С. А. Боголюбов

Экологическое право

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Учебник для вузов

Рекомендован

Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

Рецензенты:

Злотникова Т. В., кандидат юридических наук, председатель Комитета по экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

Панкратов И. Ф., доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Сведения об авторе:

Сергей Александрович Боголюбов — доктор юридических наук, профессор, действительный член Российской экологической академии и Общенациональной академии знаний, заведующий отделом экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, заведующий кафедрой «Экология и право» Московского государственного института электроники и математики. Член президиума Высшего экологического совета при Комитете по экологии Государственной Думы Российской Федерации, член научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации, Совета Центра экологической политики России, правления общества «Знание» России.

С. А. Боголюбов — автор более 300 научных работ; ответственный редактор и автор Комментариев к Земельному кодексу, к Закону об охране окружающей природной среды, Водному кодексу, Лесному кодексу Российской Федерации и др.

Является членом редакционных коллегий сборника «Экология города» Союза российских городов, журналов «Право и экономика», «Юридический мир», «Журнала российского права».

Предисловие

Настоящий учебник включает темы, проблемы и вопросы учебной юридической дисциплины, предусмотренной государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования и соответствующей программой курса, одобренными в Министерстве общего и профессионального образования РФ.

Правовой базой изложения служат Конституция РФ 1993 г., Закон РФ об охране окружающей природной среды 1991 г., другие федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации. Однако автор пытается не ограничиваться переложением правовых актов, излагающих нормативные предписания, а проанализировать их действие или понять причины неэффективности, привязать рассмотрение обязательных требований к ходу их выполнения, имея в виду тезис А.В.Суворова «учить тому, что нужно на войне», т.е. тому, что понадобится студенту в жизни: изучающему экологическое право нужно понять, как применять экологические правовые нормы.

Исходя из этого выстроена логика изложения учебного материала. При этом учитывается во многом комплексный характер экологического права, имеющего свой предмет и метод, но использующего и знания других, смежных наук. При рассмотрении проблем компетенции Федерации и ее субъектов, провозглашения и реализации прав и обязанностей граждан (ясно, что это далеко не одно и то же) применяются положения Конституции, конституционного права. Изучение источников и методов экологического права предполагает использование общей теории права, а ответственности за экологические правонарушения — знания административного, уголовного, трудового права.

В учебнике проводится мысль о включении в понятия экологического права положений гражданского права: согласно ст. 129 ГК РФ, природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Это правило имеет непосредственное отношение к вопросам владения, распоряжения, пользования природными ресурсами, осуществления управления, контроля, охраны окружающей природной среды.

В Общей части излагаются основные общетеоретические позиции экологического права — его социальная обусловленность, предмет, метод, понятие и виды источников экологического права. Повышенное внимание уделяется таким современным формам права, как договор (следствие внедрения рыночных, имущественных отношений), закон и иной нормативный акт субъекта Федерации (итог суверенизации регионов, становления подлинной федерации).

Перечисляя принципы охраны окружающей среды, автор более подробно останавливается на наиболее актуальных, требующих особых усилий для изучения и внедрения принципах — устойчивого развития, всестороннего юридического обеспечения экологических отношений в период правовой реформы, неформального международного сотрудничества в области охраны среды.

По-новому излагается «гуманитарный» раздел программы: здесь экологические права увязываются с соответствующими обязанностями — они не могут быть одни без других. Кроме того, вычленяются и подвергаются анализу права граждан на обращения, объединения, проведение публичных мероприятий в защиту природы. Рассматривается административная и судебная практика общественного контроля, проведения референдумов, отстаивания прав на информацию в области охраны окружающей среды, иных форм защиты экологических прав граждан.

Важным звеном любой отрасли права является механизм его действия; экологическое право не только не является исключением, но наиболее нуждается в создании и изучении этого механизма. В учебнике обращается внимание на следующие узловые моменты системы, обеспечивающей функционирование экологического права: экономический механизм; экологическое управление, где выделяются местное самоуправление (новая подсистема, наиболее приближенная к населению и природным ресурсам) и природоохранные органы (находящиеся в непрерывной реорганизации); экологическая экспертиза (государственная и общественная); экологический контроль; наконец, такой новый институт экологического права, как объявление зон чрезвычайной экологической ситуации.

Общая часть завершается рассмотрением форм ответственности за экологические правонарушения — дисциплинарной, административной, гражданско-правовой и уголовной. Их анализ сопровождается статистическими данными привлечения к соответствующим видам ответственности за последний год.

В Особенной части рассматриваются экологические требования применительно к объектам охраны. Например, при изучении охраны земель важно понимание как общих, так и специфических экологических требований, особенно в связи с целями и задачами земельной и аграрной реформ. Изучение охраны и рационального использования недр потребовало изложения главного института недропользования — его лицензирования, а также проблем охраны континентального шельфа и недр Мирового океана.

В темах об охране и рациональном использовании вод, лесов также выделяются наиболее важные для практики и право применения вопросы — о собственности и связанной с ней системе управления и охраны, о способах и целях использования и охраны этих природных ресурсов и объектов, об основных актах и положениях законодательства, обеспечивающего экологические требования.

Особенно подробно рассматриваются гражданско-правовые начала при описании охраны животного мира. А при изучении проблем охраны атмосферного воздуха, в том числе от шума, от радиации, уделяется внимание нормированию качества окружающей среды, порядку ограничения и прекращения экологически вредной деятельности, другим направлениям регулирования вредных воздействий на среду.

Традиционная тема об объектах особой охраны включает не только их классификацию и особенности режима, но и историю вопроса, а также обширный цифровой материал, призванный показать значимость проблемы особо охраняемых территорий и объектов, их роль в предупреждении деградации окружающей среды.

Новой темой является организация экологического управления в городах, что обусловлено кризисным состоянием многих из них, спецификой экологических требований в поселениях, поиском и использованием разных форм обеспечения охраны окружающей среды.

Правовой охране окружающей среды за рубежом посвящается последняя тема курса, включающая рассмотрение этих проблем в странах СНГ и в США. Это не самоцель; важно понять, что общего и что особенного имеется в эколого-правовых системах наших стран, по какому пути целесообразно идти, что положительного можно использовать сейчас, немедленно, а для чего потребуется некоторое время и приложение усилий — здесь также теория имеет непосредственное практическое значение.

Характер изложения материала предполагает освоение его от общего — к частному, от простого — к сложному. Только уяснив основы экологического права и его применения, можно переходить к дискуссионным и иным не решенным теорией и практикой вопросам. При этом использовался опыт преподавания автором указанной учебной дисциплины в юридических, экономических, технических и сельскохозяйственных, высших и среднем специальном, государственных и негосударственных учебных заведениях. Обращается внимание не столько на констатацию кризисных экологических явлений, сколько на возможности права их преодолевать, предупреждать.

В методических целях после каждой темы даются контрольные вопросы и темы для рефератов: они призваны помочь усвоению и систематизации учебного материала с названиями параграфов и подзаголовками в них, не повторяя их, способствуя логическому расположению, изложению, пониманию и решению проблем.

Литература дается только основная и преимущественно 90-х гг., прежде всего научные разработки О.С.Колбасова, Ю.С.Шемшученко, учебники экологического права России (В.В.Петров. БЕК, 1995; Б.В.Ерофеев. Юристъ, 1996; В.Д.Ермаков, А.Я.Сухарев. ИМПиЭ, 1997). Для более глубокого освоения материала можно советовать пользоваться текущими изданиями — журналами «Государство и право», «Законность», «Российская юстиция», «Зеленый мир», «Право и экономика», «Юридический мир», «Законодательство и экономика», «Адвокат», «Журналом российского права» и др.

Изложение традиционного материала под углом правоприменения, выхода на практику, реагирования на животрепещущие проблемы современного мира, сегодняшней страны, своего поселения побуждает автора быть благодарным за отклики на издание, за присылку материалов, подтверждающих, одобряющих либо опровергающих, критикующих настоящее издание.

Общая часть

Тема I. Экологическое право как учебная дисциплина

Социальная обусловленность экологического права. — Предмет экологического права. — Метод экологического права.

§ 1. Социальная обусловленность экологического права

(кризисное состояние окружающей среды; что такое экология; наши возможности)

О состоянии окружающей природной среды говорится и пишется достаточно много — эта тема не сходит с экранов телевизоров и страниц печати. Задача серьезного наблюдателя, зрителя, исследователя, слушателя — внимательно разобраться в основных явлениях и терминах, относящихся к теме, вынести собственные суждения, сделать выводы.

Кризисное состояние окружающей среды

Многие века потребление природных ресурсов казалось безбрежным и неограниченным: человек боролся с природой, пытался подчинить ее себе, не ждал от нее милостей. Постепенно она начала ему мстить: массовая вырубка лесов привела к образованию оползней, оврагов, смыву почвы; сброс загрязняющих веществ в водоемы резко понизил питьевые качества воды; рост автотранспорта, индустриализация, урбанизация лишают атмосферу необходимого количества кислорода; химизация и интенсификация сельского хозяйства привели к наличию вредных веществ в продуктах питания.

В наиболее развитых в промышленном отношении странах давно бьют тревогу по поводу надвигающегося (по мнению оптимистов) или уже состоявшегося (по оценкам пессимистов) экологического кризиса, причем не только в масштабе одной или нескольких стран, но и в масштабе всей планеты Земля. Основания для подобного вывода имеются: налицо исчерпаемость полезных ископаемых, которых с учетом разведанных данных хватит лишь на обозримое будущее в пределах 100-150 лет (отсюда вытекает необходимость поиска новых источников энергии; с этим же связан достаточно болезненный, надвигающийся новый передел мира — раздел добываемой из недр земли нефтяной и газовой продукции).

Если к этому добавить повсеместно наблюдаемое загрязнение Мирового океана, уничтожение южноамериканской сельвы — легких планеты, утоньшение и прорыв озонового слоя Земли, еженедельное исчезновение одного или нескольких видов живых существ (навсегда!), то станет понятно, что тревоги по поводу сохранения биологического разнообразия Земли, условий выживания человека не являются беспочвенными и требуют пересмотра отношений человека и природы, организации взаимодействия общества и окружающей природной среды.

Современные экологические проблемы «докатились» и до нас, хотя вследствие громадности территории и некоторой зашоренности мышления они пришли к нам несколько позднее, но тем скорее и компетентнее, с учетом международного опыта, надо их решать. Согласно ежегодным государственным докладам «О состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации», составляемым и публикуемым с 1992 г., в состоянии, близком к экологическому бедствию, находится почти 10% территории нашей страны. Основные причины этого видятся в интенсивном длительном развитии народнохозяйственного комплекса, игнорировании основных выработанных мировой практикой законов экономического развития, приоритетности тяжелой и военной промышленности.

Ощутимыми проявлениями наших экологических трудностей становятся загазованность атмосферного воздуха в крупных городах, уменьшение плодородия почв, и в первую очередь российских черноземов, недопустимое загрязнение среды в местах производства, складирования и уничтожения химического оружия и других отравляющих веществ, обезвоживание, а кое-где и подтопление земель, провалы поверхности в местах активной добычи минеральных ресурсов. Возникшие перед человечеством, конкретными странами, каждым поселением проблемы обусловили возникновение новой науки и учебной дисциплины под названием «Экология».

Что такое экология

Термин «экология» возник в конце XIX в. и происходит от греческих слов oikos — дом, жилище, место обитания и logos — наука. Буквально можно понимать под экологией науку о месте обитания. Первоначально экология была разделом биологической науки, наукой об отношениях живых организмов и окружающей среды, о связи между организмами и средой их обитания.

Постепенно, по мере возникновения и драматизации проблем отношений общества и природы, осознания обществом их места в системе знаний, центральное место стал занимать наиболее мыслящий и активный представитель живого мира — человек. Возникла промышленная экология (о воздействии промышленности на природу), социальная экология (о взаимодействии общества и природы), экология человека (биосфера человечества, человеческая особь, ее здоровье), космическая экология (о системах поддержания жизнедеятельности в летательных космических аппаратах) и т. д.

После многочисленных дискуссий и преодоления некоторых неясностей пришлось прийти к выводу о необходимости изучения закономерностей обеспечения природных условий жизни человека, анализа и обобщения, имеющихся здесь опыта и трудностей, установления обязательного минимума знаний для каждого россиянина. В учебных заведениях различного профиля под разными углами зрения изучаются различные, в том числе упомянутые выше, аспекты экологии. Во всех без исключения высших учебных заведениях России введен с середины 90-х гг. обязательный стандарт и курс «Экология»; в юридических и сельскохозяйственных вузах не один десяток лет преподается учебная дисциплина «Экологическое право».

Уместно здесь отметить некоторую условность этого термина, рядом с которым можно порой обнаруживать такие узловые термины, как «природа», «окружающая среда», «природная среда» и др. Более полному и четкому их разграничению отводится достойное место в научной литературе — и это немаловажно, так как уяснение и единообразное понимание терминов является началом единомыслия оппонентов и подхода к решению проблемы[1].

Здесь же отметим и подчеркнем, выделим главное, заключающееся в том, что при изучении экологии и соответствующей отрасли права всегда подразумевается окружающая природная среда, в которую не входит промышленная среда, криминогенная среда, социальная среда. То есть, изучая экологию, мы имеем в виду лишь природную сторону места обитания, лишь природную характеристику окружающей среды. При этом изучаются воздействие промышленности на нее — антропогенное воздействие, закономерности обеспечения экологического правопорядка и предупреждения экологических преступлений, социальная направленность охраны окружающей (и только природной!) среды.

Наши возможности

О природных катаклизмах и экологическом кризисе (грозящем либо наступившем) говорится достаточно много на международных и национальных форумах, в средствах массовой информации. Не будем впадать в крайности: по-видимому, экологического конца света можно избежать, но не без принятия срочных и решительных мер; если их не форсировать, то уже нашему и следующим поколениям придется туго. Надо решить, что мы можем и должны делать, чтобы остаться царями природы либо работниками в ее мастерской.

Основное направление решения экологических проблем лежит в сфере экономики, и именно поэтому сочетание экономики и экологии является одним из основных принципов охраны среды. Организация экономических механизмов, внедрение рыночных отношений, взвешенное распространение их на природные ресурсы не могут не иметь социальной направленности, поскольку охрана среды осуществляется, прежде всего, для поддержания социума, благосостояния людей.

Не меньшая роль принадлежит праву: оно может тормозить либо подталкивать общественные отношения, быть их стимулятором либо обременителем. Социальная обусловленность права не вызывает сомнений, однако оно всегда носит волевой характер, но обусловливается уровнем развития науки и техники, степенью и состоянием достижений и провалов научно-технического прогресса, обузданием его негативных сторон. Поэтому право не может быть всесильным, его возможности должны осознаваться и использоваться по назначению, не во вред обществу.

Многое зависит от экологических позиций граждан, как изучающих, так и не знающих экологию, экологическое право. Формирование глобального мироощущения, увязка планетарных проблем с местными позволяют понять место человека в окружающей среде, порождает желание участвовать в исправлении трагической экологической ситуации, в спасении земной цивилизации и собственного дома.

Мы можем научиться распознавать экологические риски и угрозы, предотвращать их, нейтрализовать, предвидеть. Цель учебной дисциплины «Экологическое право» заключается в том, чтобы перевести философию выживания на язык правового поведения, уяснить законодательные предписания, проконтролировать их осуществление, принять посильное участие в функционировании природоохранного механизма.

Познав законы природы, совместив их с законодательством, выполняя задачу «не навредить», соблюдая свои обязанности — общечеловеческие и возложенные национальным правом, человек может многое, но не может остановить прогресс: не может перестать распахивать и использовать сельскохозяйственные угодья, производить продукты питания, обогревать и освещать свое жилище, интересоваться другими странами и мирами.

Стоящая перед Россией цель построения правового демократического социального государства предполагает обеспечение ее гражданам природных условий жизни, труда, отдыха, предпринимательства. С этих позиций правовая экология нужна всем независимо от возраста, социального положения, места проживания и рода занятий: она всеобща, является актуальной для всех, требует не столько эмоций и гнева, сколько компетентности и конкретных знаний, приложения их на практике, социального действия и оптимизма[2].

§ 2. Предмет экологического права

(регулируемые общественные отношения; три составные части экологического права)

Оригинальность и самостоятельность отрасли права в общей системе увязывается обычно с наличием своего предмета правового регулирования: если есть специфический предмет правового регулирования, т. е. если есть специфические общественные отношения, на упорядочение которых направлены нормы права, значит, есть и самостоятельная отрасль права (при наличии специфического метода регулирования, о чем речь дальше).

Регулируемые общественные отношения

Общие правила охраны окружающей среды обладают всеми признаками права, присущими другим отраслям права. Они носят волевой характер, т. е. создаются людьми по их усмотрению (что при наличии волюнтаристских начал и при отсутствии научной обоснованности приводит к их неэффективности — в лучшем случае, либо к столкновению с действительностью, с экономическими условиями жизни — в худшем).

Экологические правовые нормы направлены на упорядочение, на решение имеющих важное значение общественных отношений; регулирование (от латинского слова regula — правило) означает воздействие на что-нибудь с целью внести ясность, порядок, правильность, систему в движение, в деятельность или развитие какого-либо явления. Таким образом, экологическое право, как и другие отрасли права, является регулятором и способом решения возникших в обществе сложных проблем, нуждающихся в упорядочении, порой с помощью силового, принудительного (нередко поощрительного) механизма.

Общие правила поведения, предусмотренные экологическим правом, не персонифицированы, не исчерпываются исполнением, т. е. рассчитаны на неопределенное количество случаев, носят обязательный характер. Все это доказывает принадлежность этих правил поведения людей в окружающей среде и отношений с окружающей средой к системе права.

Вместе с тем экологическое право обладает необходимыми признаками, позволяющими считать его самостоятельной отраслью системы права. Регулируемые общественные отношения являются очень важными, нуждающимися на современном этапе в упорядочении; характер этих отношений значителен, затрагивает жизненно важные для человека проблемы; характеристики их весомы как количественно, так и качественно.

Сердцевиной регулируемых общественных отношений являются человеческие, общественные отношения в области взаимодействия общества и окружающей среды. Они, безусловно, обладают спецификой — возникают, изменяются и прекращаются по поводу охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Такого рода отношения не регулируются ни одной другой отраслью права.

Как и другие, регулируемые правом общественные отношения, экологические отношения носят производственный, социальный характер, может быть, даже более рельефно выраженный, чем в других отраслях права. Дело в том, что наибольшим загрязнителем окружающей среды является производственная сфера деятельности человека, когда в процессе труда человек является главным участником антропогенного загрязнения среды.

Это определяющее воздействие человека на среду, собственно и подвергаемое правовому регулированию, во многом зависит от социальных факторов — состояния технологической и государственной дисциплины, нравственного климата в обществе, включенности экологического фактора в систему моральных и материальных ценностей общества: сами цели охраны окружающей среды предполагают, прежде всего, обеспечение природного благополучия людей, создание природных условий их добротной жизни.

Три составные части экологического права

Предмет экологического права, регулируемые им общественные отношения условно можно разделить на три видимые составные части, в которых группируются отличающиеся друг от друга правовые нормы.

Первую часть составляет собственно природоохранное право, регулирующее общественные отношения по поводу охраны экологических систем и комплексов, общих природоохранных правовых институтов, решения концептуальных вопросов охраны всей окружающей среды. Сюда относятся нормы Закона РФ об охране окружающей природной среды, федеральных законов об экологической экспертизе, о радиационной безопасности населения, об особо охраняемых природных территориях. Главное назначение этой части экологического права — обеспечивать регулирование всего природного дома, естественного жилища людей в комплексе, в целом.

Вторая составная часть экологического права включает регулирование отдельных частей этого природного дома. Это — природоресурсное право, призванное обеспечивать охрану и рациональное использование отдельных природных ресурсов — земли, ее недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха. В совокупности природные ресурсы составляют окружающую природную среду, но она является не арифметической суммой всех природных ресурсов, а качественно новым их состоянием — окружающей человека природной средой.

Природоресурсное право возникло раньше экологического права, включая земельное, горное, водное, лесное и иные отрасли права. Прежде общество на первое место ставило задачи природопотребления, поэтому природоресурсные отрасли и получили более раннее и полное развитие.

Со временем, с 70-х гг., стала ясна неполнота, недостаточность лишь природоресурсного подхода: невозобновляемость многих природных ресурсов и их связанность между собой обусловили необходимость абстрагирования от каждого из них, перехода к более общему явлению и феномену — окружающей среде. Неминуемой стало обобщение — включение регулирования общественных отношений по поводу охраны и использования природных ресурсов в регулирование охраны всей окружающей среды. Земельное и иные отрасли природоресурсного права стали под отраслями экологического права, его составной частью.

В третью часть экологического права входят нормы других отраслей права, обслуживающие общественные отношения, связанные с охраной окружающей среды. Эти нормы весьма многочисленны и имеют двоякий характер: прежде всего, они относятся к тем отраслям права, которые имеют общий и отличающийся от экологического права предмет и метод регулирования. В то же время они подключаются и к экологии, объединяемые задачей защиты окружающей среды.

Так, в административном праве предусматривается большое количество предписаний, направленных на защиту окружающей среды: это прежде всего нормы об административной ответственности за правонарушения в области охраны природы (их краткий анализ проводится в главе настоящего учебника о юридической ответственности). Обилие административно-правовых норм, посвященных экологии, позволяет говорить об использовании административно-правового метода в регулировании экологических общественных отношений.

Немало экологических норм в уголовном праве, признающем общественную опасность более десятка деяний, нарушающих экологический правопорядок. Уголовный кодекс России, вступивший в действие с 1 января 1997 г., включает специальную главу «Экологические преступления». Не переставая быть уголовным правом, нормы уголовного права входят составной частью в экологическое право, будучи объединенными, с ним предметом регулирования, а отчасти и методом регулирования.

Трудно найти отрасль права, которая в той или иной мере не обслуживала бы экологическое право. Это — конституционная, финансовая, трудовая, процессуальная и иные отрасли права. Можно считать, что только семейное право не имеет прямого отношения к регулированию охраны окружающей среды: но опосредованно экологическое право «работает» на укрепление семьи, поскольку ее благоденствие во многом определяется природными условиями жизни.

§ 3. Метод экологического права

(экологизация; административно-правовой и гражданско-правовой способы; историко-правовой и прогностический методы)

Каждой отрасли права должны быть присущи свой предмет, метод или комбинация методов: предмет и метод обладают определенным единством, поскольку отрыв способов воздействия от содержания регулируемых общественных отношений отрицательно сказывается на самостоятельности и эффективности отрасли права. Комплекс методов отрасли права включает специфические приемы, присущие только данной отрасли права, и иные, более общие методы, представляющие, однако, такое сочетание, которое не свойственно другим отраслям права.

Экологизация Особенным, присущим данной отрасли права методом считается метод экологизации, направленный на гармонизацию отношений общества и окружающей среды. Его можно рассматривать как проявление общеэкологического подхода ко всем без исключения явлениям общественного бытия, как проникновение глобальной задачи охраны окружающей среды во все сферы общественных отношений, регулируемые правом.

Метод экологизации связан с особенностями предмета экологического права, с применением в любой деятельности человека законов природы, которые можно познать или не понять, учесть или игнорировать. Но объективные законы природы мстят за пренебрежение ими, и человеку для сохранения своего вида (по крупному) либо для сиюминутного благополучия (приниженно) необходимо считаться с ними, т. е. экологизировать каждое свое действие, как связанное, так и не связанное с вторжением в природную среду.

Три составные части экологического права, особенно вторая и третья, не могут обойтись без экологизации отраслей права как метода, и цементирующего, и скрепляющего отдельные источники этой отрасли права. Ведь нормы, регулирующие использование отдельных ресурсов, важны экологическому праву постольку, поскольку они затрагивают интересы охраны окружающей среды, рациональное потребление ее основных компонентов.

Именно поэтому на современном этапе общественного и научно-технического прогресса и в обозримом будущем земельное и другие отрасли природоресурсного права становятся под отраслями — составной частью экологического права: количество и уровень ресурсопотребления перерастают в совершенно новое качество — требуют охраны окружающей природной среды, где эксплуатация природных ресурсов занимает важнейшее место, но отодвигается на второй план по сравнению с их сбережением.

Тем более метод экологизации типичен для третьей составной части экологического права — для других отраслей права, почти в каждой, из которых присутствуют предписания, направленные на охрану окружающей среды. Двойственное назначение и местонахождение этих норм не должно смущать исследователя: принадлежность уголовных, административных и иных норм права соответственно к уголовному, административному и иным отраслям права не вызывает сомнений; в то же время обслуживание ими задач охраны окружающей среды не означает перетаскивания их в эту отрасль права, а лишь подчеркивает метод экологизации как универсальный и действенный способ регулирования экологических общественных отношений.

Административно — правовой и гражданско-правовой способы

В действующей системе права используются два основных способа воздействия на поведение граждан — административно-правовой и гражданско-правовой. Их сочетание и взаимодействие в области охраны окружающей среды имеют свои особенности и могут рассматриваться как специфический метод экологического права.

Административно-правовой метод используется для обеспечения порядка управления и поэтому исходит из неравного положения субъектов права — из отношений власти и подчинения. Более полувека господствовала исключительная государственная (общенародная) собственность на основные природные ресурсы, что естественно обусловливало преимущественно административный способ управления ими. На него работали представления о естественном, «дармовом» происхождении природных благ, об отсутствии, как правило, вклада человеческого труда в их появление и существование.

Понятие «исключительная» означало принадлежность природных ресурсов только государству. Природные ресурсы не могли быть в собственности кого-либо, кроме государства, а могли лишь передаваться им только в пользование, в аренду: распоряжение ими всегда оставалось прерогативой государства. Современникам могут быть видны как положительные, так и отрицательные стороны такого подхода: можно было легче планировать ресурсопотребление, координировать природоохранную деятельность, преодолевать эгоистические, частнособственнические инстинкты природопользователей; однако эти факторы не принесли ожидаемого эффекта, но породили бесхозяйственность, пренебрежение экономической оценкой природных ресурсов, безответственность, разорение.

Гражданско-правовой способ регулирования общественных отношений основывается на признании равенства участников отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. В таком контексте гражданское право, направленное на регулирование имущественных отношений, является антиподом противоположной формулы, провозглашенной в начале 20-х гг.: «Ничего частного мы не признаем, ничего частного для нас быть не может — для нас все общественное, публичное».

В конце 80-х гг. в нашей стране был провозглашен принцип перехода от преимущественно административных методов регулирования экологических отношений к методам преимущественно экономическим. На этом пути сделано немало: установлена плата за пользование природными ресурсами, за загрязнение природной среды, признаются, защищаются равным образом и гарантируются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, т. е. постепенно складывается экономический механизм охраны окружающей среды, введение материального интереса в ее сбережение.

В то же время Российское государство не отказывается от административных средств организации природопользования, а в ряде случаев усиливает их применение в направлении охраны окружающей среды: увеличиваются административные штрафы на загрязнителей (в отличие от предыдущих тридцати лет они стали налагаться не только на граждан, но и на юридических лиц), формируется (со взлетами и падениями) государственная система природоохранных органов, принимаются меры к нормированию качества окружающей среды, ужесточению государственного экологического контроля.

Подобное сочетание и взаимодействие административно-правового и гражданско-правового методов — специфическая черта экологического права. Какой из названных методов должен занять преимущественное положение? В области экологии этот вопрос немаловажен.

Для охраны окружающей среды принципиальный характер имеет форма собственности на природные ресурсы. Согласно ст. 129 ГК РФ, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. По ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Законы о земле и других природных ресурсах, как и нормативные акты других отраслей права, содержат большое количество норм административно-правового характера, направленных на охрану окружающей среды. Поскольку ее состояние вызывает все большую озабоченность населения, а предписания по ее охране приобретают все большую социальную значимость, постольку государственно-властный и имущественно правовой методы будут диалектически и причудливо переплетаться, взаимно дополняя друг друга, уступая, друг другу место в зависимости от состояния деградации окружающей среды и формирования гражданского общества, эколого-правового сознания, демократических институтов правового государства.

Административные методы охраны окружающей среды не чужды и другим странам, давно идущим по пути рыночных отношений, признания условной незыблемости частной собственности на землю и некоторые другие природные ресурсы: все чаще и настойчивее окружающая среда признается в них общенациональным благом, необходимым для выживания общества; в случаях коллизий между ним и собственником приоритет и предпочтение судами все чаще отдаются первому; участки земли и некоторые другие природные объекты выкупаются государством для общественных нужд и общечеловеческих надобностей; в области экологии авторитет государства и его органов становится незыблемым[3].

Историко-правовой и прогностический методы

Методологический арсенал экологического права достаточно разнообразен и сложен, включая общераспространенные методы различных отраслей права, других областей человеческого знания. Это и всеобщий философский метод, анализ и синтез, системно-структурный подход, восхождение от абстрактного к конкретному, статистический, конкретно-социологический, психологический, сравнительно-правовой методы — они используются в различных науках и учебно-правовых дисциплинах в разной степени для познания и изучения правовых явлений.

Для получения истинных знаний о сущности и закономерностях экологического права из общих методов первостепенное значение имеет историко-правовой метод. Анализ развития явления, исторических источников, официальных документов позволяет оценить происхождение и динамику решения экологических проблем, понять современное место экологического права в общей системе права, уяснить причины, следствия, масштаб деятельности человека в области загрязнения и охраны окружающей среды.

Полезным представляется, например, анализ Закона «Об охране природы в РСФСР» 1960 г. Это был первый закон комплексного характера, посвященный не регулированию использования и охраны конкретных природных ресурсов, а их совокупности, составляющей всю природу в целом. Им вводились оценка проектов крупных строек Всероссийским обществом охраны природы, обязательное изучение основ охраны природы во всех без исключения учебных заведениях, ответственность за нарушения законов об охране природы, провозглашались почетными обязанности общественных инспекторов по охране природы, а охрана природы объявлялась всенародным делом.

Этот закон сыграл свою позитивную роль на том историческом этапе природоохранения (в США подобный акт был; принят спустя десять лет, а Стокгольмская декларация была принята лишь в 1972 г.), но в течение тридцати лет его существования стали очевидными и его недостатки: декларативность его пожеланий, неконкретность большинства требований, необеспеченность механизмом исполнения многих его предписаний.

Не менее важен исторический подход для понимания того, почему так случилось, и это необходимо для недопущения повторения ошибок, извлечения из них опыта, именно для этого, прежде всего, и необходимо знание своей и чужой истории (хотя принято также считать, что история учит тому, что она ничему не учит; может быть, изучение экологического права опровергнет это распространенное мнение).

Начало 60-х гг. было временем расцвета концепции об отмирании государства, перерастании его в новую, общенародную формацию, призванную жить не по юридическим законам, подкрепляемым санкциями и принудительным механизмом исполнения, а по правилам социалистического общежития, основанным на добровольном соблюдении моральных, нравственных требований, внедряемых и одобренных обществом традиций и обычаев.

Последующие десятилетия подтвердили наивность, необоснованность и идеализм подобных расчетов, опровергли ставку на всеобщую сознательность и быстрое перевоспитание людей в новую историческую общность. Что и привело к радикальным реформам и принятию Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» в 1991 г.: в значительной мере им устранены, а отчасти и повторены недостатки законов и иных правовых актов предыдущего периода, что, в свою очередь, объясняется временем его подготовки и принятия (ведется интенсивная работа по разработке его новой редакции).

В области общественных отношений, связанных с охраной окружающей среды, не менее интересным методом является прогностический, позволяющий составить научно обоснованное предвидение экологического будущего, предсказать изменения, которые могут произойти в технике, науке, в окружающей среде и в правовой системе, в отдельных отраслях права, в правовом и политическом сознании населения, в его нравственном уровне в ближайшей и отдаленной перспективе.

Потребность в таких знаниях наиболее остро ощущается в экологическом праве (ибо знание будущих состояний, процессов и явлений представляет собой необходимое условие компетентного и целенаправленного управления природоохранными процессами), где подвижность и динамика окружающей среды, постоянно ранимой, все более вызывающей озабоченность, зависят от человеческой деятельности, подвергаемой правовому регулированию.

Эффективное и постоянное использование прогностического метода в сфере экологического права открывает действенный канал взаимодействия общества и природы, науки и практики, позволяет не отставать от природных явлений и катаклизмов, принимать своевременные меры по совершенствованию экологического законодательства и укреплению экологического правопорядка, обосновывать надежность принимаемых правовых и экономических мер с учетом социальных и иных изменений.

? Контрольные вопросы

• Зачем изучается экологическое право и в чем его социальное предназначение?

• Какие общественные отношения регулирует экологическое право и из каких частей оно состоит?

• Почему и каким образом осуществляется экологизация российского права?

• Сочетание каких методов дает наибольший эффект в области охраны окружающей среды?

• В чем значение историко-правового и прогностического методов при изучении экологического права?

Темы рефератов

• Современное состояние окружающей среды.

• Что такое экология и зачем она нужна.

• Соотношение предмета и метода экологического права.

Литература

• Государственные доклады «О состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации». М., 1992-1997.

• Окружающая среда. Энциклопедический словарь-справочник. М.,1993.

• Экологическое право России. Учебник. / Под ред. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева. М., 1997.

• Экология. Учебное пособие. / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Знание, 1997.

• Бринчук М. М. Введение в экологическое право. М.: ИГиП РАН, 1996.

• Дубовик О. Л. Механизм действия экологического права (юридический и социологический подходы). М., 1993.

• Ерофеев Б. В. Экологическое право России. М.: Юристъ, 1996.

• Петров В. В. Экологическое право России. М.: Бек, 1995. Практикум по экологическому праву. Учебное пособие. / Отв. ред. А. И. Голиченков. М., 1996.

• Новый Гражданский кодекс России и отраслевое законодательство. М.: ИЗиСП, 1995.

Тема II. Источники экологического права

Понятие и виды источников экологического права. — Закон — высшая форма правового акта. — Нормативные указы главы государства и иные подзаконные акты. — Значение общих принципов, договоров и обычаев. — Правотворчество субъектов Федерации в области охраны окружающей среды.

§ 1. Понятие и виды источников экологического права

(виды источников права; нормативный акт — основной источник российского права)

Несмотря на прикладной, учебный характер настоящего издания, целесообразно хотя бы кратко остановиться на некоторых теоретических вопросах, необходимых для дальнейшего усвоения изучаемого материала. Для надлежащего понимания описываемых институтов экологического права необходимо объяснить понятие источника права вообще и экологического в частности, показать возможность их разнообразия и видов в различных странах и в России для того, чтобы более осмысленно осуществлять эколого-правовые реформы, полноценнее пользоваться своими правами, осознавать свое место в реализации правовых установлений.

Виды источников права

В цивилизованном юридическом пространстве, где функционируют различные исторически обусловленные правовые системы, существуют следующие виды источников права: правовой обычай, нормативный акт, судебный прецедент, договор, общие принципы, идеи и доктрины, религиозные тексты. Не все эти источники права действуют одновременно и с одной силой — на их действие влияют специфические черты правовых систем той или иной страны, особенности национального права в рамках единой правовой семьи, периоды развития, традиции. Для России характерно главенствование нормативных актов в большинстве отраслей права, но в последнее время, и прежде всего в области охраны среды, начинают приобретать значение общие принципы, договоры и обычаи.

В ряде других стран приоритетное значение имеет судебный прецедент, т. е. судебное решение, фактически используемое в качестве образца при аналогичных обстоятельствах (Англия, США, Канада, Австралия). В этих и некоторых других англоязычных странах публикуются подробные судебные отчеты и судебные решения, они вводятся в компьютерную базу данных, откуда юристы могут почерпнуть информацию о предыдущей судебной практике. Исторически это было обусловлено тем, что в борьбе королей с парламентом суды относились к прерогативе королей и путем провозглашения и использования судебного прецедента суды получали соответствующую независимость и свободу от законов, принимаемых парламентом.

Распространенным считается мнение о том, что России не известен судебный прецедент ввиду отсутствия обязательности одних судебных решений для остальных судов. Такая точка зрения оправданна в том смысле, что прецедентного права в общепринятом понимании в России действительно нет. Однако существует авторитет решений одних судов для других — решения судов субъектов Российской Федерации по конкретным и кассационным делам нередко публикуются и, как правило, учитываются нижестоящими судами. Кроме того, постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, определения их Коллегий являются обязательными для остальных судов. Таким образом, и в России судебный прецедент занимает хотя и ограниченное, но определенное место.

Идеи и доктрины, т. е. мнения, ведущих ученых-юристов, принимают в ряде государств участие в формировании права, получая отражение в законодательстве. В романо-германской правовой семье основные положения права были сформулированы в университетских стенах. Основанное на принципах ислама мусульманское право во многом зависит от заключения древних и современных толкователей религиозных текстов Корана — священной книги, собравшей поучения, речи и заповеди Аллаха, и Сунны — сборника жизнеописания пророка Мухаммеда.

С учетом распространения мусульманской религии в ряде субъектов Российской Федерации эту сторону не следует игнорировать, тем более в области справедливой организации использования природных ресурсов, воспитания надлежащего к ним отношения.

Что же касается воззрений, идей и доктрин российских юристов, то последние десятилетия им должного значения не придавалось, их назначение виделось в обслуживании воли высших должностных лиц, в чем отдельные граждане достаточно преуспели. Однако аргументированные, научно обоснованные мнения авторитетных ученых принимаются во внимание при рассмотрении дел в Конституционном Суде РФ, в общих и арбитражных судах. Имеются примеры использования в судах и при вынесении решений доводов, изложенных в научно-практических комментариях и пособиях.

Нормативный акт — основной источник российского права

Наиболее характерным для России способом правового регулирования всегда являлся нормативный акт, что обусловливалось масштабами, централизацией и многонациональностью государства, желанием обеспечить единообразие правоприменения. Под нормой права понимается общее (не персонифицированное) правило поведения, обязательное для исполнения гражданами и должностными лицами, установленное уполномоченным на это органом. Норма права — не констатация факта, не рекомендация, не пожелание, не призыв, а повеление, имеющее категорический характер, предписание, за которым стоит авторитет закона, государства. Нормативный акт не должен исчерпываться исполнением, действует непрерывно и, как правило, рассчитан на неопределенное количество случаев.

Нормативный акт имеет определенные преимущества перед остальными источниками права: он является письменным источником, призванным отражать общий интерес, общую волю, готовящимся длительное время и с помощью квалифицированных юристов. В связи с многообразием природно-климатических условий нашей страны нормативные федеральные акты по вопросам экологических отношений должны приниматься только по крупным направлениям и проблемам, и крайне осторожно — решение конкретных деталей передается субъектам Федерации, относится к их правотворческой компетенции.

Нормативные акты составляют иерархическую систему или пирамиду соподчиненных звеньев, где их юридическая сила зависит от места и компетенции органа, принимающего акт. Среди нормативных актов различаются законы и подчиняющиеся им подзаконные акты. К последним относятся как акты государственных органов, так и акты органов местного самоуправления.

§ 2. Закон — высшая форма правового акта

(характерные черты и признаки федерального закона; основной закон — Конституция России; федеральные законы как источники экологического права)

Среди различных видов нормативных правовых актов, регулирующих охрану окружающей среды, закон стоит на первом месте и занимает особое положение, обладая высшей силой. Почему?

Характерные черты и признаки федерального закона

Закон — это нормативный акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных, общественных, например экологических, отношений. Закон всегда нормативен, т. е. в законе всегда содержатся юридические нормы — общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное количество случаев применения. Закону должны подчиняться все остальные правовые акты, как нормативные, так и индивидуальные, поэтому все остальные акты и называются подзаконными.

Законы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием (референдумом). Этим обусловливается верховенство закона над остальными актами, которые не могут противоречить закону. В России законодательным органом является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, — парламент России. Парламент как орган, пропорционально представляющий интересы народа и способный устанавливать обязательные для всех общие правила поведения, является принадлежностью всех цивилизованных стран, особенно провозглашающих себя правовыми государствами.

Основной закон — Конституция России

Среди всех законов есть основной — Конституция России, предусматривающая основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов местного самоуправления. Конституционные положения являются отправными для других отраслей права, в том числе для экологического. При этом нормы Конституции можно условно разбить на две большие группы: первая — непосредственно посвященные экологическим отношениям, и вторая — опосредованно участвующая в их регулировании.

К первой группе относятся: ст. 9 — о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности; ст. 36 — о праве частной собственности на землю: о свободном владении, пользовании и распоряжении природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; ст. 42 — о праве каждого на благоприятную окружающую среду; ст. 58 — об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам; ст. 72 — об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности.

Вторую группу норм составляют более отдаленные от экологических отношений, но не менее значимые для них предписания Конституции: о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которой является обязанностью государства и всех его органов (ст. 2, 17 и 18); о демократическом, правовом, социальном характере Российского государства (ст. 1 и 7); о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8); о равенстве всех перед Законом и судом (ст. 19); о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина и, в частности, о гарантировании судебной защиты (ст. 45-48); об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и многие другие.

Главенствующее положение Конституции среди других законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов — законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Согласно ст. 15 Конституции РФ, законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если. они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для законов, но еще важнее для подзаконных актов.

Федеральные законы как источники экологического права

Среди относящихся к экологическому праву законов России можно отметить такие, как Законы об охране окружающей природной среды (1991 г.), Земельный (1991 г.), Водный (1995 г.), Лесной (1997 г.) кодексы, Законы об основах градостроительства в Российской Федерации (1992 г.), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (1995 г.), об особо охраняемых природных территориях (1995 г.), о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1997 г.). Эти и другие федеральные законы составляют сердцевину экологического права, его основную часть на федеральном уровне, но не единственную.

В законодательстве о недрах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природоресурсном законодательстве имеется немало норм, связанных с охраной окружающей среды. Например, ВК РФ предусматривает нормы о береговой линии и прибрежной полосе внутренних морских вод и территориального моря, водоохранных зонах водных объектов, порядке ведения работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов (ст. 16, 108, 111, 112 и 115 ВК РФ)[4].

Еще более детально увязываются с экологическими отношениями лесные отношения. В ЛК РФ предусматриваются повышение экологического потенциала лесов (ст. 2), учет глобального экологического значения лесов (ст. 18), не наносящие вреда окружающей среде методы лесопользования, сохранение и усиление средообразующих и защитных свойств лесов, сохранение биологического разнообразия (ст. 54), отнесение лесов к имеющим важное значение для охраны окружающей среды (ст. 60)[5].

Группу федеральных законов, содержащих нормы экологического права, представляют Гражданский кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный кодекс — в них содержится немало предписаний, относящихся к природоохранным отношениям, которые будут рассмотрены в других главах учебника. В частности, в КоАП РСФСР и УК РФ содержатся составы экологических правонарушений (преступлений), за которые устанавливается и применяется соответственно административная или уголовная ответственность — в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.

К законам, регулирующим экологические отношения, относятся и законы субъектов Федерации, но поскольку этих нормативных актов становится все больше и они приобретают немаловажное значение, им посвящается отдельная глава.

§ 3. Нормативные указы главы государства и иные подзаконные акты

(указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; ведомственные акты; нормативные акты организаций)

В условиях России основным источником экологического права, как и остальных отраслей права, являются подзаконные нормативные акты. В них входят указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации, организаций и иные акты.

Указы Президента РФ

Главными подзаконными актами являются указы Президента России: подзаконными они считаются потому, что, согласно ст. 90 Конституции РФ, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам; кроме того, согласно ст. 80 Конституции РФ, Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Основным видом подзаконных актов указы являются потому, что Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Давая присягу, Президент РФ клянется «уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, верно служить народу» (эти положения присяги имеют непосредственное отношение к экологическому праву, так как экологические права являются конституционными, основными, по поводу которых высказывается озабоченность).

В экологическом праве, особенно в его природоресурсной части, указы Президента и актуальны, и разнообразны, что объясняется значимостью и запутанностью природоресурсных отношений, устарелостью некоторых частей Земельного кодекса 1991 г., необходимостью оперативного восполнения пробелов в регулировании землепользования[6].

Неполный перечень указов Президента в области регулирования земельных отношений дает представление о месте этого вида источника права в формировании экологического права в последние годы. Оказавшими значительное влияние на развитие природоохранных отношений можно считать Указы:

«О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» от 23 апреля 1993 г. № 480;

«О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» от 11 декабря 1993 г. № 2130;

«О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. № 337;

«О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств» от 7 июня 1996 г. № 81;

«О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» от 16 мая 1997 г. № 485.

Постановления Правительства РФ

Следующими в иерархии подзаконных актов следуют постановления Правительства РФ, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Акты Правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации (ст. 110 и 115 Конституции РФ).

Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции РФ полномочий Правительства РФ имеются и такие, которые относятся к регулированию и реализации экологических отношений, а именно: разработка и представление федерального бюджета, и обеспечение его исполнения; обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.

Во исполнение своих полномочий Правительство, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании экологического права. Об этом свидетельствует перечень актов Правительства, принятых в последние годы только в отношении одного природного ресурса — земли:

«О мониторинге земель в Российской Федерации» от 15 июля 1992 г. № 491;

«О порядке ведения государственного земельного кадастра» от 25 августа 1992 г. № 622;

«Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации» от 23 декабря 1993 г. № 1365;

«О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам» от 12 июля 1993 г. № 659;

«О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» от 23 февраля 1994 г. № 140;

«Об утверждении Федеральной целевой программы „Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра“» от 3 августа 1996 г. № 932;

«О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1996 г.» от 7 февраля 1996 г. № 135;

«О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрениями и химическими средствами защиты растений в 1997 г.» от 14 февраля 1997 г. № 166;

«Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 г.» от 26 февраля 1997 г. № 224;

«О порядке определения нормативной цены земли» от 15 марта 1997 г. № 1319.

Как видно из приведенного перечня, Правительство России активно принимает оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного и экологического правопорядка.

Ведомственные акты

К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым, согласно Закону РФ о Правительстве РФ, относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк, Федеральная лесная служба и др.)[7]. Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако, почти каждое из них обладает некими над ведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ведомственных актов не только для его сотрудников, но и для остальных граждан и организаций в области охраны окружающей среды.

Указом «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. Президент РФ в целях определения рациональной структуры федеральных органов и в соответствии со ст. 112 Конституции РФ установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти России входят министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.

Министерство РФ — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства федеральный министр.

Государственный комитет РФ — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ возглавляет председатель государственного комитета РФ.

Таким образом, для осуществления указанных задач федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, называемые ведомственными. С 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация этих актов имеет целью упорядочение ведомственного правотворчества, установление законности и устранение дублирования в этой области: возложена эта регистрация на Министерство юстиции России.

При государственной регистрации осуществляется проверка регистрируемого акта, при которой должно изучаться:

полномочно ли данное министерство издавать такой акт (обычно такое полномочие вытекает из функций ведомства, предусмотренных положением о нем, либо из специального постановления Правительства РФ или закона РФ, уполномочивающих данное ведомство на принятие такого акта);

не противоречит ли принимаемый акт нормативному правовому акту большей силы, т. е. вышестоящему по ранжированию акту (здесь вступает в действие упоминаемая иерархия или пирамида актов);

не урегулирован ли данный вопрос, другим, аналогичным по силе актом (в период отсутствия порядка в ведомственном правотворчестве принимались параллельные акты с одной и той же нормой);

как будут доводиться до всеобщего сведения акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (правило ст. 15 Конституции РФ).

Практика показывает, что после введения государственной регистрации немало ведомственных актов, не прошедших указанный анализ, были возвращены для доработки и не увидели света, не стали обременять граждан новыми обязанностями либо ограничением прав и свобод.

Примерами нормативных ведомственных актов, затрагивающих экологические отношения, могут служить:

Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды «Об утверждении Порядка выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации» от 4 апреля 1997 г.;

Инструкция о ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенного материала пород животных. Утверждена Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ и Государственным таможенным комитетом РФ 8 мая 1997 г.;

Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды «О порядке рассмотрения материалов на ввоз в Российскую Федерацию ядовитых веществ» от 16 января 1997 г.;

письмо Министерства природных ресурсов РФ и Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ «О порядке лицензирования бурения скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды)».

Нормативные акты организаций

Нормативные акты, т. е. акты, устанавливающие для неперсонифицированных граждан обязанности или предоставляющие им права, принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях. Они могут быть двоякого вида: рассчитанные на работающих, на данном предприятии, т. е. обращенные внутрь предприятия, либо направленные вовне предприятия — и те и другие носят общий характер, сориентированы на неоднократное число применения.

Примером первого вида нормативного акта можно считать план внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным органом сельскохозяйственной организации (предприятия). Сюда же относятся, например, внутриколхозные правила вспашки зяби, одобренные на колхозном собрании. Общий характер они носят потому, что распространяются на всех работников данного хозяйства, кто бы ни осуществлял предусмотренные этими правилами работы. В случае выбытия (увольнения) одних работников эти нормы действенны и для других работников, заступивших на их место.

Ко второму виду нормативных актов организаций можно отнести правила и порядок землеустроительных работ, утвержденные негосударственной хозрасчетной организацией для обращающихся за помощью юридических и физических лиц: эти правила принимаются на основании и во исполнение вышестоящих нормативных актов — законов, указов, постановлений, приказов и т. п. и обязательны для исполнения обращающимися в организацию гражданами и юридическими лицами.

Нельзя не отметить, что четкой границы между этими видами нормативных актов организаций порой нет: правила внутреннего распорядка, например лесничества, применяются внутри организации, однако не могут не учитываться обращающимися в лесничество гражданами; в то же время обращенные к гражданам правила оформления земельных документов, конкретизированные в организации, являются обязательными для работников этой организации. Нормативные акты организации хотя и находятся в иерархии нормативных актов на самой низшей ступени, т. е. обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее являются важными источниками экологического права, поэтому внимание им надо уделять соответствующее.

§ 4. Значение общих принципов, договоров и обычаев

(общие принципы права; нормативный договор как форма реализации компетенции; соглашение со Свердловской областью; иные договоры; правовые обычаи)

К источникам экологического права начинают относиться общие принципы права, нормативные договоры и некоторые обладающие юридической силой обычаи. Признание этих феноменов источниками права является для России делом сравнительно новым (после забытого за десятилетия старого) и поэтому заслуживает отдельного рассмотрения, хотя на практике еще не приобрело того значения, которое им придается в праве и которое они имеют в ряде других стран.

Общие принципы права

Отправные, исходные начала правовой системы становятся источником права, если такая их роль закрепляется в законодательном порядке. Например, ст. 38 Статута Международного Суда предусматривает: суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет... общие принципы права, признанные цивилизованными нациями.

В ст. 15 Конституции РФ говорится, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Понятно, что такая норма, установленная в 1993 г., вызывает многочисленные дискуссии: что считать общепризнанным принципом? Кем он должен быть признан? Какова его формулировка и степень обязательности? Большинство юристов считает, что к таким принципам относятся, например, такие положения, как «специальный закон отменяет действие общего закона» (к примеру, Закон об экологической экспертизе заменяет нормы Закона об охране окружающей природной среды) или «позднейшим законом отменяется более ранний» (даже если это и не указано в постановлении о его введении в действие).

Однако общие принципы права постепенно завоевывают свою нишу в российском праве. Согласно ст. 6 ГК РФ при невозможности использования аналогии закона, т. е. применения законодательства, регулирующего сходные отношения, можно определять права и обязанности сторон исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости. Правда, судебная практика постоянно сталкивается с трудностями различного понимания и толкования этих понятий различными лицами и инстанциями, что обусловливается недостаточными правовыми и моральными традициями.

Нормативный договор как форма реализации компетенции

Соглашения между различными — субъектами права могут содержать правовые нормы: устанавливать не только права и обязанности сторон, но и общие правила поведения, которым должны в будущем подчиняться все участники экологических отношений.

В условиях федеративного устройства государства приобретают значение соглашения между государственными органами Федерации и ее субъектов. К настоящему времени такие соглашения заключены между центром и большинством субъектов Федерации, и во всех присутствуют нормы по экологическим вопросам, и это неудивительно, так как Конституцией РФ эти вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Такие соглашения носят порой довольно общий характер, так как и наукой и практикой до конца не определены принципы и границы «совместной компетенции»: здесь предстоит накопление опыта и выработка цивилизованных отношений. По соглашениям Правительство РФ вправе передавать исполнительным органам субъектов Российской Федерации осуществление части своих полномочий и, наоборот, на основании соглашений возможно и обратное перераспределение функций исполнительных органов.

Согласно ст. 5 Конституции РФ, ее федеральное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией РФ, предусматривающей компетенцию Российской Федерации, совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и компетенцию субъектов Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации, согласно ст. 71 Конституции РФ, относятся:

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических);

федеральная государственная собственность (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы) и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране экологических интересов, рычаги защиты земельных и других природных ресурсов и их владельцев);

метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области охраны окружающей среды).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, согласно ст. 72 Конституции РФ, находятся;

защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области экологических отношений);

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности (прежде всего на земли, на другие природные ресурсы);

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории.

Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Российской Федерации, согласно ст. 73 Конституции, обладают всей полнотой государственной власти. Это размежевание экологической компетенции «по вертикали» представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: федеральном — Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ, на уровне субъектов Российской Федерации — правотворческими органами субъектов.

«По горизонтали» совершенствование экологического законодательства и реализация полномочий в области использования и охраны природных ресурсов осуществляется в трех направлениях — соответственно составу экологических норм, которые группируются следующим образом: а) собственно экологическое, т. е. природоохранное, законодательство; б) природоресурсное законодательство; в) другие отрасли законодательства, регулирующие отношения, возникающие в области охраны окружающей среды: гражданское, административное (санитарное), финансовое и иные отрасли законодательства.

Соглашение со Свердловской областью

Примером конкретного договорного размежевания экологических полномочий может служить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий с сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей природной среды.

По нему Правительство РФ и Правительство Свердловской области, именуемые далее Сторонами, руководствуясь Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области, исходя из необходимости рационального использования земельных и других природных ресурсов и осуществления согласованных действий по охране окружающей среды, договорились о нижеследующем.

Состав земельных и других природных ресурсов федерального значения (федеральной собственности) на территории Свердловской области определяется в соответствии с приложением к Соглашению. Природные ресурсы, не отнесенные к федеральным, относятся к областным или муниципальным природным ресурсам согласно договорам органов государственной власти Свердловской области с органами местного самоуправления. До такого распределения эти природные ресурсы относятся к природным ресурсам областного значения.

Статус федеральных особо охраняемых природных территорий и федеральных природных ресурсов на территории Свердловской области определяется законодательством Российской Федерации. Органы государственной власти Свердловской области в соответствии с федеральным законодательством участвуют в управлении федеральными природными ресурсами. Статус областных и муниципальных природных ресурсов определяется федеральными и областными законами. Органы государственной власти Свердловской области определяют порядок пользования областными природными ресурсами, включая их квотирование и лицензирование, в соответствии с федеральным законодательством.

Органы государственной власти Свердловской области, на основе базовых нормативов платы, установленных органами государственной власти Российской Федерации, определяют дифференцированные ставки платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и за пользование природными ресурсами. При отсутствии установленных федеральными органами власти базовых нормативов органы государственной власти Свердловской области самостоятельно устанавливают базовые нормативы платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и за пользование природными ресурсами. Для природных ресурсов, находящихся в областной собственности, органы государственной власти Свердловской области вправе устанавливать самостоятельно нормативы платы в соответствии с правовыми актами Российской Федерации и Свердловской области.

На финансирование территориальных природоохранных органов Свердловской области направляется 10% средств от платы за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, перечисляемых предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории Свердловской области, в федеральный бюджет через территориальное управление федерального казначейства. Финансирование мероприятий по оздоровлению территорий Свердловской области, объявляемых в установленном законодательством Российской Федерации и Свердловской области порядке зонами чрезвычайной экологической ситуации, производится в первую очередь за счет средств предприятий, учреждений, организаций, непосредственных виновников деградации природной среды, а также за счет целевых средств областного бюджета и внебюджетных фондов.

На территории Свердловской области без согласия ее государственной власти не могут осуществляться размещение экологически вредных производств, захоронение радиоактивных и токсичных веществ. Соглашение заключается сроком на 5 лет и автоматически продлевается на последующие пятилетние периоды, если ни одна из Сторон не заявит другой Стороне путем письменного уведомления за 6 месяцев до истечения соответствующего срока о своем желании прекратить его действие. Внесение изменений и дополнений в Соглашение осуществляется по взаимному согласию Сторон.

В приложении к Соглашению указаны природные ресурсы и природные объекты федерального значения на территории Свердловской области, например, особо охраняемые природные территории (заповедники, национальные парки), созданные в соответствии с постановлениями Правительства РФ: заповедники «Денежкин камень» и «Висимский», «Припышминские боры» и т. д.

Иные договоры

К этой группе источников экологического права относятся примерные или типовые договоры, разрабатываемые и утверждаемые уполномоченными на то органами. В настоящее время их правовая сила подвергается обсуждению, а поле действия — сокращению, поскольку гражданским законодательством провозглашена свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав (ст. 1 ГК РФ).

В субъектах Российской Федерации получает распространение заключение договоров федеральных учреждений с местными органами, с общественными объединениями. Разумеется, договоры могут совершенствоваться, улучшаться, но важен сам факт развития договорного процесса в области охраны природной среды. В Оренбургской области с общественными объединениями такое соглашение подписало Оренбургское зенитное ракетное училище; договором решаются следующие задачи: обеспечение надлежащего землепользования и экологии при эксплуатации военной техники, при размещении и дислокации личного состава, экологическое обучение, методика преподавания земельных и экологических правил.

На основе этого сотрудничества предполагается реализовать связанные с земельными отношениями экологические требования к использованию в ходе повседневной деятельности вооружений, обладающих загрязняющими свойствами; оформить и внедрить нормативно-правовую базу применения тех или иных видов вооружения с точки зрения охраны земель и других природных ресурсов; уделить повышенное внимание обучению экологически грамотным приемам и способам действия, имея в виду заботу не только о своем регионе, но и о территориях и проблемах большего масштаба, т. е. выработку глобального экологического мышления (в отношении страны, континента, Земного шара, Вселенной такие задачи сегодня и актуальны, и по плечу организациям, учреждениям).

Поскольку федеральным законодательством до сих пор не решаются многие проблемы использования, складирования, переработки и перевозки отходов, их регулирование нередко осуществляется актами субъектов Российской Федерации как общего экологического характера, так и специально посвященными проблемам отходов. Известным в этом смысле становится город Самара, на базе которого проводился всероссийский семинар и обмен опытом по утилизации и захоронению промышленных, бытовых, токсичных и иных категорий отходов.

Вместе с тем в регионы с особенно запущенной экологической обстановкой Федерация пытается выделять дополнительные средства из федерального бюджета, учитывать пожелания регионов. Так были утверждены федеральные целевые программы «Первоочередные мероприятия по оздоровлению экологической обстановки в Уральском регионе и Тюменской области на 1997-2000 гг.» и «Оздоровление экологической обстановки и населения в Оренбургской области». Использование этих средств на природоохранные нужды осуществлялось на основании договоров.

Интересно распределение отходов Оренбургской области по различным видам: промышленных отходов со 104 предприятий — около 47 млн. т, токсичных — около 5 млн. т, твердых бытовых — около 1 млн. т — все они размещаются более чем на 10 тыс. свалок и полигонов различной степени обустройства; сельскохозяйственные отходы составляют ежегодно около 3 млн. т и вывозятся, как правило, на поля в качестве удобрений.

Учитывая изменение, а в ряде случаев и отмену некоторых положений ЗК РСФСР, субъекты Федерации принимают свои законы, прежде всего по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством, в которых широко используется договорная практика.

В Республике Дагестан приняты Законы «О земле», «О земельной реформе», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», которые представляют определенный интерес, поскольку в них отражаются многие современные тенденции развития экологического права в направлении более рационального и социально справедливого использования земли, предупреждения и пресечения бюрократически-централизованного режима потребления национализированных природных ресурсов, поддержки традиций и обычаев, обусловленных своеобразием региона (небольшие земельные участки в горах, террасное земледелие, многонациональный состав, уважение религии, старших)[8].

Видом нормативного договора является международный договор, предусмотренный в ст. 15 Конституции РФ. В ней говорится, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако реализации такого конституционного положения еще предстоит долгая дорога, так как до сих пор административная и судебная практика предполагает имплементацию, т. е. включение норм международного договора РФ в российское законодательство. По этому пути идет и правотворчество Российской Федерации: после подписания и ратификации международных договоров РФ составляется и реализуется план принятия российских правовых актов для обеспечения действия договоров, включения их требований в российское законодательство.

В области охраны окружающей среды Россия является участницей нескольких международных договоров: о предупреждении трансграничных загрязнений, о недопущении загрязнений озонового слоя, о сохранении белых медведей, о совместном использовании гидроресурсов и др. По некоторым вытекающим из них обязательствам, например об обязательной оценке воздействия объектов на окружающую среду (ОВОС), проводятся длительная подготовка и работа, которые не завершены и по настоящее время.

Правовые обычаи

Правило поведения, сложившееся в течение длительного времени и признаваемое государством в качестве общеобязательного, считается правовым обычаем. В экологическом праве правовой обычай занимает наибольшее место по сравнению с другими отраслями права, что можно объяснить наибольшей длительностью, актуальностью и во многом неурегулированностью экологических общественных отношений.

Обычай был основным источником права на ранних ступенях развития общества. Многие последующие источники права представляли собой систематизированные записи наиболее важных и оправдавших себя обычаев. Такова, например, Русская Правда.

Обычай делового оборота предусматривается в ст. 5 ГК РФ: им признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычай, противоречащий положениям законодательства или договора, не применяется.

Примером включенного в экологическое право обычая можно считать правило раздела земельного участка между собственниками расположенного на нем строения не только пропорционально долям права собственности на строение, но и согласно сложившемуся порядку пользования участком, оправдавшему себя обычаю, требованиям охраны окружающей среды. Нередко включаются сформировавшиеся и устоявшиеся правила пользования землей, иные природоохранные правила в договоры сервитутов, в распределение конкретных земельных долей при акционировании крестьянских коллективных хозяйств, при выделении из них отдельных членов.

Незафиксированные в праве обычаи нередко используются в республиках с преобладанием населения, исповедующего мусульманство. Однако и здесь видны тенденции к включению сложившихся веками обычаев в нормативные акты — так происходит с природоохранным законодательством Республики Дагестан. Велико значение буддистских традиций и обычаев, связанных с отношением к природе, в Республике Бурятия[9].

Тема «Источники экологического права» основывается во многом на положениях общей теории права, которые наглядно преломляются, конкретизируются и изучаются в экологическом праве.

§ 5. Правотворчество субъектов Федерации в области охраны окружающей среды

(конституционные основания правотворчества субъектов Федерации в области охраны окружающей среды; нормативные акты Тверской области)

Федеративное устройство страны имеет первостепенное значение для функционирования экологического права ввиду многообразия природных условий и исторических традиций, необходимости регионального управления природными ресурсами и учета сложившихся отношений к видам собственности на природные ресурсы.

Конституционные основания правотворчества субъектов Федерации в области охраны окружающей среды

Конституцией РФ предусматривается верховенство федеральных законов на всей территории Российской Федерации. В то же время республики (государства) имеют свою конституцию и законодательство, а края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа имеют свой устав и законодательство.

Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ст. 4 и 5 Конституции РФ).

Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус других субъектов Российской Федерации определяется Конституцией РФ и уставом этого субъекта Федерации, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 66 Конституции РФ). О размежевании полномочий и предметов ведения достаточно полно говорилось в предыдущих параграфах, где излагалось содержание ст. 71-72 Конституции РФ.

На территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (здесь наглядно видно правовое значение принципов, закрепленных в Конституции).

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Эти положения конституционного (государственного) права необходимы для дальнейшего понимания правотворчества субъектов Российской Федерации в области экологических отношений, уяснения его места в российской правовой системе, в общем массиве эколого-правовых актов.

Определив основные принципы создания и функционирования Российской Федерации, рассмотрев предметы ведения России и совместного ведения России и ее субъектов, можно перейти к конституционным положениям, закрепляющим соподчиненность и субординацию правовых актов субъектов Российской Федерации и актов Российской Федерации по вопросам экологических отношений.

Согласно ст. 76 Конституции РФ, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы (предусмотренные в Конституции РФ) и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов они (субъекты Федерации) обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Поэтому является естественным, что вне. пределов ведения Российской Федерации, вне пределов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов все субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в области охраны окружающей среды, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 76 Конституции РФ).

Согласно Конституции РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ: в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон. В то же время в случае противоречия между федеральным законом и актом субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

С учетом конституционного распределения полномочий субъекты Федерации активно разрабатывают и принимают акты по вопросам охраны среды, используют иные способы формирования экологического права.

Значительная часть экологических требований предусматривается в актах, посвященных развитию сельского хозяйства. Так, разработана и утверждена региональная Программа продолжения земельной и аграрной реформ в агропромышленном комплексе Оренбургской области. В ее развитие приняты целевые программы «Плодородие», «Белок», «Селекционно-племенная работа», «Техническое перевооружение сельского хозяйства», «О поддержке фермерского сектора Оренбургской области» и др.[10]

Коллегия Минсельхозпрода РФ 11 мая 1995 г. своим постановлением одобрила работу главного управления сельского хозяйства Оренбургской области по оценке состояния и созданию организационно-правовых условий развития агропромышленного комплекса области с учетом экологических требований в период перехода к рыночным отношениям. Рекомендовано и другим территориям активнее проявлять законодательную инициативу в указанном направлении, т. е. выступать застрельщиками принятия подобных правовых решений.

Можно соглашаться или не соглашаться с теми или иными решениями выхода из экологического кризиса, но фактом остается то, что субъектам Федерации по плечу подобные поиски, тем более что природные условия в различных регионах имеют свою специфику, так же как развитость инфраструктуры, промышленности, обеспеченность профессиональными кадрами, уровень их подготовки, численность интеллигенции, состояние иных компонентов, влияющих на работу по обеспечению охраны окружающей среды.

В Белгородской, Тюменской и ряде других областей отдельными актами устанавливаются региональные правила регулирования внутрихозяйственных отношений, которые мало затронуты в федеральном законодательстве, хотя и имеют значение для деятельности крупных сельскохозяйственных коммерческих организаций, поскольку влияют на осуществление внутрихозяйственного расчета, выполнение экологических требований.

Практика заключения договоров государственных учреждений с юридическими лицами обусловлена необходимостью выполнения федеральных актов и их требований: Правительством РФ, например, 31 октября 1996 г. принято постановление «О первоочередных мероприятиях по обеспечению экологической безопасности при осуществлении деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации»[11]. Так переплетаются источники экологического права на уровне Федерации и ее субъектов.

Нормативные акты Тверской области

В Тверской области Законодательное собрание принимает меры к восполнению пробелов экологического законодательства, регулированию отношений в области охраны окружающей среды.

Принято временное положение о регулировании земельных отношений в Тверской области[12], которым подробно определяется порядок предоставления земельных участков — этот институт не утратил своего значения и широко используется при строительстве новых и расширении прежних предприятий, продолжая играть ведущую роль в системе возникновения прав на землю и обеспечения охраны окружающей среды по законодательству субъектов Федерации.

Указанный нормативный правовой акт Тверской области предусматривает несколько стадий предоставления земель для размещения объектов федерального, межрегионального и областного значения, и целесообразно остановиться на нем подробнее как на наглядной иллюстрации плодотворного правотворчества субъекта Российской Федерации в области охраны среды.

На первой стадии подаются заявки в администрацию области при наличии у заказчика согласования с органами местного самоуправления по месту размещения объекта. Заявка рассматривается областным комитетом по экономике и прогнозированию и межведомственной комиссией по размещению производительных сил на территории области (согласно распоряжению губернатора области только при наличии заключения этой комиссии рассматриваются вопросы об отводе участков под строительство новых, реконструкцию и расширение действующих предприятий)[13].

В состав комиссии включаются председатель областного комитета по земельным ресурсам и землеустройству, начальник управления архитектуры и градостроительства администрации области, главный врач областного центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора, представитель областного комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов, представители иных заинтересованных учреждений. Возглавляет комиссию первый заместитель губернатора области. Состав комиссии свидетельствует об основных ее задачах: обеспечении выполнения требований по охране окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учете ближайших и отдаленных экономических и демографических последствий деятельности предлагаемых к размещению объектов.

В комиссию представляются следующие документы: информация об источниках финансирования; согласования землепользователей; схема генерального плана предприятия с нанесением намечаемых строительством объектов (при необходимости указываются объекты недвижимости, подлежащие сносу, и их стоимость); основные данные о размещаемых объектах и их воздействии на окружающую среду; материалы согласований с местной администрацией. Положительное заключение комиссии является основанием для получения архитектурно-планировочного задания.

На следующей стадии облкомземом на основании проектно-сметной документации готовится проект постановления областной администрации о предоставлении участка: уточняется место расположения объекта, площадь предоставляемого земельного участка с указанием землепользователей, видов земельных угодий, уточняется размер убытков и потерь сельскохозяйственного производства, определяются условия, в том числе задания по оздоровлению окружающей среды, предоставления земельного участка заказчику (застройщику).

При предоставлении участка право землепользования может быть увязано с некоторыми обязательствами, например, с обязательством начать и завершить застройку к определенному сроку, обязательствами по строительству и ремонту дорог, запретом на определенные виды деятельности, обязательствами выполнять определенные природоохранные работы. Указанные обременения включаются в правовой статус земельного участка, подлежат государственной регистрации и сохраняются при переходе участка к другому владельцу. Таким способом государство пытается сохранять контроль за землепользованием и охраной окружающей среды.

На это же направлена возможность установления публичных сервитутов, к ним тверское законодательство относит безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, проход к водоемам, рекреациям), которые существовали на момент предоставления участка; возможность размещения на участке геодезических знаков; возможность доступа на участок соответствующих служб для ремонта объектов инфраструктуры. Сведения о сервитутах вносятся в правоустанавливающий документ на участок.

Постановления о предоставлении земельного участка для размещения объекта муниципального значения принимаются главой местной администрации, в остальных случаях — администрацией Тверской области. Постановление о предоставлении является основанием для отвода земельного участка в натуре. По результатам отвода и установления границ райкомзем выдает правоустанавливающий документ (свидетельство).

В случае отказа в предоставлении участка постановление может быть обжаловано в судебном порядке (как и постановление о предоставлении участка). Аналогичные положения с различными вариациями приняты в ряде других субъектов Российской Федерации.

В Тверской области принято и действует также Временное положение о порядке оформления выбора земельных участков для строительства и других видов градостроительной деятельности, подготовки и согласования проектной и землеустроительной документации, оформления землеустроительных дел и контроля за использованием земель Тверской области[14]. Порядок предоставления земель, установленный Положением, распространяется на все земли независимо от того, в чьем ведении они находятся, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Сначала производится предварительное согласование места размещения объекта, но оно не производится, если намечаемый объект предусмотрен действующей градостроительной документацией. К ней относятся проекты районной планировки, районов, пригородных зон, генеральные планы городов и иных поселений, селитебных, промышленных, рекреационных и других функциональных зон, расположенных за пределами городской или поселковой черты.

Заявка на размещение объектов муниципального значения подается в местную администрацию, в ведении которой находится испрашиваемый участок. В заявке указываются наименование заказчика (застройщика), его местонахождение, почтовый адрес, целевое использование и размеры испрашиваемого участка, титул землепользования, собственность, постоянное (бессрочное) пользование, аренда, наименование и характеристика объекта строительства, его сроки, инвестиционные возможности заказчика.

Районный или городской отдел архитектуры готовит заключение по выбору земельного участка с необходимыми графическими и текстовыми материалами по границам и режиму участка, с указанием нескольких вариантов размещения объекта. Желателен оптимальный вариант, обеспечивающий сохранение ценных сельскохозяйственных угодий, лесов первой группы и других объектов, имеющих природоохранное, рекреационное и историко-культурное значение.

Далее создается комиссия по выбору земельного участка, по результатам работы которой оформляется акт выбора участка: акт согласовывается с областным управлением архитектуры и градостроительства и утверждается главой местной администрации. К нему прилагаются заключение экологической экспертизы, заключение о возможности инженерного обеспечения строительства и эксплуатации объекта, расчет объемов средств на долевое участие заказчика в строительстве объектов инженерной инфраструктуры и социальной сферы.

На этой стадии органы местного самоуправления информируют население о возможном предоставлении земель для размещения объектов, выясняют мнение жителей посредством проведения местных референдумов, сходов и собраний граждан. Указанные материалы вместе с заявкой застройщика оформляются в землеустроительное дело, которое может быть подготовлено и организацией, имеющей лицензию на производство землеустроительных работ, и самим заказчиком.

До начала проектно-изыскательских работ заказчик направляет запрос в местный орган архитектуры для получения архитектурно-планировочного (градостроительного) задания и разрешения на осуществление проектно-изыскательских работ, которое выдается в двухнедельный срок со дня получения заявки. Так недостающие или отмененные в федеральном законодательстве положения о порядке предоставления земельных участков восполняются в законодательстве, иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

Таким образом, осуществляется регулирование актами субъектов Российской Федерации вопросов, не решенных в федеральном законодательстве[15].

? Контрольные вопросы

• Каковы характерные признаки и черты правовой нормы? Нормативного акта? Индивидуального акта? Почему одни могут быть источниками экологического права, а другие нет?

• Почему закон считается наивысшим источником экологического права?

• Каковы иерархия и соподчиненность нормативных актов в России?

• Какие полномочия Президента и Правительства России имеют отношение к экологическим вопросам? Почему?

• Какие обычаи и договоры в области природопользования могут быть приведены в качестве примеров источников экологического права?

• Какие основания имеются у субъектов Федерации для регулирования отношений в области охраны окружающей среды? Где они предусмотрены?

• Каково соотношение правовых актов Федерации и актов субъектов Федерации? Какова и в чем их соподчиненность?

• В каких основных формах осуществляется регулирование экологических отношений субъектами Российской Федерации?

• Что положительного и нового можно обнаружить в актах законодательства Тверской области?

Темы рефератов

• Система источников экологического права.

• Анализ формы и содержания подзаконных актов.

• Сравнительная характеристика общих принципов, договоров и обычаев в экологическом праве.

• Размежевание компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами как фактор заключения договоров между ними.

• Место правовых актов субъектов Федерации в системе экологического права.

• Значение федеративного устройства страны для организации правотворческой деятельности субъектов Федерации по вопросам охраны окружающей среды.

• Предпосылки правотворчества субъектов Федерации в сфере экологических отношений.

Литература

• Конституция Российской Федерации.

• Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.

• Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении. Ратифицирована Федеральным Собранием РФ 5 ноября 1997 г.

• Постановление Правительства РФ «О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции по охране новых сортов растений» от 18 декабря 1997 г.

• Общая теория права. / Под ред. А. С. Пиголкина. М.: МГТУ им. П. Э. Баумана, 1995.

• Давид Р. Основные правовые системы современности. М.: Прогресс, 1988.

• Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: ИЗиСП, 1996.

• Сырых В. М. Теория государства и права. Учебник. М: Былина, 1998.

• Раянов Ф. М. Введение в правовое государство. Уфа 1994.

• Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: ИЗиСП, 1995.

• Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Инфра-М — Норма, 1997.

• Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронежский университет, 1996.

Тема III. Принципы и объекты охраны окружающей среды

Основные положения. — Принцип устойчивого развития. — Правовое обеспечение экологических отношений. — Международное сотрудничество в охране окружающей среды. — Объекты охраны окружающей среды.

§ 1. Основные положения

(значение принципов; приоритет охраны жизни и здоровья человека; сочетание экологии и экономики; рациональное использование ресурсов)

Использование природных ресурсов и охрана окружающей среды основываются на различных законоположениях, касающихся устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды), сочетания рационального использования и охраны природного ресурса и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (например, сочетание бассейнового и административно-территориального принципов) и всей страны в целом, разграничения функций управления в области использования и охраны природных ресурсов и функций их хозяйственного использования, что только и может обеспечить предупреждение деградации окружающей среды в целом и др.

Значение принципов

Ряд законоположений может рассматриваться в качестве принципов, под которыми понимаются общие исходные идеи, руководящие начала, основные правила поведения. Задача исследователя состоит в том, чтобы были сформулированы и закреплены лишь основные принципы, т. е. те, которые могут помочь правоприменению, укреплению экологического правопорядка.

К принципам вообще и к принципам использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в частности отношение разное. Одни считают наличие принципов в законе его недостатком, многословием, расплывчатостью, а сами принципы называют простыми словами, декларациями, не несущими даже смысловой нагрузки.

Другие не согласны с таким мнением: принципы — это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, мероприятию, к содержанию, концепции, целям и задачам его. Даже в науке принципы играют огромную роль. На основе принципов речь идет именно о принципиальных подходах к решению любых проблем. Тем более, будучи закреплены законом, они становятся «законными», «законодательными», обязательными.

Даже различные термины и понятия нуждаются в толковании. Бывает доктринальное (научное) толкование их, оно необходимо. Оно может быть субъективным. Когда же понятия и термины включаются в закон (в преамбулу или даже в статью), они имеют официальное принципиальное значение. По такому пути идет законотворчество Российской Федерации в последнее время: в законах даются перечни таких терминов и понятий и их раскрытие, толкование. Тем большее значение это имеет для принципов. Принципы становятся «каркасом», на котором зиждется, строится все «здание» права и осуществляется вся многогранная деятельность в области экологических отношений[16].

Приоритет охраны жизни и здоровья человека

Необходимо подчеркнуть следующие основные моменты, касающиеся принципов: их приоритеты и гарантии. Приоритет в экологическом праве отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного воздействия окружающей природной среды в силу техногенных и антропогенных отрицательных воздействий. В этом плане осуществляются меры по предупреждению таких воздействий и по быстрому реагированию на них в целях ликвидации их последствий.

Сама охрана окружающей среды не является самоцелью — ее главная задача заключается в обеспечении реальных гарантий прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, экологических условий для жизни, труда и отдыха населения.

Указанный принцип приобрел характер конституционного: согласно ст. 42 Конституции РФ, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Как и другие принципы экологического права, это предписание имеет прямое действие, может стать доводом, аргументом в споре, может быть положено в основу административного и судебного решения, что и происходит на практике.

Не случайно приоритет человека назван первым среди других принципов в Законе РФ об охране окружающей природной среды 1991 г. Жизнь и здоровье человека — основная цель охраны окружающей природной среды, всего экологического права. Из этого законодательного постулата вытекают и остальные принципы охраны окружающей среды, тесно связанные между собой.

Сочетание экологии и экономики

Встает важный вопрос о возможности или невозможности приоритета экологии над экономикой, или экологических интересов над экономическими. Конечно, полная отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так вопрос не ставится и не может ставиться (по словам профессора В. В. Петрова, это экологический утопизм). С другой стороны, совершенно недопустимо и невозможно индустриальное развитие без учета требований экологической безопасности (по словам того же автора, это экономический экстремизм).

Решение вопроса находится где-то «в середине». Закон нашел его в виде разумного, научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов. Правда, в законах об охране природной среды Казахстана (СНГ) и Якутии (РФ) говорится о приоритете экологических интересов над экономическими при их научно обоснованном сочетании. На первый взгляд противоречивая формулировка. Но она компромиссная и демонстрирует большую заботу об учете экологических интересов.

Здесь можно иметь в виду запрет отдельных видов производства, внедрение прогрессивных новейших технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого, повторного водоснабжения, очистных сооружений), лесовосстановление, повышение плодородия почв. В этом плане важны итоги и решения конференции в Рио-де-Жанейро (1992 г.), ибо они сформулированы именно по указанным направлениям.

Бывший Президент США Буш заявил, что Америка посадит 1 млрд. деревьев; Премьер Австралии также заявил, что его страна посадит 1 млрд. деревьев. Германия прекратила производство и использование в холодильниках газа фреона — разрушителя озонового слоя. В России все же на первом месте стоят экономические интересы (видимо, в связи с отсутствием средств), а экологические интересы — на втором месте; их разумного сочетания пока нет.

Рациональное использование ресурсов

Длительное время велась дискуссия: что важнее — рациональное использование природных ресурсов или их охрана от загрязнений, защита природной среды. В определенной степени спор представлялся схоластичным: в ходе потребления природных ресурсов должна осуществляться их охрана; лучшим способом защиты природы является рациональность ее потребления.

Рациональное использование природных ресурсов предполагает учет законов природы (которые являются объективными, не носят волевого характера, не зависят от желаний людей, даже облеченных большой властью) и потенциальных возможностей окружающей среды (которые небезграничны, обладают верхним пределом, могут испытывать опасные перегрузки).

Рационализм природопользования заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые последствия для окружающей среды. А они наступают в виде исчезновения некоторых видов животных и растений, усыхания Аральского моря, драматических последствий чернобыльской катастрофы.

Законом запрещается разработка и реализация народнохозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя Земли, уничтожением генетического фонда растений и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека, окружающей природной среды[17].

Статьей 358 «Экоцид» УК РФ предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок от двенадцати до двадцати лет за массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу.

§ 2. Принцип устойчивого развития

(основы стратегии; направления перехода к устойчивому развитию; региональный фактор; роль России; этапы перехода)

Принцип устойчивого развития приобретает все большее значение. Указом Президента РФ «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» от 1 апреля 1996 г. утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Правительству предложено при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, разработать и внести на рассмотрение Президента РФ проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации (Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития одобрены Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236[18]).

Основы стратегии

В Концепции говорится, что представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.

Социально-экономическое развитие общества в XX в., в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности. Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались не безграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.

Идеи устойчивого развития оказываются чрезвычайно созвучными традициям, духу и менталитету России. Они могут сыграть важную роль в консолидации российского общества, в определении государственных приоритетов и перспектив социально-экономических преобразований. Вывод Конференции ООН по окружающей среде и развитию о том, что на пороге XXI в. «человечество переживает решающий момент своей истории», особенно актуален для России, освобождающейся от старых идеологических догм и выходящей на новый путь развития.

Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности позволяют создать экономические условия, обеспечивающие высокую деловую активность. При этом повышаются роль государства — гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроля в области охраны природы. Демократизация общественной жизни позволяет повысить роль граждан и негосударственных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учетом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны сформировать экономические стимулы бережного отношения к природным ресурсам и окружающей среде для субъектов хозяйственной деятельности.

Характер происходящих процессов свидетельствует о реальных возможностях формирования в России социально-экономической системы, способной осуществить переход к устойчивому развитию. При этом подразумевается последовательное решение ряда принципиальных задач: в процессе выхода страны из нынешнего кризиса обеспечить стабилизацию экологической ситуации; добиться коренного улучшения состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение экологически ориентированных методов управления; ввести хозяйственную деятельность в пределы емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.

Направления перехода к устойчивому развитию

Направлениями перехода России к устойчивому развитию являются:

создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды;

разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов;

оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого на них антропогенного воздействия;

формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создание соответствующей системы воспитания и обучения.

Переход к устойчивому развитию потребует скоординированных действий во всех сферах жизни общества, адекватной переориентации социальных, экономических и экологических институтов государства, регулирующая роль которого в таких преобразованиях является основополагающей.

Одним из основных условий перехода к устойчивому развитию является обеспечение прав и свобод граждан. Движение к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство и гражданское общество.

Государственное управление процессом перехода к устойчивому развитию предполагает разработку системы программных и прогнозных документов: государственной стратегии действий долгосрочного характера; долгосрочных и среднесрочных прогнозов, включающих в качестве составного компонента прогнозы изменений окружающей среды и отдельных экосистем в результате хозяйственной деятельности; краткосрочных прогнозов и программ отраслевого, регионального (территориального) и федерального уровней.

Региональный фактор

Одним из важных условий является создание отлаженной системы взаимодействия «центр — регионы». Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений, следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности, осуществление хозяйственных мероприятий преимущественно на уже освоенных территориях и отказ от реализации любых проектов, которые наносят невосполнимый ущерб окружающей среде или экологические последствия которых недостаточно изучены.

Переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации, что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого развития.

Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей, предусматривающий, в частности:

формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего социально-экономическое развитие, в том числе природопользование и антропогенное воздействие на окружающую среду;

выполнение природоохранных мероприятий на селитебных и незастроенных территориях городов, других населенных пунктов и в пригородных зонах, включая их санитарную очистку, рекультивацию земель, озеленение и благоустройство;

осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;

развитие сельского хозяйства на основе экологически прогрессивных агротехнологий, адаптированных к местным условиям, реализация мер по повышению плодородия почв и их охране от эрозии и загрязнения, а также создание системы социальной защиты сельского населения;

реконструкцию региональной промышленной системы с учетом хозяйственной емкости локальных экосистем.

Важное значение может иметь разработка комплексных межрегиональных схем, охватывающих территории нескольких субъектов Российской Федерации. Программы и прогнозные документы федерального уровня должны служить ориентиром при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические условия их реализации.

На современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне сбалансированного функционирования триады — природа, население, хозяйство. При этом механизмы разработки и принятия решений должны быть ориентированы на соответствующие приоритеты, учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах и предусматривать наиболее полную оценку затрат, выгод и рисков с соблюдением следующих критериев:

никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба;

ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.

Роль России

Роль России в решении планетарных экологических проблем определяется обладанием. большими по площади территориями, практически не затронутыми хозяйственной деятельностью и являющимися резервом устойчивости всей биосферы в целом. В соответствии с этим приоритеты России в международном сотрудничестве по обеспечению устойчивого развития сводятся к следующему:

к организации международного партнерства по решению проблем перехода к устойчивому развитию;

к активному участию в международных научных программах по проблемам устойчивого развития и в разработке мер, способствующих нормализации антропогенного воздействия на биосферу;

к созданию эффективных механизмов обеспечения межгосударственного экологического паритета при решении вопросов о трансграничном переносе вредных веществ;

к стимулированию поступления в Россию экологически ориентированных зарубежных инвестиций;

к обеспечению экологических интересов страны во внешнеэкономической деятельности.

Необходимо продолжить усилия по основным направлениям международной деятельности России в области охраны окружающей среды, в том числе: по сохранению биоразнообразия, защите озонового слоя от истощения, предотвращению антропогенного изменения климата, охране лесов и лесовосстановлению, борьбе с опустыниванием, развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий, обеспечению безопасного уничтожения химического и ядерного оружия, решению проблем Мирового океана и межгосударственных региональных экологических проблем (сокращение трансграничного загрязнения, нормализация окружающей среды в бассейнах Балтийского, Черного, Азовского, Каспийского морей и Арктическом регионе).

К числу важнейших научных проблем, решение которых возможно лишь в рамках международного сотрудничества ученых, относится определение характеристик экологической устойчивости планеты в целом и основных подсистем биосферы. Благодаря своему научному потенциалу Россия здесь может сыграть одну из ведущих ролей, что обусловливает необходимость уяснения значения международного экологического сотрудничества как основного принципа охраны окружающей среды.

Этапы перехода

Переход к устойчивому развитию — процесс весьма длительный, так как требует решения беспрецедентных по масштабу социальных экономических и экологических задач. По мере продвижения к устойчивому развитию само представление о нем будет меняться и уточняться, потребности людей — рационализироваться в соответствии с экологическими ограничениями, а средства удовлетворения этих потребностей — совершенствоваться.

Поэтому реализация принципов устойчивого развития должна рассматриваться поэтапно. Причем только для относительно ранних этапов могут быть разработаны соответствующие программные и прогнозные документы.

Начальный этап перехода России к устойчивому развитию предопределен необходимостью решения острых экономических и социальных проблем, но поскольку именно они формируют главные целевые ориентиры данного этапа, особенно важно строго соблюдать в этот период обоснованные экологические ограничения на хозяйственную деятельность. Одновременно следует разработать программы оздоровления окружающей среды в зонах экологического кризиса и начать их планомерное выполнение, наметить комплексные меры по нормализации обстановки на экологически неблагополучных территориях и подготовить организационную основу реализации этих мер.

На следующем этапе должны осуществляться основные структурные преобразования в экономике, технологическое обновление, существенная экологизация процесса социально-экономического развития. На этом этапе экологическое благополучие территории страны обеспечивается прежде всего за счет рационализации использования богатого природного потенциала России и снижения его относительных затрат на душу населения.

В дальнейшем постепенно должна решаться проблема гармонизации взаимодействия с природой всего мирового сообщества. Россия, на долю которой приходится значительная часть ненарушенных экосистем, будет играть в этом процессе одну из ключевых ролей. Движение человечества к устойчивому развитию в конечном счете приведет к формированию предсказанной В. И. Вернадским сферы разума (ноосферы), когда мерилом национального и индивидуального богатства станут духовные ценности и знания Человека, живущего в гармонии с окружающей средой.

§ 3. Правовое обеспечение экологических отношений

(правовая реформа в России и совершенствование экологического законодательства; соблюдение требований законодательства и роль правовой службы; судебная реформа)

Одним из основных принципов охраны окружающей среды является ее надлежащее правовое обеспечение. Оно и обусловливает возникновение экологического права, необходимость его разработки и изучения.

Правовая реформа в России и совершенствование экологического законодательства

Необходимость осуществления правовой реформы в стране обусловливается глубокими изменениями экономической системы, конституционного строя Российской Федерации, демократическими преобразованиями государственной и общественной жизни. Провозглашение России правовым государством, верховенства закона, принципа разделения властей предполагает серьезные правовые изменения по самым различным направлениям, в том числе в области охраны окружающей природной среды, обеспечения благоприятных естественных условий проживания граждан.

Масштабная правовая реформа предусматривается Указом Президента России «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» от 6 июля 1995 г., иными актами Президента, а также Правительства РФ, которые включают элементы и вопросы правового обеспечения российской государственности и развития полноценного гражданского общества.

Для рассмотрения проблем правовой реформы в области экологии актуальными представляются следующие вопросы: 1) формирование законодательной базы экологии; 2) функционирование государственного управления; 3) организация и деятельность судебной системы, правоохранительных органов, направленные на обеспечение неотвратимости ответственности.

С формирования законодательной базы не может не начинаться любая реформа, не составляет исключения и охрана окружающей среды (правда, для России проблема заключается еще и в том, чтобы реформа на этом не заканчивалась, а обеспечивалась реализация принятого законодательства).

В 90-х гг. приняты основополагающие акты, призванные служить базой охраны окружающей среды. В 1991 г. принят Закон РФ об охране окружающей природной среды. В 1995 г. — Законы об экологической экспертизе, о радиационной безопасности населения, о животном мире, об особо охраняемых природных территориях, о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Применяются ЛК РФ 1997 г., Законы РФ о недрах в редакции 1995 г., об использовании атомной энергии 1995 г. и другие законодательные акты по вопросам охраны окружающей среды.

Концепцией развития экологического законодательства предусматриваются обновление (внесение изменений и дополнений, принятие новой редакции) Закона об охране окружающей среды, приведение в соответствие с реалиями природоресурсного законодательства, экологизация других отраслей законодательства России.

Контуры совершенствования законодательства об охране окружающий среды в основном определяются. Начата работа над проектом нового Закона РФ об охране окружающей среды. Основные изменения этого Закона видятся в следующем:

в усилении экологических прав граждан с расширением их возможностей контроля за экологической обстановкой и экологической деятельностью государственных органов и должностных лиц;

в расширении сферы свободы экологической и иной информации;

в создании стройной системы государственного управления качеством окружающей среды во главе с координирующим органом;

в усилении экономических механизмов воздействия на загрязнителей;

во введении в текст Закона нового для России явления и правового института в виде оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС);

в расширении экологических функций самоуправления.

По аналогичному пути должны развиваться и остальные акты собственно экологического законодательства — другие законы, а также указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств.

Наряду с продолжением экологизации природоресурсного законодательства должно осуществляться сочетание специфики природопользования с гражданско-правовыми установлениями, предусмотренными Гражданским кодексом.

Переход к признанию равенства участников регулируемых отношений, неприкосновенности собственности и свободе договора, обеспечению восстановления нарушенных прав и их судебной защите означает коренной пересмотр устоявшихся взглядов на экологическое благополучие общества и методы его обеспечения, что обусловливает необходимость внесения дополнений в природоресурсное законодательство при сохранении исторических традиций и менталитета российского природопользователя.

Аналогично перестраиваются другие отрасли законодательства. В частности, Кодекс России об административных правонарушениях может быть дополнен:

а) рядом новых составов экологических проступков;

б) усилением административных, прежде всего штрафных, санкций, способных оказать воздействие на загрязнителя;

в) установлением в Кодексе порядка взыскания штрафа с юридических лиц.

Все больше возможностей у субъектов Российской Федерации в соответствии с нормами Конституции и прежде всего со ст. 73. Но самые главные резервы совершенствования правовой системы находятся в сфере органов местного самоуправления. Строго говоря, их деятельность выходит за рамки создания, совершенствования законодательства. Однако если иметь в виду регулирование экологических отношений, установление местных правил вокруг них, реализацию экологического законодательства, повышение его эффективности, то роль местного самоуправления трудно переоценить.

Активизируется правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации, которые принимают в настоящее время уставы и иные основополагающие законы о своей деятельности и призваны восполнять пробелы в федеративном экологическом законодательстве по вопросам совместной компетенции, конкретизировать федеральные и свои собственные акты по вопросам окружающей среды, развивать собственную правовую экологическую систему в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Подходы к совершенствованию природоресурсного законодательства формулируются следующим образом:

уравнение в правах различных форм собственности на природные ресурсы — в соответствии с Конституцией РФ;

большее придание природоресурсным отношениям характера гражданско-правовых при сохранении специфики природопользования и ресурсопотребления;

открытие или раскрытие природоресурсных отношений, т. е. вовлечение в их обсуждение, контроль, охрану, использование граждан, органов местного самоуправления, средств массовой информации;

устранение монополизма в эксплуатации природоохранных сооружений, привлечение антимонопольных средств воздействия;

повышение роли судов в рассмотрении споров в связи с природными ресурсами;

учет и использование регионального, экосистемного принципа в управлении и контроле;

первоочередность использования природных ресурсов для рекреационных и иных гуманитарных целей.

Важно изучение опыта других стран, его творческое осмысление, перенимание с учетом национальной специфики. Можно констатировать, что и в других странах, например в США, весьма дифференцированно осуществляется пользование природными ресурсами — от востока к западу в зависимости от времени освоения, вхождения штатов в федерацию, заселенности, обводненности, засушливости территорий и т. п.

В природоресурсном законодательстве, может быть, как ни в каком другом, важна роль субъектов Российской Федерации, обладающих широкими правотворческими функциями как самостоятельно, так и вместе с Российской Федерацией. Последнее не менее важно, чем остальное, так как Россия систематически консультируется со своими субъектами: все проекты законодательных актов Российской Федерации направляются до принятия в субъекты Российской Федерации, проходят там экспертизу, получают оценку, учитываемую при обсуждении и принятии акта. Кроме того, представители субъектов Российской Федерации — по два от каждого — присутствуют в Совете Федерации — верхней палате российского парламента и имеют решающее слово при определении судьбы того или иного проекта.

Главным в налаживании эффективного, рационального и цивилизованного использования природных ресурсов является не только совершенствование федерального, масштабного регулирования природопользования, хотя и это с учетом сказанного необходимо, но и организация надлежащего применения законодательства, реализация возможностей, имеющихся у субъекта Российской Федерации, у органа местного самоуправления. Перенос центра тяжести в подобном ракурсе составляет суть правовой реформы в России вообще и в экологии в частности.

Общие принципы реформирования экологических норм российского законодательства сводятся к следующему:

к признанию приоритетности экологии перед экономикой (хотя это и трудно в период экономического кризиса);

к полному открытию экологической информации, причем не только формальному: необходим комплекс мер по ее доведению до граждан, обучению их обращению с ней;

к созданию экономического механизма охраны окружающей природной среды (сохранение в то же время государственных мер воздействия на загрязнителей, как это практикуется и в достаточной степени в других странах, например, в США);

к комплектованию системы государственных органов, уполномоченных на охрану окружающей среды, во главе с координирующим органом;

к соединению всех звеньев организации, контроля и наложения взысканий без каких-либо пробелов в этом механизме охраны окружающей среды;

к публичности осуществления основных властных и контрольных полномочий;

к признанию реалий, например, разных видов собственности на природные ресурсы, что порождает известные правовые последствия в осуществлении управления и контроля в области охраны окружающей среды;

к законодательному размежеванию исполнительной и судебной властей, обеспечению их самостоятельности и независимости.

Немаловажны проблемы организации законодательного процесса, которые имеют довольно общий (не только экологический) характер.

Коротко перечислим их, это:

недостаточная проработанность законопроектов, выносимых для обсуждения в российском парламенте — Федеральном Собрании РФ;

ведомственность и лоббирование законопроектов, что является само по себе нормальным явлением, распространенным и в других странах, но накладывается на отсутствие длительных парламентских традиций, устоявшихся обычаев и процедур;

множественность противоречивых проектов и точек зрения по одному и тому же вопросу;

отсутствие, как правило, квалифицированных правовых экспертиз законопроектов, иных способов получения компетентных заключений;

погоня за множественностью принятия законов в ущерб их качеству.

Отсюда появление противоречий, пробелов, нестыковок в законодательстве.

Соблюдение требований законодательства и роль правовой службы

Особенно актуальным представляется вопрос о реформировании блока природоохранных органов — специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны окружающей среды. Указом Президента России от 14 августа 1996 г. произведена их частичная реорганизация: упразднено Минприроды — создан федеральный Комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии); упразднены Роскомвод и Роскомнедра — на их базе образовано федеральное Министерство природных ресурсов (МПР); Госсанэпиднадзор включен в систему Министерства здравоохранения РФ.

За Госкомэкологии оставлены основные функции и штатное расписание бывшего Минприроды. Но что дальше? Регулирование лесных, земельных, рыбных, охотничьих ресурсов осталось за самостоятельными ведомствами, не входящими в систему нового Министерства природных ресурсов, оно вобрало в себя лишь управление двумя природными ресурсами — недрами и водами.

Прежнее Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов активно использовало свои координационные полномочия в области охраны окружающей среды, по подготовке и принятию подзаконных нормативных актов. Поскольку большинство актов Министерства касалось экологических прав и обязанностей граждан, акты подлежали обязательному официальному опубликованию для всеобщего сведения в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и регистрации в Министерстве юстиции России.

В целях обеспечения законности и соблюдения требований законодательства в министерствах, ведомствах, а затем и в Минюсте должна осуществляться постоянная работа по каждому проекту акта, затрагивающего свободы человека и гражданина, включающая рассмотрение вопросов:

принимается ли акт в рамках полномочий министерства, ведомства;

не является ли регулируемый вопрос предметом ведения другого государственного органа;

не урегулирован ли данный вопрос другим актом, если да, то какова его сила, имеется ли возможность и необходимость его изменения или отмены, полной или частичной;

соответствует ли проект акта законодательству и иным нормативным правовым актам большей силы, международным договорам России, общепризнанным международным принципам;

каковы формы доведения содержания акта до всеобщего сведения.

В силу отрицательных ответов на некоторые из указанных вопросов ряд актов не был зарегистрирован в Минюсте РФ, что потребовало дополнительных проработок, изменения Положения о Минприроде, дополнительных согласований. Некоторые акты Минприроды обрели лишь рекомендательный, методический характер, стали применяться лишь внутри Министерства (например, приказ Минприроды об утверждении временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации от 6 февраля 1995 г.).

Немало сделано для опубликования нормативных актов по вопросам экологии: в журналах и газетах министерств, ведомств и экологических общественных объединений, путем выпуска специализированных сборников, обеспечения потребителей информации электронной почтой. Положительную роль играло создание и функционирование Российского экологического федерального информационного агентства, упрочение связей с экологической общественностью, обсуждение с ней проектов готовящихся актов, ознакомление на пресс-конференциях и семинарах с принятыми актами.

В деле правового обеспечения экологических отношений трудно переоценить роль правовой службы учреждений, организаций, предприятий. Активно занимаясь собственной правотворческой деятельностью и участвуя в разработке проектов экологических законов, министерства и ведомства сосредоточивают свое внимание на правоприменении, что должно предполагать:

тщательную инвентаризацию имеющихся нормативных правовых актов и вопросов, ими регулируемых;

анализ практики их применения органами министерства, другими специально уполномоченными государственными органами, а также учреждениями, организациями, гражданами;

выявление пробелов и противоречий в нормативно-правовой экологической системе;

полную реализацию собственных правоприменительных функций.

Многие из недостатков в осуществлении правовой реформы в природоохранном управлении связаны с недооценкой правовой службы в природоохранных органах. Задача состоит в создании авторитетной и полномочной юридической службы в министерстве и ведомстве: правовое реформирование общества предполагает активизацию правовой работы, придание ей веса и престижа в министерстве и его подразделениях, освобождение от несвойственных функций, возложение на правовую службу визирования документов министерства, содержащих вопросы права, разработку стратегических направлений правоприменения, проведение занятий по правовому и экологическому всеобучу со всеми работниками министерства.

Правовая реформа в организации применения экологического законодательства, в деятельности исполнительных органов представляет актуальную проблему. Для иностранных наблюдателей дело зачастую сводится лишь к принятию нового законодательства: в странах с многовековыми правовыми требованиями, парламентским режимом и контролем, свободой информации главное, действительно, заключается лишь в установлении новой нормы, нового требования государства к своим гражданам-налогоплательщикам. Когда же уважение к закону, к праву не стало повседневной нормой поведения, когда граждане систематически встречались и продолжают встречаться с безнаказанными грубыми нарушениями правовых требований, в том числе со стороны должностных лиц, призванных стоять на страже закона, а то и принимающих обязательные к исполнению правовые акты, в этих обстоятельствах принятие закона становится необходимой, но не главной стадией функционирования правового механизма.

Правовая реформа исполнительской деятельности в области экологии может означать:

соблюдение исполнительными органами экологических требований законов, постановлений самой исполнительной власти (например, обязательности проведения государственной экологической экспертизы всех предпроектных и проектных материалов);

обеспечение заинтересованных должностных лиц текстами нормативных актов;

спрос с чиновников за соблюдение требований экологического законодательства;

обучение должностных лиц и граждан применению и соблюдению правовых актов в области экологии;

стимулирование, награждение добросовестных природопользователей, равно как и соответствующее вине и нанесенному ущербу наказание загрязнителей;

осуществление повседневного и непрерывного контроля за применением экологического законодательства;

правительственное субсидирование средств массовой информации, содействующих продвижению правовой реформы в экологии;

массовый выпуск литературы по указанным вопросам для широкого читателя;

реформирование природоохранных органов в сторону сосредоточения внимания на узловых вопросах, повышении компетентности и профессионализма аппарата, его правовом воспитании (находящемся в настоящее время на уровне, близком к нулевому).

Судебная реформа

Больше всего за последние годы сделано в области судебной реформы. Но именно в области экологии она оказалась наименее эффективной: суды и арбитражные суды не повернулись лицом к экологическим делам, мало проводится их обобщений, не осуществляется должная экологическая специализация судей, экологические дела весьма неохотно принимаются к производству, редко рассматриваются по существу, экологические иски граждан годами притормаживаются в судебных инстанциях. Здесь немало объективных причин: загруженность судей, отсутствие квалификации, актуальность многих других неэкологических дел (о коррупции, об организованной преступности, о выборах, о чести и достоинстве), общественное недостаточное внимание к вопросам экологии,. экономический кризис в стране.

Ликвидация этих недостатков будет означать продвижение правовой реформы в экологии. Это может быть достигнуто путем:

дачи судам со стороны вышестоящих судов руководящих разъяснений по вопросам экологии (достаточно много накопившимся);

организации обучения судей экологическим приемам, специализации судей;

привлечения общественного внимания к судебной практике, формирования общественного мнения вокруг этой категории дел;

организации показательных выездных судебных процессов по экологическим делам;

усиления контактов и взаимодействия судебных и природоохранных органов в смысле обмена информацией, нормативными актами и т. д. при сохранении независимости и самостоятельности властей.

Разумеется, большая часть судебно-правовой реформы лежит вне экологии — обеспечение судей материальной базой, компьютерной техникой вплоть до обеспечения исполнения решений, принятых судом (об этом проблема также стоит в настоящее время).

Как бы ни совершенствовались ветви и органы власти, ключ правовой реформы находится у граждан, у населения, особенно это относится к проблемам экологии. Законодательство предоставило гражданам обширные права в области защиты окружающей среды: требовать назначения экологической экспертизы, экологической информации, в судебном или административном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, возмещения причиненного здоровью и имуществу вреда, закрытия или приостановления экологически вредных производств. Однако таких требований предъявляется немного, несмотря на ухудшающуюся окружающую среду, понижение ее качества.

Основные причины видятся в следующем:

в не осознании гражданами того, что их экологические права не дарованы им кем-то, а принадлежат им от рождения;

в боязни вступать в конфликт с государством, отчужденным от гражданина;

в слабости структур гражданского общества, подавленного испокон веку Российским государством;

в отсутствии профессиональных и общественных массовых образований в поддержку экологических прав граждан;

в пренебрежении к закону; привычке подчинения начальнику, а не праву;

в нежелании тратить время, нервы, средства на судебные и административные тяжбы;

в отсутствии собственности, страдающей от загрязнения окружающей среды;

в наличии более актуальных экономических и житейских проблем;

в недостатке экологического образования и воспитания, глобального, планетарного мышления;

в состоянии правового сознания.

Устранение этих причин будет означать продвижение реформы и на этом, главном направлении. Трудно сказать, сколько для этого понадобится времени, но перспективы должны быть намечены и движение начато; правовая реформа в экологии должна быть осуществлена.

§ 4. Международное сотрудничество в охране окружающей среды

(принципы международного сотрудничества; формы международного сотрудничества; международные экологические организации)

В своей экологической политике Россия исходит из необходимости обеспечения всеобщей безопасности и развития международного природоохранного сотрудничества в интересах настоящего и будущих поколений. Именно поэтому ст. 3 Закона РФ об охране окружающей природной среды 1991 г. международное сотрудничество провозглашено одним из основных принципов охраны окружающей среды.

Принципы международного сотрудничества

Длительное время международное сообщество вырабатывало и формулировало принципы экологического международного сотрудничества — они принимали характер рекомендаций, пожеланий, советов. Закрепив их в Законе об охране окружающей природной среды, Россия приняла на себя обязательства по их выполнению, принятию действенных мер по их реализации.

Провозглашенные в российском Законе принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды сводятся к следующему:

каждый человек имеет право на жизнь в наиболее благоприятных экологических условиях (это положение получило отражение в Конституции РФ и обеспечивается рядом гарантий);

каждое государство имеет право на использование окружающей среды и природных ресурсов для целей развития и обеспечения нужд своих граждан (в этом проявляется суверенитет государства, его возможность определять свою экологическую политику, устанавливать соотношение между своей экономикой и экологией, реализовывать описанный выше принцип их научно обоснованного сочетания);

экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов (природные ресурсы слаборазвитых и отсталых стран не должны безудержно эксплуатироваться индустриальными государствами, экологическая ситуация которых не должна поддерживаться за чужой счет);

хозяйственная деятельность, осуществляемая на территории государства, не должна наносить ущерб окружающей среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции (борьба с трансграничными загрязнениями, предупреждение вредных последствий своей деятельности на сопредельные страны является одной из приоритетных задач современного мира);

недопустимы любые виды хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы (развитие научно-технического прогресса и возможностей человека достигло такого уровня, когда стало необходимым соизмерять и взвешивать преимущества и отрицательные последствия атомной энергетики, прорыва в космос, обводнения и осушения земель);

должен быть установлен контроль на глобальном, региональном и национальном уровнях за состоянием и изменениями окружающей среды и природных ресурсов на основе международно-признанных критериев и параметров (Россия участвует в осуществлении международного экологического мониторинга, выполняет взятые в соответствии с подписанными соглашениями обязательства);

должен быть обеспечен свободный и беспрепятственный международный обмен научно-технической информацией по проблемам окружающей среды и передовых природосберегающих технологий (открытие границ для обмена информацией, не являющейся государственной тайной, является одним из бесспорных достижений коренных реформ в России и имеет взаимовыгодный характер);

государства должны оказывать друг другу помощь в чрезвычайных экологических ситуациях (реальное международное содействие оказывается регионам, пострадавшим от чернобыльской аварии, от наводнений и землетрясений);

все споры, связанные с проблемами окружающей среды, должны разрешаться только мирными средствами (это касается как аварийных загрязнений Мирового океана, так и поиска и эксплуатации его природных ресурсов).

Формы международного сотрудничества

Охрана окружающей среды осуществляется на нескольких международных уровнях, имеющих разное наполнение: с другими странами СНГ; со странами Балтии; с восточноевропейскими странами; с индустриально развитыми государствами; с развивающимися странами.

Объекты охраны окружающей среды, находящиеся вне юрисдикции государств, делятся на: находящиеся в пользовании всех государств (атмосфера, озоновый слой); используемые несколькими или многими государствами (Антарктида, Балтийское, Черное, Баренцево моря); используемые двумя государствами — как правило, пограничные объекты (беловежский зубр, реки Дунай, Амур и Уссури, Чудское озеро).

В целях охраны фауны и флоры учреждена Международная Красная книга, в которую включаются редкие и исчезающие виды животных и растений, нуждающиеся в особой охране. Такие книги заведены и в России, и во многих ее субъектах.

Наша страна являлась одним из инициаторов и стала участницей подписания договоров: о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой; о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела; о нераспространении ядерного оружия.

Реализуются Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного воздействия на природную среду, о трансграничном загрязнении атмосферного воздуха, об охране мигрирующих видов диких животных, об охране Средиземного моря от загрязнения, об охране морских живых ресурсов Антарктики, о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана, о международной торговле видами дикой фауны и флоры, о рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и Датских проливах, Соглашение об охране полярного медведя.

Международные экологические организации

Более ста международных организаций активно занимаются охраной окружающей среды. Наиболее авторитетная из них — Организация Объединенных Наций, рассматривающая экологические проблемы на Генеральной Ассамблее (резолюция «Об исторической ответственности государств за сохранение природы Земли для нынешних и будущих поколений» 1981 г.; Всемирная Хартия природы 1982 г.), на конференциях (Стокгольм — 1972 г., Рио-де-Жанейро — 1992 г.), на совещаниях (Вена, Монреаль).

В 1972 г. при ООН создан ЮНЕП — специальный орган по окружающей среде. Функционируют Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ осуществляет программу «Ядерная безопасность и защита окружающей среды»), Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО одобрила программу «Человек и биосфера», «Человек и его окружающая среда»), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ занимается проблемами гигиены, борьбы с загрязнением воздуха), Всемирная метеорологическая организация (ВМО занимается климатической программой, службой погоды), Всемирная организация продовольствия (ФАО).

Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП) включает правительственные и неправительственные организации, содействует сотрудничеству между национальными и международными объединениями, между гражданами. Существуют региональные организации — экономическая и социальная комиссия ООН для стран Азии и Тихого океана, Европейская экономическая комиссия, Программа арктического мониторинга и оценки.

Сотрудничество с соседями привело Россию также к необходимости создания двусторонних с ними организаций, к иным формам двустороннего контактирования по проблемам: озера Байкал (с Монголией); подготовки кадров для заповедников и национальных парков (с США); строительства водоочистных сооружений и завода по переработке отходов; удаления серы и внедрению экологически чистых технологий (с Финляндией); утилизации отходов свинокомплекса и очистки сточных вод (с Данией); создания системы радиологического мониторинга (с Германией); комплексного управления качеством воды (с Канадой); охраны вод и защиты от паводков (с Китаем).

§ 5. Объекты охраны окружающей среды

(естественные системы; природные ресурсы и иные объекты охраны; особо охраняемые территории и объекты)

Под объектами охраны окружающей среды понимаются ее составные части, находящиеся в экологической взаимосвязи, отношения по использованию и охране которых урегулированы правом, поскольку представляют экономический, экологический, рекреационный и иной интерес. Объекты классифицируются по трем группам.

Естественные системы

К этой группе относятся экологические системы и озоновый слой, имеющие глобальное значение. Они обеспечивают непрерывный процесс обмена веществ и энергии внутри природы, между природой и человеком, представляя природную среду обитания человека. Как уже отмечалось, под окружающей средой и ее охраняемыми объектами понимаются только природные компоненты: в круг охраняемой законом естественной среды обитания не входят товароматериальные объекты, созданные человеком; части природы, вышедшие из экологической связи с природой (изъятая из нее вода — в кране, изъятые из естественных условий животные); элементы природы, не представляющие в данное время социальной ценности или охрана которых пока невозможна.

Например, озоновый слой является важнейшей частью околоземного пространства, серьезно влияющей на состояние теплообмена между Землей и Космосом. Государства предпринимают меры для его охраны, (подробнее они рассматриваются в теме об охране атмосферного воздуха). Не все они реализуются в достаточной мере. Еще труднее государствам договориться и охранять более удаленные от Земли пространства от загрязнения летательными аппаратами, исследовательскими, наблюдательными устройствами.

Охране подлежат природные или географические ландшафты — естественные комплексы, в которые входят природные компоненты, находящиеся во взаимодействии, образующие рельеф местности. Типичные ландшафты — горные, предгорья, равнинные, холмистые, низменности. Они учитываются и используются при строительстве городов, прокладке дорог, организации туризма.

Таким образом, охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения подлежит то, что находится на территории России или над ней, а также то, что может быть охраняемо с помощью современных технических средств и посредством правового регулирования.

Природные ресурсы и иные объекты охраны

Основных отдельных природных ресурсов и объектов, подлежащих охране, шесть: земля, ее недра, воды, леса, животный мир, атмосферный воздух (анализу их охраны посвящаются отдельные темы особенной части учебника).

Под землей понимается поверхность, охватывающая плодородный слой почвы. Самыми ценными являются сельскохозяйственные земли, предназначенные для земледелия (пахотные угодья) и животноводства. Они ничем не могут быть заменены, подвергаются ветровой и водной эрозии, засорению и загрязнению и поэтому заслуживают повышенной охраны. Земли сельскохозяйственного назначения составляют 37% всех земель страны, но их площадь постоянно убывает вследствие роста городов, строительства дорог, водохранилищ, прокладки линий электропередач и связи. Несельскохозяйственные земли служат пространственным операционным базисом для размещения других отраслей народного хозяйства.

Недрами считается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для изучения и освоения. К недрам относится и поверхность земли, если она содержит запасы полезных ископаемых. Главных проблем две — комплексное использование минеральных ресурсов ввиду их невозобновляемости и захоронение в недра отходов, особенно токсичных. Правовое регулирование охраны недр земли осуществляется в Федеральном законе «О недрах» 1995 г.[19]

Воды — вся вода, находящаяся в водных объектах. Воды могут быть поверхностные и подземные; водный объект — это сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Основная задача в использовании водобеспечение надлежащего питьевого водоснабжения, предупреждение загрязнения и истощения вод от промышленных и бытовых сбросов[20]. Основным актом в этой области является ВК РФ 1995 г.[21]

Объектами охраны являются леса и иная растительность, их главная функция — удовлетворение потребностей в древесине, выработка кислорода («легкие планеты»), рекреация. Проблемы — переруб, захламление, пожары, воспроизводство лесов[22]. Основное правовое регулирование охраны, рационального использования и защиты лесов осуществляется ЛК РФ 1997 г.

Животный мир, микроорганизмы, генетический фонд также являются объектами охраны окружающей среды. Животный мир — это совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию России и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны России.[23] Его охрана осуществляется на основании Федерального закона «О животном мире» 1995 г.[24]

Микроорганизмы или микрофлора — это микробы, преимущественно одноклеточные простейшие существа — бактерии, дрожжи, грибы, водоросли, различимые только под микроскопом, находятся в почве, воде, пищевых продуктах, организме человека.[25] Наука перестает делить их на полезные и болезнетворные: в экологической взаимосвязи они являются частью среды обитания и поэтому подлежат изучению.

Под охраняемым генетическим фондом понимается совокупность видов живых организмов с их проявившимися и потенциальными наследственными задатками[26]. Деградация природной среды может привести к необратимым изменениям растений и животных, к появлению мутантов, т. е. особей с несвойственными генетическими признаками.

Своеобразным объектом охраны является атмосферный воздух, в котором воплощается естественная среда, окружающая человека. Современными актуальными проблемами считаются предупреждение шумов и радиации — специфических воздействий на человека, передаваемых преимущественно через атмосферный воздух. Его охрана осуществляется в соответствии с Законом РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» 1982 г.[27]

Особо охраняемые территории и объекты

Все достигаемые природные объекты — компоненты окружающей среды подлежат охране, но особой охраны заслуживают специально выделенные территории и части природы. В нашей стране их территория составляет около 1,2%. Это заповедники, национальные парки, заказники, памятники природы, находящиеся под угрозой уничтожения виды растений и животных, занесенные в Красную книгу.

Регулирование их охраны и использования осуществляется на основе Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» 1995 г.[28] и Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» 1995 г.[29] Основными проблемами являются сохранение и наращивание особо охраняемых территорий и объектов и поддержание в них объявленного особого заповедного режима (их рассмотрению также посвящается особая тема).

? Контрольные вопросы

• Что такое принципы охраны окружающей среды?

• Каковы основные принципы охраны окружающей среды?

• Что означает устойчивое развитие и в чем его основная стратегия?

• Какие используются формы правового обеспечения экологических отношений?

• Каковы принципы и основы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды? В чем их значение? Каков их правовой характер?

• Какова классификация объектов охраны окружающей среды?

• Какие шесть основных природных ресурсов подлежат правовой охране?

Темы рефератов

• Роль принципов охраны окружающей среды в экологическом праве.

• Проблемы взаимоотношения экономики и экологии: общее и особенное.

• Этапы и стадии функционирования правовой экологической системы.

Литература

• Правовая охрана окружающей природной среды в странах Восточной Европы. М.: Высшая школа. 1990.

• Экологическое право России. Сборник нормативных актов. / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 1997.

• Бринчук М. М., Дубовик О. Л., Жаворонкова Н. Г., Колбасов О. С. Экологическое право: от идей к практике. М.: РАН, 1997.

• На пути к устойчивому развитию России. Бюллетень Центра экологической политики России. М., 1996-1998.

• Гор Эл. Земля на чаше весов. Экология и человеческий дух. М., 1993.

• Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М.: ИЗиСП, 1995.

• Дуглас О. Трехсотлетняя война. Хроника экологического бедствия. М., 1975.

• Злотникова Т. В. Законодательные основы экологической безопасности в Российской Федерации. М., 1995.

• Колбасов О. С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М., 1982.

• Краснова И. О. Экологическое право и управление в США (предисловие С. А. Боголюбова). М.: Байкальская академия, 1992.

• Робинсон Н. А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США (послесловие О. С. Колбасова). М.: Прогресс, 1990.

• Сравнительный обзор законодательства государств-участников СНГ. М., 1995.

• Постановление Правительства РФ «О заключении Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Швеции о сотрудничестве в области регулирования ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии в мирных целях» от 22 ноября 1997 г.

• Постановление Правительства РФ «Об обеспечении выполнения положений Протокола по охране окружающей среды к договору об Антарктике» от 18 декабря 1997 г.

Тема IV. Экологические права и обязанности граждан

Обращения граждан. — Право граждан на объединения для охраны окружающей среды. — Публичные мероприятия в защиту природы. — Принятие экологических решений и контроль за их выполнением. — Референдумы, об охране окружающей среды. — Право граждан и организаций на получение экологической информации. — Судебная практика в области защиты экологических прав.

§ 1. Обращения граждан

(обращения в природоохранные органы; обращения в правоохранительные органы; повышение эколого-правовой культуры)

Российская Конституция 1993 г. провозгласила экологические права граждан — на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии, на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Названным правам соответствует обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Возможности защиты экологических прав целесообразно рассматривать, главным образом, применительно к узловым проблемам и стадиям охраны окружающей среды — принятию экологически значимых решений, контролю за их осуществлением, за расходованием экологических фондов, участию общественности в экологической экспертизе, получению экологической информации. Полезно знать, как и куда обращаться гражданам по вопросам экологии, как создавать общественные объединения и проводить публичные мероприятия в защиту экологических прав.

Обращения в природоохранные органы

К экологическим правам граждан относятся их возможности излагать свое мнение, обращаться с письмами, содержащими предложения, заявления или жалобы по вопросам охраны окружающей среды, в государственные органы, требовать их рассмотрения. В области охраны окружающей среды и обеспечения экологических прав граждан функционирует более десяти министерств и ведомств, которые можно условно разделить на межотраслевые (межведомственные) и специальные, специально уполномоченные на управление охраной окружающей среды. Они являются основными адресатами, куда надлежит обращаться гражданам по экологическим вопросам, так как рассматривают и решают основную часть конкретных проблем в области охраны природной среды.

К межотраслевым (или межведомственным) органам государственного управления в области экологии относятся Госстандарт и Госкомгидромет. Они выполняют межведомственные функции и области координации, планирования, управления природоохранной деятельностью. Их решения в сфере их компетенции обязательны к исполнению для всех министерств и ведомств.

Например, Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт) совместно с другими министерствами и ведомствами разрабатывает стандарты в области природопользования и охраны природы; координирует деятельность министерств и ведомств в данной области; утверждает стандарты и контролирует их выполнение, выявляет нарушения и принимает меры к их устранению и привлечению виновных к ответственности (Положение о Госстандарте РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 11 июля 1994 г. № 825[30]).

Государственный комитет РФ по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Госкомгидромет) — специальный межведомственный орган, осуществляет государственный контроль за соблюдением законодательства об охране атмосферного воздуха, биосферных заповедников, собирает гидрометеорологическую информацию, информацию о химическом и радиоактивном загрязнении природной среды, дает методические указания для других органов в области мониторинга окружающей среды (Положение о Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утверждено постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1035[31]; см. также постановление Правительства РФ «О повышении эффективности использования в народном хозяйстве гидрометеорологической информации и данных о загрязнении окружающей среды» от 3 августа 1992 г).[32]

Важная роль принадлежит государственным органам специальной компетенции. Закон РФ об охране окружающей природной среды определил компетенцию специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. К кругу вопросов, решаемых специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, относятся:

комплексное управление в области охраны окружающей природной среды в Российской Федерации, проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов, координация деятельности министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций в этой области;

государственный контроль за использованием и охраной земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, лесов, растительного и животного мира, природных ресурсов, а также за соблюдением норм экологической безопасности;

организация мониторинга окружающей природной среды, создание и обеспечение работы государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды; утверждение нормативов, правил, участие в разработке стандартов по регулированию использования природных ресурсов и охране окружающей природной среды от загрязнения и иных вредных воздействий;

осуществление государственной экологической экспертизы; получение бесплатно от министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций экологической информации; выдача разрешений на захоронение (складирование) промышленных, коммунально-бытовых и иных отходов, выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, на использование природных ресурсов в соответствии с законодательством Российской Федерации;

ограничение или приостановление деятельности предприятий и иных объектов независимо от форм собственности и подчинения в случае нарушения природоохранных требований при их эксплуатации, лицензий на использование природных ресурсов с превышением лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

предъявление исков о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения природоохранного законодательства; составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды;

учет и оценка природных ресурсов, ведение федеральных кадастров природных ресурсов; разработка государственных и межрегиональных экологических программ; управление природно-заповедным фондом РФ, ведение Красной книги РФ, организация природно-заповедного дела; участие в организации системы всеобщего, непрерывного экологического воспитания и образования (ст. 7 Закона РФ об охране окружающей природной среды).

Решения специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды по вопросам, отнесенным к их компетенции, обязательны для всех юридических лиц и граждан и могут быть обжалованы в судебном порядке.

Функции специально уполномоченных органов определены специальными положениями о них. Круг этих функций различен.

Так, Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор) осуществляет государственный надзор за состоянием безопасности работ в промышленности, за безопасностью работ при строительстве и эксплуатации систем газоснабжения, при ведении работ на объектах, связанных с транспортированием, хранением и использованием природного и сжиженного газов, за соблюдением установленного порядка пользования недрами при разработке месторождений полезных ископаемых, включая гидроминеральные ресурсы и переработку минерального сырья, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе отработанных горных выработок и естественных подземных полостей для размещения в них народнохозяйственных объектов.

Госгортехнадзор России осуществляет возложенный на него государственный надзор на территории Российской Федерации через организуемые им региональные органы (округа). В соответствии с возложенными на него задачами он организует разработку и утверждает в установленном порядке требования (правила и нормы) по безопасному ведению работ, устройству и эксплуатации оборудования, а также рациональному использованию и охране недр.

Кроме того, Госгортехнадзор рассматривает и согласовывает проекты стандартов и другие нормативные документы министерств РФ, содержащие требования по безопасному ведению работ, устройству и эксплуатации оборудования, а также участвует в разработке межотраслевых и отраслевых требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, услуг, участвует в разработке и согласовании проектов госстандартов, устанавливает единство требований, предусматриваемых в правилах и нормах по безопасному ведению работ, устройству и эксплуатации оборудования и охране недр.

Госгортехнадзор осуществляет надзор за соблюдением требований безопасности на подконтрольных работах, объектах и производствах, выдает на отдельные виды деятельности, связанные с пользованием недрами, специальные разрешения (лицензии), устанавливает порядок их получения; контролирует правильность разработки месторождений в части выемки запасов и комплексности использования полезных ископаемых, а также правильность разработки и охраны минеральных и прочих неживых ресурсов на континентальном шельфе и внутренних водоемах Российской Федерации. Он определяет технические требования (в части охраны недр и сохранения горных выработок, пригодных для использования в народном хозяйстве), подлежащие выполнению пользователями недр при ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых (или его части), нефтяных, газовых и гидроминеральных скважин; регистрирует горные отводы для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых (Указом Президента РФ от 18 февраля 1993 г. утверждено Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России[33]).

Министерства и ведомства, на которые возложены специальные функции по государственному контролю и надзору, имеют у себя ведомственные инспекции по природопользованию и охране природы, которые осуществляют контроль за работой подчиненных им предприятий в области природопользования и охраны природы. Кроме межведомственных органов действуют министерства и ведомства, которые являются непосредственными природопользователями и пользуются предоставленными им природными объектами.

В связи с множественностью природоохранных органов и размежеванием между ними экологических функций нередко встает вопрос о разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную. Их органы, согласно ст. 10 Конституции РФ, самостоятельны. Для формирования надлежащего потока обращений имеет значение разделение экологических функций между ними. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71-73 Конституции РФ) важно для понимания компетенции всех ветвей власти.

Исполнительную власть осуществляет Правительство РФ, обеспечивающее проведение единой государственной политики в области экологии, осуществляющее управление федеральной собственностью, меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и правопорядка (ст. 114 Конституции РФ).

Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система Российской Федерации включает Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и суды общей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд и арбитражные суды по разрешению экономических споров (ст. 118, 125-127 Конституции РФ).

Главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина является Президент РФ, обеспечивающий согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяющий основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ).

Обращения в правоохранительные органы

Наряду со специализированными природоохранными органами существуют правоохранительные органы, занимающиеся предупреждением и пресечением экологических преступлений. Гражданам и общественным объединениям принадлежит существенная роль в отстаивании своих экологических прав, инициировании уголовных и административных дел, осуществлении контроля за их дальнейшим движением. Граждане имеют право ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических и физических лиц за экологические правонарушения.

Суд, прокурор, следователь и орган дознания обязаны в пределах своей компетенции возбудить уголовное дело в каждом случае обнаружения признаков преступления, принять все предусмотренные законом меры к установлению события преступления, лиц, виновных в совершении преступления, и к их наказанию (ст. 3 Уголовно-процессуального кодекса РФ (УПК).

По уголовному делу подлежат доказыванию — событие преступления (время, место, способ и другие обстоятельства совершения преступления); виновность обвиняемого в совершении преступления и мотивы преступления; обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности обвиняемого, а также обстоятельства, характеризующие личность обвиняемого; характер и размер ущерба, причиненного преступлением; причины и условия, способствовавшие совершению преступления.

Доказательства — это любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке орган дознания, следователь и суд устанавливают наличие или отсутствие общественно опасного деяния, виновность лица, совершившего это деяние, и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются: показаниями свидетелей, потерпевшего, подозреваемого, обвиняемого, заключением эксперта, вещественными доказательствами, протоколами следственных и судебных действий и иными документами. Доказательства могут быть представлены потерпевшим, гражданским истцом и их представителями, любыми гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями.

Поводы и основания к возбуждению уголовного дела — это: заявления и письма граждан; сообщения общественных объединений; сообщения предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц; статьи, заметки и письма, сообщения средств массовой информации; явка с повинной; непосредственное обнаружение органом дознания, следователем, прокурором или судом признаков преступления.

Дело может быть возбуждено только в тех случаях, когда имеются достаточные данные, указывающие на признаки преступления.

Практика показывает, что знание этих требований законодательства при обращении граждан в органы МВД и прокуратуры способствует установлению взаимопонимания между заявителями и должностными лицами, ускорению и конкретизации рассмотрения вопроса и в конечном счете устранению экологического правонарушения, оздоровлению окружающей среды.

Повышение эколого-правовой культуры

Граждане обязаны постоянно повышать уровень своих знаний, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения.

Надо иметь в виду складывающиеся новые отношения природе и правоохранительных органов и промышленных и иных предприятий, когда государственные учреждения не вправе подменять управление предприятием, вмешиваться в их оперативно-хозяйственную деятельность. Деликатной проблемой становится обеспечение коммерческой тайны.

Овладение экологическими и правовыми знаниями, постоянное повышение уровня эколого-правовой культуры граждан являются обязательным условием обеспечения их права на благоприятную окружающую среду.

На основе закона правоохранительные органы и с их помощью общественность могут выяснить:

имеются и выполняются ли на предприятии планы и мероприятия по охране природы;

функционирует ли экологическая служба и каковы ее полномочия;

как реализуются полномочия экологической службы и других структурных подразделений в области оздоровления окружающей среды;

имеются ли планы и мероприятия режима работы предприятия при неблагоприятных метеорологических условиях и как они выполняются;

полностью и по назначению ли осваиваются средства, предназначенные на природоохранные цели;

имеется ли разрешение на выброс загрязняющих веществ, соблюдается ли оно, как ведется экологический паспорт предприятия;

проводятся ли администрацией предприятия расследования нарушений природоохранного законодательства, сообщается ли о тех, о которых положено сообщать, в контролирующие органы;

какие меры принимаются на предприятии к нарушителям природоохранного законодательства.

Получение компетентных ответов на эти и другие вопросы поможет гражданам реализовать свои экологические права и будет способствовать уменьшению обращений в государственные органы либо сделает эти обращения более конкретными, квалифицированными.

§ 2. Право граждан на объединения для охраны окружающей среды

(создание экологических объединений; государство и объединения граждан; регистрация общественных объединений; права и обязанности экологических объединений)

Защита экологических прав граждан, ее эффективность во многом определяется активностью и позицией экологических общественных объединений, их организованностью, компетентностью, наступательностью. Правовую основу их составляют ст. 30 Конституции РФ (каждый имеет право на объединение. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем) и ст. 12 Закона РФ об охране окружающей природной среды (граждане имеют право создавать общественные объединения по охране окружающей природной среды, фонды и иные общественные формирования в области охраны окружающей природной среды, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить свои трудовые сбережения).

Создание экологических объединений

Право граждан на объединение включает право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Создание общественных объединений способствует реализации законных интересов граждан.

Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Учредителями общественного объединения являются физические лица и юридические лица — общественные объединения, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором принимается устав общественного объединения, формируются его руководящие и контрольно-ревизионные органы. Учредители и члены общественного объединения — физические и юридические лица имеют равные права и несут равные обязанности.

Членами общественного объединения являются физические лица и юридические лица — общественные объединения, чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения в соответствии с нормами его устава оформляется соответствующими индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправия как членов данного объединения.

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности.

Государство и объединения граждан

Общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом. Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности. Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах — общедоступной.

Запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни.

Включение в учредительные и программные документы общественных объединений положений о защите идей социальной справедливости не может рассматриваться как разжигание социальной розни. Ограничения на создание отдельных видов общественных объединений могут устанавливаться только федеральным законом.

Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом об общественных объединениях. Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ.

Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе.

Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений, в предусмотренных законом случаях решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.

Устав общественного объединения должен предусматривать: 1) название, цели общественного объединения, его организационно-правовую форму; 2) структуру общественного объединения, руководящие и контрольно-ревизионный органы общественного объединения, территорию, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность; 3) условия и порядок приобретения и утраты членства в общественном объединении, права и обязанности членов данного объединения (только для объединения, предусматривающего членство); 4) компетенцию и порядок формирования руководящих органов общественного объединения, сроки их полномочий, место нахождения постоянно действующего руководящего органа; 5) порядок внесения изменений и дополнений в устав общественного объединения; 6) источники формирования денежных средств и иного имущества общественного объединения, права общественного объединения и его структурных подразделений по управлению имуществом; 7) порядок реорганизации и (или) ликвидации общественного объединения.

Регистрация общественных объединений

Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае данное объединение не приобретает прав юридического лица. Государственная регистрация общероссийского и международного общественных объединений производится Министерством юстиции РФ; межрегионального общественного объединения — органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения; регионального и местного общественных объединений — органами юстиции соответствующих субъектов Российской Федерации (регистрирующие органы).

Для государственной регистрации общественного объединения подаются документы: заявление в регистрирующий орган, подписанное членами постоянно действующего руководящего органа данного общественного объединения с указанием места жительства каждого; устав общественного объединения в двух экземплярах; выписка из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания, содержащая сведения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов; сведения об учредителях; документ об уплате регистрационного сбора; документ о предоставлении юридического адреса общественному объединению; протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний структурных подразделений для международного, общероссийского и межрегионального общественных объединений; при использовании общественным объединением личного имени гражданина или символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, — документы, подтверждающие правомочия на их использование.

Документы подаются на государственную регистрацию в течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции) или общего собрания. Изменения и дополнения в уставах общественных объединений подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация самих общественных объединений, и приобретают юридическую силу с момента такой регистрации.

В государственной регистрации общественного объединения может быть отказано по следующим основаниям: если устав общественного объединения противоречит Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, законам об общественных объединениях; если не представлен полный перечень учредительных документов или они оформлены в ненадлежащем порядке; если ранее зарегистрировано общественное объединение с тем же названием на территории, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность; если органом, регистрирующим общественные объединения, установлено, что в представленных на регистрацию учредительных документах содержится недостоверная информация; если название общественного объединения оскорбляет нравственность, национальные или религиозные чувства граждан.

Отказ в государственной регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности его создания не допускается. В случае отказа в государственной регистрации общественного объединения заявителям сообщается об этом в письменной форме с указанием конкретных положений законодательства Российской Федерации, нарушение которых повлекло отказ в государственной регистрации данного объединения. Отказ в государственной регистрации общественного объединения, а также уклонение от такой регистрации могут быть обжалованы в суд.

Органы, регистрирующие общественные объединения, включают их в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. За государственную регистрацию общественного объединения, последующих изменений и дополнений в его уставе взимаются регистрационные сборы в порядке и размерах, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Документом, удостоверяющим государственную регистрацию общественного объединения, внесение данного объединения зарегистрировавшим его органом в единый государственный реестр юридических лиц, а также уплату регистрационных сборов, является свидетельство о государственной регистрации. Государственная регистрация молодежных и детских общественных объединений осуществляется в случае избрания в руководящие органы указанных объединений граждан, достигших 18 лет.

Орган, регистрирующий общественные объединения, в месячный срок обязан рассмотреть заявление общественного объединения о его регистрации и принять решение: зарегистрировать общественное объединение и выдать учредителям свидетельство о его государственной регистрации либо отказать в государственной регистрации общественного объединения и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке.

Отказ в государственной регистрации общественного объединения не является препятствием для повторной подачи документов на государственную регистрацию при условии устранения оснований, вызвавших отказ. Рассмотрение повторного обращения в орган, регистрирующий общественные объединения, и вынесение по этому обращению решения производятся в порядке, предусмотренном Федеральным законом об общественных объединениях, описанном выше.

Права и обязанности экологических объединений

Для осуществления уставных целей общественное объединение имеет право: свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренных федеральным и другими законами; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях.

Они могут осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти; участвовать в избирательных кампаниях (в случае государственной регистрации общественного объединения и при наличии в уставе данного общественного объединения положения об участии его в выборах).

Общественное объединение обязано: соблюдать законодательство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами; ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом; ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц.

Оно обязано представлять по запросу органа, регистрирующего общественные объединения, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы; допускать представителей органа, регистрирующего общественные объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия; оказывать содействие представителям органа, регистрирующего общественные объединения, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в плане достижения уставных целей и соблюдения законодательства Российской Федерации.

Непредставление обновленных сведений для внесения в единый государственный реестр юридических лиц в течение трех лет влечет за собой обращение органа, зарегистрировавшего общественное объединение, в суд с иском о признании данного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении его из единого государственного реестра юридических лиц.

§ 3. Публичные мероприятия в защиту природы

(основные положения; условия проведения публичных мероприятий)

Законом предусматривается право граждан на участие в митингах, собраниях, демонстрациях, шествиях по охране окружающей среды. Право каждого гражданина на мирные публичные мероприятия и встречи является проявлением фундаментального конституционного положения о свободе мысли и слова, необходимой гарантией формирования демократического гражданского общества, живущего в благоприятной окружающей среде.

Возможность существования относительно самостоятельной общественной жизни помимо и вне государственного диктата и авторитарного режима стала обосновываться в XVII-XVIII вв. и проникать в ткань человеческого существования в XIX-XX вв. с массовыми манифестациями, уличными шествиями и иными публичными проявлениями мнений и мыслей. Государства, узурпирующие права граждан, в том числе право на благоприятную среду, пытаются порой силой воздействовать на мирные сборища своих членов, повлиять на их содержание, предотвратить, а то и разогнать те, которые посягают на привилегии олигархии; правовые государства стремятся гарантировать свободу мирных собраний, обеспечить общественный порядок при проведении публичных массовых мероприятий.

Основные положения

Согласно ст. 1 Конституции РФ, Россия — правовое государство; ст. 31 Конституции РФ предусматривается, что граждане имеют право собираться мирно, без оружия, проводить шествия и пикетирование. Граждане и общественные объединения имеют право принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, петициях, референдумах по охране окружающей природной среды, излагать свое мнение (ст. 12 и 13 Закона РФ об охране окружающей природной среды).

В соответствии со ст. 20-1 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. «каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций». Конкретизация этого основополагающего положения дается в ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.: «Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц».

Согласно Указу Президента РФ «О порядке организации и проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» от 25 мая 1992 г., в целях обеспечения права граждан на проведение митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования надо исходить из положений Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., о праве граждан собираться свободно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей. В соответствии с Декларацией прав и свобод человека и гражданина осуществление указанного права не должно нарушать права и свободы других лиц. Запрещается использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны.

Условия проведения публичных мероприятий

При организации экологических публичных мероприятий правовые требования кратко сводятся к следующему:

— о проведении собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации (мероприятия) делается заявление исполнительной власти; с заявлением могут обращаться достигшие восемнадцатилетнего возраста уполномоченные трудовых коллективов, органов кооперативных и иных общественных организаций, органов общественной самодеятельности и отдельных групп граждан;

— заявление подается в письменной форме не позднее чем за десять дней до намечаемой даты проведения. В заявлении указывается цель, форма, место проведения мероприятия или маршруты движения, время его начала и окончания, предполагаемое количество участников, фамилии, имена, отчества уполномоченных, организаторов, место их жительства и работы, учебы, дата подачи заявления;

— исполнительный орган власти рассматривает заявление и сообщает о принятом решении не позднее чем за пять дней до времени проведения мероприятия. Он вправе предложить обратившимся с заявлением иные время и место проведения. Решение может быть обжаловано в вышестоящий исполнительный и распорядительный орган. Исполнительный орган обеспечивает необходимые условия для проведения мероприятия;

— мероприятие должно проводиться в соответствии с целями, указанными в заявлении, а также в определенные сроки и в обусловленном месте. При проведении мероприятия организаторы и иные участники обязаны соблюдать законы, общественный порядок. Участникам запрещается иметь при себе оружие, специально подготовленные или приспособленные предметы, могущие быть использованными против жизни и здоровья людей, для причинения материального ущерба;

— государственные и общественные организации, должностные лица, граждане не вправе препятствовать собраниям, митингам, уличным шествиям и демонстрациям, проводимым с соблюдением установленного порядка;

— исполнительный орган запрещает мероприятие, если цель его проведения противоречит Конституции либо угрожает общественному порядку и безопасности граждан. Мероприятие должно быть прекращено по требованию представителей органов власти, если не было подано заявление, состоялось решение о запрещении, а также при нарушении порядка его проведения, возникновении опасности для жизни и здоровья граждан, нарушении общественного порядка;

— лица, нарушившие указанный порядок, привлекаются к административной или уголовной ответственности. Материальный ущерб, причиненный во время проведения мероприятия его участниками, подлежит возмещению. Представительные органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления могут дополнительно регламентировать порядок проведения этих мероприятий с учетом местных условий. Этот порядок не распространяется на собрания и митинги трудовых коллективов и общественных объединений, проводимые в соответствии с законодательством, их уставами и положениями[34].

Право граждан мирно собираться конкретизируется в ряде нормативных актов. Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. № 765 утверждено Временное положение о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города[35]. Ранее на эту тему было принято постановление правительства Москвы от 17 марта 1992 г. № 120 о порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и иных открытых общественных местах г. Москвы[36]. Аналогичные акты имеются в ряде других субъектов России.

Наибольшее количество публичных мероприятий в защиту природы проводилось в конце 80-х — начале 90-х гг. По мере уменьшения экологической и политической активности граждан число обращений, общественных объединений и публичных мероприятий по охране окружающей среды уменьшается, однако стабилизация экономической и общественной ситуации неминуемо активизирует защиту экологических прав.

§ 4. Принятие экологических решений и контроль за их выполнением

(заявление о воздействии на окружающую среду; обжалование заключения экспертизы; контроль общественности за ходом реализации проекта; общественный контроль за государственными экологическими фондами)

В настоящее время разработка, обсуждение и принятие экологически значимых решений признается одной из важнейших и ключевых стадий в общем механизме обеспечения и оздоровления окружающей среды, защиты экологических прав. В этот период готовится заявление о воздействии на окружающую среду, дается оценка этого воздействия, проводится обсуждение, в том числе слушание проекта решения, вносятся в него поправки и дополнения, голосуется и принимается решение. Возможности общественности на этих стадиях достаточно весомы, хотя четко не всегда определены в законодательстве. Однако общие права общественности, предусмотренные законодательством, во многом могут быть отнесены и к указанным стадиям: например, право излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охраны окружающей среды, требовать их рассмотрения, входить с предложениями о проведении обсуждения проектов (ст. 12 и 13 Закона об охране окружающей природной среды).

Согласно ст. 43 и 44 Закона об охране окружающей природной среды, эксплуатация объектов начинается по актам приемочных комиссий. Председатель и члены приемочных комиссий несут персональную ответственность за нарушение порядка приемки объектов в соответствии с административным и уголовным законодательством. В состав комиссий вводятся представители местного самоуправления и общественности. Запрещается строительство, реконструкция объектов до утверждения проекта и отвода земельного участка, не допускается изменение утвержденного проекта или стоимости проектных работ в ущерб требованиям экологической безопасности. Таким образом, у граждан имеются возможности принимать участие в подготовке и принятии экологически значимых решений на различных стадиях.

Заявление о воздействии на окружающую среду

Заявление о воздействии на окружающую среду (ЗВОС) является предметом общественного обсуждения с целью выявления и фиксации всех возможных экологических и связанных с ними последствий реализации намечаемой деятельности. Поэтому ЗВОС направляется профессиональным сообществам, экологически ориентированной общественности, населению района предполагаемой реализации проекта. Население должно иметь доступ к рассмотрению проектов, ЗВОС в государственных органах и органах местного самоуправления (не все здесь в настоящее время определено нормативно-правовыми актами, поэтому многое зависит от настойчивости и компетентности граждан, всей общественности).

Помимо рассмотрения в государственных органах должны состояться общественные слушания заявления о воздействии на окружающую среду. Отвечает за них и финансирует их инициатор (заказчик). Прежде всего он должен известить граждан о сути проекта (через ЗВОС), о месте и времени общественных слушаний. И то и другое инициатор нередко оглашает неохотно: он не всегда заинтересован в результатах. Тем временем для самого заказчика лучше на этом этапе встретиться с гражданами, учесть их интересы, попытаться найти взаимоприемлемые решения, чем столкнуться с общественным противодействием потом, потерять возможность услышать инвариантные решения, учесть различные мнения. Реализация экологических прав осуществляется через многие институты, через нравственно-этические обычаи и требования, не всегда предусматриваемые правом. Здесь многое зависит от активности и наступательности граждан, их объединений, независимости средств массовой информации.

Общественность должна стараться не упустить ни начала обсуждения ЗВОС, в том числе в государственных органах, ни объявление об общественных слушаниях: к сожалению, встречаются случаи, когда заказчик делает извещения формально, приобщает его к материалам дела «для галочки», не доводя информацию до сведения всех заинтересованных лиц. Поэтому здесь важно взаимодействие между органами местного самоуправления, непременно участвующими в обсуждении, и населением, непосредственно заинтересованным в оптимальных решениях. Наилучшим вариантом является организация общественных слушаний в привычных для населения местах, способных вместить всех желающих принять участие в обсуждениях.

«Масштаб» извещения и охват «заинтересованных сторон» зависят от величины проекта. «Заинтересованными» могут быть и жители сел, поселков, районов, городов, а порой и республик, областей — все зависит от территории, затрагиваемой выбором площадки и воздействием проекта. Немаловажной представляется подготовка участников слушаний путем представления показателей состояния окружающей среды «без проекта», объяснения им альтернатив. Общественные слушания должны стать, таким образом, не только способом решения локального вопроса о проекте, но и поводом для более широкого разговора об экологических проблемах. При представлении ЗВОС также необходим анализ возможных аварийных ситуаций, степени риска их возникновения, предлагаемых мер по их предотвращению и ликвидации последствий.

Принципиальное значение имеет способ фиксирования всех замечаний, высказанных в ходе слушаний, оценка влиятельности и массовости стоящих за ними групп населения. Вообще, ответственность за формирование «листа замечаний» лежит на инициаторе (заказчике), но полезно параллельное ведение протокола или стенограммы, которые должны прилагаться к материалам. Практика показывает, что большое значение при общественных обсуждениях имеет выбор председателя собрания. Хотя слушания должен организовывать заказчик, его председательствование нецелесообразно, так же как и других лиц, заинтересованных в принятии положительного решения по проекту. Лучше, чтобы это был независимый авторитетный специалист, хорошо знакомый с проектом.

Отбор и классификация значимых предложений, обсуждение условий их реализации представляют немалую трудность: проведение голосований присутствующих не всегда является объективным способом оценки ситуации; необходимо время для квалифицированного анализа различных факторов компетентными специалистами.

В любом случае представители инициатора и разработчика должны использовать любые возможности для разъяснения на общественных слушаниях своих аргументов в пользу предлагаемой концепции проекта, для убеждения общественного мнения в позитивности предлагаемых решений. Если требуется, в интересах охраны окружающей среды и защиты, экологических прав граждан можно приостановить общественные слушания с целью внесения разработчиком изменений и дополнений в проектные предложения по результатам их обсуждения и анализа замечаний, проведения дополнительных исследований и изысканий, поиска взаимоприемлемых решений, которые нужны как населению, так и заказчику.

В результате обсуждения ЗВОС и доработки проектных материалов заказчик, разработчик и все заинтересованные стороны формируют для себя понимание возможности и целесообразности реализации намечаемой деятельности на данной площадке с учетом мнения проживающего там населения, исходя из экологических и иных последствий ее осуществления, на представленных и зафиксированных условиях. Материалы должны содержать описание общественных слушаний, характеристику мероприятий по предотвращению отрицательных последствий намечаемой деятельности на данной площадке и меры по организации мониторинга проекта строительства будущего объекта, включая общественный контроль.

Обжалование заключения экспертизы

Об экологической экспертизе подробнее будет рассказано дальше (тема V, § 4). Здесь — конкретные примеры об участии в ней общественности.

Государственная экологическая экспертиза Кемеровского областного комитета экологии выдала экспертное заключение № 113 о согласовании перекладки коксовой батареи № 3 Кузнецкого металлургического комбината при выполнении некоторых условий протокола технического совещания № 16. Кемеровский областной центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора также согласовал, этот проект при соблюдении аналогичных условий.

Между тем коксохимпроизводство на этом комбинате затрагивает интересы многих жителей г. Новокузнецка, так как при производстве кокса в окружающую среду поступает значительное количество химических соединений, вредных для здоровья населения, вызывающих онкологические и другие заболевания.

В данном случае общественность оформила свои требования правовыми надлежащими средствами, отвергая положительное заключение государственной экологической экспертизы с позиций закона: не выполнено требование ст. 35 Закона об охране окружающей природной среды о необходимости научной обоснованности и законности выводов, независимости, вне ведомственности в организации и проведении, широкой гласности и участии общественности; нарушено требование Временной инструкции о порядке согласования пред проектной и проектной документации в органах экологической экспертизы РФ Росгосэкоэкспертизы от 12 ноября 1991 г. о недопустимости согласования проектной документации при выполнении каких-либо условий.

Законные требования населения поддержал прокурор Кемеровской области, предъявивший в интересах государства и граждан в суд иск, руководствуясь ст. 231 ГПК РСФСР, о признании незаконными выводов государственной экологической экспертизы Кемеровского областного комитета экологии № 113 по проекту перекладки коксовой батареи Кузнецкого металлургического комбината.

Граждане принимают участие в подготовке и проверке реализации экологически значимых решений различными способами. В частности, право общественности задать при государственной экологической экспертизе следующие вопросы, обусловленные практикой.

Всегда ли при наличии достаточных оснований назначается и проводится государственная экологическая экспертиза? Всегда ли объекты, подлежащие экспертизе, ею охвачены? Имеются ли случаи осуществления или финансирования строительства или реконструкции без экспертизы проектов, хозяйственных или иных решений?

Всегда ли представители контролирующих органов и общественности входят в состав комиссий по приему в эксплуатацию объектов и иных сооружений, могущих оказать вредное воздействие на природную среду? Учитывают ли они требования экологической экспертизы? Привлекаются ли к персональной ответственности за нарушение порядка приемки объектов председатель и члены приемочных комиссий?

Как осуществляется реагирование на случаи функционирования предприятий, сооружений и устройств, не удовлетворяющих требования экологической экспертизы? Привлекаются ли к ответственности председатели и члены экспертных комиссий за дачу заведомо неправильных и необоснованных заключений, возмещается ли причиненный в результате этого вред? Привлекаются ли к ответственности руководители предприятий, учреждений, организаций, другие должностные лица за невыполнение требований государственной экологической экспертизы? Прекращается ли финансирование или приостанавливается ли эксплуатация, реконструкция предприятий, цехов в случае невыполнения требований экспертизы или не проведения государственной экологической экспертизы?

Соблюдаются ли сроки и качество сооружения природоохранных объектов? Соответствуют ли требованиям экологической экспертизы и стандартов состояние и реализация проектной документации?

Удовлетворены ли пользователи природоохранных устройств их состоянием? Каково мнение окружающего населения? Принимались ли меры к его ознакомлению с требованиями экологической экспертизы и ходом реализации проекта?

Контроль общественности за ходом реализации проекта

Участие общественности в обсуждении и принятии решения о строительстве или реконструкции объекта, могущего воздействовать на окружающую природную среду, является необходимой и важной составной частью воздействия граждан на обеспечение своего права на надлежащую среду жизнеобитания, однако не единственной и мало что значащей, если все это не сопровождается соответствующим контролем за ходом реализации проекта, постоянным «отслеживанием» процесса его осуществления.

Прежде всего, граждане должны получать полный текст окончательного решения об утверждении проекта — именно полный и именно окончательный, иначе впоследствии могут возникнуть конфликты. Все последующие контрольные действия должны быть направлены на выполнение обсужденного общественностью и утвержденного компетентным учреждением проекта. Лучше всего добиться, чтобы проект или его отдельные наиболее значимые части были опубликованы в широкой печати, с соответствующими подписями, с комментариями заказчика, подрядчиков, представителей органов самоуправления, администрации субъектов Российской Федерации.

Для решения экологических проблем особенно важно соблюдение очередности и сроков объектов строительства, его отдельных элементов: не раз случалось, что природоохранные сооружения откладывались на потом, завершались авралом, а то и после официальной приемки строительного комплекса. Поэтому надо наблюдать не только за ведением стройки «вообще», но и сооружением отдельных объектов в частности.

Собственных правовых рычагов у общественности на этой стадии не так уж и много, поэтому надо использовать возможности должностных лиц государственного экологического контроля, знать их, подключаться к их деятельности, имея в виду, что они специально уполномочены государством и обществом на обеспечение охраны окружающей среды.

Конструктивно настроенные и работающие граждане встречают, как правило, понимание у государственных контролеров и получают нередко возможность участвовать вместе с ними в проверках. Однако так получается не всегда, и ценность открытого гражданского общества в том и заключается, что его члены могут осуществлять свою деятельность, в том числе контрольную, параллельно, независимо от государственных органов. Главное в общественном контроле — создание общественного мнения, обстановки нетерпимости к нарушителям экологического законодательства, экологических прав.

Граждане и общественные объединения имеют право требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека. Таким образом, общественности принадлежит весомая роль в выполнении экологических решений.

Общественный контроль за государственными экологическими фондами

Новым и вызывающим интерес явлением природоохранной практики являются государственные экологические фонды. Законодательная база экологических фондов определяется ст. 7, 17 и 21 Закона РФ об охране окружающей природной среды. Ими устанавливаются: создание единой системы внебюджетных государственных экологических фондов, объединяющей федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды; средства образования фондов; зачисление средств экологических фондов на специальные счета учреждений банков и распределение на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного), республиканского, краевого, областного, федерального значения; запрещение расходования средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью.

Вопросы экологических фондов регулируются постановлением Правительства РФ «О федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации» от 29 июня 1992 г. (которым утверждено Положение о Федеральном экологическом фонде РФ); приказом министра охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 13 июля 1992 г. о мерах по выполнению указанного постановления Правительства; Порядком направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды, утвержденным Минприроды, Минфином, Минюстом РФ (декабрь 1992 г.); Порядком перечисления 10 процентов платы за загрязнение окружающей природной среды в доход федерального бюджета Российской Федерации, утвержденным Минприроды, Минфином, Госналогслужбой РФ; постановлением Госкомстата РФ «Об утверждении государственной статистической отчетности о поступлении и расходовании средств экологических фондов и инструкции по ее составлению» от 18 января 1993 г.[37]

В Положении о Федеральном экологическом фонде РФ предусматриваются его основные задачи и функции, порядок образования и использования средств, организации деятельности, характер учета и отчетности. Руководство деятельностью Фонда должно осуществлять его правление, избирающее из своего состава председателя правления, образующее исполнительную дирекцию, назначающее исполнительного директора, утверждающее структуры, штатное расписание и смету расходов на содержание исполнительной дирекции, бюджет, годовые отчеты и сметы использования средств Фонда, структуру инвестиций, принимающее решения о финансировании программ, их приоритетности. Контроль за финансовой деятельностью Фонда призвана осуществлять ревизионная комиссия. Контроля населения, граждан, общественности в принятых нормативных актах о Фонде не предусматривается, хотя налогоплательщики не только вправе, но и обязаны знать, как расходуются их средства.

Постановлением Правительства РФ от 29 июня 1992 г. № 442 образование соответствующих внебюджетных экологических фондов и утверждение положений о них возложены на исполнительные органы государственной власти республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местной администрации. Минприроды и Минфину РФ предложено оказать необходимую методологическую помощь при формировании системы территориальных внебюджетных экологических фондов и, в частности, при разработке положений об указанных фондах. На исполнительные же органы, местную администрацию, Госкомэкологию возложено обеспечение своевременного и полного перечисления средств в Федеральный экологический фонд и территориальные внебюджетные экологические фонды.

Согласно Положению о Федеральном экологическом фонде РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ от 29 июня 1992 г. № 442, Федеральный экологический фонд РФ находится в ведении Минприроды. Это означает, в частности, что на коллегии Госкомэкологии утверждаются персональный состав правления и ревизионной комиссии Федерального экологического фонда, отчетный доклад о результатах деятельности Федерального экологического фонда за год и рассматриваются иные вопросы, охватываемые понятием «ведение».

Сам Федеральный экологический фонд взаимодействует с остальными экологическими фондами в целях реализации федеральных и иных экологических программ и проектов в порядке, определяемом соглашениями (договорами). Исполнительные органы экологических фондов осуществляют контроль за переводом денежных средств в Федеральный экологический фонд РФ и после окончания календарного полугодия представляют в Федеральный экологический фонд информацию о поступлениях на их счета денежных средств.

Практика развития местных экологических фондов конкретизирует и детализирует правовые установления, свидетельствует о возможностях общественности контролировать ход реализации решений по этим вопросам.

В Челябинской области, например, Положением об экологическом фонде расширен перечень источников поступления и направлений расходования средств фонда, предусматриваются страховой аварийный и иные фонды. Председателем правления фонда является руководитель областной Госкомприроды, сопредседателями — председатель депутатской комиссии по охране природы и заместитель главы областной администрации. Исполнительная дирекция ежеквартально отчитывается перед правлением.

Аппарат челябинского фонда составляют девять человек с фондом заработной платы около 0,1% средств областного фонда. Районные и городские (местные) экологические фонды созданы в 9 из 42 районов области: в большинстве средства аккумулируются при местных представительных органах и при администрациях. Аппарат фонда берет на себя значительные функции по взысканию средств в фонд — с помощью компьютерной техники ведет учет сумм, которые должен получить и фактически получил от предприятий, учреждений, организаций, граждан; инвентаризует промышленные и иные отходы, их вывоз и складирование, строительство и состояние эксплуатации очистных сооружений; премирует из своих средств инспекторов Госкомприроды за законную деятельность, направленную на пополнение фонда. Постановлением главы администрации Челябинской области предусматривается безакцептное взыскание платежей с предъявлением штрафных санкций за просрочку, и это несмотря на некоторое сопротивление ряда финансистов.

В Ленинградской области и городе Санкт-Петербурге фонды не считались юридическими лицами, а рассматривались в качестве внебюджетных счетов при Госкомприроде. Смета расходования утверждалась администрацией. Фактическое управление фондами осуществлялось комиссией, которая занималась регулированием и пересмотром платежей, стимулированием природоохранных мероприятий. В области решения комиссии утверждались, как правило, администрацией; в городе решение комиссии не утверждается.

Из вышеизложенного следует, что основным каналом осуществления контроля за государственными экологическими фондами является деятельность представительных, а также вышестоящих по отношению к фондам исполнительных органов власти. Согласно ст. 32 Конституции РФ, граждане, их партии, молодежные, иные общественные организации и массовые движения участвуют в управлении государственными и общественными делами через своих представителей и в других формах. Это полностью относится и к экологическим фондам.

По Закону РФ об основах бюджетных прав решения об использовании средств внебюджетного фонда подлежат опубликованию в средствах массовой информации или доводятся до сведения населения иным способом, исходя из соответствующих возможностей. Отчеты публикуются в специальных статистических сборниках в течение года со дня принятия решений об их утверждении (ст. 30).

Можно констатировать, что предлагаемая юридическая база позволяет осуществлять общественный контроль за экологическими фондами. Дело за инициативными любознательными гражданами, владеющими временем, настойчивостью, правовыми знаниями, решившими отстаивать свои экологические права. И они время от времени дают о себе знать. В ряде мест вскрыто зачисление средств, поступающих за загрязнение окружающей среды, не на специальные счета в банковских учреждениях, а на общие счета внебюджетных фондов, что противоречит п. 3 ст. 21 Закона об охране окружающей природной среды; не зачисляются порой в экологические фонды средства от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции, что противоречит п. 2 ст. 21 Закона об охране окружающей природной среды; растут, к сожалению, проявления местничества, когда не перечисляются средства экологических фондов на реализацию природоохранных мероприятий республиканского, краевого, областного, федерального значения, что противоречит п. 3 ст. 21 названного Закона; редко используется право принудительного взыскания через арбитражный суд платежей и пени за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, предоставленное природоохранным органам постановлением Совета Министров РФ «Об утверждении нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядка их применения» от 9 января 1991 г.; распространены факты расходования экологических фондов не по утвержденным сметам, без учета мнений правлений фондов, по единоличным решениям отдельных должностных лиц, что грубо нарушает демократические нормы, описанные выше (см. также § 1 темы V).

Из поступивших в Топкинский экологический фонд средств 90% израсходовано на благоустройство улиц, 5% — на оплату экологических паспортов предприятий, хотя эти расходы должны оплачиваться природопользователями. В городе острая проблема с очисткой стоков, сбрасываемых в природную среду, строительство очистных сооружений затянулось на несколько лет, а для окончания строительства из фонда средства не выделялись.

В г. Осинники по указанию бывшего главы администрации выделено часть средств тресту «Осинникишахтстрой», комитету по управлению муниципальным имуществом и кооперативу «Вита», израсходованных на выплату заработной платы, ремонт магазина и столовой.

По распоряжению главы администрации г. Киселевска средства экологического фонда расходовались на отделочные работы Киселевского дома творчества, ремонт дорог и на соревнования в честь Дня шахтера. В г. Прокопьевске средства перечислены на содержание санитарного подразделения муниципальной милиции.

Из Юргинского экологического фонда в виде беспроцентного займа переданы средства малому предприятию «Дорожник» на оплату работ по строительству и ремонту дорог, УКСу администрации города для погашения долгов по строительно-монтажным работам. Из Тяжинского экологического фонда выделено коммерческому предприятию «Меркурий»; обществу «Деметра», фирме «Тандем», коммерческому строительному предприятию «МАКСП» из Анжеро-Судженского городского экологического фонда; ассоциации «Горная Шория-Тур» и малому предприятию «Содружество» из Таштагольского экологического фонда.

Этим самым нарушалась ст. 24 Закона об охране окружающей природной среды, предусматривающая возможность передачи части средств экологических фондов на договорных условиях под процентные займы предприятиям и гражданам для реализации мер по гарантированному снижению выбросов и сбросов загрязняющих веществ.

По сигналам и требованиям общественности прокурорами внесены протесты и представления, в арбитражном суде рассматриваются иски; в фонды возвращаются средства, отпущенные на цели, не связанные с охраной окружающей среды.

§ 5. Референдумы об охране окружающей среды

(экологическое законодательство о референдумах; конституционное законодательство о референдумах; региональные правовые акты о референдумах; практика)

В деле обеспечения экологической безопасности важное место занимает институт референдумов по экологически значимым проблемам. С его помощью может реализовываться провозглашенное Конституций РФ и российскими законами право граждан на благоприятную среду, их полномочия в области охраны окружающей среды.

Экологическое законодательство о референдумах

Ключевым положением экологического законодательства по обсуждаемому вопросу является п. 2 ст. 41 Закона РФ об охране окружающей природной среды: определение мест строительства предприятий, сооружений и иных объектов производится при наличии положительного заключения специально на то уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления. В необходимых случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решение принимается по результатам обсуждения или референдума.

Некоторая ясность вносится в п. 3 ст. 41 того же Закона: решение о размещении крупных народнохозяйственных объектов принимается Верховным Советом Российской Федерации или Верховными Советами республик в составе Российской Федерации на основе заключения государственной экологической экспертизы. Надо отметить при этом несколько обстоятельств:

а) в экономической теории и практике существует некая классификация народнохозяйственных объектов, которую можно использовать, но которая пока не имеет для экологии правовых последствий;

б) функции Верховных Советов как представительных и законодательных органов с 1993 г. частично переданы Федеральному Собранию РФ и законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, а частично исполнительным органам государственной власти РФ и ее субъектов. По данному вопросу регулирование не осуществлено;

в) согласно п. 4 ст. 5 Конституции РФ, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны,

г) подобный способ использования выражений типа «необходимые случаи», «экологические интересы», «крупные объекты» и т. п. присущ законодательству европейских континентальных стран и судебной практике (судебным прецедентам) англосаксонских стран, где правовые системы развиваются столетиями и выработались соответствующие подходы к реализации подобных терминов.

Согласно ст. 12 Закона РФ об охране окружающей природной среды, граждане имеют право принимать участие в референдумах по охране окружающей среды, излагать свое мнение и т. д. Этому праву, согласно ст. 14 того же Закона, соответствует следующее:

государство гарантирует общественным объединениям, гражданам возможность реализации предоставленных им прав в области охраны окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации и республик в ее составе;

представительные, исполнительные и распорядительные органы, специально уполномоченные на то государственные органы в области охраны окружающей среды, их должностные лица обязаны оказывать всемерное содействие общественным объединениям и гражданам в реализации их экологических прав и обязанностей;

должностные лица и граждане, препятствующие выполнению общественными объединениями и гражданами их экологических прав и обязанностей, вытекающих из Конституции РФ и Закона об охране окружающей природной среды, привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации (в указанном Законе, в УК РФ и в КоАП РСФСР подобной ответственности не предусмотрено, но в Республике Саха (Якутия) принят законодательный акт об административной ответственности за экологические правонарушения).

В ст. 28 ЗК РСФСР 1991 г. (в редакции Закона РФ от 28 апреля 1993 г. и Указов Президента РФ от 16 декабря 1993 г. и от 24 декабря 1993 г.) предусматривается порядок предварительного согласования места размещения объекта:

обращение заинтересованных в строительстве объекта юридических лиц в органы, обладающие правом изъятия и предоставления участков;

выбор участка в натуре (на местности) с обязательным участием местных (сельских, поселковых) администраций, собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов, представителей соответствующих государственных служб;

учет экологических и других последствий предполагаемого занятия земель, оформление акта выбора участка, а в необходимых случаях и его санитарной (охранной) зоны, приложение к акту материалов иных согласований и экспертиз (размежевание компетенции представительных и исполнительных органов здесь не приводится, поскольку Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. полномочия Советов, предусмотренные в ст. 28 ЗК РСФСР, переданы местным администрациям);

органы местного самоуправления (с учетом сказанного выше) информируют население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии;

граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, затрагивающих интересы населения;

при предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, орган местного самоуправления решает вопрос о проведении референдума о предоставлении земельных участков под объекты, затрагивающие интересы указанных народов. По итогам референдума принимается соответствующее решение.

Законом РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 19 апреля 1991 г.[38] предусматривается, что граждане России непосредственно либо через своего представителя или через общественные объединения имеют право участвовать в разработке, обсуждении и принятии органами государственной власти и управления решений, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Предприятия и организации имеют право на участие в разработке органами государственной власти и управления решений, программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Участие граждан в обсуждении и решении экологических вопросов — а они нередко связаны с функционированием ядерных установок — предусматривается в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии» от 20 октября 1995 г.[39] В связи с обсуждаемой темой важны следующие его положения:

принципы и задачи правового регулирования в области использования атомной энергии — ... участие граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, иных юридических лиц в обсуждении государственной политики, проектов федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, а также в практической деятельности в области использования атомной энергии;

органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок и организуют с участием организаций, общественных объединений и граждан обсуждение вопросов использования атомной энергии;

органы местного самоуправления обеспечивают участие населения в обсуждении и решении вопросов размещения на подведомственных им территориях ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения;

организации, в том числе общественные объединения, и граждане имеют право на участие в обсуждении проектов законодательных актов и программ в области использования атомной энергии, а также в обсуждении вопросов по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения;

органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, на территории которых предполагается разместить ядерные установки, радиационные источники или пункты хранения, обязаны в пределах своей компетенции проводить с участием организаций, в том числе общественных объединений и граждан, обсуждение вопросов по размещению, проектированию и сооружению объектов использования атомной энергии.

По результатам такого обсуждения соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления принимают решения, которые подлежат обязательному опубликованию в официальном печатном органе. Эти решения после их принятия могут быть обжалованы в суд физическими или юридическими лицами, чьи права и охраняемые законом интересы могут быть нарушены;

запрещается проведение несанкционированных собраний, митингов, демонстраций и других несанкционированных общественных мероприятий на территории ядерной установки или пункта хранения и в их санитарно-защитных зонах.

В соответствии со ст. 23 Федерального закона «О радиационной безопасности населения» от 5 декабря 1995 г.[40] граждане и общественные объединения имеют право на получение объективной информации от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ею функций о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности (проведение референдумов напрямую зависит от информированности населения).

Согласно Федеральному закону «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. органы местного самоуправления организуют общественные обсуждения, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе[41].

Конституционное законодательство о референдумах

Основополагающим положением является норма ст. 3 Конституции РФ: единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации.

Для обсуждения проблем экологически значимых проектов первостепенное значение имеет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдумах граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г.[42] В нем предусматриваются референдумы Российской Федерации, субъекта Федерации, местные референдумы, разъясняются понятия агитации по вопросам референдума, комиссии референдума, наблюдателя, права на участие в референдуме, излагаются принципы проведения референдумов.

В Законе дается закрытый (полный, не подлежащий расширению) перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на обсуждение; среди них — вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Это объясняется тем, что экстренные меры должны приниматься органами исполнительной власти немедленно, без длительных обсуждений, поскольку они несут ответственность за обеспечение экологической безопасности населения. Других вопросов, близких к экологии, изъятых из обсуждений на референдумах, Законом не предусматривается.

Инициатива проведения референдумов может принадлежать гражданам, группе граждан, общественным объединениям, устав которых зарегистрирован не позднее чем за шесть месяцев и предусматривает участие в проведении выборов. В инициативной группе по проведению референдума субъекта Федерации должно быть не менее 20 человек, местного референдума — не менее 10 человек. Назначают референдум орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления. Принятие органом власти или органом местного самоуправления решения по существу вопроса не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по этому вопросу.

Для обсуждения на референдумах проблем экологически значимых проектов немаловажное значение имеют предусмотренные этим Законом ограничения: на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации. На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления. На референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а на местный референдум — вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Актуальными для референдумов по экологически значимым проектам являются также следующие положения ст. 13 Закона от 19 сентября 1997 г.: вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации. Не допускается установление ограничений для вопросов, выносимых на референдум, за исключением указанных в настоящей статье.

Законодательством Российской Федерации и ее субъектов о местном самоуправлении к его ведению относится социально-экономическое развитие муниципального образования водоснабжение соответствующего населения, транспорт использование рабочей силы. Эти вопросы местного значения имеют непосредственное отношение применительно к размещению, проектированию, строительству, вводу в эксплуатацию и эксплуатации экологически значимых объектов. На референдум могут быть вынесены не один, а несколько вопросов, затрагивающих интересы населения: это будет способствовать упрочению и расширению правовой базы проведения референдума, выявлению более широкой картины общественного мнения, принятию более обоснованного решения.

Согласно ст. 12 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» от 20 октября 1995 г., органы местного самоуправления обеспечивают принятие решений о размещении и сооружении на подведомственных им территориях радиационных источников, имеющих местное значение; участие в проведении экологической экспертизы проектов объектов использования атомной энергии, намечаемых к сооружению ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения на подведомственных им территориях; предоставление земельных участков для размещения на подведомственных им территориях ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Региональные правовые акты о референдумах

В 90-х гг. в субъектах Федерации приняты законы и иные нормативные правовые акты по вопросам референдумов; кроме того, они получили отражение в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. В них есть немало интересного, имеющего значение для понимания и проведения референдумов по экологически значимым проектам, некоторые из них предвосхищали, но по-своему излагали ряд положений Федерального закона от 19 сентября 1997 г.

По Закону Ульяновской области «О референдумах в Ульяновской области» на областной референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в пределах полномочий области как субъекта Российской Федерации, а также вопросы по предметам совместного ведения Ульяновской области и Российской Федерации в соответствии с разграничением полномочий между ними. Вопросы, выносимые на референдумы, не должны ограничивать и отменять конституционные права человека и гражданина, правовые гарантии их реализации. Законодательное Собрание области может принять решение о принятии закона, предлагаемого в требованиях о проведении областного референдума, без последующего проведения референдума. Решения и действия (бездействие) комиссии по проведению областного референдума и ее должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Законом Челябинской области «О местном референдуме в Челябинской области» предусматривается запрещение отказа в регистрации инициативной группы по проведению референдума по мотивам нецелесообразности. При отсутствии постановления по вопросу о регистрации инициативной группы по истечении шести дней с момента представления материалов об избрании инициативной группы она считается зарегистрированной; в этом случае наличия постановления органов местного самоуправления не требуется. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, должностными лицами или органами местного самоуправления.

Аналогичные положения имеются и в законах других субъектов Федерации; в них также предусматриваются различные субъекты инициативы проведения референдумов субъектов Российской Федерации: не менее 10% жителей области, имеющих право на участие в референдуме; группа депутатов Законодательного Собрания области в количестве не менее чем две трети от установленного числа депутатов; глава администрации области (Ростовская область); не менее 50 тыс. проживающих в области граждан; одна треть от общего числа избранных депутатов (Челябинская область); не менее 10% жителей Ульяновской области; не менее 5% избирателей в Костромской области.

Различен перечень субъектов инициативы проведения местных референдумов. В Томской области это представительный орган местного самоуправления, население муниципального образования (в соответствующем Законе Томской области не названо его количество), глава муниципального образования, Дума Томской области. Положения о референдумах содержатся в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении: в них дается перечень вопросов местного значения — они могут, следовательно, быть вынесены на местные референдумы.

Законом Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» предусматриваются следующие вопросы местного значения: комплексное социально-экономическое развитие; обеспечение санитарного благополучия населения; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения; организация водоснабжения и канализации; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

В Законе о местном самоуправлении в Воронежской области есть глава «Местный референдум и иные формы непосредственного участия населения в самоуправлении»: в ней три статьи об общих собраниях (сходах), конференциях граждан, о местном референдуме, о народных инициативах.

В соответствии с Законом Томской области «О местном самоуправлении в Томской области» граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Предусмотрены местный референдум и собрания (сходы) граждан в примерном уставе муниципального образования в Костромской области. В Уставе (основном законе) Костромской области народная инициатива, референдум рассматриваются как формы участия населения в управлении жизнью области.

В Уставе местного самоуправления Одинцовского района (районного сообщества Московской области), принятом решением Собрания представителей района, указывается, что районный референдум (общее голосование жителей района) проводится для принятия решений по наиболее важным вопросам, находящимся в ведении района. Решение о проведении общерайонного референдума принимают Собрание представителей района или глава районной администрации[43].

Уставом города Волгодонска, зарегистрированным управлением юстиции Ростовской области, к предметам ведения городского (местного) самоуправления относится контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Согласно Уставу Ростовской области, в ведении области находятся управление и распоряжение объектами государственной собственности области, правовое регулирование в вопросах земельного, водного, лесного, природоохранного законодательства, отнесенных федеральными законами к компетенции субъектов Федерации.

Таким образом, изучение и сопоставление указанных региональных нормативных правовых актов и федерального законодательства позволяют обсуждать и ставить на референдумы вопросы об экологически значимых проектах и объектах.

Практика

В стране предпринимаются попытки провести референдумы по объектам, затрагивающим экологические интересы населения. Неудачная была предпринята в Красноярском крае в 1997 г., удачная — в Челябинске в 1990 г. и в Костромской области в 1996 г.

В Красноярском крае избирательная комиссия края зарегистрировала инициативную группу по сбору подписей для проведения краевого референдума по принятию закона края о запрете строительства (продолжения строительства) на территории Красноярского края объектов по переработке отработавшего ядерного топлива (ОЯТ), в том числе завода РТ-2. Сбор подписей проводился на всей территории края (краевым законом предусмотрен сбор 50 тыс. подписей граждан). Подписей было собрано в течение трех месяцев 86 тыс. Координационный совет по радиационной безопасности при администрации края одобрил народную инициативу.

В средствах массовой информации была развернута агитация за и против проведения референдума. Неправительственные экологические организации и общественность провели активную кампанию с пропагандой референдума, работники горно-химического комбината доказывали безвредность подземного захоронения жидких радиоактивных отходов, экономическую выгоду предлагаемого способа переработки ОЯТ. Рассматривалось обращение Железногорского городского совета с обоснованием строительства завода РТ-2 и предлагалось получить сначала проект (а не только ТЭО), выяснить, в чем конкретно выражается вред переработки ОЯТ. Президиум краевого научного совета считал проведение референдума преждевременным ввиду отсутствия государственной экологической экспертизы проекта. Наконец, Законодательное Собрание Красноярского края постановило отклонить инициативу о назначении референдума в предлагаемой редакции в связи с нарушением Закона края «О краевом референдуме» (вынесен вопрос, не находящийся в ведении края).

Судебная коллегия по гражданским делам Красноярского краевого суда рассмотрела в открытом судебном заседании дело по жалобе группы граждан о признании недействительным указанного постановления Законодательного Собрания. Истцы полагали, что постановлением нарушены предоставленные гражданам Конституцией и Законом об охране окружающей природной среды права на участие в референдумах. В п. «д.» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Суд отказал в удовлетворении жалобы, поскольку в п. «и» ст. 71 Конституции РФ указано, что в ведении России находятся ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы. Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» полномочиями по решению вопросов управления ядерными установками, в том числе вопросов их проектирования, сооружения, эксплуатации, приостановления или прекращения их сооружения наделено Правительство РФ. Применение Закона об охране окружающей природной среды в части запрета субъектом Российской Федерации строительства объекта ядерной энергетики явилось бы нарушением ст. 71 Конституции РФ. Проект предложенного на референдум закона не входит в компетенцию края как субъекта Федерации.

Общественностью отмечаются следующие просчеты в организации Красноярского референдума: недостаточная связь экологов с населением; плохой контакт с юристами; отсутствие взаимодействия с вузовской и научной общественностью; слабое использование СМИ; ненадлежащая работа с депутатами; отсутствие координации с Государственной Думой РФ и Госкомэкологии; не проведение общественной экологической экспертизы ТЭО; неучастие общественников в государственной экологической экспертизе; не выдвижение вопроса о привлечении к ответственности лиц, виновных в захоронении радиоактивных отходов без соответствующего разрешения.

По вопросу строительства АЭС состоялся референдум в Костромской области. Участие в голосовании приняло 57% избирателей, из них 87% сказали «нет» строительству Костромской АЭС, 11% проголосовали «за». Опыт подготовки и проведения референдума по объектам, затрагивающим экологические интересы населения, заслуживает рассмотрения.

Реализуя свое право на создание общественных объединений, граждане образовали общественное экологическое движение «Во имя жизни», куда вошли ветераны труда, педагоги, отставные военные, коммерсанты, инвалиды Чернобыля, преподаватели вузов. Для членов нескольких инициативных групп была подготовлена подробная инструкция по сбору подписей и неуклонному выполнению требований федерального и областного законодательства (общественники давали письменную подписку с обязательством его соблюдать и нести ответственность за правильность сбора подписей). Вопрос для референдума был сформулирован следующим образом: «Согласны ли Вы с размещением и строительством атомной станции на территории Костромской области?»

Костромская областная Дума постановила провести референдум. Развернулась всесторонняя и разнообразная агитационная кампания. Для населения области издавались памятки, листовки («Лучше быть активным сегодня, чем радиоактивным завтра»), показывался фильм по телевидению, делались передачи по радио. Районная газета «Сусанинская новь» регулярно в течение трех лет печатала материалы об энергетической ситуации в Костромской области. Проводились концерты и агитационные автобусные туры. В одном из плакатов было сказано: «Лучшим камнем в фундаменте правового государства под названием „Россия“ будет камень, поставленный на месте строительства с надписью: „Здесь 8 декабря 1996 г. волею народа Костромской земли было отменено строительство“».

Публиковались факты о референдумах по аналогичным вопросам, проводившимся в Австрии (1978 г., за — 49,5%, против — 50,5%, Швеции (1980 г., решение парламента об остановке реакторов к 2010 г.), Швейцарии (1990 г., против АЭС 78 тыс. человек из 94 тыс.), Японии (1996 г., 88% жителей города Маки против). Оглашались письма писателей и известных экологов, обращения православных к пастырям, конференций «Сотрудничество ради перемен», «Дни Волги-97» и общественного фонда культуры. Многие депутаты сделали вопрос об АЭС обязательным пунктом своей избирательной программы.

Агитация велась как представителями «зеленых», Гринписа, населения, так и представителями администрации области, концерна «Росэнергоатом». Победила демократия. Вместе с тем областной Думой и исполнительными органами рассматривается проблема создания рабочих мест в районе сооружения АЭС, ведется поиск инвесторов с целью перепрофилирования стройплощадки, прорабатывается вопрос очистки реки Костромы от топляка с производством древесного угля.

Взвешенный, комплексный характер решения вопроса о строительстве экологически значимого объекта путем референдума не должен приводить к торможению научно-технического прогресса, а способствует пробуждению гражданских инициатив, самосознания населения, поиску альтернативных путей социально-экономического развития региона.

§ 6. Право граждан и организаций на получение экологической информации

(основные начала права на информацию; законодательство о защите информации; права общественных объединений)

Информационные права граждан находятся в тесной связи с экологическими правами и, более того, способствуют реализации экологических прав. Информационными правами обладают и организации, во многом их права идентичны правам граждан.

Основные начала права на информацию

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом, — это предусматривается в ст. 24 Конституции РФ.

На практике возникает вопрос о том, какие конкретные права и свободы граждан предусматриваются или нарушаются природоохранными мероприятиями и программами, решениями о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов, действиями (или бездействием) экологических фондов.

Граждане и общественные экологические объединения имеют право требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране; отказ от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановки рассматривается как административное правонарушение (ст. 12, 13 и 84 Закона РФ об охране окружающей природной среды).

Общие начала рассмотрения обращений граждан и их права на информацию предусмотрены Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г.[44] Принципы этого порядка следующие: личная ответственность руководителя предприятия за организацию приема и рассмотрение обращений; сообщение заявителю о решении с указанием мотивов в случаях отклонения обращения; обязанность разрешения заявлений и жалоб в срок до одного месяца, а не требующих дополнительного изучения и проверки — безотлагательно, но не позднее 15 дней.

Обращение граждан в суд, сроки и порядок рассмотрения этих обращений, принятие и исполнение решения регулируются Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 25 февраля 1993 г.[45] Продолжает действовать Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке выдачи и свидетельствования предприятиями, учреждениями и организациями копий документов, касающихся прав граждан» от 4 августа 1983 г. (поскольку в России отсутствует акт по этому вопросу и этот Указ не противоречит Конституции и законам РФ). В соответствии с ним государственные и общественные предприятия, учреждения и организации выдают по заявлениям граждан и по запросам других предприятий, учреждений и организаций копии исходящих от них документов, если такие копии необходимы для решения вопросов, касающихся прав и законных интересов обратившихся граждан. Так же выдаются копии или выписки имеющихся документов, исходящих от других предприятий, учреждений и организацией, от которых получить их непосредственно затруднительно или невозможно[46].

Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 1991 г. № 35 утвержден перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну. Коммерческую тайну предприятия и предпринимателя не могут составлять сведения о загрязнении окружающей среды; предприятия и должностные лица обязаны представлять эти сведения по требованию органов власти, управления, контролирующих и правоохранительных органов, других юридических лиц, имеющих на это право в соответствии с законодательством, а также трудового коллектива предприятия[47]. Таким правом обладают общественные экологические объединения согласно ст. 13 Закона об охране окружающей природной среды.

По Указу Президента РФ «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» от 31 декабря 1993 г. деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан; в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях[48]. Можно констатировать начало признания судебной практикой общественного и личного интереса за экологическими проблемами.

Наконец, экологические вопросы не могут быть предметом государственной или иной приравненной к ней тайны. Согласно ст. 7 Закона РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г., не подлежат засекречиванию сведения:

о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии;

о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

о фактах нарушения законодательства органами государственной власти и их должностными лицами.

Должностные лица, принявшие решения о засекречивании перечисленных сведений либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Граждане вправе обжаловать такие решения в суд.

Постановлением Совета Министров РФ — Правительства «О создании Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ)» от 24 ноября 1993 г. сделан) шаг в создании системы получения достоверной и сопоставимой информации о состоянии окружающей среды. Государственная система наблюдения и контроля за состоянием окружающей среды основывается прежде всего на деятельности и данных Росгидромета — «держателя» основной экологической информации, куда и надлежит обращаться за ней в первую очередь.

Законодательство о защите информации

Указанные основополагающие начала открытости информации в демократическом правовом государстве получили более полное отражение в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г.[49]

Согласно ст. 10 этого Закона, государственные информационные ресурсы являются общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная Законом к категории ограниченного доступа. При этом запрещается относить к информации с ограниченным доступом:

нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;

документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом;

документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов;

документы, накапливаемые в информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

Статьей 12 того же Закона предусматривается, что перечни информации и услуг по информационному обеспечению, сведения о порядке и условиях доступа к информационным ресурсам их владельцы во всех случаях предоставляют пользователям бесплатно.

Статьей 13 Закона от 20 февраля 1995 г. на органы государственной власти и органы местного самоуправления возлагаются обязанности создавать доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес.

Указанным Законом предусматриваются меры обеспечения информационных прав граждан. Согласно ст. 24, отказ в доступе к открытой информации или предоставление пользователям заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке. Во всех случаях лица, которым отказали в доступе к информации, и лица, получившие недостоверную информацию, имеют право на возмещение понесенного ими ущерба. Суды призваны рассматривать споры о необоснованном отнесении информации к категории информации с ограниченным доступом, иски о возмещении ущерба в случаях необоснованного отказа в предоставлении информации пользователям или в результате других нарушений прав пользователей.

Таким образом, правовая база для обеспечения права граждан на экологическую информацию имеется. На основании указанных конституционного и иных нормативных актов прямого действия можно настойчиво добиваться предусмотренных законом прав, в том числе путем обращения в суд. Практика, однако, показывает, что и до судебного разбирательства в управленческих и иных органах можно добиваться успеха с помощью напоминания, изложения вышеуказанных требований законодательства, неуклонного отстаивания своих позиций.

Права общественных объединений

Экологические и иные общественные объединения, выполняющие экологические функции, имеют право разрабатывать, утверждать и пропагандировать свои экологические программы, защищать экологические права и интересы населения, развивать экологическую культуру населения, привлекать на добровольных началах граждан к активной природоохранной деятельности (ст. 13 Закона об охране окружающей природной среды).

Некоторые недоумевают, почему за свои права надо бороться, порой длительно, преодолевать трудности, в то время как государство провозгласило защиту прав своей первейшей обязанностью. Однако такова специфика сегодняшнего дня: провозглашение демократических институтов; нежелание некоторых чиновников им подчиняться; неготовность граждан к долговременной защите своих прав, которые некоторыми воспринимаются как дарованные государством, а в действительности принадлежат им от рождения.

§ 7. Судебная практика в области защиты экологических прав

(дело об экологической информации; иски к органам управления об отсутствии экспертизы; земельные споры; загрязнение среды; судебные требования граждан)

Право отличается от других социальных явлений тем, что защищается государственным механизмом, возможностью наложения санкций за неисполнение требований закона, за ущемление прав граждан. До сих пор суды неохотно принимали к своему производству дела, связанные с защитой экологических прав; кроме того, обращений граждан за судебной защитой экологических прав было немного. Однако судебная практика постепенно накапливается.

Дело об экологической информации

Показательным является дело по иску г-на Р. к мэру Санкт-Петербурга о признании его действий, выразившихся в непринятии мер по обеспечению права граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, неправомерными и предоставлении надлежащей экологической информации.

Длительное время районные и городской суд Санкт-Петербурга отказывали истцу в приеме заявления и рассмотрении дела по существу. Основные доводы судов сводились к не подведомственности судам данного спора, расплывчатости права граждан на охрану здоровья, неконкретности форм обеспечения экологических прав граждан.

Частная жалоба на определение Санкт-Петербургского городского суда о прекращении дела производством рассматривалась в Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ. Обоснование жалобы было следующим: право на благоприятную среду обитания предусматривается ст. 5 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды предусматривается ст. 11 Закона РФ об охране окружающей природной среды; истец, как и тысячи жителей города, пользуется пляжами побережья для активного отдыха и спорта; в последние годы он лишается этой возможности из-за ухудшения экологической обстановки и многочисленных загрязнений в Финском заливе; это происходит из-за решения исполнительных органов города «О дополнительных мерах по предотвращению загрязнения водного бассейна города», которое мэр не отменил.

Это неправомерное решение и действия ущемляют права Р.; согласно ст. 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденной постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г., каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод; аналогичные гарантии предусматриваются Конституцией РФ, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие; обжалуемые решения и действия не связаны с обеспечением обороноспособности страны и государственной безопасности.

Верховный Суд РФ согласился с основными доводами истца, предложил Санкт-Петербургскому городскому суду принять дело к производству и рассмотреть дело по существу. И хотя при рассмотрении дела по существу в иске отказано, оно характерно тем, что суды приступили к рассмотрению подобных категорий дел. В частности, небезынтересны некоторые обстоятельства, подлежавшие доказыванию в судебном заседании по данному делу.

Суд признал заявление о непринятии мэром экологических мер декларативным, неубедительным: сам мэр действительно не может заниматься вопросами, требующими специальных познаний в данной области, однако по его поручению учеными Академии наук и другими специалистами разработана экологическая программа Санкт-Петербурга, находящаяся на утверждении. По этому поводу истцом убедительно было показано, что общественности о такой программе ничего не известно, что доказательств дачи поручения о ее разработке и о начале работы над ней не представлено, более того, экологическая программа города, утвержденная еще Ленгорисполкомом, забыта нынешним руководством города и не применяется.

Последующий иск уже не отвергался с порога и был принят Дзержинским районным судом Санкт-Петербурга к рассмотрению по существу. Истец требовал признать незаконной деятельность ответчиков по строительству и эксплуатации северного полигона по захоронению осадков сточных вод, ликвидировать сам полигон, обязать «Водоканал» за свой счет привести окружающий ландшафт в первоначальное состояние и выплатить компенсацию за нанесенный экологический ущерб в пользу государственного экологического фонда, предоставить соответствующую информацию. Таким образом, суды приступают к рассмотрению подобного рода дел в Санкт-Петербурге и некоторых других городах.

Иски к органам управления об отсутствии экспертизы

Члены общественного объединения «Юристы за экологию» обратились в Бауманский районный суд города Москвы с иском об отмене постановления Правительства РФ № 1026 «Вопросы строительства атомных станций на территории Российской Федерации», которым планируется широкомасштабное мероприятие по развитию атомной энергетики в стране, в том числе строительство в городе Сосновый Бор Ленинградской области атомной станции нового поколения. Основанием иска стало отсутствие какого-либо заключения государственной экологической экспертизы по данной проблеме, хотя, согласно ст. 36 Закона об охране окружающей природной среды, государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду.

Истцы опирались на определение Верховного Суда РФ о подведомственности судам экологических исков к органам власти и управления[50]. О незаконности проектирования и строительства высокоскоростной магистрали Москва — Санкт-Петербург при отсутствии положительного заключения государственной экологической экспертизы заявлен иск в Конституционный и Верховный Суды РФ.

Земельные споры

Можно встретить иски экологического характера и содержания, в которых идет спор о земле. Так, жители Южного Бутова обратились в Московский городской суд с иском к Московскому комитету по охране природы по вопросу выделения земельного участка под строительство новых жилых домов и коллектора непосредственно вблизи зоны их проживания. Специфика дела состоит в том, что, во-первых, граждане выступают против предоставления земли в качестве собственников домов и землепользователей, чьи интересы ущемлены без их согласия и не по решению суда, а, во-вторых, в том, что городской комитет по охране природы, принимая решение, не осуществил сам государственную экологическую экспертизу, рассматривая себя, не без оснований, специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей природной среды. Мосгорсуд отклонил иск, рекомендуя подобрать иные мотивы, не основанные на защите права собственности. Возможно, перевод дела на чисто «экологические рельсы» уменьшил бы шансы истцов, однако Верховный Суд РФ вернул дело в Мосгорсуд для нового рассмотрения по заявленным требованиям[51].

По иску партии «зеленых» Санкт-Петербурга и Ленинградской области к администрации Ленинградской области об отмене решения «Об утверждении акта выбора земельного участка в Кингиссепском районе для проведения проектно-изыскательских работ под размещение портового комплекса и размещение инфраструктуры при нем» представители ответчиков систематически уклонялись от явки в суд.

Дело запрашивалось Верховным Судом РФ, наконец, иск областным судом был удовлетворен в связи с отсутствием положительного заключения специально уполномоченного органа в области охраны окружающей среды (органов санитарно-эпидемиологического надзора) на выбор земельного участка и разрешение АО «Компания Усть-Луга» проводить проектно-изыскательские работы, несоблюдением процедуры предоставления земли и нарушением прав граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды[52].

Загрязнение среды

Комаричский районный суд Брянской области, рассмотрев гражданское дело о нарушении экологических интересов тридцати пчеловодов совхозом «Марьинский», установил, что химической авиаобработкой садов грубо нарушена технология, не соблюдались границы санитарно-защитных зон, опыление производилось не в утренние и вечерние часы, в результате чего окружающая среда оказалась загрязненной, а отравление пчел приняло массовый характер.

Истцы преодолели ряд трудностей. Администрация совхоза уклонилась от выдачи документации о ядохимикатах, от подписей в протоколах и участия в обследовании; к отбору проб на каждой пасеке был привлечен представитель органов местного самоуправления, а идентификацию ядохимикатов произвела Брянская областная контрольно-токсикологическая экспертиза. Расчеты материального ущерба по каждому из истцов признаны судом правильными и обоснованными[53].

Однако по указанному делу, решенному в соответствии с ГК РФ, остается ряд вопросов, трудно разрешимых судебной практикой в настоящее время.

Во-первых, почему суд не руководствовался статьей ГК РФ о причинении вреда источником повышенной опасности, и перенесении бремени доказывания на совхоз и авиапредприятие, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (авиапредприятие, привлеченное в качестве соответчика, было по просьбе совхоза освобождено от ответственности)?

Во-вторых, размер вреда ограничился убытками, выразившимися в гибели пчел; между тем не могла не пострадать остальная часть фауны — различные насекомые, в том числе бабочки, иные представители животного мира; каков вообще экологический ущерб от неправильного применения сильнодействующих ядов в сельском хозяйстве?

Наконец, в-третьих, каково влияние на человека систематического опыления его пестицидами? Вряд ли разбрасывание в течение месяца этих веществ не причинило вреда здоровью человека. Согласно ст. 89 Закона об охране окружающей природной среды, при определении величины вреда здоровью граждан должны учитываться необходимые затраты на восстановление здоровья, упущенные профессиональные возможности, затраты, связанные с необходимостью изменения образа жизни, профессии, потери, связанные с моральными травмами. Эти профессиональные вопросы не были поставлены ни в иске, ни в ходе судебного заседания, и в аналогичных делах их следует рассматривать.

Судебные требования граждан

Довольно часто вопросы охраны окружающей природной среды переплетаются в гражданском деле с другими исковыми требованиями, что еще больше усложняет рассмотрение дела. Гр-н А. и еще двести истцов, проживающие на Московском проспекте Санкт-Петербурга, обратились к концерну «Ленинец», выпускающему радиодетали, с требованием выполнить обещание о переселении жильцов из санитарно-защитной зоны концерна, застроенной очистными сооружениями, освобожденной от зеленых насаждений. Иск подкреплялся требованиями граждан о прекращении в соответствии со ст. 91 Закона РФ об охране окружающей природной среды экологически вредной деятельности концерна, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству и окружающей природной среде: решение суда о прекращении экологически вредной деятельности является основанием для прекращения ее финансирования соответствующими банковскими учреждениями.

Московский районный суд Санкт-Петербурга, исследовав материалы дела, использовал многочисленные предусмотренные законом меры для урегулирования спора, которые затруднялись тяжелым финансовым положением предприятия, продажей на сторону обещанного жильцам дома, изменением организационно-правовых форм предприятия. В конце концов, дело закончилось заключением сторонами мирового соглашения и утверждения его судом в соответствии с п. 5 ст. 219 ГПК РСФСР, согласно которому ответчик дал письменное обязательство о предоставлении истцам новой жилой площади и в качестве гарантии — об оплате покупки гражданами нового жилья, а истцы не настаивали на рассмотрении своего иска до конца.

Более решительно поступил Санкт-Петербургский городской суд по делу о транспортировке радиационных отходов с приморской свалки через госзаказник Юнтоловский к Ольгино. Исковое заявление было подано гр. А. в городской суд, поскольку решение о перебазировании отходов принималось городской администрацией. Однако городской суд направил это дело на рассмотрение в Октябрьский районный суд Санкт-Петербурга — по месту совершения длящегося правонарушения.

Пока дело готовилось к слушанию, изучалось, вещества с ионизирующим излучением продолжали перевозиться, в том числе мимо мест проживания людей. Заявления и жалобы граждан, органов местного самоуправления, общественной организации снова поступили в городской суд, который принял дело к своему производству.

Выяснилось, что транспортировка свалки не имела проекта, который, соответственно, не мог быть подвергнут государственной экологической экспертизе согласно требованиям Закона об обязательности экспортирования всех предпроектных и проектных материалов по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории Российской Федерации, независимо от их сметной стоимости и принадлежности. Не оценивалось и воздействие проводимого мероприятия на окружающую природную среду, и здоровье человека. В суде председатель экологического подразделения городской администрации пояснил, что проект на перевозку радиоактивных отходов не мог быть заказан ввиду отсутствия надлежащих средств у города, хотя регламент перевозки был составлен и в основном выполнялся.

При таких обстоятельствах Санкт-Петербургский суд отменил решение городской администрации о переносе свалки опасных отходов, а саму свалку законсервировал. Хотя выполненное требование Закона, как и в некоторых других случаях, не решило всех экологических проблем по данному вопросу, что потребовало бы еще больших капиталовложений, но все-таки приостановило наиболее опасное загрязнение окружающей природной среды — заражение местности провоза радиоактивным излучением.

Предметом другого спора стало согласие субпрефекта муниципального округа «Алтуфьевский» г. Москвы на строительство автостоянок на сорок автомобилей с уничтожением 1800 кв. м зеленых насаждений.

В обоснование своего обращения в суд. истцы ссылались на нарушения Временного положения об органах управления в муниципальном округе Москвы, утвержденного распоряжением мэра Москвы 1 августа 1991 г., согласно которому надо контролировать экологическую обстановку в округе и вносить предложения по ее оздоровлению, а также ст. 28 ЗК РСФСР 1991 г., согласно которой при выборе участка учитываются экологические и иные последствия предполагаемого занятия земель, информируется население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, выясняется мнение граждан через собрания, сходы, иные формы непосредственной демократии, а граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, затрагивающих интересы населения.

Были нарушены: ст. 3 Закона РФ от 19 декабря 1991 г., в соответствии с которой при осуществлении хозяйственной и управленческой деятельности надо руководствоваться приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения, научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранных задач; ст. 41 Закона РФ об охране окружающей природной среды, в соответствии с которой при размещении сооружений должно быть обеспечено выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения.

В период судебных разбирательств истцы отстаивали принцип прямого действия Закона об охране окружающей природной среды, требовали привлечения в соответствии со ст. 14 этого Закона должностных лиц, препятствующих выполнению гражданами их экологических прав и обязанностей, вытекающих из Конституции и указанного Закона, к ответственности.

До вынесения решения по делу строительство было приостановлено, а затем и прекращено, разрешение на него аннулировано ввиду указанных выше оснований и отсутствия положительного заключения государственной экологической экспертизы.

? Контрольные вопросы

• Где предусматриваются и какими способами реализуются экологические права граждан?

• Каковы экологические обязанности граждан? Как они выполняются?

• По каким вопросам и куда целесообразно обращаться гражданам? Каков порядок рассмотрения обращений? В чем их связь с правом на информацию?

• Как создаются и регистрируются экологические общественные объединения? Каковы их полномочия? Какая «зеленая» организация Вам известна?

• Что понимается под публичными мероприятиями в защиту природы? Как они проводятся?

• От чего зависит реализация экологических прав?

Темы рефератов

• Система экологических прав граждан.

• Правовая основа реализации экологических прав.

• Порядок проведения референдумов по экологическим вопросам.

• Участие граждан в обсуждении и принятии экологических решений.

• Права граждан и общественных объединений по осуществлению контроля за реализацией экологически значимых решений.

• Поводы, основания и порядок обращения граждан в суды за защитной экологических прав.

Литература

• Боголюбов С. А. Защита экологических прав. Пособие для граждан и общественных объединений. М., 1996.

• Гришин Н. Н. Общественность и среда обитания. М., 1997.,

• Захарченко Т. Р. К юридическим действиям граждан России. СПб., 1994.

• Хотулева М. В. и др. Как организовать общественную экологическую экспертизу. М., 1996.

• Экология, демократия, молодежь. М., 1990.

• Общественное экологическое движение в России. М.: Экология, 1995.

• Лемешев М. Я. Природа и мы. М.: Советская Россия, 1989.

Тема V. Механизм действия экологического права

Правовое регулирование экономического механизма охраны среды. — Роль местного самоуправления. — Природоохранные органы. — Экологическая экспертиза. — Экологический контроль. — Чрезвычайные экологические ситуации.

§ 1. Правовое регулирование экономического механизма охраны среды

(планирование, финансирование и лицензирование; лимиты на природопользование и его платность; экологические фонды и страхование; экономическое стимулирование)

Переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим способам управления охраной окружающей среды подразумевает усиление рыночных средств воздействия на экологические процессы, предупреждение загрязнений. Основой этого служат проводимые государственными органами и природопользователями количественный и качественный учет природных ресурсов и вторичного сырья, определение их социально-экономической оценки.

Государственными природоохранными органами ведется государственный земельный, водный, лесной кадастр, государственные кадастры недр, животного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов. Кадастр — это систематизированный свод данных, включающий опись объектов или явлений, в ряде случаев с их экономической, экологической, социальной оценкой; содержит их характеристику, классификацию, данные о динамике, степени изученности; может включать рекомендации по использованию, предложения по охране[54].

Планирование, финансирование и лицензирование

Планирование мероприятий по охране окружающей среды осуществляется на основе программ, прогнозов социально-экономического развития с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов. Правительством РФ утвержден порядок разработки и реализации федеральных целевых программ (ФЦП). В соответствии с ним осуществляются следующие программы в области окружающей среды:

План действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996-1997 гг. (СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 935);

ФЦП государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 г. (СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3972);

ФЦП «Мировой океан» (СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 513);

Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна (СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3440);

ФЦП «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 гг.» (СЗ РФ. 1996. № 44. Ст. 4184);

ФЦП «Создание единой государственной автоматизированной системы контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4340);

ФЦП «Развитие курортов федерального значения» (СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4565);

постановление Правительства РФ «О первоочередных мероприятиях по оздоровлению экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановлению и предотвращению деградации природных комплексов Волжского бассейна» (СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 584);

ФЦП «Отходы» (СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4565);

ФЦП «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» (СЗ РФ. 1996. № 44. Ст. 5012);

постановление Правительства РФ «О первоочередных мероприятиях по обеспечению экологической безопасности при осуществлении деятельности Вооруженных Сил РФ» (РГ. 1996. 27 нояб.).

Вследствие экономического кризиса и секвестирования федерального бюджета большинство этих федеральных программ недостаточно финансируются и оказываются невыполненными. В принципе финансирование экологических программ и мероприятий производится за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, средств предприятий, учреждений и организаций, экологических фондов, фондов экологического страхования, кредитов банков, взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан.

Финансирование экологических программ и мероприятий в указанных бюджетах должно выделяться отдельной строкой и обеспечиваться материально-техническими ресурсами.

Одним из элементов охраны окружающей среды является лицензирование — система регулирования природопользования посредством экологических регламентации и ограничений. Лицензия — это разрешение, выдаваемое природопользователю специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды.

Лицензирование осуществляется, в форме выдачи лицензий на комплексное природопользование либо на использование отдельных видов природных ресурсов. В лицензиях указываются перечень используемых природных ресурсов, лимиты и нормативы их расходования и изъятия; нормативы платы; экологические требования и ограничения; сроки их действия; ответственность за их нарушение[55].

Правительством РФ 26 февраля 1996 г. утверждено Положение о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды[56]. Кроме того, регулируется порядок выдачи лицензий на проведение обследований по выявлению деградированных и загрязненных земель, выдачи лицензий на комплексное природопользование, организации и проведения лицензирования отдельных видов деятельности в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ.

Лимиты на природопользование и его платность

Природопользование осуществляется в двух направлениях — изъятия природных веществ из природы и внесения антропогенных веществ в природу. Поэтому лимитирование проводится двумя способами: предприятиям-природопользователям устанавливаются на определенный срок объемы: а) предельного использования (изъятия) природных ресурсов и б) выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещения бытовых и производственных отходов.

Лимиты устанавливаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды. При этом учитываются экологическая обстановка в регионе, необходимость сокращения выбросов и сбросов загрязняющих веществ в атмосферу, воды, почву, сроки достижения показателей государственных и региональных экологических программ.

С лимитами связана платность использования природных ресурсов. Она соответственно включает:

а) плату за природные ресурсы (землю, недра, воды, лес, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы), т. е. за право пользования ими в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;

б) плату за загрязнение окружающей среды, т. е. за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов — в пределах установленных лимитов; сверх установленных лимитов.

Плата на воспроизводство и охрану природных ресурсов является формой возмещения затрат специализированных организаций на осуществление этой деятельности. Внесение платежей не должно рассматриваться в качестве откупного за антиэкологическую деятельность: природопользователь не освобождается при этом от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Экологические фонды и страхование

Для решения природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей среде, компенсации причиненного вреда создана единая система внебюджетных государственных экологических фондов. В ней объединяются Федеральный экологический фонд, фонды субъектов Российской Федерации и местные фонды. Они действуют на основании постановления Правительства РФ «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации» от 29 июня 1992 г. (см. также § 4 темы IV).

Фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций, граждан, в том числе платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, за размещение отходов; сумм, полученных по искам о возмещении вреда, и штрафов за экологические правонарушения; средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции; инвалютных поступлений от иностранных юридических лиц и граждан.

Средства фондов распределяются в следующем порядке:

60% — на природоохранные мероприятия городского и районного значения;

30% — на мероприятия субъектов Федерации;

10% — на мероприятия федерального значения.

Запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью. Предметом дискуссии продолжают служить проблемы расходования этих средств: немало представлений и протестов прокуроров по поводу незаконного использования экологических фондов на оборудование кабинетов, зарубежные поездки, на премирование штатных сотрудников; многие иски прокуроров удовлетворены судами, и фондами возмещается причиненный ущерб. Задача заключается в усилении общественного и государственного контроля за расходованием средств экологических фондов исключительно на природоохранные нужды[57].

Общественными объединениями и профессиональными союзами создаются общественные фонды охраны окружающей среды: порядок их образования и расходования определяется общественными объединениями, учредившими фонды[58].

Набирает силу такой элемент экономического механизма охраны среды, как экологическое страхование. Оно может быть добровольным или обязательным, на случаи экологического, стихийного бедствия, от аварий, катастроф. Страховое возмещение включает компенсацию ущерба, расходы по очистке загрязненной территории и приведению ее в пригодное состояние, расходы по спасению жизни и имущества лиц, которым в результате страхового события причинен вред.

Типовым договором экологического страхования предусматриваются объекты и условия страхования, уплата платежей и сроки действия, страховые возмещения и защита, обязанности страховщика[59].

Экономическое стимулирование

Согласно Закону РФ об охране окружающей природной среды 1991 г., в России осуществляется стимулирование охраны окружающей среды путем:

установления налоговых и иных льгот, предоставляемых государственным и другим предприятиям, учреждениям и организациям, в том числе природоохранным, при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использовании вторичных ресурсов, осуществлении другой деятельности, обеспечивающей природоохранный эффект;

освобождения от налогообложения экологических фондов;

передачи части средств экологических фондов на договорных условиях под процентные займы предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам для реализации мер по гарантированному снижению выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

установления повышенных норм амортизации основных производственных природоохранных фондов;

применения поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию;

введения специального налогообложения экологически вредной продукции, а также продукции, выпускаемой с применением экологически опасных технологий;

применения льготного кредитования предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, эффективно осуществляющих охрану окружающей среды.

Эти положения частично реализуются законодательными актами России — Законами РФ 1991 г. «О налоге на имущество предприятий» (ст. 5), «О налоге на прибыль предприятий и организаций» (ст. 6), «Об инвестиционном налоговом кредите» (ст. 2)[60], Указом Президента РФ «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» от 8 мая 1996 г.[61]

§ 2. Роль местного самоуправления

(законодательные основы местного самоуправления; полномочия местного самоуправления в области экологии; государственные полномочия органов местного самоуправления)

В учебнике, в другой литературе в настоящее время неоднократно говорится об органах местного самоуправления, о муниципальной собственности на землю и другие природные ресурсы. И в самом деле, значение местного самоуправления трудно переоценить: это самые массовые и наиболее близкие к населению, к природопользователям органы публичной власти, призванные решать основные жизненные вопросы граждан. Поэтому целесообразно остановиться на этом звене управления более подробно, и не только в связи с экологией, но и в более широком, интересующем природопользователя плане.

Законодательные основы местного самоуправления

В ст. 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Согласно ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях. Органы местного самоуправления должны самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, решать иные вопросы местного значения.

В соответствии со ст. 13 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, накомпенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления.

В связи с изложенным нелишне напомнить, что Конституция России имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции России (ст. 15 Конституции РФ). Это правило недостаточно понимается и используется гражданами, которые должны отстаивать свои права, провозглашенные Конституцией, действующей непосредственно, не нуждающейся в подтверждении, какими-либо еще правовыми актами, в одобрении кем-либо.

Основным актом в описываемой области является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Государственной Думой РФ 12 августа 1995 г. Согласно ст. 6 Закона, к ведению муниципальных образований относятся:

комплексное социально-экономическое развитие территории, регулирование планировки и застройки;

контроль за использованием земель, благоустройство озеленение территории;

регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

участие в охране окружающей среды, владение, пользование и распоряжение землей, водами и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности.

Вместе с тем этим Законом оставлены действующими нормы Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., применяемые в части, не противоречащей Конституции и Закону от 12 августа 1995 г. (до принятия субъектами Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований. В настоящее время такие местные законы в основном приняты, но компетенция местного самоуправления, предусмотренная законом от 6 июля 1991 г., как правило, сохраняется. Однако в случае спора необходимо обратиться к соответствующему закону области, края, республики, автономного образования, чтобы не ошибиться и опереться на конкретную действующую норму субъекта Федерации).

Среди других актов, регулирующих функции местного самоуправления, необходимо отметить Указы Президента РФ «О поддержке мер правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области» от 24 октября 1993 г., «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г., «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г.

Полномочия местного самоуправления в области экологии

В соответствии с ЗК РСФСР все земли в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов находятся в ведении соответственно городских, поселковых, сельских органов местного самоуправления. Все земли городов, поселков, сельских населенных пунктов используются в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки.

Согласно Указу Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г., передача объектов (имущества), относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда, а решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке.

Таким образом, указанные нормы создают некоторую правовую базу для разграничения собственности на природные ресурсы и отстаивания интересов населения.

С учетом Федерального закона от 12 августа 1995 г., а также законов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления органы местного самоуправления, нередко наделяются следующими правами, имеющими отношение к природопользованию:

осуществлять на своей территории в соответствии с законодательством управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира;

обеспечивать проведение мероприятий по охране окружающей среды и соблюдению правил охоты и рыбной ловли;

определять в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами, выносить решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических норм;

запрещать на основании заключения органов санитарно-эпидемиологического надзора и охраны окружающей среды проведение мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения;

устанавливать зоны санитарной охраны водных объектов в соответствии с требованиями санитарных норм;

информировать население об экологической обстановке, принимать в случаях стихийных бедствий и аварий меры по обеспечению безопасности населения;

сообщать в соответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании;

принимать в соответствии с законодательством решения о наложении штрафов в административном порядке.

Нельзя не отметить, что формулировка «в соответствии с законодательством» не всегда может удовлетворить правоприменителя, так как в ряде случаев соответствующего законодательства так, и не принято, а принятое не всегда предоставляет широкие полномочия городским, районным и сельским органам управления. Однако неурегулированность какого-либо вопроса в законодательстве вовсе не должна означать отказ в решении этого вопроса — здесь важна инициатива населения, избранных им органов местного самоуправления, использование имеющегося опыта, поиск.

Государственные полномочия органов местного самоуправления

По Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и перечисленные выше их права являются их собственными, предназначенными для удовлетворения местных нужд населения. Но Конституцией РФ предусматривается наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

На примере Водного кодекса России от 16 ноября 1995 г. можно наглядно увидеть, как этим законом передаются государственные функции органам местного самоуправления. В частности, органы местного самоуправления:

устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных судах, водопой скота, а также определяют иные условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований. О запрещении купания и иных подобного рода условиях осуществления общего водопользования население оповещается через средства массовой информации, специальными информационными знаками или иными способами: если условия или запрещение не объявлены, то общее водопользование осуществляется свободно;

принимают сообщения от граждан и юридических лиц о вскрытии водоносных горизонтов при использовании недр;

согласовывают мероприятия по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод в случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах;

устанавливают места использования водных объектов для массового отдыха, туризма и спорта, для любительского и спортивного рыболовства по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и другими заинтересованными организациями;

получают уведомление от государственных органов о приостановлении сброса сточных и дренажных вод и прекращении эксплуатации хозяйственных и других объектов в случае возникновения угрозы здоровью населения или существованию водных или околоводных животных и растений.

Это перечень государственных функций местного самоуправления лишь в области водных отношений, он может быть продолжен применительно к другим природным ресурсам. Так что избирателям и налогоплательщикам есть, что спрашивать с ближайших к ним органов управления и должностных лиц в условиях формирования демократического правового социального государства, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — первейшая обязанность государства, органов местного самоуправления, правосудия (ст. 1, 2, 7 и 18 Конституции РФ).

§ 3. Природоохранные органы

(реорганизация экологического управления; специально уполномоченные государственные органы; координатор охраны, окружающей среды)

Охрана окружающей среды является задачей всех государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, граждан, иностранных и отечественных юридических лиц, лиц без гражданства. Однако для обеспечения экологической безопасности необходимо создание и функционирование природоохранных органов, которые постоянно находятся в поиске и претерпевают в 90-х гг. перманентную реорганизацию.

Реорганизация экологического управления

Современная система природоохранных органов в Российской Федерации исходит, прежде всего, из понятия специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, данного в ст. 7 и др. Закона РФ об охране окружающей природной среды. К ним относятся как органы общей экологической компетенции (охраны природы), так и органы по регулированию использования и охраны отдельных природных ресурсов (земли, ее недр, вод, лесов, атмосферного воздуха, животного мира).

В соответствии с Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г., в соответствии со ст. 112 Конституции РФ образованы Министерство природных ресурсов (МПР) и Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии) на базе упраздненных Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов, Комитета РФ по водному хозяйству и Комитета РФ по геологии и использованию недр.

Этим Указом Правительству РФ поручено обеспечить упорядочение состава территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Особое внимание при этом уделить исключению дублирования федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, более четкому разграничению их функций и полномочий. Правительству РФ поручено установить функции и полномочия, преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточнить положения о действующих органах в установленных сферах ведения в условиях углубления экономических реформ, перехода к рыночным методам управления.

В соответствии с Указом Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. Президент РФ в целях определения рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти и в соответствии со ст. 112 Конституции РФ установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входят министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.

Установлено, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства РФ для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей осуществляются после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Содержание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов, финансируемых по другим статьям бюджета.

В соответствии с Указами Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 и № 1177 Министерство природных ресурсов РФ является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществляющим управление государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда.

Правительство возложило на МПР осуществление функций упраздненных Комитета РФ по геологии и использованию недр и Комитета РФ по водному хозяйству. В МПР входят территориальные (региональные) органы управления государственным фондом недр, бассейновые водохозяйственные управления и территориальные органы, а также подчиненные упраздненным Комитету по геологии и использованию недр и Комитету по водному хозяйству предприятия, организации и учреждения. Положение о МПР утверждено постановлением Правительства РФ от 17 мая 1997 г. № 588[62].

Специально уполномоченные государственные органы

Специально уполномоченные государственные органы Российской Федерации в области охраны окружающей среды не раз упоминаются в качестве полномочных представителей государства по наведению экологического правопорядка. Полезно знать их перечень, основные направления деятельности и адреса на случай возникновения необходимости защиты экологических прав. Примерный перечень и их ответственность за состояние окружающей среды установлены в постановлении Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. и в ряде последующих актов. Это, прежде всего, Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, постановлениями Правительства РФ за ним сохранена координирующая роль в области охраны окружающей среды (Госкомэкологии РФ — Москва, 123812, Б. Грузинская, 4).

Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам земельных отношений и использованию земельных ресурсов, проверяет соблюдение требований земельного законодательства, организует работу по выявлению неиспользуемых и нерационально используемых земель (Москва, 119862, ул. Льва Толстого, 5). Должностные лица Комитета, как и других, специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды, обладают полномочиями, указанными выше.

Министерство сельского хозяйства и продовольствия наряду с функциями управления особо охраняемыми территориями занимается организацией ветеринарной службы, карантина растений, надлежащего охотничьего хозяйства (Москва, 107139, Орликов пер., 1).

Государственный комитет РФ по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет контроль за соблюдением законодательства об охране атмосферного воздуха, биосферных заповедников, собирает и сообщает информацию о химическом и радиоактивном загрязнении природной среды (Москва, 123242, Нововаганьковский пер., 12).

Федеральная служба лесного хозяйства осуществляет государственное управление в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, ведет государственный учет лесов, занимается охраной лесов от пожаров, самовольных порубок и других действий, наносящих ущерб лесу (Москва, 113095, Пятницкая ул., 59).

Комитет по геологии и использованию недр (Москва, 123812, Б. Грузинская, 4) и Комитет по водному хозяйству (Москва, 107139, Орликов пер., 3) Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. объединены в единое Министерство природных ресурсов РФ, положение о нем разработано и утверждено Правительством РФ.

Кроме того, экологические требования к природопользователям могут устанавливать и проверять их выполнение Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации, Федеральный горный и промышленный надзор, Федеральная служба геодезии и картографии, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности.

Таким образом, экологический порядок есть, кому устанавливать, кому проверять и с помощью грамотных, знающих свои обязанности и права природопользователей он может быть налажен и осуществлен.

Координатор охраны окружающей среды

Правительство РФ возложило на Госкомэкологию осуществление государственной политики в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевую координацию и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществление государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы. Госкомэкологии и ее территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и экологической экспертизы.

Постановлением от 26 мая 1997 г. № 643 Правительство РФ утвердило положение о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды, в соответствии, с которым основными задачами Госкомэкологии являются:

организация мониторинга источников антропогенного воздействия на окружающую среду (ведение учета объектов, загрязняющих среду; составление перечня опасных отходов (в том числе радиоактивных), организация и ведение их учета и мест их размещения);

обеспечение населения, органов государственной власти и органов местного самоуправления экологической информацией (создание и функционирование информационных систем; организация сбора, хранения, обработки, анализа и распространения информации по проблемам охраны окружающей среды; ведение банков данных);

реализация обязательств Российской Федерации, вытекающих из членства России в международных организациях и участия в международных договорах (согласование* международных договоров; осуществление международного сотрудничества; изучение, обобщение и распространение зарубежного опыта);

формирование системы особо охраняемых природных территорий, управление находящимися в ведении Госкомэкологии объектами природно-заповедного фонда, ведение Красной книги РФ[63].

Для осуществления координационных функций Госкомэкологии:

согласовывает нормы, нормативы и правила использования отдельных видов природных ресурсов, лимиты и квоты на их изъятие; разрабатывает и утверждает перечень работ и услуг природоохранного назначения; аннулирует лицензии (разрешения) или дает представления об их аннулировании;

организует работу по нормативному и метрологическому обеспечению, стандартизации в сфере экологии; разрабатывает, согласовывает или утверждает нормативные правовые акты и инструктивно-методические документы по проведению экологической сертификации и паспортизации производств, хозяйственных и иных объектов и территорий;

участвует в организации системы всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования; публикует либо передает для публикаций информацию, имеющую отношение к экологической безопасности населения (о функциях и формах деятельности природоохранных органов в городах подробнее см. тему XIV).

§ 4. Экологическая экспертиза

(принципы и объекты экологической экспертизы; организация и проведение экологической экспертизы; полномочия граждан; общественная экспертиза; компетенция органов государства и местного самоуправления; обязанности и права участников экспертизы и их ответственность; ответственность в области экологической экспертизы)

Одним из решающих факторов обеспечения охраны окружающей среды является экологическая экспертиза, проводимая в стране более десяти лет. Экологическая экспертиза — это установление соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям. Ее цель — предупреждение возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной деятельности на окружающую среду. Регулирование этих отношений осуществляется Федеральным законом «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.[64]

Принципы и объекты экологической экспертизы

Экологическая экспертиза основывается на принципах:

презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности (такой подход является новым для российского права и означает необходимость возложения бремени доказывания экологической опасности объекта не на экспертов, а на авторов проекта);

обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации проекта (финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам должно производиться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы);

комплексности оценки воздействия на окружающую среду и его последствий (должны учитываться ближайшие и отдаленные экологические, экономические, социальные, демографические, нравственные последствия деятельности объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения, требования экологической безопасности);

достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу (в противном случае экологическая экспертиза не сможет выполнить задачи определения допустимости реализации объекта и профилактики загрязнения среды);

независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий (заинтересованность экспертов в тех или иных ее выводах, не связанных с охраной природной среды, может свести на нет ее значение как обязательной меры охраны благоприятных условий проживания);

научной обоснованности, объективности и законности заключений (эти требования закона должны быть положены в основу каждого заключения экологической экспертизы — как государственной, так и общественной);

гласности, участия общественных объединений, учета общественного мнения (ради настоящего и будущего благополучия граждан и организуется экспертиза, поэтому подключение к ней граждан является естественным, требующим нередко правового оформления);

ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экспертизы (законом предусматриваются различные виды ответственности за невыполнение обязанностей по проведению экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях, за предоставление неправильных и необоснованных заключений и т. п.).

Государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории России, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов.

Объектами федерального уровня являются, в частности, проекты федеральных программ, генеральных планов развития территорий свободных экономических зон, схем развития отраслей народного хозяйства, проекты межгосударственных инвестиционных программ, международных договоров, технико-экономические обоснования, документация и соглашение о разделе продукции и концессионные договоры.

Объекты уровня субъектов Федерации включают прогнозы развития и размещения производительных сил субъектов Российской Федерации, проекты территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования, все виды градостроительной документации, проекты рекультивации земель, проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, в том числе проекты лесоустройства, охотоустройства.

Организация и проведение экологической экспертизы

В составе представляемых на экспертизу материалов должны быть: оценка воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности (ОВОС); положительные заключения и согласования органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления; материалы обсуждений объекта с гражданами и общественными объединениями.

Оплата экспертизы осуществляется заказчиком документации. Срок экспертизы определяется сложностью объекта, но не должен превышать шести месяцев. Экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной Госкомэкологии и его территориальными органами, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения экспертизы.

В состав экспертной комиссии по конкретному объекту включаются внештатные эксперты с их согласия, назначаются руководитель и ответственный секретарь комиссии. Итогом работы является заключение. Заключение комиссии после его утверждения органами Госкомэкологии приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы.

Заключение направляется заказчику. В случае отрицательного заключения заказчик вправе представить материалы на повторную экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в отрицательном заключении. Заключения могут быть оспорены в судебном порядке. Повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда.

Полномочия граждан

Полномочия граждан и общественных объединений при проведении государственной экологической экспертизы предусматриваются Законом РФ об охране окружающей природной среды от 19 декабря 1991 г. и Федеральным законом об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г.

Граждане и общественные объединения имеют право:

выдвигать предложения о проведении в соответствии с законодательством государственной и общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;

направлять в письменной форме аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

получать от органов, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения (ст. 3 и 19 Закона от 23 ноября 1995 г.);

обжаловать выводы экспертной комиссии в суд или арбитражный суд (ст. 38 Закона от 19 декабря 1991 г.).

Кроме того, общественные объединения вправе:

требовать назначения государственной экологической экспертизы, выступать с изложением экологической платформы в средствах массовой информации;

рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов (ст. 13 Закона от 19 декабря 1991 г.).

К проведению государственной экологической экспертизы имеют отношение некоторые более общие экологические права, а именно:

требовать от соответствующих органов представления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране;

ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц;

предъявлять в суде или арбитражном суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями;

требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности (ст. 12 и 13 Закона от 19 декабря 1991 г.).

Общественная экспертиза

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных объединений, а также по инициативе органов местного самоуправления общественными объединениями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами являются охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

В соответствии со ст. 22 Закона от 23 ноября 1995 г. общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов экологической экспертизы. Это означает, что она может проводиться до, после государственной экологической экспертизы либо одновременно с ней.

Общественные объединения, осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право:

получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, предусмотренную законом;

знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

Это тем более важно, что, согласно ст. 39 Закона РФ от 19 декабря 1991 г., общественная экологическая экспертиза становится юридически обязательной после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы.

Статьями 23 и 24 Закона от 23 ноября 1995 г. предусматриваются условия проведения общественной экологической экспертизы:

государственная регистрация заявления общественных объединений о проведении экологической экспертизы;

порядок и сроки этой регистрации органами местного самоуправления;

форма и содержание заявления о проведении экологической экспертизы;

обязанность общественных объединений, организующих экологическую экспертизу, известить население о начале и результатах ее проведения;

исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется Госкомэкологии и его органам, заказчику, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления, может передаваться другим заинтересованным лицам. Заключение может публиковаться в средствах массовой информации.

В случае придания юридической силы заключению общественной экологической экспертизы на руководителя и членов экспертной комиссии общественной экологической экспертизы распространяются требования об ответственности за правильность и обоснованность заключений в соответствии с трудовым, гражданским, административным либо уголовным законодательством: Законом РФ от 19 декабря 1991 г. и Законом от 23 ноября 1995 г. предусматриваются конкретные правонарушения в области экологической экспертизы.

Компетенция органов государства и местного самоуправления

Учитывая значение и место экологической экспертизы в защите окружающей среды, целесообразно остановиться на процедурных правилах ее проведения. Имеют значение и некоторые компетенционные нормы, показывающие, кто за что должен отвечать. Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законов, а также прав граждан и юридических лиц в области экологической экспертизы (ст. 5 Закона от 23 ноября 1995 г.).

К ведению субъекта Российской Федерации относится делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий, информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах.

Специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы:

получают бесплатно от государственных органов независимо от их принадлежности информацию, необходимую для выполнения задач в области экологической экспертизы, имеют доступ к находящейся в их распоряжении базе данных о состоянии окружающей среды и возможных последствиях негативного воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности;

направляют в банковские организации представления о приостановлении (прекращении) финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении объектов экологической экспертизы, не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы;

предварительно информируют органы государственной власти и органы местного самоуправления о проведении заседаний экспертной комиссии по объектам, реализуемым на территории соответствующих органов;

организуют информационное обеспечение государственной экологической экспертизы, в том числе формирование и ведение банков данных о намечаемой деятельности, о реализации объектов экологической экспертизы и о негативном воздействии намечаемой деятельности на окружающую среду;

предоставляют для ознакомления общественным объединениям, осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно-технические документы, которые устанавливают требования к проведению экологической экспертизы;

направляют органам местного самоуправления, общественным объединениям и гражданам, представившим аргументированные предложения, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы, информацию о заключении государственной экологической экспертизы;

предоставляют средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы.

Территориальные органы Госкомэкологии РФ обязаны своевременно информировать органы прокуратуры о нарушении законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, готовить и направлять другим правоохранительным органам соответствующие материалы по вопросам привлечения к ответственности лиц, виновных в совершении нарушений законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе.

Ближе всех к населению находятся органы местного самоуправления, которые в рассматриваемой области могут:

делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей на заседания экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей;

организовывать общественные обсуждения, проводить опросы, референдумы среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;

организовывать по требованию населения общественную экологическую экспертизу;

информировать органы прокуратуры, территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, органы государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Для того чтобы быть в состоянии реализовать эти полномочия, органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения экологической экспертизы.

Обязанности и права участников экспертизы и их ответственность

В обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе, входят:

оплата проведения государственной экологической экспертизы;

передача государственным органам экспертизы и общественным объединениям, организующим проведение экспертизы, необходимых материалов, сведений, расчетов, дополнительных разработок относительно объекта экспертизы;

осуществление намечаемой деятельности исключительно в соответствии с документацией, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Не следует смешивать государственную и общественную экологическую экспертизы с иными смежными мероприятиями, не обладающими описанными правовыми статусами: экологическими исследованиями, научными оценками и т. п., имеющими нередко те же цели, но не обеспечиваемыми соответствующими нормами права.

К теме имеют отношение следующие положения о порядке проведения экологической экспертизы и правах и обязанностях ее участников:

эксперт государственной экологической экспертизы обязан участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет заключения общественной экспертизы, а также поступивших от органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам экспортируемой деятельности; имеет право заявлять о необходимости представления заказчиком на экспертизу дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объектов, формулировать свое особое мнение по объекту экологической экспертизы;

заключение государственной экологической экспертизы есть документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии;

утверждение заключения экспертной комиссии специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы означает подтверждение последним соответствия порядка проведения экспертизы требованиям законов Российской Федерации и законов ее субъектов.

Законом РФ об охране окружающей природной среды от 19 декабря 1991 г. предусматривается обязанность государства гарантировать экологическим и иным общественным объединениям, выполняющим экологические функции, гражданам возможность реализации предоставленных им прав в области охраны окружающей среды.

Ответственность в области экологической экспертизы

Согласно ст. 84 Закона РФ от 19 декабря 1991 г., должностные лица и граждане, предприятия, учреждения, организации, виновные в невыполнении обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях экологической экспертизы, а также в предоставлении заведомо неправильных и необоснованных экспертных заключений, в несвоевременной или искаженной информации, отказе от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановки, подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке (граждане — до десятикратного размера минимальной заработной платы, должностные лица — до двадцатикратного размера минимальной заработной платы, юридические лица — до 500 тыс. руб.).

Законом РФ об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г. предусматривается большое количество новелл, обеспечивающих участие общественности в организации и проведении экологической экспертизы, защиту прав граждан. Значительное внимание уделяется ответственности за нарушения законодательства как одному из средств гарантий прав граждан на участие в экологической экспертизе, на надлежащую окружающую среду.

Правонарушениями заказчика и заинтересованных лиц (с 30 ноября 1995 г. — дня опубликования Закона об экологической экспертизе в «Российской газете») считаются фальсификация материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения; принуждение эксперта к подготовке заведомо ложного заключения; создание препятствий организации и проведению экологической экспертизы; уклонение от представления государственным органам экспертизы и общественным объединениям, организующим и проводящим экологическую экспертизу, необходимых материалов, сведений и данных; осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Нарушениями руководителей государственных органов экспертизы и экспертных комиссий признаются необоснованность материалов по учету выводов общественной экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления, общественных объединений, граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной и иной экспортируемой деятельности; нарушение установленного порядка расходования перечисленных заказчиком средств на проведение государственной экологической экспертизы.

Руководители и члены экспертной комиссии несут ответственность за фальсификацию выводов заключения экологической экспертизы, за сокрытие от органов государственной экологической экспертизы или от общественного объединения, организующих проведение экологической экспертизы, сведений, отражающих заинтересованность в результатах экспертизы: так, экспертом не может быть представитель заказчика или разработчика; гражданин, состоящий в трудовых или договорных отношениях с ними; представитель юридического лица, состоящего с заказчиком или разработчиком объекта экологической экспертизы в договорных отношениях.

Нарушениями законодательства должностными лицами государственных органов исполнительной власти и органов федерального надзора и контроля, а также органов местного самоуправления считаются выдача разрешений на специальное природопользование или на осуществление иной деятельности без положительного заключения государственной экологической экспертизы; организация или проведение экологической экспертизы неправомочными на то органами, организациями и общественными объединениями; прямое или косвенное вмешательство в работу государственных органов экологической экспертизы, экспертных комиссий и экспертов в целях оказания влияния на ход и результаты проведения экологической экспертизы; незаконный отказ от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы.

Гражданско-правовая, материальная, административная и уголовная ответственность за указанные виды правонарушений наступает соответственно на основании гражданского, трудового законодательства, КоАП РСФСР, УК РФ. Законодательством Российской Федерации и ее субъектов могут быть установлены иные виды нарушений законодательства об экологической экспертизе.

§ 5. Экологический контроль

(экологический мониторинг; государственный контроль; правовые основы и последствия государственного контроля; общественный контроль; производственный контроль)

Важным звеном организационно-правового механизма охраны окружающей среды является экологический контроль. В задачи экологического контроля входят наблюдение за состоянием и изменениями окружающей среды, проверка соблюдения требований экологического законодательства и нормативов качества окружающей среды, выполнения мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и оздоровлению окружающей среды.

Выполнение этих целей предполагает экологический мониторинг, государственный, общественный и производственный контроль, каждый из которых имеет свои, специфические функции и адекватные им средства их реализации.

Экологический мониторинг

Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей среды организуется с целью наблюдения за происходящими в ней физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнений атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир. Задачей экологического мониторинга является обеспечение заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния.

Правовую основу экологического мониторинга представляет постановление Правительства РФ «О создании единой государственной системы экологического мониторинга» от 24 ноября 1993 г.[65] Правительством РФ 6 октября 1994 г. утверждено Положение о санитарно-гигиеническом мониторинге. Функции мониторинга возлагаются на Госкомэкологии, МПР, Росгидромет, Госсанэпиднадзор, Госкомзем, Рослесхоз и другие, специально уполномоченные государственные органы.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды организует мониторинг состояния атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства, координирует развитие и функционирование ведомственных подсистем фонового мониторинга загрязнения окружающей среды, ведет государственный фонд данных о загрязнении окружающей среды.

Экологический мониторинг включает наблюдение не только за всей биосферой, но и за отдельными ее компонентами — землей, лесом и т. д. Например, мониторинг водных объектов представляет собой систему регулярных наблюдений за гидрологическими или гидрогеохимическими показателями их состояния; сбор, передача и обработка полученной информации осуществляются в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения эффективности водоохранных мероприятий.

Государственный контроль

Со стороны государства экологический контроль осуществляется представительными и исполнительными органами государственной власти и специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей среды.

Должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с их полномочиями имеют право в установленном порядке:

посещать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и подчинения, включая воинские части, специальные объекты и службы Вооруженных Сил, органов внутренних дел и государственной безопасности, знакомиться с документами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей (для посещения или осмотра объектов, составляющих государственную тайну, необходим оформленный в соответствии с законом допуск к этим объектам);

проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств и средств их контроля, контролировать соблюдение нормативов качества окружающей среды и природоохранного законодательства (надо иметь в виду запрещение законом ввода в эксплуатацию предприятий, не обеспеченных сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации отходов, средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения запроектированных работ);

назначать государственную экологическую экспертизу и обеспечивать контроль за выполнением ее заключения (изучение экспертизы составляет отдельную тему; важна возможность государственного контроля проверять и оценивать степень реализации ее заключения: тем самым обеспечивается замкнутый механизм экспертирования, являющегося частью организационно-правового механизма охраны окружающей среды);

требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов (ст. 84 Закона. РФ об охране окружающей природной среды предусматривается административная ответственность за неподчинение предписаниям органов, осуществляющих государственный экологический контроль, в виде штрафа до двадцатикратного размера минимальной заработной платы);

привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной ответственности, административной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде или здоровью человека нарушениями природоохранного законодательства (согласно ст. 165^9 КоАП РСФСР невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами или гражданами, зарегистрированными в качестве предпринимателей, предписаний, выданных органами государственного контроля в пределах их компетенции, влечет штраф от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда[66]);

принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека (это полномочие в условиях экономического и экологического кризиса не стоит абсолютизировать: остановка производства наносит ощутимый вред интересам граждан, работающих на нем; кроме того, смежные отрасли и население, не дополучая нужную продукцию, терпят неудобство, урон, убытки; не случайно сотни попыток останавливать предприятия встречают сопротивление работающих на них и окрестного населения; норма применяется в настоящее время в исключительных случаях).

Правовые основы и последствия государственного контроля

В условиях ухудшения окружающей среды и изменения социально-экономических условий жизни Российское государство принимает меры к усилению государственного экологического контроля и его правовой базы. В утвержденных Правительством РФ положениях о специально уполномоченных государственных органах в области охраны окружающей среды, о других министерствах, государственных комитетах и ведомствах предусматриваются полномочия, призванные обеспечить постоянный, систематический и всеобщий экологический контроль.

Правительством РФ 17 июля 1995 г. принято постановление «О должностных лицах Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов, осуществляющих государственный экологический контроль»[67]. В Госкомэкологии применяются правила осуществления государственного экологического контроля, в которых конкретизируются обязанности, права и ответственность государственных инспекторов по охране природы, меры по устранению экологических правонарушений и привлечению виновных к ответственности, порядок оформления документации.

Правовой основой указанной деятельности являются также Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 23 декабря 1993 г.[68], Положение о порядке осуществления государственными органами управления лесным хозяйством государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 мая 1994 г.[69]

На основании указанных и иных актов Правительства принимаются приказы, инструкции, правила и иные ведомственные акты, детализирующие порядок осуществления государственного экологического контроля. Принятые в ходе его решения обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами и ведомствами, должностными лицами и гражданами, к которым они адресованы. Решения органов экологического контроля и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд или в арбитражный суд. На основании решений, принятых в законном порядке, и в соответствии с предоставленной ими компетенцией банковские учреждения — как государственные, так и негосударственные — должны прекращать финансирование запрещенной или прекращенной деятельности на период до отмены этих решений органом государственного экологического контроля.

Общественный контроль

В условиях провозглашения демократического правового государства и формирования гражданского общества возрастает значение общественного контроля за охраной окружающей среды. И это естественно: граждане, как никто другой, наиболее заинтересованы в надлежащем ее состоянии; им же, как никому другому, известны упущения и правонарушения в области окружающей среды.

Общественный контроль осуществляется общественными объединениями, органами местного самоуправления, гражданами и имеет те же задачи, что и иные формы экологического контроля. Порядок общественного контроля регулируется Законом РФ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г.[70], иным законодательством, подзаконными актами, уставами и другими основополагающими актами общественных объединений.

Так, по Федеральному закону «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г.[71] профсоюзы вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам охраны окружающей среды, в разработке правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности. Профсоюзы осуществляют контроль за состоянием окружающей среды через свои органы и имеют право беспрепятственно посещать организации, их структурные подразделения, рабочие места, вправе требовать от работодателя немедленного устранения нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников.

В Федерации независимых профсоюзов России создан отдел по проблемам труда и экологии, которым готовится и реализуется методика общественного экологического контроля, создана ассоциация «Партнеры за устойчивое развитие», к одной из задач которой относится координация сотрудничества общественных объединений между собой и с государственными структурами.

Не являясь государственными, органы местного самоуправления имеют значительные функции по осуществлению экологического контроля, а также могут наделяться некоторыми государственными контрольными полномочиями (что рассмотрено § 2 темы V). Правовой основой этой деятельности является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.[72]

Граждане могут сообщать об известных им правонарушениях в области охраны окружающей среды, участвовать в проверках и иных формах осуществления экологического контроля, пикетах и т. д. В ряде ведомств разработаны и применяются положения об общественных инспекциях, состоящих из граждан. Такие инспекции и положения о них существуют в области охраны рыбных и охотничьих запасов, в области лесного хозяйства. Последнее время восстанавливаются добровольные народные дружины по охране общественного порядка, к функциям которых относится и поддержание экологического правопорядка[73].

Производственный контроль

Этот контроль должен осуществляться экологической службой предприятия, учреждения, организации. Он ставит своей целью проверку соблюдения нормативов качества окружающей среды, выполнения требований экологического законодательства, планов и мероприятий по охране природы и оздоровлению окружающей среды. Этот производственный или внутриведомственный контроль организуется собственником, владельцем предприятия и не во всем должен подвергаться законодательному регулированию.

Предприятие отвечает перед обществом за состояние окружающей среды, за выполнение требований экологического законодательства, за соблюдение установленных нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ. Как выполнит предприятие свой экологический долг перед обществом — это прежде всего проблема самого предприятия и его владельцев: они могут возлагать обязанности по охране окружающей среды на отдельных должностных лиц предприятия, создавать специальную службу или лабораторию по охране среды, устанавливать систему поощрений и наказаний в области охраны среды, принимать иные меры контроля и воздействия для обеспечения требуемого экологического поведения.

Известны случаи принятия положений о премировании и депремировании работников за соответствующее выполнение или невыполнение своих производственных экологических обязанностей, об осуществлении внутризаводского экологического контроля. Особенно это важно для ресурсо-потребляющих организаций, оказывающих значительное воздействие на окружающую среду, подвергаемых регулярным государственным проверкам, выявляющим серьезные экологические правонарушения.

Для профилактики этих правонарушений на предприятиях принимаются планы и программы, направленные на снижение загрязнений: проверка выполнения этих мероприятий является важной стороной производственного экологического контроля. Там, где налажен надлежащий производственный контроль, становится меньше необходимость государственного контроля, реже предъявляются претензии общества и государства к экологическому состоянию предприятия.

§ 6. Чрезвычайные экологические ситуации

(действия общественности; порядок объявления зон; преодоление чрезвычайных экологических ситуаций; обзор зарубежного опыта; ответственность за чрезвычайную ситуацию)

Экологическим правом предусматриваются зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологических бедствий. Актуальным являются права граждан и действие организационного механизма при их возникновении.

Действия общественности

Алгоритм действия граждан в условиях нарастания неблагополучной экологической ситуации представляется следующим: инвентаризация экологического состояния территории, определение ее размера, уровней загрязнений, масштаб бедствия; объединение граждан на базе сложившегося экологического неблагополучия, поиск и приглашение специалистов в области здравоохранения, различных аспектов экологии, юриспруденции, экономики; установление и осуществление контроля за экологической деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностными лицами, выполнением ими служебных обязанностей.

Необходимо давление на органы власти и самоуправления для реализации ими изложенных ниже мероприятий, направленных на постановку вопроса о признании территории зоной чрезвычайной экологической ситуации; оказание помощи указанным органам в составлении материалов, характеризующих экологическое состояние территории, при необходимости — самостоятельный сбор и подготовка этих материалов для представления в Госкомэкологии (подготовлены проекты критериев для объявления зон чрезвычайной экологической ситуации и порядка подготовки и представления материалов о зоне чрезвычайной экологической ситуации для утверждения в Правительстве РФ. В 1995 г. Минприроды утвердило такой порядок, имеющий для граждан рекомендательный характер. Можно им пользоваться как методическим ориентиром).

Возможно составление и обсуждение альтернативных проектов программ выхода территории из экологического кризиса; осуществление общественного контроля за «движением» материалов в регионе, из региона — в уполномоченные органы, в уполномоченных органах, за принятием решения об объявлении зоной чрезвычайной экологической ситуации; обсуждение итогов, общественный контроль за ходом реализации решения, расходованием выделенных средств, динамикой выхода из кризиса.

Порядок объявления зон

Зоны чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия объявляются указами Президента РФ по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации на основании заключения государственной экологической экспертизы.

В соответствии с законом в зонах прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую среду, приостанавливается работа предприятий, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающая неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.

Финансирование мероприятий по оздоровлению зон производится в первую очередь за счет непосредственных виновников деградации природной среды, аварий или катастроф, а также за счет целевых средств федерального и республиканских бюджетов.

В национальных докладах о состоянии окружающей природной среды, в других документах сообщается о десятках неблагополучных территорий, где предельно допустимые концентрации вредных веществ превышаются в сотни раз. Многие территории обращаются в федеральные органы с ходатайством о признании их соответствующими зонами, две территории — г. Нижний Тагил Свердловской области и Братск Иркутской области — признаны государственной экспертной комиссией таковыми, но федерального государственного решения не состоялось.

Преодоление чрезвычайных экологических ситуаций

Необходимо уяснить некоторые правовые подходы к порядку определения и признания таких зон, режиму природопользования в них, иным аспектам правового регулирования социальных отношений на неблагополучных территориях.

Представляемые по территориям материалы должны включать составленные по единым критериям сведения о состоянии окружающей среды и здоровье населения, программу социально-экономического развития в условиях не благополучной территории с разделением на два этапа: экстренные меры и меры устойчивого выхода из кризиса, динамика изменения экологической ситуации, проекты финансирования. Должно осуществляться постоянное информирование населения о ходе постановки и решения вопроса. Могут разрабатываться и представляться альтернативные варианты выхода из кризиса. Не могут не обсуждаться проблемы остановки предприятий, их перепрофилирование, трудоустройства и переквалификации рабочих, выявления виновных министерств, ведомств, организаций (либо источников повышенной опасности).

Набор организационно-правовых мер может включать: право наложения административных санкций за нарушения решений местной администрации (аналогично стихийным бедствиям, эпидемиям, эпизоотиям), предоставление права юридического лица городским и районным комитетам по охране природы, возможность оставления на территории части платежей в экологические и иные фонды вышестоящего подчинения, возможность оставления части валютной выручки и налогов, перечисляемых в вышестоящие бюджеты. Ответственность за выполнение программ и режима зоны должна лежать на администрации и представительном органе территории. Создание специальных, надстроечных органов представляется излишним и неэффективным.

Для каждой стадии рассмотрения должны соблюдаться сроки рассмотрения и порядок обжалования, в том числе судебный, результатов рассмотрения. Выводы государственной экологической экспертизы подлежат рассмотрению на экспертном совете, коллегии Госкомэкологии, участники рассмотрения должны нести соответствующую ответственность согласно ст. 38 Закона об охране окружающей природной среды.

Решение об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации должно стать обязательным не только для данной территории, но и для всех должностных лиц и предприятий Российской Федерации. Порядок снятия режима зоны, отмены «чрезвычайщины», как и оценки полученных результатов, должен быть аналогичным объявлению зоны, предусматриваться постановлением Правительства РФ. Остается вопрос: какова может быть ответственность за предоставление заведомо ложных сведений о ситуации на территории, невыполнение решений по зоне? В законодательстве он пока не решен.

Одни компенсационные мероприятия по реабилитации здоровья населения не улучшают экологическую ситуацию, которая, как известно, складывается из качества окружающей среды (воды, воздуха, почв и земельных ресурсов и т. д.), условий жизнедеятельности человека (быт, занятость, заработок), тенденций развития (перспектива развития промышленности, рост городов).

Программа должна обсуждаться со всем населением территории-зоны. Именно в соответствии с волеизъявлением большинства граждан, их решимостью отстаивать экологические права должно планироваться будущее их территории: либо прекращение деятельности предприятий-загрязнителей и соответствующие последствия, либо любой другой вариант развития. Программа независимо от этого должна содержать конкретные предложения и расчеты по вопросам ликвидации источников-загрязнителей, трудоустройству работников, источникам получения продукции этих предприятий на других территориях. Программа должна опираться на строгий расчет финансовых потоков и их размеров: кто, в каком размере, на каком основании (правовом) должен осуществлять финансирование выхода региона из экологического кризиса.

Обзор зарубежного опыта

Право зарубежных стран не предусматривает норм о зонах, аналогичных ст. 58 и 59 Закона РФ об охране окружающей природной среды: усилия законодателя, как правило, сосредоточиваются либо на видах природных ресурсов (атмосферном воздухе, почвах, водах) и способах предупреждения их кризисной деградации, либо на преодолении экстренных, залповых ситуаций типа взрывов, землетрясений, ураганов, пожаров, массовых выбросов опасных веществ, когда производственные процессы выходят из-под контроля. Крупные аварии на промышленном производстве, приведшие к кризисной экологической ситуации, произошли в Севезо (Италия), Фликсборо (Англия), Бинке (Нидерланды), Вельберте (ФРГ) — они дали основания для принятия Европейским сообществом актов, регулирующих правила оповещения населения, поведения операторов и другого технического персонала, порядок эвакуации граждан, оказания помощи пострадавшим, принятия экологических мер.

Представляет интерес возложение на предпринимателей обязанности представлять в любое время компетентным национальным органам по их требованию доказательства, что они выявили все существующие экологические опасности, приняли необходимые меры экологической безопасности, предоставили работающему персоналу и проживающему вокруг населению всю информацию о состоянии производства и окружающей среды[74].

В масштабе Европы накапливается банк данных о предприятиях-загрязнителях и происшествиях на них, о состоянии территорий, причинах аварий, об опыте их предотвращения и ликвидации. Утверждены цели, стандарты и процедуры регулирования экологической обстановки, порядок осуществления контроля, конкретные ограничения. Поощряется сотрудничество государств в принятии совместных мер по предупреждению и преодолению кризисных ситуаций, извещению друг друга о залповых выбросах, обмену передовой технологией наблюдения и экологического контроля.

Некоторые ориентиры может дать практика Мирового банка. Его природоохранная деятельность началась с финансирования в середине 80-х гг. многочисленных проектов, содержащих природоохранный элемент, или преследующих чисто природоохранные цели — восстановление лесов, контроль за загрязнениями. Практика быстро показала неэффективность одномерного подхода, недостаточность финансирования разовых проектов, необходимость оказания более масштабной и последовательной финансовой помощи деградирующим территориям. Природоохранная деятельность Банка подверглась переосмыслению, была сформулирована новая экологическая концепция.

Ключевые идеи новых подходов заключаются в том, что из-за сложности экологических проблем традиционное решение их, основанное на отдельных проектах, «вливаниях», неэффективно — нужен макроэкономический уровень[75].

К 1993 г. значительное число стран завершило разработку с помощью Банка национальных планов действий по сохранению природной среды (Албания, Египет, Гондурас). С помощью Мирового банка осуществляется составление масштабных национальных экологических планов для Боливии, Бурунди, Индии, Китая, Непала, Пакистана, в перспективе — для Болгарии, Польши, Туниса и некоторых других государств. Подготавливая рекомендации, Банк стремится выявить коренные причины, экономические и социальные факторы неблагополучия территорий, состояние хозяйственной деятельности, выработать алгоритм действий применительно к каждому конкретному случаю, задействовать организационные, правовые, экономические инструменты, обеспечить комплексность подхода, пересматривать роль и место отдельных регионов в национальной экономике, содействовать созданию социальных, юридических, экономических условий выхода из неблагополучной экологической ситуации. Анализируя, например, деградацию природных ресурсов в ряде латиноамериканских стран, Банк сделал вывод о непосредственной взаимосвязи этого процесса и сосредоточения земельных латифундий в руках немногих собственников — в этих условиях одной из предпосылок экологического оздоровления становится перераспределение земельной собственности, т. е. земельная реформа.

Опыт оказания федеральной помощи неблагополучным территориям, отраслям и предприятиям накапливается в различных странах. В ФРГ принимались решительные меры по оздоровлению долины реки Рейн, переоснащению химических предприятий: снижения загрязнения удалось добиться через перепрофилирование и приостановку предприятий-загрязнителей, переобучение и трудоустройство высвобождаемых рабочих, переселение жителей, адаптацию их на новом месте или в новой создаваемой среде жизнеобитания.

Во Франции выплачиваются дополнительные суммы за проживание в условиях промышленного риска, экологического неблагополучия, в частности вблизи атомных электростанций. Положительный опыт привлечения федеральных ресурсов накоплен при облагораживании природной среды, окружающей Великие озера — территории, находящейся между США и Канадой: здесь поучителен и пример объединения двух крупных стран, и максимальное использование национальных мер административного и уголовного характера, и координация органов местного самоуправления, осуществляемая через регулярные встречи уполномоченных от представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления. Иные масштабы стран и загрязненных территорий не потребовали принятия в зарубежных государствах законов о зонах экологического бедствия, предполагая использование имеющихся материальных ресурсов и правовых средств для преодоления тревожной ситуации; если чрезвычайные меры национального масштаба и принимались, то применительно к природному ресурсу, а не к территории.

В ряде экологических масштабных зарубежных проектов оказывается полезной категоризация экологических проблем по степени остроты и важности — по «коричневому» и «зеленому» спискам: в «коричневый» список вносятся проблемы, требующие первоочередного внимания и решения (закрытие цехов, приостановление работы агрегатов, эвакуация населения, оказание срочной медицинской помощи, дезактивация местности); в «зеленый» включаются вопросы управления устойчивым развитием природопользования, снижение деградации ресурсов, их воспроизводство.

Ответственность за чрезвычайную ситуацию

Одним из наиболее сложных вопросов преодоления экологического кризиса является вопрос ответственности, во-первых, за содеянное, за доведение до кризисного состояния и, во-вторых, за экологические правонарушения в условиях чрезвычайной ситуации. В условиях рыночной экономики важный аспект имеет материальная ответственность. Распространено мнение о невозможности привлечения к материальной ответственности предприятий, деятельность которых длительное время приводила к необратимой деградации окружающей природной среды, поскольку-де хозяйственная система региона работает в комплексе, без отрыва отдельных предприятий друг от друга, формируется десятилетиями, а то и столетиями, программируется не один день. Кроме того, закон об ответственности не может иметь обратной силы.

Материальная ответственность должна наступать за конкретное загрязнение конкретным предприятием с причинением конкретного ущерба, и не в масштабе какой-либо территории, а по принципу «загрязнитель платит». Если на территории оказалось достаточно много загрязнителей, то и больше оказывается предъявленных исков к предприятиям: но это не потому, что территории придан особый статус, а потому, что кумулятивная роль загрязнителей оказалась больше, чем на других территориях. Нередко граждане зарубежных стран, оказавшиеся в наихудшем экологическом положении, объединяются для противостояния монстрам-загрязнителям. Количество предъявляемых к загрязнителям исков не так велико: в США их около сотни-двух, большинство их не выигрывается, но выигранные могут приводить к банкротству предприятий и сам институт иска в связи с загрязнением служит сильным профилактическим средством для предпринимателей.[76]

Входят в практику экологические компенсационные фонды, создаваемые согласно законодательству некоторых зарубежных стран за счет предприятий, эксплуатация которых представляет экологическую опасность, загрязняет окружающую среду. Предусматривается, например, такая обязанность предприятий, производящих, транспортирующих, хранящих, продающих нефтепродукты и другие подобные вещества: 15-20% фонда формируются за счет государственного бюджета, остальное — за счет предприятий-загрязнителей с повышенным экологическим риском. Средства фондов расходуются на проведение реабилитирующих мероприятий в случае отсутствия таких возможностей у виновных (с последующим возмещением этих затрат причинителем) либо в случае, когда виновное лицо не установлено.

Близок к этому институт возмещения экологического вреда при помощи страхования, хотя страхование от экологического риска не получает широкой поддержки. Объясняется это во многом тем, что понятие экологического ущерба законодательно точно не определено и может толковаться настолько широко, что сумма его погашения становится почти необъятной, не способной быть выплаченной. Но страхование экологического риска нередко проводится в рамках общего страхования предприятия от аварий и катастроф путем включения в страховые договоры самостоятельных пунктов с конкретизацией и ограничением загрязнений.

С некоторой долей настороженности используются льготы при стимулировании экологически полезной деятельности. Государство освобождает от части налогообложения некоторые виды экологической деятельности: внедрение безотходных технологий, выпуск особенно чистой экологически продукции, дарение ценных природных комплексов государственным органам, учреждениям, общественным организациям, переуступку права собственности на землю на территории национальных парков, заповедников. Однако растет убеждение, что приучение промышленности к иждивенчеству за счет государственного бюджета отучает от самостоятельности: обеспечение экологического благополучия должно стать неотъемлемой частью деятельности и долгом предприятий без дотаций и привилегий, обязанностью перед обществом.

? Контрольные вопросы

• Что такое и зачем нужен механизм действия права?

• Из чего он состоит? В чем значение экономического механизма? Почему выделяется роль местного самоуправления?

• Каково значение экологического контроля и экологической экспертизы в предупреждении загрязнения окружающей среды?

• Кем и как организуется и проводится государственная экологическая экспертиза? Общественная экологическая экспертиза?

• Какие общие и специальные полномочия есть у общественности, у органов местного самоуправления в области экологической экспертизы?

• Какие гарантии предусматриваются законом в области экологического контроля? Экологической экспертизы? Каков их правовой характер?

• Когда и как объявляются зоны чрезвычайной экологической ситуации? Как с ними справляются за рубежом?

Темы рефератов

• Процедура проведения экологической экспертизы.

• Общее и особенное в проведении государственной и общественной экологической экспертизы.

• Зачем нужна экологическая экспертиза.

• Система природоохранных органов.

• Состояние механизма действия экологического права.

Литература

• Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.

• Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утв. постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698.

• Андрейцев В. А. Правовое обеспечение экологической экспертизы. Киев, 1990.

• Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. Российский журнал для общественности и профессионалов. Центр экологических проектов. 1996-1998.

• Здоровье населения и химическое загрязнение окружающей среды в России. М., Центр экологической политики России, 1995.

• Проблемы экспериментальной зоны чрезвычайной экологической ситуации, пути и способы их решения. Вып. 1 и 2. Братск, 1996.

• Экологическое право и рынок. М., ИГиП РАН, 1994.

• Колбасов О. С. Экология: политика — право. М.: Наука, 1976.

• Шемшученко Ю. С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. Киев: Наукова думка,1976.

• Местное самоуправление в России. М., 1995.

• Сборник нормативных документов по экономическому обеспечению экологической безопасности региона. Нижний Новгород, 1997.

• Экология. Экономика. Бизнес (Эколого-экономические аспекты устойчивого развития). М., 1995.

• Экологические фонды: теория и практика. М.: Рикел. Радио и связь, 1995.

• Лемешев М. Я. Не хлебом ли единым?.. Экономическая альтернатива. М.: Байкальская академия, 1992.

• Экологическая безопасность России. М., вып. 1, 1994; вып. 2, 1996; вып. 3, 1997.

• Шейнин Л. Б. Государственное управление природными ресурсами и плата за их использование. М., 1994.

• Яблоков А. В. Атомная мифология. М.: Наука, 1997.

Тема VI. Ответственность за экологические правонарушения

Дисциплинарная ответственность. — Административная ответственность. — Гражданско-правовая ответственность. — Уголовная ответственность. — Правоохранительная практика.

§ 1. Дисциплинарная ответственность

(условия применения; значение и эффективность; проблемы применения)

Дисциплинарной является юридическая ответственность в порядке подчиненности по службе рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности за совершение проступков, связанных с трудовой деятельностью, если эти проступки в силу их относительно меньшей вредности не могут быть квалифицированы как административные правонарушения или преступления.

Условия применения

Как и другие виды ответственности, дисциплинарная наступает при наличии определенных условий и обстоятельств.

Прежде всего, дисциплинарная ответственность за экологические проступки может наступать в том порядке и тогда, в каком и когда она предусматривается в нормативных правовых актах — Кодексе законов о труде, уставах, правилах внутреннего трудового распорядка, иных актах как федерального, так и регионального уровня, а также в локальных актах, принимаемых в организации.

В них могут предусматриваться профессиональные экологические обязанности и меры дисциплинарного воздействия за их невыполнение — чаще всего это относится к работникам очистных и иных природоохранных цехов и установок, экологических служб предприятий, т. е. к лицам, непосредственно связанным с использованием и охраной природных ресурсов.

Однако дисциплинарные проступки в области охраны окружающей среды могут совершаться работниками и относительно удаленными по характеру производственной деятельности от непосредственного природопользования — почти каждый работник в той или иной степени может участвовать в обеспечении рационального природопользования путем потребления и экономии воды, тепла, электричества, отходов производства, промышленного и бытового мусора, охраны зеленых насаждений.

Дисциплинарная ответственность наступает за невыполнение мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, за нарушение нормативов качества окружающей среды и требований законодательства. В отличие от административной и уголовной ответственности законченного перечня дисциплинарных проступков в области экологии не существует — их характер и содержание определяются характером и содержанием производства и должностных обязанностей работника.

Значение и эффективность

Дисциплинарная ответственность в области охраны окружающей среды нередко оказывается более эффективной, чем другие виды ответственности. Это объясняется сравнительной простотой процедуры выявления проступка (докладная, служебная записка) и наложения взыскания (после объяснения виновного издание приказа о замечании, выговоре, строгом выговоре или увольнении в соответствии со ст. 135 КЗоТ РФ). Не должна смущать и относительная легкость наказания по сравнению с другими видами ответственности: главное не тяжесть, а неотвратимость наказания.

Ухудшение экологической ситуации происходит в основном от хозяйственной, производственной деятельности человека, поэтому именно в сфере промышленного, сельскохозяйственного и иного производства следует искать основные причины антропогенного воздействия на окружающую среду. Отсюда следует вывод: предупреждение загрязнений на стадии производства является генеральным направлением профилактики экологических правонарушений. Надо учитывать также и более широкий резонанс и воспитательное значение наложения дисциплинарных взысканий, о которых, как правило, широко оповещаются и хорошо информируются коллеги по работе.

Одним из видов дисциплинарного воздействия может служить депремирование, лишение иных средств поощрения; в современных условиях их набор достаточно широк и может служить хорошим рычагом воздействия на работника. Хотя в настоящее время меньше стали говорить о моральных средствах воздействия, но и они продолжают оказывать свое влияние: уместно напомнить, что одним из факторов успешной работы заводов Форда было широкое использование моральных рычагов повышения ответственности работников за дела подразделения, завода, фирмы путем систематического информирования об их состоянии, поздравления с производственными достижениями, производственными и личными юбилеями, семейными праздниками и торжествами.

Проблемы применения

Потенциал применения дисциплинарной ответственности в области охраны окружающей среды используется недостаточно. Почему?

В общественном мнении существует стереотип о ее неэффективности в этой области — принято считать наиболее подходящей для злостных загрязнителей уголовную ответственность. Можно согласиться с тем, что для злостных нарушителей наиболее подходящей действительно является уголовная ответственность, однако большинство субъектов экологических правонарушений не являются злостными и потому не могут считаться общественно опасными.

Отсутствует статистика наложения дисциплинарных взысканий, поэтому трудно определять ее динамику, эффективность воздействия, связь с количеством и качеством загрязнений окружающей среды. Да и сама описываемая сфера общественных отношений не часто вызывает такую озабоченность собственника предприятия, чтобы обусловить систематическое применение дисциплинарной ответственности за экологические проступки.

В связи с этим встает вопрос о степени воздействия государственных природоохранных органов на дисциплинарную практику организаций, которые стали самостоятельными в ведении своей хозяйственной деятельности и налаживании и организации своей внутренней работы. Однако эта самостоятельность предпринимательской деятельности от общества является сравнительно относительной, и прежде всего в области экологии. Согласно п. 3 ст. 209 ГК РФ, владение, пользование и распоряжение природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Таким образом, владелец предприятия, отвечая перед обществом за экологическое состояние своего предприятия и его воздействие на окружающую среду, обязан обеспечивать экологический правопорядок на предприятии, всеми доступными и законными средствами реагировать на соответствующие обращения государственных органов.

§ 2. Административная ответственность

(развитие административной ответственности; характеристика административных правонарушений; административные взыскания; эффективность административной ответственности в области охраны окружающей среды.)

Согласно КоАП РСФСР административным проступком признается посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Она наступает, если нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности.

Развитие административной ответственности

До 1961 г. субъектами административной ответственности были как физические, так и юридические лица, т. е. и граждане, и предприятия, учреждения, организации, причем суммы штрафов не ограничивались. В условиях господства государственной, общенародной собственности наказание государственных организаций штрафом означало лишь перекладывание средств из одного кармана в другой и казалось малоэффективным. Кроме того, в официальных кругах стала преобладать концепция отмирания социалистического государства и уменьшения административных, принудительных средств воздействия на правонарушителей, необходимости перехода к добровольному исполнению своих обязанностей перед обществом, повышения моральных стимулов.

Серьезной вехой стали указы 1961-1962 гг. о дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке, которыми была отменена административная ответственность предприятий, учреждений, организаций, а штрафы ограничивались 50-100 руб. и лишь в исключительных случаях доходили до 200 руб. Для понимания их масштаба напомним, что максимальная пенсия составляла 120 руб. Основным органом наложения административных взысканий стала административная комиссия при исполнительных комитетах Советов народных депутатов. И хотя последующие три десятилетия были временем установления новых административных проступков и введения новых органов, правомочных налагать административные взыскания, административная практика не стала достаточно эффективной и созрела для нововведений.

Начало 90-х гг. наряду с уменьшением доли государственной собственности и введением равноправных частной, муниципальной собственности характеризуется восстановлением административной ответственности юридических лиц. Одними из первых актов в этой области стали ЗК РСФСР и Закон РФ об охране окружающей природной среды 1991 г. Значительно возросли суммы штрафов, установленные этими и другими федеральными законами; штрафные санкции вместо абсолютных сумм стали назначаться в кратном отношении к минимальному размеру оплаты труда, что облегчило их применение и повысило эффективность в условиях непрерывной инфляции. Органами, которым предоставлено право налагать административные взыскания, стали специально уполномоченные на то государственные органы Российской Федерации в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора, технической инспекции труда профессиональных союзов.

Однако получилось некоторое «двоевластие»: административная ответственность, порядок ее применения и исполнения постановлений о наложении административных взысканий предусматриваются в КоАП РСФСР, являющемся головным, базовым федеральным актом административного права, предусматривающим десятки составов экологических административных проступков; в то же время действуют отраслевые федеральные законы, предусматривающие наряду с КоАП РСФСР иные составы экологических правонарушений и более суровые меры наказания за них.

Характеристика административных правонарушений

КоАП РСФСР группирует экологические правонарушения по нескольким направлениям и в нескольких главах. Проступки, посягающие на государственную собственность (гл. 6), включают нарушения прав на недра (в том числе янтарь), воды, леса, животный мир (ст. 46-48^1).

Административные правонарушения в области охраны окружающей среды предполагают посягательства на ряд природных ресурсов (гл. 7):

в отношении земель — бесхозяйственное их использование, порча, несвоевременный возврат или не приведение для использования по назначению состояние, самовольное отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства, уничтожение межевых знаков (ст. 50-54);

в отношении недр — нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, нарушение действующих стандартов, норм, правил или условий лицензии, регламентирующих деятельность на континентальном шельфе Российской Федерации (ст. 55-56^3);

в отношении водных ресурсов — нарушение правил их охраны, водопользования, повреждение водохозяйственных повреждений и т. д. (ст. 57-60);

в отношении лесных ресурсов — незаконное использование земель лесного фонда, незаконная порубка и повреждение деревьев и кустарников, уничтожение или повреждение подроста в лесах, засорение лесов бытовыми отходами и отбросами, нарушение требований пожарной безопасности в лесах и т. п. (ст. 61-79);

в отношении атмосферного воздуха — выброс загрязняющих веществ в атмосферу с нарушением нормативов или без разрешения, ввод в эксплуатацию предприятий без соблюдения требований по охране атмосферного воздуха, нарушение правил эксплуатации, а также не использование оборудования для очистки выбросов в атмосферу и др. (ст. 77-84);

в отношении животного мира — нарушение правил охраны среды обитания, порядка осуществления пользования животным миром, уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения животных, нарушение правил охоты и рыболовства и т. п. (ст. 84-86).

В Законе РФ об охране окружающей природной среды предусматриваются экологические правонарушения, имеющие более общий, масштабный характер, например:

невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы;

неподчинение предписаниям органов, осуществляющих государственный экологический контроль;

превышение установленных нормативов предельно допустимых уровней радиационного воздействия, шума, вибрации, магнитных полей;

незаконное расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью;

производство и использование запрещенных химических веществ и отходов производства, вредно воздействующих на озоновый слой Земли.

Административные взыскания

В КоАП и иных российских законах предусматриваются следующие административные взыскания: предупреждение; штраф; возмездное изъятие либо конфискация предмета, являющегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения (ружья, рыболовной сети, туши убитого животного); лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права охоты, рыбной ловли, управления автомототранспортом, ограничение или лишение права природопользования); приостановление или закрытие предприятия, отрицательно влияющего на окружающую среду, или изъятие природного объекта из пользования (последние меры воздействия зачастую выделяются в отдельную, специфическую эколого-правовую ответственность); исправительные работы и административный арест (последние два вида в области охраны окружающей среды не применялись).

Размеры указанных в КоАП РСФСР штрафов повышены Законом РФ «О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях» от 14 июня 1992 г. Если верхний предел штрафа не превышает:

десяти рублей — надо считать его равным одной десятой минимального месячного размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации на момент совершения правонарушения;

тридцати рублей — одной трети минимального размера оплаты труда;

пятидесяти рублей — одной второй минимального размера;

ста рублей — одному минимальному размеру (при этом размер налагаемого штрафа должен быть не ниже одной трети минимального размера);

двухсот рублей — двум минимальным размерам (и не ниже одной второй минимального размера оплаты труда);

трехсот рублей — трем минимальным размерам (и не может быть ниже одного минимального размера);

пятисот рублей — пяти минимальным размерам;

тысячи рублей — семи минимальным размерам;

трех тысяч рублей — десяти минимальным размерам оплаты труда (размер штрафа не может быть при этом ниже четырех минимальных размеров оплаты труда)[77].

В Законе РФ об охране окружающей природной среды предусматривается штраф на граждан до десятикратного размера минимальной заработной платы, на должностных лиц — до двадцатикратного размера минимальной заработной платы, на предприятия, учреждения, организации — до 500 тыс. руб. (Закон принимался в 1991 г.).

Эффективность административной ответственности в области охраны окружающей среды

Практика показывает, что на эффективность административной ответственности в области охраны окружающей среды влияют:

недостаточная оперативность производства по делам об административных правонарушениях (более трети дел рассматриваются с нарушением установленного в КоАП РСФСР двухмесячного срока со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения);

слабое воспитательное воздействие процедуры рассмотрения дел и вынесения постановлений о наложении административного взыскания (тем более что местом рассмотрения дел об административных правонарушениях является, как правило, место их совершения, а не место жительства или работы);

необеспечение реальности исполнения постановлений (по тем же причинам: принятое по месту совершения правонарушения постановление направляется по месту работы или жительства, где порой не исполняется);

неадекватность взыскания содеянному (прежде всего, ввиду незначительности сумм штрафов, установленных в законодательстве; законодательство зарубежных стран предусматривает более значительные штрафные санкции, оказывающие надлежащее воздействие на загрязнителей среды);

отсутствие стабильности и последовательности административной карательной практики (вследствие малозначительности штрафов — главного средства административного воздействия — координации этой деятельности в масштабе страны не осуществлялась должным образом: наблюдаются шараханье в правоприменительной практике, разнобой в ее осуществлении в различных регионах и даже в пределах территории субъекта Российской Федерации);

слабое знание субъектами права законодательства об административных правонарушениях (отсюда, например, следуют повсеместные нарушения 15-дневного срока рассмотрения материала с момента его поступления);

низкий авторитет правоприменительных органов (это проявляется, в частности, в недостаточном числе добровольного исполнения постановлений, уклонении от исполнения).

При определении эффективности административной ответственности в области охраны окружающей среды целесообразно выяснить два вопроса: во-первых, степень реального применения ответственности и, во-вторых, состояние тенденции к изменению количества и качества правонарушений.

Анализ и сопоставление данных о числе проводимых проверок и выявленных правонарушений по годам и различным субъектам Российской Федерации свидетельствуют о значительном разрыве в большинстве случаев между проверками, выявленными нарушениями и наложенными взысканиями, что наводит также на мысль о высокой латентности (неизвестности, невыявляемости) правонарушений.

Констатировать тенденцию динамики административных правонарушений еще сложнее. В ряде мест их количество увеличивается, в других — уменьшается, что нередко связывается с изменением кадрового состава экологического контроля, проверками вышестоящих органов. Надо иметь также в виду, что фиксация и учет административных правонарушений (как и уголовных) находятся в руках человека и, таким образом, испытывают влияние людей, желающих приукрасить или отразить объективно положение вещей.

На состоянии борьбы с административными правонарушениями заметно сказывается нравственная атмосфера среди должностных лиц экологического контроля. Среди них нередко бытуют пессимистические настроения, желания получить больше прав по привлечению к ответственности, получению, ношению и применению оружия, материальному обеспечению; также не без оснований ставятся вопросы об усилении социальной и правовой защиты работников природоохранных служб. Решение этих проблем будет способствовать повышению эффективности юридической ответственности в области экологии.

§ 3. Гражданско-правовая ответственность

(принципы возмещения вреда; совместное причинение вреда; противоправность деяния; порядок возмещения вреда; вред, причиненный здоровью и имуществу граждан)

В условиях перехода к рыночным отношениям, развития, поощрения и охраны разнообразных форм собственности немаловажное значение приобретает гражданско-правовая (имущественная) ответственность. Она предусматривается в ст. 42 Конституции РФ: каждый имеет право на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. И хотя в настоящее время имущественная ответственность в области охраны окружающей среды еще не нашла своего подобающего места, будущее, бесспорно, за ней.

Принципы возмещения вреда

Гражданским законодательством предусматривается ряд правил, выработанных еще в Древнем Риме и имеющих отношение к использованию и охране окружающей среды:

вред, причиненный личности, организации или имуществу, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред;

законом или договором может быть установлена обязанность причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда;

причинивший вред освобождается от его возмещения, если докажет, что вред причинен не по его вине; законом может быть предусмотрено возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя вреда;

вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом; в возмещении вреда может быть отказано, если вред причинен по просьбе или с согласия потерпевшего, а действия причинителя вреда не нарушают нравственных принципов общества;

опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность;

если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика помимо возмещения вреда приостановить или прекратить соответствующую деятельность;

суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности лишь в случае, если ее приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам. Отказ в приостановлении либо прекращении такой деятельности не лишает потерпевших права на возмещение причиненного этой деятельностью вреда;

юридическое лицо либо гражданин возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей. Работниками здесь признаются граждане, выполняющие работу на основании трудового договора (контракта), а также граждане, выполняющие работу по гражданско-правовому договору, если при этом они действовали или должны были действовать по заданию соответствующего юридического лица или гражданина и под его контролем за безопасным ведением работ;

хозяйственные товарищества и производственные кооперативы возмещают вред, причиненный их участниками (членами) при осуществлении последними предпринимательской, производственной или иной деятельности товарищества или кооператива;

вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны ее субъекта или казны муниципального образования;

юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т. п.; осуществление строительной и иной, связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего;

обязанность возмещения вреда возлагается в этом случае на юридическое лицо или гражданина, которые владеют источником повышенной опасности на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании (на праве аренды, по доверенности на право управления транспортным средством, в силу распоряжения соответствующего органа о передаче ему источника повышенной опасности);

владельцы источников повышенной опасности солидарно несут ответственность за вред, причиненный в результате взаимодействия этих источников третьим лицам (ст. 1064, 1065, 1069, 1079 ГК РФ).

Совместное причинение вреда

Указанные нормы части второй ГК РФ, введенного в действие с 1 марта 1996 г., имеют непосредственное отношение к реализации гражданско-правовой ответственности в области охраны окружающей среды. На практике вред нередко причиняется несколькими загрязнителями, при этом долю и вину каждого из них порой трудно вычленить и доказать, что затрудняет взыскание с них соответствующей компенсации. Поэтому немаловажными представляются следующие положения ГК РФ, регулирующие ответственность за совместно причиненный вред, право регресса к лицу, причинившему вред, и способы возмещения вреда:

по заявлению потерпевшего и в его интересах суд вправе возложить на лиц, совместно причинивших вред, ответственность в долях, определив их в размере, соответствующем степени вины причинителей вреда. При невозможности определить степень вины доли признаются равными;

лицо, возместившее вред, причиненный другим лицом (например, работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей), имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения;

причинитель вреда, возместивший совместно причиненный вред, вправе требовать с каждого из других причинителей вреда долю выплаченного потерпевшему возмещения;

удовлетворяя требования о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки;

если грубая неосторожность самого потерпевшего содействовала возникновению или увеличению вреда, в зависимости от степени вины потерпевшего и причинителя вреда размер возмещения уменьшается;

при причинении вреда жизни и здоровью гражданина отказ в возмещении вреда не допускается;

суд может уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином, с учетом его имущественного положения, за исключением случаев, когда вред причинен действиями, совершенными умышленно.

Противоправность деяния

Согласно ст. 86 Закона РФ об охране окружающей природной среды, предприятия, учреждения, организации и граждане, причинившие вред окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству загрязнением среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с действующим законодательством.

Нормы действующего гражданского законодательства приведены выше. Из общей теории права известны четыре вида правонарушения — дисциплинарные (дисциплинарные проступки), административные (административные проступки), гражданско-правовые (деликты) и уголовные (преступления). А что понимается под экологическим правонарушением?

На этот вопрос дается ответ в ст. 81 Закона РФ об охране окружающей природной среды: экологические правонарушения — это виновные, противоправные деяния (действия или бездействие), нарушающие природоохранное законодательство и причиняющие вред окружающей среде и здоровью человека.

Таким образом, в области охраны окружающей среды противоправность деяния, причинившего вред, является обязательным компонентом, условием гражданско-правовой ответственности и возмещения вреда. Имеется и иная специфика возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Порядок возмещения вреда

Возмещение вреда производится добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с утвержденными таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии — по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Суммы ущерба возмещаются потерпевшей стороне для принятия мер по восстановлению потерь в окружающей среде либо перечисляются в государственный экологический фонд, если поврежденный природный объект находится в общем пользовании.

Причинителями вреда могут признаваться и изыскательские, проектные, строительные организации, с которых также может производиться взыскание.

Возмещение вреда в натуре означает возложение на ответчика с согласия сторон обязанности восстановления окружающей среды за счет его сил и средств.

Вред, причиненный здоровью и имуществу граждан

Как возмещается вред, причиненный здоровью и имуществу граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций или отдельных граждан?

При определении величины вреда здоровью граждан учитываются:

степень утраты трудоспособности потерпевшего, необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья (в том числе дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, санаторно-курортное лечение);

затраты на уход за больным и иные расходы, в том числе упущенные профессиональные возможности (в счет возмещения вреда не засчитываются пенсия по инвалидности, назначенная в связи с повреждением здоровья, другие пенсии и пособия);

затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства и образа жизни, а также профессии;

потери, связанные с моральными травмами, невозможностью иметь детей или риском рождения детей с врожденной патологией (компенсация морального вреда согласно ст. 1099 ГК РФ осуществляется независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда; размер компенсации морального вреда определяется судом в зависимости от характера и степени, причиненных потерпевшему физических и нравственных страданий, связанных с индивидуальными особенностями лица, которому причинен вред, а также от степени вины причинителя вреда в случаях, когда вина является основанием возмещения вреда. При определении размера компенсации морального вреда учитываются требования разумности и справедливости).

Иски о возмещении вреда здоровью предъявляются потерпевшим, членами его семьи, прокурором, уполномоченным на то органом государственного управления, общественным объединением в интересах потерпевшего.

При определении объема ущерба, причиненного имуществу граждан, учитывается прямой ущерб, связанный с разрушением и снижением стоимости строений, жилых и производственных построек и помещений, оборудования, иного имущества, и упущенная выгода от потери урожая, снижения плодородия почв и иных вредных последствий.

Слабым звеном в механизме возмещения вреда в настоящее время является установление причинной связи между действиями или бездействием причинителя вреда и наступившими последствиями: для принятия обоснованного судебного решения необходимы весомые доказательства этой связи и наличия экологического правонарушения.

Кроме того, в законодательстве России, как и многих других стран, не сформулировано понятие экологического вреда, подходящее для принятия аргументированного судебного решения: правовая практика ограничивается пока установлением материального вреда, оцениваемого ущербом имуществу или иным формам материального благосостояния граждан (в том числе вред здоровью означает лишь материальное выражение этого вреда, а не какое-либо иное. Именно поэтому с трудом рассматриваются в судах дела о возмещении морального вреда, причиненного загрязнением окружающей среды).

§ 4. Уголовная ответственность

(принципы уголовной ответственности; преступления против окружающей среды; уголовное наказание)

Согласно Закону РФ об охране окружающей природной среды, должностные лица и граждане, виновные в совершении экологических преступлений, т. е. общественно опасных деяний, посягающих на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок, экологическую безопасность общества и причиняющих вред окружающей природной среде и здоровью человека, несут уголовную ответственность, предусмотренную УК РФ.

Принципы уголовной ответственности

Уголовным кодексом РФ, введенным в действие с 1 января 1997 г., предусматривается ряд принципов, которые имеют отношение к охране окружающей среды. И хотя они изучаются подробно в курсе уголовного права, ознакомление в ними в разделе «Экологическая ответственность» представляется немаловажным.

Прежде всего, преступность деяния, его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия могут определяться только в УК РФ. Это означает, что никакие другие законы, в том числе об охране среды, не могут предусматривать уголовной ответственности помимо УК РФ.

Законодательством предусматриваются задачи УК РФ, и хотя их немного, в них присутствуют экологические цели. Так, задачами УК РФ являются: охрана прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических), собственности (в том числе на природные ресурсы), общественного порядка и общественной безопасности (в том числе экологического правопорядка), окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации (о конституционных основах охраны окружающей среды, входящих в понятие конституционного строя, говорилось выше) от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества (например, путем установления уголовной ответственности за экоцид), а также предупреждение преступлений (в том числе экологических).

Для обеспечения предупреждения и пресечения экологических преступлений немаловажное значение имеют принципы справедливости привлечения к ответственности и применения наказания, означающие необходимость установления виновности лица в общественно опасных действиях (бездействии) и наступлении общественно опасных последствий. Объективное вменение, т. е. уголовная ответственность за невиновное причинение вреда, не допускается. Наказание должно быть справедливым: соответствовать характеру и степени общественной опасности преступления, обстоятельствам его совершения и личности виновного.

Никто не может нести уголовную ответственность дважды за одно и то же преступление. Основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного УК РФ. Уголовное законодательство должно обеспечивать безопасность человека.

Преступления против окружающей среды

Перечень и характеристика этих преступлений даются в отдельной главе УК РФ — гл. 26 «Экологические преступления», где предусматривается 17 составов общественно опасных деяний. Условно их можно классифицировать по нескольким группам — соответственно объектам охраны окружающей среды.

Преступления общего характера — против охраны окружающей среды. Это — нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ, нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами, нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими или другими биологическими агентами или токсинами, нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 246-248, 262).

Посягательства на общественные отношения в области рационального использования и сбережения земли и ее недр. Это — порча земли, нарушение правил охраны и использования недр (ст. 254, 255).

Охрана водных отношений. Это — загрязнение вод, загрязнение морской среды, нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 250, 252, 253).

Защита растительного мира (флоры). Это — незаконная порубка деревьев и кустарников, уничтожение или повреждение лесов, нарушение установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений правил, незаконная добыча водных растений (ст. 249, 256, 260, 261).

Наконец, преступления, посягающие на общественные отношения в области охраны животного мира и атмосферного воздуха. Это незаконная добыча водных животных, нарушение правил охраны рыбных запасов, незаконная охота, нарушение ветеринарных правил, нарушение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ, загрязнение атмосферы (ст. 249, 251, 256-259).

Наряду с гл. 26 составы общественно опасных деяний, связанных с охраной окружающей среды, находятся и в других главах УК РФ, и это вторая часть экологических преступлений. В гл. 24 «Преступления против общественной безопасности» предусматриваются нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики, при ведении горных, строительных и иных работ, на взрывоопасных работах (ст. 215-217), нарушение правил пожарной безопасности (ст. 219), незаконное обращение с радиоактивными материалами (ст. 220-221). В частности, радиоактивное заражение окружающей среды признается в УК РФ тяжким последствием.

В гл. 25 «Преступления против здоровья населения и общественной нравственности» предусматриваются нарушение санитарно-эпидемиологических правил, сокрытие информации о создающих опасность для жизни и здоровья людей обстоятельствах (здесь могут быть сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население такой информацией), уничтожение или повреждение памятников истории и культуры (к ним могут относиться и природные комплексы), жестокое обращение с животными (ст. 236, 237, 243, 245).

В гл. 34 «Преступления против мира и безопасности человечества» предусматривается совершенно новая для российского уголовного права ст. 358 «Экоцид», согласно которой массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу, наказываются лишением свободы на срок от двенадцати до двадцати лет. Это максимальное наказание за экологическое преступление. Много это или мало?

Уголовное наказание

Уголовным кодексом РФ предусматриваются за совершение экологических преступлений (как в главе «Экологические преступления», так и в других главах) различные виды наказания: штраф до пятисот минимальных окладов, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, исправительные работы на срок до двух лет, ограничение свободы на срок до трех лет, арест до шести месяцев, обязательные работы на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, лишение свободы.

Таким образом, ответственность за экологические преступления достаточно разнообразна и использует почти всю палитру возможных видов уголовного наказания. Веками человечество пытается понять, «сколько надо дать», чтобы и осужденный исправился, и другим было неповадно. Общественное мнение нередко полагает, что уголовное наказание и его жесткость являются главными факторами недопущения деградации окружающей среды и предупреждения экологических преступлений. Вносятся предложения о дальнейшем ужесточении санкций за экологические правонарушения, об увеличении выносимых наказаний.

Новый Уголовный кодекс значительно усилил ответственность за сохранение окружающей среды: норм о ней стало почти в три раза больше, увеличилась и максимальная планка наказаний, что свидетельствует об изменений взглядов на степень общественной опасности вторжения человека в окружающую среду, о критической оценке современного состояния окружающей среды, когда необходима реализация всего комплекса мер, направленных на ее спасение, иначе может оказаться поздно.

О применении различных видов юридической ответственности за экологические правонарушения можно получить представление из ежегодных докладов о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации (см. следующий параграф). Обращают на себя внимание незначительные цифры привлечения к уголовной ответственности. Причина этого кроется не только в недостатках правоохранительных органов, но и гораздо глубже.

По мнению большинства криминологов, декриминализация некоторых экологических преступлений может способствовать усилению борьбы с ними, так как создает условия для быстрой и неотвратимой ответственности за них. Исправительно-трудовая практика свидетельствует, что ужесточение наказания само по себе, не поддержанное комплексом социальных мер, отнюдь не снижает преступности. Более того, необоснованное усиление наказаний, равно как и неоправданное их смягчение, может снизить их эффективность.

Экологические проблемы, тесно связанные с экономическими, трудно решать с помощью лишь уголовной репрессии: вековой опыт показывает, что ключ к их решению лежит в плоскости концептуального, политического, воспитательного, нравственного характера, а уже потом — юридического, уголовного. Установление в законе и применение на практике уголовной ответственности способствует их предупреждению, когда иные, более мягкие меры воздействия оказываются недостаточными, нерезультативными.

§ 5. Правоохранительная практика

(контрольная деятельность Госкомэкологии; водный и геологический контроль; охрана рыбных запасов; прокурорский надзор)

Рост экологических правонарушений оказывает все большее влияние на состояние общественной безопасности и общественного правопорядка, выступает фактором общественной и экономической дестабилизации. Статистика и практика применения в течение одного года мер административного, дисциплинарного, гражданско-материального, уголовного воздействия свидетельствует об их соотношении между собой, об использовании государственными органами и хозяйствующими субъектами возможностей права.

Контрольная деятельность Госкомэкологии

Государственными инспекторами по охране природы Госкомэкологии России и его территориальных органов в 1996 г. обследовано более 200 тыс. предприятий и объектов размещения отходов (в 1995 г. — более 250 тыс.). Общее количество правонарушений, установленных проверками, составило 281 тыс. Обследовано почти 800 тыс. единиц автотранспорта, нарушения выявлены на 140 тыс. единиц. 82 тыс. нарушителей привлечено к административной ответственности (в 1995 г. — 45 тыс.). С виновных взысканы штрафы на сумму 64 млрд. руб. и, кроме того, в возмещение нанесенного окружающей среде ущерба — 209 млрд. руб. (39% от нанесенного ущерба). Приостанавливалась работа 1135 экологически вредных объектов и производств.

Территориальными органами Госкомэкологии за год проведено 65 тыс. проверок по вопросам использования и охраны земель. Выявлено 54 тыс. нарушений земельного законодательства. К административной ответственности привлечено 20 тыс. виновных, в том числе юридических лиц — 12 тыс., должностных лиц — 4 тыс., граждан — 4 тыс. Сумма предъявленных штрафов — 55 млрд. руб., взысканных — 17 млрд. руб. По представлению природоохранных органов возмещено 24 млрд. руб., в том числе 12 млрд. руб. — по судебным искам за ущерб, причиненный землям и приведший к деградации земель.

Выдано 51 предписание банкам о приостановлении финансирования и 798 требований о приостановке работ, проводимых с нарушением земельного законодательства. Более половины выявленных нарушений приходится на захламление и загрязнение земель, что обусловливается нерешенностью проблем использования и захоронения производственных и бытовых отходов, авариями на нефтепроводах, несоблюдением требований при хранении и применении горюче-смазочных материалов, агрохимикатов, животноводческих отходов.

Водный и геологический контроль

Государственный контроль за использованием и охраной водных ресурсов осуществлялся бассейновыми водохозяйственными управлениями и территориальными комитетами водного хозяйства МПР РФ. Проведено 15 тыс. проверок, выдано 14 тыс. предписаний об устранении нарушений, наложено 2500 штрафов на сумму 4,5 млрд. руб., предъявлено исков о взыскании средств в возмещение ущерба на сумму 300 млрд. руб. Наиболее распространены нарушения условий сброса сточных вод, лимитов водопользования, режима водоохранных зон и прибрежных защитных полос, загрязнение вод нефтепродуктами.

В 1996 г. выявлено 4660 нарушений законодательства о недрах (в 1995 г. — 3871 нарушение). Выдано недропользователям 1574 предписания об устранении правонарушений, направлено 222 представления в государственные налоговые инспекции. Приостановлено или аннулировано 284 лицензии на право пользования недрами.

Органами государственного геологического контроля выявлено неплатежей за пользование недрами на сумму 456 млрд. руб., неплатежей на производство минерально-сырьевой базы — на 586 млрд. руб.

Охрана рыбных запасов

Выявлено за год 164 тыс. нарушений рыбоохранного законодательства, из них связанных с незаконным выловом рыбы — 143 тыс. Наложено штрафов на сумму 17 млрд. руб., предъявлено исков по возмещению ущерба от незаконного вылова рыбы на сумму 67 млрд. руб., конфисковано рыбы на сумму 5 млрд. руб. С участием общественности выявлено 40% правонарушений. Большое место занимает профилактика: опубликовано 6 тыс. статей по рыбоохраной тематике, проведено 3 тыс. выступлений по радио и 937 — по телевидению.

На внутренних водоемах возрастает неповиновение требованиям государственных инспекторов рыбоохраны, учащается обстрел рыбоохранных судов и помещений органов рыбоохраны. При исполнении служебных обязанностей по охране рыбных запасов погибли 14 государственных инспекторов рыбоохраны.

Осуществлялся контроль за охраной живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны России. Проверено 7 тыс. российских и иностранных судов, выявлено 1500 нарушений рыбоохранного законодательства, наложено штрафов, предъявлено исков по возмещению причиненного ущерба и конфисковано орудий лова и продукции на сумму 16 млрд. руб. и 2 млн. долл. США.

Прокурорский надзор

Органами прокуратуры за год выявлено 19 тыс. нарушений экологического законодательства, в том числе более 2 тыс. незаконных правовых актов, принесено 1672 протеста (из них отклонено всего 162). В связи с нарушениями экологического законодательства внесено 6 тыс. представлений об устранении выявленных нарушений (по вопросам животного мира — 496; вод, земли — 3 тыс.; атмосферного воздуха — 878). По представлениям прокуроров 2764 лица привлечено к дисциплинарной ответственности, 996 лиц — к материальной ответственности и 3451 лицо — к административной ответственности (на 15-20% меньше, чем в предыдущем году).

Растет количество ведомственных правовых актов в области экологии, в том числе противоречащих действующему законодательству. В 1991 г. незаконных правовых актов было выявлено 690; в 1992 г. — 1915; в 1993 г. — 1376; в 1994 г. — 2112; в 1995 г. — 2234; в 1996 г. — 2122.

В нормативных актах Бурятии, Карелии, Коми, Марий Эл и Удмуртии лесные ресурсы отнесены к ведению и собственности этих республик. Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия), пользуясь несовершенством федерального законодательства, а иногда и путем его прямого нарушения, постарались в своих законах обеспечить себе максимум суверенитета в части использования нефти, золота, алмазов. В результате этого вопросы неистощимого использования лесных и минерально-сырьевых ресурсов на территории этих республик оказались вне юрисдикции федеральных органов власти и управления[78].

По данным МВД РФ, число зарегистрированных экологических преступлений составило в 1996 г. 67 254, или 2,5% от всех зарегистрированных преступлений. Последние десять лет наблюдается тенденция к снижению борьбы с экологическими преступлениями.

Среди выявленных преступлений 7% составляют незаконные занятия водными промыслами (4741 преступление, совершенное 5734 лицами), 7% — незаконная порубка леса (4820 преступлений, совершенных 4731 лицом), 1% — незаконная охота (689 преступлений, совершенных 711 лицами). Количество дел о загрязнении водоемов и воздуха — 0,05% (37 преступлений, совершенных 43 лицами).

? Контрольные вопросы

• Когда и при каких обстоятельствах наступает дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения?

• За какие проступки применяются меры административного воздействия?

• Каковы общие положения о возмещении вреда по ГК РФ и в чем специфика возмещения вреда по экологическому законодательству?

• Какие группы экологических преступлений предусматриваются в УК РФ?

• Каковы преимущества и недостатки каждого вида юридической ответственности в области охраны окружающей среды?

Темы рефератов

• Понятие экологического правонарушения и его виды.

• Соотношение и перспективы развития различных видов юридической ответственности в области охраны окружающей среды.

• Причины и меры предупреждения экологических правонарушений.

Литература

• Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.

• Гражданский кодекс РФ. Часть первая. Часть вторая.

• Уголовный кодекс РФ.

• Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды / Отв. ред. О. С. Колбасов, Н. И. Краснов. М.: Наука,1985.

• Экологические преступления в России и прокурорский надзор в сфере охраны окружающей природной среды. М., 1996.

• Боголюбов С. А. Злостного загрязнителя окружающей среды можно даже разорить // Известия. 1995. 5 апр.

• Васильева М. И. Судебная защита экологических прав. Правовые вопросы возмещения и предупреждения экологического вреда. М., 1996.

• Жевлаков Э. Н. Экологические преступления и экологическая преступность. М., 1996.

• Селиванов Н. А., Скоромников К. С. Расследование преступных загрязнений природной среды. М., 1994.

• Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М.,1998.

• Шемшученко Ю. С., Мунтян В. Л., Розовский Б. Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. Киев: Наукова думка, 1978.

• Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. М., 1996.

• Анализ динамики экологических преступлений // Зеленый мир, 1998 № 9.

• Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. / Под ред. М. С. Студеникиной и др. Гл. 7. М., 1997.

• Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Гл. 26. М., 1997.

Особенная часть

Тема VII. Охрана и рациональное использование земель

Управление земельным фондом. — Общие экологические требования. — Экологические требования к земледельцам. — Значение земельной реформы.

§ 1. Управление земельным фондом

(классификация земель; роль целевого назначения земель; органы государственного управления земельным фондом)

Земли, находящиеся в пределах Российской Федерации, составляют земельный фонд страны. Хотя собственность и иные права на земельные участки осуществляются в разных формах, общество несет ответственность за их состояние, использование и охрану. Государственным органам принадлежит ведущая роль в обеспечении охраны и рационального использования земель — они организуют и осуществляют землеустройство, земельный кадастр и мониторинг земель, государственный контроль за использованием земель, разрешают земельные споры.

Классификация земель

Важной прерогативой управления земельным фондом является классификация земель по категориям в зависимости от их целевого назначения. Это позволяет обществу, во-первых, находиться у истоков определения назначения земель, не допускать без достаточных оснований перевод их из одной категории в другую, а во-вторых, осуществлять контроль за режимом использования земель в зависимости от их целевого назначения.

Стабильность целевого назначения земель, сохранение прежде всего сельскохозяйственных земель, а также недопущение их необоснованного перевода в менее эффективные формы использования всегда являлось краеугольным принципом российского земельного права.

К землям сельскохозяйственного назначения относятся пашня, выгон, сенокос, сад, огород, используемые в качестве главного средства сельскохозяйственного производства. Площадь земель, предоставленных для сельскохозяйственного производства, ежегодно сокращается на сотни тысяч гектаров, что не может не вызывать тревогу, заставляет предпринимать усилия по обеспечению экологической и продовольственной безопасности страны.

Второй категорией земель являются земли населенных пунктов — поселений. Они используются как пространственный базис для проживания, строительства зданий, сооружений, удовлетворения культурно-бытовых нужд населения.

Индустриализация и научно-технический прогресс обусловили выделение земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения (ранее они назывались землями специального назначения).

Самой большой категорией земельного фонда по площади считаются земли лесного фонда, режим которых подчиняется правилам использования, охраны и воспроизводства лесов, на них произрастающих. К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, водоохранные зоны, прибрежные полосы. Близки к ним по режиму использования земли особо охраняемых территорий — природоохранного, заповедного, рекреационного, историко-культурного назначения. Резервом являются земли запаса.

Роль целевого назначения земель

Целевое назначение земель — это установленные правом порядок, условия, предел эксплуатации (использования) земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Режим их использования определяется совокупностью правил эксплуатации, включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга.

Назначение и режим земель отражаются в землеустроительной и градостроительной документации и не являются неизменными — они систематически пересматриваются в государственных органах и органах местного самоуправления.

Категория земель указывается в постановлениях органов исполнительной власти и решениях органов местного самоуправления о предоставлении (передаче) земельных участков или об установлении особых правовых режимов использования земель; в свидетельствах, договорах и иных документах, удостоверяющих права на землю; в документах государственного земельного кадастра; в документах государственной регистрации земель, недвижимого имущества.

В отношении каждого вида земель предусматривается полномочный орган, имеющий право перевода земель из одной категории в другую. Нарушение установленной подведомственности перевода земель из категории в категорию может явиться основанием для признания недействительными актов или сделок, для отказа в государственной регистрации прав на землю.

Органы государственного управления земельным фондом

Государственное управление землями подразделяется на общее и отраслевое управление. Общее управление земельным фондом осуществляется органами общей и специальной компетенции и распространяется на все территории независимо от категорий земель и форм владения ими. Общее управление землями возложено на Федеральное Собрание, Президента, Правительство РФ. Это — органы общей компетенции.

Государственный комитет России по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем) является специально уполномоченным государственным органом в области охраны земель. Таким образом, Госкомзем — орган общего управления специальной компетенции.

Отраслевое управление осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами по принципу подведомственности им предприятий, учреждений, организаций, которым предоставлены земли. Осуществление ими управления, как правило, не зависит от территориального размещения земель. Задачи перед отраслевым управлением ставятся органами общего государственного управления.

§ 2. Общие экологические требования

(проектирование; строительство и реконструкция; ввод в эксплуатацию; эксплуатация объектов)

Задача сохранения окружающей среды стоит перед всеми без исключения юридическими и физическими лицами, перед всеми природопользователями. Однако землевладельцы находятся среди природопользователей на первом месте, поскольку земля является главным природным ресурсом и главным компонентом, основной составляющей природной среды; кроме того, землепользование служит, к сожалению, главным источником загрязнения среды обитания, а сама земля — главной страдающей от этого обитания стороной.

Напомним основополагающие положения ст. 36 Конституции России о том, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, владение, пользование и распоряжение которой, как и другими природными ресурсами, осуществляется свободно, за двумя исключениями: 1) это не должно наносить ущерба окружающей среде и 2) не должно нарушать прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Закон РФ об охране окружающей природной среды от 19 декабря 1991 г. в ст. 40-44 предусматривает общие экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов. На пример, при размещении надо учитывать не только ближайшие, но и отдаленные последствия деятельности объектов — экологические, экономические, демографические, нравственные; должен соблюдаться приоритет охраны здоровья человека и благосостояния населения.

Проектирование

При проектировании должны учитываться предельно допустимые нагрузки на окружающую среду, предусматриваться надежные и эффективные меры предупреждения, устранения загрязнения вредными отходами, их обезвреживание и утилизация, внедрение ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий и производств; технико-экономическое обоснование проектов и проекты на строительство предприятий, сооружений и иных объектов проходят государственную, а при необходимости и общественную экологическую экспертизу; проекты, не удовлетворяющие экологическим требованиям, не подлежат утверждению, а работы по их реализации не финансируются учреждениями соответствующих банков (ст. 42 Закона об охране окружающей природной среды).

Строительство и реконструкция

При строительстве и реконструкции должен соблюдаться утвержденный проект, имеющий положительное заключение государственной экологической экспертизы; строительство и реконструкция предприятий, сооружений и объектов должны осуществляться в строгом соответствии с действующими природоохранными, санитарными, строительными нормами и правилами; запрещаются строительство и реконструкция объекта до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре; не допускается изменение утвержденного проекта или стоимости проектных работ в ущерб экологической безопасности; нарушение указанных требований влечет за собой приостановление строительных работ до устранения отмеченных недостатков по предписанию специально уполномоченных государственных органов в области охраны среды и санитарно-эпидемиологического надзора с прекращением финансирования (ст. 43 Закона об охране окружающей природной среды).

Ввод в эксплуатацию

Ввод в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов производится при условии выполнения в полном объеме всех экологических требований, предусмотренных проектом;

ввод в эксплуатацию осуществляется по актам приемочных комиссий, создаваемых с участием представителей специально уполномоченных государственных органов в области охраны среды, санитарно-эпидемиологического надзора;

запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не обеспеченных современными технологиями, сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации отходов, выбросов и сбросов до уровня предельно допустимых нормативов;

нельзя вводить в эксплуатацию объекты, не оборудованные средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения запроектированных работ по охране природы и оздоровлению окружающей среды;

председатель и члены приемочных комиссий несут персональную ответственность за нарушение порядка приемки объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации (такая ответственность предусматривается в Законе об охране окружающей природной среды, КоАП РСФСР и УК РФ).

Эксплуатация объектов

При эксплуатации выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допускаются на основе разрешения, выдаваемого специально уполномоченными на то государственными органами; в разрешении устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей среды и здоровья человека; нарушение установленных нормативов, предусмотренных разрешением, влечет за собой ограничение, приостановление, прекращение выбросов, сбросов, захоронения и иной деятельности, причиняющей вред окружающей среде и здоровью человека; в крайнем случае по предписанию специально уполномоченных органов может быть приостановлена, прекращена деятельность организаций, предприятий или их филиалов, отделов, цехов, установок; перепрофилирование деятельности экологически вредных объектов производится по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области охраны среды, санитарно-эпидемиологического надзора (ст. 45 Закона об охране окружающей природной среды).

§ 3. Экологические требования к земледельцам

(специфические требования; мелиорация; химизация)

Согласно ст. 46 Закона об охране окружающей природной среды юридические и физические лица, ведущие сельское хозяйство, обязаны выполнять комплекс мер по охране почв, водоемов, лесов и иной растительности, животного мира от вредного воздействия стихийных сил природы, побочных последствий применения сельскохозяйственной техники, химических веществ, мелиоративных работ и других факторов, ухудшающих состояние окружающей среды, причиняющих вред здоровью человека.

Специфические требования

Животноводческие фермы и предприятия, перерабатывающие сельскохозяйственную продукцию, должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, поверхностей водосборов водоемов и атмосферного воздуха. Нарушение указанных требований может повлечь ограничение, приостановление либо прекращение экологически вредной деятельности сельскохозяйственных и других объектов по предписанию специально уполномоченных органов.

Порядок применения в сельском хозяйстве химических и биологических средств защиты растений предусматривается Санитарными правилами по хранению, транспортировке и применению пестицидов в сельском хозяйстве и Инструкцией по технике безопасности при хранении, транспортировке и применении пестицидов в сельском хозяйстве (пестициды — это химические средства для борьбы с вредителями и болезнями растений, сорняками, вредителями зерна, с переносчиками опасных заболеваний человека и животных).

Согласно этим документам хранение пестицидов и минеральных удобрений должно осуществляться в специально построенных для этого складских помещениях. Строительство складов сухих минеральных удобрений и химических средств защиты растений осуществляется на основании СНиП 11-108-78, где предусматривается своевременное удаление и обезвреживание отходов; производственные стоки перед сбросом в наружную канализацию должны быть нейтрализованы и обезврежены на очистных сооружениях.

Строительство животноводческих ферм, упомянутых складов и т. п. должно учитывать наветренную или подветренную сторону по отношению к населенному пункту, к другим землевладельцам, наличие водоохранных зон малых рек и рыбохозяйственных водоемов. В частности, запрещается строительство складов пестицидов, минеральных удобрений, горюче-смазочных материалов, животноводческих ферм, складирование навоза в водоохранных зонах малых рек и ближе двух километров от рыбохозяйственных водоемов.

Не допускается размещение сельскохозяйственных объектов и предприятий перерабатывающей промышленности в первом поясе зон санитарной охраны источников водоснабжения населения (ст. 16 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), в первой и второй зонах округов санитарной охраны курортов (ст. 91 ЗК РСФСР), на землях заповедников и заповедных зон природных (национальных) парков (ст. 90 ЗК РСФСР).

Мелиорация

Второе ведущее экологическое направление при использовании земли — это мелиорация. В соответствии со ст. 47 Закона об охране окружающей природной среды при планировании, проектировании, выполнении мелиоративных работ и эксплуатации мелиоративных систем надо принимать все необходимые меры по соблюдению водного баланса, экономному использованию земель, лесов: как и в других случаях, нарушение здесь экологических требований может влечь их приостановление до устранения недостатков либо прекращение по предписанию специально уполномоченных органов (мелиорация — это орошение, осушение, агролесомелиорация и т. п.).

Согласно ст. 103 ЗК РСФСР, оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективность предусмотренных защитных мероприятий производится по результатам государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертизы, без положительных заключений которых запрещается внедрение новой техники и технологий, осуществление программ по мелиорации земель, строительство и реконструкция предприятий и других объектов.

Проектирование мелиоративных систем и сооружений осуществляется на основе требований СНиП 2.06.03-85, предусматривающего анализ значения и характера использования сельскохозяйственных земель, водного и солевого балансов, корнеобитаемого слоя почв. Границы мелиоративных систем должны определяться с учетом территориальных комплексных схем охраны окружающей природной среды, охраны малых рек, границ заказников, памятников природы.

Экологические требования содержатся в специальных разделах СНиП 3.07.03-85, 3.01.01-85, 3.07.01-85, в Правилах технической эксплуатации оросительных систем 1976 г., в постановлении Правительства РФ «О порядке назначения комиссий по приемке в эксплуатацию законченных строительством оросительных и осушительных систем и других водохозяйственных сооружений» от 3 апреля 1975 г.

Химизация

Потенциальную опасность для земель и всей окружающей среды представляет химизация, под которой понимается совокупность организационно-технических мер, направленных на применение в сельском хозяйстве химических препаратов, агрохимикатов, ядохимикатов с целью повышения урожайности.

Головной организацией, занимающейся надзором в этой области, является Госсанэпиднадзор, включенный, согласно Указу Президента РФ от 14 августа 1996 г., в систему Министерства здравоохранения РФ. Органы Госсанэпиднадзора наделены правом издания обязательных правил и норм в области использования химических средств. Так, совместно с Минсельхозпродом они периодически утверждают список химических препаратов, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, и предельно допустимые нормы содержания остаточных химических веществ в продуктах питания.

Постановлением Правительства РФ «О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ» от 12 ноября 1992 г. органам Госсанэпиднадзора поручено проводить регистрацию потенциально опасных веществ: в регистр должны включаться сведения об их назначении, свойствах, биологическом действии и поведении в окружающей среде. Действуют Санитарные правила о порядке накопления, транспортировки, обезвреживания и захоронения токсичных промышленных отходов.

Госсанэпиднадзор утверждает и ведет Список химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками и регуляторов роста растений, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, Список химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками, паразитами домашних животных и пчел, а также средств по уходу за растениями, разрешенных для розничной продажи населению, Список химических и биологических средств, разрешенных к применению авиацией при выполнении работ в сельском и лесном хозяйстве.

Ежегодно Межведомственная комиссия из представителей Госсанэпиднадзора, Минсельхозпрода, Госкомзема, Рослесхоза, Роскомрыболовства, Роскомвода и других заинтересованных организаций рассматривает списки химических препаратов, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, а также предельно допустимые нормы содержания остаточных химических веществ в продуктах питания.

Конкретный норматив применения устанавливается самим хозяйством с учетом местных факторов: места расположения участка, времени года, вида сельскохозяйственной культуры, комплекса применяемых средств. Агротехническая служба Минсельхозпрода располагает сетью агрохимических станций обслуживания, в задачи которых входит консультирование землевладельцев, контроль за правильностью химической обработки угодий и культур.

Несоблюдение норм внесения веществ в почву или при обработке растений влечет остаточные количества химических веществ в продуктах питания. Для картофеля они не должны превышать 250 мг/кг, капусты — 500 мг/кг, моркови — 250 мг/кг, огурцов — 150 мг/кг, томатов — 150 мг/кг, кабачков — 400 мг/кг, арбузов — 60 мг/кг, дынь — 90 мг/кг. К сожалению, на овощных базах, в иных торговых и приемочных учреждениях выборочной проверке подвергается не более 3% производимой и продаваемой продукции, поэтому актуальное значение в условиях становления рынка приобретает активность граждан — как землепользователей, производителей продуктов питания, так, и потребителей, контролеров этих продуктов при закупке.

§ 4. Значение земельной реформы

(цели земельной и аграрной реформ; экологическая задача земельной реформы; дискуссии вокруг земли)

Главной российской проблемой последних двух столетий является вопрос о земле: его пытались решать А. Н. Радищев, декабристы, народовольцы, сторонники «земли и воли» и «черного передела», социалисты-революционеры, аграрники-марксисты, приверженцы колхозного строя. Немаловажное значение имеет состояние земельного строя и для решения проблем охраны окружающей среды, поскольку земля является основным природным ресурсом и от форм владения и распоряжения ею во многом зависит уровень использования других природных ресурсов, благополучие всей среды обитания.

Цели земельной и аграрной реформ

Начало реформ в нашей стране относится ко второй половине 80-х гг., когда была отменена формула исключительной государственной собственности на землю и передачи ее колхозам для вечного пользования, начала допускаться аренда и субаренда земли; 90-е гг. ознаменовались разрешением, а затем и введением, установлением разных и равноправных форм собственности на землю путем дополнения Конституции, принятия нового Земельного кодекса (измененного, но не отмененного до настоящего времени), указов Президента РФ. Каковы были и насколько осуществлены цели земельной реформы в России?

Настоящей, глубинной задачей земельной реформы было решение продовольственной проблемы страны: больше не могло продолжаться ухудшение агропромышленного комплекса, обусловливающее регулярное его обсуждение, принятие аварийных мер по его спасению, утверждение и пересмотр продовольственных программ, увеличивающийся разрыв в уровне жизни города и села вместо провозглашенного идеологической доктриной стирания граней между ними.

Предполагалось, что допущение разных форм собственности на землю, преобразование колхозов и совхозов, развитие крестьянских и фермерских хозяйств привнесет в земледелие и животноводство новые экономические импульсы, которые смогут накормить страну, решить проблемы обеспечения промышленности соответствующим сырьем. С земельной реформой связывались надежды образования рынка продовольственной продукции, соответственного снижения на нее цен в условиях свободной конкуренции и преодоления монополизма, создания изобилия продуктов.

Наконец, земельная и аграрная реформы имели своей целью образование класса земельных собственников, повышение уровня жизни деревенского населения, уход его от «идиотизма сельской жизни» (выражение «Манифеста Коммунистической партии» К. Маркса и Ф. Энгельса, 1848 г.), обеспечение продовольственной независимости и безопасности страны. По мнению известного русского ученого А. В. Чаянова и других, прославивших отечественную науку в 20-х гг., основой сельского труда, где трудно осуществить фабричный всеобщий контроль, где главным контролером может стать совесть и личная материальная заинтересованность, является единоличное ведение хозяйства на основе семьи, крестьянского двора с получением результатов в собственность.

Экологическая задача земельной реформы

Наступающее деградирование российских земель заставляло бить тревогу: ветровая и водная эрозия, заболачивание и опустынивание, засорение и загрязнение земель приводили к массовому их выводу из сельскохозяйственного оборота, к сокращению посевных площадей, уничтожению русских черноземов. Многие аналитики полагали, что бесхозяйственное использование земель имеет своей причиной наличие всенародной, государственной собственности, когда отсутствует бережное, ответственное отношение к всеобщему богатству, не воспитывается забота о настоящем и будущем земли и всей природы в целом.

Отсутствие частной собственности на землю в двух странах мира — в России и Монголии — предполагалось преодолеть с помощью земельной реформы — на нее возлагалась не только социальная, но и экологическая задача. Собственник земли должен лучше заботиться о рациональном, эффективном использовании земли, думать о будущем своих наследников и следующих поколений, оставлять им после себя улучшенные участки, облагораживать среду обитания своей семьи.

При наличии стабильных земельных и государственных отношений не имеет смысла срочно брать у земли и всей природы все, что возможно урвать: задача цивилизованного землепользования растягивается на годы и десятилетия, когда можно не спешить, а вводить опробованные системы земледелия, травопольные севообороты, стремиться к соблюдению экологических правил и норм, рассчитанных на длительный период действия. Перспективное хозяйствование на земле для себя должно становиться приоритетным над сиюминутным для отчета перед всеми.

Опыт развитых стран свидетельствует о посильности решения природоохранных проблем в условиях фермерского хозяйствования. При этом, однако, роль государства в осуществлении экологического контроля не уменьшается, а приобретает более жесткий, целенаправленный характер: нарушивший экологические правила землевладелец подвергается не только серьезному административному воздействию в виде ощутимого штрафа, но и всеобщему осуждению, как посягающий на общенациональное благо — здоровую природную среду, как недобропорядочный гражданин, покушающийся на здоровье соотечественников — достояние нации.

Злостному нарушителю экологических государственных требований при развитых рыночных отношениях окружающие отказывают в льготном кредите и доверии, его товары подвергаются остракизму и не выдерживают конкуренции, «зеленые» информируют о его неэкологическом поведении общественность и покупателей его продукции, что сразу сказывается на сбыте, доходе и прибыли нарушителя экологических правил. Свобода договорных отношений и стабильность земельной собственности идут параллельно со свободой информации, стабильностью разделения властей и обеспеченностью судебной и иной правовой защиты в случаях злоупотреблений государственных чиновников.

Дискуссии вокруг земли

Трудности осуществления земельной реформы в России порождают дискуссии вокруг сроков и методов ее проведения, возникают предложения о всероссийском референдуме (в то время как основные вопросы землепользования решены в Конституции и указах Президента РФ), о проведении круглого стола между противниками и сторонниками частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения (речь, в конце концов, идет именно о них, о возможности их купли-продажи и залога).

Предложения и соображения о продолжении реформирования земельных отношений и решении продовольственной проблемы сводятся к тому, что в интересах оптимизации и стабилизации земельных отношений в Российской Федерации крайне необходимо принятие кодифицированного федерального закона о земле — Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК). Законодательная и исполнительная власти, рассчитывающие на доверие избирателя, должны показать и доказать населению свои возможности управлять и добиваться согласия основных политических сил общества в связи с регулированием земельных отношений — актуальнейшего вопроса в настоящее время.

Целесообразно провести тщательный анализ принятого в 1997 г. Государственной Думой РФ Земельного кодекса, осуществив его профессиональную доработку с точки зрения законодательной техники, устранения внутренних противоречий, неясностей, деклараций и пробелов. В случаях наличия серьезных противоречий норм нового Кодекса с действующим законодательством Российской Федерации необходимо не спеша, со знанием дела и тщательно обсудить, в том числе с учеными, с заинтересованными лицами и организациями, с землепользователями приоритеты в способах решения проблем земельной реформы: она начата десятилетие назад, встречается с трудностями объективного и субъективного характера и требует необходимого времени и внимания для того, чтобы успешно завершиться.

В ст. 36 Конституции РФ и ст. 129 и 209 ГК РФ найдены надлежащие формулировки соотношения гражданского и природоресурсного законодательства: земля может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законом о земле; владение, пользование и распоряжение землей в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Эти положения являются основой для регулирования земельных и экологических отношений в Земельном кодексе, позволяют на базе признания земель недвижимым имуществом установить для них специфические правила регистрации, пользования, владения, распоряжения. Формулируя предложения к земельной реформе в Российской Федерации, творчески используя зарубежный опыт, надо исходить из современного состояния государственного аппарата и исполнительской дисциплины, уровня нравственности и правопорядка. Не все, что предусматривается в нормативных правовых актах, исполняется адекватно на деле. Поэтому новые шаги в земельной реформе должны быть взвешенными, продуманными, решительными и осторожными одновременно, рассчитанными на понимание и применение, отвечающими на вопросы «зачем?», «кто и что выиграет?», «каковы последствия для страны и для ее граждан?».

Важнейшим вопросом является размежевание компетенции Российской Федерации и ее субъектов в новом Земельном кодексе. Может быть, надо сделать эту тему элементом компромисса либо предметом последующих специальных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов. Как показывает опыт, насильственное внедрение воли одной из сторон не дает, как правило, положительного результата, тем более в таком децентрализованном деле, как землепользование.

Нельзя не учитывать того, что в десятках субъектов Федерации идея частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения не только не принимается, но и не допускается региональными законами и иными нормативными правовыми актами. В то же время допускаемая собственность граждан на садовые, огородные, дачные участки, земли под жилыми домами и приватизированными предприятиями, провозглашенная указами Президента РФ, находит поддержку в общественном мнении и широкое применение в стране, во всех субъектах Федерации.

Указами Президента РФ предусматриваются возможности купли-продажи земель, в том числе сельскохозяйственного назначения, вовлечение в оборот земельных долей членов товариществ. Те нормы указов, которые реализованы и где их отмена приведет к значительному ухудшению правового положения собственников земли, целесообразно включить в Земельный кодекс, установив дальнейшие ограничения на оборот сельскохозяйственной земли, допуская его без изменения ее целевого назначения и с введением моратория, усилением государственного и общественного контроля, использованием других форм воздействия государства на земельные процессы.

? Контрольные вопросы

• Какую роль играет рациональное использование земель в охране окружающей среды?

• Для чего и как применяется использование земель по целевому назначению?

• На каких стадиях землепользования, природопользования применяются общие экологические требования? Специфические экологические требования?

• Какие существуют формы собственности на землю? Как они влияют на состояние окружающей среды?

Темы рефератов

• Земля как объект охраны окружающей среды.

• Система органов управления земельным фондом.

• Режим охраны и использования земель в зависимости от их целевого назначения.

• Земельные реформы в России и других странах СНГ.

Литература

• Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.

• Указ Президента РФ «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городов и сельских поселений, или права их аренды» от 26 ноября 1997 г.

• Бобылев А. И. Земельное право: теория, законодательство, практика. Оренбург, 1995.

• Земельное право. Учебник. М.: Былина, 1997.

• Земельное право России. / Под ред. В. В. Петрова. М 1995.

• Земельное право России. Практикум.Законодательство. М.: Де-юре, 1996.

• Земельное право; Учебник для вузов. / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 1998.

• Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. / Отв. ред. С. А. Боголюбов М.: Норма, 1997.

• Иконицкая И. А. Основы земельного права. М.: Юристъ, 1997.

• Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации. М.: Юринформцентр, 1998.

• Комментарий к Федеральному закону «О сельскохозяйственной кооперации» / Отв. ред. Е. Л. Минина. М.: Норма, 1997.

• Крассов О. И. Право частной собственностина землю. М., 1995.

• Предпринимательская деятельность в сельском хозяйстве России. Правовые вопросы. / Отв. ред. З. С. Беляева, И. А. Иконицкая. М.: ИГиП РАН, 1998.

• Право собственности на землю в сельском хозяйстве Российской Федерации. М.: ИГиП РАН, 1996.

• Аграрное право. / Отв. ред. Г. Е. Быстров, М. И. Козырь. М.: Юристъ, 1998.

• Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ. / Отв. ред. С. А. Боголюбов, Е. Л. Минина. М.: Норма, 1998.

• Галиновская Е. Мой земельный участок. М, 1997.

Тема VIII. Охрана и рациональное использование недр

Законодательство о недрах. — Лицензирование недропользования. — Охрана континентального шельфа. — Недра Мирового океана.

§ 1. Законодательство о недрах

(основные положения; федеративные начала; пользование недрами)

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Законодательство регулирует соответствующие общественные отношения, связанные: с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа; с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей (отложений со дна водоемов, используемых в качестве удобрений) и иных специфических минеральных ресурсов (включая подземные воды и рассолы).

Основные положения

Согласно ст. 71 Конституции РФ, в ведении России находятся федеральная государственная собственность (недра земли) и управление ею; определение статуса и защита континентального шельфа Российской Федерации. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Законом РФ «О недрах» 1995 г. определяются правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивается защита интересов государства и граждан России, а также прав пользователей недр[79].

Для правовой охраны недр первостепенное значение имеет проблема собственности на недра, поскольку именно от нее зависит в конечном счете размежевание компетенции, обязанности по защите минеральных ресурсов — главного богатства России. Законом определено, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.

Участки недр и права пользования ими не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, кроме случаев, предусмотренных Законом о недрах. Добытые из недр полезные ископаемые (они при этом перестают быть объектом охраны окружающей среды, поскольку теряют связь с ней) по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности.

Федеративные начала

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории России в интересах проживающих здесь народов осуществляются совместно Российской Федерацией и ее субъектами. Органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр. По представлению Министерства природных ресурсов РФ и под контролем органов представительной власти решаются вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей среды.

Отдельные участки недр могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это делается в целях гарантированного обеспечения государственных потребностей России стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность России и обеспечивает ее суверенитет. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

Пользование недрами

Согласно Закону «О недрах» недра предоставляются для:

региональных геофизических работ, съемки, работ по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, контролю за режимом подземных вод без существенного нарушения целостности недр;

геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых;

разведки и добычи полезных ископаемых;

строительства и эксплуатации подземных сооружений и т.д.

Пользование участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды. Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если они наделены законодательством правом заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами.

Пользователь недр обязан обеспечить:

соблюдение требований законодательства, технических проектов, планов и схем развития горных работ;

предоставление геологической информации в федеральный и территориальный фонды геологической информации;

предоставление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых;

приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования (рекультивацию).

§ 2. Лицензирование недропользования

(предоставление лицензий; государственная система лицензирования; добыча общераспространенных полезных ископаемых; охрана недр и окружающей среды)

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Она включает текстовые, графические приложения, которые являются неотъемлемой составной частью лицензии и определяют основные условия пользования недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах, в соответствии с указанной целью, в течение установленного срока при соблюдении заранее установленных условий.

Предоставление лицензий

Лицензии предоставляются после проведения конкурсов и аукционов. Информация о предстоящих конкурсах и аукционах, об их итогах, о предоставлении лицензий должна публиковаться в СМИ. Основными критериями при проведении конкурса или аукциона должны являться:

научно-технический уровень и сроки реализации программ изучения и использования недр;

полнота извлечения полезных ископаемых;

вклад в социально-экономическое развитие территории;

эффективность природоохранных мероприятий.

Отказ в приеме заявки на участие в конкурсе может последовать в следующих случаях:

заявитель умышленно представил о себе неверные сведения;

заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ, охраны окружающей среды;

если в случае предоставления лицензии данному заявителю не будут соблюдены антимонопольные требования.

Государственная система лицензирования

Задачей государственной системы лицензирования является обеспечение:

реализации программ развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы;

социальных, экономических, экологических интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан России;

равных возможностей всех юридических и физических лиц в получении лицензий;

развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами;

необходимых гарантий владельцам лицензий и защиты их права пользования недрами.

Организационное обеспечение государственной системы лицензирования возлагается на МПР и его территориальные подразделения. Они осуществляют подготовительную работу, связанную с проведением конкурсов, согласовывают условия лицензии с государственными органами управления промышленностью, земельными, водными и лесными ресурсами, государственными органами охраны окружающей среды. Лицензия предоставляется совместно органом исполнительной власти субъекта. Российской Федерации и МПР или его территориальным подразделением. Оформление и регистрация лицензии на пользование недрами осуществляется в МПР.

Добыча общераспространенных полезных ископаемых

Не требует получения разрешения и лицензии добыча песка, глины, торфа собственниками, владельцами земельных участков. Они имеют право по своему усмотрению в границах участков осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе.

Могут осуществляться строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, устройство и эксплуатация бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения.

Охрана недр и окружающей среды

Лицензия должна содержать условия выполнения установленных законодательством, стандартами, нормами, правилами требований по охране недр и окружающей среды.

Основными экологическими требованиями являются:

недопущение самовольного пользования недрами, предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых;

обеспечение рационального комплексного использования и охраны недр, полного извлечения из них запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;

проведение государственной экспертизы и государственный достоверный учет запасов полезных ископаемых;

охрана месторождений от затопления, обводнения, пожаров, предотвращение загрязнения недр, особенно при подземном хранении нефти, газа, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;

соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых;

предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.

В случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических и археологических объектов, представляющих интерес для науки и культуры, работы на соответствующем участке должны быть приостановлены с сообщением органам, предоставившим лицензию.

Лица, открывшие или разведавшие неизвестное ранее месторождение либо выявившие дополнительные запасы полезных ископаемых или новое минеральное сырье в ранее известном месторождении, имеют право на государственное денежное вознаграждение.

§ 3. Охрана континентального шельфа

(права России на континентальный шельф; охрана минеральных ресурсов)

Согласно Федеральному закону «О континентальном шельфе Российской Федерации» 1995 г., континентальный шельф Российской Федерации включает морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема (около 200 км). Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам Российской Федерации.

Российским законодательством определяется статус континентального шельфа, суверенные права и юрисдикция Российской Федерации на ее континентальный шельф и их осуществление в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации[80].

Права России на континентальный шельф

Согласно названному Закону Российская Федерация осуществляет:

суверенные права на разведку шельфа и разработку его минеральных и живых ресурсов;

исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей;

исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений;

юрисдикцию в отношении морских научных исследований, защиты и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов.

Россия не препятствует осуществлению судоходства и иных прав других государств, признаваемых мировым сообществом. Деятельность на континентальном шельфе осуществляется с учетом рыболовства, морских научных исследований, других правомерных видов деятельности, с учетом обеспечения защиты и сохранения морской среды, минеральных и живых ресурсов.

В компетенцию федеральных органов государственной власти входят: установление порядка проведения конкурсов на получение права пользования участками континентального шельфа; определение победителей аукциона; регистрация работ на континентальном шельфе; заключение соглашений о разделе продукции; введение ограничений и особых условий пользования морским дном; объявление отдельных районов шельфа закрытыми для проведения иностранными юридическими и физическими лицами морских научных исследований; определение общего допустимого улова живых ресурсов по районам их вылова и видам живых ресурсов; проведение государственной экологической экспертизы, государственного экологического контроля и государственного мониторинга состояния континентального шельфа.

К их ведению относится установление экологических нормативов и стандартов содержания загрязняющих веществ в отходах и других материалах, предназначенных к захоронению на континентальном шельфе, перечня вредных веществ, отходов и других материалов, запрещенных к захоронению на континентальном шельфе, регулирование и контроль захоронения отходов и других материалов, защита и охрана редких видов живых ресурсов, предотвращение нарушения среды их обитания, условий размножения (нереста) и миграции, установление особо охраняемых территорий, в том числе примыкающих к курортам и зонам отдыха на побережье, о чем сообщается в «Извещениях мореплавателям».

Охрана минеральных ресурсов

Участки континентального шельфа могут предоставляться российским и иностранным юридическим и физическим лицам для поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов. При прочих равных условиях преимущественное право предоставляется лицам, максимально использующим возможности промышленности России.

Лицензии на изучение шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов, включая лицензии на основе соглашений о разделе продукции, выдаются специально уполномоченным на то государственным органом по геологии и использованию недр. Разрешение должно согласовываться с федеральными органами обороны, рыболовства, охраны окружающей среды, пограничной службы, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

В лицензию дополнительно включаются сведения об экологическом обеспечении пользования участками. При выдаче лицензий согласовываются с пользователем участков и оформляются объемы инвестиций на развитие социально-производственной структуры прибрежных территорий субъектов Российской Федерации.

В разрешении на создание искусственных островов, установок и сооружений может быть отказано, если:

создается угроза безопасности России;

создание искусственных островов, установок и сооружений несовместимо с требованиями защиты минеральных или живых ресурсов;

информация, представленная в запросе на сооружение, не соответствует целям и назначению создания искусственных сооружений или имеются обязательства, не выполненные перед Россией, вытекающие из работ, осуществленных ранее заявителями.

Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации» предусматриваются защита и сохранение минеральных и живых ресурсов, захоронение отходов: конкретизируются порядок представления и содержание запроса для получения разрешений, основания для отказа в выдаче разрешений на захоронение отходов, права и обязанности российских и иностранных заявителей, получивших разрешение на захоронение отходов на континентальном шельфе, основания для приостановления или прекращения захоронения отходов.

Таковы способы правового регулирования охраны и использования ресурсов континентального шельфа.

§ 4. Недра Мирового океана

(ресурсы Мирового океана; концепция программы «Мировой океан»; экология Мирового океана)

В России на основании Указа Президента РФ и постановления Правительства РФ (1997 г.) разрабатывается Федеральная целевая программа «Мировой океан», где уделяется внимание экологическим аспектам освоения месторождений, иных способов использования недр Мирового океана.

Ресурсы Мирового океана

Исходя из утвержденной Президентом концепции программы, необходимо изучать экологию железомарганцевых конкреций и кобальтомарганцевых корок, анализировать процент извлечения их в морской горнодобывающей отрасли по сравнению с Норильскими и Кольскими месторождениями (если из моря 70-90% сквозного извлечения металлов, то на суше — 40-80%).

По предварительным данным, железомарганцевые образования и продукты их переработки могут эффективно использоваться вместо дорогостоящих синтетических смол для дезактивации малоактивных вод атомных электростанций, сбросовых вод, производств цветной металлургии, электролитических производств, очистки отходящих газов от диоксида серы.

Следует иметь в виду, что горнодобывающая промышленность в отличие от других видов хозяйственной деятельности помимо загрязнения окружающей среды наносит серьезные нарушения литосфере в виде деформации земной поверхности, изменений гидродинамики поверхностных и подземных вод, образования аэродинамических аномалий, что приводит к искажению ландшафта, горным ударам и обвалам, негативные последствия которых окончательно предсказать и предвидеть в настоящее время невозможно.

Освоение минеральных ресурсов Мирового океана, прежде всего Арктики и Антарктики, морских месторождений, будет способствовать более рациональному использованию и охране минеральных ресурсов России: ввод в эксплуатацию морских месторождений позволит сократить объем ежегодно добываемой из недр массы никелевой руды с учетом ожидаемых технико-экономических показателей работы Норильского ГМК в 2010 г. на объем ежегодно добываемой руды в настоящее время.

Актуальность для России имеет проблема определения и обоснования внешней границы континентального шельфа в соответствии со ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (ратифицирована Россией в 1997 г.). Опираясь на нормы Конвенции и ряд. геоморфологических и геологических признаков, можно ставить и обсуждать вопрос о расширении континентального шельфа России за пределы 200-мильной исключительной экономической зоны, о продолжении его в глубь Арктического бассейна.

Необходимость более глубокого изучения этого вопроса обусловливается ролью ресурсов Мирового океана (континентальный шельф и глубоководные районы морского дна), которые по своим объемам, свойствам, степени воспроизводства и экологическим показателям намного превосходят аналогичные ресурсы континентов и могут рассматриваться как последний в пределах Земного шара потенциальный источник обеспечения устойчивого развития прибрежных стран.

Интерес к полезным ископаемым океана вызывается также необходимостью сохранения и увеличения сельскохозяйственных угодий на суше, обеспечения экологического равновесия в промышленных регионах при росте добычи не возобновляемых полезных ископаемых. Снижение конкурентоспособности России, не закрепление правовых приоритетов в возможных спорах при распределении наиболее перспективных участков морского дна между государствами может означать потерю юрисдикции над этими районами, представлять угрозу безопасности страны в случае последнего «передела мира» — природных ресурсов Мирового океана.

Поэтому необходимо принимать меры для обоснования внешней границы континентального шельфа России в Северном Ледовитом океане, для чего предусмотреть не только геолого-геофизические исследования структуры земной коры, но и готовить на основе их итогов правовые материалы для представления в Комиссию ООН по границам континентального шельфа.

Правовые аргументы России основываются на межотраслевых картографировании подводных земель, нанесении исходных линий и внешней границы территориальных морей Российской Федерации, выделении зон с различными правовыми ограничениями, вычислении площадей внутренних морских вод, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, составлении и ведении земельного кадастра, подготовке реестра земель с различными экономическими и экологическими условиями.

Концепция программы «Мировой океан»

Правовым основанием привлечения внимания к недрам Мирового океана и составления соответствующей программы стала концепция Федеральной целевой программы «Мировой океан». Среди социальных результатов реализации концепции программы «Мировой океан» заслуживают внимания такие, как самообеспечение Дальневосточного региона в ресурсах, создание новых рабочих мест на морских горнодобывающих предприятиях и сохранение их на действующих за счет поставки на них руд из недр Мирового океана, сбалансированное освоение прибрежно-морских территорий за счет создания соответствующих инфраструктур, уменьшение негативного воздействия на окружающую среду за счет прекращения добычи из недр горной массы на действующих горно-обогатительных предприятиях и выделения в атмосферу вредных веществ.

Можно отметить также следующие последствия выполнения концепции программы: повышение экономического и правового статуса Российской Федерации, увеличение благосостояния населения, расширение и развитие нормативно-правовой базы исследований и эксплуатации Международного района Морского дна, большее включение России в мировое сообщество на цивилизованных, договорных началах, обеспечение в России единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, свободы экономической деятельности и иных требований и принципов, предусмотренных Конституцией РФ.

Концепция федеральной целевой программы «Мировой океан» отвечает основным требованиям, предъявляемым к федеральным целевым программам современным российским законодательством. Основанием ее разработки является Указ Президента РФ «О федеральной целевой программе „Мировой океан“» от 17 января 1997 г. и постановление Правительства РФ «О разработке ФЦП „Мировой океан“» от 22 февраля 1997 г.

Причинами составления программы явилось ослабление возможностей России удерживать на прежнем уровне свое присутствие в Мировом океане, поскольку экономический кризис серьезно подорвал экономический потенциал страны. В то же время Россия традиционно относилась к числу ведущих морских держав и играла активную роль в освоении, эксплуатации и изучении Мирового океана. Для социальной жизни России Мировой океан и в первую очередь его моря, омывающие побережье страны, играют первостепенную роль.

Задача восстановления утраченных позиций является одной из приоритетных общенациональных задач. Деятельность государственных, хозяйственных, научных и военных организаций по освоению, изучению, использованию Мирового океана должна осуществляться как часть единой государственной политики в области экономики, экологии, права, обороны, межгосударственных отношений.

Экология Мирового океана

Основной целью программы можно считать многоуровневый диагноз и прогноз состояния и развития экологических систем продуктивных районов Мирового океана и морей России. Как и другие программы, она должна соответствовать основным положениям законодательства Российской Федерации, мировым стандартам, экологической безопасности.

Выполнение их требований будет способствовать еще большему включению России в мировое сообщество, в исследования, проводимые под эгидой ЮНЕСКО и ООН.

Практический выход исследования Мирового океана будет способствовать укреплению сырьевого потенциала страны, улучшению снабжения населения продуктами питания, его информированности и защите от стихийных бедствий, связанных с процессами, происходящими в Мировом океане. Планирование мер по предотвращению отрицательного воздействия на окружающую среду при проведении исследований Мирового океана вселяет надежду на облагораживание природной среды, однако преждевременно утверждать, что они исключат какие-либо нежелательные экологические последствия.

Действительно, часть научных исследований направлена на обеспечение контроля за экологической ситуацией в Мировом океане, однако надо отдавать себе отчет, что любая хозяйственная и иная деятельность человека является потенциально опасной для окружающей среды, неминуемо влечет ее загрязнение в той или иной мере, поэтому категорическое утверждение об экологической безопасности вторжения в морские пространства, которое приходится порой слышать, является недостаточно корректным и можно говорить лишь о сведении экологического ущерба и вреда к минимуму.

Актуальными с точки зрения экологии и права представляются такие проблемы, как анализ развития экологических систем Баренцева, Карского, Берингова, Охотского, Балтийского, Черного морей и продуктивных акваторий Мирового океана, оценка и прогноз изменчивости их состояния под влиянием антропогенных и иных факторов, характеристика состояния недр и запасов объектов промысла.

Поставленным концепцией программы задачам отвечает создание информационно-справочных систем, оценка состояния загрязнения морей России и отдельных районов Мирового океана на основе данных долгопериодичных исследований и мониторинга, изучение и мониторинг гидрометеорологического состояния дальневосточных морей и прилегающей акватории северо-западной части Тихого океана, создание геоинформационной системы радиоэкологического состояния Японского моря, разработка рекомендаций по осуществлению радиоэкологического мониторинга и оценке риска при воздействии на биоту и человека.

Практический характер имеют механизмы управления прибрежной зоной дальневосточных морей, инвентаризация, систематизация и обобщение имеющегося опыта в этой области, выработка научных, технических, законодательных и управленческих рекомендаций по обеспечению контролируемого устойчивого развития прибрежной и экономической зон Баренцева и Карского морей в условиях интенсификации природопользования, для чего может создаваться каталог видов хозяйственной деятельности в регионе, способных нанести ущерб экологической системе береговой зоны; оценка воздействия на окружающую среду каждого вида деятельности, внесенного в каталог; оценки максимально возможных нагрузок на окружающую среду и выработка суммарных квот нагрузок по региону и каждому виду деятельности; создание, атласа полезных ископаемых шельфа России.

Аналогичным образом могут изучаться иные морские районы России, в частности исследоваться закономерности функционирования и биоразнообразия прибрежных экосистем, проводиться оценка биоресурсного потенциала морей, разработка практических рекомендаций по сохранению биоразнообразия, осуществляться составление карт нефтегазоносности, содержания золота и других ценных компонентов, например, на шельфе Японского и Охотского морей, вырабатываться рекомендации по дальнейшему направлению поисковых работ.

В концепции Федеральной целевой программы «Мировой океан», утвержденной Указом Президента РФ от 17 января 1997 г., особое место отводится изучению эволюции морских берегов России в XXI в. в результате прогнозируемого глобального повышения уровня Мирового океана в связи с проявлением парникового эффекта, что будет прямо влиять на развитие экономики и образ жизни населения.

Наиболее важные и актуальные проекты по территориальному принципу могут быть разбиты на четыре группы:

1. Дальневосточные моря (в связи с неблагоприятными для России геополитическими изменениями начала 90-х гг., которые резко осложнили транспортные коммуникации и военно-морское базирование на Западе, приобретают исключительное значение для национальных интересов России).

2. Арктические моря (для них характерно начало промышленного освоения минерально-сырьевых ресурсов); кроме того, накопление здесь доз негативного воздействия, прежде всего радиационного, приближается к тому уровню, за которым происходят качественные, возможно, необратимые изменения экологических систем).

3. Черное, Азовское и Каспийское моря (это наиболее изменчивые и экологически уязвимые части Мирового океана в условиях усиления антропогенного воздействия на них и на Средиземное море — основной водоем развившейся цивилизации).

4. Балтийское море (оно также является глубоко вдающимся в сушу водоемом, используемым десятком стран, что обусловливает не только комплексное и взвешенное его использование, но и учет имеющейся в этой области эколого-правовой базы, инвентаризацию ее эффективности и выполнения всеми заинтересованными сторонами).

Указанная концепция Федеральной целевой программы «Мировой океан» упоминает основу экономической деятельности России в Мировом океане, включающую судоходство, рыболовство, разведку, использование ресурсов морского дна и континентального шельфа и обеспечиваемую комплексом международных правовых актов и политических акций государства.

Основу безопасности данных видов деятельности составляют многосторонние и двусторонние международные соглашения, конвенции, договоры, принципы международного морского права (свобода открытого моря, суверенитет государств над внутренними водами и территориальным морем и др.). При этом необходимо осуществлять разграничение компетенции государственных органов России, юрисдикцию и суверенитет Российской Федерации, защиту прав государства, его экономической деятельности, контрольные функции государства и его учреждений.

Полезен анализ существующей практики ведущих морских держав по организации, реализации, утверждению и исполнению морских программ, использованию программно-целевого метода разработки, а также механизмов финансирования работ, имеющих непосредственное отношение к выполнению Указа Президента РФ от 17 января 1997 г. и постановления Правительства РФ от 22 февраля 1997 г.

В мае 1996 г. Администрацией Президента РФ было созвано и проведено межведомственное совещание по борьбе с экологическими правонарушениями, проводились и иные мероприятия по организации взаимодействия в области охраны окружающей среды, в том числе на континентальном шельфе России и вблизи него, на которых обсуждались указанные вопросы и проблемы и осуществлялось взаимодействие. Действует Межведомственная комиссия по экологической безопасности при Совете Безопасности РФ. Таким образом, принимаются меры по поддержанию правопорядка на континентальном шельфе России и в Мировом океане.

? Контрольные вопросы

• Каковы формы собственности на недра в России?

• Какими способами осуществляется охрана окружающей среды и недр в России?

• Что такое континентальный шельф Российской Федерации и как осуществляется его охрана?

Темы рефератов

• Законодательство об охране и рациональном использовании недр.

• Основы лицензирования недропользования.

• Компетенция Российской Федерации в области использования и охраны континентального шельфа.

• Использование и охрана недр Мирового океана.

Литература

• Федеральный закон «О недрах» от 8 февраля 1995 г.

• Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 25 октября 1995 г.

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, связанных с геологическим изучением и использованием недр» от 31 июля 1995 г.

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» от 2 февраля 1998 г.

• Соглашение об осуществлении Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 г.

• Смена курса. Перспективы развития и проблемы охраны окружающей среды: подход предпринимателя. Пер. с англ. М., 1994.

Тема IX. Охрана и рациональное использование вод

Водные отношения. — Государственное управление в области охраны вод. — Способы использования и охраны водных объектов. — Водоохранные зоны. — Цели использования водных объектов.

§ 1. Водные отношения

(водное законодательство; объекты водных отношений; субъекты водных отношений; права на водные объекты)

Воды являются важнейшим компонентом окружающей среды, возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом. Они используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира.

Водное законодательство

Водное законодательство находится в совместном ведении России и ее субъектов и состоит из ВК РФ 1995 г. и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.

Водное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов (водные отношения) в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду: поддержания оптимальных условий водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экосистем. Эти цели водного законодательства должны реализоваться на основе принципа устойчивого развития — сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды.

Подобно другим отраслям экологического законодательства водное законодательство взаимодействует с нормами международного права (являющимися составной частью российской правовой системы), с гражданским, санитарным, земельным, административным и финансовым законодательством. В частности, отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов, регламентируются не водным, а гражданским и иными отраслями законодательства.

Объекты водных отношений

Объектом водных отношений является водный объект или его часть. Поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект.

Совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр, образуют водный фонд. Как и земельный и другие природоресурсные кадастры, государственный водный кадастр — это свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании и охране водных объектов, о водопользователях. Кадастр ведется в России по единой системе и основывается на данных государственного учета вод.

Поверхностные водные объекты подразделяются на:

поверхностные водотоки (их воды находятся в состоянии непрерывного движения) — реки, водохранилища, ручьи, каналы;

поверхностные водоемы (их воды находятся в состоянии замедленного водообмена) — озера, болота, пруды;

ледники — движущиеся, естественные скопления льда атмосферного происхождения;

снежники — неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части.

В отличие от поверхностных подземные водные объекты имеют свои границы, объем и черты водного режима. К ним относятся водоносный горизонт, бассейн подземных вод, месторождение подземных вод, выход подземных вод на суше или под водой. К видам водных объектов относятся также внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации. Классификация объектов водных отношений имеет значение для установления режима их использования и охраны в целях поддержания окружающей среды.

Объектами водных отношений являются также обособленные водные объекты — замкнутые, небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Понятие обособленного водного объекта является важным для определения его режима: обособленный водный объект относится к недвижимому имуществу и является составной частью земельного участка. Если продажа, залог и совершение других сделок, которые могут повлечь отчуждение водных объектов, не допускаются, то обособленные водные объекты могут переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством.

Субъекты водных отношений

Участниками водных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и водопользователи.

К полномочиям России, в частности, относятся:

определение государственной политики в области использования и охраны водных объектов;

установление порядка ведения и ведение государственного мониторинга водных объектов;

установление порядка использования водных объектов;

определение порядка установления водоохранных зон, прибрежных защитных полос водных объектов и режима использования их территорий;

определение режима особо охраняемых водных объектов, находящихся в федеральной собственности, в том числе источников питьевого водоснабжения, их зон и округов санитарной охраны;

подготовка и осуществление противопаводковых мероприятий, предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод;

заключение и выполнение международных договоров России в области использования и охраны водных объектов.

От имени субъектов Российской Федерации в водных отношениях участвуют их органы государственной власти. Они, в частности, могут и обязаны:

разрабатывать, утверждать и реализовывать территориальные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов;

устанавливать дифференцированные размеры платы, связанной с пользованием водными объектами;

утверждать правила пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах;

утверждать правила охраны жизни людей на воде;

готовить и осуществлять противопаводковые мероприятия, предотвращать и ликвидировать последствия вредного воздействия вод;

объявлять водные объекты или их части, расположенные на территории России, зонами чрезвычайной экологической ситуации и зонами экологического бедствия.

Это размежевание полномочий в области использования вод и охраны окружающей среды основывается на Конституции РФ.

Права на водные объекты

Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами в области водных отношений и охраны окружающей среды определяется водным законодательством, а при необходимости — заключенными в соответствии с ним договорами (см. тему II учебника). В Российской Федерации устанавливается государственная собственность на водные объекты, которая может быть федеральной или субъекта Федерации.

Муниципальная и частная собственность допускается только на обособленные водные объекты. Изменение русла реки или иное изменение местоположения водного объекта не влечет изменения формы и вида собственности на водный объект. В муниципальной собственности — городских и сельских поселений, других муниципальных образований — находятся воды, предназначенные для местных, муниципальных нужд; ими управляют органы местного самоуправления.

Водопользователь-гражданин может использовать водные объекты для собственных нужд свободно без причинения вреда окружающей среде. Для осуществления предпринимательской деятельности гражданин, а также водопользователь юридическое лицо вправе использовать водные объекты только после получения лицензии. Право на получение лицензии возникает у гражданина с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении им 18 лет, а у юридического лица — с момента его государственной регистрации.

Каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, если иное не предусмотрено законодательством (публичный водный сервитут). В силу договора или судебного решения права лиц, которым водные объекты предоставлены в долгосрочное или краткосрочное пользование, могут быть ограничены в пользу заинтересованных лиц (частный водный сервитут). Водные сервитуты могут устанавливаться в целях забора воды, водопоя и прогона скота, использования водных путей для паромов, лодок, других маломерных плавательных средств, обеспечения экологических нужд.

Лицензия на водопользование является актом специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, признающимся основанием возникновения права водопользования. В зависимости от способов и целей водопользования в лицензии указываются сведения о водных объектах, о водопользователях и водопотребителях, указание пространственных границ и мест забора или сброса воды, сведения о лимитах водопользования и обязательствах водопользователя по отношению к водопотребителям, требования по рациональному использованию, охране водных объектов и окружающей среды.

§ 2. Государственное управление в области охраны вод

(специально уполномоченный государственный орган управления; сферы государственного управления)

Принципами государственного управления водным фондом являются устойчивое развитие, сочетание бассейнового и административно-территориального способов управления, разграничение функций охраны и функций хозяйственного использования вод. Федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, специально уполномоченный государственный орган) и органы исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющие управление водами, образуют единую систему органов, обеспечивающих реализацию государственной политики в области использования и охраны водных объектов. В этой области управления важно выделение специально уполномоченного органа и основных сфер управления.

Специально уполномоченный государственный орган управления.

Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда — Министерство природных ресурсов РФ — осуществляет свои полномочия непосредственно либо через свои территориальные органы. Постановлением Правительства РФ утверждено Положение об этом Министерстве, образованном на базе упраздненных Роскомвода и Роскомнедр.

Основными его функциями являются:

планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения):

ведение мониторинга, кадастра и учета поверхностных и подземных вод;

осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных объектов и соблюдением режима их водоохранных зон;

осуществление лицензирования в области использования и охраны водных объектов;

организация строительства и эксплуатации водохранилищ и других водохозяйственных объектов комплексного назначения, установление режима их наполнения и сработки, пропуска паводка;

разработка водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;

изучение потребностей и участие в разработке предложений по улучшению водообеспечения населения и народного хозяйства;

обеспечение сбора, анализа, обработки и распространения информации по вопросам водного хозяйства.

Таким образом, МПР является носителем основных полномочий по обеспечению надлежащей водной среды.

Сферы государственного управления

Для уяснения направлений и возможностей государственного управления в области использования и охраны водных объектов необходимо знание основных сфер этого управления.

Водохозяйственные балансы — это расчетные материалы, сопоставляющие потребность в воде с имеющимися на данной территории водными ресурсами. Балансы предназначены для оценки наличия и степени использования водных ресурсов по бассейнам и соответствующим территориям субъектов Российской Федерации, используются для планирования и принятия решений по вопросам использования и охраны водных объектов.

В целях определения основных направлений развития водного хозяйства разрабатываются схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов. Правительством РФ принято постановление «О порядке разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов» от 13 сентября 1996 г.

На основе водохозяйственных балансов и схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, данных государственного водного кадастра разрабатываются федеральные, в том числе бассейновые, и территориальные государственные программы с соответствующим уровнем финансирования. Такие программы разрабатываются и приняты в отношении Волги, Каспия, Обь-Иртышского бассейна.

Государственный мониторинг водных объектов представляет собой систему регулярных наблюдений за гидрологическими и гидрогеохимическими показателями их состояния. Он призван обеспечить сбор, передачу и обработку полученной информации в целях выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий.

Государственный учет поверхностных и подземных вод — систематическое определение и фиксация количества и качества водных ресурсов, осуществляется по единой системе. Свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании, водопользователях — это государственный водный кадастр, ведение которого, как и учета вод, осуществляется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда — Министерством природных ресурсов РФ (см. постановление Правительства РФ «О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации» от 23 ноября 1996 г.)[81]

Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов призван обеспечить соблюдение лимитов водопользования, стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов, режима использования водоохранных зон.

Постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 716 утверждено Положение об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов[82].

Нормирование и лицензирование в области использования и охраны водных объектов — эффективные рычаги осуществления государственного управления, поскольку государственная собственность на водные объекты является, согласно Водному кодексу РФ, почти всеобъемлющей; кроме того, государство уполномочено обществом на осуществление государственного управления в указанных сферах в отношении всех видов и форм собственности на природные объекты.

Источниками экологического (природоресурсного — водного и иных отраслей и подотраслей) права являются нормативные правовые акты Правительства: ряд из них направлен на нормирование водной среды. Так, Правительством РФ приняты постановления «О порядке выработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты» от 19 декабря 1996 г. и «Об утверждении Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии» от 3 апреля 1997 г.

Анализ функций специально уполномоченного государственного органа и сфер государственного управления в области охраны вод свидетельствует об их направленности прежде всего на обеспечение надлежащей окружающей среды.

§ 3. Способы использования и охраны водных объектов

(общее и специальное водопользование; направления и способы охраны вод; меры охраны водных объектов)

Водное законодательство России предусматривает общее и специальное водопользование (помимо обособленного и особого), а также требования к охране водных объектов.

Общее и специальное водопользование

Общим водопользованием считается использование водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств; оно осуществляется без получения лицензии на водопользование. Специальное водопользование предполагает получение лицензии на водопользование.

Органы местного самоуправления устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных судах. Об этих запретах и иных подобного рода условиях, прежде всего природоохранных, общего водопользования население оповещается через средства массовой информации, специальными информационными знаками или иными способами.

Если условия общего водопользования или его запрещение не объявлены, то общее водопользование осуществляется свободно в соответствии с водным законодательством, т. е. без причинения вреда окружающей среде. При этом должны соблюдаться правила охраны жизни людей на воде и иные условия — они устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами МПР, Госкомэкологии, Госсанэпиднадзора и другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов.

Как при общем, так и при специальном водопользовании водопользователи обязаны:

рационально использовать водные объекты, соблюдать установленные в лицензии условия и требования;

не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей, окружающей природной среде;

не допускать ухудшения качества поверхностных и подземных вод, среды обитания животного и растительного мира;

содержать в исправном состоянии очистные, гидротехнические и другие водохозяйственные сооружения и технические устройства;

информировать органы государственной власти об аварийных и других чрезвычайных ситуациях, влияющих на состояние водных объектов;

вести учет забираемых, используемых и сбрасываемых вод, количества загрязняющих веществ в них, систематические наблюдения за водными объектами;

своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами;

осуществлять производственно-технологические, мелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов.

Использование водных объектов должно осуществляться с минимально возможными негативными последствиями для водных объектов.

Таким образом, как при общем, так и при специальном водопользовании, приоритетными являются экологические требования.

Направления и способы охраны вод

Органы государственной власти принимают совместимые с принципом устойчивого развития меры по сохранению вод, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, по ликвидации последствий указанных явлений. Охрана вод осуществляется по различным направлениям и несколькими способами:

от загрязнения и засорения (сброса или иного поступления вредных веществ) — определением источников загрязнения, регулированием деятельности стационарных и других источников загрязнения;

от аварийного загрязнения (залпового сброса вредных веществ, причиняющего вред или создающего угрозу причинения вреда здоровью населения или нормальному осуществлению хозяйственной деятельности) — оповещением органов по чрезвычайным ситуациям нижележащей территории, введением и применением административных санкций, принятием мер для локализации аварийной ситуации, оценкой серьезности ущерба, организацией восстановительных работ и т. д.;

от ядохимикатов и других химических средств — разрешением применения их только при условии, если это не повлияет на состояние водных объектов и водных биоресурсов, использованием химических средств в сельском хозяйстве с соблюдением специальных требований;

от загрязнения радиоактивными и токсичными веществами и материалами — поддержанием их в воде на уровне, не приводящем к причинению вреда здоровью населения, запрещением их захоронения в водные объекты, сбросом сточных радиационно-загрязненных вод только после их очистки, запрещением проведения взрывных работ, при которых используется ядерная и иные технологии, сопровождающиеся выделением радиоактивных и токсичных веществ.

Меры охраны водных объектов

Для реализации задач по охране вод принимаются следующие основные меры:

устанавливаются и соблюдаются нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты исходя из предельно допустимой антропогенной нагрузки, из условия недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в воде, из условия целевого использования водного объекта (19 декабря 1996 г. принято постановление Правительства РФ «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты»);

осуществляются сбросы воды из водохранилищ (экологические попуски) и устанавливается объем безвозвратного изъятия поверхностных вод для поддержания надлежащего экологического состояния вод;

принимаются меры для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод — наводнения, затопления и подтопления; разрушения берегов, плотин, дамб; заболачивания и засоления земель; эрозии почв, образования оврагов, оползней и селевых потоков;

заключаются бассейновые соглашения для координации и объединения деятельности в пределах бассейна водного объекта с участием органов государственной власти Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных объединений и водопользователей (такие договоры заключены и реализуются в масштабе рек Волга, Ока, Десна, Обь-Иртышского бассейна)[83].

§ 4. Водоохранные зоны

(выделение водоохранных зон; режим водоохранных зон; прибрежные защитные полосы)

Для поддержания водных объектов в надлежащем состоянии, для предотвращения их загрязнения, засорения и истощения, для сохранения среды обитания животного и растительного мира устанавливаются водоохранные зоны. Они являются способом, мерой охраны водных объектов, но поскольку представляют особый интерес, актуальны для настоящего периода, подвергаются постоянным «вторжениям» и непосредственно связаны с регулированием экологических отношений, их рассмотрение выделяется в отдельный параграф.

Выделение водоохранных зон

Указанные зоны — это территория, примыкающая к акватории водного объекта (т. е. к ограниченному водному пространству), на которой устанавливается специальный режим. Порядок установления размеров и границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос (имеющих более строгий охранительный режим) устанавливается Правительством РФ. 23 ноября 1996 г. Правительством РФ утверждено Положение о. водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах.[84]

В соответствии с ним зоны и полосы утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению бассейновых и других территориальных органов управления водным фондом МПР, согласованному с органами Госкомэкологии, санитарно-эпидемиологического надзора и пограничной службы.

Минимальная ширина водоохранных зон устанавливается для участков рек протяженностью от их истока: до 10 км — 50 м, от 10 до 50 км — 100 м, от 50 до 100 км — 200 м, от 100 до 200 км — 300 м, от 200 до 500 км — 400 м, от 500 км и более — 500 м. Минимальная ширина водоохранных зон для озер и водохранилищ принимается при площади акватории до 2 км — 300 м, от 2 км и более — 500 м. На территории городов и других поселений водоохранные зоны устанавливаются исходя из конкретных условий планировки и застройки в соответствии с утвержденными генеральными планами.

Об установлении границ водоохранных зон, прибрежных защитных полос и режима ведения хозяйственной и иной деятельности в их пределах информируется население. Установление зон не влечет за собой изъятия земельных участков у собственников земель, землевладельцев, землепользователей или запрета на совершение сделок с землей: они обязаны соблюдать и обеспечивать установленный режим.

Режим водоохранных зон

В пределах водоохранных зон запрещается:

применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками;

использование навозных стоков для удобрения почв;

размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов, животноводческих комплексов и ферм, мест складирования и захоронения отходов, кладбищ и скотомогильников;

складирование навоза и мусора, заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей;

размещение стоянок транспортных средств, в том числе на территориях дачных и садово-огородных участков;

проведение рубок главного пользования.

На расположенных в пределах водоохранных зон приусадебных, дачных, садово-огородных участках должны соблюдаться правила их использования, исключающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов. Наряду с водоохранными зонами могут быть установлены также зоны санитарной охраны источников централизованного водоснабжения, запретные полосы лесов по берегам водных объектов, иные охранные зоны в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Земельные участки в водоохранных зонах предоставляются гражданам и юридическим лицам в соответствии с земельным законодательством, но по согласованию со специально уполномоченным органом управления использованием и охраной водного фонда (МПР РФ).

Прибрежные защитные полосы

В пределах прибрежных защитных полос дополнительно к вышеуказанным ограничениям запрещаются:

распашка земель;

применение удобрений;

складирование отвалов размываемых грунтов;

выпас и организация летних лагерей скота;

установка сезонных стационарных палаточных городков, размещение дачных и садово-огородных участков, выделение участков под индивидуальное строительство;

движение автомобилей и тракторов.

Участки земель в прибрежных защитных полосах предоставляются для размещения объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйства, водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензий на водопользование, в которых устанавливаются требования по соблюдению водоохранного режима.

Государственный контроль за соблюдением режима использования и охраны природных ресурсов и иной хозяйственной деятельности в прибрежных защитных полосах и водоохранных зонах осуществляется:

органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда (МПР РФ);

специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды (Госкомэкологии РФ и др.);

государственным органом управления использованием и охраной земель (Госкомземом);

специально уполномоченным государственным органом управления лесным хозяйством (Федеральной службой лесного хозяйства).

Таким образом, выделение водоохранных зон и прибрежных защитных полос является эффективной экологической мерой, а государственный контроль за их использованием и охраной осуществляется усиленно, что обусловлено их важной ролью в организации надлежащей охраны окружающей среды.

§ 5. Цели использования водных объектов

(питьевое водоснабжение; использование вод для отраслей народного хозяйства; рекреация, пожарная безопасность)

Использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей) водных ресурсов, предоставляться в пользование для удовлетворения одной или нескольких целей, одному или нескольким водопользователям, с изъятием или без изъятия земельных участков, с ограничением или без ограничения природопользования. Режим охраны окружающей среды и использования водных объектов определяется целями водопользования.

Питьевое водоснабжение

Приоритетным является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Пригодность для него поверхностных и подземных вод определяется органами санитарно-эпидемиологического надзора. Отнесение водного объекта к источникам питьевого водоснабжения осуществляется с учетом его надежности и возможности организации зон и округов санитарной охраны.

Использование подземных вод, пригодных для питья, для иных целей не допускается. В крайнем случае на территории, где отсутствуют поверхностные воды, которые могут быть использованы для хозяйственных целей, и имеются достаточные подземные источники, может быть разрешено в порядке исключения их использование для не питьевых целей — это решают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами МПР РФ.

На случай возникновения чрезвычайных ситуаций осуществляется резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов: для них устанавливается специальный режим охраны и контроля в интересах обеспечения населения водой, пригодной для питьевого водоснабжения.

Водоснабжение бывает централизованное и нецентрализованное. В первом случае оно осуществляется организациями, предметом и целями деятельности Которых является питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение и которые имеют соответствующую лицензию (разрешение). При нецентрализованном водоснабжении населения граждане и юридические лица вправе осуществлять забор воды непосредственно из поверхностных и подземных водных объектов в соответствии с ВК РФ.

Использование вод для отраслей народного хозяйства

Водопользователи, использующие водные объекты для промышленности, энергетики, сельского и лесного хозяйства, обязаны принимать меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению загрязнения, засорения и истощения водных объектов, обеспечивать сохранение температурного режима.

Гидроэнергетика осуществляет водопользование с учетом интересов других водопользователей. При этом режим наполнения и сработки водохранилищ соблюдает приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, потребности рыбного хозяйства на участках рек и водохранилищ, имеющих важное значение для сохранения и воспроизводства рыбных запасов. Если вследствие изменения естественного уровня водных объектов нанесен ущерб гражданам и юридическим лицам, виновные в соответствующем наполнении или сработке водохранилища должны его возместить. Для каждого водохранилища, каскада или системы водохранилищ определяются и устанавливаются набор и перечень специальных государственных требований и правил пользования.

Должны приниматься меры по сокращению сбросов воды из мелиоративных систем, предотвращению попадания рыбы в мелиоративную сеть, предупреждению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня. Орошение, в том числе с использованием сточных вод, осушение и другие мелиоративные работы должны осуществляться в комплексе с природоохранными мероприятиями, обеспечивающими защиту вод и водосборных площадей.

В случаях стихийных бедствий, аварий, катастроф, а также при превышении установленного в лицензии на водопользование лимита водопотребления органы исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов вправе ограничивать, приостанавливать или запрещать использование водных объектов для промышленности и энергетики.

При необходимости сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов водные объекты или их участки могут предоставляться преимущественно для этих целей (после питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения). При этом должны содержаться берега в соответствии с санитарными и экологическими требованиями, осуществляться мероприятия по охране рыбных ресурсов, водных и околоводных животных и растений.

Места обитания диких водоплавающих и околоводных птиц, ценных пушных зверей, отнесенных к объектам охоты, предоставляются в пользование гражданам и юридическим лицам, имеющим лицензию на пользование объектами животного мира в соответствии с Федеральным законом «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.[85]

Поверхностные водные объекты являются водными путями общего пользования. Перечень водных объектов, используемых для судоходства, лесосплава, взлета (посадки) воздушных судов, определяется Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Большинство плавательных транспортных средств являются маломерными: их в России насчитывается один миллион с пятью тысячами баз и стоянок. В результате аварий с ними ежегодно гибнет почти пятьсот человек, что обусловливает необходимость установления и ужесточения правил охраны жизни людей на воде, правил учета и регистрации маломерных судов и правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах. Такие правила утверждены в субъектах Российской Федерации с учетом типовых федеральных правил.

Лесосплав на судоходных путях без судовой тяги, как и молевой сплав (россыпью), запрещается. Организации лесосплава должны регулярно проводить очистку водных объектов от затонувшей древесины. Использование водных объектов для добычи торфа, извлечения затонувшей древесины, прокладки кабеля и трубопроводов, проведения дноуглубительных, взрывных работ, строительства и эксплуатации подводных и надводных сооружений осуществляется на основании лицензии на водопользование.

Рекреация, пожарная безопасность

Массовый отдых, туризм, спорт, любительское рыболовство осуществляются в местах, устанавливаемых органами местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными государственными органами (МПР, Госкомэкологии, Минздравом РФ и их органами и т. п.).

Забор воды для обеспечения пожарной безопасности допускается из любых водных объектов и производится без особого на то разрешения, бесплатно и в количестве, необходимом для ликвидации пожара. Запрещается использовать для иных целей воду из водных объектов, специально предназначенных для обеспечения пожарной безопасности.

Таковы основные цели использования вод, определяющие природопользование вблизи водных объектов и охрану окружающей среды.

? Контрольные вопросы

• Каковы виды водных объектов и основы режима их использования, имеющие значение для охраны окружающей среды?

• В чем заключаются основные полномочия России в области регулирования водных отношений? Субъектов Российской Федерации? Муниципальных образований? Водопользователей?

• Почему государственное управление водным фондом занимает ведущее место в обеспечении охраны водной среды?

• Каковы основные способы и цели использования водных объектов? В чем их взаимосвязь с решением проблем охраны окружающей среды?

Темы рефератов

• Органы, участвующие в регулировании использования и охраны вод, их компетенция.

• Порядок и режим природопользования вокруг водных объектов.

• Анализ зависимости природопользования от целей предоставления водных объектов в пользование.

• Водопользование и охрана окружающей среды.

Литература

• Водный кодекс Российской Федерации от 18 октября 1995 г.

• Постановление Правительства РФ «О концепции федеральной целевой программы „Обеспечение населения России питьевой водой“ и осуществлении первоочередных мероприятий по улучшению водоснабжения населения» от 6 марта 1998 г.

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении перечня водных объектов, расположенных в районах с наиболее ценными природными ресурсами, на акваториях которых морские воинские части внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации участвуют совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка» от 31 декабря 1997 г.

• Конвенция ООН по морскому праву, 1997.

• Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. / Отв. ред. проф. С. А. Боголюбов. М., 1997.

Тема X. Охрана и рациональное использование лесов

Лесное законодательство России. — Лесной фонд. — Организация лесного хозяйства. — Управление лесным фондом. — Древесно-кустарниковая растительность.

§ 1. Лесное законодательство России

(развитие понятия леса; размежевание отраслей природоресурсного и других отраслей права; объекты и субъекты лесных отношений; история государственной лесной политики; особенности использования лесов)

Основополагающие нормы лесного права содержит Лесной кодекс Российской Федерации 1997 г., заменивший Основы лесного законодательства РФ 1993 г. В нем предусматривается немало природоохранных требований, входящих во вторую — составную часть экологического права.

Развитие понятия леса

Базируясь на конституционных нормах, ЛК РФ устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. При этом регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.

Такое понимание леса сложилось не сразу и имеет длительную историю развития. До XVII в. лес рассматривался, в том числе в Уложении Алексея Михайловича, прежде всего как способ бортничества, охоты, заграждения от набегов врагов. В XVIII в., при Петре I и Екатерине, лесу придается значение корабельного материала строительства российского флота. В XIX и XX вв. учреждаются и функционируют государственные органы управления лесом, который становится средством извлечения прибыли: в 1913 г. лесная отрасль давала 2% государственного бюджета (97 млн. руб., из которых одна треть шла на лесное хозяйство).

Лесным кодексом РСФСР 1923 г. устанавливались новые отношения в области лесопользования. Экспорт лесной продукции давал значительные средства для индустриализации и обеспечения независимости страны. Плановое ведение лесного хозяйства, его централизация, наряду с крайностями и недостатками, позволили наладить надлежащую государственную охрану лесных ресурсов, реализовать полезащитные и водоохранные свойства лесов, бороться с пожарами и вредителями лесов, в значительной мере обеспечивать воспроизводство лесов, снабжать древесиной малолесные районы страны, занимающей одну шестую часть суши.

Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (1977 г.) и принятый вслед за ними Лесной кодекс РСФСР (1978 г.) закрепили исключительную собственность государства на леса и предоставление их только в пользование, «оторвали» регулирование лесных отношений от регулирования земельных, водных и горных отношений, что было изменено упомянутыми Основами 1993 г.

Размежевание отраслей природоресурсного и других отраслей права

Природоресурсное право, являясь частью экологического права, делится, в свою очередь, также на отрасли (подотрасли), взаимодействие которых может быть рассмотрено на примере лесного права. В этом направлении ЛК РФ делает значительный шаг вперед, увязывая и размежевывая действие соответствующих отраслей права:

лесное законодательство — регулирует лесные отношения, т. е. распространяется на леса, входящие и не входящие в лесной фонд, и на земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью;

лесное и земельное законодательство — регулирует отношения в области использования и охраны земель лесного фонда;

гражданское, земельное, водное законодательство, законодательство о растительном мире, соответствующие статьи ЛК РФ — регулируют отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности;

гражданское и иное законодательство Российской Федерации — регулирует отношения по использованию различных видов лесной продукции.

Кодексом устанавливаются параметры и пределы действия административного законодательства, законодательства о животном мире и т. п. Все это немаловажно, так как в условиях перехода к рыночным отношениям целесообразно и необходимо отграничить разные виды отношений — лесные, имущественные и др. — друг от друга, обеспечить их законодательное регулирование в интересах рационального лесопользования, обеспечения экологических требований, прав и свобод человека.

Согласно ст. 129 ГК РФ природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Таким образом, приоритет лесного законодательства в регулировании указанных отношений закрепляется как ЛК РФ, так и ГК РФ, что находит отражение в нормах этих законодательных актов. Разумеется, практика покажет, в какой мере законодателю удалось размежевать и совместить регулирование пользования, владения и распоряжения лесами в зависимости от предмета и метода регулирования.

Объекты и субъекты лесных отношении

Узловыми моментами для организации охраны окружающей среды являются проблемы определения объектов и субъектов лесных отношений. Объектами лесных отношений признаются лесной фонд Российской Федерации, участки лесного фонда, права пользования ими, леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими, древесно-кустарниковая растительность. Такая непростая конструкция предполагает апробирование жизнью, нуждается в последующем разъяснении.

Участниками лесных отношений считаются Российская Федерация и ее субъекты (их органы государственной власти в пределах своей компетенции), муниципальные образования (органы местного самоуправления), граждане и юридические лица, осуществляющие ведение лесного хозяйства и (или) использование лесного фонда, а также лесов, не входящих в лесной фонд.

Ключевым положением ЛК РФ является регулирование прав собственности на лесной фонд и на леса, не входящие в лесной фонд, — по этим вопросам Кодекс вносит ясность в проблемы, не урегулированные Основами 1993 г. Содержание права собственности на природные ресурсы является определяющим для понимания режима охраны окружающей среды в связи с использованием природного ресурса.

История государственной лесной политики

Усиление государственных функций в области лесных отношений и некоторые ограничения частных форм владения лесами можно наблюдать в России уже в конце XIX в.: лесоохранительный закон 1888 г. и Лесной устав 1913 г. (входившие в Свод законов Российской империи) предусматривали вмешательство государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного использования леса, право государства на экспроприацию лесов у тех лесовладельцев, которые нарушают законодательство. Хозяин леса, признанного защитным, оказывался под надзором государства, его права урезывались настолько, что лес переставал быть источником прибыли. Созданные лесоохранительные комитеты включали представителей местных администраций, губернатора, определяли социальную значимость лесов с вытекающими отсюда последствиями.

Учитывая общественно-социальную значимость лесов, ЛК РФ 1997 г. посвящает специальный раздел государственному управлению в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Он включает три группы норм:

об основах государственного управления (полномочия Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, основные принципы государственного управления);

о системе органов исполнительной власти (федеральные, субъектов Федерации, специально уполномоченный орган государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов в порученных Правительством РФ областях управления);

об основах организации лесного хозяйства (деление лесов на группы и отнесение их к категориям защитности, порядок установления возраста рубок и утверждение расчетной лесосеки, перевод лесных земель из одной категории в другую, государственный учет лесного фонда, лесной кадастр, мониторинг, лесоустройство, государственный контроль, государственная лесная охрана Российской Федерации).

Странам с развитой рыночной экономикой не чуждо осуществление государственного управления лесами, закрепление их за государством. В Европе не более половины лесных земель находится в частной собственности: доля общественных земель варьируется от 15% в Исландии до 99% в Турции. В Канаде общественные леса составляют 94%, в США — 39%. При этом размежевание собственности и управления следующее: в Канаде федерации принадлежит около 1/10, провинциям — около 9/10 лесов, находящихся в собственности государства; в США на долю федеральных приходится 2/3 государственных лесов, а на долю штатов и местных общественных образований — около 1/3 лесов.

Во многих странах идет приобретение государством, властями частновладельческих лесов, могущих иметь природоохранные, заповедные функции. На характере управления и форм собственности сказываются исторические (время освоения, завоевания), социальные, политические факторы, тенденции к объявлению важнейших природных ресурсов и всей окружающей среды общенациональным благом, предметом публичного регулирования. Понятно, что крайности здесь, как и в любом деле, недопустимы и должны предупреждаться и пресекаться с позиций обеспечения высшей ценности — признания и гарантированности прав и свобод человека и гражданина, которые должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, обеспечиваться правосудием.

В этой связи необходимо обратить внимание на раздел ЛК РФ, посвященный разрешению споров и ответственности за нарушение лесного законодательства. Как общее правило предусматривается судебный порядок разрешения конфликтов в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. В настоящее время в России действует законодательство о судебной системе, Верховном Суде и судах общей юрисдикции, Высшем Арбитражном Суде и арбитражных судах, гражданском и арбитражном процессе и т. д.

Однако Кодексом допускается и административный порядок разрешения споров — «только в случаях, предусмотренных федеральным законом». Комментаторам и правоприменителям предстоит ответственная работа по выявлению и толкованию этих случаев, обеспечению последовательной реализации принципов судебно-правовой реформы.

Сам Кодекс не устанавливает новых норм административной и уголовной ответственности: они предусматриваются в КоАП РСФСР и в УК РФ, что обусловливается правилами законодательной техники, необходимостью сосредоточения санкций за правонарушения в одном отраслевом акте, принадлежащем к административному, уголовному или иной отрасли права.

Но в Кодексе подтверждаются, во-первых, полномочия Федеральной лесной службы и ее территориальных органов по наложению штрафов за административные правонарушения, а во-вторых, оправдавшие себя виды отрицательных воздействий на правонарушителей: обязанности возмещения причиненного вреда, недействительность сделок, совершенных с нарушением лесного законодательства. Здесь также проявляется системность российского законодательства, взаимодействие и «экологизация» различных отраслей права.

Современное стремление общества регулировать законом непосредственно и напрямую основные правила поведения физических и юридических лиц находит отражение в соответствующих разделах и главах ЛК РФ об использовании (основные требования, виды лесопользования, лицензирование, права и обязанности лесопользователей, гарантии), воспроизводстве (цели, требования, порядок, обязанности), охране и защите (цели и задачи, порядок осуществления мероприятий, обязанности, в том числе по защите от пожаров, от вредителей и болезней леса, участие граждан и общественности) лесов.

Актуальным является регулирование платежей за пользование лесным фондом и финансирование расходов на ведение лесного хозяйства — видов платежей за пользование лесным фондом, лесных податей, арендной платы, распределения и использования средств, получаемых при взимании платежей за пользование лесным фондом. С этим вопросом связаны и льготы по платежам за пользование лесным фондом, и финансирование расходов на государственное управление и на ведение лесного хозяйства. Не все здесь на сегодня урегулировано законом, кое-что остается неясным и дальше — простор предоставляется правоприменению, подзаконным, принятым в соответствии с Кодексом актам.

Все это обосновывает и доказывает возрастание централизованных начал в организации и осуществлении правового регулирования лесных отношений, признание их важными для организации охраны окружающей природной среды.

Особенности использования лесов

Логика прямого непосредственного регулирования лесных отношений больше всего прослеживается в Особенной части ЛК РФ, где предусматриваются особенности использования:

лесного фонда — заготовка древесины, способы рубок в зависимости от группы лесов и категорий защитности лесов первой группы, правила рубки, организация и порядок заготовки древесины при рубках, объем заготовки древесины при рубках главного пользования, определение объема заготовки древесины при рубках промежуточного пользования и прочих рубках, порядок заготовки живицы (сиропообразного смолистого вещества, выделяющегося при ранении хвойных деревьев, основного сырья для получения канифоли и скипидара), порядок заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования, пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей, в пограничных зонах, на особо охраняемых природных территориях и др.;

лесов, не входящих в лесной фонд, — общие требования, леса, расположенные на землях обороны, на землях городских поселений (бывшие городские леса, порядок ведения которых теперь относится к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации, а государственный контроль они призваны осуществлять вместе с федеральным органом управления лесным хозяйством и уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды — Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды — Госкомэкологии);

древесно-кустарниковой растительности — расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного транспорта, автомобильного транспорта и водного фонда. В Кодексе даются определения этой растительности, имеющие правовые последствия в виде разных режимов их использования и охраны.

§ 2. Лесной фонд

(понятие лесного фонда; требования к использованию лесного фонда)

Поскольку специальной учебной дисциплины, посвященной правовому регулированию лесных отношений, в юридических и сельскохозяйственных учебных заведениях не изучается, основные положения лесного права излагаются в курсе экологического права, где надлежащее место должно быть отведено проблемам лесного фонда.

Понятие лесного фонда

Объектами лесных отношений являются лесной фонд Российской Федерации, участки лесного фонда, права пользования ими, древесно-кустарниковая растительность и т. д. Объекты лесных отношений используются и охраняются с учетом многофункционального значения лесов и признания их основным средством производства в лесном хозяйстве.

Экологическое право (природоресурсное — земельное; лесное и другие подотрасли права) систематически использует понятие лесного фонда. Что это такое? Понятие самого леса дается в § 1 этой темы. В ЛК РФ предусматривается понятие лесного фонда. Это все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью.

Границы лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от иных земель. Участки лесного фонда должны быть обозначены в натуре с помощью лесохозяйственных знаков и (или) указаны в планово-картографических материалах (лесных картах). Включение земель в состав лесного фонда и их изъятие из него осуществляются в соответствии с лесным и земельным законодательством России.

Лесной фонд находится в федеральной собственности. На основании федерального закона может допускаться передача части лесного фонда в собственность субъекта Российской Федерации[86]. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесном фонде, собирать для собственных нужд плоды, ягоды, орехи, грибы, лекарственные растения, охотиться. Однако это может быть ограничено на основе законодательства субъектов Федерации (источника права) в интересах пожарной безопасности лесов или ведения орехово-промыслового, лесоплодового либо лесосеменного хозяйства.

Участки лесного фонда предоставляются гражданам и юридическим лицам на следующих правах пользования: аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования. Лесопользователи обязаны соблюдать условия договоров, не оставлять недорубов и заготовленной древесины в местах рубок по истечении срока ее вывозки, осуществлять лесовосстановительные мероприятия, соблюдать санитарные правила.

На землях лесного фонда могут осуществляться различные виды лесопользования: заготовка древесины, коры, бересты, новогодних елок, живицы; сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор камыша, опавших листьев; проведение научно-исследовательской работы, культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятий.

Лесопользователи вправе получать информацию об участках лесного фонда, передаваемых им в пользование; осуществлять пользование лесным фондом в пределах, установленных договором аренды, безвозмездного пользования, концессии, а также лесорубочного билета, ордера и лесного билета (оформляющих и закрепляющих договоры), возводить на срок лесопользования строения и сооружения, связанные с пользованием лесным фондом и обусловленные в документах.

Особенности и виды использования участков лесного фонда при осуществлении определенных (одного или нескольких) видов лесопользования определяются федеральными законами, иными нормативными правовыми актами России, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (согласно ст. 1 Конституции России наименования Российская Федерация и Россия равнозначны).

Требования к использованию лесного фонда

Учитывая понимание леса как совокупности лесной растительности, земли и других компонентов окружающей природной среды, основные требования к использованию лесного фонда совпадают с требованиями к лесопользованию.

Основные требования сводятся к следующему:

обеспечение непрерывного, неистощительного, многоцелевого и рационального использования леса для удовлетворения потребностей экономики и населения в древесине и других лесных ресурсах;

сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, защитных и иных функций лесов в целях охраны здоровья граждан, улучшения окружающей среды и развития экономики;

установление порядка лесо- и землепользования в зависимости от значения лесов, выполняемых ими функций, местоположения, природных и экономических условий;

платность и соблюдение научно обоснованных норм лесопользования на основе единой технической политики, использования передового опыта;

воспроизводство, улучшение породного состава и качества лесов, повышение их продуктивности, охрана и защита лесов;

сохранение биологического многообразия, объектов историко-культурного и природного наследия.

Таким образом, экологические требования составляют основную часть требований к использованию лесного фонда.

§ 3. Организация лесного хозяйства

(леса первой, второй и третьей групп; утверждение расчетных лесосек; перевод лесных площадей в нелесные)

В соответствии с экономическим, экологическим и социальным значением лесного фонда, его местоположением и выполняемыми им функциями производятся разделение лесного фонда по группам лесов и разграничение по категориям защитности. В зависимости от этой классификации устанавливается и осуществляется правовой режим земле- и лесопользования. Выделяются леса первой, второй и третьей групп. В лесах указанных групп могут быть выделены особо защитные участки с ограниченным режимом — берего- и почвозащитные участки леса, вдоль берегов водоемов, склонов оврагов и балок, опушек лесов на границах с безлесными территориями, места обитания и распространения редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, растений.

Леса первой, второй и третьей групп

К первой группе относятся леса, основным назначением которых является выполнение защитных функций, и леса особо охраняемых природных территорий. Леса первой группы включают категории защитности:

запретные полосы по берегам рек, озер, водохранилищ, запретные полосы для защиты нерестилищ ценных промысловых рыб;

противоэрозионные леса, государственные защитные лесные полосы, ленточные боры;

защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения;

леса на пустынных, полупустынных, степных, лесостепных, на малолесных горных территориях, имеющие важное значение для защиты окружающей среды;

зеленые зоны поселений, памятники природы, леса государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков;

леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения и округов санитарной охраны курортов;

особо ценные лесные массивы, лесоплодовые насаждения, притундровые леса.

Ко второй группе относятся леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью транспортных путей, леса, выполняющие оздоровительные и защитные функции, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, для сохранения которых требуется ограничение режима пользования.

К третьей группе относятся леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение. Эти леса разделяются на освоенные и резервные.

Отнесение лесов к группам лесов и категориям защитности, а также перевод лесов из одной группы или категории в другую осуществляются на основании материалов лесоустройства и специальных обследований по представлению федерального органа управления лесным хозяйством. Таким образом, главный элемент организации управления лесным хозяйством — деление лесов на группы — базируется на экологических требованиях и учитывает природоохранные функции лесов.

Утверждение расчетных лесосек

Этот элемент организации лесного хозяйства также имеет неразрывную связь с экологическими требованиями. Возраст рубок определяется исходя из значения и продуктивности лесов, выполняемых ими функций, биологических особенностей произрастающих древесных пород, их зрелости. Установление возраста рубок осуществляется федеральным органом управления лесным хозяйством.

Затем по каждому лесхозу при лесоустройстве определяется раздельно по хозяйствам (хвойному, мягколиственному, твердолиственному) в пределах групп лесов исходя из принципов непрерывного и неистощительного пользования лесным фондом расчетная лесосека: она утверждается федеральным органом управления лесным хозяйством с участием органа государственной власти субъекта Российской Федерации и специально уполномоченного органа в области охраны окружающей среды (Госкомэкологии РФ).

По каждому субъекту Российской Федерации расчетная лесосека определяется как сумма утвержденных в установленном порядке расчетных лесосек по соответствующим лесхозам. При изменениях в лесном фонде расчетная лесосека утверждается вновь. Она должна утверждаться и по участкам, передаваемым в аренду, безвозмездное пользование и на концессию.

Места строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов, согласовываются с органом государственной власти субъекта Российской Федерации с обязательным проведением государственной экологической экспертизы.

Перевод лесных площадей в нелесные

Актуальным вопросом в настоящее время является перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом. Ежегодно десятки тысяч гектаров изымаются из земель лесного фонда для строительства дач, коммуникаций, градостроительства, особенно в Московской и Ленинградской областях. Перевод лесных земель в нелесные осуществляется:

в лесах первой группы — Правительством России;[87]

в лесах второй и третьей групп — органом государственной власти субъекта Российской Федерации (во всех случаях — по представлению федерального органа управления лесным хозяйством).

С граждан и юридических лиц, в интересах которых осуществляется указанный перевод, взимается плата на основании кадастровой оценки переводимого или изымаемого участка лесного фонда, которая направляется лесхозу на возмещение потерь лесного хозяйства.

Проведение в лесном фонде строительных работ, добыча полезных ископаемых, прокладка коммуникаций и выполнение иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и не требующих перевода лесных земель в нелесные, осуществляются на основании разрешения лесхоза. В разрешении указываются наименование проводимых работ, сроки и условия их выполнения, требования к охране окружающей среды. Если выполнение работ связано с рубкой леса, то лесхоз выписывает лесорубочный билет.

В основы организации лесного хозяйства входят также государственный учет лесного фонда, лесной кадастр, мониторинг лесов, сертификация лесных ресурсов, лесоустройство, предоставление информации о лесном фонде гражданам и юридическим лицам.

§ 4. Управление лесным фондом

(принципы государственного управления лесным фондом; федеральный орган управления лесным фондом; государственная лесная охрана)

Отнесение лесов к государственной собственности предполагает необходимость организации государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Целесообразно остановиться на двух наиболее актуальных для экологии аспектах управления — принципах государственного управления и статусе федерального органа управления лесным хозяйством.

Принципы государственного управления лесным фондом

Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов основывается на принципах:

1) устойчивого развития, т. е. сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды;

2) рационального, непрерывного, неистощительного использования лесного фонда в интересах Российской Федерации и ее субъектов;

3) несовместимости реализации функций государственного управления лесным фондом с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины.

Первый принцип рассмотрен в теме «Принципы охраны окружающей среды»: принципы рационального природопользования включают принципы охраны окружающей среды, и наоборот. В ряде латиноамериканских и африканских стран он не поддерживается — там признается приоритет экономики перед экологией. В России провозглашено научно обоснованное сочетание экономики и охраны окружающей среды, хотя в условиях экономического кризиса интересы охраны среды нередко приносятся в жертву природопользованию, извлечению прибыли.

О втором принципе достаточно упоминалось ранее. Необходимо обратить внимание, на чьи интересы сориентировано его претворение в жизнь.

О третьем принципе шли и продолжают идти систематические дискуссии, проводились эксперименты: как и в других областях развития общества и народного хозяйства, совмещение контрольных и производственных функций приносило свои издержки и, в конечном счете, убытки для общества. Предусмотренные в праве принципы становятся источниками права, регулятором общественных отношений, используемым в административной и судебной практике. В области охраны окружающей среды отделение этой функции от использования природных ресурсов является задачей сравнительно новой, болезненно решаемой ввиду постоянного противоборства экономики и экологии.

Федеральный орган управления лесным фондом

В экологическом (лесном, земельном и т. д.) праве нередко применяется этот термин — федеральный орган управления лесным хозяйством. Он является специально уполномоченным государственным органом управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов в порученных ему Правительством областях государственного управления. В конечном счете, обеспечение централизованных начал управления и публичных основ использования лесов в интересах охраны окружающей среды зависит от статуса этого органа.

Таких органов два — Федеральная служба лесного хозяйства и Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ — они названы в постановлении Правительства РФ «О специально уполномоченных государственных органах управления в области пользования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов» от 3 июля 1997 г.[88]

Эти органы осуществляют возложенные на них функции непосредственно и через свои территориальные органы. Последние включают лесхозы федерального органа управления лесным хозяйством, лесхозы-техникумы, опытные лесхозы, национальные парки, специализированные организации по авиационной охране лесов от пожаров, вредителей и болезней леса, лесоустроительные организации.

В федеральном органе управления лесным хозяйством важнейшим правомочным специализированным учреждением является государственная лесная охрана.

Государственная лесная охрана

В Федеральной службе лесного хозяйства создана и функционирует государственная лесная охрана Российской Федерации. Ее основной задачей является осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, организация пользования лесным фондом, обеспечение соблюдения всеми гражданами и юридическими лицами установленного порядка пользования лесами, правил отпуска древесины на корню, рубок главного и промежуточного пользования.

Для выполнения этих задач государственная лесная охрана обязана:

предотвращать и пресекать административные правонарушения и преступления, осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, обеспечивать правопорядок на территории лесного фонда;

направлять в государственные органы материалы о привлечении лиц к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, предъявлять иски в суд и арбитражный суд;

давать гражданам и юридическим лицам указания (предписания) об устранении выявленных недостатков, принимать решения об ограничении, приостановлении и запрещении хозяйственной и иной деятельности.

Для выполнения указанных и других обязанностей государственной лесной охране предоставляется право:

проверять у граждан и должностных лиц документы, разрешающие осуществлять лесопользование;

составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять задержание, доставлять лиц, совершивших преступления и административные правонарушения, в правоохранительные органы;

проводить досмотр транспортных средств, иных объектов и мест, а при необходимости и личный досмотр задержанных;

изымать у граждан и должностных лиц добытые лесные ресурсы, орудия их добывания, транспортные средства, решать вопрос об их дальнейшей принадлежности.

Должностные лица государственной лесной охраны вправе применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие. Этим лицам разрешаются хранение, ношение и применение служебного оружия. Должностные лица государственной лесной охраны подлежат государственной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации. Ни у одного природоохранного учреждения нет таких обширных полномочий для защиты природных ресурсов, что свидетельствует о повышенном внимании государства к защите лесного фонда — национального достояния России.

§ 5. Древесно-кустарниковая растительность

(понятие древесно-кустарниковой растительности и правовой режим ее использования; особенности охраны, древесно-кустарниковой растительности)

Новым правовым институтом, закрепляемым лесным законодательством России, предоставляющим гражданам значительные полномочия в экологической области, является древесно-кустарниковая растительность.

Понятие древесно-кустарниковой растительности и правовой режим ее использования

Не входит в лесной фонд, но является объектом лесных отношений древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях:

сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства;

транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог);

населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов — они не входят в лесной фонд, охватываются парко- и лесоустройством и используются, прежде всего, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления); водного фонда (на полосах отводов каналов); иных категорий.

Главное последствие выведения древесно-кустарниковой растительности за скобки лесного фонда отражается на правовом режиме владения, пользования и распоряжения древесно-кустарниковой растительностью: если оборот лесного фонда — купля-продажа, залог и другие сделки, влекущие отчуждение участков лесного фонда, не допускаются, поскольку лесной фонд находится, согласно ЛК РФ, в федеральной собственности, то древесно-кустарниковая растительность может переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством России.

Если древесно-кустарниковая растительность расположена на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица, то она принадлежит им на праве собственности со многими вытекающими из этого последствиями. Тем не менее, собственник этой растительности обязан соблюдать требования лесного законодательства и законодательства о растительном мире, выполнять обязанности лесопользователей.

Еще важнее то, что древесно-кустарниковая растительность, которая появилась в результате хозяйственной деятельности или естественным образом на земельном участке после передачи его в собственность гражданину или юридическому лицу, является его собственностью, которой он владеет, пользуется и распоряжается по своему усмотрению. Таким образом, со временем и по мере развития частной земельной собственности возрастают масштабы и площади древесно-кустарниковой растительности, распоряжение которой осуществляется свободно, если при этом не наносится ущерб окружающей среде.

Особенности охраны древесно-кустарниковой растительности

На землях сельскохозяйственного назначения древесно-кустарниковая растительность предназначена для защиты от воздействия неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений посредством использования почвозащитных и водорегулирующих свойств.

Поэтому рубки ухода, реконструкции, обновления, санитарные рубки должны здесь обеспечивать выполнение этих функций.

На землях железнодорожного транспорта древесно-кустарниковая растительность предназначается для защиты магистралей от заносов, предотвращения загрязнения окружающей среды, снижения шумового воздействия транспорта. Государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства указанной древесно-кустарниковой растительности осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, который и определяет порядок проведения рубок здесь и осуществляет государственный контроль (наряду с другими специально уполномоченными государственными органами).

Расположенная на полосах отвода автомобильных дорог и каналов древесно-кустарниковая растительность также имеет свои специфические задачи и режим использования. Государственный контроль за этой растительностью осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральным органом управления лесным хозяйством и специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды (Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды и Министерством природных ресурсов РФ).

? Контрольные вопросы

• Что понимается под лесом? Под лесным фондом? Под древесно-кустарниковой растительностью?

• С какими отраслями взаимодействует лесное право? В каком соотношении находится оно с экологическим правом?

Какие права и обязанности в отношении лесного фонда имеют граждане? Лесопользователи?

• Каковы цели и виды лесопользования? Как они связаны с охраной окружающей среды?

• Что составляет основы организации лесного хозяйства? Каковы возможности и степень реализации принципов государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов?

Темы рефератов

• Характеристика Лесного кодекса России 1997 г.

• Становление государственной лесной политики и федерального управления лесами.

• Правовой режим обращения с древесно-кустарниковой растительностью и его особенности.

• Функции государственной лесной охраны России.

• Деление лесов на группы, их правовой режим и экологические функции.

Литература

• Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г.

• Постановление Правительства РФ «О неотложных мерах по охране лесов от пожаров и защите их от вредителей и болезней в 1997 г.» от 27 марта 1997 г.

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций» от 19 декабря 1997 г.

• Постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе „Леса России“ на 1997-2000 годы» от 26 сентября 1997 г.

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе лесного хозяйства России» от 10 февраля 1998 г.

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование» от 18 февраля 1998 г.

• Комментарий к Лесному кодексу РФ. / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 1998.

• Охрана живой природы. Вып. 1997. Лесной кодекс и проблемы охраны живой природы. Нижний Новгород, 1997.

• Полянская Г. Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. М.: Юридическая литература, 1985.

Тема XI. Охрана и рациональное использование животного мира

Основные положения. — Права и обязанности пользователей животным миром. — Гражданско-правовые начала пользования животным миром.

§ 1. Основные положения

(принципы охраны и использования животного мира; предотвращение заболеваний и гибели; виды и способы пользования животным миром)

Неотъемлемым элементом природной среды и объектом охраны является животный мир — совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию России и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Животный мир является важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан. Основное регулирование осуществляется Федеральным законом «О животном мире» 1995 г.[89]

Принципы охраны и использования животного мира

Как и охране всей окружающей среды и ее отдельных частей, охране и использованию животного мира присущи основные принципы направления этой деятельности. Некоторые из них являются общими для природоохранения, другие носят специфический характер, свойственный охране животного мира, сохранению и восстановлению среды его обитания. Именно поэтому рассмотрение проблем охраны отдельных природных ресурсов, использование которых влияет на состояние окружающей среды, а от нее в свою очередь зависит их сохранение и восстановление, необходимо при изучении экологического права.

Первым принципом охраны и использования животного мира является обеспечение его устойчивого существования. Для этого необходимы стабильное и регулярное использование животного мира, государственная и общественная поддержка деятельности по охране животного мира и среды его обитания. На определенных территориях и акваториях или на определенные сроки могут быть ограничены, приостановлены либо запрещены отдельные виды пользования животным миром, изъятия его объектов из среды обитания.

При введении в хозяйственный оборот целинных земель, заболоченных и прибрежных территорий, выпасе и прогоне сельскохозяйственных животных, разработке туристических маршрутов и организации мест массового отдыха населения должны предусматриваться мероприятия по сохранению условий нагула, миграции, размножения, выращивания молодняка, зимовки объектов животного мира. При выделении защитных участков территории с ограничением хозяйственной деятельности на них собственнику участков выплачивается компенсация.

Важным принципом управленческой деятельности в отношении любого природного ресурса, в том числе в отношении животного мира, является недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира (под объектом животного мира понимается организм животного происхождения (дикое животное) или их популяция).

Этой проблеме насчитывается немало лет, поскольку до 80-х гг. основной государственной задачей было использование природных ресурсов. И лишь их невозобновляемость, близость исчерпаемости начали обусловливать необходимость установления контроля за природопользованием, размежевания потребления и надзора. Трудности реорганизаций последнего десятилетия показали сложность решения проблемы разделения природопользования и природоохранения, но в значительной мере эти вопросы применительно к большинству природных ресурсов решаются.

Отделение права пользования животным миром от права пользования другими природными ресурсами не менее болезненный принцип охраны животного мира, присущий и деятельности по использованию других природных ресурсов. Речь идет о размежевании предметов регулирования различных отраслей законодательства — экологического (входящих в него земельного, лесного, водного и других отраслей природоресурсного законодательства — части экологического законодательства), гражданского, административного, уголовного. Проблема уже рассматривалась в первых темах курса, и более подробно — применительно к лесным отношениям.

Принципом охраны животного мира является осуществление пользования им способами, не допускающими жестокое обращение с животными, в соответствии с общими принципами гуманности. Этот принцип реализуется при участии норм гражданского права и неоднократно обсуждался в российском обществе.

Предотвращение заболеваний и гибели

Юридические и физические лица должны принимать меры по предотвращению заболеваний и гибели объектов животного мира при проведении сельскохозяйственных работ (агротехнических, биологических мероприятий), эксплуатации ирригационных и мелиоративных систем, транспортных средств, линий связи и электропередач, трубопроводов, применении химических препаратов защиты растений.

Государственные органы ветеринарного надзора и санитарно-эпидемиологического надзора осуществляют контроль за возникновением и распространением заболеваний, регистрацию выявленных случаев заболеваний объектов животного мира. В случае возникновения заболеваний, опасных для здоровья человека и домашних животных, об этом оповещаются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также через средства массовой информации население.

Запрещается выжигание растительности, хранение и применение ядохимикатов, удобрений, опасных для животного мира сырья и отходов без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира и ухудшения среды их обитания. Пользование животным миром осуществляется с соблюдением федеральных и территориальных стандартов, правил, лимитов и нормативов и в комплексе с системой мер по воспроизводству объектов животного мира, сохранению среды их обитания.

Виды и способы пользования животным миром

Граждане и юридические лица осуществляют следующие виды пользования животным миром:

охота — ружейная, самоловная, псовая, с ловчими птицами — выслеживание с целью добычи, преследование и сама добыча диких зверей и птиц (перечень животных, относящихся к объектам охоты, утвержден постановлением Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1289);

рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих, — морское, морское прибрежное, озерно-речное; промышленное и спортивное;

использование и извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира — почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений (жуков, бабочек, муравьев, пчел);

изучение и исследование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных и эстетических целях с изъятием либо без изъятия из среды обитания (наблюдение, мечение, фотографирование без специального разрешения, бесплатно);

получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира (гагачьего пуха, меда, воска).

Определяется перечень объектов животного мира, изъятие которых из среды обитания без лицензии запрещено. Пользование животным миром осуществляется на основании лицензии в течение срока, указанного в лицензии по соглашению сторон и зависящего от вида пользования. При наличии нескольких претендентов на одну и ту же территорию животный мир предоставляется в пользование на основании конкурсов, с соблюдением антимонопольных требований, гласно, с учетом интересов местного населения.

§ 2. Права и обязанности пользователей животным миром

(собственность на животный мир; права пользователей; обязанности пользователей животным миром)

В целях надлежащего выполнения Федерального закона о животном мире пользователи животным миром наделены соответствующими правами и обязанностями — таким образом реализуются правоотношения в области охраны и использования объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы. Для лучшего уяснения статуса пользователей животным миром надо сначала разобраться с проблемами собственности на животный мир.

Собственность на животный мир

Животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. Разграничение государственной собственности на животный мир на федеральную и субъектов Федерации осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом. Вопросы владения, пользования и распоряжения животным миром относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

К федеральной собственности могут относиться следующие объекты животного мира:

редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу РФ; отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении;

обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения; естественно мигрирующие на территории двух и более субъектов Российской Федерации;

населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации; подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации.

Отношения по владению, пользованию и распоряжению объектами животного мира регулируются Федеральным законом о животном мире и гражданским законодательством. Объекты животного мира, изъятые из среды обитания (сельскохозяйственные и другие одомашненные животные; дикие животные, содержащиеся в неволе), могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (отношения по владению, пользованию и распоряжению ими, как и имущественные отношения, регулируются гражданским законодательством и Федеральным законом о животном мире).

Права пользователей

Пользователи животным миром имеют право:

пользоваться без разрешения объектами животного мира, приобретенными для расселения на закрепленной территории, если эти объекты животного мира содержатся в полувольных условиях;

собственности на добытые объекты животного мира и продукцию, полученную от них; право реализовывать произведенные продукцию и изделия;

вести подсобное хозяйство, включая переработку продукции, полученной в процессе осуществления разрешенных видов пользования животным миром, и производить изделия из объектов животного мира;

на предоставленных в пользование территориях получать земельные участки в производственных и иных целях; возводить на них постоянные или временные постройки, сооружения и дороги, необходимые для осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием животным миром;

оказывать воздействие на среду обитания животного мира, улучшающее его состояние (по согласованию с землевладельцами, владельцами лесного фонда, специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания);

предъявлять иски за ущерб, причиненный неправомерными действиями, повлекшими за собой гибель объектов животного мира, ухудшение среды их обитания, необоснованное ограничение права пользования животным миром, права собственности на полученную продукцию.

Распоряжением Правительства РФ от 23 октября 1995 г. органам государственной власти субъектов Федерации рекомендовано выдавать охотопользователям бесплатные разрешения (лицензии) на пользование в закрепленных за ними охотничьих угодьях теми видами диких животных, которых они за счет собственных средств развели и расселили в этих угодьях и довели их численность до промысловой плотности.[90]

Пользователи — юридические лица вправе выдавать гражданам именные разовые лицензии на использование объектов животного мира — путевки установленного образца.

Обязанности пользователей животным миром

Пользователи животным миром обязаны: осуществлять только указанные в лицензии виды пользования животным миром; соблюдать установленные правила, нормы и сроки пользования животным миром;

применять при пользовании животным миром способы, не нарушающие целостности естественных сообществ; не допускать разрушения или ухудшения среды обитания объектов животного мира;

осуществлять учет и оценку состояния используемых объектов животного мира, а также оценку состояния среды их обитания;

проводить мероприятия по охране и воспроизводству объектов животного мира, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения; оказывать помощь государственным органам в осуществлении охраны животного мира;

применять при пользовании животным миром гуманные способы (правила, сроки и перечни орудий и способов добывания объектов животного мира, разрешенных к применению, разрабатываются специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания и утверждаются Правительством РФ или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации; как правило, запрещается применение многозахватывающих капканов).

§ 3. Гражданско-правовые начала пользования животным миром

(гражданско-правовые и иные способы регулирования; гуманное отношение к животным)

Законодательством Российской Федерации об охране и использовании животного мира регулируются отношения в области охраны и использования диких животных, обитающих в состоянии естественной свободы на суше, в воде, атмосфере и почве, постоянно или временно населяющих территорию страны или относящихся к естественным богатствам континентального шельфа. В отличие от этого отношения в области использования и охраны сельскохозяйственных и других домашних животных, а также диких животных, содержащихся в неволе или полувольных условиях для хозяйственных, культурных, научных, эстетических и иных целей, регулируются иным законодательством, в котором устанавливается соответствующая ответственность за нарушение правил по охране, содержанию и использованию указанных животных.

Гражданско-правовые и иные способы регулирования

Гражданским кодексом РФ животные отнесены к объектам гражданских прав (гл. 6 подразд. III), а общие правила об имуществе распространены на животных постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное (ст. 137). Главная новизна видится не в том, что животные объявляются почти полноценными объектами собственности — изъятые из состояния естественной свободы животные и раньше могли считаться принадлежащими гражданам на праве личной собственности. Принципиальным можно считать то, что, во-первых, в связи с отменой общенародной собственности на природные ресурсы животный мир в естественном состоянии также может находиться, как и другие виды природных ресурсов, в собственности граждан и юридических лиц; во-вторых, в ГК РФ достаточно много уделяется внимания характеру обращения с животными, что можно считать опосредованным весомым вкладом в охрану окружающей среды и ее элементов.

Как бы ни решился в дальнейшем вопрос о возможности нахождения диких животных, как и водоемов, участков леса и некоторых других элементов окружающей среды, в собственности граждан и юридических лиц с возможными ограничениями и изъятиями, наличие самой среды обитания животных во владении, пользовании и распоряжении не только государства, но и иных субъектов права собственности становится фактом: земельные участки переходят в собственность граждан и ими осуществляется рыболовство, охота и иные виды пользования животным миром. Поэтому на повестку дня встает вопрос об обеспечении таких требований, которые бы предупредили отрицательное воздействие на состояние животного мира: имеются в виду сохранение видового многообразия животных, условий размножения и путей их миграции, сохранение целостности естественных сообществ, рациональное использование животных в целях получения продуктов их жизнедеятельности.

Проблема осложняется тем, что Конституцией РФ животный мир не упоминается. К ведению Российской Федерации отнесены гражданское законодательство, определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности.

Вопросы собственности на животный мир можно отнести к вопросам собственности на «другие природные ресурсы», но конкретное перечисление отраслей природоресурсного, экологического законодательства без упоминания среди них законодательства о животном мире позволяет делать неоднозначные выводы об отнесении этого законодательства к чьему-то ведению.

Некоторые субъекты Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты по вопросам собственности на природные ресурсы, в том числе на животный мир, охотничьего хозяйства, рыболовства, лесного хозяйства, водопользования. Вопросы распоряжения и использования животного мира и других природных ресурсов, представляющих значительные материальные ценности, приобретают более острый характер. Поскольку разграничение государственной собственности относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов, а животный мир ранее относился к исключительной государственной собственности и до сих пор до конца не разграничен, предстоит долгий и непростой путь определения, прежде всего на предусмотренных договорных началах, что же остается в собственности Федерации, а что отходит в собственность ее субъектов (многие склонны считать наоборот: что отходит к Федерации, а что остается в ее субъектах. Основанием этому послужила предыдущая законодательная формула о том, что земля и другие природные ресурсы принадлежат народам, населяющим соответствующую территорию. Масштаб, уровень этой «соответствующей территории» не определен окончательно юридически до сих пор).

Могут быть предложены варианты решений, исходящие из приоритетности охраны окружающий среды, из анализа интеграционных экологических процессов, наблюдаемых в странах Западной Европы и Северной Америки. Отнесение животного мира к элементам окружающей среды, природопользования, к экологической безопасности позволяет федеративному государству более комплексно и всесторонне решать проблемы владения, пользования и распоряжения животным миром путем принятия федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на основе ч. 2 ст. 76 Конституции РФ.

Новая ситуация складывается в этой области в связи с принятием нового Гражданского кодекса, которым животные не делятся на диких или домашних и, следовательно, находящихся в собственности исключительно государства или граждан. Равенство участников гражданского оборота предполагает равенство их прав и обязанностей в осуществлении владения, пользования и распоряжения как животными, так — если сохранять устоявшуюся терминологию — и животным миром. Произвольное вмешательство кого-либо в эти частные дела должно пресекаться, а нарушенные права восстанавливаться.

Возможно, при дальнейшем развитии гражданского законодательства, отнесенного к ведению Российской Федерации, эти вопросы могут получить более полное отражение, по крайней мере, там, где касаются охраны окружающей среды. Этому способствует и отнесение к федеральной компетенции установления основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации (п. «е.» ст. 71 Конституции РФ).

В любом варианте решения и направления регулирования охраны и использования животного мира, животных необходимо учитывать:

а) право собственности граждан и юридических лиц на природные ресурсы;

б) необходимость обеспечения единого экологического пространства на территории страны и прилегающих к ней территориях;

в) интересы Федерации и ее субъектов.

Проблема непростая сама по себе осложняется не разработанностью процесса выработки, обсуждения, согласования, вступления в силу актов по вопросам совместной компетенции Федерации и ее субъектов. На примере лишь одного из природных ресурсов видна трудность обеспечения его рационального использования и охраны окружающей среды в условиях перехода от монопольной собственности, государства к разнообразным формам собственности.

Гуманное отношение к животным

В Гражданском кодексе уделяется внимание характеру обращения с животными, воспитанию гуманного отношения к ним, что можно рассматривать как экологическое воспитание, как вклад в охрану окружающей среды. Гуманное отношение к животному миру (не просто к животным!) рассматривается действующим фаунистическим законодательством лишь как одна из целей, осуществлению которой призвано способствовать законодательство, и как одна из мер, направленных на охрану животного мира. Однако слишком общая постановка этих вопросов не обеспечивала до сих пор эффективной защиты конкретных животных (говорить о защите животного мира было легче, чем посвящать усилия конкретной особи).

В Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. регулирование использования животных не затрагивало характера обращения с ними и касалось лишь предельного количества скота, которое могло находиться в личной собственности гражданина (ст. 112), и безнадзорного скота (ст. 147). Десятилетия ушли на борьбу общественности за установление уголовной ответственности за жестокое обращение с животными, повлекшее их гибель и увечье (ст. 230^1 УК РСФСР введена лишь в 1988 г.).

Частью 2 ст. 137 ГК РФ предусматривается, что при осуществлении прав не допускается жестокое обращение с животными, противоречащее принципам гуманности. Такая новая для российского законодательства норма предполагает последующее определение в праве этих понятий гуманности и ее принципов. В некоторой степени могут быть условно использованы нормы гуманитарного характера из международного, из национального права, касающиеся прав военнопленных, беженцев, порядка обращения с ними; понятно, однако, что их механическое перенесение с человека на его «меньших братьев» невозможно и требует самостоятельного подхода к выявлению определения «гуманности» в отношении животных. Тем не менее в ГК РФ предусматривается ряд правовых — последствий для лиц, виновных в негуманном отношении к животным.

В ст. 230 ГК РФ предусматриваются необходимые условия для временного содержания безнадзорных животных, обязанности лиц, задержавших безнадзорных животных, а также лиц, которым они переданы на содержание и в пользование, «надлежащем их содержать, отвечать за гибель и порчу животных в пределах их стоимости».

Своеобразно решается вопрос о приобретении и сохранении права собственности на безнадзорных животных: в случае явки прежнего собственника (спустя шесть месяцев после заявления о задержании животных и перехода их в собственность другого лица) прежний собственник вправе при наличии обстоятельств, свидетельствующих о сохранении к нему привязанности со стороны этих животных или о жестоком либо ином ненадлежащем обращении с ними нового собственника, потребовать их возврата на условиях, определяемых по соглашению с новым собственником, а при не достижении соглашения — судом (п. 2 ст. 231 ГК РФ).

Наконец, провозглашая неприкосновенность собственности и необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, ГК РФ допускает выкуп домашних животных при ненадлежащем обращении с ними в случаях, когда собственник обращается с домашними животными в явном противоречии с установленными на основании закона правилами и принятыми в обществе нормами гуманного отношения к животным. Соответствующее требование об изъятии животных предъявляется лицом в суд. Цена выкупа определяется соглашением сторон, а в случае спора — судом (ст. 241 ГК РФ).

Таким образом, обществу и правовой практике предстоит определяться с устанавливаемыми ГК РФ положениями, направленными на обеспечение не только рационального, но и гуманного использования животного мира и его представителей, включение их в состав окружающей среды, размежевание собственности на них, уравновешивание требований гражданского оборота и нравственности, общественных интересов и частных надобностей.

? Контрольные вопросы

• Каковы основные направления использования животного мира?

• Чем отличается животный мир от объектов животного мира? От животных? Кто владеет правом собственности на них?

• Каковы правомочия пользователей животного мира?

Темы рефератов

• Животный мир как объект охраны окружающей среды.

• Собственники и пользователи животного мира.

• Гуманное отношение к животным.

Литература

• Федеральный закон «О животном мире» от 24 февраля 1995 г.

• Постановление Правительства РФ «О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания» от 19 января 1998 г.

• Постановление Правительства РФ «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Японии о некоторых вопросах сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов» от 2 февраля 1998 г.

• Комментарий к Закону о животном мире // Законодательство и экономика. 1996. № 1/2.

• Емельянова В. Г., Заславская Л. А. Судебное рассмотрение дел о нарушении законодательства об охране животного мира. М.: Юридическая литература, 1982.

• Новый гражданский кодекс России и отраслевое законодательство. М.: ИЗиСП, 1995.

• Гражданский кодекс Российской Федерации. Проблемы; Теория. Практика. / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998.

• Панкратов И. Ф., Сыродоев Н. А. Законодательство об охране и использовании животного мира. М., 1983.

Тема XII. Охрана атмосферного воздуха

Правовые меры защиты воздуха. — Шум и радиация. — Озоновый слой Земли.

§ 1. Правовые меры защиты воздуха

(законодательство об охране атмосферного воздуха; предельно допустимые концентрации и выбросы вредных веществ; ограничение деятельности и прекращение выбросов; иные направления регулирования вредных воздействий на атмосферу)

Среди объектов охраны окружающей среды упоминались атмосферный воздух и озоновый слой атмосферы. Законодательства о регулировании их использования пока не существует в целостном виде. Двести лет назад А. Н. Радищев в «Путешествии из Петербурга в Москву» писал: единственное, чего нельзя отнять у христианина, так это воздух. Однако научно-технический прогресс проделал такой путь, что вопрос об охране воздуха встал на повестку дня.

Законодательство об охране атмосферного воздуха

Задачами законодательства об охране атмосферного воздуха является регулирование общественных отношений в этой области. Цели регулирования — сохранение в чистоте и улучшение состояния атмосферного воздуха; предотвращение и снижение вредных химических, физических, биологических и иных воздействий на атмосферу, вызывающих неблагоприятные последствия для населения, народного хозяйства страны, для растительного и животного мира; укрепление законности и правопорядка в области охраны атмосферного воздуха.

Головным законом является Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» 1982 г. В соответствии с ним изданы иные акты законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Ими регулируются компетенция государственных и иных органов в области охраны атмосферного воздуха, государственный учет вредных воздействий на него, наблюдение, контроль, разрешение споров и ответственность в области охраны атмосферного воздуха.

К ведению Федерации, в частности, относятся определение общих мероприятий и установление основных положений в области охраны атмосферного воздуха, установление стандартов и нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в воздухе и уровней вредных физических воздействий на него, установление единой системы государственного учета вредных воздействий на воздух, государственный контроль за охраной атмосферного воздуха и установление порядка его осуществления.

Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха осуществляется согласно законодательству исполнительными органами государственной власти и специально уполномоченными на то государственными органами.

Предельно допустимые концентрации и выбросы вредных веществ

Для оценки состояния атмосферного воздуха Министерством здравоохранения России устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе. Они предусматривают 479 загрязнителей воздуха и состоят из двух величин: предел кратковременного, разового воздействия и среднесуточный предел, возникающий при длительном поступлении вредных веществ в организм.

Нормативы являются едиными для всей территории страны. Но с учетом природно-климатических особенностей и повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и иных рекреационных зон) могут устанавливаться более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на воздух.

Нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) вредных веществ стационарными и передвижными источниками загрязнения устанавливаются органами Комитета по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды РФ и Минздрава РФ. При этом учитываются производственная мощность конкретных объектов и их совокупность в пределах города или иного населенного пункта так, чтобы сумма их выбросов с учетом перспектив развития данного района не привела к превышению ПДК и ПДВ вредных веществ в атмосферном воздухе.

Выброс вредных веществ стационарным источником загрязнения допускается в каждом конкретном случае на основании разрешения, где предусматриваются ПДВ и другие условия и требования, обеспечивающие охрану атмосферного воздуха. Предприятия обязаны соблюдать эти условия и требования — проводить организационно-хозяйственные и технические мероприятия для их выполнения, добиваться снижения выбросов, обеспечивать бесперебойную работу и поддержание в исправном состоянии сооружений, оборудования и аппаратуры для очистки выбросов и контроля за ними, осуществлять постоянный учет количества и состава вредных веществ, выбрасываемых в атмосферу.

Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. определен порядок разработки и утверждения нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ и размещения отходов.[91] Разработку указанных нормативов координирует Госкомэкологии совместно с государственными органами санитарно-эпидемиологического надзора и специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей среды и иными исполнительными органами государственной власти.

Проекты нормативов разрабатывают сами предприятия с учетом предложений органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных объединений, мнения населения. Конкретным предприятиям нормативы выбросов утверждают специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды.

Ограничение деятельности и прекращение выбросов

В случаях нарушения условий и требований, предусмотренных разрешениями, либо когда возникает угроза здоровью населения, выброс вредных веществ должен быть ограничен, приостановлен или запрещен по решению органа, осуществляющего государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Для этого может быть прекращена деятельность отдельных промышленных установок, цехов, предприятий.

При превышении в результате аварийной ситуации установленных нормативов ПДВ собственники предприятий обязаны немедленно сообщить об этом органам государственного контроля за охраной атмосферного воздуха и принять меры к охране атмосферного воздуха и ликвидации причин и последствий загрязнения: при необходимости предприятие прекращает работу.

При получении предупреждения о возможном повышении концентрации вредных веществ в воздухе (от неблагоприятных метеорологических условий, от аварий на соседних производствах, от неудачного стечения климатических и антропогенных обстоятельств) предприятия и организации проводят специально разработанные мероприятия по снижению выбросов в атмосферу.

Если возникает угроза здоровью людей, то органы общегосударственной службы наблюдения и контроля за уровнем загрязнения природной среды обязаны немедленно сообщить об этом соответствующим исполнительным органам государственной власти, органам местного самоуправления, заинтересованным предприятиям и организациям.

По получении таких сообщений предприятия и организации переходят на специальный режим работы или временно приостанавливаются с целью снижения интенсивности выбросов и устранения других вредных воздействий на атмосферу; в крайнем случае, осуществляется временная эвакуация населения.

Иные направления регулирования самовредных воздействий на атмосферу

При проектировании, производстве и эксплуатации автомобилей, самолетов, судов и других передвижных средств и установок разрабатываются и осуществляются меры по предотвращению и сокращению выбросов в атмосферу этими средствами и установками. Количество вредных веществ, выбрасываемых транспортными средствами, не должно превышать нормативов ПДВ.

Все транспортные средства, находящиеся в эксплуатации, подвергаются контролю за соблюдением ПДВ. Не допускается производство и эксплуатация транспорта, в выбросах которого содержание вредных веществ превышает установленные нормативы. В противном случае наступает юридическая ответственность за загрязнение атмосферного воздуха.

Соблюдение нормативов вредных воздействий обеспечивается при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий и сооружений, при совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов и оборудования. При этом предусматриваются улавливание, утилизация, обезвреживание вредных веществ и отходов, полное исключение выбросов.

Предприятия и организации, деятельность которых связана с выбросами загрязняющих веществ в атмосферу, независимо от времени ввода их в действие должны быть оснащены сооружениями, оборудованием и аппаратурой для очистки выбросов и средствами контроля за количеством и составом выбрасываемых веществ.

При планировании размещения и развития городов должны учитываться состояние в них атмосферного воздуха и прогнозы его изменения. Проектирование, застройка и реконструкция городов проводятся в соответствии с санитарно-гигиеническими правилами; должны приниматься меры к улучшению благоустройства и озеленению территорий населенных пунктов и производственных площадей.

Размещение в населенных пунктах терриконов, отвалов, складирование промышленных отходов, производственного, бытового мусора, являющихся источниками загрязнения воздуха пылью, вредными газообразными и дурнопахнущими веществами, сжигание отходов на территориях запрещаются, кроме случаев, когда сжигание осуществляется с соблюдением требований по охране атмосферного воздуха.

§ 2. Шум и радиация

(предупреждение и устранение звуковых колебаний; радиационное воздействие)

Российское право одним из первых предусмотрело почти два десятка лет назад такие виды физических вредных воздействий на атмосферный воздух, как шумы и радиация, и подвергло общественные отношения по поводу них правовому регулированию.

Предупреждение и устранение звуковых колебаний

Нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации и иных вредных физических воздействий через атмосферу устанавливаются на уровне, обеспечивающем сохранение здоровья и трудоспособности людей, охрану растительного и животного мира, благоприятную для жизни окружающую среду. Отдельные виды вредного физического воздействия на атмосферный воздух могут допускаться на основании специальных разрешений.

Санитарными нормами допустимого уровня шума на территории жилой застройки установлено, что он не должен превышать 60 децибел, а в ночное время, с 23 до 7 часов, — 45 децибел. Для санаторно-курортных зон эти нормативы составляют соответственно 40 и 30 децибел.[92]

В целях борьбы с производственными и иными шумами должны осуществляться: внедрение малошумных технологических процессов; улучшение конструкций транспортных средств и их эксплуатации, содержания железнодорожных и трамвайных путей, автомобильных дорог и уличных покрытий; размещение аэродромов и аэропортов, промышленных сооружений и оборудования на необходимом расстоянии от населенных пунктов и районов жилой застройки; улучшение планировки и застройки городов и других населенных пунктов; предупреждение и снижение бытовых шумов.

Уровень шумового загрязнения атмосферного воздуха во многом зависит от граждан: они обязаны соблюдать правила тишины в квартирах, во дворах жилых домов, на улицах и площадях городов, в местах отдыха и других общественных местах, в местах массового скопления и размножения диких зверей и птиц. Эти правила принимаются субъектами Федерации или органами местного самоуправления; в них нередко предусматриваются в случае нарушения штрафы, налагаемые в административном порядке.

Радиационное воздействие

Содержание радиоактивных веществ должно регулироваться не только в атмосфере, но и в других элементах окружающей среды, в продуктах питания. Однако оно впервые подверглось регулированию применительно к атмосферному воздуху и через него осуществляется их основное воздействие. Предельно допустимый уровень радиационного облучения населения устанавливается в величинах, не представляющих опасности для здоровья и генетического фонда человека.

Головным актом в этой области является Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» 1996 г.[93] Санитарные правила, нормы, гигиенические нормативы в области обеспечения радиационной безопасности утверждаются органами санитарно-эпидемиологического надзора. Правила радиационной безопасности, регламентирующие требования к обеспечению технической безопасности при работах с радиоактивными веществами и другими источниками ионизирующего излучения, утверждаются федеральным органом исполнительной власти по атомному надзору.

Законом используются такие основные понятия, как ионизирующее излучение, естественный радиационный фон, техногенно измененный радиационный фон, эффективная доза, санитарно-защитная зона, радиационная авария, зона наблюдения.

Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области обращения с источниками ионизирующего облучения, их проектирование, сооружение, изготовление для них технологического оборудования и средств радиационной защиты осуществляются только на основании специальных разрешений (лицензий), выданных органами, уполномоченными на ведение лицензирования.

Такой же порядок установлен для работ в области добычи, производства, транспортирования, хранения, использования, обслуживания, утилизации и захоронения источников ионизирующего излучения. Согласно ст. 50 Закона РФ об охране окружающей природной среды, ввоз в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и материалов запрещаются.

Организации обязаны: осуществлять контроль за радиационной обстановкой на рабочих местах, в помещениях, на территориях организаций; проводить учет индивидуальных доз облучения работников; проводить подготовку и аттестацию руководителей и исполнителей работ; организовывать проведение медицинских осмотров.

В целях защиты населения от влияния природных радионуклидов должны осуществляться: выбор земельных участков для строительства зданий с учетом уровня выделения радона из почвы и гамма-излучения; проектирование и строительство зданий с учетом предотвращения поступления радона в воздух этих помещений; проведение контроля строительных материалов, приемка зданий в эксплуатацию с учетом уровня содержания радона в воздухе помещений.

Учет индивидуальных доз облучения, полученных гражданами при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур и обусловленных естественным радиационным и техногенно измененным радиационным фоном, осуществляется в рамках единой государственной системы контроля и: учета индивидуальных доз облучения, создаваемой в порядке, определяемом Правительством РФ.

§ 3. Озоновый слой Земли

(значение озонового слоя; международно-правовые меры охраны озонового слоя; российское законодательство об охране озонового слоя)

Охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения на территории России, согласно ст. 4 и 56 Закона РФ об охране окружающей природной среды, подлежит озоновый слой атмосферы.

Значение озонового слоя

В середине XX в. стало понятным надвигающееся разрушение озонового слоя как одно из проявлений антропогенной деформации окружающей среды, ведущей к. нарушению функционирования экологических систем и биосферы Земли. Озон, находящийся на высоте около 30 км от земной поверхности, Представляет собой тончайший слой толщиной около 3 мм и является одним из обязательных условий сохранения жизни на нашей планете, так как защищает ее от ультрафиолетового излучения. Фатальным станет воздействие ультрафиолетового излучения на биомассу планктона — главного производителя кислорода, на все живое, произрастающее и двигающееся на Земле.

Важное значение имеет озоновый слой для поддержания температурного баланса на Земле сочетая в себе парниковые и антипарниковые свойства. Он же активный участник формирования погоды, служит аккумулятором и преобразователем энергии, вносимой в атмосферу волновым излучением Солнца.

Человек воздействует на озоновый слой различными способами — проявлениями его хозяйственной деятельности: проведением ядерных взрывов, полетами высотных самолетов и космических аппаратов, производством и функционированием холодильных агрегатов и бытовых аэрозолей. Наиболее опасными загрязнителями атмосферы являются промышленные выбросы (ежегодно в атмосферу выбрасывается более 300 млн. т окиси и двуокиси серы, 50 млн. т окиси азота, 300 тыс. т свинца); к ним присоединяются продукты сгорания топлива на транспорте: каждый автомобиль выбрасывает за год 1 кг свинца, воздушный лайнер за 7 часов полета сжигает 35 т кислорода, необходимого для образования озона.

В результате этих причин озоновый слой начинает истончаться по сравнению со своим естественным состоянием, а при некоторых условиях над определенными территориями и вовсе исчезать — появляются озоновые дыры, чреватые необратимыми последствиями. Сначала они наблюдались ближе к южному полюсу Земли, но недавно были замечены и над азиатской частью России.

Международно-правовые меры охраны озонового слоя

В 1977 г. Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП) был принят Мировой план действий по озоновому слою, предусмотревший необходимость изучения воздействия озонового слоя и его разрывов на ультрафиолетовую радиацию и на заболеваемость людей (документ носил научный характер).

В 1985 г. в Вене состоялась конференция, принявшая Конвенцию об охране озонового слоя. Был установлен список веществ, отрицательно влияющих на озоновый слой, и принято решение о взаимном информировании государств о производстве и использовании этих веществ, о принимаемых мерах. Впервые официально заявлялось о пагубном воздействии изменений озонового слоя на здоровье людей и окружающую среду и о том, что меры по охране озона требуют международного сотрудничества.

Решающим стало подписание Монреальского протокола в 1987 г., согласно которому устанавливался контроль за производством и использованием фреонов и хлор- и фторуглеводородов, наиболее разрушающих озоновый слой. Протокол подписали более 70 стран, в том числе обязательства по нему взяла Российская Федерация.

Многое еще остается неясным: является ли нарушение озонового слоя необратимой катастрофой для земной цивилизации или дело можно поправить? Какие именно причины служат разрушению озонового слоя? Можно ли их окончательно выяснить и ликвидировать?

Поставлено под угрозу выполнение принятых международным сообществом решений из-за несоблюдения рядом государств нормативов сокращения производства влияющих на озон веществ, недостаточности международного контроля (Китай и Индия вообще не подписали Монреальский протокол).

Российское законодательство об охране озонового слоя

Согласно Закону РФ об охране окружающей природной среды, предупреждение опасных изменений озонового слоя Земли обеспечивается:

организацией наблюдения, учета и контроля изменения состояния климата, озонового слоя под влиянием хозяйственной деятельности и иных процессов;

установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ, воздействующих на состояние климата и озонового слоя;

регулированием производства и использования в быту химических веществ, разрушающих озоновый слой;

применением мер ответственности за нарушения этих требований.

Список веществ и отходов производства, вредно воздействующих на состояние озонового слоя, утверждается специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и сообщается всем министерствам, ведомствам, предприятиям, учреждениям, организациям.

Сыграло также свою роль постановление Правительства РФ от 6 ноября 1995 г. об утверждении Федеральной целевой программы «Защита окружающей природной среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов на 1996-1997 гг.»[94]

Проблема сохранения озонового слоя показывает, что власть человека над природой не является всесильной, и он должен вовремя осмыслить свою роль во Вселенной и, возможно, кое-где остановиться, ограничиться, иначе может быть поздно; эта глобальная катастрофа, как и ядерное загрязнение, может коснуться всех и каждого. Однако кажущаяся отрешенность этих проблем от сиюминутных забот затрудняет и отодвигает их решение, а экономический кризис перечеркивает достигнутые международные договоренности и национальные предписания.

? Контрольные вопросы

• Какие правовые меры принимаются для охраны атмосферного воздуха? По каким направлениям?

• Чем вредны шумовое и радиационное загрязнения атмосферного воздуха? Какими способами ведется с ними борьба?

• Почему опасно уничтожение озонового слоя атмосферы? Какие меры правового и не правового характера могут быть приняты для сохранения озонового слоя Земли?

Темы рефератов

• Российское законодательство об охране атмосферного воздуха.

• Виды загрязнения атмосферного воздуха и борьба с ними.

• Озоновый слой как объект охраны окружающей среды.

Литература

• Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» от 14 июля 1982 г.

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов» от 11 октября 1997 г.

• Бринчук М. М. Правовая охрана атмосферного воздуха. М, 1986.

• Роун Ш. Озоновый кризис. Пятнадцатилетняя эволюция неожиданной глобальной опасности. М., 1993.

• Габитов Р. X. Правовая охрана атмосферы. Учебное пособие. Уфа, 1996.

Тема XIII. Объекты особой охраны

Основные положения. — Государственные природные заповедники и национальные парки. — Государственные природные заказники и памятники природы. — Парки и сады. — Лечебно-оздоровительные местности.

§ 1. Основные положения

(история вопроса; виды особо охраняемых природных территорий; особо охраняемые растения и животные)

Как отмечалось, отдельной категорией объектов охраны окружающей среды являются особо охраняемые территории и объекты. В экологическом праве им уделяется повышенное внимание: они имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное назначение, изымаются полностью или частично из хозяйственного использования, для них устанавливается режим охраны с учетом особенностей их статуса.

История вопроса

На сегодняшний день в Российской Федерации насчитывается 95 государственных природных заповедников федерального значения общей площадью более 31 млн. га, в том числе сухопутной (со внутренними водоемами) — более 26 млн. га, что составляет 1,53% всей территории России. Заповедники расположены на территории 18 республик, 4 краев, 35 областей, 6 автономных округов. Подавляющее большинство (88) государственных природных заповедников находится в непосредственном управлении Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, 1 — в системе Минобразования, 4 — в ведении Российской академии наук, 1 — в ведении Рослесхоза.

Государственные природные заповедники имеют статус природоохранных, научно-исследовательских и эколого-просветительских учреждений, в которых трудятся около 5 тыс. штатных работников. История создания общегосударственных заповедников насчитывает 80 лет, первый такой заповедник был создан еще в конце 1916 г. — это знаменитый Баргузинский заповедник на Байкале, функционирующий и в наши дни.

Национальные парки в Российской Федерации стали создаваться с 1983 г., на сегодняшний день в России имеется 32 национальных парка (0,6% всей территории России). Практически все национальные парки находятся в ведении Федеральной службы лесного хозяйства России и только два («Переславский» и «Лосиный остров») находятся в ведении соответственно администрации Ярославской области и правительства Москвы.

Неповторимость системы заповедников и национальных парков России, их роль в сохранении природного наследия и биологического разнообразия признаны во всем мире. 18 российских заповедников имеют международный статус биосферных резерватов (им выданы соответствующие сертификаты ЮНЕСКО), 5 заповедников и 4 национальных парка находятся под юрисдикцией Всемирной конвенции о сохранении культурного и природного наследия, 8 заповедников и 1 национальный парк подпадают под юрисдикцию Рамсарской конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, 2 заповедника имеют дипломы Совета Европы.

В соответствии с Указом Президента РФ «Об особо охраняемых природных территориях» от 2 октября 1992 г. до конца 2005 г. в России планируется создать еще несколько десятков новых заповедников и национальных парков.

В большинстве государств мира, имеющих обширную систему общенациональных природных резерватов с инфраструктурой хозяйственных учреждений, для непосредственного руководства ими создаются специализированные мощные управленческие структуры со всей полнотой административных функций. Так, в США федеральная Служба национальных парков осуществляет управление примерно 350 федеральными резерватами различного статуса. Причем финансовую политику в национальных парках США определяют именно в Службе национальных парков, а не в иных службах Министерства внутренних ресурсов, где эта Служба находится. Аналогичные службы имеются в Канаде, Австралии, Танзании.

В последние годы подобная практика находит признание и в странах СНГ. Так, несмотря на сложную социально-экономическую ситуацию, в Грузии сочли целесообразным передать государственные заповедники в подчинение самостоятельного Главка при Совете Министров. 13 марта 1995 г. постановлением Совета Министров Украины создано Главное управление по национальным паркам и заповедному делу Минэкобезопасности Украины.

В истории заповедного дела в России были и иные времена. С 1934 по 1951 г. в стране функционировал Комитет по заповедникам при Правительстве РСФСР (до 1936 г. — при Президиуме ВЦИК). Возглавляемый авторитетными государственными деятелями, имея в составе центрального аппарата профессионалов заповедного дела, этот Комитет осуществлял государственное управление системой заповедников. Сеть их непрерывно развивалась, укреплялась материальная база, в самих заповедниках трудились многие основоположники отечественной полевой экологии. Комитет издавал собственный бюллетень. Комитет был ликвидирован в ходе трагического разгрома заповедной системы страны в 1951 г., преодолеть негативные последствия которого отечественное заповедное дело не может до сих пор.

Виды особо охраняемых природных территорий

Особо охраняемые территории относятся к объектам общенационального достояния. Регулирование их охраны осуществляется на основании Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» 1995 г.[95] С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса, находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:

а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

б) национальные парки;

в) природные парки;

г) государственные природные заказники;

д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады;

ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение; они являются соответственно федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации, собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Закон Республики Тыва «Об особо охраняемых природных территориях Республики Тыва» предусматривает, в частности, организацию таких особо охраняемых природных территорий, как этноприродные парки, государственные природные микрозаповедники и охраняемые водно-болотные угодья. Закон Республики Хакасия «Об особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Хакасия» — эколого-этнические, ландшафтно-исторические и эколого-рекреационные зоны. Закон Республики Саха (Якутия) «Об особо охраняемых природных территориях» — национальные природные резерваты, национальные ресурсные резерваты и охраняемые ландшафты.

Опыт создания специальных категорий особо охраняемых природных территорий на местном (муниципальном) уровне пока незначителен. Из наиболее удачных примеров следует отметить экологический парк «Черное озеро» в Засвияжском районе г. Ульяновска, созданный постановлением мэра г. Ульяновска «О создании экологического парка „Черное озеро“» от 22 апреля 1993 г.

Особо охраняемые растения и животные

Для охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных учреждаются Красная книга РФ, красные книги субъектов Российской Федерации. Растения и животные, занесенные в Красные книги, повсеместно не подлежат хозяйственному использованию. Запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих растений и животных, ухудшающая среду их обитания. Предприятия и учреждения, иные землепользователи, на территориях которых имеются занесенные в Красные книги растения и животные, обязаны принимать меры к охране и воспроизводству этих видов.

19 февраля 1996 г. принято постановление Правительства РФ «О Красной книге Российской Федерации»[96]. Правила добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, утверждены постановлением Правительства РФ от 6 января 1997 г. № 13.[97] Утвержден перечень редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, продажа изделий, из шкур которых запрещена (приказ Минприроды от 27 июня 1994 г. № 202).[98]

В целях реализации международных договоренностей Правительство РФ приняло 1 июля 1995 г. постановление «О мерах по выполнению Конвенции о биологическом разнообразии».[99]

Особая охрана осуществляется по объектам и по территориям, например, постановлением Правительства РФ «О сохранении амурского тигра и других редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений на территории Приморского и Хабаровского краев» от 7 августа 1995 г.[100]

§ 2. Государственные природные заповедники и национальные парки

(что нельзя делать в заповеднике; создание национальных парков; просвещение и туризм; режим охраны территорий национальных парков; организация обслуживания посетителей)

На территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты. Государственные природные заповедники являются научно-исследовательскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

Документом, аккумулирующим всю информацию о состоянии природных комплексов заповедников и их изменениях, является принятая в системе заповедников страны «Летопись природы». Ее задача состоит в целенаправленном комплексном сборе и фиксации фактических данных, всесторонне характеризующих изменения в заповедных экосистемах. Основные предъявляемые к ней требования — достоверность, массовость информации, ее, репрезентативность, систематичность, методическая сопряженность обеспечивающая преемственность и сопоставимость данных.

Что нельзя делать в заповеднике

Согласно Положению о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1991 г. (в редакции постановления Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. № 527), к числу запрещенных на территории заповедников видов деятельности относятся:

действия, изменяющие гидрологический режим земель;

изыскательские работы и разработка полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажении и горных пород;

рубки главного пользования, заготовка живицы, древесных соков, лекарственных растений и технического сырья, а также иные виды лесопользования;

сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор и заготовка дикорастущих плодов, ягод, грибов, орехов, семян, цветов и иные виды пользования растительным миром;

строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и их отделений, строительство зданий и сооружений, дорог и путепроводов, линий электропередач и прочих коммуникаций, за исключением необходимых для обеспечения деятельности заповедников;

промысловая, спортивная и любительская охота, иные виды пользования животным миром;

применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений;

сплав леса;

транзитный прогон домашних животных;

нахождение, проход и проезд посторонних лиц и автомототранспорта вне дорог и водных путей общего пользования;

сбор зоологических, ботанических и минералогических коллекций, кроме предусмотренных тематикой и планами научных исследований в заповедниках;

пролет самолетов и вертолетов ниже 2000 м над сушей и водным пространством без согласования с заповедником или контролирующими природоохранными органами, а также преодоление самолетами над территорией заповедника звукового барьера;

иная деятельность, нарушающая естественное развитие природных процессов, угрожающая состоянию природных комплексов и объектов, а также не связанная с выполнением возложенных на заповедник задач.

Создание национальных парков

Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и которые предназначены для использования в природоохранных, просветительских и культурных целях и для регулируемого туризма.

Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории национальных парков, предоставляются в пользование (владение) национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами. Историко-культурные объекты, поставленные на государственную охрану, передаются в пользование национальным паркам по согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры. В отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников.

Конкретный национальный парк функционирует на основании положения, утверждаемого государственным органом, в ведении которого он находится, по согласованию со специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Вокруг национального парка создается охранная зона с ограниченным режимом природопользования.

В настоящее время из 32 национальных парков в составе 19 имеются земельные участки других собственников, владельцев и пользователей. Доля таких земель в ряде парков исключительно высока (75% — «Переславский», 58% — «Орловское Полесье», 54% — «Мещерский» и «Русский Север», 48% — «Самарская Лука», 41% — «Себежский»).

Просвещение и туризм

В национальных парках России много особо ценных объектов истории и культуры. Так, в парке «Самарская Лука» находится одно из крупнейших поселений Волжской Болгарии (IX-XIII вв.) — «Муромский городок», в «Сочинском» — около 150 памятников каменного и бронзового веков, в «Нижней Каме» — свыше 80 археологических памятников, связанных со стоянками древнего человека. В национальном парке «Кендзерский» сосредоточены 12 деревянных церквей, 50 часовен, 18 памятников жилой архитектуры. На территории национального парка «Водлозерский» расположен уникальный памятник деревянного зодчества XVIII в. — Ильинский погост.

Согласно Положению о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденному постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769 (действующему в части, не противоречащей Федеральному закону об особо охраняемых природных территориях), эколого-просветительская деятельность национальных природных парков включает выпуск буклетов, фотоальбомов, путеводителей, справочных материалов и иной печатной продукции, организацию музеев и экспозиций под открытым небом, создание и обустройство учебных экскурсионных троп и маршрутов, организацию школьных лесничеств, прохождение учебной и производственной практики студентами высших и средних специальных учебных заведений соответствующего профиля, освещение деятельности национальных природных парков в средствах массовой информации и иные формы и методы социально-экологического воспитания, образования и пропаганды экологических знаний.

Развитие регулируемого туризма и отдыха в природных условиях осуществляется в соответствии с утвержденными проектными материалами путем предоставления национальными природными парками в аренду (пользование) заинтересованным юридическим лицам земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений. В случае отсутствия юридических лиц, заинтересованных в строительстве и эксплуатации объектов туризма и отдыха, национальные природные парки могут самостоятельно осуществлять эти работы за счет средств, выделяемых из бюджета, при этом доходы от эксплуатации этих объектов учитываются в сметах расходов национальных природных парков.

Режим охраны территорий национальных парков

На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей. Исходя из указанных особенностей на территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе:

а) заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории;

б) особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение;

в) познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка;

г) рекреационная, предназначенная для отдыха;

д) охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;

е) обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;

ж) хозяйственного назначения, в пределах которой, осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.

На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка.

В границах рекреационной зоны национального парка могут находиться территории, предназначенные для спортивной и любительской охоты и рыболовства. При этом охотопользование на территориях национальных парков осуществляется ими самостоятельно или путем предоставления охотничьих угодий в аренду другим охотопользователям.

В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения (к которому, вне всяких сомнений, может относиться и русское), допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования, на специально выделенных участках допускаются традиционная хозяйственная деятельность и связанные с ней виды пользования природными ресурсами. В этом случае осуществление промысловой охоты и рыболовства не будет противоречить закону, если эта деятельность будет оговорена в индивидуальном положении о парке и вестись по согласованию с его дирекцией.

Организация обслуживания посетителей

Обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков осуществляется в соответствии с утвержденными проектами на основании лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, предоставляемых дирекциями национальных парков, если предлагаемые услуги по организации обслуживания посетителей не противоречат целям деятельности национальных парков и не причиняют ущерба природным комплексам и объектам историко-культурного наследия.

Постановлением Правительства РФ, от 3 августа 1996 г. № 916 утверждено Положение о порядке предоставления, и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков. Согласно этому Положению, право на осуществление конкретных видов деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха и условия их осуществления являются неотъемлемой частью правового статуса и режима территории национального парка и должны быть отражены в положении о нем.

§ 3. Государственные природные заказники и памятники природы

(виды заказников; режим заказников; памятники природы)

Объявление территории государственным природным заказником или памятником природы допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.

Виды заказников

Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть:

а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

б) биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

в) палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;

г) гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

д) геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Собственникам, владельцам и пользователям земельных участков, находящихся в границах государственных заказников, предоставляются льготы по земельному налогу в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Из 66 государственных природных заказников федерального значения 10 находятся в ведении и управлении Госкомэкологии России, их них 8 — административно подчинены соответствующим государственным природным заповедникам («Южно-Камчатский» — Кроноцкому заповеднику, «Малые Курилы» — Курильскому, «Верхне-Кондинский» — заповеднику «Малая Сосьва», «Елогуйский» — Центрально-сибирскому, «Североземельский» — заповеднику «Большой Арктический», «Цасучейский бор» — Даурскому, «Цейский» — Северо-Осетинскому, «Кабанский» — Байкальскому).

Режим заказников

В соответствии с земельным законодательством создание государственных природных заказников согласуется с собственниками, владельцами и пользователями участков земли и акватории, на которых они расположены. На территории государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.

Приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 16 января 1996 г. № 20 утверждено Примерное положение о государственных природных заказниках в Российской Федерации. Согласно ему государственные природные заказники обозначаются на местности предупредительными и информационными знаками по периметру их границ.

Памятники природы

Памятники природы — уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Памятники природы могут иметь федеральное или региональное значение в зависимости от природоохранной, эстетической и иной ценности охраняемых природных комплексов и объектов.

Памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе:

участки живописных местностей;

эталонные участки нетронутой природы;

участки с преобладанием культурного ландшафта (старинные парки, аллеи, каналы, древние копи);

места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных, редких и исчезающих видов растений и животных;

лесные массивы и участки леса, особо ценные по своим характеристикам (породный состав, продуктивность, генетические качества, строение насаждений), а также образцы выдающихся достижений лесохозяйственной науки и практики;

природные объекты, играющие важную роль в поддержании гидрологического режима;

уникальные формы рельефа и связанные с ним природные ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, группы пещер, ледниковые цирки и троговые долины, моренно-валунные гряды, дюны, барханы, гигантские наледи, гидролакколиты);

геологические обнажения, имеющие особую научную ценность (опорные разрезы, стратотипы, выходы редких минералов, горных пород и полезных ископаемых);

геолого-географические полигоны, в том числе классические участки с особо выразительными следами сейсмических явлений, а также обнажения разрывных и складчатых нарушений залегания горных пород;

местонахождения редких или особо ценных палеонтологических объектов;

участки рек, озер, водно-болотных комплексов, водохранилищ, морских акваторий, небольшие реки с поймами, озера, водохранилища и пруды;

природные гидроминеральные комплексы, термальные и минеральные водные источники, месторождения лечебных грязей;

береговые объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, лагуны, бухты);

отдельные объекты живой и неживой природы (места гнездования птиц, деревья-долгожители и имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, единичные экземпляры экзотов и реликтов, вулканы, холмы, ледники, валуны, водопады, гейзеры, родники, истоки рек, скалы, утесы, останцы, проявления карста, пещеры, гроты).

Передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается без изъятия или с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков по обеспечению установленного режима особой охраны памятников природы возмещаются за счет средств федерального бюджета, а также средств внебюджетных фондов. Вопросы обеспечения режима особой охраны территорий памятников природы регламентируются Примерным положением о памятниках природы в Российской Федерации, утвержденным приказом Минприроды России от 16 января 1996 г. № 20.

В случае непосредственной угрозы уничтожения вновь выявленных уникальных природных комплексов и объектов до объявления их в установленном порядке памятниками природы специально уполномоченные на то государственные органы Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и их территориальные подразделения принимают решения о приостановлении действий, которые могут привести к уничтожению либо повреждению этих природных комплексов и объектов, и выдают в установленном законом порядке предписание о приостановлении указанной деятельности соответствующим хозяйствующим субъектам.

§ 4. Парки и сады

(природные парки; дендрологические парки и ботанические сады)

В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» особый режим устанавливается в отношении природных парков, а также дендрологических парков и ботанических садов.

Природные парки

Природные парки — это рекреационные учреждения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации. На них возлагаются задачи создания условий для отдыха (в том числе массового), сохранение рекреационных ресурсов, разработка и внедрение эффективных методов охраны природы, поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территории.

Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, а в отдельных случаях — на землях иных пользователей, а также собственников. На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической или рекреационной ценности природных участков.

Исходя из этого могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны. Запрещается деятельность, влекущая изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических и эстетических качеств парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение ценности территорий.

Дендрологические парки и ботанические сады

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады.

В Российской Федерации на конец 1996 г. насчитывалось 55 ботанических садов и 22 дендрологических парка и дендрария, находящихся в ведении Российской академии наук (Главный ботанический сад РАН, Ботанический сад Ботанического института им. В. Л. Комарова), отделений и научных центров РАН (Полярно-альпийский ботанический сад-институт Кольского НЦ РАН, Ботанический сад Уральского отделения РАН), Рослесхоза (дендрарий Кавказского филиала ВНИИЛМ) и его территориальных органов (дендрарий Новосибирского лесхоза, дендрологический парк Кандалакшского лесхоза), Минсельхозпрода России (дендрологический сад Новосибирской плодово-ягодной станции), государственных университетов (Ботанический сад МГУ им. М. В. Ломоносова, Ботанический сад Санкт-Петербургского госуниверситета, Сибирский ботанический сад Томского госуниверситета), сельскохозяйственных (дендрарий Кубанского сельскохозяйственного института, Ботанический сад Омского сельхозинститута), лесотехнических (дендрарий Архангельского лесотехнического института, Ботанический сад Санкт-Петербургской лесотехнической академии) и педагогических вузов (Ботанический сад Кировского педагогического института, Ботанический сад Пензенского педагогического института), некоторых других ведомств (Ботанический сад лекарственных растений 1-го Московского медицинского института, Кабардино-Балкарский республиканский ботанический сад совхоза «Декоративные культуры»).

Существующие ботанические сады и дендрологические парки создавались различными государственными органами в зависимости от своего статуса. Так, официальный статус дендрологического парка Кандалакшского лесхоза был придан соответствующей территории площадью 1,88 га решением Мурманского облисполкома от 24 декабря 1989 г. № 537. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1996 г. № 571 образован дендрологический парк федерального значения в Становлянском районе Липецкой области на базе Лесостепной опытно-селекционной станции Минстроя России. Ботанический сад Амурского научного центра ДВО РАН (г. Благовещенск) создан постановлением Президиума ДВО РАН «Об организации Ботанического сада Амурского научного центра ДВО РАН» от 31 мая 1994 г. и зарегистрирован в соответствии с постановлением администрации г. Благовещенска о государственной регистрации научно-исследовательского учреждения «Ботанический сад Амурского научного центра ДВО РАН» от 27 июня 1994 г.

Территории дендрологических парков и ботанических садов могут быть разделены на различные функциональные зоны, в том числе:

а) экспозиционную, посещение которой разрешается в порядке, определенном дирекциями дендрологических парков или ботанических садов;

б) научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений;

в) административную.

Так, в границах ботанического сада Амурского научного центра ДВО РАН (общая площадь территории 307,7 га) выделены «заповедная зона» (представленная лесами первой группы), «активная зона» и территория дендрария.

§ 5. Лечебно-оздоровительные местности

(нормативное регулирование; округа и служба охраны; ответственность)

Территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия) могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным местностям.

Лечебно-оздоровительные местности и курорты выделяются в целях их рационального использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств. Освоенные и используемые в лечебно-профилактических целях территории, которые обладают природными лечебными ресурсами, а также располагают необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, являются курортами.

Нормативное регулирование

1 марта 1995 г. опубликован в «Российской газете» и с этого момента вступил в силу Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», определяющий принципы государственной политики и регулирующий отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории России.

В данном Федеральном законе используются следующие понятия:

природные лечебные ресурсы — минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Лечебные свойства природных объектов и условий устанавливаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения;

курорт местного значения — освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в установленном порядке в ведении органов местного самоуправления;

курортный регион (район) — территория с компактно расположенными на ней курортами, объединенная общим округом санитарной (горно-санитарной) охраны.

Во исполнение упомянутого Федерального закона Правительство РФ постановлением от 7 декабря 1995 г. № 1426 утвердило Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения.

Согласно этому Положению территория признается лечебно-оздоровительной местностью федерального значения, если она:

располагает одним или несколькими уникальными природными лечебными ресурсами;

обладает необходимыми запасами минеральных вод, лечебных грязей и достаточными ресурсами других природных лечебных факторов;

имеет площадь, пригодную и достаточную для курортного строительства;

удовлетворяет экологическим и санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам, установленным для особо охраняемых территорий лечебно-оздоровительного назначения;

обладает источниками хозяйственно-питьевого и технического водоснабжения, а также надежными системами энергоснабжения, способными удовлетворить потребности будущего курорта.

Округа и служба охраны

В целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны.

Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности или курорта.

4 мая 1995 г. опубликован в «Российской газете» и с этого момента вступил в силу Федеральный закон «О животном мире», предоставляющий, в частности, значительные права должностным лицам специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

В целях реализации этого Федерального закона постановлением Правительства РФ «О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания» от 15 апреля 1996 г. установлено, что этими органами являются Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ, Комитет РФ по рыболовству, Федеральная служба лесного хозяйства России и их территориальные органы.

В связи с принятием этого постановления Правительства России Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ 14 мая 1996 г. издан приказ «О должностных лицах Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органах, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования животного мира и среды его обитания».

Согласно этому постановлению в перечень должностных лиц, осуществляющих соответствующие полномочия и пользующихся правами, перечисленными в ст. 31 Федерального закона «О животном мире», в систему Минприроды России входят и соответствующие должностные лица государственных природных заповедников: главные государственные инспекторы по охране территорий государственных природных заповедников и их заместители, старшие государственные инспекторы по охране территорий государственных природных заповедников, участковые инспекторы по охране территорий государственных природных заповедников, государственные инспекторы по охране территорий государственных природных заповедников.

Права работников службы охраны, предоставленные им Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях», значительны. Поэтому с распространением на них прав, предусмотренных ст. 31 Федерального закона «О животном мире», принципиальное значение имеют следующие вновь приобретенные права: право производить личный досмотр задержанных лиц (в соответствии со ст. 243 КоАП РСФСР личный досмотр может производиться уполномоченным на то лицом одного пола с досматриваемым и ; в присутствии двух понятых (свидетелей) того же пола. О произведенном личном досмотре делается соответствующая запись в протоколе), право остановки транспортных средств, право применять в установленном порядке физическую силу (физическая сила применяется в соответствии с правовыми нормами, регулирующими отношения в области необходимой обороны).

В ряде лечебно-оздоровительных местностей и природных парков для охраны их территорий также созданы специальные службы охраны, входящие в их штат. Например, наличие такой специальной инспекторской службы со значительными полномочиями предусмотрено Положением о национальном природном парке «Ленские Столбы», утвержденном постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 10 февраля 1995 т. № 39. Положениями о природных парках «Южно-Камчатский», «Налычево» и «Быстринский», утвержденными постановлениями Главы администрации Камчатской области, предусмотрено, что охрана этих природных парков осуществляется, в частности, их дирекциями, специалисты которых: «наделяются правами, определенными статьей 34 Федерального закона „Об особо охраняемых природных территориях“».

Ответственность

Согласно ст. 262 УК РФ нарушение режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба, наказывается штрафом а размере от ста до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до, трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет.

Кроме того, согласно ст. 256 УК РФ незаконная добыча рыбы, морского зверя и иных водных животных или промысловых морских растений, если это деяние совершено на территории заповедника или заказника, наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев.

То же деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения либо группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, наказывается штрафом в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Согласно же ст. 258 УК РФ незаконная охота, если это деяние совершено на территории заповедника или заказника, наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев. То же деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения либо группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, наказывается штрафом в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

? Контрольные вопросы

• Каковы цели создания особо охраняемых территорий и объектов?

• Чем отличаются друг от друга особо охраняемые территории?

• Кем учреждаются особо охраняемые территории? В чем проявляется особый режим их охраны?

• Какие известны заповедные территории в вашем регионе?

• Каковы полномочия работников особо охраняемых территорий?

Темы рефератов

• История и причины возникновения особо охраняемых территорий и объектов.

• Характеристика правового режима особо охраняемой территории (по выбору).

• Особо охраняемые растения и животные (федерального, регионального, местного значения).

Литература

• Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г.

• Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 г.

• Постановление Правительства РФ «Об объявлении озера Светлояр памятником природы федерального значения» от 27 декабря 1997 г.

• Вайнер Дуглас. Экология в Советской России. Архипелаг свободы: заповедники и охрана природы. М.: Прогресс, 1991.

• Заповедники России. Сборник материалов летописей природы. М., 1994.

• Степаницкий В. Б. Комментарий к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» (предисловие С. А. Боголюбова). М., 1997.

• Теоретические и практические вопросы ландшафтной экологии и заповедного дела. М., 1993.

• Штильмарк Р. Ф. Историография российских заповедников (1895-1995). М., Логата, 1996.

Тема XIV. Организация экологического управления в городах

Основные положения. — Городские комитеты охраны природы. — Экологические отделы городских администраций. — Договорные формы.

§ 1. Основные положения

(предпосылки и специфика городского экологического управления; экологические требования в поселениях)

Практика насчитывает несколько способов организации экологического управления в городах — путем создания городских (межтерриториальных) комитетов прямого (вышестоящему комитету) или двойного подчинения либо путем формирования природоохранного подразделения городской администрации. Порой эти способы используются параллельно, а также с применением договорных форм. В любом случае от организации городского экологического управления во многом зависит состояние охраны окружающей среды как в городах, так и во всей стране, в связи с чем эта проблема заслуживает выделения в самостоятельную тему для изучения в Особенной части экологического права.

Предпосылки и специфика городского экологического управления

В общей части учебной дисциплины «Экологическое право» рассматривались основные понятия и положения экологического управления, регулируемого правовыми нормами, изучались принципы осуществления местного самоуправления в области природопользования. Организация охраны окружающей среды в городах и иных населенных пунктах имеет свою специфику, объясняемую несколькими причинами.

Прежде всего, города являются средоточием основных промышленных загрязнителей, воздействующих на окружающую среду: в большинстве городских поселений фиксируются превышения допустимых концентраций вредных веществ в атмосфере и в воде, в связи с чем от 10% городских территорий (по оптимистическим оценкам) до 15 % (по пессимистическим) заслуживают быть признанными зоной чрезвычайной экологической ситуации. Большинство городов имеют старую застройку, прежние транспортные коммуникации, отсталое промышленное, очистное оборудование.

В городах проживает и работает почти три четверти населения страны: это означает, что от организации их труда и быта, отдыха и экологического воспитания во многом зависит их экологическое благополучие; здесь становится более очевидной взаимосвязь производственной, технологической дисциплины, обыденного, житейского поведения и экологии; здесь избиратели и налогоплательщики находятся ближе к органам управления, которые принимают решения о расходовании средств, предназначенных на экологические нужды.

Городское население начинает пользоваться своими экологическими правами, обращается в суды и арбитражные суды за их защитой.

Управление экологической ситуацией в городах усугубляется еще и тем, что в разделе природных ресурсов между Федерацией и ее субъектами города остались крайними, последними в этом процессе, зависимыми от вышестоящих властей, зачастую не имеющими своей финансовой базы, что вызывает определенные противоречия.

Эти проблемы отражаются на формировании и расходовании средств экологических фондов: основные загрязнители и плательщики средств в экологические фонды располагаются на территориях городов, поэтому в ряде случаев происходит конкуренция, соперничество между областным и городскими комитетами охраны природы за сбор и распределение этих средств, поскольку кто платит (в данном случае — кто собирает платежи), тот и заказывает музыку, что особенно актуально в условиях экономического кризиса и бюджетного дефицита.

Другой специфической проблемой становится проведение государственной экологической экспертизы, поскольку города (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) и городские комитеты охраны природы являются уровнем не государства, а местного самоуправления и, следовательно, строго говоря, не полномочны проводить государственную экологическую экспертизу.

Проблема экспертизы решается по-разному: там, где городские комитеты являются структурными подразделениями комитетов субъектов Федерации, они автоматически выполняют поручения комитета субъекта Российской Федерации; там, где они самостоятельны или в двойном подчинении, им приходится «выпрашивать» экспертные функции, договариваться о своих полномочиях — в этих случаях вышестоящий орган может их делегировать в соответствии с законодательством (как правило, это происходит по проектам местного, городского значения).

Экологические требования в поселениях

Охватываемые общими экологическими требованиями городские территории, ввиду указанной выше специфики, имеют дополнительные, своеобразные требования к охране окружающей среды. Обусловленные скученностью населения, они, прежде всего, носят санитарно-эпидемиологическую направленность мероприятий при проектировании, строительстве и реконструкции населенных пунктов. Промышленные, транспортные предприятия и сооружения, магистрали и путепроводы должны размещаться таким образом, чтобы исключать неблагоприятное влияние вредных факторов на здоровье и санитарно-бытовые условия жизни граждан.

При планировании и застройке городов должны предусматриваться санитарная очистка, обезвреживание, утилизация, складирование, экологически безопасное удаление, переработка либо захоронение коммунально-бытовых отходов. Актуальная проблема для всех территорий — проблема отходов становится наиболее злободневной для городов, в связи с чем: складирование и захоронение отходов производится в местах, определяемых решением городских администраций по согласованию с комитетами охраны окружающей среды и органами санитарно-эпидемиологического надзора; запрещается сброс отходов и канализационных стоков в водоемы общего пользования и подземные водоносные горизонты; принимаются специальные меры по обеспечению питьевого водоснабжения населения (см. § 5 темы IX); запрещается размещение токсичных отходов вблизи городов, в лесопарковых зонах, где может быть создана опасность для здоровья населения.

Вокруг крупных городов и промышленных центров создаются зеленые, защитные зоны, изъятые из интенсивного хозяйственного использования, с ограниченным режимом природопользования. Для них устанавливаются нормативы с целью охраны водоемов и иных источников водоснабжения, предельно допустимые нормы нагрузки с учетом формирования территориально-производственных комплексов и потенциальных возможностей природной среды. В пригородных зонах и лесопарковых защитных поясах особенно ценны и поддерживаются их средозащитные, средообразующие, санитарно-гигиенические, рекреационные функции, необходимые для обеспечения экологической безопасности населения.

§ 2. Городские комитеты охраны природы

(орган двойного подчинения; органы Госкомэкологии; межтерриториальные органы)

Основной формой экологического управления в городе остается городской комитет охраны природы с различными вариантами его подчинения. На его примере также наглядно видно осуществление экологических функций специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды.

Орган двойного подчинения

Утвержденное председателем Новосибирского областного комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов и постановлением мэрии г. Новосибирска (1996 г.) Положение о Новосибирском городском комитете охраны окружающей среды и природных ресурсов разработано на основании Законов РФ «Об охране окружающей природной среды», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Положения о Новосибирском областном комитете охраны окружающей среды, утвержденного постановлением администрации Новосибирской области и министром охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации в 1994 г.

Новосибирский городской комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов (далее — Горкомприроды) является органом мэрии г. Новосибирска и Новосибирского областного комитета охраны окружающей среды. Горкомприроды наделяется Облкомприроды правами специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей среды и природных ресурсов. Горкомприроды наряду с мэрией отвечает за улучшение качества окружающей среды на территории г. Новосибирска. Горкомприроды действует на основании Положения и осуществляет свою деятельность под контролем мэрии г. Новосибирска, а по вопросам, входящим в компетенцию Облкомприроды, — под его контролем.

Решения Горкомприроды (его должностных лиц) по вопросам, отнесенным к его (их) компетенции, обязательны для органов государственного управления, юридических и физических лиц и могут быть обжалованы в суд. Горкомприроды осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими подразделениями мэрии г. Новосибирска, органами государственного управления, правоохранительными органами, общественными объединениями и гражданами.

Структуру, численность и фонд оплаты труда Горкомприроды устанавливает мэрия города по согласованию с Облкомприроды с учетом городских особенностей и характера решаемых задач. Горкомприроды содержится за счет средств городского бюджета, а также иных источников финансирования, не противоречащих действующему законодательству Российской Федерации, является юридическим лицом, имеет расчетный и иные счета, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и угловой штамп со своим официальным наименованием.

Основными задачами Горкомприроды являются: комплексное, совместно с другими природоохранными органами, управление в области охраны окружающей среды на территории г. Новосибирска, проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей среды; координация деятельности предприятий, учреждений и организаций города в области охраны окружающей среды и природных ресурсов; участие в организации и функционировании единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСМ) в городе; организация и осуществление на территории г. Новосибирска государственного контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также за соблюдением экологических норм независимо от формы собственности и подчинения; обеспечение населения экологической информацией; содействие в организации природно-заповедного дела на территории города, ведение Красной книги.

В соответствии с основными задачами Горкомприроды:

разрабатывает предложения по основным направлениям экологической политики мэрии города, совместно с другими специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды организует разработку и реализацию городских и участвует в разработке и реализации областных программ по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, участвует в прогнозировании и подготовке программ социально-экономического развития города и области;

организует и осуществляет в установленном Облкомприроды и мэрией города порядке выдачу (аннулирование) и согласование:

— разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ (в том числе радиоактивных) в окружающую среду, а также вредные физические воздействия на окружающую среду и потребление атмосферного воздуха для производственных нужд в случаях, когда это может привести к изменениям состояния атмосферы;

— разрешений на складирование, размещение и захоронение промышленных и иных отходов (материалов, веществ);

— лицензий на пользование отдельными видами природных ресурсов совместно с местными и территориальными специально уполномоченными органами по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов;

— лицензий и разрешений на добывание, сбор, продажу, скупку, обмен, пересылку, содержание, хранение биологических объектов и коллекций;

согласовывает нормы (нормативы) и правила использования муниципальных природных ресурсов; участвует в проведении государственной экологической экспертизы предплановых, предпроектных и проектных материалов по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории г. Новосибирска, а также экологических обоснований лицензий и сертификатов;

обеспечивает во взаимодействии с территориальными подразделениями других природоохранных органов функционирование экономического механизма природопользования, формирование внебюджетного экологического фонда, осуществляет оперативное управление использованием средств фонда в соответствии со сметой, утверждаемой мэрией г. Новосибирска;

совместно с территориальными подразделениями других природоохранных органов участвует в организации и осуществлении учета и оценки природно-ресурсного потенциала города, ведет учет объектов, во взаимодействии с территориальными подразделениями других природоохранных органов участвует в ведении комплексного кадастра природных ресурсов г. Новосибирска; организует и ведет городской регистр опасных отходов (в том числе радиоактивных);

участвует в создании и функционировании экологических информационных систем: организует сбор, хранение, обработку, анализ и распространение информации по проблемам охраны окружающей среды и природных ресурсов; ведет банки данных об окружающей среде, природных ресурсах и их использовании, об инновационных природоохранных и ресурсосберегающих технических системах и технологиях;

осуществляет подготовку ежегодного доклада о состоянии окружающей среды в г. Новосибирске по макету, разрабатываемому Облкомприроды; осуществляет контроль за экологической паспортизацией хозяйственных объектов на территории города; организует и осуществляет государственный экологический контроль (в том числе аналитический во взаимодействии со специализированной инспекцией аналитического контроля Облкомприроды) на всей территории города;

обеспечивает представление материалов для ведения Красной книги, согласовывает в пределах своей компетенции материалы по созданию другими министерствами и ведомствами особо охраняемых природных территорий.

Органы Госкомэкологии

Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов г. Нижнего Новгорода образован в установленном законодательством порядке приказом председателя Комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов области и имеет задачей совершенствование административного управления процессом социально-экономического развития города, реализации единой государственной политики в области охраны окружающей среды, эффективного природопользования и обеспечения экологической безопасности населения на территории Нижнего Новгорода.

Комитет является специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды, и в отличие от Новосибирского, входящим в структуру Нижегородоблкомприроды и ему подчиняющимся; осуществляет свою деятельность на территории, подведомственной администрации г. Нижнего Новгорода; в пределах своей компетенции координирует деятельность специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды, осуществляющих эти функции в соответствующих сферах управления на территории города.

Комитет руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, законами РФ, указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства, приказами Госкомэкологии и Министерства природных ресурсов РФ, Нижегородоблкомприроды, правовыми актами органов представительной и исполнительной властей Нижегородской области, принятыми в соответствии с их компетенцией, а также положением о комитете.

Комитет осуществляет свою деятельность под контролем органов Госкомэкологии РФ, Нижегородоблкомприроды в вопросах, отнесенных законодательством к их компетенции. Государственные инспекторы, специалисты комитета, осуществляющие государственный контроль по охране природы, являются представителями органов государственного управления и находятся под защитой государства.

Основные задачи — обеспечение на территории города экономного, рационального использования природных ресурсов и осуществление наиболее эффективного режима их воспроизводства с учетом интересов развивающейся городской инфраструктуры. Среди других новшеств — функции городского комитета: участие в разработке мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных экологических ситуаций; обработка корреспонденции по вопросам деятельности комитета, поступающей в адрес администрации, рассмотрение жалоб и заявлений, прием посетителей, переписка с организациями и гражданами; организация подготовки и переподготовки кадров, а также общественных инспекторов по охране природы; согласование экологических паспортов предприятий; содействие обеспечению предприятий информацией о ресурсосберегающих технологиях, научных разработках и передовом опыте в области экологии.

Комитет организует работы по приумножению средств экологического фонда; координирует деятельность экологических служб предприятий независимо от форм собственности и подчинения; выполняет платные работы (услуги) природоохранного назначения. Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов г. Нижнего Новгорода представляет интересы администрации города в учреждениях, организациях и предприятиях, органах представительной и исполнительной властей; в пределах своей компетенции от имени администрации города приостанавливает, а в отдельных случаях и отменяет приказы и распоряжения руководителей предприятий независимо от форм собственности, действия которых наносят или могут нанести ущерб окружающей среде.

Согласно Положению, нижегородский комитет привлекает в установленном порядке, в том числе и на договорной основе, сторонние организации, предприятия, отдельных специалистов для разработки методических, нормативных документов, проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, организации различных видов экологического страхования и создает временные творческие коллективы, координационные советы и рабочие группы для решения вопросов экологического характера.

Хотя городской комитет подчиняется областному, он получает от подразделений и структур городской администрации и подведомственных им служб информацию или сведения, необходимые для выполнения комитетом работ, входящих в его компетенцию; предъявляет предприятиям, организациям, учреждениям, иностранным гражданам и юридическим лицам, гражданам Российской Федерации и лицам без гражданства претензии о возмещении вреда, причиненного окружающей среде.

Волгоградский городской комитет охраны природы является подразделением Волгоградского областного комитета охраны природы, осуществляет свою работу под его научно-техническим и методическим руководством, является центральным и координирующим органом государственного контроля в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов на территории города Волгограда.

В систему Волгоградского горкомприроды входят отделы государственного контроля промышленности южной зоны, северной зоны, передвижных источников, экологического нормирования и разрешений, рассмотрения проектов строительства и реконструкции объектов, контроля за формированием и расходованием городского экологического фонда и связей с организациями и населением, лаборатория экологического контроля.

Волгоградский комитет получает бесплатно от министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций экологическую информацию, доводит до сведения общественных организаций факты нарушений установленных норм и правил по охране природы, природоохранного законодательства для принятия мер общественного воздействия к виновным лицам, занимается экологическим воспитанием, образованием, просвещением.

Межтерриториальные органы

Учреждаются и межгородские, региональные комитеты охраны природы. Помимо различий в зонах деятельности нормативные акты о них содержат также немало интересного. Согласно Положению о Кубанском территориальном комитете охраны окружающей среды и природных ресурсов Краснодарского краевого комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов, Кубанский территориальный комитет является структурным подразделением Краснодарского краевого комитета и входит в общую систему федеральных органов, осуществляющих государственное управление и контроль в области экологии на территории Краснодарского края, а также в свободных экономических и эколого-экономических зонах.

Главной целью деятельности территориального комитета является обеспечение соблюдения природоохранного законодательства, сохранение природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращение экологически вредного промышленного воздействия и иной деятельности, оздоровление и улучшение качества природной среды. В зону деятельности Кубанского территориального комитета (местоположение — г. Краснодар) входят города Краснодар, Белореченск, Горячий Ключ, Тимашевск, Усть-Лабинск, Кореновск, Динская, Северская, Тбилисская с соответствующими районами.

Территориальный комитет осуществляет свою деятельность во взаимодействии с местными Советами, администрациями и правоохранительными органами, общественными экологическими организациями территорий, входящими в зону деятельности комитета. Территориальный комитет может изымать в пределах своей компетенции или вносить предложения об изъятии разрешений (лицензий) на пользование природных ресурсов при использовании их способами, способствующими химическому или радиоактивному загрязнению природной среды, запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство которых выполнено с нарушением установленных правил и норм по охране природы.

Комитет может проводить проверки соблюдения экологических норм, запрещать эксплуатацию транспортных средств в случаях нарушения ими экологических норм; останавливать, задерживать и осматривать суда и другие плавучие средства в контролируемой зоне; запрещать дальнейшую транспортировку экологически опасных грузов, осуществляемую с нарушением природоохранных правил; требовать возмещения в конвертируемой валюте ущерба, нанесенного природной среде российскими, иностранными, а также совместными предприятиями; вправе организовать или быть учредителем хозрасчетных предприятий, организаций, специализирующихся на решении экологических проблем.

Основываясь на межгородском статусе, пользуясь определенной самостоятельностью, комитет может вносить предложения администрациям городов о наказании руководителей предприятий, систематически нарушающих природоохранное законодательство; заслушивать отчеты руководителей организаций, осуществляющих функции управления и контроля. Структура территориального комитета и его штаты определяются исходя из необходимости обеспечения наиболее эффективного решения возложенных на него задач и с учетом местных экологических условий.

Такие территориальные (городские) органы создаются в ряде других регионов. Например, в городе Березники создано Северное территориальное управление экологического контроля, являющееся органом государственного управления в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, входящее в систему Госкомэкологии и действующее на закрепленной за ним территории как структурное подразделение Пермского областного комитета по охране окружающей среды.

В его деятельности большое место занимает контроль за землепользованием (что обусловливается спецификой региона) и в частности за предотвращением захламления земель, загрязнения почв сточными водами, пестицидами, токсичными и радиоактивными веществами; соблюдением установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного, назначения; осуществлением предусмотренных проектами землеустройства и другими проектами мероприятий по. предотвращению и ликвидации процессов, вызывающих деградацию и загрязнение земель, а также по охране почв и рациональному использованию земельных ресурсов.

Управление осуществляет контроль за: соблюдением земельного законодательства в части охраны земель; пресечением самовольного занятия земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения; выполнением работ по рекультивации нарушенных земель; выполнением мероприятий по предотвращению порчи и уничтожения плодородного слоя почвы, деградации земель и консервации выведенных из оборота сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель.

Этот межтерриториальный орган в состоянии следить за выполнением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности; складированием, утилизацией, обезвреживанием жидких и твердых отходов, влияющих на состояние земель; совершенствованием технологических процессов, соблюдением технических, экологических требований и регламентов при производстве работ и операций на объектах, связанных прямо или косвенно с реконструкцией и вводом в эксплуатацию предприятий, объектов в соответствии с заключением (согласованием) экологической экспертизы.

Подвергая оценке эти и другие подобные положения городских (территориальных) комитетов об охране природы, можно сделать ряд выводов: с согласия субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления горкомприроды принимают на себя ряд государственных функций, становятся специально уполномоченным государственным органом, а ряд полномочий горкомприроды осуществляются совместно с другими специально уполномоченными государственными органами и поэтому являются достаточно размытыми, неопределенными.

В некоторых положениях о городских и межтерриториальных комитетах предусматриваются слишком общие функции («готовит проекты», «участвует», «осуществляет сотрудничество», «координирует»), которые не имеют в достаточной степени правового, организационного характера: все это может продолжаться до тех пор, пока за выполнение конкретных обязанностей не наступит конкретная ответственность, в том числе дисциплинарная, гражданско-правовая, а то и уголовная.

§ 3. Экологические отделы городских администраций

(создание и организация отделов; полномочия экологического отдела; размежевание функций по использованию и охране природных ресурсов)

Наряду с городскими природоохранными комитетами практикуется создание экологических отделов в городских администрациях. На их примере можно увидеть и понять сочетание и размежевание эксплуатационных и контрольных экологических функций.

Создание и организация отделов

Примером может служить деятельность администрации г. Вологды в решении вопросов рационального природопользования и охраны среды, которая базируется на городской «Программе охраны окружающей среды и рационального природопользования и основных направлениях на перспективу», отдельные положения которой вошли в государственную (областную) программу. Для реализации этой программы администрацией принят ряд нормативных актов: постановлением главы администрации в администрации создан отдел природных ресурсов; для финансирования неотложных экологических мероприятий (деятельности) создан внебюджетный муниципальный экологический фонд г. Вологды; постановлением главы администрации создан Совет по экологической безопасности и охране среды г. Вологды, утверждено Положение о Совете, его состав (консультативный орган администрации, работающий на общественных началах).

Утверждены «Приоритетные направления природоохранной деятельности администрации г. Вологды на перспективу до 2000 г.»

Строительство полигона твердых бытовых отходов включено в план социально-экономического развития города, в настоящее время идет строительство подъездной автодороги. Разработка нормативной базы охраны среды и определение основных функций экологического отдела администрации создали предпосылки организации деятельности отдела.

Полномочия экологического отдела

Отдел природных ресурсов администрации разрабатывает проект постановления администрации «Об обеспечении экологической безопасности при работе с ртутьсодержащими приборами, отходами и металлической ртутью»; участвует в инвентаризации земель; разрабатывает городскую программу «Отходы» на 1996-2000 гг. (сбор, хранение, утилизация); заключил договор на ТЭО «Технология глубокой переработки осадков канализационных очистных сооружений г. Вологды»; заключил договор на НИР «Состояние и перспективы использования иловых осадков канализационных очистных сооружений г. Вологды».

Договоры на комплексное природопользование — функция администрации. В 1996 г. отдел (после реорганизации в Управление по охране среды) принял на себя эти функции. В Положении об отделе природных ресурсов г. Вологды, утвержденном постановлением администрации г. Вологды, названы основные задачи отдела природных ресурсов: управление и контроль в области использования и охраны природных ресурсов (земля, ее недра, воды, воздух, растительный и животный мир); координация деятельности экологических служб предприятий-природопользователей.

В функции отдела входит учет, оценка природных ресурсов, объемов отходов производства, сбросов и выбросов загрязнений в окружающую среду, ее состояния, участие в создании фонда информации; формирование совместно с Комитетом экологии банка данных и рынка услуг природоресурсного и природоохранного направления; определение условий производства изыскательских работ и условий предоставления в пользование природных ресурсов, находящихся на подведомственной территории.

Отдел осуществляет предоставление в пользование в установленном порядке (на договорной основе) природных ресурсов местного значения, выдачу разрешений на разработку месторождений полезных ископаемых местного значения; внесение предложений об установлении льгот природопользователям, исходя из социально-экономических интересов города; разработку перечня природных объектов (земельные участки, участки недр), которые могут использоваться в интересах города, для их приобретения в установленном законом порядке в муниципальную собственность.

В функции отдела также входит организация в соответствии с решениями государственных контрольных органов и решениями органов местного самоуправления особо охраняемых природных объектов; организация разработки и реализации программ развития минерально-сырьевой базы местной промышленности и городских экологических программ, участие в разработке и реализации государственных программ; определение квот на разработку месторождений полезных ископаемых, находящихся в муниципальной собственности и установление платы за их использование; участие в формировании и распределении средств городского экологического фонда; взимание платы за право пользования природными ресурсами местного значения, за выбросы (сбросы, размещение отходов) в окружающую среду.

В обязанности отдела входят организация проведения экологической экспертизы проектов, предприятий и объектов на подведомственной территории независимо от их подчиненности и форм собственности; информирование населения об экологической обстановке и принятие мер по обеспечению безопасности населения по причинам, возникшим из-за нерационального (сверхлимитного) использования природных ресурсов, по охране окружающей среды.

Размежевание функций по использованию и охране природных ресурсов.

Из этого перечня видно, что функции отдела администрации г. Вологды во многом идентичны задачам горкомприроды других городов. Чувствуя это, авторы вологодского Положения записали в нем: деятельность отдела природных ресурсов (ОПР.) базируется преимущественно на природоресурсном законодательстве (Земельный кодекс, Водный кодекс, Закон о недрах) и направлена на рациональное использование ресурсов в интересах населения города, а деятельность государственного контрольного органа — Комитета экологии — на природоохранном законодательстве и направлена на субъектов хозяйствования.

Объекты природоресурсной деятельности ОПР. (земля, ее недра, воды) независимо от форм собственности являются экономической основой местного самоуправления, и ОПР. пополняет бюджет города за счет их рационального использования в интересах населения города. Объекты природоохранной деятельности Комитета экологии и других государственных контрольных органов, помимо ресурсов, окружающей среды, составляют естественные экологические системы.

Условия и порядок использования природных ресурсов на подведомственной территории определены Правилами пользования природными ресурсами и в каждом конкретном случае закреплены в договоре на комплексное природопользование. Порядок исчисления нормативов платы за использование природных ресурсов местного значения и их использование определяются Правилами пользования природными ресурсами, разработанными в администрации. Порядок исчисления и применения нормативов платы за выброс (сбросы, размещение отходов) в окружающую среду определен Комитетом экологии и является одной из составляющих внебюджетного экологического фонда.

В Вологде установлен порядок заключения договоров на комплексное природопользование. Заинтересованный в эксплуатации природных ресурсов природопользователь обращается в ОПР. с заявкой на природопользование и прилагает к ней проект намечаемой хозяйственной деятельности; ОПР. обеспечивает рассмотрение заявки, организует экологическую экспертизу проекта в Комитете экологии и выдачу специальных лицензий на каждый вид природных ресурсов; сбросы (выбросы, размещение отходов) в окружающую среду устанавливает Комитет экологии.

На основе положительного заключения экологической экспертизы на предполагаемую хозяйственную деятельность (проект) и после получения специальных лицензий Комитет экологии выдает лицензию на комплексное природопользование. ОПР. заключает договор на комплексное природопользование с субъектом предпринимательской деятельности, предприятием, имеющим на руках проект с положительным заключением экологической экспертизы.

§ 4. Договорные формы

(экологическая компетенция края; экологические функции города)

Получают распространение договорные формы организации экологического управления. В условиях установления платности использования природных ресурсов и перехода к рыночным отношениям эта форма представляется перспективной, хотя внедряется и реализуется с трудом, особенно в области управления, в сфере отношений между субъектом Федерации и городом — муниципальным образованием.

В Краснодарском крае составлен и реализуется Договор Краснодарского края и г. Краснодара «О разграничении полномочий между органами государственной власти Краснодарского края и органами самоуправления города Краснодара», который подписан представителями администрации Краснодарского края и местного самоуправления г. Краснодара. Договор определяет полномочия краевых органов государственной власти и органов самоуправления г. Краснодара, а также совместные полномочия сторон, осуществляемые ими в пределах территории г. Краснодара.

Экологическая компетенция края

Органы государственной власти Краснодарского края самостоятельно или совместно с органами Российской Федерации осуществляют следующие полномочия: обеспечивают защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических); осуществляют правовое регулирование отношений в области охраны окружающей среды и природопользования; решают вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, а также государственными предприятиями, организациями, объектами и недвижимым государственным имуществом, расположенными на территории Краснодарского края, являющимися исключительным достоянием и собственностью Краснодарского края; выдают самостоятельно или через уполномоченные организации либо согласовывают выдаваемые федеральными органами лицензии.

Согласно Конституции РФ и заключенному договору краем совместно с органами Российской Федерации осуществляются: защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности, режима приграничных зон; образование фондов регионального развития; координация формирования бюджетов различных уровней и отчисление от доходов; координация деятельности по вопросам геодезии, метеорологической службы, исчисления времени; создание общих фондов для финансирования совместных программ, ликвидация последствий стихийных бедствий и катастроф на основе взаимных соглашений.

К совместному ведению также относятся оценка в соответствии с международными стандартами состояния качества природной среды, осуществление мер по ее стабилизации и восстановлению; обеспечение экологической безопасности, координация действий в области использования земельных, водных и других природных ресурсов; предотвращение экологических катастроф; вопросы особо охраняемых природных территорий; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; вопросы совместного использования земли, недр, водных и других природных ресурсов.

Экологические функции города

Органы самоуправления г. Краснодара в соответствии с компетенцией, установленной Конституцией РФ и законами РФ, осуществляют следующие полномочия: обеспечивают участие населения в решении вопросов местного значения; самостоятельно формируют состав муниципальной собственности, владеют, пользуются и распоряжаются в интересах населения муниципальной собственностью; разрабатывают, утверждают и исполняют планы и программы социально-экономического развития города; устанавливают местные налоги и сборы, цены и тарифы на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, принимают решения о выпуске и размещении лотерей, займов. Реализация этих важных функций обеспечивает экономическую основу города.

Городские органы определяют в соответствии с законодательством правила пользования городскими природными ресурсами, выносят решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм; определяют порядок изъятия и предоставления земельных участков и порядок распоряжения землей, предоставляют и изымают земельные участки; объявляют природные и иные объекты местного значения, представляющие собой экологическую, историческую и иную ценность, памятниками природы, истории и культуры, определяют правила их охраны и использования.

По договору краснодарские власти запрещают проведение мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия; регистрируют права собственности на землю, права землевладения, землепользования, договоры аренды и договоры на временное пользование земельными участками; организуют ведение земельного кадастра; взимают плату за землю; осуществляют государственный контроль за использованием и охраной земель; осуществляют управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов и недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира.

Городские органы предоставляют в пользование водные ресурсы городского значения, контролируют строительство и эксплуатацию сооружений водоснабжения; предоставляют горные отводы для разработки месторождений полезных ископаемых, находящихся в ведении города; принимают решения о наложении штрафов; выдают разрешения на строительство на территории города всех объектов производственного назначения; приостанавливают строительство, осуществляемое с нарушением проектов, планов и правил застройки; назначают государственные приемные комиссии, утверждают акты о приемке в эксплуатацию завершенных объектов жилищно-гражданского назначения, а также принимают участие в приемке в эксплуатацию других законченных объектов; принимают решения о передаче отдельных полномочий вышестоящим органам государственного управления и органам территориального общественного самоуправления.

Органы государственной власти Краснодарского края и органы местного самоуправления г. Краснодара совместно осуществляют на территории г. Краснодара следующие полномочия органов власти края, имеющие отношение к охране среды: защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности; формирование краевого бюджета, установление и взимание краевых налогов и сборов; осуществление правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и природопользования.

? Контрольные вопросы

• В чем значение охраны окружающей среды в городах и почему она выделяется в самостоятельную тему для изучения?

• Чьими органами являются и кому подчиняются городские комитеты по охране природы? Экологические отделы? В чем между ними разница?

• Как разделяются и реализуются задачи использования и охраны природных ресурсов?

Темы рефератов

• Система органов городского экологического управления.

• Функции местных природоохранных органов и их осуществление.

• Значение договоров между органами управления в области охраны окружающей среды.

Литература

• Федеральный закон «О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении» от 5 ноября 1997 г.

• Постановление Правительства РФ «Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей среды» от 15 ноября 1977 г.

• Сб. Экология городов. М.: Союз российских городов, 1994-1998.

• Боголюбов С. А., Жариков Ю. Г. Правовая основа экологической деятельности в городе. М.: Тройка, 1995.

• Комментарий к законодательству о местном самоуправлении. М., 1997.

• Круглов В. В. Правовое регулирование охраны окружающей среды в промышленности. Учебное пособие. Екатеринбург, 1995.

• Экологическая безопасность городов в условиях перехода к рынку. Нижний Новгород, 1993.

• Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 18 октября 1995 г.

• Закон Российской Федерации «Об основах градостроительства в Российской Федерации» от 14 июля 1992 г.

Тема XV. Правовая охрана окружающей среды за рубежом

Эколого-правовые системы, стран-членов СНГ. — Правовая охрана природы в США. — Использование зарубежного опыта правовой охраны окружающей среды.

§ 1. Эколого-правовые системы стран-членов СНГ

(общие черты законодательства; права граждан; ОВОС и экспертиза; правоохранительный механизм; эффективность права)

Право служит важным фактором обеспечения надлежащей окружающей среды. Оно призвано придавать отношениям общества и природы юридический, «законный» характер. Роль правового регулирования не стоит ни преувеличивать, ни преуменьшать: с одной стороны, воля государства и общества не может перепрыгнуть через экономические отношения, через уровень развития техники, науки, переломить характер интеграционных и иных связей между странами; с другой стороны, правовые нормы способны упорядочивать общественные отношения, придавать им категорический, «письменный» характер, повышать степень их обязательности.

Общие черты законодательства

Право начинается и не может не начинаться с принятия законодательства — совокупности обязательных установлений, обеспечиваемых авторитетом и государственным аппаратом исполнения. Однако действие права с этого только начинает свой путь, далее следуют оперативно-исполнительная деятельность общества, и государства, направленная на организацию применения законов. Завершает функционирование правовой системы право охрана, применение и наложение мер ответственности за нарушения правовых норм.

Понимание действия стадий и элементов правовой системы дает представление о взаимосвязи частей правового механизма, сильных и слабых его сторонах в области охраны окружающей среды. Здесь много общего у стран-членов СНГ, составлявших столетия единое правовое пространство, имеющих в этой области общественных отношений общие сильные и слабые стороны. В то же время исторические особенности и пост советское развитие предполагают и некоторые особенности, заслуживающие изучения, анализа, сопоставления. Отсутствие государственно-административных границ в окружающей среде означает необходимость и целесообразность обобщения правового опыта в сфере экологии.

Основополагающие экологические положения и принципы закрепляются, как правило, в конституциях — основных законах стран-членов СНГ, где провозглашаются права граждан на благоприятную окружающую среду, меры государства по ее обеспечению. В странах-членах СНГ приняты так называемые рамочные законы об охране окружающей природной среды (одним из первых такой закон принят в Казахстане). В них отражаются объекты и субъекты охраны, основные звенья экономического и экологического механизма, экологические требования при проектировании, строительстве, введении в эксплуатацию и эксплуатации хозяйственных и иных объектов, порядок регулирования чрезвычайных экологических зон, осуществления экологического контроля, разрешения споров о природопользовании и применения ответственности. В ряде стран приняты законы о государственной экологической экспертизе (Беларусь), об особо охраняемых природных территориях и объектах (Украина).

Указанные основополагающие законы развиваются и детализируются в ряде других нормативных актов, посвященных государственному экологическому контролю, системе специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, проблемам обеспечения экологической безопасности (Ассамблеей стран-членов СНГ принят соответствующие рекомендательные акты). Природоохранные нормы содержатся в природоресурсных законах — о земле, ее недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе.

Активно происходит экологизация других отраслей законодательства. Административное законодательство пополняется нормами об административной ответственности за загрязнение окружающей среды — как путем дополнения административных кодексов, так и путем принятия самостоятельных актов, включения соответствующих административных норм в экологические законы. Законодательство о банкротстве предполагает учет экологических факторов при оценке положения предприятия; законодательство о коммерческой тайне включает экологические сведения в перечень не подлежащих сокрытию; законодательство о внешней торговле имеет в виду экологические требования к ввозимой и вывозимой продукции.

Общим и главным для стран-членов СНГ является провозглашение в той или иной степени реформирования общества, перевод общенародной собственности на природные ресурсы в иные формы владения и распоряжения ими, провозглашение (в той или иной степени) рыночной экономики. Либерализация использования собственности сопровождается достаточным количеством требований к воздействию на окружающую среду, к ее охране.

Предпринимаются меры к признанию земли и других природных ресурсов формой имущества с соответствующими вещными правами, но и с оговорками о специфическом назначении этих недвижимостей, с определенными изъятиями их из обычного оборота. Принятый в России Гражданский кодекс (часть первая), называемый экономической конституцией, почти приравнял землю и другие природные ресурсы к иным объектам собственности. В то же время ряд субъектов Российской Федерации не предусматривают частной собственности на землю и другие природные ресурсы. Переход к рыночным отношениям совершается трудно, так же как нелегко осуществляется замена командно-административной системы на экономические средства управления охраной окружающей среды.

В целом законодательство стран-членов СНГ развивается достаточно динамично, реагирует на мировые рекомендации (например, конференции в Стокгольме, Рио-де-Жанейро и др.), является одним из передовых в мире, для многих стран является примером государственно-планового регулирования и воздействия экологических отношений. Происходит обмен законодательной информацией, из которой видны некоторые опережения или, наоборот, отставания законодательств как от зарубежных, мировых, так и друг от друга. Сказанное не исключает наличия пробелов, противоречий в законодательстве, которые видны, изучаются, по ним принимаются меры к их устранению. Ведется активная работа по составлению новых проектов актов, внесению дополнений и изменений в существующие. На этой, как на других стадиях функционирования правовой системы, немаловажно участие общественности — следующий важнейший общий фактор нашего правового поля.

Права граждан

На необходимость участия экологической общественности в деятельности всех ветвей власти неоднократно обращалось внимание. При взаимодействии с органами законодательной, исполнительной и судебной властей у граждан возникают свои проблемы и задачи применительно к каждой из них. У современной общественности создается преувеличенное мнение о возможностях экологического законодательства, равно как и о его недоработках. Между тем значительная часть правовых норм общественностью еще используется недостаточно и речь лучше вести не столько о «дальнейшем совершенствовании» законодательства (хотя и это нужно), сколько о его изучении, освоении и применении (критиковать законодательство не труднее, чем его знать и использовать).

Сколько замечаний и предложений поступает на действующие законы об охране окружающей природной среды, в то же время остались вне поля зрения общественности основополагающие положения о договоре и лицензии на комплексное природопользование, о расходовании экологических фондов исключительно на природоохранные цели, об ответственности за невыполнение требований государственной экологической экспертизы и ответственности экспертов (судебные дела подтверждают это), об объявлении зон чрезвычайной экологической ситуации, об исковых требованиях граждан о прекращении экологически вредной деятельности.

Что касается многочисленных замечаний в адрес законов об охране окружающей природной среды, то у государств есть два пути: первый — внести изменения и дополнения в них, может быть, исключить часть неработающих, декларативных положений; второй — разрабатывать и принимать новый закон с учетом происшедших изменений.

Российское правительство избрало второй путь, вариант законопроекта опубликован в «Зеленом мире», идет работа по учету предложений, доведению его до кондиции. В Российской Федерации организуются и проводятся общественные обсуждения нового законопроекта. В экологическом законе не должно быть места повторению того, что присутствует в других законах, например нормам о митингах, демонстрациях, петициях, собраниях, источниках повышенной опасности. Просвещение экологической общественности должно осуществляться не воспроизведением в законе норм других законов, а выпуском сборников, пособий. Если и помещать в экологическом законе нормы других отраслей права, то специфические, имеющие особенность в области экологии.

Указанные выше нарушения либо неисполнения законодательства относятся преимущественно к исполнительно-распорядительной деятельности, и именно поэтому большинство исков предъявляются к органам исполнительной власти, на которых и лежит основная тяжесть применения и основная часть нарушений закона. Здесь кроются главные посягательства на экологические фонды, осуществляется или ненадлежаще осуществляется государственный экологический контроль, выдается или прячется от общественности экологическая информация — словом, организуется исполнение законодательства или кампания по его критике или пересмотру.

Демократическое правовое государство предполагает не взваливание ответственности властей друг на друга, а самостоятельность и автономность в выполнении своих функций на основе принципа сдержек и противовесов. Не только сельский, но и городской житель СНГ приучен действовать «по команде», в порядке административной подчиненности, что обусловливает миллионы заявлений и жалоб в государственные учреждения, и лишь десятки тысяч — в судебные органы. Таковы исторические и социальные предпосылки, которые надо учитывать при творческом использовании зарубежного опыта. Недостаточно используются здесь возможности средств массовой информации, некоторые законодательные требования и гарантии гласности и открытого гражданского общества.

ОВОС и экспертиза

Если основным местом приложения сил признать деятельность исполнительных органов, то главным предметом внимания здесь может стать оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза, в которых правовые аспекты усиливаются. Согласно утвержденному Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ 18 июля 1994 г. Положению об ОВОС, заинтересованным общественным объединениям и неправительственным организациям рекомендуется оказывать содействие разработчику, заказчику в проведении общественных слушаний или обсуждении в средствах массовой информации проектных и иных предложений о реализации проекта намечаемой деятельности, а инвестор (заказчик) должен осуществлять широкий обзор (общественные слушания) предложений о возможной реализации намечаемой деятельности на конкретной территории, кроме объектов специального назначения, информация о которых требует конфиденциальности.

В связи с ОВОС важно подчеркнуть два момента. Во-первых, в отличие от предыдущих инструктивных материалов Минприроды РФ об ОВОС положение зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ 22 сентября 1994 г. и опубликовано; во-вторых, Россией подписана международная Конвенция «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» и в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы международного права и международные договоры являются составной частью российской правовой системы и применяются; таким образом, возможности общественности, предполагаемые на европейском пространстве более широко, могут использоваться непосредственно. ОВОС пробивает себе дорогу на постсоветском пространстве.

Что касается экологической экспертизы, то практика СНГ показывает достаточную палитру использования правовых форм и требований: включение независимых и компетентных специалистов в состав комиссий государственной экологической экспертизы, составление и опубликование ими своих мнений, обжалование заключений экспертизы, проведение параллельной общественной экспертизы (опыт показывает, что их значение зависит не только от утверждения ее результатов государственными органами, но и от мотивированности, профессионализма выводов).

Правоохранительный механизм

Судебная стадия охраны окружающей среды является завершающей в экологическом механизме, призванной восстанавливать нарушенные права, и если говорить о юридических аспектах охраны окружающей среды — стадией самой главной. Здесь ключ к благоприятной среде и рычаг для приложения сил: можно контролировать выполнение принятых решений, бить тревогу при невыполнении или отступлении от проектов, конструктивно участвовать в реализации намеченного. Суды в СНГ порой инерционно и консервативно подходят к рассмотрению экологических дел, так как живут в кризисном обществе и не могут быть свободными от него, понимают состояние экономики и, в частности, бюджета, которые влияют на исполнение судебных решений.

Кроме того, на суды воздействует степень подготовленности дела и сбора доказательств, основное бремя которых лежит на истцах. Просматриваемые и описываемые дела грешат серьезными упущениями в представлении доказательств, а судебная система не терпит эмоциональности и кавалерийских атак (к этому призывала и первая написанная десять лет назад наша брошюра «Природоохранная деятельность общественности: правовые формы», М.: «Знание», 1988). Однако поворот в судебной деятельности произошел: по определению Верховного Суда РФ суды стали принимать дела об ущемлении экологических прав граждан к своему производству, рассматривать их по существу.

Несмотря на небольшое количество удовлетворенных заявлений, эти дела имеют положительное значение для формирования экологического правопорядка, правового воспитания личности, исключения обстановки безнаказанности для должностных лиц, которые теперь вынуждены сверять свою экологическую деятельность и действия с законом. На подходе экологические дела в Конституционном Суде России, в Верховном Суде России, где имеются материалы о программе развития атомных станций России, о доведении Кемеровской области до состояния экологического бедствия, о строительстве высокоскоростной магистрали Москва — Санкт-Петербург без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Имеются проблемы с функционированием правоохранительного механизма. Как известно, он начинается с осуществления надзорно-контрольной работы, которая в настоящее время в связи с экономическим и политическим кризисом находится в тяжелом состоянии; государственная и производственная дисциплина падает, природоохранная система лишь формируется и испытывает большое давление со стороны местного эгоизма, корыстолюбия, сепаратизма, как и централизованного бюрократизма. Необходимость завершения природоохранной деятельности в прокуратуре, в суде наталкивается на загруженность правоохранительных органов другими, общественно опасными правонарушениями, на неподготовленность общественного, прежде всего, правового мнения к рассмотрению экологических исков и конфликтов. И это притом что закон предусматривает серьезные меры ответственности за нарушения экологических требований.

Эффективность права

Таким образом, при относительной развитости законодательства, осуществлении мер по его реализации, наличии достаточных мер взыскания за его нарушения можно констатировать пробуксовывание экологической правовой системы, не обеспечивающей эффективной охраны окружающей среды. Это происходит потому, что формализованные в праве требования государств не стали еще требованиями всего общества, не приобрели всеми признанного, авторитетного характера. Многие новеллы законов, имеющие демократическую направленность, хотя и опубликованы, не изучены, не использованы населением и его организациями. В общественном сознании эколого-правовые проблемы не занимают достойного места. Не преодолено отчуждение государственных природоохранных органов от граждан, от их общественных объединений. Продолжают существовать настроения иждивенчества, равнодушия, апатии, правового нигилизма. Состояние эколого-правовых представлений, взглядов, идей не может не влиять на действие экологической правовой системы, способствовать или препятствовать исполнению правовых предписаний в области охраны окружающей среды.

Это — важный фактор действия правовой системы, влияющий на все звенья ее функционирования: отношение общества к праву подрывает те возможности, которыми оно располагает. Не время и не место вскрывать сейчас корни отношения населения и должностных лиц к закону, к праву, важнее сосредоточить усилия на постановке и решении грядущих задач, общих для стран-членов СНГ. Они вытекают из краткого обзора звеньев и стадий функционирования эколого-правовых систем. Это — тщательный и критический анализ аналогичных стадий национальных правовых систем, с упором не столько на дальнейшее совершенствование законодательства, сколько на организацию его надлежащего применения, исполнения, включения достойного сегодняшней жизни правоохранительного механизма.

Это — сосредоточение усилий на демократизации экологических отношений, использовании рыночных средств воздействия на загрязнителя при сохранении административных форм принуждения (в развитых странах он не только не свертывается, но наращивается и не противоречит заботе цивилизованного общества о своей благоприятной среде обитания).

Это — усиление внимания не к последующим, а к начальной фазе реализации проектов, могущих оказать воздействие на окружающую среду. Внедряемая в странах СНГ оценка воздействия на окружающую среду на стадии обсуждения и принятия проекта призвана стать поворотным пунктом в организации охраны окружающей среды, но не на выходе, в период загрязнений, а на входе — в период создания ситуации с возможностью загрязнений.

Наконец, это признание обществом обязательности и необходимости правовых требований в области охраны окружающей среды, обеспечение цивилизованного правового поля: всеобщность и равенство правовых требований («равная мера к равным отношениям», как говорили древние), авторитетность и независимость судебно-правового механизма, верховенство закона и подчинение ему не только граждан, но и государственных органов, должностных лиц.

§ 2. Правовая охрана природы в США

(особо охраняемые территории; хозяйственный механизм и государство; роль общественности; значение судебной практики)

Насущная необходимость решения экологических проблем ставит перед государствами, всем человечеством такие задачи, которые затрагивают экономические и социальные ценности, государственные и правовые институты. В крупнейшей стране, с ее концепциями предпринимательства, извлечения прибыли, рыночного механизма, предпринимаются правовые меры против деградации окружающей среды; наиболее загрязняющие предприятия выводятся в развивающиеся страны (чем достигается многосторонняя выгода — очищается собственная территория, производство приближается к сырью, экономятся собственные энергия и сырье, обеспечивается дешевизна рабочей силы).

В посланиях Конгрессу Президент призывает страну заплатить свой долг прошлому, вернув чистоту воздуха, воды, окружающей среды: недостаточно сохранять то, что имеется, надо восстанавливать то, что потеряно. В 1969 г. был принят федеральный Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды. Затем было образовано Агентство по охране окружающей среды (разработка и контроль мероприятий, анализ тенденций, подготовка стандартов), создан Президентский совет по качеству окружающей среды (составление ежегодного отчета-доклада Президенту, подготовка рекомендаций).

Особо охраняемые территории

Активно развивается система охраняемых территорий. Более ста лет назад был создан первый в мире Йеллоустонский национальный парк, а в настоящее время национальных парков более сорока, они находятся в ведении департамента внутренних дел (его функции отличаются от МВД других стран и не включают руководство полицией, местами лишения свободы). Особенно активно процесс выделения особо охраняемых территорий идет там, где частная собственность на землю не препятствует изъятию территорий, например, на Аляске — здесь более десятка заповедных территорий, а их площадь в США достигает 3% общей территории страны.

Национальный парк «Скалистые горы», например, образован в 1915 г. Его штат составляет 100 служащих, на летний период приглашаются еще 200 человек. Все постоянные сотрудники закончили колледж естественных наук с четырехлетним сроком обучения, а при поступлении на службу проходят 480-часовой цикл обучения основам управления, права, психологии. Ежегодно осуществляется повышение квалификации по 40-часовой программе. В поддержании порядка участвуют сотни общественников, однако, правом на самостоятельное патрулирование и задержание они не обладают.

Общественники участвуют в оформлении и выдаче разрешений на посещение парка, проведении бесед, других профилактических мероприятий. Общественное объединение любителей природы штата Юта запросило национальный парк о списке посетителей и получило отказ, после чего обратилось в суд, который иск удовлетворил (списки понадобились для рассылки посетителям своих изданий об охране природы).

За въезд в парк на автомашине взимается плата в размере 5 долл. с автомашины, за место в отеле — 6 долл. с человека. Годовой доход с этого составляет около 2 млн. долл., однако содержание всего аппарата и проведение природоохранных мероприятий превышает 5 млн. долл. и парки существуют на государственную субсидию. В данном парке положение осложняется наличием 80 частных участков земли (и это при наличии сотни выкупленных государством по ценам, названным владельцами). Администрация парка заключает с их собственниками соглашения — о соблюдении Правил парка, о невыпасе скота, о не строительстве мотелей и т. д. Участок земли может быть куплен с сохранением права его бывших хозяев проживать на нем до своей смерти. Есть на землях парка принадлежавшая частному лицу построенная одной фирмой плотина, эксплуатируемая штатом: последствия ее прорыва, повлекшие три человеческие жертвы, рассматриваются в суде из-за сложности распределения сумм причиненного ущерба.

Правила поведения в парке разрабатываются, публикуются и утверждаются администрацией парка. Наиболее частыми нарушениями являются засорение парка, курение в не отведенных местах, прогулка с собакой без привязи, управление транспортным средством в нетрезвом состоянии. Воздействие — предупреждение, штраф, исправительные работы.

Нашумело дело, когда два охотника застрелили в парке горного козла, а оформили мясо как добытое вне парка: однако на территории парка были обнаружены следы их автомашины-вездехода, были найдены зарытые в парке внутренности козла. Экспертиза подтвердила их адекватность находящемуся в доме одного из охотников мясу, и его владелец признался в преступлении. Он был приговорен судьей к штрафу в 500 долл., лишению права охоты, конфискации автомашины и оружия, двум годам исправительных работ в парке (по выходным дням) с испытательным сроком 2 года.

Другой распространенной формой охраняемых территорий являются национальные леса (находятся в ведении департамента сельского хозяйства), число которых достигло 150. Администрацией Колорадского национального леса ведется учет посещений (один «дикий» турист приравнивается к трем «организованным»). Здесь пасется 14 тыс. коров, и с их владельцев взимается плата; 622 тыс. посещений связано с рыбной ловлей, 137 тыс. — с охотой, 235 тыс. — просто с любованием природой. Ряд работников леса обеспечиваются государственным автотранспортом. На нем выбито извлечение из Устава лесной охраны: «За использование государственной машины в личных целях служащий отстраняется от работы не менее чем на один месяц или увольняется от должности без всякой компенсации».

Хозяйственный механизм и государство

Внедряется система «заявлений о воздействии на окружающую среду» с оповещением в печати населения, предусматриваются санкции за уклонение от извещения. Органы федерации и штатов ведут борьбу за надлежащее поддержание и сохранение соответствующей технической документации на предприятиях, но эта борьба порой безуспешна, особенно с небольшими предприятиями (где 100-200 человек работающих), которые уклоняются и от «заявлений», и от контроля, и от строительства очистных сооружений. Государственно-правовой механизм буксует, общественность бьет тревогу, активизирует свою экологическую политику.

Сохранение окружающей среды необходимо всем — массам, имущим слоям, самому существованию общества, заботящегося о своем сохранении и процветании. Приостановленная в ряде мест нефте- и газодобыча, строительство очистных сооружений и пылеулавливающих устройств, консервация территорий предполагают обеспечение условий жизни современного общества, надеющегося выжить в соперничестве с другими системами. Ряд природных компонентов вообще трудно разделимы: атмосферный воздух, значительная часть вод переносятся на большие расстояния и поэтому нередко подлежат охране в целом, а не участками, как некоторые другие природные слагаемые (земли, леса). Но и в этих случаях участки городских земель с меньшим шумом и меньшей загазованностью стоят дороже и по карману лицам с большим достатком.

Появились и набирают силу монополии, обогащающиеся на охране окружающей среды, — выпускающие, эксплуатирующие и ремонтирующие природоохранное оборудование, занимающиеся утилизацией и захоронением отходов, бытового мусора, специализирующиеся на перевозке и складировании ядовитых, взрывчатых и прочих опасных для. окружающей среды и человека веществ, отлавливающие, транспортирующие и продающие диких животных и птиц. В жестокой конкурентной борьбе они бдительно следят друг за другом, за клиентами, не допуская для конкурентов ни послаблений, ни отступлений от законодательства. Понятно, что в этой борьбе побеждают сильнейшие и крупнейшие, способные обеспечить себе рекламу, опрокинуть противника.

Фирма по вывозке и переработке мусора, например, имеющая миллиардные капиталы, раскинувшаяся по нескольким континентам, насчитывающая десятки тысяч рабочих и служащих, постоянно информирует население о состоянии своих полигонов захоронения мусора, приобрела дорогостоящие передвижные приборы, с помощью которых определяется состояние воды на достаточно большой глубине вокруг этих полигонов, систематически проводит и оглашает замеры вод (не брезгует измерением и оглашением состояния вод и вокруг мест захоронения мусора, осуществляемого другими фирмами).

В Сенате США создана комиссия по охране окружающей среды и гражданскому строительству, заседания которой нередко посвящаются обсуждению общих и конкретных экологических вопросов, прежде всего связанных со строительством, реконструкцией, эксплуатацией, расширением объектов и устройств, воздействующих на окружающую среду. В секретариате комиссии работают высококвалифицированные специалисты, внимательно следящие за происходящими в обществе процессами, сигналами о нарушении экологического законодательства.

Слушания комиссии приобретают большое звучание, освещаются средствами массовой информации, привлекают общественное внимание и представляют большое событие для предпринимателей, так как последствиями могут быть не только государственно-правовые, административные меры, но и уменьшение и отказ в предоставлении кредитов, сокращение числа обслуживаемой клиентуры, уклонение от заключения договоров.

Роль общественности

Активную экологическую деятельность развивают общественные организации, некоторые из них, «Сьерра-Клуб», «Одэ-бон», функционируют с начала XIX в. как благотворительные, отражающие движение «назад к природе», но в настоящее время ставшие влиятельной силой, имеющие в своем составе профессиональных юристов, биологов, географов, других специалистов. Многие из них находятся в штате обществ, другие — работают по одному-два дня в неделю в обществе с освобождением и вычетом заработной платы (дохода) по месту основной работы.

Объединения граждан возникают по поводу защиты конкретных природных объектов, которым угрожает ухудшение или истребление, по поводу каких-либо направлений экологической деятельности, например защиты диких животных. Средства обществ слагаются из частных пожертвований, отчислений ряда фирм, заинтересованных в деятельности общества. Эти связи не всегда афишируются и не исключено, что в этих случаях общества координируют свою деятельность, в том числе контрольную, с пожертвовавшими им средства лицами и фирмами, участвуя, таким образом, в общей расстановке соперничающих сил. Общественные возможности разнообразны — давление через избирателей на конгрессменов, рассылка листовок, призывы к бойкоту продукции тех или иных предпринимателей, возбуждение исков в судах, выступления в печати.

Обращения граждан, общественности по поводу экологических нарушений рассматриваются в судах различных инстанций в течение довольно длительного времени, стоят недешево и нередко кончаются отказом в удовлетворении исков. Однако бывают и победы, например дело Томаса против Петерсона, которое в судебных учреждениях вел профессор Орегонского университета Михаил Акслин.

По нему группа граждан, ознакомившись с проектом лесного ведомства о строительстве дорог, выступила против, имея в виду сохранение лесных массивов, тишины, животного мира. Использовано было то, что, во-первых, проект недостаточно учитывал необходимость пересечения дикими животными строящихся транспортных путей, обеспечения безопасности как проезжающих по дорогам, так и пересекающих их; во-вторых, были обнаружены строящиеся дороги, не предусмотренные проектом. Дело рассматривалось долго и неоднократно. Решающим оказалось то, что во время рассмотрения дела в одной из инстанций выяснилось, что лесные органы не приостановили строительных работ до вынесения окончательного решения, не устранили недостатков проекта.

Значение судебной практики

Многие природоохранные проблемы и споры рассматриваются в судах, которым приходится лавировать между священным правом частной собственности и национальным природным благом. По англо-американской доктрине «общим достоянием» являются ложе, дно вод, некоторая часть животного мира и лесов, атмосферный воздух. Американские юристы с уважением отзываются о государственной собственности на природные ресурсы, пытаются делать шаги к ее провозглашению и закреплению.

Показательно в этом смысле исковое дело организации «Сьерра-Клуб» по поводу острова «Лисья голова» площадью 15 тыс. га в штате Северная Каролина. «Сьерра-Клуб» из-за красоты, экзотичности острова, разнообразия растительности, пляжей, диких животных и птиц предполагал приобрести его для рекреационных целей, но территория досталась торговцу недвижимостью — для вырубки леса и строительства тысяч домов. Начались подвозка материалов, строительство причалов, прокладка каналов для соединения с Атлантическим океаном.

Как и в других подобных случаях, заключение о строительстве береговых сооружений давал корпус военных инженеров. Его экспертизой были обнаружены отступления от требований охраны водных и болотных животных. Однако суд в удовлетворении иска отказал, мотивируя необходимостью защиты частной собственности. Апелляционный суд (штат Вирджиния) иск, напротив, удовлетворил вследствие смыкания побережья и пляжей с дном и ложем реки и океана и превращения их, таким образом, в «общее достояние». Владелец острова разорился. Решение Верховного суда обсуждается в печати под аккомпанемент слов Джефферсона и Адамса о рождении граждан равными и свободными, цитирование поправок к Конституции о том, что никакая частная собственность не может быть изъята для общественного использования без справедливого вознаграждения, религиозных проповедей о защите созданных Всевышним естественных условий обитания всего живого.

Отношения собственности в области окружающей среды весьма казуистичны и затрудняют, усложняют, но и стабилизируют решение многих вопросов: одна из плотин в Национальном парке была построена горожанами до его создания, и администрация парка вынуждена выпрашивать воду для рыбного и бобрового хозяйства; дно под водой тогда считается «общим достоянием», когда водоем можно использовать для передвижения, транспортировки емкостей — сплав древесины на одной из рек дал возможность признать ее дно «общим достоянием»; в западных штатах воды находятся в частной собственности (и здесь наибольшее количество специалистов по водному законодательству), в восточных — нет.

Правительство может признать реку «дикой и красивой» с вытекающими последствиями особого правового режима; в каньоне «Тайник для пороха» (штат Колорадо) проект плотины был отклонен из-за нарушения гнездовий журавлей и аистов; переработанный вариант проходит экспертизу, где столкнулись интересы фермеров скотоводов и земледельцев (требующих орошения), незаинтересованного населения и лесной охраны, которая на основании признания реки «дикой и красивой» готова обратиться в суд.

В городе Форт-Коллинз длительное время ставится и решается судом вопрос о выносе из центра этого населенного пункта оживленной железной дороги (юг — север), по которой перевозятся транзитом потенциально опасные для, окружающей среды и людей химические вещества (стальные пути расположены перед входом и въездом в больницу, и движение по ним поездов препятствует иногда оказанию срочной медицинской помощи).

Судьи могут рассматривать иски граждан и общественных образований против государственных органов за невыполнение или ненадлежащее выполнение ими возложенных на них Конгрессом или Правительством обязанностей, за превышение своих полномочий, за несоблюдение закона. Такие иски предъявляются и к государственным природоохранным органам, в том числе к Агентству по охране окружающей среды по вопросу предложенных им нормативов на выбросы хлоридов: проект был возвращен судом Агентству для доработки. В свою очередь и Агентство использует судебную процедуру для пресечения экологических правонарушений.

Бывает, что закон соблюден, но Агентство возражает — так было в Нью-Йорке со строительством здания, которое само по себе осуществлялось в соответствии с правилами, но в совокупности с другими окружающими факторами производило кумулятивное негативное воздействие: шум и загрязнение выхлопными газами атмосферы превышали в сумме допустимые нормы. Агентство пытается воздействовать на общественное мнение через прессу, но это довольно трудно и часто безуспешно.

Ощущается противоборство системы хозяйства, враждебно относящейся к любым ограничениям своей деятельности, свободного предпринимательства, старающегося обойти экологические законы, и демократических сил, общественных движений, пытающихся притормозить хищническое отношение к природным богатствам. Конфликт между экономикой, государством и экологией нарастает, порождает необходимость обращения за судебной защитой.

Федеральные дотации на экологические программы сокращаются под лозунгами позитивной экономической интеграции, упора на свободное рыночное регулирование: за последние годы сокращен бюджет и штат президентского совета по качеству окружающей среды, упразднена служба рекреации в департаменте внутренних дел, уменьшены ассигнования на восстановление пастбищ, на предотвращение загрязнения воздуха, вод и почв, охрану флоры и фауны — финансовые трудности отражаются на экологической политике. Ее резервы видятся в сокращении военных расходов, установлении нового мирового порядка, основанного на поиске решений общечеловеческих глобальных проблем современности, использовании имеющегося накапливаемого положительного опыта различных стран.

§ 3. Использование зарубежного опыта правовой охраны окружающей среды

(право на окружающую среду; общественные структуры; общественность и государство; формы взаимодействия; судебная система; возмещение ущерба; свобода экологической информации; совершенствование управления)

Необходимость активизации усилий по охране окружающей среды, вхождение нашей страны в европейский, общечеловеческий дом предполагают: учет, анализ и использование узловых правовых достижений, наработанных мировой цивилизацией; непредвзятое сопоставление их с оправдавшими себя в нашей стране традиционными формами природопользования; поиск и разработку путей преодоления трудностей, связанных с психологическим, политическим, экономическим, культурным состоянием и уровнем населения, с отсутствием готового аппарата и механизма исполнения. Давний вопрос приоритетности и взаимоотношений славянофильства и западничества приобретает новое звучание в современных условиях обострения экологической ситуации, имеющего общемировое значение и грозящего глобальным экологическим кризисом.

Охрана окружающей среды все более становится в настоящее время неотъемлемой частью экономической политики современного общества. Значительное место занимают эти вопросы в договорах между государствами: территория стран представляет собой не только единое экономическое и политическое, но и единое экологическое пространство. Не оправдали себя полностью постулаты о том, что только плановая экономика способна сохранить природу для настоящего и будущих поколений, что только исключительная государственная собственность в состоянии обеспечить это дело. В настоящее время законодательство нашей и других, сопредельных с ней стран начинает отходить от этих догм, устанавливать плюрализм имущественных рыночных отношений, в том числе связанных с охраной окружающей среды. Цивилизованному рынку предстоит на основе права и в конкурентной борьбе систематически доказывать свои возможности приостанавливать деградацию и улучшать состояние природы, бороться с устоявшимися представлениями о своем неизменном хищническом характере.

Раскрепощение товарно-денежных отношений от пут и последствий административно-командной системы, либерализация цен, развитие собственности граждан обусловливают изучение экологической политики тех стран, где эти процессы происходят столетиями.

Право окружающую на среду

На первое место, что считается общепризнанным, начинают выступать права человека, в частности признанное в ряде актов право на благоприятную окружающую среду (ведущее свой отсчет от Стокгольмской конференции 1972 г.). В идеале это право может предполагать набор минимальных естественных условий жизни человека; однако на деле оно представляется в виде прав граждан участвовать в выработке и исполнении экологических решений, получать информацию о ходе их реализации и о состоянии окружающей среды, обращаться в государственные органы с предложениями, заявлениями и жалобами по вопросам окружающей среды, в том числе в суд с исками о возмещении ущерба, причиненного нарушениями экологического законодательства; обязанности общества, государства консультироваться со своими гражданами по вопросам их природного благополучия.

В принятой Российской Федерацией в 1991 г. Декларации прав и свобод человека предусматривается право на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими нарушениями (ст. 29). К этому краеугольному положению имеют прямое касательство и такие провозглашенные Декларацией права человека, как право на получение полной и достоверной информации о положении дел во всех сферах государственной, экономической, общественной и международной жизни, а также по вопросам прав, законных интересов и обязанностей (ст. 12), право каждого человека на достаточный и достойный жизненный уровень, улучшение условий жизни (ст. 25), право на охрану здоровья (ст. 28).

В республиках, составлявших Советский Союз, пока не спешат принимать акты, реализующие Декларацию, что объясняется двумя причинами: длительным периодом отрицания значимости прав и свобод человека; боязнью того, что закрепление и проверка соблюдения прав человека могут стать уловкой для осуществления проверки и контроля с положением дел в этой области. Международному сообществу надо иметь это в виду и не ослаблять правозащитной деятельности, начатой Хельсинкским процессом и новым мышлением, причем не только в странах СНГ, но и в других государствах.

Общественные структуры

На второе место можно поставить формирование и активное функционирование параллельных государству общественных структур, олицетворяющих право граждан на объединение, позволяющих им противостоять монополизму и диктату, установление правовых гарантий независимой общественной деятельности.

О появлении новой формы общественного движения говорят многочисленные данные: бизнес должен сочетаться с тем фактом, что охрана окружающей среды не является больше исключительной областью деятельности профессионалов, социально-политических критиков и общественных активистов, а представляет собой сферу жизненных интересов народа в целом. Известный социолог Луис Харри, докладывая о результатах опроса общественного мнения, делает вывод: «... глубокая заинтересованность американского народа бороться с загрязнением является самой значительной и ясно выраженной из зарегистрированных за последние 25 лет моего наблюдения за общественным мнением».

Экологические движения неразрывно связаны с задачами общедемократического движения. При решении природоохранных проблем расширяются законодательные основы участия граждан в принятии хозяйственных и иных решений, осуществляется общественный контроль за деятельностью государственных органов и частных корпораций, привлекаются широкие слои населения к участию в управлении. Характерной чертой общественного движения является отход от чисто потребительского соизмерения ценностей природы, происходит так называемая экологизация сознания: она выражается в понимании сложности и взаимосвязанности явлений и предметов природы, их совокупного влияния на здоровье человека, необходимости всесторонней, комплексной охраны всех ее компонентов. Именно по этому требования граждан включают многие аспекты охраны окружающей среды, причем даже те, которые на первый взгляд не влияют на качество жизни народа.

Так, требования расширения территорий национальных парков и других достопримечательных природных объектов, соблюдения их юридического статуса, охрана исчезающих видов животных, введение порядка особого использования уязвимых участков природы звучат вместе и наряду с требованиями введения контроля за сбросами отходов, распространением пестицидов, радиоактивного заражения.

В ряде стран общее число общественных природоохранных организаций превышает тысячи и включает различные по количеству и профессиональному составу группы, действующие на всех уровнях государственного устройства страны. В зависимости от уровня функционирования общественные организации можно подразделить на местные, региональные и общенациональные.

На низовом уровне действуют непрофессиональные местные группы, молодежные организации. Они объединяют жителей одного города, квартала и района. Большинство не имеет ни штаб-квартиры, ни постоянного оплачиваемого состава сотрудников. Количество членов колеблется от 25-30 до 2000 человек и более. Обычно местные организации характеризуются неустойчивостью и подвижностью. Появление и расформирование отдельных групп вызывается актуальностью той или иной проблемы.

Региональные, а тем более общенациональные организации имеют более стабильный характер, и проблемы, их занимающие, более масштабны. Развитие общества дополнило и разнообразило формы и методы их работы. Хотя пропагандистско-воспитательные мероприятия остаются важнейшим направлением их деятельности, все же акценты смещаются в сторону более активного использования методов воздействия на политику государства и его частей в области охраны окружающей среды. Историческое развитие Европы и Америки доказало, что в условиях рыночных отношений и с учетом глобального характера экологической проблемы усиление государственного регулирования во взаимодействии с общественными структурами способно сдержать экологические кризисные явления.

В формирующемся российском гражданском обществе экологические неправительственные организации имеют давние традиции и заметные достижения.

Общественность и государство

Основными формами и методами воздействия общественных организаций на государственные органы управления в области охраны окружающей среды являются следующие. Во-первых, распространение знаний и информации, организация культурно-познавательных мероприятий в настоящее время используются общественными организациями не просто с целью эстетического воспитания, а прежде всего для формирования общественного мнения, вовлечения широких слоев населения в борьбу за сохранение качества окружающей среды. Многие общественные организации считают распространение информации основным видом своей деятельности. Они издают доклады о различных экологических проблемах в своем регионе, распространяют информацию о состоянии окружающей среды и роли в нем отдельных фирм и корпораций.

Значительное место в деятельности общественных организаций занимает участие в так называемом политическом процессе, под которым понимается групповая борьба с целью оказать влияние на государственный механизм управления. Этой сфере общественной активности отводится роль координатора общественных интересов, который функционирует на основе принципов равенства и справедливости. Участие в политическом процессе осуществляется в формах лоббизма и участия в работе органов управления.

Институт лоббизма был создан для активного давления на политику государства. Лоббисты — это представители граждан или организаций, добивающихся от органов власти или управления решений, отвечающих их интересам. Юридической основой лоббизма становятся нормативно-правовые акты. Первые лоббисты в области экологической политики были зарегистрированы в 50-х гг. Лоббизм используется национальными и региональными общественными организациями, которые имеют своих лоббистов в органах законодательства и управления.

Обязанности лоббистов заключаются в своевременном сборе и передаче членам своей организации информации о готовящихся законопроектах и принимаемых решениях исполнительных органов, о позициях, занимаемых отдельными законодателями и руководством министерств и ведомств, о вступлении с ними в личный контакт, участии в слушаниях, оказании консультативной помощи. Данные, поступающие от лоббистов, публикуются в информационных листах, распространяются среди членов общественных организаций в целях мобилизации общественных сил, для проведения массовых кампаний оказания давления на органы власти, для написания писем своим депутатам.

Представители некоторых общественных организаций приглашаются органами власти для работы чаще всего в различных консультативных комиссиях, а иногда и в органах, обладающих регулирующими полномочиями. Практикуется создание местных комиссий по охране окружающей среды, состоящих из представителей общественности. Деятельность этих комиссий регулируется соответствующим законодательством. На их создание выделяются финансовые средства из бюджетов высших и местных органов власти. Функции и полномочия их крайне разнообразны, хотя главным образом они приобретают статус консультативных органов при правительствах и местных органах власти. Отдельные комиссии активно вовлекаются в подготовку проектов решений, являются официальными комментирующими органами при проведении экологической экспертизы, другие осуществляют регулирование землепользования на приобретенных ими землях.

Методом вовлечения организаций и граждан в управленческий процесс является создание коллективных органов при министерствах (советов, комитетов) с различным правовым статусом.

Большинство таких органов имеет совещательные полномочия. К примеру, функции предоставления рекомендаций по экологической экспертизе, защиты интересов при этом различных слоев населения выполняются экологическим советом, действующим при армейском корпусе инженеров США. Его работа заключается в составлении докладов, отчетов, участии в заседаниях руководства и проведении самостоятельных трехдневных заседаний 4 раза в год. Более широкие полномочия предоставлены советам рыболовных округов: представители общественности принимают участие в разработке планов управления округами и совместно с Национальной службой морских рыболовных округов готовят различные документы.

Отдельные граждане пытаются воздействовать на характер вырабатываемых хозяйственных решений в экологически благоприятном направлении путем переписки с официальными представителями госучреждений. Эта форма общественной активности является довольно распространенной: 42% опрошенных активно используют переписку по экологическим проблемам, причем 90% этого количества выступают за усиление мероприятий в области охраны окружающей среды. Об этом говорит и тот факт, что функция ведения переписки с гражданами в министерствах и ведомствах ряда европейских стран возлагается на специальные отделы на уровне кабинета министров.

Формы взаимодействия

«Смычка» государства и общественности присуща различным режимам и странам.В Канаде эта деятельность проявляется в наблюдениях, производстве измерений, оценке состояния природы, отборе образцов: Служба живой природы Канады производит анализы на тяжелые металлы тканей животных, присылаемых звероловами и охотниками (вплоть до мяса белого медведя); подвергаются анализу доставляемые ткани погибших на автодорогах зверьков (белок и др.).

Министерство охраны окружающей среды канадской провинции Онтарио помогает организациям дачников вести наблюдения за прозрачностью озерных вод и отбирать пробы для анализа, сажать деревья и залужать прибрежные полосы. Университет Торонто рассылал активистам вопрос ник по поводу усыхания деревьев, растущих вдоль дорог и в других тяжелых экологических условиях. Любители природы нередко указывают на факты, которые не известны ученым. Особенно это относится к «глухим местам», а также к необычным часам наблюдения. Участие общественности в мониторинге дает полезную информацию государственным органам о значимости среды в глазах разных групп населения. Профессионалы не должны игнорировать любую информацию, поступающую от любителей, но обязаны учитывать при этом подготовку последних. Рассматриваются вопросы обучения любителей и оказания им помощи со стороны профессионалов. По заданию ученых учителя школ в Англии вместе с учениками собирают данные об экологии шмелей (численность которых резко снизилась).

Влияние общественных организаций на деятельность органов управления в области заповедной охраны особо ценных ландшафтов осуществляется путем закупки земельных участков из частной собственности в целях их дальнейшего присоединения к особо охраняемым территориям. Данная форма деятельности общественных организаций играет немаловажную роль в сохранении ценных и красивых уголков природы, расширении системы охраняемых территорий. Но, несмотря на наличие целого комплекса, особо охраняемых природных объектов, многие ценные участки природы вне этого комплекса находятся под угрозой исчезновения. Часть из них принадлежит частным лицам и поэтому не поддается прямому контролю со стороны общественности и государства. Другие, хотя и находятся на государственных землях, закреплены за хозяйственными министерствами и ведомствами, в деятельности которых, как правило, доминируют коммерческие интересы.

Пытаясь ускорить присоединение экологически ценных, первозданных уголков природы к системам охраняемых территорий, отдельные общественные организации занимаются закупкой таких земель и введением на них особо охраняемого режима. Часть таких земельных участков затем продается или передается в дар правительству на условиях присоединения их к системам охраняемых территорий.

В нашей стране за последние годы сделано немало для налаживания общественных экологических структур. Приняты законы и иные акты об общественных объединениях, среди предусмотренных ими основных целей образования и деятельности — охрана окружающей среды, сбережение памятников природы, истории и культуры. Свои основополагающие акты регистрируют в учреждениях юстиции самые различные экологические общества, союзы, ассоциации, носящие как федеральный (социально-экологический союз, КЕДР, «зеленые»), так и региональный, локальный характер (фонд защиты Байкала в Бурятии, комитет спасения Волги, экологический центр в Ростове на Дону, группа «Родник» в Зеленограде, кооператив «Эколог»).

Правовые предпосылки здесь созданы достаточно солидные, и они обеспечивают количественный рост общественных формирований. Многие из них, однако, оказываются непрочными, враждуют друг с другом, ударяются в коммерческую деятельность. Через этот период надо пройти чтобы выкристаллизовалось действительно эффективное, конструктивное экологическое движение, способное на обсуждение, принятие, а самое главное — на осуществление экологических решений, направленных на реальное оздоровление окружающей среды.

В российской литературе немало было посвящено работ проблемам перерастания государственного в общественное, сращивания их между собой, отмиранию принуждения и командования. Представители общественности включались в коллегии государственных органов, приглашались на служебные совещания. При государственных органах рыболовства и охотничьего хозяйства функционировали общественные советы и штабы. Ряд государственно-правовых функций, в том числе в области охраны окружающей среды, осуществляли профессиональные союзы и их комитеты, добровольные дружины по охране общественного порядка, товарищеские суды.

При верно выбранном генеральном направлении были крайности: то форсирование отмирания государственных структур, резкий переход к самоуправлению, то возвеличивание бюрократии и чиновничества, игнорирование общественности, формализация ее участия в государственной и общественной жизни. Нынешняя реформа и подлинная демократизация государственного экологического управления призваны взвешенно решить вопросы взаимодействия профессионализма и любительства, долга и энтузиазма. Что касается лоббизма, то российскому праву он пока неизвестен и вызывает у части публики отрицательные эмоции, что затрудняет его правовое регулирование (весьма необходимое на практике).

Судебная система

Третье место занимает возможность граждан, общественных организаций обращаться в суд с иском о возмещении причиненного окружающей среде, здоровью человека, имуществу вреда. И хотя в различных странах количество таких исков сравнительно невелико и рассматриваются в судах они долго и с большим трудом, да и удовлетворяются нечасто, роль их в предупреждении загрязнения среды трудно переоценить: предприниматель постоянно вынужден находиться в напряжении, подвергаться риску быть оштрафованным, причем на солидную сумму. Наблюдается активизация судебной практики, особенно по делам, возбуждаемым отдельными гражданами, стремящимися использовать судебную систему для защиты общественных интересов, провозглашенных законами в области охраны окружающей среды.

Активизация общественной деятельности по использованию судов объясняется рядом причин как объективного, так и субъективного характера. Объективные причины связаны с определенной структурой, функциональной, политической независимостью судебной системы в едином механизме государственного управления. Эта самостоятельность определяется, прежде всего, конституционным правом судов устанавливать правомерность принимаемых законодательных и иных нормативно-правовых актов и осуществлять контроль за законностью действий исполнительных органов и должностных лиц.

Независимость судей обусловлена конституционным порядком их назначения, состоящим в пожизненности пребывания в должности, отсутствием права снять или уволить назначенного судью по усмотрению высших должностных лиц. Судебные полномочия включают, помимо прочего, рассмотрение исков, предъявляемых гражданами против действий правительственных и других исполнительных органов. В этом случае решение суда становится обязательным для исполнения, т. е. суд может признать неправомерным, нарушающим конституцию или иное законодательство то или иное мероприятие министерства, фактически отменить его.

Судебная практика занимает довольно существенное место в деятельности общественных организаций. Общественные организации занимают второе место после частных лиц по количеству исков, обвиняющих государственные органы в нарушении природоохранного законодательства, в общем, за последние годы, составляя на Американском континенте более 30% от общего количества исков о загрязнении среды. О том значении, которое придают общественные организации судебной практике, говорит и то, что в штате сотрудников и в руководящих органах большинства из них имеются юристы, на которых возлагается адвокатская работа и обязанности по контролю за процессом законотворчества в области охраны окружающей среды в стране. Существуют и узко специализирующиеся общественные организации, создаваемые специально с целью защиты интересов природоохранных организаций и граждан в судах.

Возмещение ущерба

Российское законодательство предполагает возможности обращения в суд по поводу загрязнения среды и возмещения ущерба. Статьи 1079-1083 ГК РФ, ст. 5 Закона РСФСР о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, ряд норм Закона РФ об охране окружающей природной среды допускают это. Время от времени такие дела в судах появляются, но весьма редко, порой соединенные с уголовным делом. Препятствия здесь видятся, прежде всего в отсутствии законченной методики определения вреда здоровью человека, установления прямой причинной связи между несоблюдением экологического законодательства, выбросом загрязнения и наступившим последствием, причиненным вредом.

Не исключен своеобразный поворот и использование этого правового института, как, впрочем, и других, когда отечественная почва может дать всходы совсем не те, на которые рассчитывает сеятель-законодатель. Можно остановиться лишь на нескольких, видимых сегодня, на пороге настоящих рыночных отношений, моментах, затрудняющих внедрение института обращения граждан в суд для взыскания причиненного через окружающую среду ущерба.

Проблема заключается в источниках возмещения вреда предприятием, учреждением, организацией. Раньше волновало государственное финансирование этих расходов — поиски в бюджете поступлений для дополнительных государственных расходов. Теперь этот вопрос при развитии хозрасчетных самоуправленческих начал снимается в основном с повестки дня: самофинансирующиеся предприятия должны сами заботиться о погашении затрат, о выпуске экологически чистой продукции, об урегулировании отношений с проживающим вокруг населением.

При отсутствии развитого рынка товаров и сохранении монополизма обращение граждан-соседей в суд не может не ударить по гражданам-потребителям, ведь средства предприятию-загрязнителю взять будет неоткуда, кроме как от повышения цены на изготовленную продукцию — дотаций от государства не дождешься. Круг замыкается — средства на восстановление здоровья потерпевших будут добываться, в конечном счете, за счет потерпевших. Но не только их, а за счет всех потребителей выпускаемой данным предприятием продукции.

Необходимо также воспитание гражданской позиции истца — независимого экономически и нравственно от монстра-загрязнителя и нередко защищающего его государства. Сколько возлагалось надежд на принятие закона и норм об обжаловании в суд действий должностных лиц и решений государственных органов, ущемляющих права граждан Не первый год они действуют, а число обратившихся за год по стране измеряется всего четырехзначной цифрой. Видимо, здесь надо активизировать человеческий фактор, подключать общественные организации.

Свобода экологической информации

Из многообразных прав и свобод граждан следует выделить право на получение экологической информации, экологическую гласность. Законодательство зарубежных стран содержит целый комплекс норм, устанавливающих обязанность обнародования природоохранных государственных мероприятий, обязанность владельцев источников сброса вредных веществ информировать соответствующие государственные органы и граждан об изменениях режима работы их предприятий, влекущих появление новых загрязняющих веществ, обязанность постоянно сообщать информацию населению о предприятиях, допускающих нарушения законодательства. Обнародование подобной информации в зарубежных странах осуществляется путем ее опубликования в реестре, ежегодно издаваемом правительственном справочнике, путем рассылки уведомлений в различные заинтересованные организации, местные органы власти.

Осуществляемая в целях обеспечения экологической гласности в последнее десятилетие переработка материального права в области охраны окружающей среды сопровождается изучением и внедрением процедурных и технических правил, обеспечивающих права граждан, которые, по мнению Вильяма Бертиза (Великобритания), представляются особо трудными для реализации из-за большого количества государственных организаций-загрязнителей окружающей среды, а также наличия лоббистских группировок[101]. Со стороны, как частного сектора, так и государственного проявляется достаточно сильное неприятие, а подчас и безразличие к законодательству по защите окружающей среды, порождающие дискуссии и неоднозначное отношение к открытию доступа к информации.

По данному вопросу принята Директива Общеевропейского Совета по свободному доступу к информации по вопросам окружающей среды, принятая Советом Министров 7 июня 1990 г. (90/313/ЕЭС), которой государства — члены ЕЭС обязываются принять не позднее 31 декабря 1992 г. все законы и административные распоряжения, необходимые для исполнения Директивы. Условия выполнения и проведения в жизнь ее положений будут обсуждаться в ходе дальнейших переговоров (особенно в Великобритании) по мере принятия соответствующих актов в отдельных государствах — членах ЕЭС, выработки общего подхода к решению этой проблемы. В государствах необходимо принятие законов о свободе доступа граждан к экологической информации, об их возможностях обжаловать отказ в информации в суд.

Одной из форм экологической гласности являются публичные слушания. Законодательство предусматривает их проведение на различных этапах разработок хозяйственных проектов или осуществления мероприятий. Публичные слушания организуются при разработке экологических стандартов, выдаче разрешений на сбросы загрязняющих веществ, лицензий на сооружение хозяйственно-технических проектов. Во исполнение положения закона разработан порядок обязательного проведения публичных слушаний на различных этапах экологической экспертизы. Их цель — сбор дополнительной информации, максимальный учет различных мнений и позиций с тем, чтобы в дальнейшем избежать более дорогостоящих модификаций проекта, отсрочек, вызываемых судебными исками.

Публичные слушания организуются предприятиями, министерствами и ведомствами, приступающими к разработке решения, в форме общественных собраний с открытым доступом всех заинтересованных лиц. Выполнение положений законодательства поставило министерства и ведомства перед необходимостью внести поправки в свою внутриведомственную структуру: в некоторых министерствах были созданы специальные отделы, занимающиеся организацией публичных слушаний, связями с общественностью.

Наше законодательство предусматривает обязанности государственных органов и должностных лиц информировать население о готовящихся и принятых решениях, проводить референдумы по экологическим вопросам, извещать граждан о результатах рассмотрения их обращений. Однако здесь ощутимы значительные пробелы, отражающиеся на практике. Не предусмотрено, кто, как, в какие сроки должен информировать население о состоянии окружающей среды (кроме экстремальных ситуаций). Сам сбор и учет экологической информации рассредоточен по ведомствам, спорящим между собой о своих правах и обязанностях. Не установлены пока надлежащие санкции за невыдачу или умышленное представление искаженной информации (в Украине — первой в СНГ — установлена уголовная ответственность за утаивание радиационной и иной экологической информации, повлекшее тяжкие последствия). Граждане не всегда снабжены приборами, способными определить экологическую безопасность. Предстоит немало сделать для пробуждения экологического сознания, воспитания ответственности перед настоящим и будущими поколениями.[102]

Совершенствование управления

Государственное экологическое управление — предмет постоянного совершенствования как внутри страны, так и в международном масштабе. Десятилетиями действуют агентства, министерства, департаменты по охране окружающей среды (порой в соединении с атомной энергетикой, рыболовством, лесным хозяйством), осуществляющие государственное управление и контроль в области охраны окружающей среды. В их штатах тысячи человек и достаточный набор полномочий для реализации компетенции, соответствующей уровню научно-технического и экономического развития.

В настоящее время Европейское экономическое сообщество может принимать обязывающие решения, связанные с охраной окружающей среды. Это вытекает из признания общего не только экономического, но и политического, экологического пространства, осознания того, что порой действовать сообща удобнее и эффективнее, чем поодиночке. Началось с коллективной охраны перелетных птиц; сейчас от комиссий ЕЭС зависит контроль и надзор за выполнением общих требований и нормативов, а суд в Люксембурге может рассматривать межгосударственные экологические споры. Обсуждены и приняты общеевропейские правила относительно квот и параметров питьевой воды, поверхностных, грунтовых, промышленных стоков, атмосферного воздуха, муниципальных (городских) загрязнений. Внутригосударственное проектирование требует в ряде случаев международного консультирования. Некоторые средства выделяются на общие беды — очищение вод Средиземного, Балтийского и Северного морей, обсуждаются проблемы облагораживания экологических систем рек Эльба и Одра.

Аналогичные вопросы обсуждаются в связи с подготовкой договоров об экологическом сотрудничестве суверенных государств или экологического соглашения Евразии. Предлагаются образование межгосударственного экологического совета, экологического фонда для преодоления бедствий в зоне Чернобыля, Приаралья, Донбасса, создание экологического суда. Суверенизация не исключает выработки и осуществления договоренностей по таким общим для соседних государств экологическим вопросам, как мониторинг окружающей среды, обмен информацией, предупреждение о внеплановых катастрофических выбросах, подготовка кадров, осуществление экологическим прав. Последнее как предмет и средство международного контроля и общения может стать стержнем экологического взаимодействия государств, расположенных на одной шестой части суши.

При всей развитости советских государственных структур централизованные государственные органы охраны природы появились только в 1988 г. и до настоящего времени не обрели своего постоянного статуса. Но здесь есть наработанный положительный опыт, который нецелесообразно терять. Это — государственные крупномасштабные экологические программы, отвечающие общественному развитию; межрегиональные экологические прокуратуры, не подверженные местному влиянию, местничеству, ведомственности; самоуправление, учитывающее общегосударственные интересы и интересы проживающего на соответствующей территории населения.

Получает распространение территориальное (бассейновое) регулирование экологических проблем, издание правил, распространяемых на регионы (экосистемы) независимо от государственных границ: охрана бассейнов Дуная, Рейна, Балтийского моря, Великих озер, когда регулируются поддержание чистоты вод, дробление земельных участков, зонирование, рубка леса, удаление твердых отходов, сброс сточных вод, земляные работы, строительство в прибрежной зоне, сброс отходов с судов, устройство кемпингов, охрана почв, борьба с затоплением, с загрязнением атмосферного воздуха, охрана водосборов.

В нашей стране было принято немало актов, направленных на улучшение экологической обстановки территорий, таких, как Север, Урал, Прикаспий. Подготовлен проект закона об охране уникального озера Байкал, треть водосбора которого находится на территории Монголии. Международный характер проекта обусловливается еще и тем, что он рассчитывает на признание озера участком мирового наследия. Законопроект исходит из: создания региональных Органов экологического управления и контроля (Байкальская ассамблея, Байкальская академия, Байкальская коллегия адвокатов); вовлеченности в охрану окружающей среды как общественности, так и Вооруженных Сил; учета традиционных, исторических, национальных факторов; современного развития земледелия, лесного хозяйства, туризма, промышленности; активизации экологического образования и воспитания, учета буддистской религии, хозяйственного расчета (все это малосопоставимые понятия, но призванные работать на охрану окружающей среды).

На прогнозирование и предупреждение негативных последствий человеческой деятельности направлена ОВОС. Сначала делается заявление о воздействии на окружающую среду, т. е. комплексный обзор всех возможных отрицательных воздействий планируемого мероприятия на окружающую среду, разрабатываются альтернативные варианты управленческих решений и реализации замысла проекта, показываются реальные меры по уменьшению отрицательного воздействия на среду. Заявление о воздействии рассылается заинтересованным учреждениям, в библиотеки, подвергается судебному контролю, может выноситься на общественные слушания.[103]

В России принят Закон и ряд нормативных актов, направленных на осуществление экологической экспертизы как части управленческой экологической деятельности. Однако ряд правовых вопросов нуждается в своем решении. Среди них: правовые последствия общественной экспертизы, ведь ее заключение до сих пор носит рекомендательный, необязательный характер; обеспечение независимости подбора и поведения экспертов, гарантий их компетентности; прекращение финансирования при отрицательном заключении государственной экологической экспертизы; преодоление негативного отношения общественности к новому строительству (достаточно сказать, что за прошедший год заключения общественной экологической экспертизы, как правило, были отрицательными).

Для эффективного осуществления экологической экспертизы необходимо соблюдение государственной дисциплины, правопорядка, требований законодательства и иных нормативных актов, предусматривающих стадии, этапы, формы, сроки проведения экологической экспертизы, помещения, в том числе библиотечные, для ознакомления граждан с проектами и заявлениями о воздействии на окружающую среду. Немаловажен вопрос: многие ли граждане хотят и готовы тратить свое время и силы на ознакомление с этими материалами, способны на их компетентную оценку, на квалифицированное отстаивание своих позиций?

Не надо идеализировать чужой опыт и априори критиковать свой — все хорошо в меру. Правящие круги различных стран нередко делают ставку на высокие издержки мероприятий по охране окружающей среды, сваливая на них вину за спад экономического роста. Требованиям граждан усилить природоохранное законодательство, установить более строгий контроль за его соблюдением, расширить круг мероприятий по охране природы противопоставляются перспективы увеличения налогов, сокращения расходов на другие социальные нужды.

Нападкам подвергается и само экологическое движение. Отдавая должное той роли, которую играет позиция и степень противодействия населения проводимой экологической политике в стране, некоторые американские авторы предъявляют обвинение активистам экологического движения, общественным организациям в нанесении ущерба развитию экономики слишком настойчивыми требованиями отсрочек выполнения хозяйственных проектов. Именно «неразумную» позицию масс они пытаются выдвинуть в качестве одной из основных причин энергетического кризиса.

В поисках выхода из этих трудностей авторы ряда изданий обрушиваются на демократические завоевания: может, величайшей нелепостью является тот раздел Национального закона об охране окружающей среды, который в высокопарных выражениях разрешает любому «заинтересованному» гражданину (читай: «фанатику») «принимать участие» (читай: «изводить, как только возможно») в «любом» обсуждении вопросов, касающихся окружающей среды (они же это делают в каждом возможном случае).

Пытаясь дискредитировать экологическое движение и его активистов, внести раскол в его ряды, комментаторы порой заявляют, что экологическое движение представляет собой элитарную, а то и зарубежную силу, охраняющую привилегированные позиции своих членов. Экологическое движение, представляющее собой кучку имущих и бездельничающих, по их словам, находится в антагонистическом противоречии с неимущими широкими массами населения, заинтересованными в экономическом росте, препятствием которому выступают «зеленые».

Однако все чаще окружающая среда рассматривается как фундаментальная материальная и духовная ценность, об этом говорит неспадающая общественная и государственная поддержка охраны окружающей среды, отсутствие существенных различий между группировками, защищающими природную среду. Сохранять и наращивать свой положительный опыт, осмысливать и использовать экологические достижения других стран — таковы уроки создания и применения экологического права в последнее десятилетие.

? Контрольные вопросы

• Что общего и что особенного имеется в экологической политике стран СНГ?

• Что полезного может быть взято из опыта правовой охраны природы в США?

• На какие узловые моменты охраны окружающей среды в зарубежных странах целесообразно обратить внимание?

Темы рефератов

• Основные принципы эколого-правовой системы Российской Федерации.

• Общие черты действия механизма экологического права в странах СНГ.

• Правовая охрана природы за рубежом.

Литература

• Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ. / Отв. ред. С. А. Боголюбов, Е. Л. Минина. М.: Норма, 1999.

• Захарченко Т. Р. Некоторые вопросы права окружающей среды США. Киев, 1992.

• Охрана окружающей среды. Международные правовые акты. Справочник. СПб., 1994.

Примечания

1

Подробнее об этом см.: Колбасов О. С. Экология: политика — право. М.: Наука. 1976.

2

См.: Боголюбов С. Л. Природа: что мы можем. М.: Московский рабочий, 1987.

3

См.: Робинсон Н. А. Правовое регулирование природопользования и, охраны окружающей среды в США. М.: Прогресс, 1990; Краснова И. О. Экологическое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992.

4

Подробнее см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М.: Инфра-М — Норма, 1997.

5

Подробнее см.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Инфра-М — Норма, 1997.

6

Подробнее об этом см.: Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: Инфра-М-Норма, 1996.

7

См.: Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. — СЗ РФ. 1997. № 51. Ст.5712.

8

Подробнее об этом см.: Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. М.: Инфра-М-Норма, 1997.

9

См.: Тумурова А. Т. Обычное право бурят по Селенгинскому уложению 1775 года. М., 1997.

10

См.: Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах Российской Федерации. Оренбург: Гос университет, 1997.

11

СЗ РФ. 1997. № 8. Ст. 942.

12

Тверские ведомости. 1996. 16-22 авг.

13

Тверские ведомости. 27 декабря 1996 г. — 2 января 1997 г.

14

Тверские ведомости. 1996. 22-28 марта.

15

См.: Кикоть В. О конституционных основах земельного законодательства // Право и жизнь. 1996. № 10.

16

См. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды». М.: Норма, 1997. С. 17.

17

См. Фешбах М., Френдли А. Экоцид в СССР. Здоровье и природа на осадном положении. М., 1992.

18

РГ. 1994. 5 февр.

19

СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 283.

20

См.: О состоянии водоснабжения населения России и мерах по улучшению качества питьевой воды // Экологическая безопасность России. Вып. 2. М.: Юридическая литература, 1996. С. 178.

21

СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 447.

22

См.: Об угрозе экологической безопасности России в связи с истощением и расхищением лесных ресурсов // Экологическая безопасность России. Вып. 1. М.: Юридическая литература, 1994. С. 170.

23

См.: Боголюбов С. А., Заславская Л. А. и др. Законодательство о животном мире. Постатейный комментарий к закону // Законодательство и экономика. 1996. № 1.

24

СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

25

См.: БСЭ. Т. 16. С. 233, 244.

26

См.: Реймерс Н. Ф. Природопользование. Словарь-справочник. М.:Мысль,1990. С. 89.

27

ВВС РСФСР. 1982. № 29. Ст. 1027.

28

СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.

29

СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

30

СЗ РФ. 1994. № 136. Ст. 1526.

31

СЗ РФ. 1994. № 20. Ст. 2280.

32

САПП. 1992. № 6. Ст. 349

33

САПП. 1993. № 8. Ст. 657.

34

ВВС СССР. 1988. № 31. Ст. 504.

35

САПП. 1993. № 22. Ст.-2023.

36

Вестник мэрии Москвы. 1992. № 7. С. 38.

37

Право и экономика. 1993. № 3-4.

38

ВВС РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641.

39

СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

40

СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.

41

СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

42

СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.

43

См.: Ясюнас В. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М., 1997.

44

ВВС СССР. 1968. № 17. Ст. 144; 1980. № 11. Ст. 192.

45

РГ. 1993. 12 мая.

46

ВВС СССР. 1983. № 32. Ст. 492.

47

СП РФ. 1992. № 12. Ст. 7.

48

Собрание актов РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

49

Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 7. Ст. 256.

50

Зеленый мир. 1994. № 10. С. 9.

51

См.: Сердюк И. Жители Бутова победили Москомприроды // Спасение. 1993. № 20-21. С. 7.

52

См.: Блоков И., Усов Е. От потоков жалоб — к потокам судебных исков // Зеленый мир. 1994. № 9. С. 10.

53

См.: Взыскать с совхоза «Марьинский» // Зеленый мир. 1994. № 3.

54

См.: Реймерс Н. Ф. Природопользование. Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990.

55

Подробнее об этом см.: Охрана окружающей природной среды. Постатейный комментарий к закону России. М., 1993.

56

СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 937.

57

См.: Экологические фонды; теория и практика. М.: Рикел, Радио и связь. 1995.

58

См.: Экологические фонды Российской Федерации. М., 1997.

59

См.: Экологическое право России. Сборник нормативных актов. М., 1997. С.447.

60

ВВС РФ. 1992. № 12. Ст. 599; № 11. Ст. 525; № 12. Ст. 603.

61

СЗ РФ. 1996. № 20. Ст. 2326.

62

СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2483.

63

СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2605.

64

СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

65

САПП РФ. 1993. № 48. Ст. 4641.

66

СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3843.

67

СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 718.

68

СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1345.

69

СЗ РФ. 1994. № 4. Ст. 358.

70

СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

71

СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.

72

СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

73

См.: Боголюбов. С.А. Природоохранительная деятельность общественности: правовые формы. М.: Знание, 1988.

74

См.: Вылегжанина Е. Е. Сохранение биосферы и международная ответственность. М., 1993.

75

См.: Робинсон Н. А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М., 1990.

76

См.: Захарченко Т. Р. Некоторые вопросы права окружающей среды США. Киев, 1992.

77

ВВС РФ. 1992. № 34. Ст. 1970.

78

См.: Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1996 году». М.: Госкомэкологии. С. 330.

79

СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 283.

80

СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

81

СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 566.

82

СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2938.

83

См., например: Муртазалиев А. М. Правовая охрана окружающей среды в. бассейне Каспийского моря. Махачкала, 1997.

84

Российская газета. 1996. 11 дек.

85

СЗ РФ. 1995. № 17.,Ст.,1462.;

86

Конституционный Суд РФ подтвердил соответствие Конституции РФ этого положения ЛК.

87

Верховный Суд РФ подтвердил исключительный характер перевода этих лесных земель в нелесные для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства.

88

СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3240.

89

СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

90

СЗ РФ. 1995. № 44. Ст. 4210.

91

Российская газета. 1992. 29 авг.

92

См.: Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 1997.

93

СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.

94

СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 4453.

95

СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

96

СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 808.

97

Российская газета. 1997. 24 янв.

98

Российские вести. 1994. 28 июля.

99

СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2690.

100

СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3393.

101

Бертиз В. Свобода доступа к информации по вопросам окружающей среды // Сборник тезисов выступлений на Международной конференции «Право и Европейское сотрудничество». Лондон, 1991.

102

См.: Боголюбов С. А. Правовое обеспечение экологической гласности // Советское государство и право. 1986. № 5.

103

См.: Робинсон Н. А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М.: Прогресс, 1990; Боголюбов С. А. Права и возможности участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду. Первая попытка практического руководства. СПб., 1994.

Content

С. А. Боголюбов
Экологическое право

Предисловие

Общая часть

Тема I. Экологическое право как учебная дисциплина

§ 1. Социальная обусловленность экологического права

§ 2. Предмет экологического права

§ 3. Метод экологического права

Тема II. Источники экологического права

§ 1. Понятие и виды источников экологического права

§ 2. Закон — высшая форма правового акта

§ 3. Нормативные указы главы государства и иные подзаконные акты

§ 4. Значение общих принципов, договоров и обычаев

§ 5. Правотворчество субъектов Федерации в области охраны окружающей среды

Тема III. Принципы и объекты охраны окружающей среды

§ 1. Основные положения

§ 2. Принцип устойчивого развития

§ 3. Правовое обеспечение экологических отношений

§ 4. Международное сотрудничество в охране окружающей среды

§ 5. Объекты охраны окружающей среды

Тема IV. Экологические права и обязанности граждан

§ 1. Обращения граждан

§ 2. Право граждан на объединения для охраны окружающей среды

§ 3. Публичные мероприятия в защиту природы

§ 4. Принятие экологических решений и контроль за их выполнением

§ 5. Референдумы об охране окружающей среды

§ 6. Право граждан и организаций на получение экологической информации

§ 7. Судебная практика в области защиты экологических прав

Тема V. Механизм действия экологического права

§ 1. Правовое регулирование экономического механизма охраны среды

§ 2. Роль местного самоуправления

§ 3. Природоохранные органы

§ 4. Экологическая экспертиза

§ 5. Экологический контроль

§ 6. Чрезвычайные экологические ситуации

Тема VI. Ответственность за экологические правонарушения

§ 1. Дисциплинарная ответственность

§ 2. Административная ответственность

§ 3. Гражданско-правовая ответственность

§ 4. Уголовная ответственность

§ 5. Правоохранительная практика

Особенная часть

Тема VII. Охрана и рациональное использование земель

§ 1. Управление земельным фондом

§ 2. Общие экологические требования

§ 3. Экологические требования к земледельцам

§ 4. Значение земельной реформы

Тема VIII. Охрана и рациональное использование недр

§ 1. Законодательство о недрах

§ 2. Лицензирование недропользования

§ 3. Охрана континентального шельфа

§ 4. Недра Мирового океана

Тема IX. Охрана и рациональное использование вод

§ 1. Водные отношения

§ 2. Государственное управление в области охраны вод

§ 3. Способы использования и охраны водных объектов

§ 4. Водоохранные зоны

§ 5. Цели использования водных объектов

Тема X. Охрана и рациональное использование лесов

§ 1. Лесное законодательство России

§ 2. Лесной фонд

§ 3. Организация лесного хозяйства

§ 4. Управление лесным фондом

§ 5. Древесно-кустарниковая растительность

Тема XI. Охрана и рациональное использование животного мира

§ 1. Основные положения

§ 2. Права и обязанности пользователей животным миром

§ 3. Гражданско-правовые начала пользования животным миром

Тема XII. Охрана атмосферного воздуха

§ 1. Правовые меры защиты воздуха

§ 2. Шум и радиация

§ 3. Озоновый слой Земли

Тема XIII. Объекты особой охраны

§ 1. Основные положения

§ 2. Государственные природные заповедники и национальные парки

§ 3. Государственные природные заказники и памятники природы

§ 4. Парки и сады

§ 5. Лечебно-оздоровительные местности

Тема XIV. Организация экологического управления в городах

§ 1. Основные положения

§ 2. Городские комитеты охраны природы

§ 3. Экологические отделы городских администраций

§ 4. Договорные формы

Тема XV. Правовая охрана окружающей среды за рубежом

§ 1. Эколого-правовые системы стран-членов СНГ

§ 2. Правовая охрана природы в США

§ 3. Использование зарубежного опыта правовой охраны окружающей среды

Примечания