инвесторов и привлекать финансовые средства для своего развития с минимальными издержками;

• демократическая политическая система с политической конкуренцией, разделением и сменяемостью властей, создающая надежные механизмы контроля общества над государством и бюрократией;

• законопослушность граждан, воспитываемая с детства и культивируемая в обществе; независимый суд, вызывающий доверие граждан к справедливости принимаемых им решений; сильная система органов охраны правопорядка и исполнения судебных решений, обеспечивающая высокую степень неотвратимости наказания за нарушение законов; минимальный разрыв между формальными и неформальными нормами социального поведения.

Конечно, здесь дана неполная картина и, что особенно важно, сильно идеализированная. Всякий приведет многочисленные примеры из жизни этих стран, свидетельствующие о том, что указанные институты работают плохо, что правила сплошь и рядом нарушаются. И мы поэтому можем вздохнуть с облегчением: не больно-то они от нас отличаются. Практика, однако, свидетельствует о том, что, несмотря на справедливость замечаний, названные институты в основном выполняют свои функции; демократические процедуры и учреждения, инициатива граждан приводят рано или поздно к раскрытию наиболее опасных отклонений от нормы и к их устранению. Критика в конечном счете оказывается не разрушительной, а созидательной, обеспечивает высокую гибкость и адаптивность социальных механизмов.

В итоге эти институты и практика их функционирования создают позитивные мотивации для предпринимательской деятельности, инноваций, сбережений и инвестиций. Причем важно подчеркнуть: вместе они образуют целостный комплекс, будучи связаны внутренней логикой.

Трудно доказать, что именно эти вместе взятые институты обусловливают процветание. Но факт остается фактом: те страны, где они укоренены и показывают свою работоспособность, процветают. Если институты оказываются неработоспособными или работают хуже, экономика менее развита, благосостояние населения ниже и можно говорить о культурном отставании. Сегодня нет стран, которые обладали бы иными институтами, иной, исключающей их культурой и при этом относились бы к числу развитых и процветающих. Исключение составляют только некоторые нефтедобывающие страны со сравнительно малочисленным населением.

Однако признанная медлительность институциональных изменений ставит перед странами, не обладающими этим «золотым запасом», сакраментальный вопрос: значит, они обречены оставаться такими, какие есть? Или же существуют, придуманы такие меры, которые в приемлемые сроки, охватывающие, скажем, одно-два поколения, все же могут изменить судьбу страны? История XX столетия убедительно свидетельствует о том, что такое возможно. Положительные примеры: Япония, Корея, Тайвань, Испания. Китай, несмотря на всю привлекательность его опыта, все же в пример приводить не будем: пока его душевой ВВП вдвое ниже российского, а конкурентоспособность китайских товаров обусловлена в основном дешевизной рабочей силы. Отрицательный пример — Россия. Путь, избранный нами для преодоления отсталости и строившийся на принципиально иных институтах — плановой социалистической экономики и тоталитарном режиме, — привел в тупик. По душевому ВВП Россия 1990 года была примерно на том же месте в списке стран, что и в 1913 году. Пришлось возвращаться на магистраль.

6.2

Институциональная структура социализма

Как можно охарактеризовать нашу институциональную структуру к началу реформ? Как полную противоположность обрисованному выше:

• закрытая плановая экономика, государственные цены,

никакой конкуренции, монополия внешней торговли;

наличие теневой экономики, без которой по формальным правилам сама легальная экономика не могла бы существовать;

• господство государственной собственности, частная собственность на средства производства вне закона;

• обязательность партнеров необязательна, так как более важна директива сверху; не сетевая, а иерархическая модель организации хозяйственных связей;

• налоговой системы как таковой нет; нет и налогоплательщиков; все финансовые ресурсы принадлежат государству, оно их распределяет, оставляя часть предприятиям согласно плану; и населению зарплата — на стойловое содержание, т. е. на текущие расходы по воспроизводству рабочей силы;

• государственные службы, хотя и сравнительно немногочисленные, предельно неэффективны и поражены коррупцией: «блат выше Совнаркома» — это придумано еще при Сталине;

• принадлежащие государству предприятия скрывают свои резервы и стремятся уменьшить плановые задания, получив побольше ресурсов; о прозрачности не может быть и речи, украсть у государства не считается грехом;

• формально социалистическая демократия, реально — репрессивный тоталитарный режим, подавлявший любое инакомыслие, но неспособный контролировать экономику;

• граждане СССР, как, впрочем, ранее подданные Российской империи, были послушны произволу властей, но не законам: «суровость законов российских смягчается необязательностью их исполнения» (М. Е. Салтыков-Щедрин); по наследству — у Леонида Гайдая: «Да здравствует советский суд, самый гуманный в мире»;

• указания начальства важней закона, поэтому «закон что дышло, куда повернул, туда и вышло»; глубокий правовой нигилизм. Максимальный разрыв между формальными институтами и реальными практиками.

Мы сочли полезным напомнить об этих еще недавно общеизвестных, а сейчас уже малознакомых молодому поколению особенностях, чтобы показать, откуда мы держим путь. Система с такими институтами в основном и создала наблюдаемое ныне положение с конкурентоспособностью российских товаров и услуг. Ее коренной порок — отсутствие действенных стимулов к труду и предпринимательству, а их может создать только конкуренция. Поэтому конкурентоспособными оказались лишь сырье и продукты его первичной переработки, которые надо было производить в избытке, чтобы восполнить отсутствие стимулов к их рациональному использованию. И еще вооружения, поскольку в этой сфере была конкуренция, хотя бы военно-стратегическая.

6.3

Изменения институтов в ходе реформ

Что же проделано к настоящему времени?

Во-первых, в начале 1990-х годов осуществлена либерализация экономики. Появились и возобладали свободные цены. Экономика стала открытой, введен свободный курс рубля, отменена монополия внешней торговли. Заработала конкуренция.

Во-вторых, проведена масштабная приватизация. И хотя к ней много претензий, хотя и сейчас до 40 % производственных активов находятся еще в руках государства, все же институт частной собственности получил права гражданства и положил начало, вместе с рыночными ценами и конкуренцией, формированию тех стимулов, которые во всем мире побуждают к росту производства и эффективности, бережливости и снижению издержек, к инновациям и их распространению.

В-третьих, принят вполне рыночный Гражданский кодекс, поддерживающий исполнение контрактов и защищающий собственность.

В-четвертых, создана практически заново налоговая система, включая систему администрирования налогов, — один из институциональных столпов рыночной экономики. Создана новая бюджетная система с казначейскими исполнением бюджета.

В-пятых, сформировались (тоже не без огрехов, но работающая) банковская система и финансовые рынки — еще один институциональный столп рыночной экономики.

В-шестых, принята демократическая Конституция 1993 года. Она хоть и, как считают, дает чрезмерные полномочия президенту, но тем не менее закрепила все основные гражданские права и свободы и создала стабильную правовую основу для демократического развития страны.

На этом список важнейших достижений, пожалуй, придется закрыть. Но для такого исторически короткого срока это огромный успех. Создана принципиальная основа для дальнейших, уже эволюционных изменений институтов, которые будут способны обеспечить развитие эффективной экономики и процветание страны.

6.4

Адаптивная модель переходной экономики

А дальше — те же реформы (которые многие считают слишком радикальными и разрушительными) в сочетании с прежними неформальными институтами (которые как раз и отличаются малоподвижностью) привели в условиях обострившегося кризиса к своеобразной адаптивной модели переходной экономики. Она была нацелена на выживание людей и предприятий и вырабатывала их реакции на импульсы, создаваемые реформами и кризисом. Ее особенности таковы.

Возросший разрыв между формальными и неформальными институтами. Реформаторы стремились сразу заложить в законодательство лучшие образцы правовых норм рыночной экономики и демократии. Но, сталкиваясь с укоренившимися неформальными институтами, эти нормы либо отторгались, либо переваривались, лишались исходного смысла. Такой была, например, судьба судебной реформы начала 1990-х годов. Формальные правила игнорировались, реальные практики, порой более жизнеспособные, усиливали традиционное пренебрежение к закону.

Слабое государство. В условиях революционных перемен институты и учреждения государственной власти всегда ослабевают. Выражается это, в частности, в том, что различные группы, включая самих чиновников, начинают использовать прерогативы власти в своих интересах.

Теневая экономика, всегда сопровождавшая советскую формальную экономику, теперь разрослась. Используя слабость государства и вновь предоставленную экономическую свободу, для бедных она становилась способом выживания, для активных, готовых на риск людей — источником обогащения, в том числе за счет эксплуатации или растаскивания ресурсов государственной экономики.

Беспорядочное распределение собственности и власти в процессе приватизации и последующего передела собственности. Высокий уровень ее концентрации. Поэтому легитимность приватизации, несмотря на формальную законность подавляющего большинства актов, в глазах населения остается сомнительной.

Углубление социальной дифференциации. Уравниловка советских времен сменилась кричащим разрывом между богатым меньшинством и бедным большинством. Децильный коэффициент вырос с 4,5 раза в 1990 году до 14,5 раза в 2002 году. Рост различий по доходам и материальной обеспеченности неизбежен при переходе к рыночной экономике и играет роль стимула трудовой и деловой активности, но у нас он оказался чрезмерным, провоцируя постоянное недовольство населения своим положением и властью.

Преступность существенно выросла в силу указанных выше факторов. Социальная дифференциация толкала в нее молодых людей, не видевших иных способов занять место под солнцем. Ослабление государства понижало риски наказания и формировало спрос на силовые услуги. Теневая экономика создавала питательную среду. Постепенно традиционные формы преступности стали вытесняться менее жестокими, но не менее опасными формами нелегального применения насилия, в том числе правоохранительными органами, активно участвующими в конкурентной борьбе.

Усиление бюрократии. Традиционно влиятельная российская бюрократия, как ни странно на первый взгляд, усилилась с ослаблением государства. Решение более широкого круга вопросов теперь оставлялось на усмотрение чиновников в исполнительной власти. Соответственно расширялись возможности использования служебного положения, в том числе посредством прямого или завуалированного участия в бизнесе. Увеличание разрыва между формальными и неформальными институтами, правовой нигилизм также усиливали ее позиции. Она к тому же выступала как защитница интересов государства, упадок которого принимался россиянами близко к сердцу.

Коррупция достигла запредельных размеров. Это объясняют и ослаблением государства, и усилением бюрократии при примирительном отношении населения. Оценки Г. А. Сатарова поразили воображение (33 млрд. долл. в год только деловой коррупции, минимум треть федерального бюджета). Но они вряд ли занижены, если учесть еще и бизнесменов, приходящих во власть, чтобы продвигать свой бизнес. Кроме того, бизнес боится неподкупности чиновников: порядок еще будет или нет, а свои проблемы уже не решишь. Всякий шаг по повышению роли государства в экономике усиливает позиции бюрократии (как и ослабление государства — ей как-то все идет на пользу), а усиление бюрократии усиливает и коррупцию.

Управляемая демократия. С 1996 года, когда манипулирование демократическими процедурами стало альтернативой государственному перевороту или возврату коммунистов к власти, стала складываться модель управляемой демократии, особенно продвинутая в первое президентства В. В. Путина. Суть ее проста: формальное соблюдение демократических норм при фактическом произволе власти. Очевидна преемственность этой практики по отношению к советской демократии. Оправдание ее находят в необходимости преодоления слабости государства и в отсутствии гражданского общества, в общественной пассивности большинства населения. Однако при этом общество утрачивает возможность контроля над властью, над действием всех новых экономических и политических институтов, их система как бы лишается стержня, придающего ей эффективность и перспективу развития.

В целом негативные свойства адаптационной модели переходной экономики, связанные между собой определенной логикой, образуют институциональную ловушку, некую машину, встроенную в институциональную структуру рыночной экономики и препятствующую ее позитивному развитию. Мы перечислили хорошо известные явления, квалифицировав их как институты адаптационной модели российской экономики, чтобы подчеркнуть: их наличие не приближает нас к созданию институтов, содействующих процветанию и конкурентоспособности. Напротив, они противодействуют повышению конкурентоспособности и отчасти объясняют, почему сдвиги в модернизации экономики происходят крайне медленно.

6.5

Реформы Владимира Путина

После прихода В. Путина на пост Президента был намечен пакет либеральных экономических реформ, направленных на приближение наших институтов, поначалу формальных, к стандартам, которые обеспечивают эффективность рыночных механизмов и стимулируют повышение их конкурентоспособности в глобальной экономике. Серия антибюрократических законов, снижение таможенных барьеров, либерализация валютного регулирования, а также реформы естественных монополий призваны были реализовать дополнительное дерегулирование экономики, расширить границы конкурентных рыночных отношений, снизить административные барьеры входа на рынок. Налоговая реформа привела к заметному сокращению налогового бремени. Программа приватизации и курс на сокращение числа государственных унитарных предприятий должны сократить долю государства в экономике, повысить удельный вес частного сектора. Административная реформа, реформа государственной гражданской службы, разграничение полномочий между уровнями управления нацелены на повышение эффективности госаппарата. Не все намеченные реформы продвигаются успешно, слишком много компромиссных решений, например в новом Трудовом кодексе. Некоторые просто стоят на месте. Но все же движение в нужном направлении, хоть и медленно, происходит.

После недавних президентских выборов обществу представлена программа продолжения либеральных экономических реформ, несомненно заслуживающая поддержки. В частности, предложены важные решения в области налоговой системы, включая значительное сокращение единого социального налога (более чем на 10 процентных пунктов) при введении финансирования пенсионных накоплений не только работодателями, но и наемными работниками при обязательстве федерального бюджета восполнить потери внебюджетных социальных фондов. Далее, предложена разумная мягкая модель повышения пенсионного возраста, стимулируемая государством и позволяющая с 65 лет (по сути, новый пенсионный возраст) поднять отношение пенсии к средней заработной плате с 30 до 60–70 %. Предполагается замена многочисленных натуральных социальных льгот денежными выплатами. Очевидно, будут наконец осуществлены реформы в электроэнергетике и газовой промышленности, в создании рынка доступного жилья, в образовании и здравоохранении. Сделана заявка на повышение эффективности государственного управления вследствие административной реформы и реализации нового законодательства о разграничении полномочий и финансирования между уровнями власти. Теперь важно, чтобы слова не разошлись с делами.

Но, как отмечают многие эксперты, в том, что касается демократических преобразований, дело скорей двигалось вспять. Задача преодоления слабости государства, политической стабилизации обернулась ограничениями свободы слова, распространением практики применения так называемого административного ресурса в избирательных компаниях. Под предлогом борьбы с преступностью и теневой экономикой, борьбы за улучшение сбора налогов были предприняты действия, осложнившие отношения власти и бизнеса. Избирательное правосудие в советских традициях понизило радиус доверия во взаимоотношениях между ними, внушило опасения в отношении готовности власти защищать право собственности. Тем самым процессам становления институтов зрелой рыночной экономики и политической демократии был нанесен заметный ущерб. Выход из адаптационной модели не только не ускорился, но напротив, затормозился.

Ясно, что институциональные изменения происходят медленно, процесс трансформации институтов будет насыщен противоречиями, конфликтами интересов, борьбой мнений. И чем менее последовательной будет политика их осуществления, тем больше времени потребует создание в России конкурентоспособных институтов, привлекательных для капиталов и интеллекта. Тем больше будет усложняться задача достижения мировой конкурентоспособности российских товаров и услуг.

Опыт XX столетия показывает, что для значимых изменений институциональной структуры, включая неформальные институты и социальные практики, даже при благоприятных обстоятельствах требуется как минимум 30–40 лет. Это надо учитывать, выстраивая национальную политику конкурентоспособности.

А теперь, принимая во внимание все сказанное относительно нынешнего положения дел и имеющихся ограничений, обратимся к тому, какой может быть политика конкурентоспособности.

7

Политика конкурентоспособности

7.1

Условия и ограничения

Итак, подведем итог. Из изложенного выше можно сделать выводы относительно тех условий и ограничений, которые должна учитывать политика повышения конкурентоспособности в России в предстоящей долгосрочной перспективе.

1. Ныне благополучие российской экономики определяется экспортом узкой группы конкурентоспособных сырьевых товаров и продуктов первичной переработки плюс вооружения. На этой основе нельзя обеспечить устойчивый и долгосрочный рост экономики.

2. Сейчас (за некоторыми исключениями) чем выше уровень обработки, тем ниже конкурентоспособность продукции.

3. Тем не менее имеется множество кластеров, очагов, направлений, перспективных с точки зрения повышения конкурентоспособности.

4. Россия богата природными ресурсами, и они очень долго будут поддерживать высокую долю сырья и энергоносителей в ее экспорте. Это наше конкурентное преимущество. Но на нем нельзя основывать развитие страны, модернизацию экономики.

5. В предстоящий период в России будет ощущаться нехватка рабочей силы, прирост занятости не удастся использовать как фактор роста. Упор придется делать на качество и образование.

6. Россия не будет испытывать недостатка капитала, но внутренние источники «длинных» денег, необходимых для масштабных проектов модернизации, только формируются. Потребуется привлечение крупных средств из зарубежных источников. Отсюда необходимость в возможно более конкурентоспособном инвестиционном климате.

7. Тем более что желаемых структурных сдвигов в экономике без минимально необходимых государственных инвестиций добиться не удастся.

8. Однако неопределенность, быстрая смена перспективных направлений развития технологий в глобальной экономике приведут к увеличению рисков, особенно для государственных инвестиций в конкретные производственные проекты.

9. Институты и культура будут играть решающую роль. По сути, повышение конкурентоспособности до мирового уровня потребует их ощутимых изменений. Но институты меняются медленно, и чрезмерные усилия и торопливость при их изменении порой вызывают обратную реакцию. Поэтому политика конкурентоспособности должна быть долгосрочной стратегией и проводиться последовательно, невзирая на смену лидеров и правительств. Важны не только экономические институты, но и политические, особенно демократические институты разделения властей и общественного контроля над деятельностью государства.

7.2

Десять тезисов политики конкурентоспособности

Какой же должна быть политика конкурентоспособности при указанных условиях и ограничениях? Первое, что мы можем сказать: политика конкурентоспособности — это не фрагмент общей экономической политики, как всегда мыслилась промышленная политика; это сама государственная экономическая политика, главная цель которой — повышение конкурентоспособности страны через повышение конкурентоспособности товаров и услуг, ресурсов и институтов.

Второй тезис. С переходом к этапу модернизации российской экономики выбор между либеральной и дирижистской моделями, между ставкой на частную инициативу и бизнес или же на государство как на движущие силы модернизации и роста экономики всякий раз должен делаться в основном в пользу либеральной модели, в пользу частной инициативы. Это следует прежде всего из более высокой эффективности частного бизнеса и неопределенности, присущей развитию экономики в постиндустриальный период; из того, что рынок и бизнес лучше государства определяют точки потенциального роста и его факторы — заимствование опыта или оригинальные нововведения. Но это в основном — не надо рабски следовать схеме. Роль государства должна быть выше, чем до сих пор, особенно в поддержке полезных структурных сдвигов и проведении институциональных реформ.

Третий тезис. Опыт российских фирм убедительно доказывает способность российского бизнеса повышать конкурентоспособность и добиваться успеха. Ниже приведены фрагменты из выступлений на семинаре в ГУ-ВШЭ предпринимателей — представителей объединения «ОПОРА России», из которых видно, как они это делают.

Факторы успеха в российском бизнесе

Александр Кабанов (компания «Мир» — сеть магазинов розничной торговли бытовой техникой и электроникой; 2700 сотрудников):

Прежде всего — это выбранное направление бизнеса, от которого мы все эти годы не отклоняемся. Второе — это, естественно, команда. Команда специалистов, которая с годами росла, совершенствовалась и сумела и за счет соответствующих программ обучения, и путем концентрации своих сил увидеть, что будущее в торговле за сетевыми компаниями.

Следующее. Пришло понимание, что Москва, где начиналось развитие почти всех сетевых компаний, конечно, самый крупный регион, самый большой объем торгового оборота, но есть еще и Россия. Россия — это непаханое поле, на котором тоже надо развиваться, переносить туда лучшее из того, что было сделано и найдено в Москве.

И наверное, еще один фактор: владельцы компании, акционеры компании не тратили на себя денег больше, чем это нужно было с точки зрения жизни. Основные деньги, которые зарабатывались, шли на развитие бизнеса.

Григорий Кожемякин (компания «Старик Хоттабыч» — оптовая и розничная торговля строительно-отделочными материалами; 2500 сотрудников)

Когда мы начинали, рынок был абсолютно пустой и занялись мы оптовой торговлей. Было желание повысить материальное благосостояние. Потом начали понимать, что можно сделать бизнес. И мы постоянно вкладывали деньги в развитие бизнеса, пытались чего-то достичь. В качестве ключевого фактора я бы выделил желание чего-то достичь, потому что в остальном условия в то время были практически у всех равны. Единственное — не было понимания, что такое бизнес.

До 1998 года в структуре розничных продаж было 100 % импорта. После 1998 года стало развиваться производство. На текущий момент порядка 20 %, может быть, уже 25 % продукции по реализации составляет отечественная продукция.

Помимо розничной торговли мы стали инвестировать деньги и в российское производство. У нас есть завод по производству керамической плитки и есть фабрика мебели для ванных комнат. Штат и на том, и на другом заводе по 500 человек. Это только те, кто непосредственно работает на заводе. Я бы сказал, что это средний бизнес.

Когда мы выбирали производство, обращали внимание именно на те факторы, которые позволят нам конкурировать и замещать импорт. И я могу сказать, что в своем сегменте наша мебель для ванных комнат находится в тройке лидеров и успешно развивается. Мы в этом году открыли уже вторую очередь, увеличили производство в три раза, может быть, со временем и дальше в это дело пойдем.

Мы стараемся делать качественную продукцию. И, допустим, мебелью для ванных комнат «Мой-До-Дыр» мы вытесняем итальянцев и испанцев. В керамической плитке мы замещаем продукцию Польши, Турции, Литвы. Но хотя и говорят, что у нас себестоимость низкая и рабочая сила недорогая, при этом у нас отсутствует опыт производства. На самом деле рабочих, которые могут что-то качественно делать, у нас нет. Нет у нас и бизнес-процессов. Мы сталкиваемся с этим постоянно. Как только более высокотехнологичное производство — мы сразу обращаемся к западному опыту. На обоих заводах стоит итальянское, испанское оборудование. Российского оборудования нет.

Олег Новиков (издательство «Эксмо» — художественная и иная литература; свыше 1000 сотрудников)

Наш бизнес тоже начинался с нуля, и, конечно, на первом этапе имели значение именно те внешние условия, которые на тот момент существоваеи. С одной стороны, в начале 1990-х годов был повышенный интерес к книгам, огромный неудовлетворенный спрос, сложившийся за все предыдущее время. С другой стороны, раньше этим занимались государственные издательства, которые не смогли справиться со своей функцией и постепенно сошли на нет. На этом фоне появление новых, вначале некрупных участников рынка было как нельзя более актуально, и условия, в которых мы начали расти, были достаточно хорошими.

Но спустя какое-то время мы смогли, немножко обгоняя время, понять, что среди наших читателей происходит изменение спроса. Прежде практически любая книга продавалась стотысячными тиражами, новых авторов искать было не надо — бери и издавай. Потом постепенно возник интерес к новому. Вначале это был интерес к зарубежным авторам, на следующем этапе — к российским. И на волне этого интереса мы, начав работать с новыми российскими авторами, сделали качественный рывок вперед по отношению и к нашим конкурентами к самим себе. Появление новых авторов — в детективном жанре, затем в других жанрах — было очень позитивно воспринято, и нам удалось за счет этого серьезно увеличить общий тираж.

С другой стороны, мы разработали некое ноу-хау в создании книжной продукции. Если раньше во всех издательствах процедуры распределяеись: вот это делает редактор, это делает художник, а это делает непонятно кто (обычно это касалось продажи книг), — то мы создали технологию, в которой один человек отвечает за все процессы: от переговоров с автором или возникновения идеи какой-то сложной книги и до контроля над тем, как она продается. Нам удалось ввести институт продукт-менеджеров, ведущих редакторов, которые отвечают за объем продаж той продукции, которую они создают. Имея такую технологию, мы смогли сконцентрироваться на ключевых направлениях.

Другой важной составляющей был стабильный коллектив. Люди, которые, начинали с нами работать, особенно те, кто выполняет ключевые функции по подготовке книг, они в издательстве и оставались, и росли вместе с издательством, и до сих пор там работают. И те люди, которые создали это издательство, они тоже работают в коллективе, хотя, конечно, специфика работы, основные задачи и цели несколько поменялись.

Сергей Николаев (компания «Каскад-Виа» — производство пластиковых окон, дверей, витражей; 270 занятых)

Первое, наверное, это направление деятельности. В 1995 году мы начали свой первый производственный бизнес — изготовление кондитерских и хлебобулочных изделий. Тогда это был незаполненный рынок, и мы нашли в нем свою нишу. Наша продукция оказалась среди традиционных изделий, к которым все привыкли и готовы их покупать. Мы продолжали выпускать свою продукцию, постоянно следя за качеством и не упираясь в самую низкую цену — нашли средний ценовой сегмент.

Что касается производства окон и дверей — это как раз были те новые технологии, которые начали вытеснять с рынка старые. Теперь традиционные окна и двери домостроительных и деревообрабатывающих комбинатов снизили свою долю на рынке уже процентов до 20, но в 1994 году это было примерно 99 %. Сначала импорт с новым качеством вытеснил старую отечественную продукцию. А сейчас новая отечественная продукция, изготовленная на импортном оборудовании по новым технологиям, вытеснила импорт.

Второй фактор — это системность подхода к структуре компании и мотивации сотрудников. Как только удавалось создавать системы, которые людей материально стимулировали к работе, это направление, эта часть бизнеса начинала хорошо работать и могла развиваться уже «сама по себе». То есть двигаться вперед без очень серьезных усилий со стороны собственников или топ-менеджеров.

Третий фактор, который уже все отмечали, — практически полное, стопроцентное реинвестирование всех зарабатываемых денег, потому что иначе достичь таких темпов роста и завоевать позиции на рынке было бы невозможно.

Четвертый существенный фактор — экономика всего предприятия. Мы всегда пытались в той нише, которую выбирали (хотя она была не самая низкая по цене), добиваться самой низкой себестоимости, делать упор на самые капиталоемкие позиции и работать с ними максимально.

Суммируя, можно сказать, что ключевые факторы успеха для российских конкурентоспособных компаний — это правильный выбор ниши и сохранение своего направления в бизнесе; формирование и сохранение команды; внедрение и освоение новых технологий (и производственных, как у «Каскад-Виа», и управленческих, как у «Эксмо»); постоянное реинвестирование прибыли в развитие. Особо можно выделить встраивание в цепочки добавления стоимости и движение к их новым сегментам: «Каскад-Виа», основанный молодыми физиками, уже поставил свои ноу-хау партнерам на Западе; «Старик Хоттабыч» пошел по пути вертикальной интеграции — инвестиции в производство с целью обеспечения качества поставок и продаж; издательская фирма «Эксмо» инвестировала в книгопечатание и розничную торговую сеть.

В нынешних высоких темпах роста экономики России и других стран СНГ, по всей видимости, важную роль играет усвоение опыта ведения бизнеса и улучшения менеджмента — нашего традиционно слабого места. Один из украинских «олигархов» в беседе с представителем Всемирного банка Л. Фрейнкманом сказал, что за прошедшие десять лет просто удалось чему-то научиться. И бизнес на Украине сейчас устроен так: люди из Киева регулярно ездят в Москву за новыми бизнес-идеями. Потом они их внедряют в Киеве. А потом эти идеи у них уворовывают коллеги из Харькова, Одессы и т. д. Такой вот «процесс распространения знаний», мало зависящий от правительства и проводимой им политики.

Ясно, что пока преобладает и еще долго будет преобладать усвоение достижений других, модель догоняющего развития, но подходит время и оригинальных инноваций. В. В. Каданников рассказывал об опыте АвтоВАЗа по сотрудничеству с малыми инновационными предприятиями: с их помощью при переводе двигателей внутреннего сгорания на стандарт Евро-1 удалось в сжатые сроки разработать микропроцессорную систему управления ДВС и добиться снижения издержек на 35 % (Российская газета. 2004.26 февраля).

Четвертый тезис. Либеральная модель развития, ставка на частную инициативу предполагает по преимуществу определенную, но обязательно активную роль государства в повышении конкурентоспособности. Прежде всего она состоит в создании наиболее благоприятных условий для бизнеса, в создании атмосферы доверия между бизнесом и властью. Пока на этом направлении успехи минимальные, а возможно, имеет место и попятное движение. Не будем голословными и проиллюстрируем острое и, к сожалению, обоснованное недоверие бизнеса к государству.

Предприниматели о недоверии к государству

Григорий Кожемякин (компания «Старик Хоттабыч»)

Недавно приезжала из Англии аспирантка, проводила в нескольких компаниях исследования безопасности бизнеса по разным видам — экономическая безопасность, компьютерная безопасность. И она так выразила свое впечатление: «На Западе все боятся конкуренции, а у вас все боятся органов».

Мы заняты не тем, чтобы развивать бизнес и заниматься предпринимательством, а тем, чтобы сохранить и защитить — прежде всего от представителей государства — то, что мы создали, и при этом еще расти вместе с ним. Двойное усилие как минимум.

Сергей Николаев (компания «Каскад-Виа») Наш рост виден не только конкурентам, но и государственным инстанциям.

У меня главный бухгалтер две недели в месяц занимается подготовкой документов для налоговой инспекции по совершенно разнообразным и законным поводам. Когда это закончится? Они говорят: «Ну вы же большие… Что мы будем эту мелочь трясти — с них и взять-то нечего, а вы уже выросли, все: вы на виду, теперь давайте вперед». Это вынуждает меня брать человека под налоговые проверки, брать человека по итогам проверки трудовой инспекции. Там такое количество документов нужно заполнить на каждого работника, что мне на фирму в 200 человек надо как минимум двоих, чтобы они только это делали. Вот те самые непроизводственные издержки, которые повышают себестоимость и снижают конкурентоспособность.

Приведу пример. У нас сейчас по кондитерским изделиям есть два цеха. Один старый, с которого мы начинали и который мы арендуем, второй новый, который мы уже купили в собственность и в котором развивались. Так вот, сейчас арендодатель постоянно поднимает ставку арендной платы и на следующие два года предлагает ее повысить в два раза. Это нам очень тяжело, но мы боимся потерять какой-то круг клиентов.

Однако, обсуждая с управляющим эту ситуацию, я выясняю, что он склонен переехать в один цех: «Во всяком случае, будем меньше времени тратить». Я спрашиваю: «Аначто?» И он отвечает, что, во-первых, на проверки. У нас за последние две недели были четыре проверяющие инстанции, три в одном цехе, одна в другом. К СЭС мы уже привыкли, но тут еще экологическая милиция, муниципальная милиция и плюс еще инстанция, занимающаяся вопросами иммиграционной службы. А если будет один цех — то и проверок будет в два раза меньше, потому что все равно приходят не на фирму, а в конкретное место. Во-вторых, на сертификаты. Производство не сертифицируется, и мы вынуждены сертифицировать каждый вид изделия — у нас их 172, в каждом цехе свой сертификат. Когда мы вводим какой-то вид продукции, то еще не знаем, пойдет он или не пойдет, будет он окупаемым или нет. Но, несмотря на это, мы в первую очередь должны потратиться на то, чтобы получить сертификат. Управляющий говорит, что и денег будет уходить в два раза меньше.

Видите, рассуждения переходят совершенно в иную плоскость. Не в плоскость развития бизнеса, а в плоскость того, где меньше будет головной боли и проблем.

Антибюрократические законы, по мнению предпринимателей, ситуацию пока не улучшили. Коррупция не только не сокращается, но, напротив, растет.

Этот «кризис доверия» обусловлен сложной историей взаимоотношений бизнеса с государством, которое в России традиционно всячески подавляло частную инициативу. Предпринимательская деятельность поэтому столь же традиционно проявлялась преимущественно не в легальном бизнесе, а в изобретении различных способов уклонения от выполнения различных правил. В 1990-е годы, в условиях резкого ослабления государства такой стиль взаимоотношений неизбежно стал проецироваться и на саму бизнес-среду, существенно повышая риски и ограничивая возможности реализации бизнес-проектов. Это привело к возникновению устойчивого «плохого равновесия» — несовершенный рынок при слабом государстве, — при котором стандартные рецепты «оздоровления» экономики, апробированные в других странах, оказываются неэффективными.

Другое ограничение — менталитет собственников. Чтобы производить какие-то действия по расширению бизнеса на зарубежных рынках, нужно либо деньги собирать, либо с кем-то договариваться. А это тоже достаточно страшно, потому что в нас на подсознательном уровне заложено недоверие не только к государству, но и к партнерам по бизнесу. Но в этом плане все же заметны изменения к лучшему, к повышению этики деловых отношений.

Таким образом, рост и масштаб эффективного бизнеса ныне ограничен вопросами безопасности и вопросами менталитета собственника. Если динамика менталитета собственников позитивная, то динамика проблем безопасности — негативная.

В оздоровлении делового климата важную роль должны сыграть усилия по укреплению законности и правопорядка, по обеспечению исполнения законов. Но они должны учитывать недолгую историю становления рыночной экономики в России, тяготение бизнеса к теневым методам, к наличию у большинства предпринимателей «скелетов в шкафу». На пути к прозрачности, к хорошей репутации сделаны только первые шаги. Поэтому следует вернуться к идее начать с «чистого листа», найти приемлемые формы прекращения преследований отдельных компаний за прошлые — истинные или мнимые — грехи и добиваться при этом жесткого исполнения законов сегодня, прежде всего в отношении представителей государства. Административная реформа, реформы государственной гражданской службы, органов правопорядка и местного самоуправления должны опираться на меры по демократизации. Заметим, речь идет об институциональных изменениях, которые должно инициировать государство. Возможно, защите бизнеса и повышению доверия между ним и государством содействовал бы мексиканский опыт введения уполномоченного по дерегулированию.

Зарубежный опыт: уполномоченный по дерегулированию в Мексике

В 1988 году президент Мексики назначил «уполномоченного по дерегулированию». Ежемесячно этот чиновник отчитывался непосредственно перед президентом и его экономическим советом министров. Было объявлено, что все коммерческие фирмы, большие и малые, получат равный доступ в канцелярию уполномоченного, куда они смогут подавать жалобы на трудности, связанные с государственными нормами и постановлениями. Получив жалобу, канцелярия была обязана выяснить, откуда взялось такое постановление, как оно сочетается с другими нормами и должно ли оно оставаться в силе. Канцелярия работала по жесткому графику: если не принимались меры к сохранению, пересмотру или упразднению спорной нормы, через 45 дней она автоматически теряла юридическую силу.

По всеобщему признанию, за первые четыре года своего пребывания в должности уполномоченный по дерегулированию сумел значительно ускорить осуществление программы реформ в Мексике. Частные предприниматели, с трудом сводившие концы с концами, обрели в его лице эффективного и отзывчивого защитника на высшем правительственном уровне. Успех этого начинания определяется следующими факторами:

Так как уполномоченный пользовался безусловной поддержкой президента, и чиновники, и граждане сделали вывод, что им придется выполнять его решения.

Решения уполномоченного можно было отменить только на высшем правительственном уровне.

Были установлены суровые наказания для чиновников, не выполнявших постановления уполномоченного.

Жесткие временные ограничения обеспечивали оперативные и наглядные результаты.

Штат сотрудников уполномоченного хорошо ориентировался в экономических последствиях дерегулирования, понимал сложные взаимодействия внутри нормативного поля и административные требования — осуществить общегосударственную программу дерегулирования в одиночку не по силам никому.

Наконец, решающее значение имело то, что уполномоченный заслужил доверие и чиновников, и общественности, поскольку одинаково внимательно выслушивал и беспомощных, и влиятельных людей и постоянно проявлял свою беспристрастность.

Источник: World Development Report. 1997. P. 73.

Пятый тезис. Учитывая неопределенность перспектив развития технологий и в то же время необходимость поддерживать возникающие и растущие очаги конкурентоспособности, государству следует организовать мониторинг конкурентоспособности и найти формы поддержки возникающих и растущих компаний, особенно инновационных. При этом неважно, к какой отрасли они относятся, какой вид деятельности представляют. Примером можно считать программу SBIR.

Зарубежный опыт: программа SBIR в США

Правительственная поддержка фундаментальных исследований в большинстве стран заканчивается до того, как становится возможной коммерциализация их результатов. Соответственно у академических ученых обычно нет ни ресурсов, ни стимулов для продолжения исследований начиная с того момента, когда можно ожидать публикаций в научных журналах. Бизнес же рассматривает новые знания, доступные на этой стадии, как весьма далекие от коммерческого применения — в силу невозможности рассчитать какой-либо эффект от потенциальных инвестиций. Преодоление этого разрыва (часто обозначаемого как «инновационный барьер») должно стать первоочередной задачей правительства.

Есть много вариантов решения этой задачи. Например, Американская правительственная программа инновационных исследований малого бизнеса — SBIR, которую спонсирует Агентство США по поддержке малого бизнеса (SBA), представляется одним из путей преодоления «инновационного барьера». Стратегия программы состоит в том, чтобы направить часть федерального финансирования НИОКР на продвинутые прикладные исследования, сфокусированные на малых высокотехнологичных фирмах и на инновациях, а также в том, чтобы обеспечить от финансируемых правительством НИОКР возрастающий экономический эффект. Важно отметить, что SBIR поддерживает скорее идеи, нежели компании, и цель этой поддержки — определение практической реализуемости идеи и последующая помощь в ее трансформации в коммерческие приложения.

SBIR работает следующим образом.

Десять участвующих в программе правительственных агентств по закону обязаны направлять на нее 2,5 % их исследовательского бюджета. В последние годы SBIR предоставила 3,5 тысячи грантов на общую сумму 1,4 млрд. долл.

Гранты выделяются не реже одного раза в год на конкурсной основе с внешней экспертизой заявок. Правительственная поддержка может осуществляться в два этапа. На первом выдается грант на 100 тыс. долл. для первоначального шестимесячного изучения технической и коммерческой осуществимости идеи. На этом этапе поддержку получает приблизительно седьмая часть участников. На втором этапе предоставляется грант в размере до 750 тыс. долл. для дополнительного двухгодичного изучения коммерческой реализуемости проекта, изготовления промышленных образцов и т. д. Приблизительно 40 % участников, прошедших через первый этап, получают поддержку на втором. По его окончании инициаторы проекта должны быть в состоянии привлечь частный венчурный капитал. С этой точки зрения программа SBIR создает мост между результатами фундаментальных исследований и венчурным капиталом или бизнес-инкубаторами.

Таким образом, программа SBIR помогает предприятиям осуществлять исследования, финансируемые правительством. Это дает ряд серьезных преимуществ. Во-первых, программа стимулирует предприятия проводить больше исследований. Как показывают многие исследования инноваций, большинство российских предприятий не слишком активны в этом направлении. Подобная программа помогла бы изменить положение вещей. Во-вторых, механизм программы подталкивает предприятия к поиску коммерческого эффекта от исследований, проводимых ими при поддержке правительства, что, в свою очередь, будет стимулировать создание новых высокотехнологичных фирм или выделение их из более крупных старых компаний.

Источник: DrebentsovV. Deversifying Russia's Economy- Key to Sustainable Growth. 2004. February (ротапринт).

В качестве других примеров можно назвать программу поддержки инновационных проектов в Израиле, реализуемых на базе университетов, и программу Фонда Чили.

Зарубежный опыт: Фонд Чили. Пестование новых предприятий

В 1970-х годах, после смелых экономических реформ, в Чили сформировался либеральный и стабильный макроэкономический климат, но рост экспорта при этом был вялым. Для страны с такими богатейшими природными и минеральными ресурсами перспективным представлялось развитие агропромышленного комплекса, но ему недоставало институциональной инфраструктуры — лизинговых компаний, механизмов определения спроса, информации о рынке и т. д.

В сфере переработки сельскохозяйственной продукции господствовали громадные предприятия, созданные Альенде, которые хотя и были приватизированы, но все равно оставались монополистами. Содействие процессу формирования новых агроперерабатывающих цепочек создания стоимости, направленному снизу вверх, и стало основной задачей Фонда. Фонд Чили — это смешанная организация, которая одновременно осуществляла поддержку проектной деятельности (выявление перспективных направлений на мировом рынке), способствовала развитию технологий (адаптировала перспективные агропромышленные технологии и создавала фирмы для пилотного внедрения новых технологий) и служила фондом стартового капитала для новых предприятий (финансирование фирм с получением прибыли после продажи их частным инвесторам). Принято считать, что стремительный рост чилийского экспорта — искусственно разводимых лососевых, томатной пасты, столового винограда и других товаров — заслуга Фонда.

Вследствие демонстрационного эффекта новых малых и средних предприятий (полномасштабное использование новых технологий в ряде предприятий) и эффекта передачи технологии социальные результаты деятельности Фонда Чили намного значительнее частных (выручка от продажи успешно работающих фирм). Но не надо обольщаться: Фонд Чили — довольно непрозрачная организация, поэтому неудивительно, что она совершила немало ошибок, когда инвестировала в технологии, впоследствии оказавшиеся неудачными. Она непрозрачна как по своему происхождению, будучи плодом брака по расчету между корпорацией ITT (профинансировавшей 50 % стартового капитала в обмен на возврат своих активов, национализированных Альенде) и правительством Чили, так и в функциональном плане, являясь одновременно средством поддержки проектов, инкубатором новых технологий и фондом венчурного капитала. Но все эти оговорки только делают Фонд Чили еще более интересным явлением: это second-best (вторая по степени эффективности) реакция на чрезвычайно несовершенную институциональную среду.

Источник: КузнецовЕ. Пробудиться, догнать и устремиться вперед: Механизмы запуска инновационного роста России. Препринт WP5/ 2002/07. М.: ГУ ВШЭ,2002. С. 23–25.

Следует отметить: мы не против оправдавших себя методов государственного содействия росту конкурентоспособности, таких, как гарантии по экспортным кредитам, налоговые кредиты, технопарки, специальные зоны, а также долевые прямые инвестиции в наиболее перспективные проекты, например в сертификацию перспективных типов гражданских самолетов, как это было в 1990-х годах.

Кстати, попытка конкурсов инвестиционных проектов, предпринятая тогда Министерством экономики, не дала результатов не потому, что дело было плохо организовано, а прежде всего потому, что государство отказалось от выполнения своих обязательств, выделило лишь незначительную часть обещанных денег. Наш отрицательный опыт зачастую связан с тем, что мы редко доводим дело до конца. Впрочем, тогда, вероятно, инвестиционные конкурсы были преждевременны, не была завершена финансовая стабилизация. Но сейчас ситуация иная. К этой идее близок конкурс мега-проектов, организованный в 2002–2003 годах Минпромнауки.

Здесь мы на этих методах не будем останавливаться, прежде всего потому, что они хорошо известны и вопрос только в том, чтобы применять их в умеренных масштабах, в общих рамках либеральной политики, не возбуждая снова иждивенческие настроения.

Мы выделяем программу типа SBIR как принципиально новую для нас, поскольку она решает задачу выявления конкурентоспособных идей, людей и компаний, которые целесообразно выращивать. Подчеркиваем: не определять приоритетные отрасли, а создать механизм выявления и выращивания очагов конкурентоспособности.

Шестой тезис. Государство обязано реально содействовать усилению конкуренции, чтобы активизировать работу компаний по повышению конкурентоспособности и модернизации. Оно также должно выровнять условия конкуренции. Исследования структурных изменений в российской промышленности за 1997–2002 годы, проведенные в ГУ-ВШЭ[117], показали, что низкие темпы модернизации обусловлены недостатком не столько финансовых ресурсов, сколько стимулов деловой активности. Более высокую активность и рост эффективности показывают предприятия не в самых доходных отраслях. Высокая доля нерыночного сектора (естественные монополии и ЖКХ) с заниженными государственными ценами ослабляют мотивации к инвестициям в энергосбережение и внедрение новых технологий. В 2002 году 6 % предприятий промышленности из выборки около 1000 предприятий производили отрицательную добавленную стоимость. Доля таких предприятий (мы их также относим к нерыночному сектору) даже возросла. При повышении цен на газ и электроэнергию до уровня рыночных их доля возросла бы примерно до 12 %. Значительная доля предприятий имела отрицательное чистое накопление, т. е. проедала капитал.

Такова вся российская экономика. В ней есть группа компаний, продукция которых обладает внешней конкурентоспособностью. Они принадлежат к мировой экономике. И дело не только в отрасли (нефть, газ, металлы), но еще и в управленческих командах, которые смогли использовать доступные конкурентные преимущества.

Есть вторая группа — компании, достигшие внутренней конкурентоспособности. Иногда их успех обусловлен характером продукции: стройматериалы или продукты питания накладно в массовом порядке везти из Германии в Россию. После дефолта 1998 года эти компании воспользовались «окном возможностей», возникшим в результате девальвации рубля, и укрепили свои позиции на внутреннем рынке.

И до сих пор существует третья категория — предприятия упомянутого выше нерыночного сектора, которые сохраняются постольку, поскольку присосались к бюджету, к льготам или иным способам государственного субсидирования, прямого или косвенного.

Задача политики конкурентоспособности состоит в том, чтобы повысить планку требований к эффективности предприятий, ликвидировать эту третью группу. Точнее, нижний сегмент эффективности сохранится всегда — как и повсюду, в него входят предприятия с рентабельностью ниже средней, которые хозяева подумывают продать, реконструировать или ликвидировать, потому что есть иные, более выгодные объекты вложения капитала, — но в нем не должно быть иждивенцев, приносящих убытки.

Для этого следует резко сократить нерыночный сектор, поэтапно снизить импортные тарифы до средней ставки 3–4 %, устранить большую часть нетарифных барьеров, усилить антимонопольную политику.

МАП перед ликвидацией упрекали в неэффективности, но справедливо будет заметить, что ему никогда не давали проводить принципиальную политику: монополисты через высшие власти блокировали действия антимонопольных органов, и последние предпочитали тонуть в мелочевке, но не ввязываться в конфликты с сильными мира сего. Еще более рельефными эти проблемы были на региональных рынках. Неравные условия конкуренции продуцировались самой преобладавшей системой власти бюрократии, сросшейся с приближенным бизнесом. Эту систему предстоит сломать.

Седьмой тезис. Всемерное содействие иностранным инвестициям, сотрудничеству российских компаний с передовыми мировыми корпорациями с целью встраивания в цепочки добавления стоимости, кооперации с носителями наиболее продвинутых технологий, проникновению на рынки все более сложных готовых изделий, нахождению собственных ниш для создания и распространения инновационной продукции. Нужно не столько конкурировать на занятых рынках, сколько совместно с лучшими фирмами создавать новые.

Отметим позитивный пример сотрудничества в авиапромышленности российской компании «Каскол» с европейским «Аэробусом» или НПО «Сатурн» — с фирмой Snecma Moteurs.

Встраивание в цепочки добавления стоимости: пример авиастроителей

Группа компаний «Каскол»

Опыт выхода на мировой рынок за счет эффективного включения в глобальный цикл разработки и производства высокотехнологичной продукции.

В связи с резким снижением в начале 1990-х годов объема государственного оборонного заказа перед руководством Группы «Каскол», управляющей активами российских аэрокосмических и оборонных предприятий, встала задача эффективной загрузки производственных мощностей и высококвалифицированных специалистов.

Одним из важнейших направлений, проанализированных специалистами «Каскола», стала кооперация с зарубежными производителями аэрокосмической техники и включение российских предприятий в качестве поставщиков в международные промышленные цепочки.

Достаточно многообещающим выглядел рынок НИОКР и поставок авиационных компонентов, так как российские предприятия и КБ, с одной стороны, обладали необходимыми кадрами, технологиями, культурой производства и научно-технической школы, а с другой стороны — имели мощности, которые могут быть загружены без ущерба для основных производственных программ.

Поставки авиакомпонентов — это очень емкий сегмент международного рынка. Только на производство компонентов планера самолета компании США и Европы сегодня размещают за рубежом заказы на сумму около 25 млрд. долл. Освоить этот сегмент — значит эффективно загрузить производственные мощности, дать работу высококвалифицированным специалистам и в конце концов обеспечить поступление в Россию десятков миллионов долларов.

В мае 2002 года Группа компаний «Каскол» была выбрана западноевропейской авиастроительной компанией «Эрбас» в качестве основного партнера по программе развития кооперации с российской авиационной промышленностью, включающей такие направления, как поставки материалов, НИОКР, инженерные разработки и производство компонентов.

В результате активной работы «Каскола» со своими зарубежными партнерами в июне 2003 года в Москве состоялось официальное открытие инженерного центра ECAR, созданного совместно Группой «Каскол» и западноевропейской самолетостроительной компанией «Эрбас». ECAR стал первым конструкторским бюро, созданным «Эрбас» в Европе за пределами стран — участниц этой авиастроительной компании, а Россия включилась в международную систему разделения труда в такой высокотехнологичной отрасли, как авиация на уровне конструкторских разработок.

Центр станет координатором проектных работ «Эрбас» с российскими конструкторскими бюро, а также будет выпускать рабочие чертежи для производства частей самолета «Эрбас» в России.

19 декабря 2003 года состоялось подписание контракта на производство компонентов для самолетов «Эрбас» (структурные элементы фюзеляжа для самолетов семейства А320) на Нижегородском самолетостроительном заводе «Сокол», входящем в Группу «Каскол». В результате впервые российское предприятие было включено в промышленный цикл самой успешной на сегодняшний день в мире самолетостроительной компании, известной своими чрезвычайно высокими требованиями к поставщикам.

ОАО «Гидромаш»

Нижегородское ОАО «Гидромаш» добивается участия в программе создания западноевропейского военно-транспортного самолета А 400-М, рассчитывая разрабатывать и поставлять компоненты шасси, заявил президент ОАО Владимир Лузянин.

Гидромаш, заявил он, имеет многолетние и устойчивые деловые связи с основными поставщиками шасси в Европе, для которых мы на условиях кооперации изготавливаем отдельные узлы агрегатов шасси. Именно такая форма международной кооперации предлагается ОАО «Гидромаш» при работе по созданию шасси самолета А400-М, первые поставки которого намечаются на 2008 год. Для выполнения этих работ предусматривается провести техническое перевооружение завода, будут созданы новые рабочие места, прежде всего для высококвалифицированных конструкторов, что в условиях отсутствия новых отечественных разработок авиационной техники позволит сохранить первоклассный технический персонал.

Создание шасси самолета А400-М, заявил Владимир Лузянин, предусматривает использование новых западных передовых технологий поверхностной защиты деталей от коррозии, что позволит практически полностью аннулировать экологически вредное производство в регионе. Помимо этих и других преимуществ участие в проекте А400-М обеспечит российским предприятиям возможность полноценной кооперации на мировом рынке субподрядных работ, в том числе на условиях разделенного риска, сказал президент ОАО «Гидромаш».

Российский региональный самолет (RRJ)

Подразделение АВПК «Сухой» «Гражданские самолеты Сухого» (ГСС), основной исполнитель конструкторских работ по региональному самолету RRJ, провел свой конкурс на двигатель для этой машины. В нем участвовали двигатели BMW/Rolls-Royce BR-700, Ceneral Electric CF-34 и Pratt & Whitney Canada с двигателем PW800. А французская Snecma Moteurs и НПО «Сатурн» предложили двигатель SM146 совместной разработки с тягой шесть-восемь тонн. По словам директора ГСС Андрея Ильина, выбор не в пользу готовых западных двигателей был продиктован тем, что совместная разработка позволила бы российским двигателестроителям получить доступ к современным технологиям. Кроме того, двигатель совместной разработки будет стоить на 40 % дешевле, чем импортные аналоги. Вообще Snecma Moteurs выпускает двигатели для французской боевой авиации. Но совместно с американской Ceneral Electric эта компания делает гражданский двигатель семейства CFM-56, который устанавливается на среднемагистральных самолетах Boeing 737, Airbus АЗ 19/320/321 и дальнемагистральных Airbus А340.

В начале мая 2003 года в Париже гендиректор НПО «Сатурн» Юрий Ласточкин и президент Snecma Moteurs Жан-Поль Бешат подписали соглашение о производстве нового двигателя SM146. По словам господина Бешата, стороны договорились поделить расходы (около 400 млн. евро), участие в проектноконструкторских разработках и доходы от продаж пополам. По словам господина Ласточкина, эти расходы окупятся, если будет продано около 150 самолетов RRJ, а сам двигатель является «последней возможностью для России вернуться на мировой рынок гражданских авиадвигателей».

Жан-Поль Бешат, президент группы Snecma Moteurs

Проект, который мы ведем совместно с НПО «Сатурн» по двигателю и с «Сухим» — по самолету, соответствует ожиданиям регионального рынка, т. е. имеет достаточно низкую себестоимость. В отличие от своих конкурентов этот самолет будет иметь один и тот же двигатель для целой гаммы моделей от 75 до 95 мест. Все анализы показывают, что в ближайшие 20 лет региональный рынок позволит нам обеспечить продажу примерно 600 самолетов (Коммерсантъ.2003.20 мая).

Жан-Пьер Кожан, исполнительный вице-президент Snecma Moteurs

Все последние удачные проекты в коммерческой авиации были международными. И все чисто национальные потерпели неудачу. Если говорить о двигателях, то CFM56 был разработан нами совместно с американцами. Конкурирующий с CFM двигатель V2500 — американо-японо-британо-немецкий продукт.

В производстве самолетов Airbus участвуют четыре страны. Даже в производстве Boeing 777 участие японской стороны составляет больше трети. Международная кооперация позволяет распределить риски, использовать все лучшее, что наработано участниками проекта, и получить доступ к широкому рынку. Я не вижу причин, почему в России это должно происходить по-другому. В ближайшие 20–30 лет удачными проектами в России в самолетостроении будут международные проекты. Поэтому я считаю, что RRJ — хороший проект.

Мы считаем, что в ближайшие два десятилетия парк региональных самолетов должен составить от 7 тыс. до 8 тыс. Чтобы получить необходимое количество двигателей, эту цифру нужно умножить на два, плюс запасные. Это приблизительно от 15 тыс. до 20 тыс. единиц. По ценам каталога существующие сегодня двигатели стоят от 3 млн. до 3,5 млн. долл. Приблизительно получается 50 млрд. долл. Мы с нашим партнером НПО «Сатурн», естественно, надеемся какую-то часть этого рынка занять. По этим двигателям мы передадим НПО «Сатурн» 20 % (в стоимостном выражении) работ, которые предстоит сделать (Ведомости. 2002.26 августа).

Юрий Ласточкин, генеральный директор ОАО НПО «Сатурн»:

Нашему двигателестроению нужен доступ к современным технологиям. Без них можно сделать двигатель, пригодный разве что для российского рынка, требования которого, например, по шуму и выхлопу сравнительно невысоки. Современный же двигатель, отвечающий международным стандартам, без посторонней помощи нам сегодня не создать. Не говоря уже о том, что сертификацию двигателя по американским или европейским нормам без участия западного партнера провести вряд ли возможно (Коммерсантъ. 2003.20 мая).

Главный путь содействия иностранным инвестициям — общий благоприятный национальный режим для инвесторов: низкие и прозрачные налоги, защита прав собственности и исполнения контрактов, независимый суд, все более честная и эффективная бюрократия. Не надо льгот и преференций, важно, чтобы у нас вкладывать было выгоднее, чем у других. Чтобы было ощущение, что работать здесь сегодня лучше, чем вчера, а завтра — лучше, чем сегодня.

Восьмой тезис. Нет оснований противопоставлять добывающие и перерабатывающие отрасли, тем более рассматривать первые как постоянный источник субсидирования вторых, в том числе через масштабные изъятия природной ренты и снижение налогов для производителей готовой продукции. Все отрасли должны быть рентабельны и сопоставимы по условиям со своими конкурентами на мировых рынках. Надо поднимать вопрос о росте выпуска конку-рентоспособных продуктов с более высокой добавленной стоимостью на базе компаний отраслей, производящих только сырье и продукты первичной обработки. Самый характерный пример — лесопереработка (пример Финляндии очень выразителен), но также нефтепереработка и нефтехимия, металлургия.

Девятый тезис. Абсолютно беспроигрышный приоритет — вложения в науку и образование, разумеется, при эффективной организации и контроле над затратами, в кооперации с частным бизнесом при постепенно возрастающей доле последнего. Особого внимания требует фаза передачи научных разработок в производство и вообще в хозяйственную практику, коммерциализация результатов прикладной науки. Здесь программа типа упомянутой SBIR может сыграть ключевую роль. Необходим акцент на передаче знаний и технологий. В России федеральный центр традиционно рассматривается исключительно как источник финансовой поддержки. Однако для многих компаний (особенно средних) сегодня проблемой является не только отсутствие финансовых средств, но и недостаток знаний о том, как можно развивать собственный бизнес, как можно выходить на новые рынки. Поэтому элементом политики конкурентоспособности должны быть механизмы передачи и распространения управленческих знаний. В частности, за счет федеральных средств может быть оказана помощь в доработке проектных предложений, предлагаемых на федеральные конкурсы. Для представителей бизнеса на основе частичного софинансирования могут организовываться специальные программы обучения по конкретным проблемам, связанным с вступлением в ВТО, внедрением новых стандартов качества и т. д.

При этом может быть учтен в целом успешный опыт Президентской программы переподготовки управленческих кадров. С 1997 года в ее рамках получили второе финансово-экономическое образование и прошли полугодовые стажировки в зарубежных компаниях около 30 ООО российских менеджеров среднего звена. Наблюдая своими глазами, как работают их коллеги в аналогичных компаниях в Европе, эти люди получали знания, необходимые для совершенствования бизнес-процессов на своих предприятиях, приобретали стимулы к внедрению управленческих инноваций. И, на наш взгляд, повышение качества менеджмента в реальном секторе в России в последние годы не в последнюю очередь является следствием реализации данной программы. Вместе с тем эффект, возможно, был бы еще выше, если бы сам бизнес более активно привлекался к выработке приоритетов программы.

Повышение квалификации является важнейшей задачей и для работников госаппарата. На это также обращают внимание представители бизнеса.

Квалификация государственных служащих

Олег Новиков (издательство «Эксмо»):

Основная проблема заключается не в том, что чиновников много, а в том, что практически нет профессионалов ни на одном уровне. Поэтому люди, которые должны профессионально заниматься определенным участком администрирования, не понимая, как они должны выполнять свою работу, пытаются лезть в смежные области. Получается замкнутый порочный круг.

Определенная надежда связана с тем, что удастся готовить больше квалифицированных специалистов. Ведь хороших менеджеров, специалистов не хватает, я думаю, что среди чиновников их практически вообще нет.

В этом контексте можно утверждать, что административная реформа является условием повышения конкурентоспособности российской экономики — поскольку неэффективность госаппарата означает существенные дополнительные непроизводительные издержки для бизнеса. При этом, на наш взгляд, реализация для чиновников аналога Президентской программы — не только с обучением, но и с рабочими стажировками (secondment) в аналогичных ведомствах в других странах (как это практикуется, например, в Европейском союзе) — может стать не менее важным шагом в формировании «конкурентоспособного» правительства, чем введение новой структуры правительства, пересмотр функций и полномочий ведомств и т. д. Конкурсные процедуры, отработанные не только в других странах, но уже и в России, позволяют отбирать для участия в подобных образовательных программах лучших и наиболее энергичных представителей соответствующих социальных групп. И их личный опыт может стать основой для формирования новой культуры взаимоотношений между властью и бизнесом.

Десятый тезис. Региональная политика конкурентоспособности. В современных условиях оздоровление экономики, формирование механизмов устойчивого и динамичного экономического развития должно идти снизу — от бизнеса и от регионов. Функция национального правительства не в том, чтобы самостоятельно определять и реализовывать долгосрочные приоритеты (это было возможно сорок лет назад, но практически невозможно в современном глобальном и динамично изменяющемся мире), а в том, чтобы создавать условия для мобилизации ресурсов и реализации тех возможностей, которыми располагает частный бизнес.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что успешная интеграция в глобальный рынок все чаще происходит не на уровне национальных государств, а на уровне отдельных регионов — или, по крайней мере, этот процесс начинается с регионального уровня.

Ниже приведен пример того, как региональные власти могут самостоятельно создать условия для привлечения инвестиций крупных международных компаний.

Зарубежный опыт: как появляются прямые иностранные инвестиции? Содействие росту на базе развития производства в штате Aguas Calientes, Mexico

В последние десятилетия штат Aguas Calientes, расположенный на расстоянии 250 миль к северу от Мехико, продемонстрировал необыкновенные характеристики роста. Этот штат один из самых маленьких в стране — с населением 851 тысяча человек и площадью, составляющей 0,3 % от национальной территории. Традиционно местная экономика ориентирована в основном на сельское хозяйство, дополненное производством вина и одежды. Ситуация радикально изменилась с начала 1980-х годов, когда Aguas Calientes продемонстрировал высокие темпы роста как в производстве, так и в экспорте. В значительной мере это было обусловлено притоком прямых иностранных инвестиций, в частности из японской автомобильной и американской электронной промышленности. Как возник этот рост? Процесс можно представить как последовательность шагов.

Самооценка потребностей. В 1974 году новый губернатор штата решил проводить радикально новую стратегию развития и перенести акценты с сельского хозяйства на производство. Его первым шагом стало определение основных потребностей местных производителей. Это было сделано путем опроса владельцев бизнеса, представителей профсоюзов наиболее продвинутых секторов экономики. Результаты первоначального обследования не обнадеживали: они показали, что в штате недостает важных условий для привлечения инвестиций, в частности базовой инфраструктуры. В то же время обследование выявило важные рыночные и институциональные преимущества, такие, как низкие цены на землю и рабочую силу, наличие значительного фонда рабочей силы с определенными производственными навыками; кроме того, что еще более важно, местный бизнес и лидеры профсоюзов выразили готовность поддержать усилия руководства штата в направлении индустриализации.

Улучшение условий бизнеса для первых инициаторов — технопарк. В 1973 году NAFIN, Федеральный банк промышленного развития, решил поддержать развитие средних городов по всей стране, что было частью национальной программы децентрализации. Правительство штата Aguas Calientes воспользовалось преимуществами программы и создало трест технопарка, пожертвовав 200 га,40 из которых были освоены при поддержке NAFIN. Помощь включала в себя создание физической инфраструктуры, предоставление услуг для развития бизнеса и очень широкий набор поддерживающих мер, таких, как налоговое стимулирование и помощь в оценке проектов.

Фирмы инвестируют, частные технопарки процветают, образ штата меняется. Эти попытки укрепления необходимой инфраструктуры и сервисов вскоре привели к появлению новых инвестиций и расширению местной производственной базы. В конце 1970-х годов несколько больших национальных фирм, специализирующихся на обработке металла и производстве автомобильных деталей, открыли в штате свое производство. Поскольку первый технопарк привлек новые компании, были созданы еще три парка. Позитивные инвестиционные тенденции сопровождались созданием таких важных сетевых учреждений, как деловые палаты, где представители деловых кругов собираются для обмена мнениями, что облегчает решение проблем и споров. Это также ведет к изменению образа штата: Aguas Calientes уже не воспринимается в стране как сельскохозяйственный штат. Имея критическую массу поставщиков и покупателей, штат становится привлекательным для фирм, подбирающих подходящее место для новых заводов.

Привлечение первой транснациональной корпорации. Первым международным инвестором в штате Aguas Clientes стала компания Texas Instruments (TI), которая начала исследовать возможности для размещения производственного предприятия в Мехико в 1979 году. Правительство интенсивно взаимодействовало с TI, чтобы направить решение различных закономерных проблем инвестора в нужное русло. Например, президент страны сделал исключение по смягчению существующих ограничений права собственности иностранных владельцев. Среди других факторов, оказавшихся привлекательными для TI, были стабильность трудовых ресурсов и высокая доля в них женского труда, что особенно важно для электронной промышленности.

За первой транснациональной компанией последовали другие: как только TI решила размещаться в этом штате, Xerox и Nissan вскоре приняли то же решение. Эти три транснациональные компании играли важную развивающую роль, предоставляя своим работникам доступ к глобальной сети знаний и современным технологиям.

Текущие вызовы. Хотя и правительство, и фирмы следовали программам развития продаж, объем продукции, производимой местными фирмами для транснациональных корпораций, все еще мал. Это — текущий вызов.

Два институциональных элемента были особенно значимы для поддержки этого продвижения: местное агентство развития и предприниматели общественного сектора.

Катализатор координации между производителями внутри частного сектора и между частным и общественным производством. Commission Estatal de Desarrollo Economico у Comercio Exterior (CEDECE) является, возможно, наиболее активной организацией, содействующей региональному экономическому развитию в штате Aguas Calientes. CEDECE действует как катализатор и информационный брокер для других агентов: правительства и фирм (национальных и местных), фирм и университетов. Основными задачами CEDECE стали привлечение иностранных инвестиций и поддержка местных малых и средних предприятий. Среди наиболее важных программ было развитие инфраструктуры технопарка, что позволило начать перемещение промышленности из столичного города.

Предприниматели общественного сектора. Новые элементы совместной деятельности были инициированы маленькой группой преданных лиц — лидеров изменений, которые создали и затем расширили сеть частных и общественных игроков, вовлеченных в совместное разрешение проблем. Ее возглавлял генеральный директор CEDECE Карлос Лозано, динамичный человек, способный прислушиваться к частному сектору и получать результаты в самых трудных обстоятельствах. Он представляет институт предпринимателей общественного сектора, который отвечает за инновационные решения, направленные на улучшение местного инвестиционного климата и повышение конкурентоспособности.

Источник: Freinkman L. Instruments to facilitate private sector development and diversification: suggestions for regional governments based on international experience. 2003. Рукопись.

Конкретные бизнес-проекты всегда привязаны к конкретному месту и обладают своей спецификой. Эту специфику сегодня практически невозможно учесть на федеральном уровне — особенно когда речь идет о среднем бизнесе, реально формирующем конкурентную среду в экономике. И в этом смысле многое зависит от региональных и местных властей, которые могут создать — или не создать — условия для развития бизнеса и реализации эффективных бизнес-проектов. По сути, речь идет о региональной политике повышения конкурентоспособности, которая в отраслях с доминированием среднего бизнеса становится все более значимым фактором развития.

Преимуществом региональных властей (в тех случаях, когда они компетентны и мотивированы) здесь является близость к потенциальному проекту, к его рынку сбыта и к рынку капитала, а также большая заинтересованность в реализации каждого конкретного проекта, способного дать быстрый экономический, бюджетный и социальный эффект. При этом малые и средние проекты, означающие серьезный успех практически для любого региона, для федерального центра могут быть незаметными и не вызывать интереса.

Следовательно, задача федерального центра — в поддержке инициативы региональных и местных властей по улучшению условий для ведения бизнеса, в выявлении и распространении лучшей практики такого рода. Инструментом решения данной задачи может стать конкурс региональных проектов повышения конкурентоспособности[118], предполагающий распределение федеральных трансфертов регионам по новым принципам: не только бедным и слабым, но и тем, кто что-то делает для собственного развития, для улучшения бизнес-климата, привлечения инвестиций и т. д. Данный подход был успешно апробирован в таких крупных федеративных государствах, как Аргентина, Мексика и Бразилия, а в более узком формате реализован в России в рамках Программы реформирования региональных финансов, организованной Министерством финансов на средства займа Всемирного банка.

Гарантия рациональности — принцип софинансирования. Региональные власти и частный сектор обязаны будут подтверждать взятые на себя обязательства, выделяя соответствующие ресурсы — в денежном или натуральном выражении. Конкурс проводится за размер параллельного взноса с федерального уровня. Один из критериев отбора проектов — размеры вложений частного бизнеса и региональных властей.

Обобщая, можно сказать, что такой конкурс может выполнять три функции.

Служить инструментом инвестирования для региональных администраций и частного сектора, позволяющим им осуществлять содержательные совместные инициативы и преобразования.

Служить средством координации действий федерального правительства, правительств субъектов Федерации и заинтересованных организаций частного сектора в рамках совместных частного-сударственных проектов повышения конкурентоспособности.

Служить маханизмом распространения лучшего опыта. Идея заключается в том, что новаторские перспективные решения, появляющиеся в одном регионе, через механизм конкурса могут быть быстро перенесены в другие регионы.

Мы не ставили перед собой задачу уже сейчас выдвинуть хорошо обоснованные рекомендации по политике конкурентоспособности. Настоящий доклад — это результат работы над исследовательским проектом. Но составить общую исходную картину, обобщить известное — это мы постарались сделать. Но что хотелось бы подчеркнуть: если конкурентоспособность — верная национальная цель, то политика ее достижения должна настраиваться на длительную перспективу, на десятилетия. При этом необходимо понимание того, что дело не в процентах роста, не в том, что завтра будет к обеду, но в глубоких изменениях менталитета, национальной культуры, судьбы народов России, а также согласие на этот счет всех групп элиты.

Заключение

Россия после XX века

Век России

Однажды кто-то из журналистов меня спросил, будет ли XXI век веком России. Он явно имел в виду возможность русского экономического чуда или что-то вроде этого. Я подумал и ответил: нет, не будет. Веком России был XX век.

Но я имел в виду иное. Процветание страны достигается только при мирном устойчивом развитии, без громких событий и потрясений. Однако громкие события и потрясения как раз и ставят ее в центр внимания всего мира. И если страна сто лет держится на мировой авансцене и более других привлекает интерес, то ее веком можно назвать именно эти сто лет, а не то время, в течение которого народ трудом и скопидомством впятеро повысил свое благосостояние.

В этом смысле XX век принадлежит России больше, чем какой-либо другой стране. О благосостоянии и речи быть не может. Но событий и потрясений хватило бы на всех.

Приведу таблицу, составленную российским экономистом и историком А. В. Полетаевым[119].

Периоды кризисов легко связываются с определенными событиями: первая русская революция, Первая мировая война, вторая русская революция и Гражданская война, индустриализация и коллективизация (рост промышленности при общем спаде и провале в сельском хозяйстве; продукция животноводства сократилась тогда более чем вдвое), Вторая мировая война, начало спада в период завершения перестройки, кризис в период либеральных реформ.

Конечно, между кризисами были и взлеты: подъем 1908–1913 годов, нэп, «сталинские пятилетки» на фоне мировой депрессии, победа во Второй мировой войне, восстановление хозяйства и рост экономики в 50-е годы, спутник и Гагарин, развитие нефтегазовой промышленности в 70-х и 80-х годах. Как Российская империя после победы над Наполеоном, так и СССР после победы над Гитлером в течение пятнадцати-двадцати лет достиг пика своего видимого могущества. Затем последовали застой и упадок, завершившиеся колоссальным экономическим кризисом, распадом Союза и тем, что я назвал бы третьей русской революцией, совпавшей по времени с либеральными рыночными реформами.

Таблица. ИЗМЕНЕНИЯ ОСНОВНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ РОССИЙСКОЙ/СОВЕТСКОЙ ЭКОНОМИКИ В ПЕРИОДЫ КРИЗИСОВ, %

Автор приведенных оценок (впрочем, как и многие в России, да и на Западе) убежден, что виною всем этим up and downs являются грубые ошибки в политике российских правительств. Особенно это касается последнего кризиса, который приписывается просчетам молодых реформаторов, следовавших монетаристским рецептам «вашингтонского консенсуса» и МВФ. Ошибок было много на протяжении последних ста лет. Но мне представляется, что не только и не столько они определили ход событий, а в большей степени — объективные обстоятельства и, я бы сказал, «цена стратегии» (так в теории игр называют оценку последствий решения, принятого игроком). Конечно, если цена чересчур высока, то можно сказать, что стратегия выбрана неправильно. Но в момент выбора либо присутствовала неопределенность, которая, возможно, не позволила лучше оценить последствия, либо у игрока была субъективная уверенность в высокой вероятности успеха.

Объективные обстоятельства состояли в том, что Россия с 1861 года, с отставанием от остальной Европы на пятьдесят-сто лет, вошла в полосу аграрно-индустриального перехода, или перехода от феодализма к капитализму, к рыночной экономике. Этот период во всех странах был сопряжен, с одной стороны, с колоссальным выбросом социальной энергии вследствие освобождения от феодальных ограничений, а с другой — с высоким риском социальных конфликтов в силу резкого увеличения имущественной и доходной дифференциации в обществе и тектонических перемещений в его социальной структуре.

Что касается стратегии, то на выходе из традиционной феодальной структуры у России имелся выбор из двух основных альтернатив: либо западный либеральный путь, по которому уже делались первые шаги; либо эксперимент в направлении модного тогда социализма. Выбор был сделан в пользу второй стратегии, и это предопределило картину развития страны до конца XX века. И практически все кризисы.

По крайней мере, кризис 1918–1921 годов был во многом обусловлен попыткой большевиков в лоб реализовать квазисоциалистические схемы. Кризис 1932–1933 годов стал, главным образом, следствием коллективизации, а также построения канонической модели мобилизационной плановой экономики. Войны могло и не произойти, не будь СССР и проводимой им внешней политики. А кризис, начавшийся с 1990 года, — результат упадка и краха Системы по причине ее несостоятельности. Это окончательная цена стратегии, избранной в 1917 году. И урок для всего человечества: этим путем ходить нельзя.

Текущий момент

В итоге коммунистического эксперимента Россия утратила статус сверхдержавы, распался СССР. Дорогой ценой удалось избавиться от плановой экономики и вернуться к экономике рыночной, хотя и не совершенной на первых порах. Либеральные реформы, осуществленные уже в условиях третьей русской революции, предотвратили катастрофу, придали революции мирный, ненасильственный характер.

После финансового кризиса 1998 года в стране начался экономический рост. Это приписывают внешним факторам — росту цен на нефть и девальвации рубля; а виновных в кризисе 1998 года ищут в России, среди реформаторов. Я скажу, для равновесия огрубляя картину, наоборот: 1998 год был обусловлен преимущественно внешними факторами: азиатским кризисом на финансовых рынках и падением цен на нефть, с 19 до 8 долларов за баррель; подъем же — результат реформ, осуществленных прежде и казавшихся полностью провалившимися. Не будь реформ, не верни они Россию к рыночной экономике, ни цены на нефть, ни девальвация ей бы не помогли.

А сейчас Россия быстро растет. У нее бюджет с профицитом, она платит по долгам. Торговый баланс с положительным сальдо 60 млрд. долл., счет текущих операций — 40 млрд. Она повышает зарплату учителям и врачам, военным и чиновникам, пенсии пенсионерам. Самые жаркие дискуссии в среде экономистов — о симптомах «голландской болезни» (при которой избыток валюты от продажи немногих экспортных товаров повышает курс национальной валюты, что угнетает развитие других отраслей). Реально самая сложная проблема — это противоречие между колоссальной потребностью экономики в инвестициях на модернизацию и неспособностью их усваивать в силу неблагоприятного инвестиционного климата, неразвитости рыночных институтов.

Именно поэтому Президент Путин предпринимает энергичные усилия для продолжения структурных реформ, призванных создать условия для активизации бизнеса и привлечения инвестиций. Налоговая реформа снизила подоходный налог до 13 % по единой ставке, налог на прибыль — с 35 до 24 % с отменой всех льгот. Отчисления в социальные фонды (единый социальный налог) снижены с 39 до 35 % к фонду оплаты труда с применением регрессивной шкалы (выше доход, ниже отчисления). Кроме того, намечены впечатляющие меры по дерегулированию экономики и переводу на рыночные основы трудовых отношений (новый трудовой кодекс), подготовлены судебная реформа и реформа образования. Борис Ельцин продвигал Владимира Путина в качестве своего преемника, так как был уверен, что тот обеспечит продолжение реформ, и его ожидания оправдались.

Россия только начала движение вверх, оттолкнувшись от дна. Но она обладает крупным потенциалом развития, которым, надеюсь, сможет воспользоваться. Поэтому всем тем, кто критически относится к российским реформам, кто считает их неудачными или слишком жестокими, можно сказать: сегодня в России нормальная обстановка и хорошие перспективы именно благодаря успеху либеральных реформ и твердому намерению продолжать преобразования. Просто достижение результатов потребовало больше времени, а потери оказались значительнее, чем ожидалось.

При этом и демократические завоевания конца 80-х — начала 90-х годов в основном сохранены, хотя укрепление государственных институтов в постреволюционный период вызвало и вызывает опасения за судьбу прав и свобод человека. Надо, однако, иметь в виду настроения российских избирателей: они предпочитают Путина какому-нибудь либералу-западнику. Но такова демократия, причем не только у нас.

Глобальный контекст

Между тем, пока Россия переживала трансформационный кризис, другие страны не стояли на месте. Падение ВВП на 40 % шло на фоне его ежегодного роста в США и Европе на 3–4 %. Более того, именно в эти годы произошла еще одна технологическая революция: сокращение ресурсо- и энергоемкости, внедрение информационных технологий, включая Интернет. Западный мир уверенно вступил в постиндустриальную эру; он становится все менее зависимым от сырьевых ресурсов, поставляемых из стран за пределами «золотого миллиарда», а эти страны, напротив, экономически все больше зависят от Запада. Если кто-либо и сможет занять место в первом эшелоне, то только страны с инновационными экономиками, способные создавать значительную долю своего ВВП за счет нововведений, усовершенствованных технологий, ноу-хау. Как правило, это только развитые постиндустриальные страны.

Сегодняшний же относительный успех российской экономики связан в основном с экспортом сырья, энергоносителей, продуктов первичной переработки. Это профиль развивающейся страны, которая обречена на все большее постепенное отставание, если не найдет сил для необходимых структурных изменений.

И это проблема не исключительно России, пережившей социалистический вариант «догоняющего развития». К подобному кризису подошли, казалось бы, более успешные страны Юго-Восточной Азии, которые испытали другой, «открытый», вариант этой политики (Япония, Корея, Тайвань, Малайзия, Таиланд, Индонезия, Филиппины) и которые оказались не готовы к новым вызовам в плане высвобождения творческих возможностей человеческой личности, формирования инновационного потенциала. Но Россия во многих отношениях отстала и от этих стран, в частности в деле усвоения западных технологий производства и торговли, состояния основного капитала. Она была застигнута кризисом как бы на затянувшейся первой фазе индустриализма, черпавшего идеалы у раннего Форда.

С окончанием холодной войны и распадом Союза Россия свалилась с пьедестала сверхдержавы и спустя какое-то время, в течение которого в мире сохранялся интерес к строительству демократии и рыночной экономики на месте коммунистического монстра, оказалась оттеснена на мировую периферию. Бразилия, Мексика, Индонезия и, конечно, Китай вызывают больше интереса на рынках. Лишь остатки былого величия — атомные бомбы, электростанции, межконтинентальные и космические ракеты — вселяли не столько интерес, сколько тревогу.

Главное противоречие XXI века — между уходящим вперед «золотым миллиардом» и остальным человечеством, лишенным доступа к достижениям современной цивилизации. Ужасная трагедия 11 сентября знаменует вступление этого противоречия в новую фазу. Россия болтается где-то между двумя мирами. И как раз сейчас решается вопрос, где она в конце концов окажется.

Так что глобальный контекст оказывается не столь оптимистичным.

Два варианта модернизации

Но для нас Россия — центр вселенной. Она прошла рыночные реформы и получила билет на участие в гонке. Теперь надо решать, что и как делать, чтобы занять достойное место.

Уже более трехсот лет Россия одержима комплексом отсталости и стремлением ее преодолеть, встать вровень с передовыми странами Европы. И дело не в мощи государства, не в военной силе, а в благосостоянии граждан, в благоустроенности городов, в том, что видит россиянин, попадая в Европу, чему завидует, что хочет перенести к себе на родину. Военная сила и политическое влияние, по которым Россия порой добивалась первых позиций, могли быть лишь неадекватной и временной заменой, не способной, однако, снять этот комплекс.

Другое порождение комплекса отсталости — ощущение неспособности ее преодолеть и желание доказать, прежде всего самим себе, что нам этого и не нужно, что материальный достаток не столь важен: у нас больше ценится духовность, альтруизм, бескорыстие, которые находятся в конфликте с увеличением богатства. У нас свой особый путь. Однако мы, по существу, весь XX век пытались идти особым путем и убедились в его несостоятельности.

И теперь снова, после первого этапа рыночных реформ, стоит вопрос о преодолении отсталости, о новой модернизации. Есть три стратегии.

1. Модернизация сверху, усилиями государства, посредством создания мобилизационной экономики. Россия проходила его дважды: при Петре I и при Сталине. Оба раза достигалось военное и политическое могущество, но временное, посредством закрепления социально-экономической отсталости, закрепощения граждан. Петровский цикл кончился поражением в Крымской войне, сталинский — крахом коммунистического режима в 1991 году. Еще одна попытка такого рода сегодня невозможна, хотя для многих соблазнительна.

2. Модель догоняющего развития, реализованная в Японии, в странах Юго-Восточной Азии, отчасти в Китае. Эта модель представляется еще более соблазнительной и по причине успехов, достигнутых при ее использовании, и потому, что она кажется альтернативной как модернизации сверху, так и либеральному варианту.

Эта модель предполагает изначальную техническую отсталость; дешевизну рабочей силы как условие конкурентоспособности по издержкам; усвоение технологий, созданных в западных странах; наращивание экспорта продукции, произведенной посредством этих технологий. Ее особенность — ограничение внутреннего спроса, поддержание сравнительно низкого жизненного уровня, экономия на образовании и других вложениях в человеческий капитал с целью поддержания высокого уровня накопления. Государство играет очень важную роль в реализации такой модели, содействуя экспорту продукции, импорту технологий и защищая внутренний рынок от иностранной конкуренции[120].

3. Либеральная модель или модернизация снизу, которая основывается на частной инициативе и предоставлении ей максимальной экономической свободы, а также на ограничении функций государства теми функциями, которые либо только оно и может выполнять, либо выполняет их заведомо лучше рынка. Это западная, в каноническом виде — даже американская модель.

Для России в ее нынешнем состоянии реальный выбор ограничен двумя последними моделями, ибо первая уже испытана и исчерпана — это модель деградации.

Модель догоняющего развития кажется наиболее привлекательной и, видимо, в некоторых деталях, может быть, будет использована. Но она для нас и опасна. Усиление роли государства в нынешних российских условиях (не на поле рыночной экономики и не после традиционного аграрного строя, а после командной экономики, в которой государство уже играло подавляющую роль) чревато воспроизведением прежних приемов, только с меньшим успехом.

Еще важнее то, что модель догоняющего развития приводила к успеху в индустриальную эпоху, когда можно было обеспечить рост за счет массового производства стандартной продукции с меньшими издержками и ее продажи на рынках развитых стран, причем это уже не эпоха фордовской индустрии, а иной, более поздней фазы индустриализма — с компьютерами, чипами, видео- и аудиотехникой. Кризис в Японии, длящийся уже десять лет, связан с исчерпанием возможностей догоняющего развития. То же можно сказать и об азиатских тиграх после 1997–1998 годов. Главный урок: дальнейшее развитие не может идти в рамках традиционных для этих обществ институтов, за счет массового применения дешевой рабочей силы. Свобода как условие творчества, образованность становятся главным ресурсом.

Отсюда и предпочтительность, более того, острейшая, жизненная необходимость для России либеральной модели развития — единственной, способной вывести страну на передовые рубежи.

Это трудно, ибо предполагает смену традиционной для нашей страны социальной парадигмы: сильное государство, бесправный и бедный народ, власть, предлагающая питаться духом вместо материального достатка. И сегодня, поскольку народ беден, а бюрократия сохраняет огромное влияние, консервативные настроения распространены повсеместно.

Но есть благоприятные и еще не утраченные возможности.

Их три:

• условия свободы и демократии, пусть несовременные, но реальные, созданные третьей русской революцией, либеральными реформами;

• научный и образовательный потенциал, сравнимый с развитыми постиндустриальными странами;

• готовность Президента Путина продолжать либеральные реформы в экономике.

Эти возможности надо использовать. И постоянно для этого распространять убеждение: свобода — это развитие; права и свободы человека вместе с образованием — сегодня созидательная сила, прямо обеспечивающая рост богатства и укрепление нематериальных ценностей.

Библиографическая справка

Экономическая стратегия России на первое десятилетие XXI века

Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России: В 2 кн. / Отв. ред. Е. Г. Ясин. М.: ГУ-ВШЭ,2001. Кн. 1. Модернизация российской экономики: повестка дня

Модернизация российской экономики: В 2 кн. / Отв. ред. Е. Г. Ясин. М.: ГУ-ВШЭ,2002. Кн. 1.

Перспективы российской экономики: проблемы и факторы роста

Вопросы экономики. 2002. № 5; Модернизация экономики России: Итоги и перспективы: В 2 кн. / Отв. ред. Е. Г. Ясин. М.: ГУ-ВШЭ,2003. Кн. 1.

Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива Вопросы экономики. 2003. № 11.

Нерыночный сектор. Структурные реформы и экономический рост

Вопросы экономики. 2002. № 6.

Модернизация экономики и система ценностей

Yasin Е. Economic Modernization and System of Values. М.: ГУ-ВШЭ,2003.

Конкурентоспособность и модернизация российской экономики: начало проекта [Ротапринтное издание,2004]

Россия после XX века

Колокол (Лондон). 2002. № 1.

Summary

New Age, Old Troubles: Economic Policy by Evgeny Yasin comprises his celebrated articles of the 2000s. They are devoted to the strategy of reforms in Russian economy and various factors which have an influence on its development (from system of taxation to system of values). These articles complement and explicate each other; taken as a whole, they offer a considered analysis of the key problems in modern Russian economy, as well as a balanced program of measures which would enable Russia to achieve fast and substantial economic growth.

The book includes a cycle of five extensive papers given to the annual international conferences at the State University — High School of Economics in 2000–2004: «Russian Economic Strategy for the First Decade of the New Century» (2000), «Modernization of Russian Economy: Agenda» (2001), «An Outlook for Russian Economy: Problems, and the Factors of Growth» (2002), «Economic Modernization and System of Values» (2003), «Competitiveness and Modernization of Russian Economy: Start of the Project» (2004).

The book also includes two other papers, «The Burden of the State and Economic Policy: The Liberal Alternative» and «Non-Market Sector: Structural Reforms and Economic Growth.» They were written in 2003 and attracted wide public response.

The book is completed by the article «Russia After the Twentieth Century,» in which Evgeny Yasin emphasizes the central idea of all his works: Russia cannot achieve economic health and prosperity but following the way of democratic development.

Примечания

1

Доклад написан в соавторстве с С. В. Алексашенко, Е. Е. Гавриленковым и А. В. Дворковичем.

2

См. с. 20–56 наст. изд.

3

Российский статистический ежегодник. 2000. С. 521.

4

Наст, изд., с. 38.

5

Касимовский Д. // Независимая газета. 2001.16 марта.

6

Социально-экономическое положение России / Госкомстат РФ. 2000. № 12. С. 167–169.

7

Обзор экономики России / РЦЭР-РЕЦЭП. 2000, № 3. С. 143.

8

Промышленность, строительство, транспорт, сельское хозяйство, торговля и общественное питание, связь, материально-техническая база и сбыт, жилищно-коммунальное хозяйство и прочие виды деятельности.

Источник: Госкомстат.

9

Независимая газета. 2001.1 марта. С. 4.

10

Автор выражает искреннюю благодарность своим коллегам А. Р. Белоусову, Е. Е. Гавриленкову, Е. Т. Гурвичу, А. Н. Пономаренко, А. В. Косыгиной, Э. Ф. Баранову, А. Н. Клепачу, сотрудникам Экономической экспертной группы при Минфине России, Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования, Бюро экономического анализа, Государственного университета — Высшей школы экономики, Института экономики переходного периода, Центра развития, Экспертного института, Фонда «Либеральная миссия», на работах которых и в процессе общения с которыми готовился настоящий доклад.

11

См. с. 20–56 наст. изд.

12

Материалы для доклада предоставлены Государственным университетом — Высшей школой экономики, а также М. П. Афанасьевым, Г. В. Курляндской, Е. И. Николаенко, С.Б Баткибековым (федеральный бюджет), А. М. Лавровым, В. В. Климановым (региональные бюджеты), Т. Г. Омельченко (социальные фонды), А. Т. Шамриным (государственные закупки), Л. И. Якобсоном (государственный сектор, государственная служба), С. В. Моложавым, Е. В. Виноградовой (государственный сектор), И. А. Николаевым, А. Дементьевым (естественные монополии), Я. И. Кузьминов (образование и наука, государственная служба), Б. Л. Рудником, Т. Л. Клячко, Б. Г. Салтыковым (образование и наука), С. В. Шишкиным, Е. В. Виноградовой (здравоохранение), Н. Б. Косаревой, С. Б. Сиваевой (жилищно-коммунальное хозяйство), Э. А. Воробьевым, В. И. Цымбалом (военные расходы и военная реформа), П. М. Кудюкиным, А. В. Клименко (государственная служба), В. Л. Тамбовцевым (неформальные воздействия государства на бизнес). Эксперты, предоставившие материалы, не несут ответственности за окончательную редакцию текста, включая выводы и предложения. Координация и подготовка рукописи доклада — А. В. Косыгина.

13

Ballard С., Shoven /., Whalley J. General equilibrium computation of the marginal welfare costs of taxes in the United States // American Economic Review. 1985. № 75. P. 128–138; Hausman J., Poterba J. Hon-sehold behavior and the tax reform act f 1986 // Journal of economic perspectives. 1987. P. 101–119.

14

Надо еще иметь в виду особенности российской методологии учета, которая не включает в госрасходы внебюджетные фонды министерств и ведомств, бюджетных учреждений. Не учитывается неоформленный внутренний долг и т. д. Поэтому российские данные еще несколько занижены по сравнению со статистикой других стран.

15

Российская экономика в 2001 году: Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2002.Т. 1.С. 125–138.

16

Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. М.: Дело, 2002. С. 234.

17

Неформальный сектор в Российской экономике. М.: Институт стратегического анализа и развития предпринимательства (ИСАРП), 1998.

18

Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М.: Хозяйство и право, 1995. С. 179.

19

Гражданский кодекс России: Проблемы, теория, практика. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 223.

20

WHO Regional office for Europe database.

21

Шевченко Ю. Л. Об итогах хода реформ и задачах по развитию здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации на 2000–2004 годы и на период до 2010 года: Доклад министра здравоохранения Российской Федерации. М.: Министерство здравоохранения Российской Федерации, 2000. С. 26.

22

Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации № 1387 от 5 ноября 1997 года.

23

Более подробно эти предложения изложены в докладе «Перспективы российской экономики: проблемы и факторы роста». См. с. 84–135 наст. изд.

24

Ватолкин Э., Любошиц Е., Хрусталев Е., Цымбал В. Реформа системы комплектования военной организации России рядовым и младшим командным составом. М.: ИЭПП, 2002.

25

Цымбал В. Сколько стоит военная реформа? // Ведомости. 2002.25 июня.

26

Крючкова П. В. Административные барьеры в российской экономике / Институт национального проекта «Общественный договор».М., 2001. С. 19.

27

Ясин Е. Г. Российская экономика. М.: ВШЭ, 2002. С. 212.

28

Диагностика российской коррупции: социологический анализ / ИНДЕМ. М., 2002.

29

Культура имеет значение / Московская школа политических исследований. М., 2002. С. 150

30

Index of Economic Freedom. 2002. P. 341–342

31

Культура имеет значение… С. 157.

32

Культура имеет значение… С. 163–164.

33

См. с. 84–135 наст. изд.

34

См. с. 123 наст. изд.

35

Хорст 3. Эффект кобры. СПб.: Питер, 2003. С. 24.

36

Gurvich Е. et al. Greenhouse Gas Impacts of Russian Energy Subsidies // Reforming Energy And Transport Subsidies. OECD, 1997.

37

В 2001 году экспортные цены на нефть были выше внутренних цен потребителя в 1,79 раза, то же на газ — в 4,65 раза. Цена для потребителя газа составляла 572 руб. за 1000 м3, а цена производителя — 144 руб. Экспортная же цена за 1997 год — 88,6 долл./1000 м3. Экспорт составлял 46 % добычи нефти и 31 % добычи газа.

38

Gaddy С., Ikes В. Beyond a Bailot. Time to face about Russian Virtual Economy// http//www.brook.can/fp/articles/gaddy.l.htm; сокращенная версия: Рынок ценных бумаг. 1998. Декабрь.

39

Россия, 2002: Экономическая конъюнктура / ЦЭК. М., 2002. Вып. 3. С. 214.

40

Российская экономика в 2002 году: Тенденции и перспективы / ИЭПП. М., 2003. С. 238.

41

Гохберг Л. М. ЦИСН. С. 20.

42

Россия, 2002… С. 212–234.

43

На макроуровне в обычно применяемых показателях эффективности картина выглядит несколько иначе (А. Белоусов):

Как мы видим, производительность одного из факторов достигла пика в росте в 2000 году, хотя в промышленности пик пришелся на 1999 год. Такое смещение, видимо, объясняется тем, что в 2000 году наблюдался наибольший рост на базе наличных мощностей с экономией на масштабе производства.

44

Независимая газета. 2003.27 июня.

45

Социально-экономическое положение России / Госкомстат. М., 2002. № XII. С. 213–214.

46

В 2001 году денежные доходы населения составили 5293,5 млрд. руб. (Российский статистический ежегодник / Госкомстат. М., 2002. С. 36).

47

Здесь к бюджетному сектору отнесены организации образования, здравоохранения, культуры, науки, государственного управления, военной и правоохранительной сфер (Труд и занятость в России/ Госкомстат. М., 2001. С. 61).

48

RLMS — Российский мониторинг экономического положения и здоровья населения, выборка около 4,5 тысячи домохозяйств, финансируется USAID и рядом других зарубежных и частных фондов. Данные RLMS сопоставимы с данными Госкомстата.

49

Ведомости. 2003.9 апреля.

50

Харбергер А. Путь к возрождению экономики: Стратегические вопросы и альтернативы // Пути экономического роста: Международный опыт. М.: Деловой экспресс, 2001. С. 23.

51

World Development Indicators. World Bank, 2001. P. 12–14.

52

Обзор экономики России: Информационный бюллетень Бюро экономического анализа. 2003. № 41. С. 3.

53

Экономическая конъюнктура в апреле-мае 2003 года: Обзор макроэкономических тенденций / ЦМАКП. М., 2003. № 48. С. 3.

54

Обзор экономики России… № 48. С. 7.

55

Gaddy С., Ikes В. Russians «Virtual Economy» // Foreign Affaires. 1998.

56

Волков В. Силовое предпринимательство. СПб.; М., 2002.

57

Лопухин В. М. Почему мы бедны? // Эксперт. 2000. № 1/2.

58

Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма. М., 1990; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997; Fukuyama F. The Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity. N.Y., 1985; Harrison L. E. Underdevelopment is a State of Mind. Lanham, 1985; Idem. Who Prospers? How Cultural Values Shape Economic and Political Success. N.Y., 1992; Hantington S. P. The Clash of Civilizations? // Foreign Affaires. 1993. Vol. 72. № 3; Idem. The Clash of Civilizations and the Remaking of the World Order. N.Y., 1996.

59

К. Маркс, P. Инглхарт, Д. Балл.

60

Инглхарт Р. Культура и демократия. Культура имеет значение. М., 2002. С. 108.

61

Harrison L. E. Who Prospers?… P. 12.

62

Лопухин В. М. Указ. соч.

63

Там же.

64

Harrison L. E. Op. cit. P. 12.

65

Сото Э. де. Загадки капитализма. М., 2001.

66

Harrison L. E. Op. cit. P. 13.

67

Ibid.

68

Ibid. P. 14.

69

Ibid. Р. 15.

70

Ibid. Р. 64–65.

71

Weber М. The Religion of China. N.Y., 1951; Harrison L. E. Op. cit. P. 84.

72

Harrison L. E. Op. cit. P. 87.

73

Мураками X. Слушай песню ветра. М., 2002. С. 287, 291, 292.

74

Harrison L. E. Op. cit. P. 13.

75

Ibid. Р. 60.

76

Idem. Underdevelopment is a State of Mind…

77

World Development Indicators. 2001. P. 12–14.

78

Тойнби А. Постижение истории. М., 2002.

79

Inglehart R. Modernization and Posmodernization: Cultural, Economic, and Political Change in Forty-Three Societies. Princeton, 1997. P. 334–355; Economist. 2003.4 January. P. 19–20.

80

Schwartz S. H., Bardi A. Influence of Adaptation to Communist Rule on Value Priorities in Eastern Europe // Political Psychology. 1997.

81

Шкаратан О., Карачаровский В. Русская трудовая и управленческая культура // Мир России. 2002. № 1; Касьянова К. О русском национальном характере. М., 1994; Лебедева Н. М. Базовые ценности русских на рубеже XXI века // Психологический журнал. 2000. № 3; Идентичность и толерантность: Сборник статей. М., 2002; Лапин Н. И. Как чувствуют себя, к чему стремятся граждане России: Аналитический доклад. М., 2002; Солженицын А. И. Россия в обвале. М., 1998; Павлов И. О русском уме // Литературная газета. 1991. № 30; Лосский Н. О. Условия абсолютного добра. М., 1991.

82

Цит. по: Аксючиц В. Под сенью Креста. М., 1997. С. 244.

83

Там же. С. 245.

84

В 1930-х годах Н. Бердяев отошел от своих взглядов поры увлечения евразийством. Учтя, видимо, уроки фашистских диктатур в Италии и Германии, он отказался от соборного принципа «человека для….». «Государство существует для человека, — писал он, — а не человек для государства» (Бердяев Н. А. Философия неравенства. М., 1990. С. 125). «Человек, человеческая личность есть верховная ценность, а не общности, не коллективные реальности… как общество, нация, государство, цивилизация, церковь» (Там же. С. 26).

85

Клямкин И. М. II Западники и националисты: возможен ли диалог? М., 2003.

86

Павлов И. Указ. соч.

87

Русские: Этнографические очерки. М., 1999.

88

Чеснокова В. I/ Западники и националисты…

89

Шкаратан О., Карачаровский В. Указ. соч.

90

Нуреев Р. Экономика развития. М., 2001. С. 113–117.

91

Ключевский В. Сочинения. М., 1956. Т. 1. С. 313–314.

92

Тойнби А. Указ. соч. С. 133–134.

93

Лосский Н. Указ. соч. С. 56.

94

Шкаратан О., Карачаровский В. Указ. соч. С.41.

95

Хакамада С. Самоорганизация и стихийность: опыт сравнительного социально-психологического анализа Японии и России // Социс. 1999. № 4.

96

Там же.

97

Ясин Е. Хозяйственные системы и радикальная реформа. М., 1989.

98

О'Шоннеси Дж. Принципы организации и управления фирмой. М., 1979. С. 133–134.

99

Ясин Е. Указ. соч. С. 21.

100

Там же. С. 22.

101

Шкаратан О., Карачаровский В. В. Указ. соч. С. 45.

102

Вишневский А. Серп и рубль. М., 1998. С. 91.

103

Население России, 2000. М., 2001. С.8 3–85.

104

Вишневский А. Указ. соч. С. 94.

105

Там же. С. 98.

106

Глазычев В. Слободизация страны Гардарики // Иное. М., 1995.Т. 1.С. 86.

107

«Советский простой человек»: Опыт социального портрета на рубеже 90-х. М., 1993. С. 8.

108

Вишневский А. Указ. соч. С.181.

109

Лапин Н. И. Указ. соч. С. 39.

110

Там же. С. 41, 43.

111

Бызов Л. Социокультурная трансформация российского общества // Мир России. 2002. № 1. С. 114.

112

Тойнби А. Указ. соч.

113

The Economist. 2003. 11 March. P. 33.

114

Доклад подготовлен в соавторстве с А. А. Яковлевым с учетом результатов двух экспертных семинаров в ГУ-ВШЭ в начале 2004 года с участием Л. М. Гохберга, А. В. Данильцева, В. В. Дребенцова, Б. В. Кузнецова, А. К. Пономарева, Ю. В. Симачева, О. В. Фомичева, а также предпринимателей, входящих в объединение «ОПОРА России». Авторы также признательны Л. М. Фрейнкману, Е. А. Кузнецову, А. Р. Белоусову, А. Н. Клепачу, Н. Л. Капраловой, Я. Ш. Паппэ за предоставленные материалы и ценные замечания. Ряд расчетов выполнен Г. Пеникасом.

115

Зиберт X. Эффект кобры. СПб., 2003. С. 41.

116

Нуреев P. M. Экономика развития. М., 2001. С. 41–59.

117

См. с. 270–282 наст. изд.

118

Более подробно см.: Кузнецов Е. Пробудиться, догнать и устремиться вперед…

119

Полетаев А. В. Экономические кризисы в России в XX веке // Истоки. Вып 3. М.: Государственный университет — Высшая школа экономики, 2001. С. 222.

120

Иноземцев В. Л. Пределы «догоняющего» развития. М.: Экономика, 2000.

Content

Евгений Ясин
Новая эпоха — старые тревоги: экономическая политика

Предисловие

Экономическая стратегия

Ценности

Экономическая стратегия России на первое десятилетие XXI века

Введение

1 Оценка ситуации

1.1 Годы реформ

1.2 После кризиса

1.3 Прогноз

2 Основные угрозы

2.1 Технологическое отставание

2.2 Экономический изоляционизм

2.3 Снижение уровня жизни

3 Цели, альтернативы, ограничения

3.1 Цели

3.2 Альтернативы

3.3 Ограничения

3.4 Интеграция России в мировую экономику

3.5 Основной замысел

4 Структурная перестройка экономики

4.1 Масштабы нерыночного сектора

4.2 Выравнивание условий конкуренции

4.3 Потребности в инвестициях и приоритеты структурной политики

5 Инвестиционный климат

5.1 Укрепление государства

5.2 Защита прав собственности

5.3 Либерализация рынков

5.4 Налоги

5.5 Реструктуризация банковской системы и финансовые рынки

6 Социальная политика

6.1 Реформы в социальной сфере

6.2. Социальные программы поддержки структурной перестройки

Вместо заключения Три этапа — три шага в будущее

Модернизация российской экономики: повестка дня

1 Исходные позиции

2 Модернизация — категорический императив

3 Что происходит с нерыночным сектором

4 Два пути модернизации

5 Что предлагалось, что произошло

6 Институциональные условия модернизации

7 Наследие первого этапа реформ

8 Структурная политика

Перспективы российской экономики: проблемы и факторы роста

1 Россия вступила в фазу экономического роста

2 Текущая ситуация: то секвестр, то стерилизация

2.1 Мировой кризис и цены на нефть

2.2 Бюджет и внешний долг

3 Капитал для модернизации

3.1 Задачи модернизации

3.2 Сбережения и инвестиции

3.3 Межотраслевой перелив капитала отсутствует

3.4 Финансовые рынки

3.5 Банковская система — участок прорыва

4 Выравнивание относительных цен и естественные монополии

4.1 Нерыночный сектор

4.2 Есть ли субсидирование?

4.3 Динамика цен и тарифов

4.4 Реформирование естественных монополий

4.5 Маневр с изменением относительных цен

5 Роль государства и структурная политика

6. Консолидация российского бизнеса

Бремя государства и экономическая политика: либеральная альтернатива

1 Введение

1.1 Не упустить шанс

1.2 Бремя государства

1.3 Оценки экспертами совокупного бремени государства для бизнеса

2 Бюджет расширенного правительства

2.1 Федеральный бюджет

2.2 Региональные бюджеты и местное самоуправление

2.2.1 Централизация ресурсов

2.2.2 Контроль над расходами и бюджетное планирование

2.2.3 Субсидии

2.2.4 Межбюджетные отношения: разделение финансов

2.2.5 Бюджеты местного самоуправления

2.3 Социальные фонды

2.4 Государственные закупки

3 Государственный сектор

3.1 Определения

3.2 Государственные унитарные предприятия

3.3 Акционерные общества с государственным участием

3.4 Естественные монополии

3.5 Бюджетные учреждения

3.6 Образование и наука

3.7 Здравоохранение

3.7.1 Состояние дел

3.7.2 Расходы и результативность: сравнительные данные

3.7.3 Резервы повышения эффективности

3.7.5 Предложения по повышению эффективности использования ресурсов в здравоохранении

3.8 Жилищно-коммунальное хозяйство

3.9 Военные расходы и военная реформа

3.10 Государственная служба или бюрократия

4 Неформальное воздействие государства на бизнес

4.1 Структуризация проблемы

4.2 Административные барьеры

4.3 Вымогательство участия

4.4 Коррупция

4.5 Выводы и предложения

Заключение

Нерыночный сектор. Структурные реформы и экономический рост

Введение

1 Где мы находимся

1.1. Структура российской экономики

1.2 Нерыночный сектор и экономический рост

1.3 Нерыночный сектор в промышленности

1.4 Проедание капитала

1.5 Стимулы модернизации: благополучие или вызов?

1.6 Благополучие или вызов: анализ совокупной производительности факторов

2 Структурный маневр

2.1 Общий замысел

2.2 Цены на газ и электроэнергию. Газовая рента

2.3. Жилищно-коммунальное хозяйство

2.4 Домашние хозяйства (население)

2.5 Неэкспортные отрасли

2.6 Финансовые рынки

2.7 Бюджет

3 Сценарии развития

3.1 Факторы развития и роста

3.2 Рост и валютный курс

3.3 Первый сценарий, инерционный

3.4 Второй сценарий — ускоренный рост

3.5 Третий сценарий — структурный маневр

3.6 Выбор стратегии

Модернизация экономики и система ценностей

1 Этапы реформ и пореформенного развития России

2 Мировой опыт: культура и развитие

2.1 Лидерство Запада

2.2 Плохой пример: Латинская Америка

2.3 Хороший пример: Восточная Азия

2.4 Хороший пример динамики: Испания

2.5 Цивилизации и развитие

3 Ценности и экономическое развитие России

3.1 Три источника, три составные части российских ценностей

3.2 Традиционные русские ценности

3.3 Советский человек

3.4 Меняются ли ценности в связи с реформами?

3.5 Структура ценностных ориентаций российского общества

4. Перспективы и задачи

4.1 В чем прав Маркс: глобальное развитие — от иерархии к сети

4.2 Российские ценности в мире

4.3 Что нужно

Конкурентоспособность и модернизация российской экономики: начало проекта

1 Постановка задачи

2 Определения

3 Состояние: внешняя конкурентоспособность

3.1 Продовольственные и сырьевые товары

3.2 Машины и оборудование

3.3 Коэффициенты сравнительных преимуществ — RCA

3.4 Услуги

4 Внутренняя конкурентоспособность

5 Конкурентоспособность по ресурсам

5.1 Природные ресурсы

5.2 Труд

5.3 Капитал

5.4 Выводы

6 Конкурентоспособность институтов

6.1 Продуктивные институты

6.2 Институциональная структура социализма

6.3 Изменения институтов в ходе реформ

6.4 Адаптивная модель переходной экономики

6.5 Реформы Владимира Путина

7 Политика конкурентоспособности

7.1 Условия и ограничения

7.2 Десять тезисов политики конкурентоспособности

Заключение Россия после XX века

Век России

Текущий момент

Глобальный контекст

Два варианта модернизации

Библиографическая справка

Summary

Примечания