Анна Каширкина, Андрей Морозов

Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013

Введение

В мире существует большое количество международных межправительственных организаций, занимающихся самыми различными вопросами международного сотрудничества: от Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) до Международной антикоррупционной академии, которая также имеет статус международной межправительственной организации. Радиус действия современных международных межправительственных организаций и диапазон их правового охвата также весьма разнообразны: от универсальной, занимающейся вопросами в том числе по поддержанию мира и безопасности на всей планете Организации Объединенных Наций, до региональных организаций определенного географического района: Европейский Союз, ОАГ, АТЭС, ЛАГ, АСЕАН и др.

В то же время развитие интеграции на постсоветском пространстве после распада СССР не могло не вызвать появления новых форм международных организаций, которые, сохраняя верность общепризнанным принципам и нормам международного права, тем не менее позволяли новообразованным на базе бывших республик СССР государствам «надышаться воздухом свободы, суверенитета и независимости». В этом смысле многие «зачатки» интеграции, которые появлялись в международных договорах 1990-х гг., долгое время оставались нереализованными из-за боязни ряда государств вновь увидеть реставрацию Союза. Прошли многие годы, даже два десятилетия, прежде чем в какой-то степени эти опасения были преодолены государствами. Сформировался «локомотив» нынешней интеграции, который представлен в сегодняшнем виде тремя государствами – членами Таможенного союза: Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан. Международно-правовая форма, выбранная указанными государствами для модели специфической международной организации, созданной на постсоветском пространстве, соответствует по своей природе и признакам межгосударственному интеграционному объединению. Международно-правовая модель межгосударственного интеграционного объединения, по которой сконструирован ряд международных организаций, не нова для доктрины международного права, однако применительно к постсоветской интеграции на примере Таможенного союза и ЕврАзЭС целесообразно осветить те вопросы, которые сегодня позволяют обоснованно говорить о позитивной уникальности данных объединений и о том, что заложенный в них потенциал не иссякнет и в будущем. Наоборот, стремление государств – членов Таможенного союза и ЕврАзЭС к новым «вершинам» интеграции наглядно демонстрирует Декларация о евразийской экономической интеграции от 18 ноября 2011 г.[1] и Договор о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г.[2], которые отчетливо дают понять, что нынешняя форма интеграции далеко не предел и не конечная точка достигнутого сближения государств.

Начав с прорывного международного документа – Таможенного кодекса Таможенного союза от 27 ноября 2009 г.[3], создавшего унифицированную международно-правовую базу в сфере таможенного перемещения товаров по территории Таможенного союза, государства передают на наднациональный уровень все больше и больше государственных полномочий. Сейчас уже в полной мере можно говорить о целом пакете международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза, составляющих единые международно-правовые подходы государств-членов данных межгосударственных интеграционных объединений к техническому регулированию. Параллельно идет работа по гармонизации законодательств государств – членов ЕврАзЭС и Таможенного союза в отдельных, наиболее сопряженных с принятыми международными договорами областях (например, гармонизации административной ответственности за нарушения технических регламентов Таможенного союза). Отдельным блоком идут международные процессы, направленные на комплексное и гармонизированное вступление государств-членов Таможенного союза в ВТО, без нарушения выполнения ими ранее взятых на себя обязательств, вытекающих из членства в других международных организациях, прежде всего Таможенном союзе и ВТО.

При этом большое значение для снятия многих коллизионных вопросов имеет Договор о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы от 19 мая 2011 г.[4] (далее – Договор о функционировании Таможенного союза), согласно которому Стороны примут меры для приведения правовой системы Таможенного союза и решений его органов в соответствие с Марракешским соглашением об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.[5] (далее – Соглашение об учреждении ВТО), как это зафиксировано в Протоколе о присоединении каждой из Сторон, включая обязательства каждой Стороны, принятые в качестве одного из условий ее присоединения к ВТО. До того как эти меры приняты, положения Соглашения об учреждении ВТО, включая обязательства, принятые Сторонами в качестве условий их присоединения к ВТО, имеют приоритет над соответствующими положениями международных договоров, заключенных в рамках Таможенного союза, и решений, принятых его органами.

Вышеизложенное позволяет говорить о логике признания приоритетного положения международно-правовых норм, вытекающих из международных обязательств государств – членов в ВТО и в других межгосударственных интеграционных объединениях, включая СНГ и ЕврАзЭС. Однако об этом можно говорить с достаточной долей условности, поскольку международные договоры, регламентирующие подобный порядок взаимодействия международно-правовых норм в рамках СНГ и ЕврАзЭС, в настоящее время отсутствуют, а в случае их разработки и принятия между сторонами могут быть достигнуты договоренности об иных механизмах реализации правил ВТО в соответствии с международными обязательствами государств, вытекающих из членства в ЕврАзЭС и СНГ. В то же время международные обязательства, вытекающие из вступления Российской Федерации в ВТО, равно и для всех государств – членов Таможенного союза после их вступления в ВТО, признаются частью правовой системы Таможенного союза, не подлежат отмене или ограничению по решению органов Таможенного союза, включая Суд ЕврАзЭС, или международным договором, заключенным между Сторонами в соответствии с п. 2 ст. 2 Договора о функционировании Таможенного союза. Это означает, в свою очередь, что государство – член Таможенного союза, включая Российскую Федерацию, после вступления в силу соответствующих обязательств, вытекающих из присоединения к ВТО, принимает меры по имплементации международно-правовых норм ВТО, в том числе обязательств, определенных в Протоколах о присоединении каждой из Сторон к ВТО, в национальное законодательство с использованием наиболее приемлемых и оптимальных для правовой системы государства способов.

Для Российской Федерации в системе технического регулирования, наряду с признанием возможности непосредственного применения международно-правовых норм, вытекающих из вступления в ВТО, может потребоваться внесение изменений в отдельные законодательные акты и их адаптация к международно-правовым обязательствам ВТО в случае их взаимного несоответствия.

Механизм продвинутого сотрудничества по вопросам гармонизации и унификации таможенного тарифа при вступлении государств – членов Таможенного союза в ВТО, аналогично европейской практике, предусматривает активное использование метода консолидированных переговоров и консультаций по наиболее важным для государства моментам и обязательствам системного характера. При этом в переговорах по обязательствам системного характера по вопросам, входящим в компетенцию органов Таможенного союза, каждая вновь присоединяющаяся к ВТО Сторона стремится к формированию такого объема обязательств, затрагивающих правоотношения, полномочия по регулированию которых делегированы Сторонами органам Таможенного союза, и правоотношения, урегулированные международными соглашениями, составляющими договорно-правовую базу Таможенного союза, который максимально соответствовал бы обязательствам Стороны, первой вступившей в ВТО. Принципиальные отклонения от таких обязательств, являющиеся результатом переговоров вновь присоединяющейся к ВТО Стороны, подлежат обсуждению и согласованию Сторонами[6].

Договор о функционировании Таможенного союза помимо вышеизложенных механизмов взаимодействия и соотношения международных обязательств, вытекающих из членства государств в Таможенном союзе, в связи с присоединением к ВТО заложил важную модель будущего развития международной договорной базы Таможенного союза: в соответствии с п. 4 ст. 2 Договора при заключении международных договоров в рамках Таможенного союза, принятии и применении актов Таможенного союза его органами Стороны обеспечивают соответствие таких договоров и актов Соглашению об учреждении ВТО. Таким образом, с точки зрения футурологического подхода можно заключить, что Таможенный союз готов адаптироваться к выполнению международных обязательств ВТО по мере присоединения к ней государств – членов Таможенного союза, включая Республику Беларусь и Республику Казахстан.

Более того, правовая экстраполяция, которую можно отчетливо проследить на примере правовой преемственности полномочий, перешедших от Комиссии Таможенного союза к Евразийской экономической комиссии в связи со вступлением в силу Договора о Евразийской экономической комиссии, позволяет сделать выводы о реализации прогнозов постепенного расширения наднациональных полномочий Таможенного союза, передаваемых государствами-членами его органам, и в первую очередь Евразийской экономической комиссии.

Опыт Европейского Союза и функционирования Европейской комиссии как мощного и уникального института ЕС, наделенного широкими полномочиями правоустанавливающего и правореализационного характера, позволяет говорить, что в определенной мере элементы столь обширного совмещения полномочий мы видим и в деятельности Евразийской экономической комиссии. Причем здесь Евразийской экономической комиссии удается преодолевать такие проблемы, как довольно статичный характер по выработке и принятию решений в рамках Межгоссовета ЕврАзЭС, трудоемкость и сложность согласования проектов международных договоров в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза. Мобильность и оперативность принятия решений Евразийской экономической комиссией по ключевым вопросам интеграции, которые будут иметь обязательный для всех государств – членов Таможенного союза характер, является несомненным плюсом международно-правовой модели Таможенного союза.

Однако ввиду того, что решения международных органов и решения Евразийской экономической комиссии не являются исключением и неидентичны международным договорам, к ним не относится конституционная норма о приоритетном применении по отношению к национальному законодательству. Здесь приходится прибегать к логическому, системному, расширительному и иным видам толкования, чтобы выяснить место решений Евразийской экономической комиссии в иерархии правовых актов. Эта проблема касается не только Российской Федерации: другие государства – члены Таможенного союза, включая Беларусь и Казахстан, пришли к выводу о необходимости законодательного закрепления данного вопроса. Кроме того, опыт Европейского Союза по внедрению различных актов, принимаемых его институтами (решений, регламентов, директив), позволяет сделать ряд выводов о возможности использования тех или иных элементов международно-правовой модели ЕС для моделей Таможенного союза и ЕврАзЭС, пусть не на сегодняшний день, но на возможную перспективу.

Приступая к написанию этой книги, обдумывая ее замысел и методологию, мы исходили из того, что интеграционные процессы на постсоветском пространстве, которые были начаты образованием в начале 2000 г. реально действующего межгосударственного объединения – Евразийского экономического сообщества, а затем в 2007 г. – Таможенного союза, на наш взгляд, никоим образом нельзя рассматривать только как проявление конъюнктуры, наблюдающейся на сегодняшний момент в межгосударственных отношениях ряда государств – бывших республик СССР; политической воли лидеров этих стран; как определенные веяния, которые, подобно моде или иным временным тенденциям, могут угаснуть или сойти на нет.

Наоборот, несмотря на важное влияние обозначенных факторов как на сами процессы интеграции, так и на их течение, включая интенсивность или замедление, активизацию в определенных областях и «точечный» характер сотрудничества либо расширение общего спектра межгосударственного взаимодействия по стратегическим направлениям, интеграция государств на постсоветском пространстве есть и будет процессом, во-первых, имеющим объективный характер, согласно диалектическим законам познания, во-вторых, опираясь на инструментарий синергетики, можно утверждать, что, несмотря на спады или подъемы, точка «экстремума» такой интеграции – в будущем. Интеграция на постсоветском пространстве, и прежде всего в рамках Таможенного союза России, Республики Беларусь и Республики Казахстан, не может быть «свернута» или «обрушена» по субъективным соображениям, поскольку объективно отвечает интересам этих государств, уже сейчас доказала свою жизнеспособность и характер стратегического продвижения. В то же время, являясь сложными и разнонаправленными, процессы интеграции на постсоветском пространстве требуют глубокого научного изучения уже потому, что, не оставаясь застывшими, они стремительно развиваются в последние десятилетия.

Уже не секрет, что ЕврАзЭС и Таможенный союз по своей международно-правовой эффективности оставили далеко позади Содружество Независимых Государств; им удалось преодолеть «девальвацию» международных актов, принимаемых под эгидой Содружества, и впервые выйти на наднациональные решения, принимаемые межгосударственным органом[7], выйти на более продуктивное и более зрелое принятие решений судебным органом межгосударственного интеграционного объединения – Судом ЕврАзЭС.

Не перечисляя всех достижений ЕврАзЭС и Таможенного союза, в том числе и критически оценивая их «минусы», можно сделать обоснованный вывод о том, что международно-правовые модели ЕврАзЭС и нынешнего (четвертого по счету) Таможенного союза оказались более результативными и продуктивными для целей интеграции, чем модель СНГ. В то же время разбор особенностей международно-правовой модели СНГ позволяет обозначить определенные черты, соотносимые с международно-правовой моделью Европейского Союза, которая является признанным лидером в процессах региональной интеграции в настоящее время, несмотря на кризисные явления.

Исходя из вышеизложенного, мы считаем, что слова Президента РФ В. В. Путина о том, что интеграция на постсоветском пространстве есть и будет оставаться для России приоритетом № 1[8], не только имеют характер политического заявления лидера государства, но и обозначают международно-правовой вектор, объективную реальность и стратегический прогнозный ориентир этого заявления, что, в свою очередь, требует научного анализа и освещения. Кроме того, в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации»[9] прямо говорится, что Российская Федерация будет способствовать углублению евразийской интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства Российской Федерации, Республики Белоруссия и Республики Казахстан и созданию к 1 января 2015 г. Евразийского экономического союза, исходя из открытости этих процессов для присоединения других государств, прежде всего членов Евразийского экономического сообщества и участников Содружества Независимых Государств, содействовать международному позиционированию новых интеграционных структур.

Кроме того, формирование на постсоветском пространстве таких реально действующих межгосударственных интеграционных объединений, как Таможенный союз и ЕврАзЭС, явилось дополнительным мощным стимулом для перестройки и обновления законодательства в государствах-членах данных организаций. Международная договорная база ЕврАзЭС и Таможенного союза отвечает всем современным тенденциям развития международного права. При этом очевидно, что нормы международных договоров, формирующих договорную базу Таможенного союза и ЕврАзЭС, включаясь в правовые системы государств-членов данных организаций, оказывают мощное воздействие на национальное законодательство этих стран. И здесь уже можно говорить о значительных результатах и качественной зрелости правовых систем Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан, поскольку без этих характеристик правовых систем государств-членов Таможенного союза невозможно было бы сформировать и продвигать реальную интеграцию после распада СССР, построить действующие международные интеграционные структуры и развивать международное сотрудничество в новых политических условиях. Поэтому, на наш взгляд, нельзя согласиться с мнением некоторых зарубежных ученых о том, что «российское право продолжает искать свое собственное место», находится в «переходной поре, чей конечный результат и предназначение остаются неопределенными», а также с тем, что «постсоветский период не внес ничего нового в науку сравнительного правоведения. В лучшем случае имело место лишь «уничтожение» некоторых советских правовых форм без каких-либо существенных последствий»[10]. Такие рассуждения относительно развития правовых систем России, Беларуси, Казахстана и ряда других государств не отражают реального положения вещей, недооценивают уровня и качественного роста национального и международно-правового развития указанных стран, создают некие доктринальные ассоциации о продолжающемся «переходном периоде», в том числе, и в праве, что очевидно не может быть воспринято как конструктивное, отражающее реальное положение вещей мнение. В то же время, возможно, что подобные ошибочные суждения связаны с недостаточной презентацией работ, находящихся на стыке международного права и сравнительного правоведения, касающихся участия государств-членов СНГ, ЕврАзЭС, Таможенного союза в международной жизни, их активного позиционирования на международной арене, а следовательно и роли в межгосударственных интеграционных объединениях. Поэтому исследования указанных вопросов необходимо продолжать.

И в этом смысле очень важно подчеркнуть методологический инструментарий, выбранный авторами данной работы для международно-правового и сравнительно-правового исследования.

1. Во-первых, диалектический подход познания, на наш взгляд, сегодня следует рассматривать в дополнение с синергетикой. Исходя из данных установок, никакие процессы (в том числе и процессы межгосударственной интеграции) не могут происходить однолинейно, одновекторно, без корреляций и преломлений. Наоборот, многослойность, многоступенчатость, неоднолинейность являются отличительными чертами процесса межгосударственной интеграции, которые особенно заметны в современных условиях глобализации. Это можно увидеть и на примерах функционирования современных интеграционных объединений на постсоветском пространстве: СНГ, Таможенном союзе, ЕврАзЭС.

2. Сравнительно-правовой анализ моделей Европейского Союза и Таможенного союза должен исходить из качественного признания обеих международных межправительственных организаций (ММПО) субъектами международного права с учетом анализа состояния их учредительных договоров в настоящее время. Однако каждая из указанных ММПО обладает как сходными (региональный характер), так и отличительными признаками (компетенция, институты и органы, порядок принимаемых решений, виды актов и т. д.), что позволяет говорить о международно-правовой уникальности каждой ММПО. В этом смысле мы проводим свой анализ, опираясь на точку зрения о принадлежности Таможенного союза и ЕврАзЭС к межгосудар ственным интеграционным объединениям, созданным на постсоветском пространстве.

3. Поскольку Европейский Союз создавался на базе Европейских Сообществ, представляет непосредственный интерес генезис и цикличность его развития применительно к тем этапам, которые пережил в своем создании Таможенный союз. Четыре попытки создания Таможенного союза, прежде чем они обрели нынешнее реальное развитие интеграционных процессов, не прошли в глубь правового поля, хотя и были закреплены в международных договорах. И в данном случае необходимо выявить определенные проблемы правового характера, которые удается преодолевать в настоящее время Таможенному союзу: асинхронность вступления в силу международных договоров Таможенного союза; отсутствие практического и эффективного функционировании судебного органа по разрешению межгосударственных споров; коллизионность национального законодательства государств-членов, затрудняющая имплементацию международно-правовых норм Таможенного союза; отсутствие механизма координации органов межгосударственных интеграционных объединений (ЕврАзЭС, Таможенный союз и СНГ) и дублирование ими ряда полномочий и т. д.

Однако, как и любой процесс, международные отношения и межгосударственная интеграция не могут не подвергаться определенным флуктуациям, рискам различного характера и происхождения. В данной работе мы исходим из того понимания, что поступательное развитие интеграции, как то демонстрирует Таможенный союз и ЕврАзЭС, с различной долей интенсивности, то повышенной то, наоборот, снижающейся активности, как объективный процесс будет происходить вне политических сдвигов и субъективных политических воль. Другое дело, что процесс «пробивания русла реки сквозь камни», если это отвечает интересам народов дружеских государств, может затянуться на длительное время. Однако роль современного права – понять и признать такие процессы, найти «ключи», которые, возможно, помогут в дальнейшем найти тот формат и модель международного общежития государств, которые будут максимально соответствовать чаяниям народов.

Глава 1. Правовая природа и характерные черты межгосударственной интеграции в Европейском Союзе и Таможенном союзе

§ 1. Правовые аспекты развития межгосударственной интеграции

Современное международное право, обращаясь к исследованию протекающих между государствами процессов, все чаще оперирует термином «интеграция», который является неотъемлемой частью методологического инструментария науки международного права XX–XXI вв.

Термин «интеграция» означает процесс, при котором качество отношений между автономными социальными единицами изменяется таким образом, чтобы каждое автономное образование стало составной частью более крупного социального объединения. Региональные концепции интеграции полагаются на определенные тенденции, присущие бюрократическим организациям. В частности, они опираются на тенденции развития полномочий международных организаций и совершенствования их организационно-правовых механизмов[11].

Международная интеграция является процессом, с помощью которого государства устраняют барьеры на пути свободной торговли и свободного перемещения людей через национальные границы, в целях снижения напряженности, которая может привести к международному конфликту[12].

Являясь неотъемлемой составляющей современного процесса глобализации, интеграция чаще всего оценивается в юридической доктрине с положительной стороны. Причем развитие и расширение Европейского Союза в последние десятилетия наглядно демонстрируют возможности региональной интеграции.

В доктрине европейского права указывается три важных элемента в пользу интеграции: 1) интеграция снижает риск военных конфликтов; 2) удаление национальных торговых барьеров приводит к экономическому росту; 3) в эпоху свободной торговли только политическая интеграция может спасти демократию. Европейский Союз не может стать одним большим международным государством, тем не менее процесс интеграции продолжается. Представляется, что на наднациональный уровень будет передаваться все больше и больше полномочий в связи с развитием интеграционных процессов[13].

В то же время основные негативные оценки интеграции и ее последствий связываются в основном с теориями государственного суверенитета и его «размыванием» при наиболее тесной интеграции государств в рамках межгосударственного интеграционного объединения как разновидности международных межправительственных организаций (ММПО).

Необходимо отметить, что современное международное право, хотя и подвергается серьезным изменениям, все же сохраняет признание государств и международных межправительственных организаций в качестве основных субъектов международного права. В XXI в. международные организации являются активными участниками международных отношений. Наиболее динамично развивающиеся международные организации, характеризующиеся тесным взаимодействием государств в рамках данной организации, можно выделить в особую группу – межгосударственные интеграционные объединения. Мощным межгосударственным интеграционным объединением, тяготеющим к «европеизации» и переходу в новое политическое измерение, является в настоящее время Европейский Союз. При этом можно согласиться с выводами ряда исследователей о том, что «политико-экономические проекты интеграционного типа определяют международно-политическую реальность далеко за пределами Европейского Союза. Их ареал сегодня – Северная и Южная Америка, Восточная и Южная Азия, отчасти – даже пространство СНГ. Это реальные и сложные политические, экономические, культурно-идеологические процессы, проблемы, противоречия и результаты. Накоплен и продолжает копиться разнообразный и по-своему богатый материал, осмысление которого в сопоставительном ключе способно существенно обогатить представления о закономерностях интеграции и возможностях построения схем управления интеграционными процессами в разных частях земного шара»[14].

Сегодня в мире существуют 240 интеграционных объединений. Но экономических в полном смысле этого слова объединений или союзов среди них не так и много; самые известные: Европейский Союз, североамериканский – НАФТА, южноамериканский – МЕРКОСУР. Прообразом евразийского интеграционного объединения является Европейский Союз. Сейчас здесь, наряду с огромным количеством позитивных моментов, мы видим серьезный экономический кризис. Однако, несмотря на эти большие трудности еврозоны, Евросоюз – это очень успешное объединение, которое, по сути, позволило создать большой общий рынок и вывести целый ряд стран с небольшими экономиками на весьма приличный уровень за счет интеграции, взаимной помощи и поддержки[15]. В то же время тенденции развития межгосударственных объединений ведут к интеграции государств не только в части появления наднациональных органов и структур, но и в дальнейшем, при максимальном развитии интегративного сближения – к новому виду межгосударственной интеграции – оформлению глобального пространства. Как отмечают современные исследователи, «одной из магистральных тенденций мирового развития является формирование так называемых глобальных пространств – глобального измерения различных областей международной жизни, которое перекрывает их национальные уровни и оказывает определяющее воздействие на локальные системы»[16]. Действительно, с большой долей уверенности в современное международное право «теперь нужно добавить и понятие “мировое сообщество” как макросистему в планетарном масштабе»[17]. Причина динамичного роста числа международных организаций видится в том, что система международных отношений в настоящее время не может эффективно функционировать без этих субъектов международного права[18].

Сегодня можно очевидно констатировать, что глобализирующееся развитие международного права не может происходить по замкнутому циклу, без преломлений и корреляций, поскольку его сфера тесно смыкает грани международного и национального регулирования, постепенно в одних областях делая их более «мягкими» и гибкими, в других – сохраняя твердость «краеугольных» форм и методов, описанных классической доктриной международного права. Система международных отношений, как и иные социальные системы, характеризуется высоким динамизмом и развивается в современную эпоху по самым различным параметрам. Глобализация привнесла много новых моментов в эту систему, вызвав к жизни новые формы взаимоотношений на международной арене или придав новое качество ранее известным[19].

По справедливому замечанию Ю. А. Тихомирова, «межгосударственная интеграция означает поиск меры сочетания общих и национальных интересов, когда обеспечению государственного суверенитета служит участие государства в договорных отношениях, союзах и т. п. …При этом важно подчеркнуть разнообразие правовых режимов участия страны в интеграционных процессах, своего рода восхождение от мягких режимов к более структурированным формам»[20].

Развитие международных отношений в XXI в., демонстрирует одну весьма примечательную тенденцию, состоящую в том, что, несмотря на глобализацию международной экономики и повышение значения универсальных методов международно-правового регулирования, региональные механизмы международно-правового регулирования не отмирают, как этого, может быть, стоило бы ожидать, а, наоборот, развиваются и в ряде случаев множатся[21].

Эволюция концепции международной организации в XX в. привела к возникновению на международной арене международных межправительственных организаций, которые преследуют в качестве своей основной цели интеграцию государств-членов. Это привело к тому, что даже термин «международная организация» стал осторожно применяться в отношении таких организаций. Гораздо чаще они стали именоваться «сообществами», «союзами» и иными терминами, но не международными организациями[22]. По смыслу ст. 52 Устава Организации Объединенных Наций, принятого 26 июня 1945 г.[23] (далее – Устав ООН), к региональным межправительственным организациям относятся такие международные организации, которые:

• создаются для разрешения вопросов, относящихся к поддержанию мира и безопасности;

• являются подходящими для региональных действий, иными словами, территориальной сферой деятельности подобных международных организаций является какой-либо обособленный регион;

• создаются и осуществляют свою деятельность в согласии с целями и принципами ООН[24].

Анализ концепции «региональной организации» позволяет сделать вывод, что понятие международно-правового регионализма сегодня является достаточно объемным, поскольку оно включает в себя возможность развития сотрудничества между государствами по целому ряду вопросов, начиная от военно-политических и завершая социально-экономическими, культурными и иными вопросами. Само определение региональной организации не затрагивает содержания осуществляемой ей компетенции, оно предполагает установление некоторых пространственных пределов для осуществления этой компетенции, однако четких международно-правовых критериев данного пространства не существует. Практика дает множество примеров, которые свидетельствуют скорее о некоторых тенденциях, нежели о формировании строгих контуров международно-правового регионализма. Сегодня можно говорить о «новой волне регионализма», охватившей различные районы земного шара, включая постсоветское пространство[25].

В данном контексте представляется справедливой позиция В. И. Лафитского, который считает, что в последние годы основное внимание в нашей науке было обращено на процессы глобализации. А между тем намного более мощно развиваются процессы региональной интеграции. Самым ярким примером, безусловно, является Европейский Союз. Иная модель региональной интеграции сформировалась в Северной Америке. По той же модели идет развитие такого международного объединения, как Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество. В том же русле развивается Ассоциация стран Юго-Восточной Азии. Третья модель региональной интеграции действует в Центральной Америке, в Африке, арабских государствах[26].

Важно подчеркнуть, что на рубеже XX–XXI вв. международные экономические отношения государств приобрели совершенно новое качество. Процессы глобализации мировой экономики сопровождаются регионализацией – экономическим сближением государств по территориальному признаку. Экономический регионализм проявляется в двух основных формах: экономическом сотрудничестве и региональной интеграции[27]. При этом современное понимание глобализации отличается от его трактовки, которая давалась в науке в момент появления данного термина.

Термин «глобализация» стал общеупотребимым с середины 80-х гг. XX в.; применяется для обозначения экономических обменов через национальные границы, которые привели к росту способности к обогащению. Таким образом, под глобализацией стало пониматься политико-экономическое движение, лежащее в основе политики развития, принятой западными правительствами и международными экономическими институтами, начавшееся в 70-х гг. XX в. и совершенно последовательно установившееся с 1980 г.

Уже не первое десятилетие в науке высказывается идея о том, что глобализация также несет с собой вызовы традиционному разделению права на внутреннее и международное, распространив влияние международного права на национальную сферу. Строго дуалистический подход к отношениям между международным и внутренним правом и, следовательно, к эффективной имплементации норм международного права больше не является прочным, хотя это и не сигнализирует о триумфе монизма[28].

Как справедливо отмечает Ю. А. Тихомиров, «глобализация и появление глобального управления трансформирует структуру международного права. Различие между внутригосударственным и международным правом становится менее обоснованным, мягкие формы создания норм становятся все более распространенными…»[29] Анализируя циклы и динамику развития воззрений о методах правового регулирования международного права и подходах к соотношению международного и национального регулятивных механизмов[30], можно выделить условно так называемые формации в развитии международного права:

• доклассическую, основанную на предшествующих формированию Организации Объединенных Наций подходах и принципах;

• классическую (уставную), соответствующую пониманию, сформированному после принятия Устава ООН, и закрепления в нем и других универсальных международно-правовых актах общепризнанных принципов и норм международного права;

• переходную, совпавшую с прекращением существования СССР как субъекта международного права, и изменением многих геополитических и правовых концепций, включая идеи пересмотра отдельных или ряда принципов международного права со стороны некоторых государств, их блоков и организаций;

• глобализирующуюся, связанную с изменениями в мировой экономике, оформлением новых центров и точек опоры международной безопасности и одновременным становлением новых акторов международного права: индивида, неправительственных организаций, глобальных административных союзов, транснациональных корпораций и других, место которых в системе международного права как субъектов оспаривается, а также появлением новых «проводников» регулирующего воздействия международного права на национальную правовую систему, таких как «мягкое» право, модельные законы, международные кодексы и др., которые являются на сегодняшний день лишь формирующимися или находятся в «зачаточном» состоянии.

Юрген Хабермас под глобализацией подразумевает направленные процессы распространения в масштабах всего мира торговли и производства, фондовых и финансовых рынков, моды, СМИ их программного обеспечения, сетей сообщения и коммуникации, транспортных потоков, рисков от использования высоких технологий, от разрушений окружающей среды, эпидемий, от организованной преступности и терроризма[31]. Таким образом, Ю. Хабермас максимально широко объективирует процесс глобализации.

Во многом формационность развития международного права предопределяется динамикой развития его субъектов, среди которых место международных межправительственных организаций является признанным[32]. Таким образом, динамика развития субъектов международного права является индикатором развития тенденций международно-правового регулирования на конкретном этапе цивилизации. В структурном отношении современное международное сообщество – как отмечает К. Кольяр – представляется в определенной степени гетерогенным. Действительно, в целом оно состоит, с одной стороны, из государств, а с другой – из международных или, лучше сказать, межправительственных организаций. Среди членов международного сообщества государства имеют весьма большое значение, они и поныне выступают как основные актеры на сцене международной жизни[33]. Вместе с тем «государства пришли к согласию относительно превращения значительного и постоянно растущего числа международных межправительственных организаций в самостоятельные субъекты международного права»[34]. При этом, как точно утверждает В. Чаплинский, «мы должны помнить, что правосубъектность международных организаций имеет иную природу, чем правосубъектность государств»[35].

В связи с этим применительно к развитию межгосударственной интеграции, особую значимость приобретает вопрос о пределах правового регулирования в международном праве, который должен быть рассмотрен с использованием качественно нового методологического инструментария, чем в национальном праве. Это объясняется прежде всего тем, что международное право и национальное право – две тесно взаимосвязанные, но качественно разные системы права. Тот правовой «каркас», на котором зиждется право национальное, не составляет основу права международного, сотканного из согласования воль различных государств, международных организаций и иных субъектов международного права. Международные отношения в период глобализирующихся связей в международном сообществе немыслимы без таких global players, которые, по меткому выражению Ю. Хабермаса, «однажды начнут играть действенную роль в политике, чтобы способствовать транснациональной интеграции и брать на себя ответственность за все более плотное сплетение международных организаций, конференций, практик»[36].

Вместе с тем в современный период не теряют своей актуальности слова классика международного права И. Блюнчли, который отмечал: «…необходимо, чтобы международное право в своем развитии уважало границы, поставленные его деятельности правом государственным; на этом основании ближайшая и главная цель его – определить юридические отношения между государствами, избегая вмешательства во внутренние дела их»[37].

Доктрина современного международного права исходит из множественности, многоуровневости и нелинейности соотношения глобализирующегося международного и национального права. Это означает, что влияние международного права и внутригосударственного признается взаимодействующим в прямых и обратных связях. Международное право служит фундаментом, основой за счет общепризнанных принципов и норм для согласования воль государств и их сосуществования на международной арене. В то же время внутригосударственное право, как более сформированное и исторически развитое, дает международному праву новые импульсы развития, которые впоследствии могут войти в «матрицу» международного права в качестве составной части (например, за счет признания международной практикой и формирования на ее основе международно-правового обычая, или обрести международно-правовое закрепление в международно-правовых актах в виде писаной нормы).

Кроме того, расширение и нелинейность взаимодействия международной и национальных систем способствует появлению новых объектов правового регулирования, являющихся смежными по правовой объективации. Примешивающаяся к этому взаимодействию интернационализация вообще, по мнению некоторых ученых, «растворяет» границу между национальным и международным правом. В связи с этим в научной доктрине все большую популярность находит доктрина глобального административного права.

Отдельно внимания в связи с развитием межгосударственных интеграционных процессов заслуживает вопрос о факторах, влияющих на сферы взаимодействия международного и национального права и подвергающих их конвергенции с учетом системообразующего фактора – глобализации. Исследование факторов, определяющих параметры взаимного пересечения международного и национального права в условиях глобализации, имеет решающее значение для определения границ их взаимной корреляции – устойчивости и изменчивости.

Классификация таких факторов, на наш взгляд, может включать в себя две группы: основные факторы, определяющие базовое взаимодействие международного и национального права, и вспомогательные факторы, характеризующие различные девиации в пересечении двух систем права, возможные отклонения. Среди основных факторов можно условно обозначить: исторические (формирование государств, оформление суверенитета, смена общественно-политических формаций и т. д.); политические; экономические; ситуационные или стихийные, кризисные (терроризм, экстремизм, природные и техногенные катастрофы и др.). К вспомогательным (дополнительным) факторам можно условно отнести следующие: экологические, климатические, демографические и др.

Несмотря на особую значимость и важность экологических и климатических факторов, практика развития международного права показывает, что данные факторы в настоящее время еще не оказывают столь значительного влияние на развитие международного права, как политические и экономические факторы. Однако в настоящее время очевидно, что экология и климат в будущем окажут самое серьезное влияние на формирование системы международных отношений и международно-правового регулирования. Роль экологических и климатических факторов влияния на международное и национальное право увеличивается и в части признания за ними регулирующего воздействия со стороны государств и международных организаций, хотя все еще остается оцененной не до конца.

Для целей монографии необходимо также остановиться на проблеме научно-теоретических подходов к методологии соотношения международного и национального права в современных условиях, что, несомненно, влияет и на пределы их взаимного влияния, а значит, определяет авторский подход к вопросам, которые будут раскрыты далее в настоящей работе.

Во-первых, большинство исследователей в данном вопросе и по настоящее время, за исключением, пожалуй, Ю. А. Тихомирова, Ю. Хабермаса и некоторых других, в основном западных, теоретиков, рассматривают международное и национальное право в «механическом» измерении, используя концепцию монизма и дуализма в соотношении данных систем, критикуя обе либо одну из них и используя «плоскостные» подходы к правовому измерению соотношения национального и международного права за счет вхождения норм последнего в национальную правовую «матрицу» различными способами, главным образом за счет их имплементации.

Разумеется, такая научная доктрина соотношения международного и национального права, признанная классической и прошедшая апробацию временем, оказывается жизнеспособной и востребованной по сей день. Авторами данного исследования предпринимается попытка рассмотрения соотношения международного и национального права – права третьего тысячелетия, выявления пределов их взаимного влияния друг на друга – в новом, «нелинейном» измерении. Это означает, что при выстраивании монографического исследования мы будем исходить из следующих принципов:

• современное международное право и национальное право находятся в глобализирующемся поле изменений, которые имеют как позитивный, так и негативный заряд для общества, государства и общественных институтов, объективный характер обусловленности макро и микроэкономических показателей, а также девиацию и трансформацию привычных канонов права;

• все более отчетливо проявляются и заявляют о себе новые акторы международного права, претендующие на роль субъектов международного права (транснациональные корпорации, индивид, неправительственные организации, административные союзы и т. д.), которые привносят с собой новые черты международной правосубъектности и оказывают определенное воздействие на развитие международного и национального права;

• наблюдается динамическое смещение самих систем международного и национального права: в международном праве неохотно и с трудом, но все более отчетливо, наблюдаются различные подходы государств к императивным принципам международного права, переосмысление их императивности[38], и наоборот, ряд характерных черт национального права экстраполируется в международное право (гуманитарная интервенция, насаждение демократии), используется методика построения надгосударственных органов и институтов в межгосударственных объединениях;

• обозначаются не только линейные – прямые и обратные связи, образующие переплетение международной и национальных правовых систем, но и иные – вертикальные, диагональные связи, характер которых за счет использования таких регуляторов, как различные формы «мягкого» права, в том числе модельное законодательство, альтернативные способы сближения национальных законодательств, самоурегулирование, демонстрирует их правовую гибкость и пластичность.

Отдельного внимания заслуживает вопрос анализа факторов изменения пределов взаимодействия международного и национального права, «каналов» их взаимодействия, т. е. способов взаимного проникновения норм одной правовой системы в другую. Концептуальное значение имеют вопросы устойчивости либо изменчивости границ взаимодействия международного и национального права, вызванные влиянием различных факторов.

Сегодня глобализация является неотъемлемой чертой развития международного и национального права и их взаимодействия. Более того, есть все основания полагать, что она будет являться и основополагающим фактором развития этих правовых систем в обозримом будущем. Однако как объективный фактор, влияющий на систему международного и национального права, глобализация стала признаваться в правовой доктрине относительно недавно – с конца XX в. Данный тезис можно проиллюстрировать на появлении в международном и национальном праве таких правовых явлений, которые еще несколько десятилетий назад являлись своего рода уникальными, не вписывающимися в общую канву взаимодействия международного и национального права.

В то же время, констатируя множественность процессов в глобализирующемся мире, связанных с более тесным и интенсивным взаимодействием международного и национального права, их усиливающемся влиянии друг на друга, тенденциями появления новых «каналов» такого влияния и расширения орбиты международного права за счет нового инструментария, мы исходим из центрального тезиса о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права, включая принципы суверенного равенства государств, их территориальной целостности и нерушимости государственных границ, мирного разрешения международных споров и неприменения силы в качестве средства разрешения таких споров, обеспечения защиты прав и свобод человека, добросовестного выполнения международных обязательств, были, есть и, безусловно, должны оставаться императивами международного права.

Никакие «новеллы», новые тенденции, в том числе и описанные выше, взаимных корреляций международного и национального права, практика государств, в том числе, и порочная, попирающая и нарушающая в ряде случает общепризнанные принципы и нормы международного права, не должны привести к слому концепции общепризнанных принципов и норм международного права как главной опоры современного миропорядка и гарантии его существования в будущем. Исходя из этой генеральной линии, не внедряясь в сущность полемики о концепциях суверенитета государств в современном международном праве, мы исходим из того, что учет общепризнанных принципов и норм международного права в первую очередь апеллирует к государствам как первичным субъектам международного права. Именно государства, являясь главными акторами международной жизни, наполняют содержанием все международные отношения, передают международным организациям часть своих суверенных полномочий, выражают свою волю в заключаемых международных договорах.

Таким образом, на наш взгляд, суверенитет государства является неотъемлемой частью самого базиса международного права, подтапливая и разрушая концепцию суверенитета государства, можно столкнуться с практическими нарушениями императивных принципов международного права, в том числе принципа суверенного равенства государств, а это, в свою очередь, может дестабилизировать и обрушить всю действующую систему международного права, чего, безусловно, нельзя допустить. В то же время процессы, связанные с изменением территориального устройства государств, прекращением существования одних и появлением новых государств, происходили и будут происходить в мире. Однако задача международного права – направлять указанные процессы строго в международно-правовое «русло», не допуская нарушения основополагающих принципов и норм, страхуя человечество от возможного возникновения войн и вооруженных конфликтов. В этом смысле опыт прекращения существования СССР дал значительную почву для исследований самого различного рода как процесс «развода государств» и возникновения новых независимых государств.

Вместе с тем учеными – исследователями в области международного права справедливо отмечается, что формирование и функционирование международных межгосударственных организаций на постсоветском пространстве – процессы, имеющие свои уникальные особенности и специфические черты. Это касается в первую очередь Содружества Независимых Государств и Евразийского экономического сообщества как динамично развивающегося межгосударственного объединения в настоящее время[39]. Поскольку, и здесь мы разделяем точку зрения Е. Г. Моисеева, при пессимистическом варианте развития СНГ и падении роли Содружества в процессах интеграции «оно превратится в чисто консультационный орган. Сотрудничество между новыми независимыми государствами будет осуществляться в рамках узких интеграционных объединений типа ЕврАзЭС, ГУУАМ или Организации Центральноазиатских государств»[40].

Сегодня региональная интеграция имеет массовый характер распространения и вышла за рамки одного континента. Как отмечает В. М. Шумилов, «региональная экономическая интеграция как проявление глобальной тенденции активно осуществляется на всех континентах, во всех “центрах экономической силы”»[41]. Н. А. Черкасов справедливо подчеркивает, что «региональная… международная интеграция как процесс добровольного объединения самостоятельных государств должна исходить из неизбежности разных вариантов реформирования экономических и социальных структур, разных темпов экономических и социальных реформ в отдельных странах. Меры, направленные на максимальную унификацию преобразований и необоснованное ускорение объединительных процессов (как свидетельствует опыт СНГ и Европейского Союза), могут лишь затормозить развитие интеграции»[42]. При этом следует согласиться с мнением Хосе Алвареса, что все более ощутимую роль в процессах глобализации и интеграции приобретают «международные организации – межправительственные образования, основанные в соответствии с договором, обычно состоящие из постоянного секретариата, пленарных ассамблей, в которые входят все государства-участники и исполнительные органы с более ограниченным участием, – таков феномен двадцатого века, имеющий мало общего с ранними формами институционального сотрудничества государств, включая античные формы»[43].

В то же время каждое межгосударственное интеграционное объединение, имея свою природу, историю образования и особенности функционирования, не может не быть связано с определенным географическим регионом, на территории которого располагаются государства – участники данного межгосударственного объединения. Объективно интеграция государств – членов ЕврАзЭС, СНГ и Таможенного союза тяготеет к двум регионам: и к европейскому, и к азиатскому. В этом также есть элемент сущности «евразийства» как геополитической концепции, стоящей на стыке западной и восточной цивилизаций, их отличия от «чистого» европеизма. Сложные социокультурные корни, сначала объединившие республики в составе СССР, после его разрушения стали элементом стремительной дезинтеграции государств, которая имела, на наш взгляд, искусственный характер. Лишь спустя десятилетие удалось преодолеть данный дезинтеграционный разлом и вновь придти к осознанию необходимости интеграции и качественной пользы для дружественных народов. Поэтому очевидно, что интеграция государств на постсоветском пространстве протекает медленно и противоречиво, «скачкообразно» и неравномерно в различные периоды. Это связано в первую очередь с той «суверенной» разобщенностью государств – бывших республик СССР, которая при распаде Союза дала, к сожалению, мощный импульс на дезинтеграцию республик – новых независимых государств, получивший название в политологии «парад суверенитетов».

Это явление, безусловно, имеет под собой политический «каркас», но в то же время следует учитывать, что благодаря усилиям ряда государств на постсоветском пространстве происходит медленное, но ощутимое интегративное сближение ряда государств, прежде всего, России, Беларуси, Казахстана, Таджикистана и Узбекистана[44], ставшими членами Евразийского экономического сообщества. Так, следующим шагом интеграции вполне может быть создание единого рынка, где будут свободно перемещаться не только товары, но и капитал, и рабочие силы[45].

На рубеже XX–XXI вв. международные экономические отношения государств приобрели совершенно новое качество. Процессы глобализации мировой экономики сопровождаются регионализацией – экономическим сближением государств по территориальному признаку. Экономический регионализм проявляется в двух основных формах: экономическом сотрудничестве и региональной интеграции[46].

Таким образом, мы можем констатировать, что процессы межгосударственной интеграции, происходящие на региональном уровне, происходят в условиях продолжающегося и углубляющегося развития глобализации, которая, во многом определяет систему координат для функционирования и развития межгосударственных интеграционных объединений.

С международно-правовой точки зрения следует иметь в виду, что процессы региональной межгосударственной интеграции обусловлены следующими взаимосвязанными условиями:

• соблюдение государствами-участниками межгосударственных интеграционных объединений общепризнанных принципов и норм международного права как базовых международно-правовых регуляторов;

• приоритет международных обязательств, принятых в соответствии с Уставом ООН, по отношению к иным международным обязательствам;

• незыблемость государственного суверенитета как базового условия участия в межгосударственном интеграционном объединении;

• строгое соблюдение конституционных норм, определяющих основы участия в межгосударственных интеграционных объединениях;

• добросовестное выполнение международных обязательств, вытекающих из членства в межгосударственном интеграционном объединении;

• обязанность учитывать как международно-правовые, так и внутригосударственные, предписания, регламентирующие вопросы принятия и выполнения различных международных обязательств, вытекающих из членства в межгосударственном интеграционном объединении;

• координация процесса принятия взаимосвязанных международных обязательств по линии различных межгосударственных объединений;

• необходимость обсуждения важнейших государственных решений, связанных с функционированием межгосударственных интеграционных объединений, с гражданами государства, неправительственными организациями, бизнес-объединениями, иными субъектами.

Таким образом, можно отметить, что межгосударственная интеграция в современном мире происходит при одновременном развитии процессов глобализации и регионализма. Применительно к международно-правовому аспекту этого явления важно иметь в виду необходимость сбалансированного и гармоничного функционирования международных интеграционных объединений регионального уровня и международных организаций универсального уровня. В первую очередь это относится к выполнению международных обязательств, налагаемых на государств-участников вообще и Российскую Федерацию в частности, в связи с участием в различных межгосударственных объединениях, например ВТО, СНГ, ЕврАзЭС, Таможенном союзе, партнерством с Европейским Союзом.

В связи с этим необходимо сказать, что наука международного права еще не в полной мере дала ответы на эти вопросы. Однако практика развития интеграции все чаще ставит их, что требует скорейшего научного разрешения.

Подводя итог рассмотрению базовых вопросов интеграции в международном праве, отметим ряд аспектов, которые опосредуют наши подходы к сравнительно-правовому анализу международно-правовых моделей межгосударственных интеграционных объединений в последующих главах монографии.

Отправной точкой эффективного развития межгосударственной интеграции и функционирования межгосударственных интеграционных объединений должны быть общепризнанные принципы и нормы международного права, в частности принцип добросовестного соблюдения международных обязательств, а также суверенное равенство государств, невмешательство во внутренние дела, соблюдение и защита прав и свобод человека.

Помимо незыблемых международно-правовых основ следует развивать и механизмы принятия и реализации международных обязательств, вытекающих из членства в межгосударственных интеграционных объединениях, механизмы которых некоторым образом отличаются от выполнения обязательств, вытекающих из классических международных договоров.

Таким образом, международная интеграция детерминирована экономическими и политическими факторами как базовыми условиями становления межгосударственных интеграционных объединений и взаимосвязанными и взаимообусловленными процессами глобализации и регионализации.

С точки зрения международного права правовым фундаментом функционирования межгосударственных интеграционных объединений выступают общепризнанные принципы и нормы международного права, на которые опираются государства при разработке учредительных международных договоров. Учредительные международные договоры определяют систему международно-правовых регуляторов межгосударственных интеграционных объединений, юридическую силу решений органов, процедуры принятия решений и основы их имплементации в национальных правовых системах государств-участников. Таким образом, разветвленная правовая и институциональная система характерна для межгосударственных интеграционных объединений как особых субъектов международного права и детерминирована уровнем экономического и политического взаимодействия государств.

Указанное позволяет сделать вывод о том, что применительно к развитию межгосударственной интеграции строгая дихотомия пределов взаимодействия международного и национального права в современных условиях отсутствует. На ее место приходит не столько разделение какими-либо четкими правовыми границами сфер взаимодействия международного и национального права, сколько их взаимное перекрещивание и многослойность. В этом случае мы видим четкие юридические связи между национальными и международными правовыми регуляторами, когда выполнение международных актов во многом зависит от эффективного современного законодательства, оперативно реагирующего на развитие международно-правовой базы. Кроме того, и международное право обогащается лучшими примерами юридических решений, выработанных и апробированных на национальном уровне. При этом открытым остается вопрос о том, как национальное право должно реагировать на одновременное воздействие на одни и те же сферы сходных международно-правовых регуляторов, идущих по линии Содружества Независимых Государств, Евразийского экономического сообщества, Таможенного союза и наслаивающихся друг на друга. В настоящее время к этой проблеме юридической доктриной и практикой не выработано единство правовых подходов.

Рассматривая международное право в его историческом развитии, на наш взгляд, можно с уверенностью заключить, что оно продолжит все более и более входить во внутригосударственные правовые системы. Международное право XXI в. будет не только регулятором сугубо межгосударственных отношений, как это было еще относительно недавно; оно расширит круг акторов и сфер, которые будут охвачены его регулирующим воздействием. Причем это будут не только сферы международной жизни, но и сферы внутригосударственной правовой регламентации. На примере региональных интеграционных объединений эта тенденция проявляется достаточно четко, на постсоветском пространстве наиболее ярко эти процессы высвечены в Таможенном союзе трех государств. Все это позволяет с уверенностью говорить, что современные границы взаимодействия международного и национального права являются гибкими, вариативными, изменяющимися в зависимости от интересов и согласования воль государств и иных субъектов международного права, а также акторов, влияющих на развитие международных отношений, а опо средовано – и на само международное право.

В заключение хотелось бы отметить, что современное международное право не лишено недостатков. Более того, можно сказать, что в условиях глобализации оно в достаточной степени эволюционирует с погрешностями и отклонениями, однако подобные изменения не должны исказить его сущность как «права народов», должны быть направлены в позитивное русло для обеспечения человеческого общежития во всех государствах мира.

Таким образом, развитие межгосударственной интеграции не должно подрывать фундаментальные основы современного международного права, заложенные Уставом ООН и опирающиеся на общепризнанные принципы и нормы международного права. Вместе с тем это не означает, что в рамках региональных интеграционных объединений государства не могут развивать новые модели межгосударственного сотрудничества, разрабатывать и применять нетипичные для общего международного права правовые конструкции.

§ 2. Правовая природа и международно-правовые особенности Европейского Союза как межгосударственного интеграционного объединения

В целях настоящей работы необходимо рассмотреть вопросы, связанные с правовой природой и международно-правовыми особенностями Европейского Союза как межгосударственного интеграционного объединения особого типа. Присущие Европейскому Союзу политико-экономические характеристики определяют и правовую модель данного межгосударственного объединения. Особо следует отметить, что мировые экономические процессы, опосредуемые глобализационными изменениями, задают вектор для развития межгосударственной интеграции, определяют правовые каналы ее движения.

Справедливо отмечают В. Иноземцев и Е. Кузнецова, что в начале XXI в. Европа, выступающая в качестве прочного союза свободных и демократических государств, имеет фактически единую экономику; будучи крупнейшей зоной свободной торговли и основным инвестиционным центром современного мира, являясь образцом сбалансированной социальной политики, она играет неоценимую роль в международных отношениях; порождаемые ею новые ценности и смыслы способны, как представляется, изменить облик цивилизации. Однако в разные периоды развитие европейского интеграционного процесса шло разными темпами и обусловливалось различными обстоятельствами; нередко интеграция быстрее достигалась в тех сферах, где отказ от прежних форм национального суверенитета происходил достаточно безболезненно, и, напротив, запаздывала там, где такой отказ был сопряжен с теми или иными трудностями[47].

Сегодня Европейский Союз, с общей внешней границей, едиными визовым режимом и внутренним рынком, собственными институтами власти и значительными финансовыми ресурсами, проводит все более согласованную внутреннюю и внешнюю политику, уверенно расширяет экспансию единой европейской валюты и создает для охраны своей безопасности собственные вооруженные формирования. Чисто экономические, как это было сначала, цели и задачи ЕС с логической неизбежностью дополнились тесно взаимосвязанными внешне– и внутриполитическими направлениями деятельности: финансовыми, налоговыми, военными, полицейскими, судебными, административными, транспортными, образовательными, экологическими и др.[48]

При этом и ЕОУС[49], и ЕВРАТОМ, и ЕЭС образовывали Европейские Экономические Сообщества в широком смысле вплоть до принятия Договора о Европейском Союзе, подписанного в г. Маастрихте 7 февраля 1992 г.[50] (далее – Договор о Европейском Союзе, Маастрихтский договор,) о преобразовании ЕЭС в единое европейское пространство, выходящее за рамки чисто экономического порядка. Это новое интеграционное объединение, получившие название Европейского Союза, ознаменовало качественный переворот в интеграционных механизмах, придав им уровень наднационального политического объединения, что и закрепил Учредительный договор о создании ЕС. При этом становлению Европейского Союза предшествовали многочисленные поэтапные реформы для эволюционного перехода взаимодействия государств из экономического в многофункциональное политическое объединение, включая реформу, связанную с введением Единого европейского акта от 17 февраля 1986 г.[51]

Второй качественный этап новеллизации права Европейского Союза, связанный с развитием международной правосубъектности Европейского Союза, был ознаменован принятием 2 октября 1997 г. Амстердамского договора о ЕС[52], вступившего в силу после правовой адаптации лишь спустя два года – в 1999 г. (далее – Амстердамский договор). Этот Договор благодаря своей кардинальной значимости внесенных изменений также является первичным актом и источником европейского права наряду с Маастрихтским договором.

Наконец, Ниццкие соглашения 2001 г.[53], расширившие Европейский Союз, объективно усилили его позицию на международной арене за счет принятия ряда стран бывшего соцлагеря.

Все эти этапы эволюции и являются отправными точками для понимания соотношения европейского и российского права как совершенно разноплановых, но тесно соприкасающихся систем. Анализ многочисленных параметров соотношения российского и европейского права целесообразно объективно подчинить определенному классификатору.

На наш взгляд, основным показателем имеющихся различий между российской и европейской правовыми системами является их объективная принадлежность к различным школам права. Большинство юристов обоснованно считают, что Российская Федерация тяготеет к романо-германской школе права, не признающей в качестве источника права ни судебный прецедент, ни доктрину. Что касается европейского права, то, как отмечает ряд юристов, это качественно новая формация, не имеющая аналогов по своей уникальности и построенная на сочетании различных правовых сегментов, в том числе сегмента статутного права от романо-германской школы и признания судебного прецедента источником права от англосаксонской школы права. Такая уникальная система правового взаимодействия государств в рамках ЕС получила название коммунитарного права[54]. Именно оно в своих качественных характеристиках и является основным определяющим показателем для выявления коллизий и точек соприкосновения российского и европейского права.

Учитывая изложенное, можно заключить, что Европейский Суд[55] активно влияет на нормотворческие процессы всего Европейского Союза и имеет преюдициальную юрисдикцию по широкому кругу вопросов. Резолютивные части решений Европейского Суда при их обобщении учитываются всеми институтами и органами ЕС и являются одним из основных движущих сил правовой динамики[56]. Именно за счет судебных прецедентов европейское право оперативно обновляется и модернизируется согласно своевременному учету различных показателей. Подобная правовая динамика ввиду объективных причин отсутствует в Российской Федерации, в результате чего многие процессы оказываются без своевременного оперативного реагирования, до того момента, пока решение данного вопроса не выйдет на законодательный уровень. В европейском праве не только отсутствует подобный принцип «торможения», наоборот, Ниццкие соглашения признали качественную позитивную роль Европейского Суда в праве ЕС и утвердили план расширения европейских судов первой инстанции для некоторой «разгрузки» Европейского Суда[57].

Исходя из того, что международная правосубъектность ЕС, определенная в его учредительных договорах, является правосубъектностью, в принципе, международного объединения государств, можно сделать обоснованный вывод о ее производном в отличие от государственной правосубъектности характере. Вместе с тем международная правосубъектность ЕС способствует уникальности международно-правового статуса ЕС, которая особенно ярко проявилась в последнее время. Начиная с того, что учредительные договоры ЕС признают за каждым гражданином государства – члена ЕС помимо национального европейское гражданство, дальнейшие перспективы интеграции Европейского Союза, уже обнародованные в его проекте Конституции, трансформируют Европейский Союз сначала в конфедерацию, а, возможно, в дальнейшем – в Соединенные штаты Европы (СШЕ), как указано в Декларации о будущем Еврпейского Союза (Декларации Лаакена)[58], принятой 15 декабря 2001 г. Подобные идеи хотя и не реализовались в полной мере, но послужили основой для Лиссабонского договора о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества, который, являясь компромиссным вариантом, был принят 13 декабря 2007 г. всеми государствами – членами ЕС (далее – Лиссабонский договор) и благодаря внесению изменений в Договор о Европейском Союзе, по сути, дал возможность поставить точку в дискуссии о международной правосубъектности ЕС как ММПО и утвердить, что теперь не только Европейские Сообщества, но и Европейский Союз в целом является субъектом международного права.

В связи с этим весьма спорно утверждение Н. А. Ефремовой, которая пишет, что «несмотря на то, что Европейский Союз не относится к международным организациям, тем не менее его следует считать субъектом международного права…»[59] Утверждение о том, что Европейский Союз не является международной организацией, на наш взгляд, не соответствует действительности, так как данное межгосударственное объединение, созданное на основе системы международных договоров, обладает всеми необходимыми атрибутами международной организации. Здесь будет уместно отметить определение международной организации, предложенное И. И. Лукашуком: «Международная организация – учрежденная международным договором организация, призванная на постоянной основе координировать действия государств-членов в соответствии с предоставленными ей полномочиями»[60].

Конвенция о правовом статусе, привилегиях и иммунитетах межгосударственных экономических Организаций, действующих в определенных областях сотрудничества, от 5 декабря 1980 г.[61] дает следующее определение международной организации: «межгосударственная экономическая организация, действующая в определенных областях сотрудничества, означает международную организацию, членами которой являются государства, учрежденную на основе международного договора для координации действий ее членов по сотрудничеству и кооперированию в определенных областях экономики, науки и техники».

Отметим, что институты ЕС, в отличие от национальных органов власти и разделения властей на три вертикальные «ветви», не являются в чистом виде реализаторами какой-либо из ветвей власти: законодательной, исполнительной или судебной. И Совет ЕС, и Европарламент, и Комиссия ЕС, и Европейский Суд совмещают различные полномочия, т. е. имеют кумулятивный характер. Российское же право, наоборот, предполагает жесткую вертикаль по различным ветвям власти. Отсюда широко распространенные коллизии возникают в связи с сотрудничеством РФ и ЕС на уровне проводимых властных «параллелей». Они попросту невозможны, поскольку в европейском праве отсутствуют аналогичные российскому праву органы с «чистой» компетенцией. Это следует иметь в виду при правовой адаптации сотрудничества РФ и ЕС в рамках определенных компетентных органов и учитывать эту специфику.

Международное право, применяемое членами ЕС наряду с европейским правом, является определяющим для признания верховенства права Союза над национальным правом в определенных сферах, оговоренных учредительными договорами ЕС, и закрепляет наднациональный характер Европейского Союза. При этом передача государствами из своих национальных правовых систем в правовую систему ЕС прав и обязанностей, возникающих на основании Договора о Европейском Союзе, влечет постоянное ограничение их суверенных прав, над которыми не может превалировать никакой последующий односторонний акт, не совместимый с концепцией Союза[62]. Следует полагать, что наднациональные моменты не исключены и в практике создания интеграционных объединений, в которых будет участвовать Российская Федерация. Однако такие объединения не должны подрывать приверженность всех государств как участников международного общения и договоров с Россией общепризнанным принципам и нормам международного права и указанным договорам.

Как отмечают иностранные авторы, иллюстрируя динамику развития европейской интеграции, Европейский Союз и два его Сообщества – Европейское Сообщество и Европейское Сообщество по атомной энергии (Евратом) – требуют особого рассмотрения. Дело в том, что они «не укладываются» в рамки понятия международной организации. Европейский Союз и два его Сообщества отличаются от других международных организаций не только своими международно-правовыми основами (учредительный договор, устав). Не оспаривается факт, что объем суверенных прав, переданных государствами-членами Европейским Сообществам, не имеет равных себе в истории международных организаций. Главнейшим отличием является интенсивность нормотворческой деятельности Сообществ. Договоры не только устанавливают правомочия органов Сообщества в отношении государств-членов, но и предоставляют им право интегрировать в национальные правопорядки юридические акты Сообщества, обязательные к применению правоприменительными структурами государств-членов (административными и судебными органами) и предназначенные для прямых отсылок со стороны граждан, обосновывающих свои требования (право ЕС не утрачивает прямого действия только потому, что адресовано государствам-членам, а не индивидам)[63].

Это проявляется в непохожести данного объединения на «классические» международные организации ни по своей правосубъектности, ни по структуре, ни по целям, поскольку Европейский Союз вобрал в себя многие черты и характеристики, свойственные как государству, так и международной организации. В подобных случаях мы сталкиваемся с процессом «продвинутого сотрудничества» или «продвинутого сближения», а не с простым механическим соединением, слиянием или иным интегративным сближением акторов международных отношений. Как совершенно справедливо отмечает С. Ю. Кашкин, «в результате взаимодействия факторов межнационального и наднационального порядка складываются новые по своим качественным параметрам и правовым характеристикам образования, способные оказывать возрастающее воздействие на ход мировых событий и эволюцию права»[64].

Уникальность Европейского Союза с момента принятия Маастрихтского договора стала еще больше дискутироваться в научной литературе. Если на самых ранних стадиях формирования Сообществ высказывалось мнение, что они представляют собой лишь некоторую разновидность международных организаций, а создаваемые и применяемые ими правовые установления региональную (или субрегиональную) разновидность или подсистему международного права, то в настоящее время ситуация заметно изменилась. Как полагает большинство специалистов в области европейского права, на сегодняшний момент Европейский Союз обладает собственной, довольно обширной, хотя и строго лимитированной, юрисдикцией, в пределах которой он осуществляет самостоятельные властные полномочия. Правовые предписания, издаваемые институтами Союза, имеют по общему правилу прямое действие и обладают верховенством по отношению к праву государств-членов. В рамках исключительной юрисдикции Союза правовая регламентация со стороны национальных государств может осуществляться в порядке исключения, правовое регулирование на уровне Союза становится общим правилом[65].

Архитектоника Европейского Союза усложняется по мере эволюции: с созданием Европейского Союза на базе Европейских Сообществ происходит активное накопление новых квалификационных качеств и свойств. Европейский Союз обладает в настоящее время определенными юрисдикционными полномочиями над территорией государств-членов, своим гражданством, собственными властными институтами, один из которых – Европейская Комиссия – является органом с кумулятивной компетенцией, совмещающей в себе исполнительные, контрольно-надзорные функции с прямым непосредственном законотворчеством за счет издания директив.

После шести этапов расширения в 1973, 1981, 1986, 1995, 2004 и 2007 гг. количество членов Европейского Союза постепенно увеличилось с 6 до 27, неоднородных по своему развитию и сильно отличающихся по экономическому, социальному, политическому состоянию. По мере своего расширения ЕС становится все более разнородным. ЕС вступил в очередное столетие в условиях необходимости выработки так называемой идеологии «общего дела», которая априорно предполагает практическую реализацию основ интеграции и консолидации и конфигурации межгосударственного взаимодействия и сотрудничества в геополитических рамках ЕС[66].

Таким образом, сегодня мы не можем объективно не признавать, что европейское право стало важнейшим инструментом осуществления интеграционных процессов, на позитивный опыт которого следует ориентироваться многим государствам. Создаваемое государствами-членами и институтами Сообществ, а далее – Союза, оно обеспечивает всю жизнедеятельность этого интеграционного объединения, преодоление тех многочисленных препятствий и проблем, которые возникают на пути интеграции. Европейское право, отражая гетерогенность, многочленность и многоуровневость Европейского Союза, также весьма неоднородно. Неодинаков правовой режим его составных частей, а как следствие, и принципы взаимоотношений с национальным правом. Вместе с тем его главная составляющая – принцип наднациональности права Европейского Союза – признан государствами-членами априорным принципом. На его соответствие проверяется в первую очередь готовность государств, желающих вступить в Европейский Союз, в форме отказа от части своих национальных полномочий и передачи их в оговоренных формах органам ЕС.

Особенностью этого механизма является то, что его функционирование четко и слаженно поддерживается другим институциональным механизмом: право Европейского Союза полностью обеспечено юрисдикционной защитой. Суд Европейского Союза стал на практике одним из самых независимых наднациональных институтов, решения и постановления которого, как правило, неукоснительно исполняются не только физическими и юридическими лицами, но и государствами-членами. Кроме того, любой нормативный правовой акт Союза подлежит обязательной проверке на его соответствие общим принципам права, противоречие этим принципам является безусловным основанием для признания Судом ЕС ничтожности этого акта. Все возникающие споры правового характера, связанные с применением права Сообществ, подлежат разрешению Судом ЕС или Судом первой инстанции ЕС[67]. Все вступающие в Европейский Союз государства обязаны привести свое национальное законодательство в соответствие с требованиями учредительных документов ЕС и иными нормами европейского права. Проведение подобной работы по гармонизации национального и европейского права – одно из обязательных и необходимых условий вступления в Союз.

Отличительной чертой европейской институциональной системы является также то обстоятельство, что как сам Союз, так и система европейского права основаны на единых общих принципах, положенных в основу его построения и функционирования. Все государ ства – члены Европейского Союза основывают (или должны основывать) свои правовые установления на общих принципах европейского права. Учредительные акты Европейского Союза относят к числу таковых права и свободы человека в том виде, как они определены в Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., принципы правового государства и демократические начала, которые закреплены в конституциях государств – членов ЕС.

Европейские интеграционные объединения и европейское право стали уже сегодня жизненно важным фактором не только европейского, но и мирового развития. В них находят свое отражение и закрепление качественно новые, как правило, позитивные явления в праве. В целях настоящей работы особо следует отметить, что с декабря 2009 г. вступил в силу Лиссабонский договор. В связи с этим Л. М. Энтин справедливо отмечает, что намеченные реформы представляют не только доктринальный, но и большой практический интерес. С момента вступления в силу Лиссабонского договора полностью реформируется структура Европейского Союза. Прекращает свое существование Европейское Сообщество. Кроме того, ликвидируется система «трех опор». Полноценным образом на основе международного права оформляется единое интеграционное пространство. Соответственно, формально утверждается и единое правовое пространство. Исчезает деление на право Сообществ и право Союза. Правовую основу ЕС образуют два обновленных учредительных акта: Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза[68].

Лиссабонский договор был подписан 13 декабря 2007 г. главами государств и правительств 27 государств – членов Европейского Союза. Указанный международный документ был призван заменить Договор о введении Конституции для Европы, подписанный 29 октября 2004 г. (далее – Конституционный договор 2004 г.), и ознаменовал собой новый «виток» европейской интеграции.

Структурно Лиссабонский договор состоит из преамбулы, семи статей, 14 протоколов и Заключительного акта межправительственной конференции.

В отличие от проекта Конституционного акта (европейской Конституции), Лиссабонский договор, согласованный лидерами государств и правительств стал компромиссом между странами, ратифицировавшими текст европейской Конституции, и странами, которые не поддержали документ или не начали процесса ратификации. В Договоре сохранено немало элементов европейского Конституционного договора, однако отсутствуют само понятие «Конституция ЕС» и государственные символы Союза (прежде всего, флаг и гимн ЕС). В частности, Договор предусматривает учреждение должности Президента Европейского Совета, который будет избираться сроком на два с половиной года (с правом на повторное избрание). Президент Европейского Совета будет осуществлять функции председателя на заседаниях главного межгосударственного института ЕС и обеспечивать непрерывность и последовательность его работы. Пост Постоянного Президента Европейского Совета придет на смену нынешней модели ротационного председательства государств – членов ЕС.

Как отмечает Л. М. Энтин, в соответствии с рассматриваемым Договором, в Европарламенте вводится принцип «двойного большинства», которое означает, что за принятие того или иного решения должны проголосовать минимум 55 % депутатов, представляющих не менее 65 % населения ЕС. В принятии общеевропейских решений больше не будет соблюдаться принцип единогласия: теперь они могут быть приняты большинством голосов. При этом отдельные страны имеют возможность наложить на то или иное решение «вето» только в том случае, если этим правом захотят воспользоваться не менее четырех стран. Кроме того, численность европейских комиссаров и депутатов Европарламента должна быть сокращена. Депутатов Европейского парламента останется 751, включая спикера (в данный момент – 781 депутат), а Еврокомиссия не будет более формироваться по принципу «одна страна – один еврокомиссар». Теперь в Еврокомиссии будут представлены лишь две трети государств ЕС. Принцип полугодичного председательства одной из 27 стран – членов ЕС будет отменен. Вместо этого вводится пост Президента Евросоюза. Кроме того, Европейский Союз получает фактического министра иностранных дел, который, однако, не имеет права так называться: его пост сохраняет название «уполномоченного». Он автоматически становится вице-президентом Еврокомиссии и получает в свое распоряжение не только административный, но даже военный ресурс: отдельное управление и 20 тыс. солдат так называемого Еврокорпуса[69].

Договор о Европейском Союзе устанавливает международно-правовые нормы, которые предусматривают основополагающие начала, правовые принципы, цели и задачи данного межгосударственного интеграционного объединения. Рассматриваемый международный договор устанавливает правовые основы построения и функционирования институциональной системы Европейского Союза. В Лиссабонском договоре устанавливается организация так называемого продвинутого сотрудничества и закрепляются общие принципы внешнеполитической деятельности Европейского Союза, а также специальные положения, относящиеся к общей внешней политике и политике безопасности. Договор о функционировании Европейского Союза детализирует положения, которые включались в Договор об учреждении Европейского Сообщества от 25 марта 1957 г.[70] Кроме того, устанавливается сфера ведения и компетенция Европейского Союза; определяются общие направления политики Европейского Союза, а также упорядочиваются и систематизируются положения, определяющие пространство свободы, безопасности и законности. Также Лиссабонский договор регламентирует все сферы, относящиеся не только к исключительной компетенции, но и к сфере совместного ведения Европейского Союза и государств-членов. Отдельным образом устанавливается порядок осуществления внешних связей ЕС, а также закрепляются правовые основы создания и функционирования институтов Европейского Союза; урегулируются финансовые правила, регламентирующие вопросы формирования и исполнения бюджета ЕС[71].

Международные договоры учредительного характера Европейского Союза дополняются рядом специальных протоколов, как модернизированных и адаптированных к новой правовой системе ЕС, так и новейших разработанных специально в качестве приложения к основополагающим международно-правовым актам. Таким образом, указанные протоколы образуют неотъемлемую составную часть самих учредительных договоров и должны рассматриваться в системной и неразрывной связи друг с другом. В числе таких международных договоров целесообразно назвать следующие: Протокол о роли национальных парламентов; Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности; Протокол о Еврогруппе; Протокол о переходных положениях, относящихся к институтам и органам Союза; Протокол, устанавливающий Статут Суда Европейского Союза (к последнему приложено и Постановление об образовании Суда по делам гражданской службы ЕС); Протокол, устанавливающий Статут Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка[72], и др. Кроме того, целый массив международных документов, в том числе международных актов так называемого мягкого права, разъясняют отдельные положения учредительных договоров Европейского Союза или закрепляют позицию отдельных государств – членов ЕС по тем или иным вопросам, связанным с функционированием Европейского Союза как межгосударственного интеграционного объединения особого типа[73].

Вместе с тем, как справедливо подчеркивает Л. М. Энтин, Лиссабонский договор имеет в значительной мере рамочный характер. Наряду с международными предписаниями, которые вводятся в действие непосредственно после вступления в силу данного международного договора, формулируется программа постепенного осуществления реформ, рассчитанных на будущие периоды функционирования ЕС. Это касается не только изменения процедур и иных процессуальных моментов, но и решения ряда проблемных вопросов содержательного характера, связанных с функционированием Европейского Союза. В значительной степени новации Лиссабонского договора обусловлены осуществлением программы строительства пространства свободы, безопасности и законности, которая предусматривает расширение сотрудничества судебных органов, а равно органов охраны порядка и требует особо внимательного изучения и подхода[74].

Таким образом, можно резюмировать, что Европейский Союз являет собой пример совершенно особого рода межгосударственного интеграционного объединения с присущими ему политическими, экономическими и правовыми характеристиками. Особенности правовой системы Европейского Союза детерминированы экономическими и политическими факторами, определяющими современное развитие Европы.

§ 3. Понятие и особенности международно-правовой модели Европейского Союза

Современное развитие России тесным образом сопряжено с развитием Европейского Союза. Прекращение существования СССР совпало с мощным оформлением Европейского Союза в новую, уже не только экономическую, но и политическую международную организацию, субъект международного права. Дезинтеграционные процессы, происходящие на тот момент в 1990-е гг. в Восточной Европе и СССР, нашли политические и правовые «отголоски» в интегративном сближении бывших государств соцлагеря и капиталистических стран Западной Европы. По мнению Карлоса де Куэто Ногераса, «с роспуском Варшавского Договора и Совета Экономической Взаимопомощи политический центр в Европе переместился на Запад. В Европе сложилась своеобразная ситуация, когда страны Центральной и Восточной Европы своим огромным желанием войти в Европейский Союз дестабилизируют его внутреннее положение. С другой стороны, перенос западной модели подрывает стабильность стран центральной Европы»[75]. Несмотря на эти опасения, произошло существенное расширение Европейского Союза за счет постепенного включения в него 12 новых членов. Таким образом, охват Европейского Союза приобрел мощные черты политического объединения государств как нового геополитического центра на европейском континенте, тяготеющего к универсализации и пан-европеизму, развивающемуся одновременно с пан-американизмом.

Данные тенденции, в том числе влияющие и на международно-правовые процессы, не являются случайными. Как справедливо отмечает С. Ю. Кашкин, «тревожной реальностью развития постсоветской истории стало стремление США к доминированию в мире. При отсутствии реального баланса сил, на котором основывалось все международное право после Второй мировой войны, ООН и другие международные механизмы становятся все менее эффективными, и, соответственно, происходит определенное падение регулирующего значения международного публичного права. Однако природа не терпит пустоты. Поэтому те сферы, которые ранее регулировались международным правом, должны чем-то, кем-то и на каких-то принципах, а главное, в чьих-то интересах регулироваться… Решение одних вопросов стремятся предопределить США, других – пытаются брать на себя региональные международные организации и отдельные государства. Нестабильность мира в целом от этого только увеличивается, ослабляется его международно-правовая управляемость. Одновременно происходит своеобразная переоценка ценностей и на уровне национального права. В условиях взаимосвязанных процессов интеграции и глобализации национальные границы и национальное право становятся узкими для отвечающего потребностям времени эффективного экономического развития и решения глобальных проблем, все более явственно встающих перед мировым сообществом. Тенденция к глобализации права проявляется в интернационализации правовых норм, приемов и методов и своеобразной региональной гармонизации права, наиболее отчетливо просматривающейся на примере Европейского Союза»[76].

Концепции наднациональности и наднационального права являются краеугольными основами создания и функционирования Европейского Союза. Более того, такая концепция не подрывает суверенитет государств – участников Европейского Союза, а, наоборот, выводит интеграцию на качественно иной уровень[77]. В то же время среди зарубежных ученых существует и явно противоположная точка зрения относительно интеграционной концепции Европейского Союза и ее международно-правововой модели, согласно которой «самым ярким и живым примером наднациональной организации, которая быстро движется в направлении политической и экономической интеграции и, следовательно, ослабляет суверенитет государств-членов, является Европейский Союз»[78].

Для России, каковы бы ни были оценочные позиции интеграционной политики ЕС, характер взаимоотношений государств – членов Европейского Союза и динамика его развития, переоценить значение европейского права невозможно. При этом необходимо учитывать, что современное развитие России и государств бывшего СССР, включая государства – члены Таможенного союза Республику Беларусь и Республику Казахстан, во многом ориентировано на «европеизацию» национального права.

На наш взгляд, П. А. Калиниченко раскрыл сущность и понятие европеизации российского права как исторического процесса: «Процесс европеизации российского права обусловлен исторически и вытекает из направления современной правовой реформы, заложенной Конституцией России 1993 г. Под процессом “европеизации права”, по нашему мнению, необходимо понимать восприятие национальной правовой системой определенных черт, характерных для европейских правовых моделей, а равно неких общих правовых традиций европейской культурно-цивилизационной системы. Современная европеизация российского права характеризуется как перестройкой правовой системы на основе рецепции норм других европейских государств и правовых моделей различных европейских организаций (европеизация в широком смысле), так и восприятием правил и стандартов, разрабатываемых Европейским Союзом (европеизация в узком смысле), который объединяет 27 европейских стран и выступает генератором общеевропейских норм. Тенденция европеизации обнаруживается как в российском частном праве, так и в российском публичном праве»[79].

Как отмечает Ю. Лепешков, интерес специалистов-правоведов к тому, что происходит сегодня в рамках Европейского Союза, направлен в первую очередь на выяснение и анализ того, что представляет собой ЕС с юридической точки зрения, что заложено в основу европейского интеграционного механизма, в чем сущность и характерные особенности так называемого специфического правопорядка ЕС и т. д.[80] Кроме того, европейский правовой инструментарий может быть использован для формирования сложнейших интеграционных взаимосвязей, которые с неизбежностью будут возникать при строительстве новой мощной экономико-политической силы на территории бывшего СССР, – процесса, необходимого для восстановления нарушенного развалом Советского Союза мирового баланса[81].

Завершение формирования Таможенного союза и создание Единого экономического пространства требует новых форм и механизмов взаимодействия. Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.[82] как прямое продолжение деятельности Таможенного союза предусматривает расширение и углубления различных видов сотрудничества не только в формировании единой таможенной территории, но и в вопросах макроэкономической, денежно-кредитной, промышленной и социальной политики[83].

Такие процессы не только уже начались, но и вступили в активную фазу с оформлением Евразийского экономического союза, развивающего идеи и принципы Евразийского экономического сообщества, но уже в новом масштабе многоаспектной интеграции государств на постсоветском пространстве. 22 ноября 2011 г. Государственной Думой Российской Федерации ратифицирован[84] подписанный 18 ноября 2011 г. Договор о Евразийской экономической комиссии как об органе – преемнике Комиссии Таможенного союза. Евразийская экономическая комиссия создается как регулирующий орган не только Таможенного союза, но и Единого экономического пространства и будет представлять собой двухпалатный орган, состоящей из Совета Комиссии и Коллегии Комиссии. Состав Совета Комиссии и Коллегии Комиссии будет утверждаться Высшим Евразийским экономическим советом на уровне глав государств в соответствии с Регламентом работы Евразийской экономической комиссии, утвержденным решением № 1 Высшего Евразийского экономического совета, принятого в г. Москве 18 ноября 2011 г.[85]

В новом Договоре Евразийская экономическая комиссия наделена значительно большим и обширным набором полномочий по сравнению с Комиссией Таможенного союза. В частности, Евразийская экономическая комиссия в пределах своих полномочий обеспечивает реализацию международных договоров, формирующих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства. Также комиссия выполняет функции депозитария международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, решений Высшего Евразийского экономического совета. Существенным полномочием является возможность Евразийской экономической комиссии подписывать международные договоры, входящие в ее компетенцию. Важно подчеркнуть, что с момента вступления в силу Договора о Евразийской экономической комиссии полномочия Комиссии Таможенного союза передаются Евразийской экономической комиссии.

Вместе с тем принятие и вступление в силу Договора о Евразийской экономической комиссии, а также договорно-правовой базы ЕЭП не снимает вопросов, связанных с международно-правовым оформлением новых интеграционных процессов, имеющих важное концептуально-теоретическое, так и практическое значение, для которых, на наш взгляд, необходимо продолжать изучение опыта не только построения европейской интеграции, но и ее развития в современном глобализирующемся мире.

Уже стало правовой реальностью использование европейской практики и европейских стандартов в российском законодательстве. Процессы европеизации характерно прослеживаются в российском праве при внедрении различных законодательных инициатив: в области защиты прав и свобод человека, в сфере технического регулирования, в том числе при внедрении европейских стандартов в систему нормирования и стандартизации работ и услуг.

При этом тенденции европеизации российского права исходят из посыла о качественной устойчивости и эффективности реализации европейского права на международном и национальном уровнях государств – членов ЕС.

На наш взгляд, следует признать правоту данного тезиса, но в то же время указать, что интеграция государств в рамках ЕС, как и любой международный процесс, не может быть однолинейной, не подверженной корреляциям и сдвигам. Современный кризис, в том числе затронувший и Европейский Союз, лишний раз доказывает, что даже самая устойчивая международная организация может попадать в определенные полосы «турбулентности», когда проверяется на прочность вся международная организация, ее устойчивость и выносливость как субъекта международного права. Ф. Кэмерон справедливо отмечает, что недавний кризис повлиял на Европейский Союз как модель региональной интеграции, но эти проблемы будут иметь временный характер и в будущем будут разрешены[86]. При этом не отказываясь от углубления наднациональной политики, но проводя рекогносцировку «центров тяжести», европейская модель интеграции не будет «пробуксовывать» и в дальнейшем, поскольку сами европейцы относят Европейский Союз к достижениям европейской цивилизации. С. Ататюр заключает, что Европейский Союз является проектом интеграции и мира, проводимой европейскими странами после окончания Второй мировой войны. На примере Европейского Союза можно проследить трансформацию государственного суверенитета с начала функционирования ЕС до сегодняшнего дня[87]. Таким образом, признание трансформации Европейского Союза, очевидно, связано с изменениями в правовой модификации интеграции Европейских Сообществ, что, в свою очередь, не может не отразиться на видоизменении правовой модели ЕС.

Правовая модель Европейского Союза, как неоднократно и справедливо отмечается в юридической литературе, неоднородна, имеет различные уровни, характерные черты и особенности, связанные, прежде всего, со структурой права ЕС и его источниками. В то же время, как и модели большинства международных организаций, правовая модель Европейского Союза не лишена коллизионных составляющих, которые также будут отмечены в настоящей работе. При этом понимание указанных выше особенностей позволит определить сущность международно-правовой модели Европейского Союза как уникальной и специфической международной организации региональной интеграции, функционирование которой и привело к появлению феномена «европеизации», являющегося предметом изучения специалистов различных областей права. В связи с этим необходимо отметить, что международно-правовая модель Европейского Союза отличается от изучаемых в иных научных плоскостях моделей ЕС: политических, экономических, социальных, культурных и иных.

В то же время, на наш взгляд, заслуживает внимание подход к моделям интеграции, вначале происходящей в Европейских Сообществах, а далее воспринятой Европейским Союзом в своем поступательном развитии. Как отмечает Т. Е. Ушакова, в западной доктрине чаще всего используется три устойчивых понятия моделей – стратегий интеграции ЕС: «Европа a la carte» (Europe a la carte, Pick and Choose), «Европа разных скоростей» (plussieurs vitesses, Multy-Speed) и «варьируемая геометрия» (geometrie variable, Variable Geometry). Сущность этих моделей Е. Т. Ушакова раскрывает следующим образом[88]:

Модель «Европа a la carte», в отличие от двух других моделей, отрицает необходимость единого для всех государств-членов правового наследия Сообществ как конечного пункта интеграционного процесса и предполагает возможность выбора каждым государством той сферы, в которой оно заинтересовано участвовать. Идея «Европы a la carte» принадлежит Дарендорфу, но впоследствии она получила наибольшую известность в связи с заявлением английского премьер-министра Мейджера. Английский вариант давал государствам-членам полную свободу интеграции или отказа от нее в любой области с единственным исключением, сделанным для «общего рынка». Данный подход подвергся жесткой критике, так как практически означал конец интеграционного процесса и мог привести к неконтролируемым ситуациям[89].

Модель «Европа разных скоростей» получила развитие в работах Тиндеманса. Данная интеграционная модель должна была основываться на программе действий, выработанной для институтов Европейских Сообществ и одобренной всеми государствами-членами. В соответствии с программой наиболее развитые государства могли объединить свои усилия на более высоком уровне интеграции, одновременно предусмотрев соответствующие механизмы, обеспечивающие присоединение остальных государств в установленные сроки. Таким образом, каждое государство могло продвигаться по пути интеграции к общей для всех цели в том ритме, который наиболее соответствовал бы возможностям и интересам этого государства.

Если модель «Европы разных скоростей» концентрируется на временном аспекте интеграционного процесса, модель «варьируемая геометрия» преимущественно затрагивает пространственный аспект и представляет собой интеграционную модель более абстрактного характера, допускающую многочисленные интерпретации.

Термин «варьируемая геометрия» был впервые упомянут французским Комиссариатом планирования в контексте VIII экономического плана относительно технической и индустриальной сфер и позднее распространен на другие сферы, в частности оборону. Соответствующая модель предусматривала участие всех государств – членов Сообществ в определенных политиках и областях совместных действий, одновременно допуская полное или частичное исключение некоторых государств из иных политик и областей[90]. В этом смысле учеными оценивается цивилизационное значение европейской правовой модели, в соответствии с пониманием которой правовая модель Европейского Союза, вытекающая из его наднациональных структур судебной власти и учреждений, по сути, воплощает в себе суть верховенства права в качестве фундаментальной европейской ценности[91].

Указанные модели имеют, на наш взгляд, теоретико-правовой и политический характер классификации форм интеграции в ЕС по определенным признакам. В основу выделения обозначенных моделей положены идеологические и доктринальные воззрения зарубежных политиков и ученых, в том числе по вопросам дальнейшего развития и совершенствования европейской интеграции на различных уровнях продвижения.

Видный российский ученый-международник, специалист в области европейского права С. Ю. Кашкин, позитивно оценивая возможное будущее сближение России и Европейского Союза допускает также и создание принципиально новой экономико-политической модели – Общего европейского экономического пространства, которая может предоставить уникальные возможности для более активного и взаимовыгодного включения Российской Федерации в общеевропейские интеграционные процессы[92]. В то же время, на наш взгляд, говорить о включении России в европейскую интеграцию, применительно к Европейскому Союзу, на полноправной интеграционной основе не представляется оправданным. В данном случае возможно согласиться с тезисом, приводимым С. Н. Ярышевым, о том, что «правовая интеграция в рамках Общего европейского экономического пространства Евросоюза – России (ОЕЭП) не должна означать для России полного восприятия российским законодательством соответствующих евростандартов, на что ориентируют некоторые европейские политики и юристы. Кроме прочего, следует иметь в виду, что такая ориентация в состоянии негативно воздействовать на возможность исполнения Россией своих обязательств в рамках Единого экономического пространства ЕврАзЭС / Евразийского экономического союза»[93].

Невозможность «слепого» копирования самого передового опыта, включая западноевропейские страны, справедливо подчеркивалась выдающимися русскими учеными еще столетие назад. Так, С. Ю. Витте отмечал, что «пример Запада не может служить нам указом, ибо разница западно-европейской исторической среды и нашей “делает крайне шаткими все попытки провести параллель между тамошними и нашими государственными учреждениями и идеями”»[94].

На наш взгляд, модель интеграции, избранная и проводимая Европейским Союзом, не может быть перенята для модели интегративного сближения государств на постсоветском пространстве. Прямая рецепция и инкорпорация европейских актов в российское законодательство без их предварительной адаптации также не будут способствовать повышению эффективности его реализации, а могут, наоборот, усугубить законодательные дефекты и правоприменительный процесс. В то же время объективная и критическая оценка международно-правовой модели Европейского Союза может выявить важные правовые составляющие интеграционных процессов на европейском пространстве, которые могут быть учтены при продвижении интеграции в СНГ, Таможенном союзе, ЕврАзЭС.

Что же касается авторской оценки международно-правовой модели Европейского Союза, то мы определяем ее как международную организацию особого рода, имеющую специфические черты интеграционной структуры нового типа, основанную на общепризнанных принципах и нормах международного права, а также совместной и эффективной реализации принципов наднациональности права Европейского Союза и создания оптимальных условий развития всех суверенных государств – членов ЕС.

Именно на основании сочетания всех указанных сегментов – общепризнанных принципов и норм международного права, специфических принципов и норм права Европейского Союза (ранее – Европейских Сообществ) с национальным правом государств-членов ЕС появилось коммунитарное право Европейского Союза как особая система права. При этом нельзя согласиться с мнением некоторых ученых, что «постепенно в праве Европейских Сообществ накапливались особенности, все более отдалявшие его от общего международного права, и в научной среде распространялась идея совершенно особенного права, которое стали назвать коммунитарным правом, от английского «community», что значит «сообщество»[95].

§ 4. Развитие интеграционных процессов на постсоветском пространстве

Интеграционные процессы протекают в период глобализации особенно усиленно. Сущность интеграции все отчетливее прослеживается и на содержании международных договоров, отражающих не только основные черты соприкосновения между государствами, но и специфику подобного взаимодействия.

С начала 90-х гг. XX в. региональная экономическая интеграция получает свое активное развитие. Это обусловлено не только тем, что Европейский Союз достиг серьезных успехов в своем развитии, который, как отмечается учеными, служит во многом ориентиром для новых межгосударственных объединений, но потому, что государства все более осознают преимущества интеграции и возможные выгоды для национальных экономик[96].

Так, например, К. Хоффманн отмечает, что в последние десятилетия региональные организации распространились из западного полушария и уже рассматриваются как важный и неотъемлемый элемент международного сотрудничества. В то время как региональные организации рассматриваются в качестве интеграционных инструментов, лишь очень немногие организации следуют модели углубленной интеграции на примере Европейского Союза. Так, на постсоветском пространстве интеграционные организации еще не добились видимых успехов, а степень эффективности реализации международных соглашений остается на невысоком уровне[97].

Влияние глобализации на интеграционные процессы особенно ощутимо стало прослеживаться в конце ХХ в., в том числе посредством заключаемых между государствами международных договоров. Однако уже «в XIX веке происходят существенные изменения в сфере права международных договоров. Растет количество заключаемых соглашений. Складывается представление о том, что принцип “договоры должны соблюдаться” обязывает государство, а не только его главу. Основой договора признается наличие согласия сторон…»[98]

При этом формы участия государств в интеграционных процессах в значительной степени влияют на содержание и сущность заключаемых ими международных договоров. Как отмечал И. И. Лукашук, «выяснение того, кто участвует в договоре и кто не участвует, имеет первостепенное значение для определения характера договора. С другой стороны, участие государства в одних договорах и неучастие в других характеризует его политику и отношение к международному праву»[99].

ХХ в. стал новой вехой глобальных интеграционных процессов, на европейском континенте формируются Европейские Сообщества, ставшие в настоящее время во многих аспектах образцом коммунитарного права; в то же время прекращение существования Союза Советских Социалистических Республик привело к появлению новых форм интегративного взаимодействия бывших союзных республик, прежде всего, Содружества Независимых Государств, ЕврАзЭС, Таможенного союза.

После прекращения существования СССР главным вектором политической интеграции стало взаимодействие ряда бывших союзных республик в рамках Содружества Независимых Государств. Однако многообразие и сложность политических и экономических процессов послужили импульсом для регионального объединения государств – участников СНГ, интересы которых в плане экономической интеграции оказались наиболее близкими и взаимно приемлемыми в условиях «переходного периода» 90-х гг. Первые шаги в этом направлении были сделаны еще в 1993 г., когда 12 стран СНГ 24 сентября подписали Договор о создании Экономического союза[100]. К сожалению, в силу ряда объективных и субъективных причин создать такой союз на деле не удалось. В 1995 г. на путь реального создания Таможенного союза встали Беларусь, Казахстан и Россия, к которым позднее присоединились Киргизия и Таджикистан. В феврале 1999 г. пять указанных стран подписали Договор о создании Таможенного союза и Единого экономического пространства. После этого стало ясно, что в рамках старых организационных структур добиться каких-либо серьезных успехов не удастся. Нужно было создать новую структуру. И она появилась. 10 октября 2000 г. был подписан Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества.

В 2007–2009 гг. ЕврАзЭС активно работает над тем, чтобы реально создать единое таможенное пространство. Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация в соответствии с Договором о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза от 6 октября 2007 г.[101] учредили Комиссию Таможенного союза – единый постоянно действующий орган Таможенного союза[102]. В то же время необходимо отметить, что создание Таможенного союза и ЕврАзЭС стало дополнительным вектором развития интеграции государств на постсоветском пространстве, дополняющим Содружество Независимых Государств. При этом при создании ЕврАзЭС и Таможенного союза, выборе их международно-правовых моделей, учитывался опыт не только предшествующих Таможенных союзов, которые в 90-е гг. так и не оказались реализованными на практике, но и особенность международно-правовой модели СНГ, его сильные и слабые стороны. В связи с этим мы полагаем, что кратко необходимо остановиться на общих подходах к оценке международно-правовой модели СНГ, которая большинством ученых оценивается как международная межправительственная организация региональной интеграции.

Отмечается, что Содружество Независимых Государств имеет специфическую природу. Так, в частности, распространено мнение о том, что «есть достаточные основания определить юридическую природу СНГ как региональной международной организации, как субъекта международного права»[103]. В то же время есть противники указанной оценки.

Так, в отдельных научных исследованиях Содружество Независимых Государств рассматривается не как институт регионального сотрудничества, а как инструмент цивилизованного распада бывшего СССР. В связи с этим изначально не было известно, будет ли СНГ функционировать достаточно долгое время на постоянной основе или ему уготована роль временного международного образования. Как это очень часто бывает, переход между сложными федерациями и международными союзами структуры СНГ возник в результате трансформации органов управления Советского Союза. Принципиальное отличие ЕврАзЭС от СНГ состоит в порядке принятия решений, институциональной структуре, эффективности органов, что позволяет осуществлять интеграцию в рамках ЕврАзЭС на более высоком уровне[104].

В зарубежных источниках нередко отмечается, что Содружество Независимых Государств является не более чем региональным форумом, а реальная интеграция осуществляется за его пределами, в частности между Россией и Белоруссией, а также в рамках ЕврАзЭС[105].

Также встречаются и достаточно оригинальные подходы к правовой природе Содружества Независимых Государств, которое определяют как конфедерацию независимых государств бывших республик Советского Союза[106].

Однако не все признаки международной организации в полной мере соответствуют правосубъектности СНГ. Так, по мнению Е. Г. Моисеева, «СНГ не осуществляет от своего имени международные права и обязанности международной организации. Конечно, это в какой-то степени не позволяет признать СНГ международной организацией»[107]. Специфический характер многих аспектов создания и функционирования СНГ отмечает Ю. А. Тихомиров, подчеркивая, что Содружество Независимых Государств уникально как новое интеграционное образование с точки зрения его юридической природы и создает свое «право Содружества»[108].

По мнению В. Г. Вишнякова, «общей закономерностью интеграционных процессов во всех странах является их последовательное восхождение от зоны свободной торговли через таможенный союз и единый внутренний рынок к валютно-экономическому союзу. Можно выделить, с определенной степенью схематичности, следующие направления и стадии этого движения: 1) создание зоны свободной торговли (устраняются внутрирегиональные барьеры на пути продвижения товаров и услуг); 2) образование таможенного союза (вводятся согласованные внешние тарифы для защиты экономических интересов объединившихся стран); 3) формирование единого рынка (ликвидируются внутрирегиональные барьеры при использовании производственных факторов); 4) организация валютного союза (гармонизируются денежная налоговая и валютная сферы); 5) создание Экономического союза (формируются наднациональные органы хозяйственной координации с единой денежной системой, общим центральным банком, унифицированной налоговой и общей экономической политикой)»[109].

Эти же цели были положены в основу принятия межгосударственных и межправительственных соглашений, заключенных государствами – членами СНГ. При этом конкретизация поставленных задач осуществляется в том числе и при помощи международных договоров, заключаемых министерствами и ведомствами государств – членов Содружества. Однако во многом ввиду низкой эффективности реализации международных обязательств, потенциал СНГ не был использован в полной мере. Вместе с тем потенциальные возможности правового инструментария СНГ позволяют осуществлять эффективную интеграцию, так как спектр правовых инструментов достаточно широк: от международных договоров различного уровня до модельных законов рекомендательного характера. Кроме того, нельзя не отметить и влияние политических факторов, которые негативно сказались на развитии интеграции в рамках СНГ.

Ж. Д. Бусурманов справедливо отмечает, что большие изменения в процессе межгосударственной интеграции на постсоветском пространстве связаны с выступлением Казахстана (вместе с Россией и Белоруссией) в Таможенный союз и Единое экономическое пространство. Прежде всего, возник вопрос об ускорении кодификации в названных государствах с преодолением трудностей двоякого рода.

Во-первых, нельзя не считаться с тем, что уровень развертывания кодификации в масштабе республики пока еще недостаточный. В частности, стабилизирующее воздействие кодификации на развитие всего национального права ощущается недостаточно.

Во-вторых, кодификация права на межгосударственном уровне (а такой будет кодификация в масштабе ТС и ЕЭП) намного сложнее и масштабнее внутригосударственной кодификации. Приступать к ней нельзя без большой подготовительной работы по наведению должного порядка в «правовом хозяйстве» страны и по перестройке его в соответствии с общепризнанными международными стандартами правотворчества и правообразования. При этом внутригосударственный кодификационный массив права будет как бы «повернут» в сторону решения задач, стоящих перед «международными» разделами кодифицированного права. Без такого размежевания внутри национального права и смежных разделов международного права решение проблем кодификации в масштабе ТС и ЕЭП будет, на наш взгляд, немного затруднено[110].

Интегративное сближение Российской Федерации с государствами, входящими в Таможенный союз, созданный и функционирующий на базе Евразийского экономического сообщества, представляет собой одно из приоритетных направлений внешней политики Российской Федерации. Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан достаточно эффективно осуществляют сближение по целому ряду стратегических направлений, в первую очередь в экономической сфере, что находит свое отражение в международно-правовых актах, принимаемых под эгидой Таможенного союза. Одним из магистральных направлений Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р[111], является формирование Таможенного союза с государствами – участниками ЕврАзЭС, включая гармонизацию законодательства и правоприменительной практики, а также обеспечение полномасштабного функционирования Таможенного союза и формирование единого экономического пространства в рамках ЕврАзЭС.

Развитие межгосударственных интеграционных объединений характерно прослеживается на постсоветском пространстве, однако, протекая противоречиво и скачкообразно, интеграционные процессы в рамках подобных межгосударственных объединений дают определенную почву для научных исследований, анализа факторов, условий и механизмов сближения государств. Прежде всего, при анализе процессов интеграции на постсоветском пространстве акцент делается на разноскоростную интеграцию, которая предполагает создание интеграционного «ядра» государств, готовых осуществлять более глубокое сотрудничество по широкому кругу областей. Кроме того, интеграция в рамках ЕврАзЭС обусловлена тесными связями политических кругов и бизнес-сообществ, что является одной из характерных черт интеграционного взаимодействия государств[112].

Создание Евразийского экономического сообщества стало важной вехой в развитии геоэкономических и геополитических процессов на территории бывшего Советского Союза. Таким образом, определенная группа государств – членов Содружества Независимых Государств приняла решение развивать ускоренную интеграцию на постсоветском пространстве[113].

Как отмечалось выше, ЕврАзЭС является уникальной международной организацией, обладающей необходимой правовой и организационной основой для проведения крупномасштабной интеграции на постсоветском пространстве. При этом высказывается мнение, что динамичное развитие интеграции в рамках ЕврАзЭС возможно нивелирует значение СНГ в будущем. В настоящее же время причины затруднения интеграции на постсоветском пространстве во многом лежат в правовой плоскости, одной из которых являются перекрещивающиеся международно-правовые акты ЕврАзЭС и Таможенного союза. Помимо прочего встает вопрос о скоординированной нормотворческой деятельности в рамках Единого экономического пространства и ЕврАзЭС[114].

На примере ЕврАзЭС можно заметить, как данная организация эволюционирует от межгосударственного к надгосударственному объединению, с восхождением от «мягких» правовых регуляторов, например модельных законов, к «жестким» правовым формам, выраженным в Основах законодательства ЕврАзЭС, которые предполагается принять в различных областях, а также в действующем Таможенном кодексе Таможенного союза, который принят в качестве приложения к международному договору. Вместе с тем наряду с «жестким», унифицированым регулированием действуют модельные акты, типовые проекты, т. е. более «мягкие» рычаги регулирующего воздействия.

Правовые проблемы, стоящие перед ЕврАзЭС как международной организацией, или, точнее будет сказать, межгосударственным интеграционным объединением, являются одними из наиболее остро нуждающихся в своевременном разрешении для продвижения эффективной интеграции государств в рамках данного интеграционного объединения и устранения юридических коллизий, как между нормативными правовыми актами ЕврАзЭС, так и нормативными правовыми актами ЕврАзЭС и национальным законодательством, затрудняющих взаимовыгодное сближение государств – участников ЕврАзЭС. Особо следует подчеркнуть, что ЕврАзЭС – это не просто международная организация, а межгосударственное интеграционное объединение. Поэтому неслучайно, что межгосударственное интеграционное объединение выстраивается не «в одночасье», с подписанием соответствующих учредительных договоров, а проходит длительный, многоступенчатый, а подчас и тернистый путь, прежде чем качественные характеристики реальной интеграции найдут свое реальное воплощение.

Так, первым шагом к формированию Евразийского экономического сообщества стало подписание 6 января 1995 г. Соглашения о Таможенном союзе между Россией и Белоруссией[115], к которому затем присоединились Казахстан и Киргизия. Важным этапом развития сотрудничества между этими странами явилось заключение ими 29 марта 1996 г. Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях[116]. 26 февраля 1999 г. Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия и Таджикистан подписали Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве[117]. Однако опыт развития многостороннего сотрудничества показал, что без четкой организационно-правовой структуры, обеспечивающей в первую очередь, обязательность выполнения принятых решений, продвижение по намеченному пути затруднительно. В целях решения этой проблемы 10 октября 2000 г. в Астане президентами Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России и Таджикистана был подписан Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества[118].

Евразийское экономическое сообщество создано для эффективного продвижения процесса формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также реализации других целей и задач, определенных в Соглашениях о Таможенном союзе, Договоре об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях и Договоре о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, в соответствии с намеченными в указанных документах этапами (ст. 2 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества).

Согласно Договору об учреждении Евразийского экономического сообщества данное межгосударственное объединение обладает полномочиями, добровольно передаваемыми ему Договаривающимися Сторонами (ст. 1). Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества закрепляет систему органов этого межгосударственного объединения и устанавливает их компетенцию. В то же время правовой анализ Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества и тенденций развития этого объединения показывает, что он не может оставаться статичным и «застывшим» в своем содержании и в правовой объективации отношений между государствами – членами ЕврАзЭС. Поэтому дальнейшее развитие интеграции объективно высветило необходимость совершенствования базового международного договора – Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества. В связи с этим были заключены Протокол от 25 января 2006 г. о внесении изменений и дополнений в Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.[119] и Протокол от 6 октября 2007 г. о внесении изменений в Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.[120]

Протокол 2006 г. посвящен вопросам финансирования государствами-участниками деятельности ЕврАзЭС и, соответственно, количеству голосов каждого члена ЕврАзЭС при принятии решений. Указанный Протокол, как предусмотрено ст. 2, является неотъемлемой частью Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества. Таким образом, в соответствии с изменившимися квотами бюджетных взносов и распределения голосов, голоса государств-членов ЕврАзЭС перераспределяются, главным образом, между Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан.

У Республики Таджикистан и Кыргызской Республики, согласно Решению от 26 ноября 2008 г. № 959 Интеграционного комитета ЕврАзЭС «О приостановлении участия Республики Узбекистан в работе органов Евразийского экономического сообщества»[121], остается по 5 % голосов в соответствии с принятой на себя данными государствами бюджетной квоте, вытекающей из членства в ЕврАзЭС. В свою очередь, государства – основные носители «бремени» по содержанию межгосударственной организации ЕврАзЭС и соответственно, имеющие в ней преимущественное большинство голосов при принятии решений, что установлено актами ЕврАзЭС, вышли на новый «виток» интеграции, образовав Таможенный союз в соответствии с Договором о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза от 6 октября 2007 г.

Таким образом, в рамках ЕврАзЭС произошли двухвекторные процессы: с одной стороны, три государства – члена ЕврАзЭС – Республика Узбекистан (приостановившая членство в ЕврАзЭС), Республика Таджикистан и Кыргызская Республика (уменьшившие свои квоты в бюджете ЕврАзЭС и, соответственно, уменьшившие свои голоса в Межгоссовете) – несколько ослабили свои связи в ЕврАзЭС в силу национальных экономических причин, в то же время сохранив свою заинтересованность и членство в данной международной организации на перспективу. С другой стороны, три более развитых в экономическом плане государства – Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан, сумевшие противопоставить глобальному экономическому кризису «выживаемость» национальных экономик и сумевшие не свернуть программы по приоритетному членству в международных организациях, которой и является ЕврАзЭС для России, еще более углубили свое интегративное сотрудничество, выйдя на новые показатели интеграции в реальном секторе – формирование единой таможенной территории со всеми вытекающими из данного процесса последствиями.

Данный процесс разновекторных показателей интеграции характерен и для иных межгосударственных объединений, в том числе и для Европейского Союза, с той лишь разницей, что гибкость подходов государств к проблемам организации позволяет углублять ее без ущерба национальным интересам государств и с учетом их особенностей, «слабых» и «сильных» мест. В этом отношении мы согласны с мнением Г. Р. Шайхутдиновой, что в любой межгосударственной интеграции, как демонстрирует в своей практике Европейский Союз, «необходимо, с одной стороны, дать возможность государствам-членам… желающим и могущим интегрироваться дальше и глубже, делать это, а с другой стороны, обеспечить права и интересы государств-членов, не могущих по объективным причинам, либо не желающим этого»[122]. В этом смысле, применительно к ЕврАзЭС, государствами, нацеленными и способными на углубление и продвижение интеграции, в том числе в условиях глобализации и мирового финансового экономического кризиса, является «тройка»: Россия, Белоруссия, Казахстан. При этом Таможенный союз, на наш взгляд, нельзя рассматривать как узкоспециализированную международную организацию; наоборот, «спектр» и диапазон международно-правового регулирования вопросов, которые будут переданы государствами-членами Таможенному союзу, будут неуклонно расширяться. Заявления политических лидеров государств также отражают подобную позицию.

Таможенный союз, во всяком случае в формате «тройки» ЕврАзЭС, будет означать совершенно иную свободу движения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы. Естественно, что нам Таможенный союз нужен не ради того, чтобы произошла просто унификация таможенного тарифа. Это, конечно, очень важно, но еще важнее, чтобы в результате развития Таможенного союза осуществлена подготовка к переходу к Единому экономическому пространству. А вот это уже принципиально новая форма интеграции наших экономик[123].

Такое «пульсирующее» развитие межгосударственной интеграции в различные периоды, то «сжимающее» правовой круг участников и их взаимодействие, то расширяющее и углубляющее сотрудничество между государствами – членами международной организации, есть закономерный процесс. Тем более, как справедливо отмечает Н. А. Черкасов, «преобразования в отдельных странах и преобразования по программам интеграции, естественно, взаимозависимы»[124]. Вместе с тем в отношении интеграционных процессов на постсоветском пространстве высказываются зачастую и критические замечания, особенно со стороны зарубежных исследователей. Так, Р. Вайтц пишет, что на национальном уровне правительствами государств – членов СНГ широко применяются экспортные субсидии, преференции для государственных закупок, что, в свою очередь, нарушает принципы свободной торговли. В результате этого экономические отношения на постсоветском пространстве регламентируются отдельными двусторонними международными договорами, а не более эффективными международными договорами в рамках интеграционного образования[125].

На наш взгляд, такая критика в какой-то мере справедлива в отношении СНГ. Что касается ЕврАзЭС и особенно Таможенного союза, то под эгидой указанных межгосударственных интеграционных объединений заключены специальные многосторонние международные договоры, устанавливающие международные обязательства для всех государств-участников.

Подобный пример указывает на одно из важных отличий более совершенной и продвинутой, а значит, и более эффективной интеграции в рамках Евразийского экономического сообщества и Таможенного союза по сравнению с тем уровнем интеграции, который достигнут в СНГ.

Важным результатом реального достижения интегративного сближения между государствами – членами Таможенного союза Россией, Беларусью и Казахстаном стало принятие 27 ноября 2009 г. Таможенного кодекса Таможенного союза. Таможенный кодекс Таможенного союза сконструирован по модели построения данного акта в виде «международный договор в рамках международной организации», где сам Таможенный кодекс является Приложением к международному Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому 27 ноября 2009 г.[126], т. е. имеет общеобязательный характер, как и сам Договор (ст. 1 Договора). Более того, в ст. 1 Договора установлено также то существенное правило, что «положения настоящего Кодекса имеют преимущественную силу над иными положениями таможенного законодательства таможенного союза». Таким образом, имеет место международно-правовое закрепление приоритета применения рассматриваемого Таможенного кодекса Таможенного союза перед иными актами Таможенного союза[127].

Принятие кодифицированного международно-правового акта дополняется развитием договорной базы Таможенного союза по конкретным вопросам. При этом, несомненно, позитивным в построении интегрированного евразийского экономического пространства является то, что в рамках ЕврАзЭС разрабатываются и заключаются взаимосвязанные международные договоры, составляющие, по сути, систему международных договоров ЕврАзЭС. Вместе с тем, системное регулирование помимо международных договоров должно включать решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС, Интеграционного Комитета. Принимаемые Межпарламентской Ассамблеей ЕврАзЭС рекомендательные акты не должны расходиться с правилами, предусмотренными в юридически обязательных решениях органов ЕврАзЭС.

Указанные правовые позиции, безусловно, являются лишь «отражением» тех политических, и в первую очередь экономических, процессов, которые происходят в мире в последнее время. Однако следует отметить, что правовые регуляторы являются действенными и наиболее важными механизмами сотрудничества государств, в том числе по преодолению последствий глобального экономического кризиса на взаимовыгодной для государств-партнеров основе. В связи с этим представляется целесообразным выделить несколько существенных моментов, которые могут являться определенными итогами предпринятого в настоящей главе исследования динамики развития интеграции государств – членов ЕврАзЭС.

Многовекторная интеграция является обоснованным и наиболее приемлемым для государств постсоветского пространства правовым механизмом сближения. В современных условиях Евразийское экономическое сообщество является той международной организацией, которая имеет заложенный в нее мощный потенциал на долгосрочное развитие и сотрудничество государств-членов. При этом нельзя согласиться с мнением С. Н. Ярышева о том, что «разноскоростной» и «разноуровневый» подход вряд ли можно назвать конструктивным. «Он скорее похож на обязательства участников интегрироваться с другими участниками в будущем, а пока что каждый вправе самостоятельно, сепаратно строить свои внешние связи в рассматриваемом вопросе»[128].

Такой подход к интеграции государств в рамках нового межгосударственного объединения на постсоветском пространстве, которым является ЕврАзЭС, очевидно не учитывает, что разноскоростные и разноуровневые процессы интеграции, во-первых, являются объективно обусловленными, а значит, и неизбежными в такие периоды, когда обостряются проблемы мировой экономики. Во-вторых, потребность суверенных государств в интегративном сближении нельзя рассматривать сквозь призму «сепаратности», поскольку свобода внутренних и внешних форм выражения государственной политики и суверенитета отнюдь не препятствует членству в международной организации именно в том объеме и на тех условиях, которые определяются самим государством с учетом правил членства в данной организации. При этом любое государство не умаляет своего суверенитета, «не жертвует» своими суверенными правами и тем более не берет на себя «обязательств интегрироваться с другими участниками в будущем».

В то же время необходимо учитывать, что реальные мировые процессы (например, глобальный финансово-экономический кризис) в какие-то промежутки времени могут ослабить или, наоборот, усилить заинтересованность государств в интегративном сближении. Это объективные и закономерные процессы для развития любого явления, в том числе для функционирования международной организации, где деятельность Евразийского экономического сообщества не является исключением.

Как отмечено в Рекомендациях по итогам заседания Экспертного совета на тему «Евразийское экономическое сообщество: согласованные подходы к преодолению последствий мирового финансово-экономического кризиса», состоявшегося 16 апреля 2009 г. в Совете Федерации Федерального Собрания, «в этот период особо четко выявились особенности кризисных явлений в странах ЕврАзЭС, связанные со структурными диспропорциями в их экономике, неотработанностью механизмов взаимодействия в валютно-финансовой и кредитно-банковской сфере. Уже на начальном этапе кризиса в странах ЕврАзЭС проявились негативные последствия высокой зависимости экономики от экспорта природных ресурсов и от внешних заимствований, неконкурентоспособности перерабатывающего сектора экономики. Произошло резкое падение уровня социально-экономического развития государств Сообщества по многим макроэкономическим показателям, в том числе в области их внешнеэкономической деятельности. Товарооборот России с этими странами сократился в январе – феврале 2009 г. на 42 % по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. В большей степени пострадали отношения России с основным партером по ЕврАзЭС – Белоруссией, торговля с которой снизилась почти на 44 %»[129].

Поэтому описанные выше правовые изменения в части, касающийся членства Республики Узбекистан, Республики Таджикистан и Кыргызской Республики в ЕврАзЭС, следует рассматривать как вызванные объективными процессами. Наряду с определенными трудностями, указанные государства сохраняют свою заинтересованность в ЕврАзЭС и, как следствие, членство в данной международной организации. В подобных условиях перераспределение финансовых долей по формированию бюджета ЕврАзЭС с более «слабых» на более «сильные» в экономическом плане государств без исключения первых из организации является очень важным правовым механизмом сохранения почти половины членов ЕврАзЭС, а следовательно, сохранения ее «ядра» в условиях, когда государственные бюджеты практически всех государств испытывают острый дефицит. Вместе с тем, создание Евразийской экономической комиссии в рамках России, Беларуси и Казахстана, наделенной наднациональными полномочиями, одновременно свидетельствует и о иной тенденции в развитии международного сотрудничества ряда государств. Их суть, по справедливому мнению Е. А. Юртаевой, заключается в том, что «международные организации регионального сотрудничества со своей разветвленной структурой постоянно действующих органов приобретают характер и полномочия надгосударственной власти: государства-участники сознательно ограничивают собственные властные прерогативы в пользу наднационального органа, призванного осуществлять интеграционную функцию»[130].

Подобные шаги правового характера, несмотря на серьезные проблемы, которые испытывает ЕврАзЭС в условиях кризисных ситуаций, позволяют данной важнейшей международной организации постсоветского пространства не только «выжить», сохранив всех своих членов, но и продолжать развивать интеграцию – в рамках более «узкого», но наиболее «продвинутого», выражаясь языком европейского права, Таможенного союза государств – членов ЕврАзЭС: России, Беларуси и Казахстана. Более того, на наш взгляд, при наличии благоприятной политической и экономической ситуации следует активизировать работу по включению в ЕврАзЭС новых членов.

Также необходимо отметить, что для эффективного преодоления кризиса и обеспечения долгосрочного устойчивого развития государствам – членам ЕврАзЭС необходимо не только изыскивать внутренние источники роста, но и параллельно развивать интегративные связи, дополняющие устойчивость государственного развития за счет международного сотрудничества. И в этом смысле государства – члены ЕврАзЭС обладают всем необходимым потенциалом для взаимовыгодного развития и преодоления кризиса, поскольку большинство из них имеют схожие проблемы, препятствующие внутреннему росту, в том числе сырьевую ориентированность экономик и острейшую необходимость в диверсификации производства. Добавив к этому общность историческую и близость территориальную, мы получим неопровержимые аргументы в пользу всестороннего развития Евразийского экономического сообщества как межгосударственного объединения нового типа.

Таким образом, можно заметить, что развитие интеграции на постсоветском пространстве осуществляется как сложносоставное образование, когда в рамках одного межгосударственного объединения создается и функционирует другое межгосударственное объединение. При этом пределы взаимодействия между актами ЕврАзЭС и Таможенного союза имеют своего рода «перекрещивающийся» характер и специфическое взаимное проникновение: с одной стороны, для Таможенного союза сохраняют регулирующее воздействие международно-правовые акты ЕврАзЭС (международные договоры, решения Межгоссовета ЕврАзЭС и т. д.), а с другой стороны – акты, принимаемые в рамках Таможенного союза, в частности Евразий ской экономической комиссией (а ранее Комиссией Таможенного союза), которые не являются обязательными для остальных государств – членов ЕврАзЭС, не вошедших в состав Таможенного союза.

В связи с этим необходимо отметить тот факт, что после распада СССР сила международной разобщенности вновь образованных суверенных государств была настолько велика, что образовавшееся на основе бывших республик СССР Содружество Независимых Государств не смогло «связать» государства-члены унифицированными международно-правовыми актами, которые разбивались в ходе согласования позиций государств, и, так и не получив международно-правового закрепления, превращались в модельные акты, рекомендации и т. д. И только после образования ЕврАзЭС и затем на его основе Таможенного союза в рамках «тройки» государств удалось создать реально действующий орган, наделенный широкими наднациональными полномочиями – сначала Комиссию Таможенного союза, которая впоследствии была трансформирована в Евразийскую экономическую комиссию в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии.

Таким образом, можно обобщить, что интеграция государств – республик бывшего СССР развивается не прямолинейно в различные периоды, а испытывает определенные корреляции с учетом как политических, так и экономических и иных факторов. Сейчас можно констатировать, что интеграция в рамках трех государств – Российской Федерации, Республики Казахстан и Республики Беларусь – является наиболее «плотной» и характеризуется наибольшей степенью «сближения», главным образом, в настоящее время в рамках Таможенного союза.

§ 5. Динамика интеграции государств – участников Таможенного союза

Таможенный союз, созданный в рамках Евразийского экономического сообщества между Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан, заметно прогрессирует с момента своего образования. Созданный в соответствии с Договором о соз дании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза с Договором о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г., Таможенный союз между данными государствами за истекший период привел к правовому оформлению единой таможенной территории между указанными государствами, что является важным шагом продвижения интеграции на постсоветском пространстве, несмотря на серьезные трудности, в числе которых проблемы правового характера, связанные как с выработкой взаимосогласованных позиций и закреплением их в международных документах, обладающих различной юридической силой, так и с реализацией уже принятых и действующих документов, имеют очень большое значение.

В Таможенном союзе за годы его функционирования подготовлена и реализуется обширная нормативно-правовая база по экономическому взаимодействию и формированию единого экономического пространства. Поэтому вполне естественно, что государства-члены Таможенного союза должны согласовывать свои действия по присоединению к ВТО. Несмотря на значительную переориентацию национальных хозяйств на отношения с третьими странами, уровень взаимовыгодности и взаимодополняемости государств – членов Таможенного союза сохраняется довольно высоким, и особенно в производственной сфере.

С 1 января 2010 г. введены в действие механизмы Таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан: единый таможенный тариф и единые правила нетарифного регулирования, включая единый порядок оформления лицензий и ограничений во внешней торговле. С 1 июля 2010 г. введен в действие Таможенный кодекс Таможенного союза и отменено таможенное оформление на внутренних границах[131].

Однако следует отметить, что Таможенный союз, образованный в рамках Договора о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза от 6 октября 2007 г., является не первым интеграционным объединением на постсоветском пространстве с подобным названием.

Первый Таможенный союз

6 января 1995 г. в Минске было подписано Соглашение о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, которое вступило в силу 30 ноября 1995 г. Данное Соглашение включает в себя неотъемлемой частью Протокол о введении режима свободной торговли без изъятий и ограничений между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 г. Указанный Протокол предусматривает, что «Стороны с удовлетворением отмечают значительный прогресс в реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о свободной торговле от 13 ноября 1992 г., Договора о соз дании Экономического союза от 23 сентября 1993 г. в части создания механизма зоны свободной торговли как первого этапа формирования Таможенного союза, Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности от 12 апреля 1994 г., Соглашения о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 г., позволяющий в соответствии с достигнутыми 21 октября 1994 года в Москве договоренностями руководителей двух государств перейти в торговых отношениях между Российской Федерацией и Республикой Беларусь к осуществлению беспошлинной торговли с учетом положений статьи XXIV Генерального соглашения по тарифам и торговле.

Стороны, подтверждая ранее достигнутые двусторонние договоренности по вопросам свободы транзита и условиям сохранения военных объектов Российской Федерации на территории Республики Беларусь, договорились о введении с 1 января 1995 г. режима свободной торговли между Российской Федерацией и Республикой Беларусь в полном объеме без изъятий и ограничений, указанных в статье 1 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о свободной торговле от 13 ноября 1992 г., и о прекращении действия Протокола об изъятиях к данному Соглашению от 22 января 1993 г.».

Анализируя приведенные выше положения договорно-правового характера можно заключить, что первый Таможенный союз, имевший характер двустороннего межгосударственного объединения, был сопряжен не столько с экономическими, сколько с политическими факторами, включая вопросы военно-стратегического характера: содержащиеся в Протоколе формулировки о заключении Таможенного союза без изъятий и ограничений в торговле между Российской Федерацией и Республикой Беларусь имеют прямую отсылку к обусловленности данного Таможенного союза «выполнением Республикой Беларусь необходимых внутригосударственных процедур по введению в законную силу двусторонних договоренностей по условиям сохранения военных объектов Российской Федерации на территории Республики Беларусь».

Второй Таможенный союз

На основе Соглашения о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь 20 января 1995 г. в Москве было заключено Соглашение о Таможенном союзе[132], участниками которого стали уже три государства: Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан. Позднее к данному Соглашению присоединились Кыргызская Республика и Республика Таджикистан.

Данное Соглашение, в отличие от предыдущего, формировавшего таможенное пространство без изъятий и ограничений товаров, предусматривало, что Договаривающиеся Стороны формируют единый Таможенный союз, цели и принципы формирования, механизм и этапы создания, порядок функционирования которого, а также распределение таможенных пошлин, налогов и сборов, условия введения временных ограничений и таможенного контроля будут определяться Соглашением о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 г.

Как указывает ст. 2 данного Соглашения, Договаривающиеся Стороны приняли на себя в полном объеме права и обязательства, вытекающие из Соглашения о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 г., в том, что касается целей, принципов функционирования, механизма и этапов создания Таможенного союза, распределения таможенных пошлин, налогов и сборов, условий введения временных ограничений, таможенного контроля. При этом регулирование внешнеэкономической деятельности Республики Казахстан будет осуществляться в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности от 20 января 1995 г.[133]

Таким образом, рассматриваемый (условно обозначаемый «второй») Таможенный союз имеет существенные отличия юридического характера от первого Таможенного союза, заключенного между Россией и Беларусью. Во-первых, на действие данного Соглашения о Таможенном союзе в отношении других государств-участников не распространяется действие Протокола о введении режима свободной торговли без изъятий и ограничений между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 г., имевшего помимо экономических военно-стратегические условия для Республики Беларусь. Во-вторых, данное Соглашение, в отличие от предыдущего, допускает определенные ограничения таможенного пространства в рамках Таможенного союза: как указывает ст. 5 Соглашения, оно не затрагивает права любой Договаривающейся Стороны на принятие в соответствии с международным правом и ее внутренним законодательством мер, необходимых для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения, культурно-исторического наследия своих народов, охраны редких животных и растений.

Третий Таможенный союз

Спустя почти пять лет государства – участники двух предыдущих Таможенных союзов, констатируя углубление интеграции в экономической и гуманитарной областях, выполняя соглашения, подписанные между Сторонами о свободной торговле, о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности, о Таможенном союзе, об обеспечении взаимной конвертируемости и стабилизации курсов национальных валют, о предотвращении двойного налогообложения и уклонения от уплаты налогов на доход и капитал, и желая придать новый импульс развитию более тесной интеграции, сближению экономики государств-участников в целях социального прогресса и улучшения благосостояния народов, заключают 26 февраля 1999 г. Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве. Договор предусматривает создание Единого экономического пространства и единой таможенной территории с режимом свободной торговли товарами (ст. 8–10). При этом единый порядок регулирования внешнеторговой деятельности не распространяется на торговлю Сторонами вооружением, военной техникой и иной продукцией военного назначения, ядерными материалами, оборудованием, специальными неядерными материалами и соответствующими технологиями, а также товарами и технологиями двойного назначения (п. 2 ст. 14).

В отличие от двух предыдущих Соглашений о Таможенном союзе, Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве уже более конкретизирован и помимо декларативных положений предусматривает специальные правовые механизмы по созданию единого экономического пространства и регулированию внешней торговли товарами. В частности, предусмотренный данным Договором (ст. 21) Таможенный союз в качестве торгово-экономического объединения включает в себя:

а) единую таможенную территорию;

б) общий таможенный тариф;

в) режим, не допускающий каких-либо тарифных и нетарифных ограничений (лицензирование, квотирование) во взаимной торговле;

г) упрощение и последующую отмену таможенного контроля на внутренних таможенных границах;

д) однотипные механизмы регулирования экономики и торговли, базирующиеся на универсальных рыночных принципах хозяйствования и гармонизированном экономическом законодательстве;

е) органы управления;

ж) единую таможенную политику и применение единых таможенных режимов.

К положительным элементам данного Договора можно отнести и то, что он предусмотрел общий, базовый перечень мер по унификации и гармонизации законодательств государств – участников Договора, среди которых:

а) координация деятельности по подготовке проектов законодательных и иных правовых актов, включая проекты правовых актов о внесении поправок в законы и иные акты;

б) заключение международных договоров;

в) принятие модельных актов;

г) принятие соответствующих решений Межгосударственным Советом либо Советом глав правительств;

д) иные меры, которые Стороны сочтут целесообразными и возможными, при условии утверждения таких мер Межгосударственным Советом.

Важно отметить, что в соответствии со ст. 5 рассматриваемого Договора, высшим органом указанного Таможенного союза определен Межгосударственный Совет, который принимает решения о том, какие законодательные и иные правовые акты Сторон, с учетом объекта и целей рассматриваемого Договора, подлежат сближению и унификации, устанавливает последовательность осуществления соответствующих мер по гармонизации законодательства государств-участников. Такие решения могут предусматривать принятие мер по гармонизации законодательства как в отношении конкретных актов, действующих на территориях Сторон, так и в отношении определенных областей правового регулирования.

Межгосударственный Совет также разрешает вопрос о том, какие меры по гармонизации законодательства следует применить в отношении соответствующих законодательных и иных правовых актов Сторон либо, с учетом принятых Межгосударственным Советом решений, соответствующей области правового регулирования (ст. 57 Соглашения).

Имеет существенное значение, что Межгосударственный совет в рамках Таможенного союза (условно обозначаемого как третий) наделялся правом принимать различные виды решений для государств – участников данного Договора, в том числе юридически обязательные. Так, ст. 58 Договора прямо устанавливает, что в случаях, когда, по общему мнению Сторон, это является необходимым и оправданным, Межгосударственный Совет вправе принимать:

а) решения, устанавливающие единые для государств – участников настоящего Договора правила, которые являются обязательными во всех своих частях и подлежат непосредственному применению государствами-участниками;

б) резолюции, являющиеся обязательными для государства-участника или государств-участников, которым они адресованы, в том, что касается ожидаемого результата, при сохранении за органами Сторон свободы выбора форм и методов действий;

в) рекомендации, не являющиеся обязательными.

Таким образом, Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. является наиболее продуманным как с точки зрения юридической техники, так и с точки зрения возможностей для правовой реализации положений, закрепленных в международном договоре, по сравнению с Соглашениями о Таможенном союзе от 6 января 1995 г. и от 20 января 1995 г. Также Договор вступил в силу для всех государств-участников: для Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Таджикистан – 23 декабря 1999 г., для Кыргызской Республики – 10 апреля 2000 г., для Российской Федерация – 2 июля 2001 г.

Однако Таможенный союз, предусмотренный Договором от 26 февраля 1999 г., спустя еще несколько лет подвергся трансформации, выразившейся в принятии очередного Договора о Таможенном союзе (Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза от 6 октября 2007 г.), что, очевидно вызывает множество вопросов, о «цикличности» данных таможенных образований и их эффективности.

Четвертый Таможенный союз

После образования Евразийского экономического сообщества в 2000 г. интеграция государств – участников данного межгосударственного объединения вновь сделала «виток» в форме образования еще одного, четвертого по счету, Таможенного союза: 6 октября 2007 г. Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией был подписан Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза, а также Договор о Комиссии таможенного союза. Данный Договор вновь с определенными коррективами поставил своей задачей формирование единой таможенной территории между государствами-участниками. Для координирования действий государств – участников Договора в этой области была создана Комиссия Таможенного союза, наделенная наднациональными полномочиями в части, предусмотренной Договором о Комиссии Таможенного союза. Интеграция под эгидой ЕврАзЭС стала ожидаемой и прогнозируемой в рамках государств постсоветского пространства, осознавших взаимовыгодность и очевидные «плюсы» экономического и гуманитарного сотрудничества в форме межгосударственного объединения.

Логическим развитием интеграционных процессов в рамках Таможенного союза стало заключение 18 ноября 2011 г. Договора о Евразийской экономической комиссии, которую государства-члены наделили более широкими наднациональными полномочиями, нежели была наделена Комиссия Таможенного союза.

Таким образом, можно отметить, что для оптимального развития ЕврАзЭС особо важное значение имеет прогнозирование вариантов развития интеграции государств – членов данного интеграционного объединения в будущем. Прогнозирование таких вариантов (моделей) правового характера развития интеграции способно решить следующие задачи, являющиеся наиболее острыми для международной организации постсоветского типа, какой и является ЕврАзЭС, а именно:

1) определение правовых направлений продолжения и углубления интеграции в рамках международной организации (важное значение будут иметь качественные показатели интеграционного сближения государств, а также возможность вступления в организацию новых членов);

2) выявление коллизионных форм внутри правовой базы самого межгосударственного объединения, а также несоответствие национальных законодательств государств – членов межгосударственного объединения, затрудняющее достижение согласования их воль, а значит, и выработку согласованных позиций за счет разработки и принятия единого международно-правового акта по определенному кругу вопросов;

3) определение приоритетных сфер углубления интеграции (экономика, социальное развитие, здравоохранение и т. д.) в рамках межгосударственного объединения на основе мониторинга различных показателей;

4) синхронизация сроков по вступлению в силу международно-правовых актов межгосударственного объединения в государствах-членах, имеющих различные внутригосударственные процедуры вступления их в силу;

5) совершенствование организационно-правовых форм выполнения международных договоров и решений органов ЕврАзЭС.

Таким образом, таможенное объединение территорий проходит своеобразные «циклы», начиная с Таможенного союза 1995 г. и заканчивая Таможенным союзом 2007 г.

Анализ международных договоров, посвященных этому вопросу, показывает, что в них были выбраны и использованы различные модели сближения и интеграции в вопросах построения единого таможенного пространства: начиная от Соглашений 1995 г., предусматривающих лишь общие положения о необходимости интеграции и имеющих, по своей сути, декларативный характер, и заканчивая Договором о Таможенном союзе 2007 г., который дополняется новыми международными договорами и на данный момент характеризует реальное построение Таможенного союза между Россией, Белоруссией и Казахстаном.

Однако проведенный анализ показывает, что, по крайней мере, четыре Таможенных союза ставили перед собой практически идентичные задачи, имея для этого различную по степени проработанности, но вместе с тем пригодную международно-правовую базу для реализации интеграции и построения реального единого таможенного пространства. Некоторые международные договоры шли дальше и предусматривали построение даже Единого экономического пространства между договаривающимися Сторонами. Однако результативность выполнения рассматриваемых международных правовых актов оказалась меньше ожидаемой. В связи с этой правовой стагнацией реального интегративного сближения предлагается компенсировать недостаточную эффективность указанных международно-правовых актов все новыми и новыми правовыми механизмами, изложенными в новых международных договорах. Но на сегодняшний момент после определенного промежутка времени, прошедшего с момента заключения первого международного договора о Таможенном союзе, можно констатировать, что самые различные и проработанные по своим правовым механизмам международные договоры будут малоэффективными без создания четкого и сбалансированного механизма реализации международных обязательств, вытекающих из членства в межгосударсвтвенном интеграционном объединении.

Следует отметить, что поскольку международное право развивается в последние десятилетия, совершенствуя методологический инструментарий[134], то очевидно, что подобная тенденция прослеживается и в праве межгосударственных объединений. Как отмечает Д. Шелтон, международные институты во все большей мере принимают различные формы, переходящие от юридически обязательного характера к необязательному – «мягкое право», и, наоборот, от юридически расплывчатых – к четким, унифицированным, обязательным[135]. Применительно к ЕврАзЭС и Таможенному союзу эти тенденции следует рассматривать в той плоскости углубления и продвижения интеграции, что не имеющие юридической силы модельные акты постепенно заменяются такими актами, имеющими форму юридически обязательных для государств-участников, как Договор о статусе Основ законодательства Евразийского экономического сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации от 18 июня 2004 г.[136], Решения Комиссии таможенного союза, Таможенный кодекс Таможенного союза, Договор о Евразийской экономической комиссии и т. д.

На наш взгляд, в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза эта тенденция будет усиливаться, в том числе в части принятия таких важных актов, как технические регламенты ЕврАзЭС и Таможенного союза, а впоследствии и в других формах приоритетного межгосударственного сотрудничества. Усиление тенденций наднациональности в международно-правовом регулировании ЕврАзЭС и Таможенного союза видится позитивным процессом, заслуживающим всяческой поддержки, и дальнейшего исследования, в том числе по мере дальнейшего углубления и продвижения интеграции и появления ее новых результатов, тем более что правовые процессы углубления любой интеграции неразрывно связаны с внешнеполитической линией. И в этом смысле Российская Федерация нацелена на развитие ЕврАзЭС, поскольку «на постсоветском пространстве ЕврАзЭС является практически единственной структурой, которая достаточно быстро движется к своим интеграционным целям, и мы будем этому всячески способствовать»[137].

Позитивная оценка стратегических ориентиров России на интеграцию в ЕврАзЭС и Таможенном союзе далеко не всегда разделяется за рубежом. В зарубежных аналитических источниках нередко высказываются мнения о неэффективности создания Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС ввиду нынешней политической и экономической ситуации на постсоветском пространстве[138]. Кроме того, отмечается, что предыдущие таможенные союзы обладали рядом организационно-правовых недостатков, что, в свою очередь, серьезно мешало осуществлению интеграции на постсоветском пространстве[139].

Однако необходимо заметить, что в большинстве случаев критические и даже негативные оценки, которые даются зарубежными учеными интеграционным процессам, происходящим в ЕврАзЭС и Таможенном союзе, не основываются на их глубоком и всестороннем изучении. Скорее они имеют характер обобщенных суждений о политических процессах, связанных с Россией, не всегда оцениваемых объективно и с научной точки зрения, если речь идет об исследовании интеграции на постсоветском пространстве.

В то же время, соглашаясь с долей критики о повышении эффективности реализации международно-правовых норм, содержащихся в актах ЕврАзЭС и Таможенного союза, можно привести заключение Н. Кавешникова. В частности, о пишет, что эффективность Евразийского экономического сообщества в значительной степени определяется эффективностью его институтов, их способностью к принятию решений, объединяющих все государства данного межгосударственного объединения. Сильная организационная структура особенно важна при развитии интеграции и созданию в рамках ЕврАзЭС Таможенного союза. Институциональная структура ЕврАзЭС во многом создавалась с учетом практики Европейского Союза. Вместе с тем ввиду специфики ЕврАзЭС, которая обусловлена объективными факторами, во многом институциональная структура ЕврАзЭС отличается от Европейского Союза. Однако это не является каким-то недостатком ЕврАзЭС, а обусловлено объективными факторами. Вместе с тем ЕврАзЭС за короткое время проделало большой путь, но ему еще предстоит много сделать[140].

В принципе, можно лишь отчасти разделить такую позицию, но в то же время, следует подчеркнуть, что действующий Таможенный союз и его институциональная и правовая основа позволяют проводить эффективную интеграцию. Конечно, договорно-правовая база и организация институтов страдают определенными недостатками, но принципиальные, краеугольные основы интеграционного взаимодействия заложены в международно-правовых документах и получают свое реальное воплощение. По эффективности сотрудничества в определенных сферах, например техническое регулирование, промышленная политика, действующий Таможенный союз продвинулся по пути интеграции значительно дальше, чем предшествующие таможенные союзы на постсоветском пространстве.

Представляется справедливым, что в дальнейшем в основу создания и функционирования Единого экономического пространства должны быть положены следующие составляющие:

• общая политика экономической безопасности;

• скоординированная внешнеэкономическая политика государств-членов;

• общие правовые основы;

• сотрудничество в гуманитарной сфере[141].

§ 6. Международно-правовая модель Таможенного союза

Термины «модель», «правовая модель», «модель правового регулирования» активно используются сегодня представителями юридической науки и практики.

С точки зрения современной теории международного права и авторской позиции Таможенный союз является межгосударственным интеграционным объединением регионального уровня. Межгосударственные интеграционные объединения отличаются от классических международных организаций более тесными экономическими и политическими связями, более разветвленным механизмом международно-правовой регуляции, наличием определенного объема наднациональных полномочий, системой органов.

Анализируя правовую природу Таможенного союза, вряд ли можно согласиться с позицией Н. Б. Слюсарь, которая считает, что в настоящее время Таможенный союз Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации не является самостоятельной международной межправительственной организацией, а существует в рамках Евразийского экономического сообщества. Однако данное интеграционное объединение имеет все признаки указанного субъекта международного права: в рамках Таможенного союза сформирована обширная правовая база, установлены принципы и порядок его функционирования, он осуществляет самостоятельное и непосредственное сотрудничество как с государствами, так и с международными организациями и имеет четкую самостоятельную систему органов, наделенных установленными международными договорами полномочиями, а их должностные лица и сотрудники наделены статусом международных служащих[142]. Представляется, что в данном случае автор занимает две взаимоисключающие позиции: по ее мнению, Таможенный союз, с одной стороны, не является международной межправительственной организацией, а с другой – имеет все признаки международной межправительственной организации. В современной международно-правовой доктрине утвердилась позиция, согласно которой международная межправительственная организация – это добровольное объединение независимых государств, созданное на основе международного соглашения, которое определяет цели и принципы объединения, наделяет его независимыми, постоянными органами (организационной структурой), предназначенными отстаивать коллективные интересы и способными выражать собственную волю, юридически отличную от воли ее членов, или, иными словами, имеющими и осуществляющими самостоятельные права и обязанности, отличные от прав и обязанностей государств[143].

Опираясь на доктрину международного права и современную международно-правовую практику, следует отметить, что Таможенный союз обладает всеми признаками международной межправительственной организации, а точнее будет сказать, межгосударственного интеграционного объединения. Так, в основе Таможенного союза лежит система взаимосвязанных международных договоров, определяющих его цели, задачи, основы функционирования, в структуре Таможенного союза сформирована разветвленная система органов, обладающих широкими, в том числе наднациональными, полномочиями. Кроме того, в рамках Таможенного союза развита система правовых регуляторов, включая решения Комиссии Таможенного союза, а с недавних пор и Евразийской экономической комиссии. В связи с этим, на наш взгляд, нет оснований не считать Таможенный союз в широком смысле международной межправительственной организацией, а в узком – межгосударственным интеграционным объединением. Таким образом, Таможенный союз является субъектом международного права.

Разделяя точку зрения Ю. А. Тихомирова, можно заключить, что межгосударственное объединение «это – более высокая степень государственно-правовой интеграции. Для нее характерны: а) общие историко-социальные судьбы государств; б) географическая близость; в) отражение в структуре системы национально-государственных институтов и их жесткое взаимодействие; г) строгая «связанность» национальных правовых актов, императивными актами межгосударственных объединений; д) наличие специальных процедур разрешения споров между государствами-членами»[144].

К этому можно добавить, что определенные межгосударственные объединения имеют такую общую характеристику, наряду с жесткими методами взаимодействия в системе национально-государственных институтов членов данного межгосударственного объединения, как наличие модельного или рамочного регулирования (законодательства)[145], которое является адаптирующим на пути к жесткому, т. е. юридически обязательному, регулирующему воздействию, осуществляемому межгосударственным объединением.

Кроме того, анализ учредительных международных договоров Таможенного союза и Евразийского экономического сообщества показывает, что данные объединения обладают международно-правовой природой. В связи с этим вряд ли возможно согласиться с В. Г. Вишняковым, который считает, что «Сообщество – это не только и не столько международная организация. В ряде статей Договора речь идет об атрибутах государственного образования – общей территории, общих границах, единых законах, единой валюте и др. Естественно, многое здесь носит временный, неустойчивый, переходный характер. Однако, на наш взгляд, можно говорить о тенденции развития Сообщества в сторону возникновения специфического государственного образования, в рамках которого переплетаются суверенные права членов Сообщества с выраженными признаками общего государственного устройства»[146]. На наш взгляд, это не так. Скорее мы присоединимся к точке зрения Е. А. Юртаевой, в том что «объединения государств в союзах, сообществах, содружествах – за редким исключением – не создают новых государств»[147]. При этом рассматриваемое Евразийское экономическое сообщество является межгосударственным объединением, в основе которого лежит международный договор и, соответственно, присутствует международно-правовая природа данного субъекта.

Конечно, как указывалось выше, Евразийское экономическое сообщество отличается от «классических» международных организаций, в том числе по целям и задачам, системе и структуре органов, видам решений, порядку их реализации и т. д., однако государственным образованием ЕврАзЭС не является. Система органов, пусть и сходных и чем-то напоминающих национальные органы, не отражается на природе этого объединения как международного, в основе которого лежат международно-правовые принципы и нормы, договорная природа, основанная на согласовании интересов государств – членов Евразийского экономического сообщества. Кроме того, тенденции развития Евразийского экономического сообщества показывают, что оно развивается именно как межгосударственное объединение и не трансформируется в государственное образование. Основным источником права ЕврАзЭС являются международные договоры, которые регламентируют важнейшие сферы взаимоотношений государств – участников данного межгосударственного объединения.

При этом следует учитывать, что теоретически для правовой интеграции государств возможны три варианта (модели) интегрирования и сближения национальных законодательств.

Первая модель возможного интегративного сближения государств базируется на выработке и принятии единого международно-правового акта, являющегося международным договором. После выражения всеми государствами – участниками международного договора, с учетом порядка, предусмотренного самим договором, согласия на признание обязательности положений данного международного договора, последний будет иметь обязательную юридическую силу для всех государств – участников указанного договора, их органов и должностных лиц.

Вторая модель интеграции государств может основываться на модельном законодательстве. Модельные законы достаточно широко распространены в практике интеграции на постсоветском пространстве, однако они не являются юридически обязательными международными правовыми актами, а содержат положения рекомендательного характера, адресованные государствам – членам межгосударственного объединения, которые могут исполняться либо не исполняться государствами по своему усмотрению. Таким образом, модельное законодательство создает широкое пространство для корреляции норм и их преломления в правовой сфере.

Третья модель сближения правового регулирования подразумевает использование метода прямой (жесткой) унификации в рамках принятия единообразного унифицированного акта межгосударственного объединения, наиболее тесно сближающего государства в указанной сфере, зачастую именующегося кодексом межгосударственного объединения, но в отличие от международно-правовой унификации обладающего чертами прямого наднационального характера (как, например, учредительные договоры о создании на основе Европейских Сообществ Европейского Союза). Однако такая модель интеграции является с точки зрения правовой конструкции наиболее жесткой и предполагает «продвинутое» сотрудничество государств во многих сферах, т. е. наличие уже существующих глубоких интегративных связей между государствами – участниками межгосударственного объединения, которое сделает возможным безболезненное применение вышеуказанного метода прямой унификации.

Вместе с тем такое деление в достаточной степени условно и теоретично, и на практике вряд ли возможно четко вычленить ту или иную международно-правовую интеграционную модель. Главным образом, это обусловлено тем, что в основе любой международной организации или межгосударственного интеграционного объединения лежит учредительный международный договор, который определяет институциональную и правовую структуру всего объединения.

На наш взгляд, следует согласиться с позицией, согласно которой каждая международная организация ограничена в своей деятельности той компетенцией, которая закреплена в ее учредительных документах. Это проистекает из того, что международная организация не обладает суверенитетом, а располагает лишь теми полномочиями, которые делегированы ей государствами-членами[148].

Как указывалось выше, основываясь на учредительных документах Таможенного союза можно отметить, что данное межгосудар ственное интеграционное объединение, как и ЕврАзЭС, обладает международно-правовой природой, а в его основе лежат международные договоры, а точнее будет сказать, система международных договоров. При этом международные договоры, заключаемые государствами – участниками Таможенного союза, занимают наивысшее место в иерархии актов Таможенного союза и являются так называемыми первичными источниками правовой регламентации отношений государств в его рамках, определяют систему органов, юридическую силу решений институтов, процедуры отправления правосудия. Так, в частности, наднациональный характер полномочий Евразийской экономической комиссии базируется на международных договорах.

Таким образом, государства, оставаясь основными субъектами международного права и первичными творцами его норм, передают посредством международных договоров на уровень межгосударственных интеграционных объединений часть суверенных полномочий. Это, в свою очередь, не означает, что государство утрачивает эти полномочия, теряет над ними контроль. Государства в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, правилами процедуры межгосударственного интеграционного объединения защищают свои национальные интересы и посредством правового механизма согласовывают свои воли и интересы при разработке и заключении международных договоров, принятии решений органами и институтами межгосударственного объединения. При этом, как отмечает Е. В. Скурко, термин «наднациональность» не следует толковать и рассматривать как синоним умаления суверенитета объединяющихся государств, что в настоящее время чрезвычайно широко распространено среди ученых и в практике, либо как термин, служащий для обозначения некой эфемерной «промежуточной стадии» между государством и международной организацией – в юридическом поле и современном международном праве таких «промежуточных» государственно-правовых образований не существует и не может существовать по очевидным причинам[149].

С такой позицией, на наш взгляд, следует согласиться, так как она находит свое отражение как в практике международных отношений, так и доктрине международного права. Государства были и остаются основными субъектами международного права, творцами его норм. Именно государства создают международные организации и определяют порядок их функционирования, а также принимают решения о прекращении их деятельности.

В связи с этим вряд ли возможно согласиться с мнением Н. А. Ефремовой, которая считает, что «надгосударственность не может и не должна считаться средством решения международных экономических проблем, поскольку представляет собой угрозу суверенитету государств»[150]. Это утверждение, на наш взгляд, не совсем верно отражает процессы, происходящие в международной жизни, и не в полной мере учитывает качественные характеристики государственного суверенитета. Государства вступают в международные организации, обладающие наднациональными полномочиями по своему усмотрению, исходя из своих национальных интересов. Надгосударственность международных организаций не навязывается кем-то «свыше», а делегируется самими государствами при учреждении международной организации. Если же государство желает вступить уже в созданную международную организацию, то оно это делает по своей воле, а не по принуждению других субъектов международного права.

Таким образом, надгосударственность или наднациональность международных организаций не следует рассматривать в качестве угрозы суверенитету государств. В данном случае совершенно справедливо, по нашему мнению, высказывание В. А. Василенко, согласно которому: «…для феномена наднациональности характерны отказ государств-членов от какой-то части суверенных прерогатив и наделение аналогичными прерогативыми органов международной организации. Если такой отказ является следствием действительно свободного волеизъявления договаривающихся сторон, если каждая из них отказывается от своих суверенных прерогатив в равной мере с другими и к тому же реально обеспечиваются их национальные потребности, интересы и цели, то вряд ли может возникнуть обоснованное сомнение в правомерности явления наднациональности с точки зрения международного права»[151].

В соответствии с Конституцией РФ Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. В свою очередь, международные договоры, предусматривающие передачу части полномочий Российской федерации международным объединениям и организациям, подлежат ратификации в установленном Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» порядке.

Вместе с тем правовой базой для принятия международными организациями решений обязательного характера служат международные договоры, на основе которых создаются соответствующие организации. Обязательность решений международных организаций вытекает именно из таких договоров, а не выводится из практики организаций, которая может в ряде случаев нарушать международное право. Таким образом, источником юридической силы определенных решений международной организации служит международный договор, учреждающий соответствующую организацию.

Вопрос о действии решений международных организаций в рамках российской правовой системы, несомненно, заслуживает самого пристального внимания. Наиболее динамично развивающиеся межгосударственные интеграционные объединения – Таможенный союз и ЕврАзЭС – постепенно наделяются более широкими надгосударственными полномочиями, им передаются отдельные полномочия национальных органов государств-участников. Заключенный Договор о Евразийской экономической комиссии является наглядным свидетельством подобного процесса.

В связи с этим остается открытым вопрос о соотношении юридической силы решений органов межгосударственных интеграционных объединений; в первую очередь это относится к Евразийской экономической комиссии, с Конституцией РФ и российским законодательством.

В рамках российской правовой системы Конституция РФ обладает высшей юридической силой, и ей не должны противоречить иные нормативные правовые акты, в том числе международные правовые акты, к которым относятся и решения международных организаций, что вытекает из ч. 1 ст. 15 Конституции РФ.

Вопрос же о соотношении решений международных организаций с российским законодательством не урегулирован как в самой Конституции РФ, так и в федеральном законодательстве.

Таким образом, остается неясным ответ на вопрос: в случае, если закон противоречит решению международной организации, которое имеет обязательный характер, каким из этих актов следует руководствоваться правоприменительным органам?

Представляется, что, несмотря на коллизии с законодательством, решения международных организаций, имеющие согласно их уставу обязательный для государства характер, подлежат добросовестному выполнению, что подразумевает приведение законодательства в соответствие с такими решениями. Такой подход, зарекомендовавший свою эффективность в рамках Европейского Союза, было бы возможно использовать по отношению к решениям, принимаемым уполномоченными органами Таможенного союза и Евразийского экономического сообщества.

Особенности реализации решений международных организаций обусловлены в том числе федеративным устройством Российской Федерации. Выполнение международных договоров Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Для решений международных организаций такой порядок не предусмотрен. В связи с тем, что решения международных организаций, имеющие обязательный характер подлежат добросовестному выполнению, их реализация должна быть обеспечена как со стороны федеральных органов государственной власти, так и со стороны органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. При этом еще раз подчеркиваем, что, участвуя в международных организациях, наделенных государствами наднациональными полномочиями, государства не утрачивают своего суверенитета, а, наоборот, реализуют его. Надгосударственность международных организаций и межгосударственных интеграционных объединений не может подрывать государственный суверенитет и основы конституционного строя.

Применительно к политико-правовым аспектам модели Таможенного Союза Н. Ю. Кавешников отмечает, что предпочтение при строительстве Таможенного союза было отдано другому типу дифференциации, который реально зарекомендовал себя в Евросоюзе (и не только), – модели авангарда и арьергарда.

Таможенный Союз в рамках ЕврАзЭС создается тремя странами: Россией, Казахстаном и Беларусью. При этом по всем основным чертам новая модель взаимоотношений авангарда и арьергарда сходна с существующей в Евросоюзе:

• единство институциональной структуры авангарда и всего ЕврАзЭС;

• цели авангарда соответствуют базовому направлению развития и целям всего ЕврАзЭС;

• создание авангарда не наносит ущерба уровню интеграции в рамках всего ЕврАзЭС;

• возможность отстающих стран присоединиться к авангарду при готовности взять на себя дополнительные обязательства[152].

На наш взгляд, концепция авангарда и арьергарда, или концепция «продвинутого» сотрудничества, объективно обоснована и объясняется в первую очередь экономическими факторами и отношениями, складывающимися на постсоветском пространстве.

Международно-правовая модель Таможенного Союза предполагает постепенную передачу полномочий национальных органов на уровень органов Таможенного союза. На первых этапах своего развития таким органом выступала Комиссия Таможенного Союза, с момента заключения Договора о Евразийской экономической комиссии полномочия национальных органов будут передаваться уже этой Комиссии.

Передача полномочий с национального на международный уровень осуществляется посредством международных договоров, т. е. путем согласования воль государств. Таким образом, государства ни в коей мере не утрачивая своего суверенитета, сами определяют, какие полномочия и в каком объеме они готовы передать на международный уровень. В связи с этим мы можем проследить, что правовой основой выступают международные договоры, заключаемые государствами-участниками. Путем изменения действующих международных договоров и заключения новых государства могут корректировать объем полномочий, которые они передают на международный уровень. Кроме того, нельзя забывать, что государства также посредством международных договоров могут возвращать полномочия на национальный уровень. Однако такая передача должна проходить не произвольно, а с помощью специальных международных договоров, например в форме протоколов о внесении изменений в те международные договоры, в соответствии с которыми полномочия были переданы на международный уровень.

Таким образом, мы еще раз можем подчеркнуть, что определяющее значение в качестве источников международного права продолжают играть международные договоры, которые служат базой для создания международных организаций, в частности Таможенного союза, и определяют основы взаимодействия между его государствами-участниками.

Подводя краткий итог, отметим следующее. Во-первых, осуществленный в данном разделе анализ показывает, что Таможенный союз представляет собой международную региональную организацию, созданную тремя государствами на платформе Евразийского экономического сообщества и имеющую с ним ряд общих международных договоров учредительного характера.

Во-вторых, создание и функционирование межгосударственных интеграционных объединений регионального характера не противоречит общему международному праву. Так, например, в Уставе ООН речь идет о региональных организациях или органах для разрешения вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий. И. И. Лукашук отмечает, что деятельность такого рода органов должна быть совместима с целями и принципами Устава ООН. Как свидетельствует опыт, региональные организации не ограничивают свои задачи вопросами безопасности. Они распространяют свою деятельность и на другие области сотрудничества государств-членов[153]. В этом отношении пример Таможенного союза является очень характерным, так как данное межгосударственное объединение действует на постсоветском пространстве наряду с другими международными организациями и интеграционными объединениями, такими как СНГ, ОДКБ, ЕврАзЭС и т. д.

В-третьих, Таможенный союз продвинулся по пути интеграции заметно дальше, чем вышеуказанные международные организации, что обусловлено, с одной стороны, небольшим численным составом государств-участников, а с другой – наличием у них воли осуществлять интеграционное взаимодействие на качественно ином уровне, чем в других межгосударственных объединениях на постсоветском пространстве.

§ 7. Сравнительно-правовой анализ международно-правовых моделей Европейского Союза и Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана

Для раскрытия основных характеристик международно-правовой модели Европейского Союза необходимо более подробно остановиться на нескольких составляющих, которые определяют и в настоящее время сущность данной международной организации.

1. Европейский Союз представляет собой уникальную модель интеграции европейских государств. Эта уникальная модель интеграции основана на международных договорах между государствами, которые создали определенные институциональные рамки[154]. Развиваясь на базе интеграционного сближения Европейских Сообществ, Евратома и ЕОУС (Европейского объединения угля и стали), основа европейской интеграции была заложена именно в учредительных договорах данных организаций.

2. Для развития интеграции государствами – членами Европейских Сообществ была выбрана эволюционная модель сближения, рассчитанная на долгосрочную перспективу. При этом нельзя отрицать, что распад СССР явился своеобразным мощным катализатором перехода Европейских Сообществ в новую фазу интегративного сближения с принятием Маастрихтского договора.

3. Амстердамский договор, а впоследствии и Лиссабонский договор закрепили переход Европейских Сообществ к Европейскому Союзу как международной организации с более высокой степенью централизации и взаимодействия европейских «опор», включая общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ) и сотрудничество полиций и судебных органов (СПСО). В то же время, как отмечают ряд ученых, наличие специальных норм об общей внешней политике и политике безопасности в рамках внешнеполитической деятельности ЕС является юридическим атавизмом, они сохранились лишь как результат компромисса в процессе последней реформы ЕС[155].

4. Европейский Союз как объединение государств имеет общую основу системы власти, которая базируется на общепризнанных конституционных ценностях, таких как свобода, демократия, уважение к основным правам и свободам человека, правовое государство[156]. Системная реорганизация Европейских Сообществ предопределила и переход к более централизованной институциональной системе органов Европейского Союза и нормативному обеспечению функционирования ЕС. Отмечается тенденция, в соответствии с которой «исполнение полномочий и деятельность институтов Европейского Союза влияет на распределение полномочий среди национальных органов власти. Переход полномочий от наднационального уровня к национальному уровню расширяет функциональные возможности исполнительных органов власти, тем самым ослабляя роль национальных парламентов»[157]. Вместе с тем, как указывает Ф. Ванистендель, «правовая система Европейского Союза охватывает лишь часть общественных отношений. Такие отрасли права, как семейное право, уголовное право, образовательное право, находятся в ведении государств-членов»[158].

В целом, по нашему мнению, активно развивается как и внутренняя работа по оформлению «законодательства ЕС», так и деятельность по реализации международной правосубъектности ЕС, наделенного правом заключать международные договоры от имени Европейского Союза.

Интересную классификацию внешних связей Европейского Союза выделил П. А. Калиниченко. По его мнению, «в зависимости от характера и содержания соглашений ЕС с третьими странами следует выделить такие формы, как сотрудничество, партнерство и ассоциация. Эти формы определяются, как правило, на конвенциональной основе, т. е. в международных соглашениях ЕС, и исключительно в соглашениях с независимыми государствами. Эти же формы существуют и в отношениях ЕС с международными организациями.

Сотрудничество представляет собой наиболее простую форму отношений ЕС с третьими странами. Соглашения ЕС о сотрудничестве могут заключаться на основе предоставленной ему компетенции с любой независимой третьей страной, они не содержат интеграционных целей и мер. Организационные структуры (если такие учреждаются) подобных соглашений наделяются координационно-консультативными полномочиями.

Партнерство является формой отношений более высокого уровня, чем сотрудничество. ЕС устанавливает партнерство с теми третьими странами, которые разделяют принципы деятельности ЕС на международной арене. Соглашение о партнерстве может предусматривать интеграционные цели и преференциальный режим в торговых и иных отношениях с третьей страной. Соглашения о партнерстве предполагают наличие организационной структуры, наделенной координационно-консультативными полномочиями.

Ассоциация является самой сложной формой отношений ЕС с государствами, не являющимися его членами. Ассоциация характеризуется взаимными правами и обязанностями, совместными действиями и особыми процедурами. Суд ЕС в своей практике специально подчеркивает, что «соглашение об ассоциации создает специальные, привилегированные связи с государством, не являющимся членом, которое должно, по крайней мере, в определенной степени участвовать в системе ЕС». В отличие от сотрудничества и партнерства, установление ассоциации возможно только на основе соглашения. Соглашение об ассоциации предусматривает интеграционные цели вплоть до вступления третьей страны в ЕС, создание зоны свободной торговли и максимальной либерализации движения лиц, услуг и капиталов между ними. Соглашение об ассоциации всегда имеет организационную структуру и может наделять ее, кроме координационно-консультативных полномочий, полномочиями по изданию обязательных актов, которые будут иметь прямое действие в правопорядке ЕС»[159].

В то же время принятое 24 июня 1994 г. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими Сообществами и их государствами-членами, с другой стороны[160] (далее – Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г.), в значительной степени устаревшее, на наш взгляд, не привело к созданию форм партнерства в указанном юридическом понимании, скорее можно говорить о продвинутом сотрудничестве. Не в полной мере можно говорить и о стратегическом партнерстве между Россией и ЕС, поскольку стратегия основополагающих направлений развития, в том числе и внешнеполитической линии, зачастую расходятся у Российской Федерации и Европейского Союза[161].

5. Основа устойчивости и стабильности Европейского Союза во многом обеспечивается за счет активно функционирования принципа верховенства европейского права и его приоритетного применения в государствах – членах ЕС на основе принципа субсидиарности. При этом признание наднационального характера европейского права, как «первичного», так и «вторичного», позволяет говорить о возможностях дальнейшего углубления интеграции. «Серьезные успехи ЕС в осуществлении гармонизации и унификации права в тех областях, где попытки добиться введения единообразных норм международными универсальными организациями терпят провал, обусловлены тем, что ЕС наделен широкой правосубъектностью. Сочетание элементов и начал межнационального и наднационального правотворчества и сложность внутренней структуры ЕС обусловливают своеобразие европейского права. С точки зрения условий и порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразделяются на три, хотя и не вполне равные объему и значимости, группы: нормы первичного (или основополагающего) права; нормы вторичного (или производного) права; нормы третичного (или дополнительного права).

Правовые нормы, закрепленные в учредительных договорах, образуют конституционную основу, фундаментальную базу Европейских Сообществ и ЕС – первичное право. На базе правовых установлений первичного права формируются и вводятся в действие нормы вторичного права. Эту группу образуют те правовые нормы, которые издаются в качестве юридических предписаний институтами ЕС. Нормы вторичного права обеспечивают: реальное функционирование ЕС; свободу перемещения лиц, товаров, услуг, капиталов; общий рынок и свободу конкуренции на нем»[162]. При этом можно согласиться с мнением ученых о том, что после распада СССР Европейский Союз демонстрирует максимально явное и реальное верховенство европейского права над законодательством отдельных государств-участников. Кроме того, процесс правотворчества в рамках ЕС имеет свою собственную динамику, а масштабы имплементации «европейских» норм в национальное законодательство и юридическую практику возрастают сегодня в экстраординарном порядке[163].

6. Европейский Союз является признанным лидером по масштабам интеграционных процессов, по степени открытия границ между входящими в него государствами. Именно в этом контексте – либерализации трансграничных отношений – право ЕС служит моделью для аналогичных по целям организаций и документов в других регионах земного шара, включая территорию бывшего СССР. Иными словами, рецепиентом права ЕС становится не какое-то отдельное третье государство, а целая группа государств, которые хотят использовать опыт права ЕС для создания между собой пространства без внутренних границ и создают с этой целью интеграционную организацию[164]. Западноевропейские государства связаны прочными узами общего европейского права, общими интеграционными институтами, сосредоточившими в своих руках определенную часть национального суверенитета[165]. При этом государства – члены Европейского Союза уступили часть своего суверенитета и передали его институтам ЕС в целях осуществления интеграции государств-членов в политической и экономической областях, создания единого рынка на основе свободного движения капиталов, рабочей силы, услуг[166].

Одновременно Европейский Союз эффективно использует в своей правовой системе также и национальное право всех 27 государств-членов.

Таким образом, можно сделать вывод, что международно-правовая модель Европейского Союза соотносится в целом с моделью международной межправительственной организации sui generis, которая объединяет в себе три качества: признаки региональной межправительственной организации по поддержанию мира и безопасности с ограниченными целями, региональной организации по борьбе с преступностью, региональной межправительственной организации интеграции[167].

В то же время нельзя исключать и тот фактор, что современная международно-правовая модель Европейского Союза может существенно видоизмениться, в том числе за счет приобретения государственно подобных свойств конфедерации или даже федерации. Например, ряд ученых говорят о постепенном «слиянии» государственных суверенитетов, которые в современной Европе все чаще реализуются странами не поодиночке, а через единый механизм политической власти в рамках организации «Европейский Союз». С одной стороны, федерализация политической системы зарубежной Европы к настоящему моменту не привела и вряд ли приведет в ближайшие десятилетия к появлению европейского «супергосударства». С другой – сказанное не отменяет того факта, что Европейский Союз в его нынешнем виде уже сегодня превратился в крупный центр политической власти, наделенный отдельными атрибутами государственности («федеративными чертами»)[168]. Это означает, в свою очередь, что Европейский Союз поступательно и пошагово продвигается к созданию Соединенных Штатов Европы. Данный прогноз характерен для эффективного и поступательного развития Европы, благоприятного преодоления кризисных явлений, затронувших всю Еврозону. В то же время есть и другой вариант развития кризиса в ЕС и последующих за ним изменений. Как справедливо отмечает М. М. Бирюков, «далеко не все авторы, которые пишут об интеграции, являются оптимистами в том, что касается ее перспектив и значения для Европы. Например, высказывается точка зрения, что определенная угроза европейской интеграции – глобализация, которая не только размывает социальную и культурную базу европейской интеграции, но и ставит под вопрос экономическую целесообразность Европейского Союза. Не окажется ли так, что возможности региональной интеграции уже в основном исчерпаны и будущее западноевропейских производителей связано не с европейским, а со всемирным рынком?»[169]

Вацлав Клаус отмечает, что переход Европейского Союза от межправительственной организации к наднациональной, а также переход от либерализации и устранения протекционистских барьеров к общему регулированию не всеми воспринимается положительно и это во многом обусловлено большими финансовыми тратами на функционирование ЕС[170].

Однако, на наш взгляд, многочисленные негативные явления, связанные со спадом производства в ряде государств ЕС и другими проявлениями глобального финансового кризиса, не влекут одномоментного прекращения интеграционных процессов в ЕС и его дезинтеграцию. Наоборот, действия, предпринимаемые Советом ЕС в плане оказания помощи государствам-членам, наглядно характеризуют стремления к сохранению объединенной Европы в виде Европейского Союза без потери кого-либо из членов. Для этого сильные в экономическом плане государства ЕС, и прежде всего Германия, идут на перераспределение национальной прибыли в общую «казну» ЕС для оказания финансовой помощи нуждающимся государствам – членам Евросоюза[171].

На сегодняшний день преобразование и модернизация международно-правовой модели Европейского Союза напрямую связаны с двумя разнонаправленными тенденциями, которые одновременно выражаются в расширении ЕС и углублении интеграции, в первую очередь, выражающейся в развитии договорной базы Европейского Союза, от Маастрихтского и Амстердамского договоров, Ниццких соглашений до Лиссабонского договора, существенно реформировавшего институциональную структуру ЕС в прогрессивном направлении. Эти полярные тенденции развиваются одновременно, и каждая имеет свое объяснение: расширение отражает процесс мировой глобализации, углубление определяет внутреннюю стабильность. Таким образом, обе являются неразрывными элементами европейского интеграционного процесса. При этом растущая сложность и неоднородность Европейского Союза служит импульсом для пересмотра концепции интеграции, господствующей на этапе создания и первых лет существования Европейских Сообществ. Тем не менее уже на этом этапе европейское правовое пространство сосуществовало с иными формами внешней и внутренней интеграции[172]. Целью развития интеграции в рамках ЕС является создание более эффективной и управляемой международно-правовой базы функционирования ЕС, укрепление демократической легитимности Союза, улучшение процессов согласования политики в различных областях[173].

Именно активные процессы внешней и внутренней интеграции Европейских Сообществ, а далее и Европейского Союза, как обозначалось выше, ознаменовали обширные дискуссии в науке по вопросу политико-правовой модели ЕС. Речь идет о переходе Европейского Союза от формы международной организации к государственно подобному образованию: конфедерации или даже федерации. Не являясь сторонниками данных подходов ввиду их несоответствия международно-правовой модели ЕС, мы все же упомянем о заслуживающей, на наш взгляд, модели политико-правового устройства Европейского Союза, которая опирается на межгосударственный подход к европейской интеграции, а значит, и позволяет воспринимать особенности политической организации ЕС, его территориального и институционального устройства, базируясь на рассматриваемой нами модели «ЕС – международная организация sui generis».

Действительно, как справедливо подчеркивает Т. М. Фадеева, «европейская политическая система выпадает из рамок традиционной типологии, отличаясь от таких стандартных категорий, как федерация и конфедерация. Наряду с этим Евросоюз рассматривается как новая форма консоциации – “межгосударственная консоциация”. Это сообщество, состоящее из “национальных сегментов – государств” и основанное скорее на логике переговоров и компромисса между ними, нежели на навязывании воли большинства. ЕС представляет собой межгосударственную консоциацию, основанную на национальных сегментах. Пока ЕС – единственный представитель этой категории, однако он сможет служить моделью в ближайшие годы для ряда международных организаций, основанных на сотрудничестве между государствами»[174].

Таким образом, обозначенная политико-правовая модель Европейского Союза в виде межгосударственной консоциации полностью соответствует международно-правовой модели международной организации особого рода, являющейся в настоящее время уникальным межгосударственным образованием, тяготеющим к государственно-подобной интеграции. Однако, как указывалось выше, этот аспект имеет, скорее, прогнозный характер, и говорить о появлении европейского «супергосударства» при современных кризисных процессах в Европе, представляется иллюзорным на ближайшую перспективу. В то же время Евросоюзу придется развиваться «на разных скоростях». Но в этом случае видение Европы, «действующей как единое целое», отодвигается в неопределенное будущее.

Концепция «интеграции на разных скоростях» была официально признана в 1992 г. в Маастрихстском договоре. В нем было сохранено право Великобритании и Дании оставаться вне Экономического и Валютного союза и признано право двух или нескольких государств-членов на продвинутое сотрудничество, т. е. на осуществление прав углубления интеграции, не дожидаясь участия других членов ЕС. Однако интеграция «на разных скоростях» не рассматривалась как доминирующая. Ей, скорее, отводилась пилотная роль – возглавлять движение подобно локомотиву, тянущему весь состав. Теперь, когда состав участников ЕС увеличился почти вдвое, «интеграция на разных скоростях» или «на разных уровнях» выглядит совершенно иначе. Новые члены ЕС в ближайшие десятилетия обречены следовать курсом «догоняющего развития» за шестеркой наиболее экономически развитых европейских государств – «европейским авангардом», который «потянет» за собой остальных участников[175]. Таким образом, «разноуровневая» и «разноскоростная» интеграция, которая используется Европейским Союзом после его расширения и в настоящее время, – объективный процесс развития межгосударственного объединения, имеющего интенсивный рост, в том числе за счет вступления в него государств, уступающих в экономическом развитии «ядру» межгосударственного объединения. Главное условие в продвижении такой интеграции – согласование позиций по приему государств – кандидатов в члены межгосударственного объединения по всем показателям, включая выполнение международных обязательств государствами-членами внутри самого объединения.

В определенной степени можно не согласиться с мнением Т. Е. Ушаковой, которая полагает, что «практика государств, с одной стороны, и научная доктрина – с другой, обусловили попытку кодификации многоуровневой интеграции. Амстердамский договор закрепил соответствующую концепцию “усиленного сотрудничества”. Однако противостояние между государствами – сторонниками фрагментации европейского правового наследия и ее противниками было так сильно, что конечный компромисс не принес удовлетворения ни одной из сторон. Его результатом явилась недостаточно четко определенная, неэффективная и весьма узкая модель многоуровневого сотрудничества. О недостатках данной модели убедительнее всего говорит тот факт, что она не была использована на практике»[176]. На наш взгляд, с момента принятия Амстердамского договора Европейский Союз неуклонно демонстрирует интенсивное развитие и углубление интеграции и одновременно экстенсивный рост за счет включения новых государств, практически удвоивших состав членов Европейского Союза. При этом международно-правовая модель Европейского Союза, подвергаясь достаточно объективной критике, тем не менее подтверждает свою жизнеспособность, хотя темпы интеграции могут замедляться в определенные кризисные периоды и может наблюдаться стагнация в желании государств углублять интегративное сближение.

Подобные циклы характерны, на наш взгляд, для всех межгосударственных интеграционных объединений, в том числе для ЕврАзЭС, СНГ, Таможенного союза, а также при формировании Единого экономического пространства. При этом мы не можем согласиться с утверждением о том, что «“разноскоростной” и “разноуровневый” (как в СНГ) подход к формированию ЕЭП неконструктивен. Подобная сепаратность неизбежно порождает такую ситуацию в регионе, когда каждая из Сторон принимает на себя все больше договорных обязательств с третьим государствами (не намеренными вступать в ТС и ЕЭП) и между собой. Причем сумма и содержание этих обязательств все более отдаляет формирование ЕЭП, который должен слагаться поэтапно, но быть “равноскоростным” и “равноуровневым” между теми государствами, которые уже стали участниками ЕЭП»[177].

На наш взгляд, наличие неоднолинейных, “разноуровневых” и “разноскоростных” векторов интеграционных процессов в рамках любой международной межгосударственной организации свидетельствует об ее объективной взаимосвязи как с внешними международными факторами, так и с внутренними причинами, продуцированными в том числе в рамках самих государств-членов, продолжающих оставаться в любой, даже самой «продвинутой» ММПО, суверенными государствами, не теряющими прав на собственное видение путей интеграции и ее дальнейшей судьбы. Подобный поэтапный путь интеграции переживали в 80-е гг. прошлого века и Европейские Сообщества, прежде чем пришли к нынешнему знаменателю. Так, М. Поточный, в работе, изданной в 1988 г., отмечал, что «интеграционные процессы в рамках Сообщества протекали неравномерно: быстрее в отношении выработки единой экономической политики. Этому способствовали разные экономические и политические причины. Одной из них было то обстоятельство, что деятельность Сообщества не приносит всем государствам-участникам равные льготы и преимущества в разных областях экономического предпринимательства. Так, например, в рамках Сообщества ФРГ удавалось более выгодно отстаивать свои экономические цели, чем другим государствам-членам. Второй причиной является несовпадение точек зрения государств-участников на характер Сообщества. Одни государства-участники стремятся усилить в нем элементы наднациональности, другие выступают в пользу межгосударственного характера органи зации»[178].

Таким образом, прежде чем придти к нынешнему уровню интеграции и стать Европейским Союзом, Европейские Сообщества прошли путь неравномерных и неоднолинейных процессов, которые по указанным качественным характеристикам разновекторности и «разных скоростей» соответствуют проходящему в настоящее время интеграционному развитию Евразийского экономического сообщества и углублению интеграционного сближения ряда государств на постсоветском пространстве. И в этом смысле подобные процессы при правильном и обоснованном подходе к ним, как показывает опыт Европейских Сообществ, вовсе нельзя оценивать со знаком «минус» и видеть в них некий дисбаланс, мешающий целям интеграции.

Наоборот, поступательное и постепенное развитие интеграции на «пошаговой» и «поэтапной» основе, имеющее как «локомотив» государств, идущих впереди интеграционных процессов, так и присоединяющиеся государства, выражающие свои намерения на вступление в межгосударственное интеграционное объединение по мере своей готовности, способно придать подобному объединению устойчивый и жизнеспособный характер, защищающий от политических корреляций и экономических перепадов.

Что касается сравнения международно-правой модели ЕС и модели Таможенного союза как межгосударственных интеграционных объединений регионального характера, но и особого рода, необходимо указать ряд отличительных моментов, характерных в настоящее время для международно-правовой модели Таможенного союза. Опираясь на анализ, проведенный в главе 1, следует сфокусировать внимание на следующих чертах международно-правовой модели Таможенного союза.

1. Тройственный характер членства государств в Таможенном союзе представляется достаточно «усеченным» для полномасштабного развития интеграции. В то же время с учетом исторических процессов образования Таможенного союза и генезиса данной международной организации можно придти к выводу, что подобный состав участников является оптимальным для начала стадии сближения государств после распада СССР и не вполне эффективного функционирования созданного на его основе Содружества Независимых Государств. Однако, на наш взгляд, позитивным моментом является возможность присоединения и к Таможенному союзу, и к ЕврАзЭС новых государств-членов. Процессы присоединения могут подразумевать также и распространение правил международных договоров Таможенного союза, на государства, не являющиеся его членами с учетом положений Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.[179] (далее – Венская конвенция) для третьих государств (например, в сфере технического регулирования Таможенного союза) и давать возможность государствам постепенно на адаптированной основе сближаться с Таможенным союзом.

2. Институциональная основа Таможенного союза как межгосударственного интеграционного объединения еще не так разветвлена и развита как в Европейском Союзе, однако и этот факт обусловлен объективными причинами, прежде всего, исторического характера, и не представляется нам непреодолимым препятствием для дальнейшего развития институциональной системы Таможенного союза. Наоборот, динамика постепенного эволюционирования одного из важнейших институтов Таможенного союза – Комиссии Таможенного союза, выраженная в преобразовании ее в Евразийскую экономическую комиссию, уже двухпалатный, более сбалансированный, а следовательно, и более «укрепленный» орган межгосударственного интеграционного объединения, свидетельствуют о прогрессивном развитии институциональной системы Таможенного союза.

3. Практика функционирования Таможенного союза пошла по пути передачи определенного объема полномочий с национального на наднациональный уровень, что обусловлено стремлением государств-членов к дальнейшему развитию интеграции и построению сбалансированного и эффективного Единого экономического пространства. В силу объективной причины, а именно непродолжительного периода функционирования сначала Комиссии Таможенного союза, а в настоящее время – Евразийской экономической комиссии, объем национальных полномочий, переданных Таможенному союзу, еще не сопоставим с компетенцией Европейского Союза. Однако динамика развития Таможенного союза говорит в пользу того, что объем его полномочий будет прирастать; это в настоящее время хорошо иллюстрирует перечень сфер деятельности, отнесенных к компетенции Евразийской экономической комиссии. Сложность передачи полномочий с национального на наднациональный уровень обусловлена в первую очередь не юридико-техническими особенностями оформления соответствующих процессов, а трудностями согласования воль государств, детерминированных их национальными интересами в соответствующих сферах.

4. Система международных правовых актов, принимаемых в рамках Таможенного союза, в настоящее время не столь дифференцирована и многообразна, как в Европейском Союзе, что связано с вышеуказанными обстоятельствами и факторами, имеющими объективный характер. Однако уже в настоящее время можно говорить об определенных успехах в сфере развития международно-правового инструментария Таможенного союза на примере появления юридически обязательных решений наднационального органа Таможенного союза – изначально Комиссии Таможенного союза, а в настоящее время – Евразийской экономической комиссии, а также технических регламентов Таможенного союза, имеющих наднациональный характер для государств – членов Таможенного союза.

5. Позитивным образом международно-правовую модель Таможенного союза характеризует механизм имплементации международно-правовых актов, принимаемых в рамках данного межгосударственного интеграционного объединения, что, в свою очередь, не исключает его дальнейшего совершенствования и ориентированности на развитие, прежде всего, правовых регуляторов наднационального характера и непосредственного применения международных предписаний, выработанных в рамках Таможенного союза.

6. Фактически Суд Евразийского экономического сообщества только сейчас начал свое функционирование и еще не успел раскрыть свой международно-правовой потенциал, заложенный в его Статуте[180] и других международных документах, в полном объеме. Однако международно-правовая модель Таможенного союза с учетом особенностей его институциональной основы позволяет говорить о потенциально высокой эффективности Суда ЕврАзЭС по сравнению с Экономическим судом СНГ.

Глава 2. Институциональная и правовая системы Европейского Союза и Таможенного союза

§ 1. Институциональная система Европейского Союза и виды актов, принимаемых Европейским Союзом

Институциональная система Европейского Союза – понятие, характеризующее систему существенных элементов Европейского Союза как международной межправительственной организации (ММПО), включая его организационную структуру, механизм взаимодействия органов внутри данной международной организации за ее пределами, а также вопросы компетенции и порядок принятия различных актов органами. Исходя из данного понимания, «институциональная система», или «институционная система», как ее еще называют в науке международного и европейского права[181], – категория, которая наиболее четко отражает специфические элементы внутреннего и внешнего содержания Европейского Союза как международной межправительственной организации особого рода. Она не является раз и навсегда данной категорией: за время развития западноевропейской интеграции она претерпела изменения, причем немалые, как ее формы, так и содержания[182].

В самом деле, первоначально, на этапе формирования каждое из трех Европейских Сообществ обладало собственной институционной структурой, т. е. было наделено своими институтами, которые, в свою очередь, обладали собственной компетенцией и отличались друг от друга порядком формирования. Так, в Европейском объединении угля и стали (ЕОУС) основным органом по принятию решений был Верховный орган, в то время как в ЕЭС и Евратом близкий по характеру орган именовался Комиссией[183]. В зарубежной доктрине также справедливо отмечается, что Европейский Союз за несколько последних десятилетий развивается по пути построения системы независимых институтов, которые принимают решения в отношении государств – членов ЕС[184]. Как отмечает М. Савино, институциональная структура основывается на принципе институционального баланса, в соответствии с которым институты ЕС действуют в соответствии с распределением полномочий, предусмотренными учредительными договорами[185].

В то же время необходимо проводить отличия между понятием «институт» ЕС и «орган» ЕС. По мнению М. М. Бирюкова, термин «институт» в европейском праве относится к учреждениям Союза, наделенным полномочиями принимать юридически обязательные решения. В остальных случаях используется понятие «орган». Такое разделение было заложено в Договоре об учреждении ЕОУС от 18 апреля 1951 г., инициированным Францией, составленном на французском языке, а значит, с использованием французской терминологии и правовых традиций этой страны. С таким пониманием значения слов «орган» и «институт» и был сделан перевод Договора об ЕОУС на русский язык[186].

Лиссабонский договор существенно повысил эффективность функционирования институтов Европейского Союза и выводит интеграцию на новый уровень, способствует улучшению условий ведения бизнеса[187]. В соответствии с Договором о Европейском Союзе (в ред. Лиссабонского договора) Европейский Союз располагает обширным институциональным механизмом, призванным проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и преемственность его политики и его действий.

Институтами Европейского Союза являются:

• Европейский парламент;

• Европейский совет;

• Совет;

• Европейская комиссия;

• Суд;

• Европейский центральный банк;

• Счетная палата[188].

Совокупность указанных органов Европейского Союза, каждый из которых является институтом ЕС, наделенным специфическими полномочиями, образует институциональную основу Европейского Союза. При этом каждый институт ЕС действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему в учредительных Договорах ЕС, в соответствии с предусмотренными указанными Договорами процедурами, условиями и целями. Европейский парламент, Европейский совет, Совет и Европейская комиссия являются политическими органами ЕС и имеют непосредственные полномочия (в том числе совместно) по принятию основных нормативных правовых актов Европейского Союза. Отсюда разделение на два вида органов: институты и вспомогательные органы.

По мнению Л. М. Энтина, институциональная система, сформированная вначале Европейскими Сообществами, а далее в модифицированном виде – Европейским Союзом, имеет специфическую концептуальную основу, которая определяется выбранной моделью межгосударственной интеграции. Путем избранной Европейским Союзом институциональной системы решается в первую очередь задача не предотвращения узурпации власти, а обеспечения сбалансированного сочетания властных полномочий государств-членов в рамках образованного ими интеграционного образования. В результате применительно к Европейскому Союзу можно говорить не о разделении властей, а о распределении суверенных полномочий между государствами-членами и самим интеграционным образованием. Таким образом, в основе построения институтов Европейского Союза лежит не концепция разделения властей, а концепция распределения полномочий[189].

При этом специфичность институциональной системы Европейского Союза, связанная в том числе с особенностями его правовой природы как международной организации особого рода, не дает юридических оснований для проведения однолинейного сравнения с национальными институциональными системами, хотя такие сравнения встречаются в доктрине европейского права. Так, Б. Н. Топорнин писал: «Состав институциональной системы, распределение функций и полномочий между ее компонентами отличаются от институциональных систем международных организаций, с одной стороны, и от национальных институциональных систем – с другой. Если судить по стандартам международной организации, то в институциональной системе Сообществ явно «лишними» представляются структуры, имеющие внутреннее предназначение, отражающие потребности управления Сообществами как единым организмом. В то же время такая институциональная система явно не «дотягивает» до классических образцов государственной организации. Это особенно заметно с позиций принципа разделения властей. Хотя функции законодательной, исполнительной и судебной властей в институциональной системе не только существуют, но и активно проявляются, их институционализация шла иным путем»[190].

На наш взгляд, из обозначенного ранее понимания, согласно которому не концепция разделения властей, а концепция сбалансированного распределения полномочий составляет основу институциональной системы ЕС, она сама по себе не должна соотноситься с государственно подобной институализацией, «мерилом» которой выступают три ветви власти в системе государственного распределения полномочий. Модель межгосударственного интеграционного образования, являющегося в настоящее время Европейским Союзом, «сотканная» из Европейских Сообществ, каждое из которых согласно учредительным документам в той или иной специальной части обладало международной договорной правоспособностью, была изначально ориентирована на максимально возможное, но постепенное сближение государств-членов, без пугающего отказа их от суверенитета как такового на этапах зарождения и функционирования Сообществ. Отсюда – отсутствие строго юридической дихотомии контрольно исполнительных функций у какого-либо органа, совмещенные и перекрещивающиеся полномочия «сквозного» характера, как, например, представительство на международной арене, у Европейской комиссии и Совета. Данная практика отчасти направлена на взаимное «страхование» как исполнения функций, так и в большей степени – на поддержание устойчивости межгосударственного объединения, которое должно опираться на несколько «центров тяжести» не только в политико-правовой и институциональной системах, так и в более глубоком плане обеспечивать бесперебойное и взаимодополняющее функционирование указанных институтов в части их компетенции и полномочий.

В связи с этим кажущаяся «излишность» и «нагроможденность» правовой архитектоники Европейских Сообществ, а в настоящее время Европейского Союза является, наоборот, рациональным и обоснованным подходом к выбранной международно-правовой модели интеграции на базе все более усложняющейся и расширяющейся международной организации.

При этом современные концепции развития права Европейского Союза все больше употребляют ссылку на необходимость совершенствования институционального баланса в рамках ЕС. «Большинство специалистов по праву ЕС считают, что институциональный баланс должен основываться на принципе разделения властей. Хотя при этом большая часть ученых считают, что подобное разделение даже в ЕС неполное:

• Европейский парламент не обладает в чистом виде правом законодательной инициативы;

• в Совете, остающимся ключевым законодательным органом ЕС, заседают, как известно, представители исполнительной власти государств-членов;

• Европейская комиссия – прообраз исполнительной власти – обладает очень широкими возможностями в рамках делегированного законодательства, а также долгое время сохраняла монополию на законодательную инициативу»[191].

Таким образом, в европейской юридической доктрине центральное место отводится анализу институциональной системы ЕС с учетом как политических, так и правовых факторов. С юридической точки зрения – пишет Ж.-П. Жак – принцип институционального баланса является одним их проявлений правила, согласно которому институты должны действовать в рамках их компетенции[192].

Как отмечает Й. Монар, институциональный баланс, к которому так стремятся институты ЕС, нуждается в совершенствовании, в то же время реформа учредительных договоров ЕС (в том числе с учетом принятия Лиссабонского договора) показывает, что постепенно эволюционирует и первичное право ЕС. Это, в свою очередь, означает, что институциональная система ЕС наращивает гибкость и вариативность, формы конвергенции и взаимного влияния институтов оттачиваются и приобретают необходимые качества межинституционального характера[193].

Для иллюстрации указанных тезисов кратко рассмотрим сущность и специфику отдельных институтов Европейского Союза.

Институты ЕС находятся во взаимодействии между собой на партнерской и доброжелательной основе, т. е., как указывает п. 2 ст. 13 Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора (бывшая ст. 9), «поддерживают между собой лояльное сотрудничество». При этом положения о Европейском центральном банке и Счетной палате, а также детальные положения об отдельных институтах содержатся также в Договоре о функционировании Европейского Союза. Европейскому парламенту, Совету и Европейской комиссии оказывают содействие Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, осуществляющие консультативные функции. В свою очередь, каждый институт и некоторые вспомогательные органы окружены поистине созвездием комитетов и рабочих групп, многие из которых создаются на постоянной основе, другие являются органами ad hoc[194].

Европейский парламент является политическим органом Европейского Союза, который чаще всего именуется представительным органом ЕС. Этому подходу способствует формулировка ст. 14 (бывшей ст. 9 А) Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора, согласно которой Европейский парламент состоит из представителей граждан Союза. Совместно с Советом Европейский парламент осуществляет законодательную и бюджетную функции, а также функцию политического контроля и консультативную функцию согласно условиям, предусмотренным договорами ЕС. Европейский парламент избирает Председателя Европейской комиссии. Формирование Европейского парламента как действительного международного органа непосредственной демократии является уникальным по сравнению с большинством международных организаций и межгосударственных объединений, где в подавляющем большинстве случаев представительными функциями наделены от имени государств-членов их делегаты, в то время как с 1976 г. действовавшая до образования Европейского парламента Парламентская Ассамблея Европейских Сообществ стала формироваться на основе прямых выборов с учетом применения всеобщего избирательного права. В то же время Европейский парламент не аккумулирует в себе реальных законодательных полномочий, коими наделены парламенты в государствах. Как отмечает Л. М. Энтин, «действующие постановления и практика подтверждают, что Европейский парламент пока остается преимущественно консультативным органом. В системе институтов Европейских Сообществ и Союза Парламент далеко уступает по своей значимости Совету и Комиссии. Упрек в дефиците демократии, который зачастую адресуют Сообществам и Союзу, основывают прежде всего на том, что Европейский парламент носит в значительной мере декоративный характер и не оказывает реального, а тем более решающего воздействия на процесс принятия решений»[195].

В то же время Лиссабонский договор привнес новые элементы в деятельность Европейского парламента, усиливающие его роль в системе органов ЕС, а также наделил его новыми полномочиями.

Европейской комиссии принадлежит, на наш взгляд, центральная роль в определении направлений развития коммунитарного права, а значит, она является своего рода «ядром» институциональной системы ЕС, сосредоточивая в себе наиболее обширные кумулятивные полномочия. Именно поэтому Т. К. Хартли начинал исследование политических институтов Европейского Сообщества именно с Европейской комиссии (далее – Комиссия). «Комиссия, – отмечает Т. К. Хартли – представляет собой институт, где федералистские тенденции проявляются наиболее полно. Первоначально предполагалось, что Комиссия будет выражать интересы Сообщества и послужит основным органом, обеспечивающим дальнейшую интеграцию. Наиболее важные аспекты деятельности Комиссии на настоящий момент: представление предложений о политике Сообщества, посредничество между государствами-членами в целях реализации этих предложений, координация национальных политик государств-членов и контроль за реализацией политики Сообщества»[196].

Как отмечается в Договоре о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора, Комиссия продвигает общие интересы Европейского Союза и с этой целью выступает с соответствующими инициативами. Она следит за применением договоров и мер, принятых институтами на основании последних, осуществляет надзор за применением права Союза под контролем Суда Европейского Союза. Комиссия также исполняет бюджет и управляет программами ЕС. От имени Европейского Союза она осуществляет координационную, исполнительную и управленческую функции согласно условиям, предусмотренным учредительными договорами ЕС. За исключением общей внешней политики и политики безопасности и иных случаев, предусмотренных договорами, Европейская комиссия обеспечивает представительство ЕС на международной арене. Кроме того, Европейская комиссия выступает с инициативами по составлению ежегодной и многолетней программ Союза в целях достижения межинституционных соглашений[197].

При нормотворческой и правореализационной функциях Комиссия чаще всего взаимодействует с Советом. При этом существует несколько форм подобного взаимодействия: комитетская консультативная процедура, комитетская управленческая процедура и комитетская регулятивная процедура, которые в различных вариантах обусловливают совместное принятие решений Комиссией и Советом, т. е. кумулятивный характер компетенции Комиссии по определенным наиболее значимым для ЕС вопросам.

Срок полномочий и требования к членам Комиссии определены в ст. 17 (бывшей ст. 9 D) Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора. Так, срок полномочий Комиссии составляет пять лет. Члены Комиссии отбираются на основании их общей компетентности и европейской преданности из числа лиц, обеспечивающих любые гарантии своей независимости. Комиссия осуществляет свои обязанности полностью независимо, при этом гарантиями такой независимости и беспристрастности выступает положение Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора, согласно которому члены Комиссии не запрашивают и не принимают инструкции ни от какого правительства, института, органа или учреждения. Они воздерживаются от любых действий, не совместимых с их функциями или с исполнением их задач.

Подобное положение Комиссии по отношению к национальным органом государств-членов явилось прогрессивным достижением еще Европейских Сообществ, когда она получила одобрение и поддержку государств в рамках начатых серьезных реформ. Как справедливо отмечает Т. К. Хартли, «Комиссия способна на многое, если пользуется доверием государств-членов. Ценным качеством является ее беспристрастность. Государства-члены готовы признать роль Комиссии, так как верят в ее непредвзятое к ним отношение»[198].

Что касается состава Европейской комиссии, то в соответствии с Договором о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора действует два порядка укомплектования ее состава. В частности, в первый состав Комиссии, назначенной между днем вступления в силу Лиссабонского договора и 31 октября 2014 г., т. е. на переходный период, включая ее Председателя и Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, который является одним из ее вице-председателей, входит по одному гражданину от каждого государства-члена. С 1 ноября 2014 г. в состав Комиссии, включая ее Председателя и Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, будет входить такое число членов, которое соответствует двум третям от количества государств-членов, если только Европейский совет, постановляя единогласно, не решит изменить это число[199].

Члены Комиссии отбираются среди граждан государств-членов по системе строго равноправной ротации между государствами-членами, позволяющей отразить демографический и географический диапазон всех государств-членов. Данную систему единогласно устанавливает Европейский совет в соответствии со ст. 244 Договора о функционировании Европейского Союза. Достаточно широкими полномочиями наделен Председатель Комиссии. Так, в соответствии п. 6 ст. 17 Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора Председатель Комиссии:

• определяет ориентиры, в рамках которых Комиссия осуществляет свои задачи;

• устанавливает внутреннюю организацию Комиссии с целью обеспечить последовательный, эффективный и коллегиальный характер ее деятельности;

• назначает из числа членов Комиссии других вице-председателей помимо Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности[200].

Кандидатура Председателя Комиссии после соответствующих консультаций вносится Европейским советом, после принятия большинством голосов – в Европейский парламент. Далее данный кандидат для своего избрания должен получить большинство голосов от членов, входящих в его состав. Если данный кандидат не получает требуемого большинства, то Европейский совет, постановляя квалифицированным большинством, в течение месяца предлагает нового кандидата, который избирается Европейским парламентом согласно аналогичной процедуре.

Совет по общему согласию с избранным Председателем утверждает список других лиц, которых он предлагает назначить членами Комиссии. Председатель, Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности и остальные члены Комиссии представляются в качестве коллегии на голосование Европейского парламента для получения одобрения. На основании такого одобрения Комиссия назначается Европейским советом, постановляющим квалифицированным большинством.

Комиссия несет коллегиальную ответственность перед Европейским парламентом. Европейский парламент может выражать Комиссии недоверие в соответствии со ст. 234 Договора о функционировании Европейского Союза. Если принимается вотум недоверия, то члены Комиссии обязаны коллективно уйти в отставку со своих должностей, а Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности обязан уйти в отставку с должности, которую он занимает в рамках Комиссии.

В доктрине европейского права отмечается такой важный аспект, как система комитологии при Европейской комиссии. По мнению Ю. В. Мишальченко, С. Н. Белоусова, Н. Н. Гудалова, «комитология – это система многочисленных комитетов, созданных Советом министров при Европейской комиссии, в которых отслеживается исполнение принятых законодательных решений». По мнению ученых, комитология в рамках Европейской комиссии является самым непосредственным выражением институционального баланса, позволяющим государствам-членам контролировать работу комиссии[201]. На наш взгляд, комитология как особенность функционирования Европейской комиссии не снижает ее автономию и возможности в реализации принятых решений, дополнительные функции, которыми наделяются комитеты, в том числе на «перекрещивающейся» основе, хотя и не лишены критических моментов в своем функционировании, тем не менее направлены на усиление институционального баланса в рамках самой Европейской комиссии и при взаимодействии с другими институтами ЕС. Отсюда – множественные внутренние органы (комитеты), которые в той или иной степени взаимно контролируют друг друга и не позволяют одному из институтов «замкнуть» на себе ключевые полномочия по принятию решений. «Отметим, что специалисты подчеркивают важную роль в функционировании баланса институтов, которую играют межинституциональные соглашения, заключаемые Советом, Парламентом и Комиссией между собой»[202].

Необходимо сказать несколько слов и об иных институтах ЕС, имеющих политическое и правовое значение для всей институциональной структуры Европейского Союза, – Европейском совете и Совете ЕС. Имея практически одноименные названия, обозначенные институты ЕС тем не менее являются совершенно разными по объему полномочий, составу и играют специфические роли в институциональной структуре ЕС.

Европейский совет является высшим органом политического руководства, своего рода коллективный глава последнего. В его состав входят высшие должностные лица государств – членов ЕС, а именно главы этих государств или их правительств, а также председатель Европейской комиссии[203]. В работе Европейского совета участвует также Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности.

Возглавляет работу Европейского совета его Председатель, который в соответствии со ст. 15 Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора имеет следующие полномочия:

• возглавляет и активизирует работу Европейского совета;

• обеспечивает подготовку и преемственность работы Европейского совета в сотрудничестве с Председателем Комиссии и на основе работы Совета по общим вопросам;

• старается облегчить достижение сплоченности и консенсуса внутри Европейского совета;

• представляет Европейскому парламенту доклад по итогам каждого заседания Европейского совета.

Председатель Европейского совета на своем уровне и в своем качестве обеспечивает представительство Союза на международной арене по вопросам, относящимся к общей внешней политике и политике безопасности, без ущерба полномочиям Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности[204].

Европейский совет самостоятельно правовых актов не издает, об этом свидетельствует четкая формулировка п. 1 ст. 15 Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора, согласно которой Европейский совет дает Союзу необходимые для его развития побудительные импульсы и определяет его общие политические ориентиры и приоритеты. При этом «Европейский совет не осуществляет законодательную функцию». Таким образом, Европейский совет является институтом ЕС, занимающимися вопросами стратегического планирования и политического руководства Европейского Союза, определяет ключевые направления внешнеполитического курса ЕС на наднациональной основе.

Другой институт ЕС, именуемый Советом Европейского Союза, или чаще всего – Советом, в своей деятельности направлен непосредственно на согласование национальных интересов государств – членов ЕС в реализации задач интеграционного характера. В состав Совета входит по одному представителю от каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченному создавать обязательства для правительства государства-члена, которое он представляет, и осуществлять право голоса. Именно поэтому в Конституционном договоре 2004 г. Совет ЕС именуется Советом министров.

При обсуждении общих вопросов государства-члены обычно представлены министрами иностранных дел, однако для обсуждения вопросов, представляющих особый интерес, государства-члены направляют других министров. Встречи министров иностранных дел часто именуются «общий Совет» («general Council»), а для встреч других министров в качестве собирательного понятия используются «секторный» («sectoral»), «специализированный» («specialized») или технический («technical») советы и в конкретных случаях – «сельскохозяйственный Совет», «финансовый Совет» и т. д.[205]

Иначе говоря, как заключают С. Ю. Кашкин и А. О. Четвериков, Совет может заседать в различных формациях, перечень которых утверждается в соответствии со ст. 236 Договора о функционировании Европейского Союза. Термин «формации» обозначает разные способы комплектования Совета в зависимости от предмета обсуждаемых и принимаемых им правовых актов и других мер: «Совет по общим вопросам» и «Совет по иностранным делам» (обе формации, как правило, включают в себя министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов); «Совет по экономическим и финансовым вопросам», или «Экофин» (Совет в составе министров экономики и/или финансов), «Совет по вопросам правосудия и внутренних дел» (Совет в составе министров внутренних дел и/или юстиции), «Сельскохозяйственный Совет» и т. д.[206] Для бесперебойной и непрерывной работы Совета в нем учрежден Комитет постоянных представителей государств-членов («COREPER»).

Не останавливаясь детально на порядке принятия решений в Совете и особенностях его функционирования в институциональной системе ЕС, а также на других вопросах, которые, на наш взгляд, достаточно подробно отражены в работах по международному и европейскому праву, можно сделать вывод о том, что система коллегиального принятия решений наднациональными институтами ЕС, включая Европейскую комиссию и Совет, является оптимальной для развития межгосударственного интеграционного объединения.

Существующие в институтах ЕС «дробления» на специальные комитеты и группы с одновременным существованием структур, занимающихся общими вопросами интеграции, с точки зрения международно-правовой модели распределения полномочий в интеграционном объединении – формы, позволяющие не только успешно функционировать наднациональным институтам, но и осуществлять переход к взаимодействию на новых этапах. Однако подобная модель формирования институциональной системы возможна для построения лишь в тех межгосударственных интеграционных объединениях, где результаты международного сотрудничества значительно высоки и претендуют на «продвинутое» сотрудничество. Так, Евразийская экономическая комиссия, образованная в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии, предусматривает наличие двух структур: Совета Комиссии и Коллегии Комиссии.

Совет Комиссии осуществляет общее регулирование интеграционных процессов в Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, а также осуществляет общее руководство деятельностью Комиссии. Коллегия Комиссии является исполнительным органом Комиссии, осуществляющим выработку предложений в сфере дальнейшей интеграции в рамках Таможенного союза и Едином экономическом пространства. Действовавшая до образования Евразийской экономической комиссии Комиссия Таможенного союза не имела двухпалатной структуры.

Таким образом, развитие интеграционных процессов в межгосударственном интеграционном объединении, переход к новым формам и ступеням интеграции, с одной стороны, позволяет, а с другой стороны, делает необходимым и целесообразным формирование специализированных наднациональных структур, институтов, т. е. высших органов межгосударственного интеграционного объединения, которые в том числе нуждаются как в постоянно действующих структурных подразделениях, так и структурах отраслевой принадлежности в зависимости от развития и расширения круга интеграционных процессов.

Что касается актов, принимаемых институтами ЕС, то они также специфичны и характеризуются высокой степенью кумулятивности[207]. Относясь ко вторичному праву Европейского Союза, правовые акты, принимаемые институтами ЕС, определены в ст. 288 (бывшей ст. 249) Договора о функционировании Европейского Союза в ред. Лиссабонского договора, к ним отнесены: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения.

Первые три вида актов представляют собой наиболее весомый массив нормативных правовых актов Европейского Союза, поскольку рекомендации и заключения не имеют юридической силы, а значит, в строгом юридическом смысле лишены нормативности. Регламенты, директивы и решения, принимаемые институтами Европейского Союза, наоборот, имеют обязательную юридическую силу. Однако подход к их нормативности определяется в Договоре о функционировании Европейского Союза специфическим образом.

Так, регламент как наиболее концентрированный вид нормативного правового акта ЕС имеет общее действие, является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах[208].

Директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, являющегося ее адресатом, в отношении результата, которого требуется достичь, но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения[209]. Директивы, таким образом, связывают государство только в том, что касается достижения определенных результатов. По общему правилу указываются и сроки достижения поставленных целей. Однако директива никакой детальной регламентации содержать не должна. Наметившаяся было тенденция к детализации директив не получила поддержки в ходе подготовки Амстердамского договора. Восторжествовал прямо противоположный подход, который и должен определять правовой режим директив. Соответственно, была введена новая квалификационная разновидность этих актов: рамочные директивы и обычные директивы. Первые образуют самостоятельную группу актов, иерархически не подчиненных регламенту. Вторые могут содержать более детальную регламентацию, особенно если они принимаются на основе и во исполнение регламента. В этом случае имеет место иерархическая соподчиненность[210]. Однако и рамочные, и обычные директивы оставляют государствам достаточно широкие возможности по их имплементации.

Таким образом, Договор официально закрепляет тот подход к имплементации норм, содержащихся в директивах ЕС, согласно которому государство – член международной организации, если иное не установлено самим международным договором, вправе самостоятельно определять способы и механизмы имплементации международно-правовых норм (в том числе, относящихся к вторичному праву ЕС) для достижения наиболее эффективной их реализации с учетом национальной специфики каждого государства. Таким образом, конечным условием эффективности реализации директив, принимаемых институтами ЕС, является результат, оговоренный в указанных нормативных правовых актах Европейского Союза, а способы его достижения государствами-членами могут варьироваться в зависимости от выбранного способа имплементации. Это может быть как непосредственное применение положений, закрепленных в директивах, в случаях, если правовая система государства не требует для их реализации издания иных актов, так и внедрение в национальное право государств-членов посредством инкорпорации и отсылки с учетом правил и техники имплементации международно-правовых норм.

Подобный подход к реализации положений, содержащихся в директивах ЕС, находит свое отражение и в зарубежной доктрине; в частности, Д. Уолш отмечает, что государства-члены несут на себе основную обязанность по имплементации правовых предписаний ЕС. Имплементация правовых предписаний ЕС, как правило, осуществляется посредством издания национальных законодательных актов. Причем международные обязательства, вытекающие из правовых актов ЕС, ложатся на все органы власти независимо от того, к какой ветви власти они принадлежат и какое место занимают в иерархии органов. Выполнение правовых предписаний ЕС посредством издания национальных законодательных актов следует именовать косвенной реализацией. В случаях, когда имеет место непосредственное применение актов ЕС, следует говорить о прямой реализации[211].

В любом случае, подобное закрепление в ст. 288 Договора о функционировании Европейского Союза, по сути дела, широкого спектра имплементации норм, отраженных в директивах, является важным инструментом грамотной правореализационной стратегии нормативных правовых актов Европейского Союза, получившим свое закрепление в Договорах ЕС.

Решение является обязательным в полном объеме в случае неопределенного круга адресатов. В тех же случаях, когда решение указывает адресатов, оно обязательно только для них[212]. Таким образом, решения могут иметь адресный характер, а значит, по сфере действия и кругу адресатов они могут затрагивать выборочно те или иные государства или группу государств – членов Европейского Союза, что позволяет одновременно с осуществлением гармонизированной политики в необходимых случаях осуществлять дифференцированные меры.

Разветвленная система правовых актов Европейского Союза открывает широкие возможности как для их имплементации в национальное законодательство государств – членов ЕС, так и для осуществления нормотворческого процесса всеми институтами Европейского Союза, реализации их полномочий в соответствии с компетенцией, установленной Договорами ЕС. В то же время широкий спектр правового отражения норм, принимаемых различными институтами ЕС, в том числе на совместной основе: порождает великое множество нормативных правовых актов, «ткань» которых зачастую бывает неоднородной; внесения изменений оформляются «лоскутным» образом; новые статьи и дополнения «вкрапляются» в материю уже устаревшего акта, «разрезая» его на старую и новую редакции. Таким образом, во многом специфическим отражением нормативно-правового инструментария ЕС является не только широкий диапазон видов принимаемых актов и их разновекторность по целям, задачам, кругу адресатов и радиусу предписаний, но и их «многослойный» и зачастую «лоскутный» характер, усложняющий правовую архитектонику Европейского Союза в части вторичного права.

§ 2. Функционирование Суда Европейского Союза как одного из институтов ЕС

В современных условиях развития интеграционных и глобализационных процессов в европейском регионе Суд Европейского Союза является его важнейшим институтом и осуществляет свою деятельность в соответствии со Статутом Суда Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора. Свое происхождение Суд ЕС ведет от трех наднациональных судебных органов, учрежденных в 1950 г. для каждого из трех Европейских сообществ: Европейского объединения угля и стали, Европейского экономического сообщества и Европейского объединения по атомной энергии. Задачей названных судов являлось обеспечение соблюдения в Сообществах положений, закрепленных договорами об их создании, а также единообразного толкования и применения этих положений. В 1958 г. на основе этих судов был организован единый суд, призванный обслуживать все три Европейских Сообщества[213].

В условиях существенной перестройки институциональной системы ЕС, которая происходила в несколько этапов, Суд ЕС не только сохранил свои позиции центрального органа по разрешению споров во всем Евросоюзе, но и остался практически единственным органом ЕС, обладающим значительной автономией и независимостью по отношению к государствам-членам[214]. Кроме того, не являясь ни законодательным, ни исполнительным органом власти ЕС, Суд ЕС, по сути, смог аккумулировать в себе уникальные полномочия по беспристрастному и независимому обеспечению интересов Евросоюза как межгосударственного интеграционного объединения перед эгоистическими интересами государств-членов, справедливому толкованию актов ЕС, которое должно на унифицированной основе быть использовано всеми государствами, входящими в ЕС, их органами власти и гражданами.

Еще 25 лет назад, в доктрине советского международного права указывалось, что «Суд ЕС деятельно и довольно последовательно отстаивает в своей практике идеи превалирования общего интереса ЕС над индивидуальными потребностями государств-членов, разграничения компетенции между органами ЕС и национальными правительствами, необратимости результатов делегирования полномочия органам ЕС и уступки государствами-членами части своего суверенитета»[215]. Действительно, можно согласиться со справедливым утверждением М. Л. Энтина, что посредством принятия решений Суд ЕС к моменту вступления в силу Статута Суда Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора еще более упрочил свое фактическое влияние на право Евросоюза как квазизаконодательный и квазиисполнительный орган[216].

В то же время не все элементы нынешнего функционирования Суда ЕС совпадают с элементами функционирования Суда Европейских Сообществ. К. Ю. Голуб выделяет несколько факторов, приведших к формированию нынешнего статуса Суда ЕС. «Во-первых, это было обусловлено самим характером учредительных договоров. Договоры, создававшие Европейские Сообщества и заключенные в 1950-х гг., представляли собой учредительные акты крайне несовершенного и элементарного свойства. В них содержались только самые общие рамки, в которых новые европейские институты могли действовать для достижения общих целей. Во-вторых, Суд ЕС не мог адекватно выполнить правотворческую функцию, если бы государства-члены не предоставили ему по договору соответствующих полномочий “гаранта” европейского права, сделав его главным контролером “толкования и применения” учредительных договоров. В-третьих, главным фактором, предопределившим активность Суда ЕС по развитию европейского права, стала длительная пассивность европейского законодателя»[217].

Действительно, Суд Европейских Сообществ активно занимал «ниши», не востребованные другими институтами Сообществ, разработанные Судом ЕС юридические концепции стали часть права Сообществ. Таким образом, за счет активной деятельности Суда Европейских Сообщества, а затем и Суда Европейского Союза постепенно сформировалась конфигурация судебного нормотворчества Европейского Союза как часть системы европейского права и ее важнейший элемент. В то же время после ряда институциональных реформ ЕС Суд Европейского Союза также претерпел «шлифовку» по ряду важных моментов с учетом развития европейской интеграции, для понятия специфики которых необходимо обратиться к анализу действующего Статута Суда Европейского Союза.

Статут Суда Европейского Союза представляет собой пространный документ в форме международного договора, состоящий из 64 статей и приложения. Кроме того, необходимо отметить, что компетенция Суда Европейского Союза устанавливается и иными международными договорами, действующими в рамках ЕС, в частности Договором о Европейском Союзе, Договором о функционировании Европейского Союза. Таким образом, создание Суда Европейского Союза и его функционирование юридически формализованы и полностью соответствуют международно-правовым канонам.

В связи с этим вряд ли возможно согласиться с М. Н. Марченко, который считает, что «по своей юридической силе данный статут – своего рода устав Суда, а точнее, закон о Европейском суде справедливости и о Суде первой инстанции: он представляет собой международный коллективный акт конституционного характера»[218].

Анализ учредительных документов, в частности Статута Суда Европейского Союза, Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза, показывает, что данные документы являются международными договорами учредительного характера. Конечно, учредительные международные договоры представляют собой более сложные международные документы по сравнению с обычными международными договорами о сотрудничестве в различных областях. Природа учредительных международных договоров тождественна природе любых других международных договоров, в основе которых лежит согласование воль государств. На наш взгляд, следует согласиться с позицией Г. И. Тункина, который отмечал, что уставы международных организаций являются международными договорами, имеющими определенные особенности, договорами sui generis. Другими словами, статут международной организации – более сложное явление, чем обычный многосторонний договор[219]. Строго юридически Суд Европейского Союза не является самостоятельной международной организацией, а представляет собой международный орган, точнее будет сказать, орган международного правосудия.

Суд Европейского Союза включает в себя Суд, Трибунал и специализированные трибуналы. Он обеспечивает соблюдение права в ходе толкования и применения договоров, действующих в рамках Европейского Союза.

Суд Европейского Союза выносит решения:

• по искам, подаваемым государствами – членами ЕС, институтами ЕС, физическими или юридическими лицами;

• в преюдициальном порядке по запросам национальных юрисдикционных органов о толковании права Союза или о действительности актов, принятых институтами;

• в иных случаях, предусмотренных Договорами (ст. 19 Договора о Европейском Союзе в ред. Лиссабонского договора).

Договор о функционировании Европейского Союза[220] в ред. Лиссабонского договора предусматривает, что Суд Европейского Союза контролирует правомерность законодательных актов, актов Совета, Комиссии и Европейского центрального банка, кроме рекомендаций и заключений, а также актов Европейского парламента и Европейского совета, направленных на создание правовых последствий в отношении третьих лиц. Кроме того, Суд Европейского Союза контролирует правомерность актов органов или учреждений Союза, направленных на создание правовых последствий в отношении третьих лиц. С этой целью Суд Европейского Союза полномочен выносить решения по искам, которые подаются государством – членом ЕС, Европейским парламентом, Советом или Комиссией в связи с отсутствием компетенции, нарушением существенных процедурных требований, нарушением Договоров ЕС или любой нормы права, относящейся к их применению, либо злоупотреблением полномочиями. На аналогичных условиях Суд Европейского Союза полномочен выносить решения по искам, которые подаются Счетной палатой, Европейским центральным банком и Комитетом регионов в целях защиты своих прерогатив. В то же время необходимо особо отметить, что при рассмотрении указанных споров Суд Европейского Союза обладает широкой автономией в виду разделения «политической» и «правовой» функций Европейского Союза. С учетом данного фактора, Суд Европейского Союза посредством своей практики оказывает весомое влияние на развитие интеграции в рамках ЕС, способствует достижению целей данного межгосударственного объединения. В связи с этим Суд Европейского Союза рассматривается в качестве мощного актора, функционирующего на европейском пространстве[221].

Публично-правовая компетенция Суда ЕС дополняется частноправовой компетенцией. в соответствии с полномочиями Суда ЕС в данной области на условиях, определенных Статутом, любое физическое или юридическое лицо может подавать иски против актов, адресатом которых оно является либо которые непосредственно и индивидуально его затрагивают, а также против регламентарных актов, которые непосредственно его затрагивают и не требуют исполнительных мер. При этом акты о создании органов и учреждений Союза могут предусматривать особые условия и порядок для исков, подав аемых физическими или юридическими лицами против актов этих органов или учреждений, которые направлены на создание в отношении них правовых последствий (ст. 263). В целом зарубежные исследователи отмечают, что специфика Суда Европейского Союза как международного органа, функционирующего в рамках межгосударственного объединения наднационального характера, определяет и его судебную практику, дает ему широкие возможности интерпретации права ЕС, расширяет рамки применения правовых понятий и концепций[222].

На наш взгляд, эта специфика также характерно прослеживается в деятельности Суда ЕС по принятию решений в преюдициальном порядке. В частности, Суд Европейского Союза полномочен выносить решения в преюдициальном порядке:

• о толковании Договоров;

• действительности и толковании актов институтов, органов или учреждений Союза.

Суд Европейского Союза активно взаимодействует со всеми юрисдикционными органами государств – членов ЕС, прежде всего судами. В частности, когда подобный вопрос ставится перед юрисдикционным органом государства-члена, данный орган, если считает, что решение по этому вопросу является необходимым для разрешения им дела по существу, может запросить Суд Европейского Союза вынести свое решение по этому вопросу. Кроме того, когда подобный вопрос ставится в деле, находящемся на рассмотрении в национальном юрисдикционном органе, решения которого согласно внутреннему праву не подлежат судебному обжалованию, данный орган обязан обратиться в Суд Европейского Союза. Если подобный вопрос ставится в деле, находящемся на рассмотрении в национальном юрисдикционном органе, которое касается лица, заключенного под стражу, то Суд Европейского Союза выносит свое решение в максимально короткий срок (ст. 267). Суд полномочен выносить решение о правомерности акта, принятого Европейским советом или Советом ЕС на основании ст. 7 Договора о Европейском Союзе, исключительно по обращению государства-члена, ставшего объектом констатации Европейского совета или Совета, и только в отношении соблюдения установленных процедурных предписаний, установленных данной статьей. Подобное обращение должно быть подано на протяжении одного месяца с момента упомянутой констатации. Суд выносит решение в течение одного месяца со дня подачи обращения (ст. 269).

Суд Европейского Союза полномочен выносить решения по любым спорам между Союзом и его сотрудниками в пределах и на условиях, которые определяются Статутом служащих Союза и режимом, подлежащим применению к другим сотрудникам Союза (ст. 270).

В соответствии со ст. 271 в установленных ниже пределах Суд Европейского Союза полномочен рассмат ривать споры, касающиеся:

а) исполнения государствами-членами обязанностей, вытекающих из Устава Европейского инвестиционного банка. В связи с этим Административный совет Банка располагает полномочиями, которые признаны ст. 258 за Комиссией;

б) актов Совета управляющих Европейского инвестиционного банка. Каждое государство-член, Комиссия и Административный совет Банка могут подавать иски в этой сфе ре на условиях, предусмотренных в ст. 263;

в) актов Административного совета Европейского инвестиционного банка. Иски против таких актов могут подаваться на условиях, предусмотренных в ст. 263, исключительно государствами-членами и Комиссией, и только в связи с нарушением процедурных требований, предусмотренных в § 2 и 5–7 ст. 19 Устава Банка;

г) исполнения национальными центральными банками обязанностей, вытекающих из Договоров и Устава Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка. В связи с этим Совет управляющих Европейского центрального банка располагает по отношению к национальным центральным банкам такими же полномочиями, какие признаны ст. 258 за Комиссией по отношению к государствам-членам. Если Суд Европейского Союза признает, что национальный центральный банк не выполнил какую-либо из обязанностей, возложенных на него согласно Договорам, то данный банк должен принять меры, которые требуются для исполнения решения Суда Европейского Союза.

Следует подчеркнуть, что согласно Договору о функционировании Европейского Союза Суд полномочен выносить решения по любому спору между государствами-членами, имеющему связь с предметом Договоров, если этот спор представлен ему на основании арбитражного соглашения сторон. При этом, как справедливо отмечает Г. де Вале, развитие европейской интеграции требует со стороны Суда ЕС определенной гибкости и мобильности в части толкования первичного и вторичного права Европейского Союза. В связи с этим Суд Европейского Союза стал «архитектором» многих институциональных инноваций в ЕС, осуществил огромный вклад в интерпретацию договорной базы Европейского Союза[223].

Вместе с тем особо следует отметить, что Суд Европейского Союза не обладает полномочиями в отношении положений об общей внешней политике и политике безопасности, а равно в отношении актов, приним аемых на их основе. Однако Суд Европейского Союза полномочен контролировать соблюдение ст. 38 Договора о Европейском Союзе в целях контроля правомерности решений, принимаемых Советом на основании гл. 2 разд. V Договора о Европейском Союзе, которыми предусматриваются ограничительные меры против физических или юридических лиц (ст. 275).

Таким образом, можно отметить, что в компетенцию Суда Европейского Союза входит широкий круг вопросов, в числе которых: иски об исполнении договорных обязательств, иски об аннулировании нормативных правовых актов Европейского Союза, преюдициальные иски о толковании и действительности учредительных договоров ЕС и актов Европейского Союза, вопросы трудовых отношений служащих органов Европейского Союза и т. д.[224] Подобная широкая компетенция Суда ЕС, предоставленная ему с изменениями, внесенными Лиссабонским договором, по важнейшим вопросам функционирования данного межгосударственного интеграционного объединения, вызывает широкие дискуссии среди западных ученых. Так, высказывается точка зрения, согласно которой Суд ЕС, осуществляя свои функции, развивает интеграцию в рамках Европейского Союза в ущерб интересам государств-членов ЕС.

Вместе с тем анализ практики Суда Европейского Союза показывает, что данный институт ЕС не стремиться содействию интеграции любой ценой, а действует в соответствии с правом ЕС, определяющим его компетенцию[225]. Кроме того, по мнению ряда исследователей, на первый взгляд может показаться, что Суд Европейского Союза принимает решения, которые противоречат интересам государств-членов. Однако при соответствующем анализе можно заметить, что подобного рода решения отражают интересы Европейского Союза в целом как межгосударственного объединения и способствуют целям интеграции с учетом наднационального характера ЕС[226].

При этом в зарубежной доктрине высказывается точка зрения, согласно которой развитие европейского права занимает центральное место в более широком процессе европейской интеграции, при этом расширение полномочий Суда Европейского Союза является наиболее ярким примером передачи полномочий с национального на наднациональный уровень, что характерно не только для Европейского Союза, но и для других межгосударственных объединений[227]. Действительно, тенденции появления наднационального судебного органа в межгосударственных интеграционных объединениях, созданных на постсоветском пространстве (сначала в СНГ, а затем в ЕврАзЭС и Таможенном союзе), постепенно ведут к более мощным и слаженным темпам интеграции. Надежды на то, что не удалось реализовать в деятельности Экономического суда СНГ, сейчас все больше обращены к Суду Евразийского экономического сообщества, который 29 мая 2012 г. принял к рассмотрению первое дело по заявлению хозяйствующего субъекта об оспаривании решения Комиссии Таможенного союза[228]. Таким образом, можно увидеть постепенное появление в функционировании судов, созданных в рамках межгосударственных интеграционных объединений на постсоветском пространстве, ориентации на защиту частно-публичных интересов. В то же время еще многие позитивные элементы в деятельности Суда ЕС не восприняты, а в настоящее время и не могут быть восприняты по объективным причинам ни Судом ЕврАзЭС, ни Экономическим судом СНГ.

Однако мы полагаем, что можно обозначить ряд стратегических ориентиров, реализуя которые в практике европейской интеграции, государствам – членам ЕС удалось сформировать реально действующий орган правосудия в европейском регионе в рамках данного межгосударственного интеграционного объединения.

1. Широкий функциональный диапазон полномочий Суда ЕС, нормативно закрепленный в учредительных договорах ЕС, а также в Статуте Суда Европейского Союза.

2. Позитивное восприятие государствами – членами ЕС передачи части национальных полномочий для делегирования Суду ЕС обширных наднациональных полномочий и признание его юрисдикции на уровне всех государств – членов ЕС.

3. Высокий уровень судебного нормотворчества, проявляемый Судом ЕС, при рассмотрении различного круга дел и вынесении решений.

4. Обширные полномочия по применению санкций в случае установления Судом ЕС факта нарушения по вопросам, входящим в его компетенцию.

5. Автономность Суда ЕС среди институтов ЕС и независимость его судей, защищенная гарантиями различного уровня в актах Европейского Союза.

Изложенные ключевые ориентиры, а в настоящее время и показатели достаточно эффективного функционирования Суда ЕС, на наш взгляд, могут быть восприняты в практике Суда ЕврАзЭС, что, наряду с поступательным развитием евразийской интеграции, потребует постепенной эволюции судебных органов данных межгосударственных интеграционных объединений.

§ 3. Система органов Таможенного союза

Система органов Таможенного союза обусловлена тем, что данное межгосударственное объединение создано и функционирует в рамках другого межгосударственного объединения – Евразийского экономического сообщества. В связи с этим у Таможенного союза и ЕврАзЭС есть общие регулирующие органы, в частности Межгосударственный Совет ЕврАзЭС – Высший орган Таможенного союза и орган отправления правосудия – Суд Евразийского экономического сообщества. Таким образом, можно заключить, что система органов Таможенного союза во многом повторяет подобную систему в иных таможенных союзах[229]. При этом обоснованной представляется позиция Е. Клейн, которая считает, что идентификация общих интересов государств предполагает институционально подкрепленное долговременное сотрудничество и в любом случае стимулируется им[230].

В настоящее время – отмечает Н. Б. Слюсарь – институциональную основу Таможенного союза составляют следующие органы: Межгосударственный совет Евразийского экономического сообщества (высший орган Таможенного союза), Комиссия Таможенного союза[231], Суд Евразийского экономического сообщества. Также следует упомянуть четыре структуры, не входящие в систему органов Таможенного союза, но выполняющие ряд важных функций, обеспечивающих его функционирование: Экспертный совет в рамках Таможенного союза, Комитет по вопросам регулирования внешней торговли, Координационный комитет по техническому регулированию, применению санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер и Координационный совет по информационным технологиям[232].

Отметим, еще раз важную новеллу в институциональной системе Таможенного союза, согласно которой в связи с подписанием Договора о Евразийской экономической комиссии Комиссия Таможенного союза трансформирована в Евразийскую экономическую комиссию.

Высшим органом Таможенного союза является Межгосударственный Совет. В состав Межгосударственного Совета входят главы государств и главы правительств государств – участников Таможенного союза (ст. 5 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества в ред. Протокола от 6 октября 2007 г.). Межгосударственный Совет рассматривает принципиальные вопросы функционирования Таможенного союза, связанные с общими интересами государств-участников; определяет стратегию, направления и перспективы развития интеграции и принимает решения, направленные на реализацию его целей и задач. Так, в соответствии с Протоколом от 6 октября 2007 г. о внесении изменений в Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. Межгосударственный Совет является высшим органом Таможенного союза. Решения по вопросам таможенного союза принимаются членами Межгоссовета от Договаривающихся Сторон, формирующих Таможенный союз (ст. 1). Межгосударственный совет ЕврАзЭС действует на уровне глав государств и глав правительств.

Также в настоящее время в рамках Таможенного союза действует Высший Евразийский экономический совет, в соответствии со ст. 38 Договора о Евразийской экономической комиссии в настоящем Договоре под Высшим Евразийским экономическим советом понимается Межгосударственный Совет Евразийского экономического сообщества (высший орган Таможенного союза) на уровне глав государств и глав правительств.

Анализ Договора о Евразийской экономической комиссии позволяет сделать вывод о том, что Высший Евразийский экономический совет обладает следующими функциями и полномочиями:

• утверждает регламент Евразийской экономической комиссии;

• утверждает бюджет Евразийской экономической комиссии и положение о бюджете Евразийской экономической комиссии;

• одобряет проекты международных договоров, подписываемые Евразийской экономической комиссии;

• утверждает основные направления интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства;

• утверждает общую предельную штатную численность департаментов Евразийской экономической комиссии;

• назначает Председателя и членов Коллегии Комиссии Таможенного союза;

• утверждает порядок проверки достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов Коллегии Комиссии, сотрудников департаментов Комиссии, а также членов их семей.

В соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии данному международному органу передан определенный объем наднациональных полномочий в целях осуществления эффективной интеграции в рамках Таможенного союза.

В соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии Стороны учреждают Евразийскую экономическую комиссию как единый постоянно действующий регулирующий орган Таможенного союза и Единого экономического пространства. Основной задачей Евразийской экономической комиссии является обеспечение условий функционирования и развития Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также выработка предложений в сфере экономической интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства.

Согласно ст. 6 рассматриваемого Договора Евразийская экономическая комиссия в пределах своих полномочий обеспечивает реализацию международных договоров, формирующих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства.

Договор о Евразийской экономической комиссии устанавливает, что Евразийская экономическая комиссия осуществляет свою деятельность на основе следующих политико-правовых принципов:

• обеспечение взаимной выгоды, равноправия и учета национальных интересов Сторон;

• экономическая обоснованность принимаемых решений;

• открытость, гласность и объективность.

В Договоре о Евразийской экономической комиссии определена достаточно широкая сфера деятельности данного международного института. Так, Комиссия осуществляет свою деятельность в пределах полномочий, предусмотренных этим Договором, международными договорами, формирующими договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также решениями Высшего Евразийского экономического совета в следующих сферах (ст. 3):

• таможенно-тарифное и нетарифное регулирование;

• таможенное администрирование;

• техническое регулирование;

• санитарные, ветеринарные и фитосанитарные меры;

• зачисление и распределение ввозных таможенных пошлин;

• установление торговых режимов в отношении третьих стран;

• статистика внешней и взаимной торговли;

• макроэкономическая политика;

• конкурентная политика;

• промышленные и сельскохозяйственные субсидии;

• энергетическая политика;

• естественные монополии;

• государственные и (или) муниципальные закупки;

• взаимная торговля услугами и инвестиции;

• транспорт и перевозки;

• валютная политика;

• охрана и защита результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации товаров, работ и услуг;

• трудовая миграция;

• финансовые рынки (банковская сфера, сфера страхования, валютный рынок, рынок ценных бумаг);

• иные сферы.

В целях настоящей работы необходимо отметить, что в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии данный международный орган состоит из Совета Комиссии и Коллегии Комиссии (ст. 4).

В соответствии со ст. 9 Договора о Евразийской экономической комиссии Совет Комиссии осуществляет следующие функции и полномочия:

• вносит на одобрение Высшего Евразийского экономического совета проекты международных договоров, подписываемых Комиссией;

• организует работу по совершенствованию нормативной правовой базы Таможенного союза и Единого экономического пространства;

• вносит на утверждение Высшего Евразийского экономического совета основные направления интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства;

• рассматривает вопрос об отмене или изменении решений Комиссии, принятых Коллегией Комиссии, в порядке, предусмотренном ст. 13 настоящего Договора;

• рассматривает вопрос о мониторинге и контроле за исполнением международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства;

• утверждает по представлению Председателя Коллегии Комиссии перечень департаментов Комиссии, их штатную численность, а также их распределение между членами Коллегии Комиссии;

• утверждает квалификационные требования к сотрудникам департаментов Комиссии;

• принимает решение о снятии привилегий и иммунитетов с сотрудников Комиссии по основаниям, предусмотренным Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Евразийского экономического сообщества от 31 мая 2001 г.[233];

• одобряет бюджет Комиссии;

• одобряет порядок оплаты труда членов Коллегии Комиссии и сотрудников департаментов Комиссии;

• одобряет общую предельную штатную численность департаментов Комиссии и выносит эту штатную численность на утверждение Высшего Евразийского экономического совета на уровне глав государств;

• принимает решение об образовании представительств Комиссии в Сторонах настоящего Договора;

• в целях обеспечения соблюдения прав граждан Сторон на трудоустройство в департаменты Комиссии, предусмотренных настоящим Договором, образовывает при Совете Комиссии комиссию по этике и утверждает ее положение;

• дает поручения Коллегии Комиссии.

В свою очередь, Коллегия Комиссии обеспечивает реализацию следующих функций и полномочий:

• осуществляет выработку предложений в сфере интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства, включая разработку и реализацию основных направлений интеграции;

• принимает решения и рекомендации;

• исполняет решения, принятые Высшим Евразийским экономическим советом, и решения, принятые Советом Комиссии;

• осуществляет мониторинг и контроль за исполнением международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства;

• осуществляет мониторинг и контроль за исполнением Сторонами решений Комиссии;

• направляет Сторонам обязательные для исполнения уведомления об устранении нарушений при исполнении международных договоров и решений Комиссии;

• ежегодно отчитывается в Совете Комиссии о реализации основных направлений интеграции;

• разрабатывает рекомендации по вопросам формирования, функционирования и развития Таможенного союза и Единого экономического пространства;

• обеспечивает реализацию полномочий Комиссии по вопросам, отнесенным к ее компетенции;

• подготавливает экспертные заключения в письменном виде на поступившие в Комиссию предложения Сторон;

• оказывает содействие Сторонам в урегулировании споров в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства до обращения в Суд Евразийского экономического сообщества;

• обеспечивает представление интересов Комиссии в судебных инстанциях, включая Суд Евразийского экономического сообщества;

• осуществляет в пределах своих полномочий взаимодействие с органами государственной власти Сторон;

• осуществляет разработку проекта бюджета Комиссии и его исполнение, а также подготовку проектов отчетов о его исполнении;

• разрабатывает проекты международных договоров и решений Комиссии, принимаемых Советом Комиссии, а также иные документы, необходимые для реализации полномочий Комиссии;

• создает консультативные органы при Коллегии Комиссии;

• обеспечивает проведение заседаний Совета Комиссии и Высшего Евразийского экономического совета;

• представляет в Совет Комиссии предложения о снятии с должностных лиц и сотрудников Комиссии привилегий и иммунитетов, предоставляемых Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Евразийского экономического сообщества от 31 мая 2001 г.;

• осуществляет руководство представительствами Комиссии;

• размещает заказы и заключает договоры на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Комиссии в порядке, установленном положением, утверждаемым Советом Комиссии по представлению Коллегии Комиссии;

• обеспечивает соблюдение порядка работы с документами ограниченного распространения (конфиденциальные и для служебного пользования), утверждаемого Советом Комиссии по представлению Коллегии Комиссии (ст. 18 Договора о Евразийской экономической комиссии).

Таким образом, можно отметить, что Евразийская экономическая комиссия, в соответствии с рассматриваемым Договором, наделена определенным объемом наднациональных полномочий.

Как отмечает С. В. Комендантов, «классическая концепция ТС не предусматривает создания каких либо наднациональных органов в рамках ТС. Появление наднационального органа ТС не только свидетельство единого таможенного пространства, но и подтверждение более продвинутого уровня интеграции участвующих государств… Учреждение наднационального органа повышает эффективность мер по созданию и регулированию деятельности ТС, заменяет координацию в принятии государствами-участниками некоторых решений субординацией, т. е. подчинением юридически обязательному решению, принятому наднациональным органом. При этом такое решение должно иметь прямое действие на территории государств-участников (без имплементирующих внутригосударственных нормативных правовых актов)[234].

Как мы уже отмечали и в других главах монографии, подчеркнем еще раз, что передавая осуществление части суверенных полномочий на международный уровень государства ни в коей мере их не утрачивают, а реализуют, таким образом, свой суверенитет. Более того, в современных условиях реализация суверенных полномочий возможна лишь при участии государства в международной жизни, заключении международных договоров, создании международных институтов и т. п. Суверенитет, как отмечает М. А. Королев, явление прежде всего качественное. Возникающий в момент образования государства суверенитет – это непременный спутник государства, это условие возможности существования государства как субъекта международного права, это, в конце концов, условие возможности самого международного права[235].

Таким образом, передача Российской Федерацией части полномочий на уровень Евразийской экономической комиссии не ущемляет суверенитет Российского государства, а способствует его реализации.

Возможность передачи международным организациям части суверенных полномочий закреплена на уровне Конституции РФ. Так, ст. 79 Конституции РФ предусматривает, что Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

Анализируя вопросы о наднациональном характере ряда полномочий Евразийской экономической комиссии, правильнее говорить о наличии у международной организации элементов наднациональности. К тому же устав международной организации – это результат согласования волеизъявлений государств. Именно государства решают, какие полномочия и в каком объеме будут переданы международной организации для решения поставленных перед ней (государствами) задач.

Применительно к Евразийской экономической комиссии можно отметить, что закрепление столь широкого объема полномочий за органом межгосударственного интеграционного объединения на постсоветском пространстве и придания ему наднационального характера является признанием важнейшей вехи интеграционного сближения государств. Данные процессы можно сравнить с таким явлением, как «продвинутое сотрудничество» в рамках Европейского Союза. Так, развитие Таможенного союза, сформированного тремя государствами на базе ЕврАзЭС, показывает, что Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан готовы интегрироваться на качественно ином уровне, нежели иные государства – члены ЕврАзЭС и СНГ. Причем интеграционное сближение осуществляется как на правовом, так и на экономическом и политическом уровне.

В данном случае мы можем заметить некоторые аналогии с Европейским Союзом. Так, Г. Р. Шайхутдинова отмечает, что «вопрос дифференцированного подхода предполагает ситуацию, когда одна и та же группа государств – членов Европейского Союза проводит специфическую политику по целому ряду областей сотрудничества. В этом случае можно говорить о формировании «лидирующей группы», своеобразного авангарда, к которому в идеале (в идеале интеграции!) должны стремиться и другие государства-члены. Эти государства составят ядро Европейского Союза и, соответственно, будут определять и общее направление его развития и acquis. В качестве первого авангарда рассматривались государства – учредители Европейских Сообществ – Германия, Франция, Италия, Нидерланды, Бельгия и Люксембург»[236].

Таким образом, заключение международного договора, определяющего функции и полномочия Евразийской экономической комиссии выводят интеграцию государств – участников Таможенного союза на качественно иной уровень. Одним из основополагающих органов Таможенного союза, несомненно, выступает Суд Евразийского экономического сообщества, который призван осуществлять правосудие как в рамках ЕврАзЭС, так и в Таможенном союзе. В связи с тем, что данный орган обладает особыми полномочиями, его правовой статус и компетенция будут рассмотрены ниже.

Таким образом, мы можем отметить, что система органов Таможенного союза обусловлена взаимосвязанными правовыми составляющими, а именно общей с ЕврАзЭС международно-правовой базой и наличием специальных институтов, функционирующих исключительно в рамках Таможенного союза.

§ 4. Виды международно-правовых актов и характерные черты международно-правового инструментария Таможенного союза и ЕврАзЭС

Виды и характерные черты международно-правовых актов Таможенного союза обусловлены спецификой этого межгосударственного интеграционного объединения, уровнем интеграции государств-участников, которая нашла закрепление в учредительных международных договорах и получила свое развитие в иных международных договорах.

Создание норм является одной из основных функций международных организаций. Определяющим условием содержания и специфики норм, принимаемых международными организациями, являются положения учредительных договоров, в соответствии с которыми созданы такие организации. Одним из основных вопросов, связанных с нормотворческой функцией международных организаций, является эффективность принимаемых норм. При этом важно иметь в виду, что эффективность норм, принимаемых международной организацией, во-многом зависит от интерпретации таких норм в рамках правовых систем государств-членов. Причем интеграционные объединения не являются исключением, так как и здесь основополагающая роль в реализации норм отводится национальному уровню, деятельности органов государства[237].

Эффективность норм, в том числе разрабатываемых и принимаемых в рамках межгосударственных интеграционных объединений, помимо прочего, зависит от набора правовых и неправовых инструментов, которыми пользуется международная организация, и которые облекаются в различные виды актов как правового, так и неправового (рекомендательного) характера. В то же время чем шире нормотворческий инструментарий международной организации, а значит, и виды принимаемых ею актов, тем более широкий «радиус» влияния и диапазон регулятивного воздействия имеют нормы, установленные данной организацией для своих членов. А это, в свою очередь, непосредственно корреспондирует с реализацией международных норм и их эффективностью.

Таможенный союз обладает широким нормотворческим инструментарием. Виды международно-правовых актов Таможенного союза и их юридическая сила определены в учредительных международных договорах, определяющих основы функционирования ЕврАзЭС и Таможенного союза.

Практика функционирования международных организаций показала, что для успешного осуществления интеграции необходимы различные виды и типы решений. Особенно ярко это проявляется в деятельности интеграционных объединений, где государства осуществляют гораздо боле тесное взаимодействие, чем в рамках «классических» международных организаций[238].

Х. Мослер, справедливо отмечает, что правовую основу международной организации составляет международный договор, в соответствии с которым государства-участники принимают на себя определенные международные обязательства по созданию международной организации, функционирование которой должно осуществляться по правилам, предусмотренным таким договором[239].

Отметим, что когда речь идет о международно-правовых актах, то имеются в виду юридически обязательные международные акты, которые представляют собой источники международного права.

Так, А. Н. Талалаев писал, что источники международного права есть формы выражения и создания международно-правовых норм. Те формы, которые не выражают норм международного права и не ведут к их созданию, не являются источниками международного права[240]. Аналогичной точки зрения придерживается и Р. Ш. Гарипов[241]. П. Радойнов считает, что к основным источникам международного права относятся: международный договор, международный обычай и общие принципы права в международном праве. К дополнительным источникам, по его мнению, следует отнести регламенты, решения международных институтов и органов, которые те принимают в рамках своей компетенции в соответствии с учредительными актами или общепризнанными нормами международного права[242]. В. Фридман писал, что в современном, развивающемся международном сообществе, международный договор заменяет обычай в качестве главного источника международного права[243]. По мнению И. И. Лукашука, внешней формой международного права, т. е. формой воплощения норм, является обычай, договор и правотворческие решения международных организаций, эти официально-юридические формы существования международно-правовых норм именуют источниками международного права[244].

Мы считаем, что к источникам международного права относятся международный договор, международно-правовой обычай, решения международных организаций, если они являются обязательными в соответствии с учредительными актами таких организаций, однако при этом, на наш взгляд, не стоит отдавать «пальму» первенства в числе источников международного права международно-правовому обычаю, как это делает И. И. Лукашук. Главную роль среди источников международного права на сегодняшний день играет международный договор. В этом отношении мы полностью солидарны с Г. И. Тункиным, который еще в 1970 г. совершенно верно заметил, что по своему удельному весу договорные нормы занимают в настоящее время главное место в международном праве[245].

Более того, известный юрист-международник А. В. Гефтер в конце XIX в. писал: «Международные соглашения и дипломатические переговоры, которые им предшествуют, составляют бесспорно наиболее богатый источник международного права; буква и самый дух их свидетельствуют о согласии, установившимися между народами и их правительствами»[246]. Н. Н. Ульянова, рассматривая общие многосторонние международные договоры, отмечает: «Кодифицирующий договор дает возможность уточнить, более четко и ясно сформулировать действующие нормы, повысить их внутреннюю согласованность, устранив или значительно уменьшив возможность различных толкований, дополнить их новыми нормами в соответствии с развитиями международных отношений»[247].

В связи с этим весьма спорной представляется точка зрения В. В. Ершова, который указывает: «Теоретически обоснованной и практически необходимой является следующая иерархия источников международного права: общепризнанные принципы международного права, обычаи, общепризнанные нормы международного права, международные договоры»[248]. В подходе В. В. Ершова смешаны две категории международного права: нормы международного права и сами источники таких норм, а именно международные договоры и международно-правовые обычаи. Непонятна логика автора, в связи с чем он отделяет нормы от форм их выражения, т. е. источников.

По нашему мнению, нормы должны быть в чем-то объективированы, выражены. Не могут они находиться сами по себе, быть «подвешенными в воздухе». Для их закрепления, а в дальнейшем применения и использования они должны быть отражены в определенных источниках, облечены в свою форму, в которой нормы являются теми первичными клетками, что и наполняют содержание таких источников. Поэтому общепризнанные принципы и нормы международного права, как и любые иные юридические положения, имеют форму международного договора или международно-правового обычая. В связи с этим неверно на иерархической лестнице источников международного права ставить международно-правовой обычай выше, чем международный договор. Юридическая сила международного договора и международно-правового обычая одинакова, так как в их основе лежит соглашение государств[249].

Справедливо отмечают авторы доклада «Евразийское экономическое сообщество: правовые проблемы формирования общего рынка и перспективы интеграции правовых систем», что развитие Евразийского экономического сообщества на современном этапе невозможно без создания адекватных форм правовой регламентации его функционирования. Концепции экономического сотрудничества в рамках Сообщества должны быть с необходимой определенностью выражены в праве, иначе возникает элемент непредсказуемости, способный негативно сказаться на отношениях государств-членов. Стратегия формирования Сообщества не может зависеть от сиюминутных потребностей, колебаний конъюнктуры рынка; в праве Сообщества должны быть заложены определенные внутренние принципы развития системы сотрудничества и интеграции в рамках ЕврАзЭС[250].

Построение системы органов ЕврАзЭС и Таможенного союза и система нормативных правовых актов, принимаемых под эгидой этих объединений способствуют развитию эффективного интеграционного сближения государств-участников и достижению целей интеграции, предусмотренных в международных договорах, положенных в основу данных межгосударственных интеграционных объединений. Как отмечает Ж. М. Кембаев, с момента образования ЕврАзЭС было наделено рядом организационно-правовых новшеств, которые выгодно отличают его от предшественника на постсоветском пространстве[251].

При этом, на наш взгляд, нельзя согласиться с мнением В. Б. Рыжова, полагающего, что «документы, определяющие деятельность органов ЕврАзЭС, обладают теми же особенностями, что и документы, относящиеся к органам СНГ, и прежде всего: в самом учредительном договоре полномочия органов Сообщества прописаны очень слабо; основное регулирование заключено в документах второго, если не третьего, порядка – в Положениях об органах, принимаемых самими органами, а также в регламентах или правилах процедуры»[252].

Необходимо отметить, что положения об органах ЕврАзЭС утверждены Межгосударственным советом ЕврАзЭС – высшим органом данного межгосударственного объединения, поэтому нельзя согласиться, что эти документы относятся ко «второму» и к «третьему» порядку. Представляется, что разработчики Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества исходили из того, что нецелесообразно перегружать текст Договора, а правильнее будет сосредоточить полномочия органов в актах, принимаемых Межгосударственным советом, т. е. органом, состоящим из глав государств и правительств государств – участников ЕврАзЭС, тем более что развивать и конкретизировать такие акты гораздо проще, нежели вносить изменения в международный договор, в соответствии со всеми процедурами, предусмотренными международно-правовыми актами и национальными законодательствами государств – членов ЕврАзЭС.

Следует отметить, что, поскольку международное право развивается в последние десятилетия, совершенствуя методологический инструментарий[253], очевидно, что подобная тенденция прослеживается и в праве межгосударственных объединений. Как отмечает Д. Шелтон, международные институты во все большей мере принимают различные формы, переходящие от юридически обязательного характера к необязательному – «мягкое право», и, наоборот, от юридически расплывчатых – к четким, унифицированным, обязательным. Применительно к ЕврАзЭС и Таможенному союзу эти тенденции следует рассматривать в той плоскости углубления и продвижения интеграции, что не имеющие юридической силы модельные акты постепенно заменяются актами, имеющими форму юридически обязательных для государств-участников: Договор о статусе Основ законодательства Евразийского экономического сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации от 18 июня 2004 г.; решения Комиссии Таможенного союза; Таможенный кодекс Таможенного союза и т. д.

Евразийское экономическое сообщество и Таможенный союз обладают достаточно широким правовым инструментарием по принятию решений, объективируемых в различных формах. Применительно к исследуемым нами вопросам необходимо сказать, что определенные правовые инструменты ЕврАзЭС и Таможенного союза частично перекрещиваются. Это обусловлено тем, что, как уже указывалось, в основе Таможенного союза лежит ряд международных договоров ЕврАзЭС, а Межгосударственный Совет ЕврАзЭС одновременно является Высшим органом Таможенного союза.

К международно-правовым источникам Таможенного союза необходимо отнести следующие:

• международные договоры;

• решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС – Высшего органа Таможенного союза (Высшего Евразийского экономического совета);

• решения Евразийской экономической комиссии.

Также в настоящее время в рамках Таможенного союза действует Высший Евразийский экономический совет, в соответствии со ст. 38 Договора о Евразийской экономической комиссии. В этом Договоре под Высшим Евразийским экономическим советом понимается Межгосударственный Совет Евразийского экономического сообщества (высший орган Таможенного союза) на уровне глав государств и глав правительств.

Таким образом, мы можем заключить, что в целом международно-правовые источники ЕврАзЭС и Таможенного союза во-многом взаимосвязаны и пересекаются. Вместе с тем относительно вопроса об источниках права, действующих в рамках ЕврАзЭС, в науке нет единообразия. Так, например, Т. Ш. Кулматов к основным источникам права ЕврАзЭС относит международные договоры ЕврАзЭС, Основы законодательства ЕврАзЭС, а также решения органов ЕврАзЭС, имеющие нормативный характер. К вспомогательным источникам относятся типовые проекты, принимаемые Межпарламентской Ассамблеей ЕврАзЭС, на основе которых разрабатываются акты национального законодательства, а также решения советов и комиссий, созданных Межгоссоветом ЕврАзЭС, Межпарламентской Ассамблеей и Интеграционным Комитетом ЕврАзЭС[254].

На наш взгляд, не следует относить типовые проекты, т. е. акты рекомендательного характера, и решения органов ЕврАзЭС, не обладающие юридической силой, к вспомогательным источникам права ЕврАзЭС. Источниками права межгосударственного интеграционного объединения являются юридически обязательные акты, в данном случае это международные договоры, заключенные в рамках ЕврАзЭС, решения органов, носящие обязательный характер, Основы законодательства ЕврАзЭС, которые предполагается принимать в качестве приложений к международным договорам.

Таким образом, система актов, разрабатываемых и принимаемых в рамках межгосударственных интеграционных объединений, в частности Таможенного союза и ЕврАзЭС, достаточно разветвлена и дифференцирована. В нее входят как юридически обязательные акты, в частности международные договоры, решения, обладающие юридической силой, так и акты необязательного, т. е. рекомендательного, характера. Акты межгосударственного интеграционного объединения составляют именно систему, а не простую совокупность международных документов. Системность данной правовой матрицы обусловлена взаимосвязанностью и взаимозависимостью актов, входящих в нее, их иерархическими связями. Как уже указывалось, с учетом характера и природы актов межгосударственных интеграционных объединений их можно разделить на международно-правовые акты, т. е. юридически обязательные и международные акты, не обладающие качествами юридической обязательности.

Международно-правовые акты составляют категорию источников права Таможенного союза и ЕврАзЭС, а в их развитие принимаются акты рекомендательного характера, которые не входят в число источников и не обладают юридической силой. В первую очередь к международно-правовым актам Таможенного союза и ЕврАзЭС относятся международные договоры, из группы которых возможно выделить учредительные международные договоры, которые лежат в основе данных межгосударственных интеграционных объединений, а также международные договоры, регламентирующие отдельные сферы сотрудничества государств.

Согласно подп. «а» п. 1 ст. 2 Венской конвенции международный договор – международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Современная договорная практика и законодательное регулирование пошли по пути заключения международных договоров на различных уровнях. Так, например, Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» предусматривает заключение международных договоров на трех уровнях:

1) межгосударственном;

2) межправительственном;

3) межведомственном (п. 2 ст. 3).

Такая концепция реализована и в законодательстве иных государств на постсоветском пространстве, а также утвердилась в международной договорной практике большинства государств земного шара[255]. Отметим, что еще советское законодательство исходило из трехуровневой системы заключения международных договоров[256]. Внедрение такой трехуровневой системы обусловлено характерными особенностями каждого из указанных видов международных договоров, их отличительными чертами и содержанием.

Межгосударственные международные договоры заключаются на самом высшем уровне и регламентируют, как правило, общеполитические вопросы сотрудничества государств, вопросы безопасности и обороноспособности, разоружения и т. д. Межправительственные международные договоры посвящены преимущественно вопросам социально-экономического характера. Международные договоры межведомственного характера заключаются министерствами и ведомствами и регламентируют сотрудничество соответствующих органов исполнительной власти по вопросам, входящим в их компетенцию.

В рамках Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) действует ряд международных договоров, составляющих основу данного межгосударственного объединения. Назовем некоторые из них:

• Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г.;

• Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.;

• Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г.[257]

Кроме того, необходимо отметить, что вышеобозначенные международные договоры составляют юридическую основу и для Таможенного союза. Помимо указанных международных договоров, действующих как для ЕврАзЭС, так и для Таможенного союза, в рамках Таможенного союза заключены специальные международные договоры, необходимые для его функционирования. К таким актам, в частности, следует отнести[258]:

• Договор о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г.;

• Договор о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза от 6 октября 2007 г.;

• Соглашение о едином таможенно-тарифном регулировании от 25 января 2008 г.[259];

• Соглашение о вывозных таможенных пошлинах в отношении третьих стран от 25 января 2008 г.[260];

• Соглашение о единых правилах определения страны происхождения товаров от 25 января 2008 г.[261];

• Соглашение о единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран от 25 января 2008 г.[262];

• Соглашение о применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер по отношению к третьим странам от 25 января 2008 г.[263];

• Соглашение о принципах взимания косвенных налогов при экспорте и импорте товаров, выполнении работ, оказании услуг в Таможенном союзе от 25 января 2008 г.[264];

• Соглашение о порядке исчисления и уплаты таможенных платежей в государствах – участниках Таможенного союза от 12 декабря 2008 г.[265];

• Соглашение о порядке декларирования товаров от 12 декабря 2008 г.[266];

• Соглашение о видах таможенных процедур и таможенных режимов от 12 декабря 2008 г.[267]

Отдельного внимания заслуживает Таможенный кодекс Таможенного союза, который представляет собой особого рода международно-правовой документ, являющийся приложением к международному договору. Несмотря на то что Таможенный кодекс Таможенного союза с точки зрения своего наименования, формы и структуры имеет много общего с внутригосударственными нормативными правовыми актами, он является международно-правовым актом, принятым в качестве приложения к международному договору и, соответственно, является юридически обязательным. Следует отметить, что в случае с Таможенным кодексом Таможенного союза приложение является основополагающей частью, устанавливающей правовые нормы для регламентации таможенных отношений в рамках Таможенного союза.

Также к международно-правовым актам следует отнести решения, имеющие обязательный характер, принимаемые уполномоченными органами межгосударственного интеграционного объединения. Юридическая обязательность таких решений, как правило, закрепляется на уровне учредительных международных договоров, составляющих правовую основу функционирования того или иного межгосударственного интеграционного объединения. К таким органам следует отнести Межгосударственный Совет ЕврАзЭС (Высший Евразийский экономический совет) и Евразийскую экономическую комиссию. Анализ соответствующих актов, действующих в рамках ЕврАзЭС, говорит о том, что решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС подразумевают обязательный характер для государств участников.

Необходимо отметить, что юридическая природа решений некоторых органов межгосударственных интеграционных объединений не определена, что не всегда положительно сказывается на их имплементации. Вместе с тем применительно к межгосударственным интеграционным объединениям этот вопрос представляет определенную сложность. Исходя из положений доктрины международного права, в случае, если юридическая природа и обязательность решения какого-либо органа международной организации не определена, такое решение носит по общему правилу рекомендательный характер. Однако для межгосударственного интеграционного объединения, где сотрудничество государств осуществляется на более высоком уровне, а степень взаимосвязанности государств находится на качественно ином уровне, четкое закрепление юридической силы решений, принимаемых органами таких объединений, представляется чрезвычайно необходимым, так как отсутствие подобного закрепления сказывается на реализации таких решений, осложняет работу правоприменителям и, соответственно, негативно отражается на эффективности функционирования самого объединения.

Вместе с тем законодательство государств – участников Таможенного союза и ЕврАзЭС не устанавливает, каким образом подобные решения должны выполняться. В связи с данным обстоятельством на уровне международного договора целесообразно было бы установить то, каким образом реализуются решения Межгосударственного совета ЕврАзЭС, в том числе на внутригосударственном уровне. Это, в свою очередь, не отменяет и того, что на уровне национального законодательства необходимо внесение соответствующих корректив, которые четко регламентировали бы выполнение решений Межгосударственного Совета ЕврАзЭС.

Первостепенное значение для интеграции государств – членов Таможенного союза имеет также Договор о Евразийской экономической комиссии.

Проведенный международно-правовой анализ показывает, что Евразийская экономическая комиссия наделяется наднациональными полномочиями. В связи с этим приобретает особое значение вопрос о взаимодействии данного международного органа с органами публичной власти государства, в частности Российской Федерации.

При этом следует отметить, что решения Евразийской экономической комиссии не являются международными договорами, а соответственно, не входят в российскую правовую систему и не обладают приоритетом применения в случае коллизии с законами Российской Федерации, в отличие от международных договоров Российской Федерации, для которых на конституционном уровне установлен приоритет. Однако Договор о Евразийской экономической комиссии есть международный договор и, как нам представляется, опосредовано, через указанный Договор, решения Евразийской экономической комиссии входят в «ткань» национального правопорядка. Как показывает практика выполнения международных обязательств, вытекающих из различных международно-правовых источников, большая часть норм международного права реализуется на внутригосударственном уровне, в этом плане не будут являться исключением и решения Евразийской экономической комиссии, в связи с чем потребуется координация и взаимодействие данного международного органа с национальными органами публичной власти. Таким образом, ввиду того, что решения Евразийской экономической комиссии обязательны для государств – участников Договора, органы исполнительной власти должны согласовывать свои решения с решениями, принимаемыми данным международным органом.

В соответствии с подп. «д» п. 1 ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации, подлежат ратификации.

Однако эти положения применительно к решениям Межгосударственного Совета ЕврАзЭС не разрешают вопроса о месте и порядке действия решений Евразийской экономической комиссии в российской правовой системе. Как указывалось, в Конституции РФ не установлен приоритет юридически обязательных решений международных организаций и международных органов по отношению к национальному законодательству. В связи с этим неясно, как следует поступать правоприменителю в случае, если законодательство противоречит решениям Евразийской экономической комиссии? Исходя из Договора о Евразийской экономической комиссии, решения этого органа имеют обязательный характер, т. е. государства – участники Таможенного союза должны их выполнить. На такие решения распространяется действие императивного принципа международного права – принципа добросовестного соблюдения международных обязательств. Таким образом, государство должно обеспечить, чтобы его законодательство соответствовало юридически обязательным решениям Евразийской экономической комиссии. Это относится как к федеральному законодательству, так и законодательству субъектов РФ.

Отдельную разновидность международно-правовых актов, принимаемых под эгидой ЕврАзЭС, которые имеют большое значение для унификации национальных законодательств государств – членов Таможенного союза, представляют Основы законодательства ЕврАзЭС. Основы законодательства являются новым на постсоветском пространстве правовым инструментом, посредством которого осуществляется правовая регламентация различных сфер общественной жизни в государствах – участниках ЕврАзЭС. Договор о статусе Основ законодательства Евразийского экономического сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации от 18 июня 2004 г. предусматривает, что под Основами законодательства ЕврАзЭС понимаются правовые акты ЕврАзЭС, которые устанавливают единые для Сторон нормы правового регулирования в базовых сферах правоотношений, и которые принимаются путем заключения Сторонами соответствующих соглашений.

Международно-правовой анализ Договора о статусе Основ законодательства Евразийского экономического сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации показывает, что такие Основы будут, вероятнее всего, являться приложением к соответствующему международному договору[268]. При этом важно иметь в виду, что приложение к международному договору является его неотъемлемой частью и обладает юридической силой договора и это должно быть установлено в самом международном договоре. Таким образом, правовой статус Основ законодательства качественно отличается от рекомендательного характера модельных законов и типовых проектов, принимаемых в рамках ЕврАзЭС, что должно учитываться при осуществлении мониторинга международных актов межгосударственных объединений[269].

В целях настоящего исследования необходимо верно определить природу модельных актов, которые принимаются в межгосударственных объединениях в большом количестве. Отметим, что разработка и принятие модельных законов не входит в сферу деятельности непосредственно Таможенного союза. Однако такие акты разрабатываются по линии ЕврАзЭС.

Модельные законы и типовые проекты, принимаемые под эгидой ЕврАзЭС, представляют собой рекомендательные акты, по своей структуре очень похожие на законы, принимаемые в государствах Содружества Независимых Государств. Модельные законы не содержат международно-правовых норм и не налагают на государства международно-правовых обязательств. В структуру международного права модельные законы не входят, а идут как бы параллельно с международно-правовым регулированием.

Применение международных договоров совместно с модельными законами может способствовать более эффективной регламентации соответствующих сфер, так как из модельных законов государства могут вычленять те положения, которые считают целесообразными и, применяя их наряду с международно-правовыми нормами, расширять международный инструментарий. Модельные законы способствуют гармонизации национальных законодательств и выработке согласованных подходов к тем или иным вопросам внутригосударственной правовой регламентации[270]. В рекомендациях международной научно-практической конференции «Модельное законодательство и возможности его практического применения национальными парламентами» отмечается, что разработка модельных законов в сфере экономики и науки должна быть приоритетным направлением в модельном законотворчестве[271].

Заместитель председателя Постоянной комиссии по международным делам и связям с СНГ Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь И. В. Карпенко отмечает, что «в зависимости от степени урегулирования правоотношений можно выделить использование следующих видов модельных законодательных актов: концепций, структуры этих актов, подходов к правовому регулированию, отдельных нормативных предписаний, терминологии.

Анализ законотворческой деятельности обеих палат белорусского парламента, а также Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь свидетельствует, что модельные законы, типовые проекты и рекомендации Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества нашли действительно широкое применение при подготовке проектов законов Республики, а также при их доработке в Палате представителей Национального собрания. Реализованы наиболее актуальные рекомендации модельных законов, типовых проектов и других документов МПА ЕврАзЭС[272]».

В Российской Федерации комитетами Государственной Думы использовались, в частности, следующие модельные законы: «О рынке ценных бумаг» (принят в г. Санкт-Петербурге 24 ноября 2001 г. постановлением 18-7 на 18-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ)[273], «О мобилизационной подготовке и мобилизации», «Об основных гарантиях прав ребенка в государстве» (принят в г. Санкт-Петербурге 16 октября 1999 г. Постановлением 14-9 на 14-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ)[274], «О продовольственной безопасности» (принят в г. Санкт-Петербурге 16 октября 1999 г. Постановлением 14–10 на 14-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ[275]), «О языках» (принят в г. Санкт-Петербурге 4 декабря 2004 г. Постановлением 24-6 на 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ)[276], «О культуре» (принят в г. Санкт-Петербурге 4 декабря 2004 г. Постановлением 24-6 на 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ)[277], «Об авторском праве и смежных правах», «О студенческом спорте» (принят в г. Санкт-Петербурге 16 июня 2003 г. Постановлением 21-9 на 21-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ)[278], модельные Лесной и Земельный кодексы для государств – участников СНГ и др. Мониторинг использования модельных законов МПА СНГ свидетельствует о том, что потенциал модельного законотворчества далеко не исчерпан. Модельные законы МПА СНГ обладают значительным законотворческим ресурсом для создания гармоничного правового поля Содружества Независимых Государств[279].

А. Л. Маковский справедливо отмечает, что, приняв однажды рекомендательный законодательный акт, Межпарламентская Ассамблея СНГ, за редкими исключениями, к нему больше не возвращается, даже несмотря на существенное изменение условий, в которых акт был когда-то принят[280]. Представляется, что одним из способов разрешения этой проблемы мог бы стать комплексный мониторинг модельных законов СНГ и соответствующих национальных законов. На наш взгляд, это могло бы способствовать повышению как эффективности модельных законов, так и гармонизации национального законодательства государств – участников СНГ.

При рассмотрении вопросов, связанных с видами международно-правовых актов ЕврАзЭС и Таможенного союза, необходимо исходить из особенностей и характерных черт тех или иных актов. Специфика интеграционного права состоит в том, что международные договоры качественно иного типа служат юридической основной для интеграционного взаимодействия государств, а также в том, что с углублением интеграции все больший массив правовых актов создается наднациональными органами и институтами, в пользу которых государства уступают часть своего суверенитета[281].

В качестве одного из ярких примеров современного права межгосударственных интеграционных объединений можно отметить, что в настоящее время в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза разрабатываются особого рода международно-правовые акты – технические регламенты, обладающие существенной международно-правовой спецификой, которая должна учитываться при мониторинге. Так, Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г. предусматривает, что «технический регламент ЕврАзЭС» – документ, принятый международным договором государств Сторон в рамках ЕврАзЭС и устанавливающий обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или связанным с требованиями к продукции процессам производства, монтажа, наладки, эксплуатации (использования), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации) (ст. 1).

В свою очередь, Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 г.[282] (далее – Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования от 18 ноября 2010 г.) устанавливает, что «технический регламент Таможенного союза» – документ, устанавливающий обязательные для применения и исполнения на таможенной территории Таможенного союза требования к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам производства, монтажа, наладки, эксплуатации (использования), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации, утвержденный Комиссией Таможенного союза (ст. 1). Кроме того, при реализации технических регламентов, принимаемых в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза, необходимо исходить из особенностей взаимодействия обозначенных нормативных правовых между собой.

Так, Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования от 18 ноября 2010 г. содержит норму о том, что технические регламенты Таможенного союза разрабатываются только в отношении продукции, включенной в единый перечень, если в отношении такой продукции не приняты технические регламенты Евразийского экономического сообщества. В случае принятия технического регламента Евразийского экономического сообщества в отношении продукции, на которую принят технический регламент Таможенного союза, действие технического регламента Таможенного союза или соответствующей его части прекращается с даты вступления в силу технического регламента Евразийского экономического сообщества (п. 1 ст. 4). Данные особенности необходимо учитывать в процессе правового мониторинга[283].

Таким образом, международно-правовой и международный инструментарий в ЕврАзЭС и Таможенном союзе достаточно разветвлены, что имеет непосредственное значение для осуществления интеграции и реализации соответствующих международно-правовых и международных предписаний. В то же время, поскольку в Российской Федерации четко не определено место решений органов ЕврАзЭС и Таможенного союза в правовой системе Российской Федерации, в первую очередь это касается в настоящее время решений таких органов межгосударственных интеграционных объединений, как Межгосударственный Совет ЕврАзЭС и Евразийская экономическая комиссия, наделенных широкими наднациональными полномочиями, то неизбежно возникновение коллизий при применении решений указанных органов и российского законодательства, в случае их противоречия. На наш взгляд, до соответствующего нормативного разрешения данного вопроса возможно путем системного и логического толкования придти к выводу о приоритетном применении международно-правовых актов ЕврАзЭС и Таможенного союза, включая решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС и Евразийской экономической комиссии в случае противоречия с российским законодательством.

§ 5. Особенности функционирования системы разрешения споров в Таможенном союзе

Международное правосудие с теоретической точки зрения представляется целесообразным отграничивать от правосудия, осуществляемого в рамках одного государства, т. е. от национального правосудия. Это объясняется как и самим подходом к правосудию, заявленным авторами монографии, в его специфическом наполнении, так и особенностями правосудия, имеющего место в системе современного международного права. Говоря об идее международного правосудия, известный дореволюционный юрист-международник Л. А. Камаровский писал: «Идея международного суда с течением веков отделилась от другой гораздо более древней и более широкой идеи мира. Призванная служить ей, она, однако, существенно отличается от нее своим юридическим основанием и практическими выводами. Ее никак нельзя считать только одним из видоизменений проектов вечного мира, хотя весьма многие писатели впадают в эту немаловажную ошибку. В этих проектах она берет свое начало, но по своей внутренней природе, в силу присущего ей юридического принципа и по всему своему дальнейшему направлению она принимает самостоятельный характер. Не мир сам по себе или во что бы то ни стало, но мир юридически – организованный и обеспеченный – ее идеал. Только по своей конечной цели, как и в начале, обе эти идеи, можно допустить, призваны слиться в одну – высшего и гармонического порядка человеческой жизни на всех ее ступенях, – но это не лишает идею международного суда ее самостоятельности»[284].

Уникальность самой идеи международного правосудия и вытекающих из нее специфических особенностей функционирования международных судов также еще в 1890 г. подчеркивал О. Эйхальман: «Общеобязательное судебное разрешение международно-правовых споров между государствами немыслимо и нелогично. “Судебное начало” может к ним иметь применение только с согласия государств и, на деле, в тех пределах, которые государствам указывает их обязанность заботиться о сохранении своего политического достоинства»[285].

Опыт Лиги Наций вывел идею функционирования международных судебных учреждений на новый этап. После Второй мировой войны система Организации Объединенных Наций уже несла в себе реализацию идеи создания и функционирования Международного Суда ООН. Как справедливо отмечал М. Хадсон: «Проблемы, касающиеся функционирования международных организаций, все больше обозначаются перед народами мира как одни из важных обязанностей государств после победы во Второй мировой войне… В то время как могут иметься различные точки зрения относительно развития этой идеи, единодушно очерчивается магистральная линия, направленная на укрепление международного права, для чего непосредственно необходимо формирование судебных учреждений»[286]. При этом Хадсон утверждал, что система функционирования международных судебных учреждений с точки зрения международного права далеко не совершенна и требует внесения различных корректив: «Переворот, произведенный мировым конфликтом, снова столкнул общественное мнение с потребностью повторного исследования основных международных учреждений, и поколение, которое приняло на себя главный удар войны, может воспользоваться случаем, чтобы изменить многие из этих учреждений, дабы улучшить их функционирование в будущем. Если будет предпринята какая-либо попытка для модернизации международного права, то в ней, несомненно должно быть уделено внимание некоторой реконструкции и адаптации международных судебных учреждений»[287].

В наше время в доктрине международного права присутствует мнение, что «развитие международных учреждений, наделенных компетентностью разрешать споры по различным вопросам международного права, достигло беспрецедентной стадии. Никогда прежде в истории международных отношений не было стольких судебных и квазисудебных органов, наделенных полномочиями по толкованию (интерпретации) и применению норм международного права. Это явление имеет тенденцию быть обозначенным в доктрине как “быстрое увеличение” международных судов, хотя было справедливо отмечено, что это не самый удачный термин, который можно было бы использовать применительно к данному явлению. Однако, кажется, что появление различных форм международного судебного разбирательства является неизбежным последствием развивающейся сложности международных отношений. Кроме того, выбор между различными методами разрешения споров стал намного более широким, чем когда-либо прежде»[288].

Разделяя точку зрения о поступательном развитии международного права, расширении международного сотрудничества государств, в том числе касающегося вопросов по разрешению споров между государствами как основными субъектами международного права, международное правосудие сегодня можно рассматривать как деятельность, осуществляемую специальными международными судебными учреждениями в пределах и объеме, согласованных государствами как субъектами международного права, по вопросам, определяемым компетенцией данных международных судебных учреждений в их уставных (учредительных) документах в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

В данном контексте международное правосудие рассматривается как деятельность международных судебных учреждений, имеющих международную правосубъектность, которая определяется также как и компетенция международных судебных учреждений исключительно в международно-правовых актах, имеющих форму учредительных документов с различными наименованиями (договор, статут, устав и т. д.). При этом, исходя из общепризнанной и общеобязательной нормы международного права о взаимном уважении государственного суверенитета, а также принципа суверенности, каждому государству принадлежит на его территории вся полнота власти, исключающая власть другого государства, в том числе и судебную[289].

Как отмечала Постоянная палата международного правосудия, «запрещается… всяческое осуществление своей власти на территории другого государства»[290].

Природа международного правосудия, исходя из отличных от национального правосудия характеристик, придает ему специфические особенности, которые также влияют на сущность основных начал, т. е. основных принципов, на которых базируется вся система международного правосудия. Как подчеркивает А. В. Мелехин «В настоящее время все шире применяются принципы и процедуры международного правосудия. Оно служит средством обеспечения исполнения международных норм, которые должны учитываться в национальном законодательстве и государственными органами власти. В частности, национальные суды могут и должны учитывать решения международных судов и использовать их в качестве правовой аргументации и оснований собственных решений»[291].

И в первую очередь здесь необходимо отметить такое основное начало, формирующее принципы международного правосудия, как главенствующую роль общепризнанных принципов и норм международного права. Международное правосудие основывается на всей совокупности общепризнанных принципов и норм международного права, и, прежде всего, на принципах суверенного равенства государств, невмешательства во внутренние дела других государств, мирного разрешения международных споров, неприменения силы и угрозы силой, уважения прав и свобод человека, соблюдения и выполнения международных обязательств и др. На наш взгляд, следует согласиться с Б. Л. Зимненко, что «на сегодняшний момент практически все общепризнанные принципы и нормы международного права могут и должны быть обеспечены национальным правосудием»[292].

Ряд общепризнанных принципов международного права привел к формированию устойчивых образцов требований к государствам и другим субъектам международного права включая международные межправительственные организации, которые с юридической точки зрения, после их неоднократного подтверждения на международном уровне и добровольного признания и выполнения самими государствами можно рассматривать в качестве международных стандартов. Многие из них нашли свое отражение в различных международных актах. По мнению О. И. Тиунова, «среди них центральное место занимают Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Конвенция о защите прав и основных свобод 1950 г. с последующими протоколами к ней. Многие их положения инкорпорированы федеральным законодателем в национальное гражданское и арбитражное процессуальное право, что не лишило их свойства быть одновременно и частью международного права»[293]. Так, принцип уважения прав и свобод человека привел к появления ряда стандартов в правоохранительной сфере, включая судебную власть, пенитенциарную систему, ювенальную юстицию[294] и т. д. Принцип суверенного равенства государств определяет такой принцип международного правосудия как коллективный подход государств к судейству в международных судебных учреждениях на основе «справедливого географического распределения голосов» с учетом принципа «одна страна – один голос».

Национальное правосудие и международное правосудие сосуществуют и взаимодействуют в неразрывной системной связи. Так, Ф. Моргенштерн в опубликованных лекциях памяти Х. Лаутерпахта писал: «Сэр Херш Лаутерпахт, развивая идею об общих принципах права, подчеркивал, что тесно взаимосвязанное с ними судебное законодательство, является производным от международного судебного разбирательства»[295].

Помимо взаимосвязи с общими принципами права, имплементация общепризнанных принципов и норм международного права в право внутригосударственное создает их гибкое вхождение в национальную правовую систему. При этом взаимодействие государств в поле международного правосудия в рамках различных международных судебных учреждений постепенно увеличивается. В этом также наглядно проявляются тенденции глобализации, проявляющиеся в интернационализации юрисдикций государств в соответствии с международным правом.

В юридической доктрине также отмечается ряд высказываний, согласно которым максимальное расширение поля действия международного правосудия по сравнению с национальным правосудием является закономерным процессом, т. е. определенными стадиями генезиса правосудия. Так, Н. А. Колоколов, выделяя девять стадий развития судебно-властных отношений в обществе, пишет: «Инкорпорация в национальные правовые системы общепризнанных принципов и норм права, международных соглашений, признание их приоритета над национальной правовой системой обусловливает начало следующей, восьмой, стадии в генезисе судебной власти».

Для девятой стадии развития судебно-властных отношений характерно создание наднациональных судебных структур, которые являются гарантом следования национальных правовых систем общепризнанным мировым стандартам в сфере правосудия. Для данной стадии развития суда характерно также и начало консолидации органов судебного сообщества разных стран мира[296]. При этом очень важно, что данная тенденция развития международного правопорядка в период глобализации непосредственно связана с расширением экстерриториальной юрисдикции в международном праве.

Как справедливо отмечал И. И. Лукашук, «перестают быть исключительно внутренним делом такие коренные вопросы жизни государства, как права человека, демократия, верховенство права. Причина была указана во Всеобщей декларации прав человека: всеобщее признание неотъемлемых прав человека является “основой свободы, справедливости и всеобщего мира”. Согласно Хельсинкскому документу 1992 г. соответствующие вопросы представляют непосредственный законный интерес для всех государств и не являются исключительно внутренним делом какого-то одного государства»[297]. При этом расширяется воздействие международного правосудия, что объясняется усилением динамики взаимного влияния международного и национального права, поскольку «граница между делами, входящими и не входящими во внутреннюю компетенцию, не является неподвижной. Еще в Консультативном заключении Постоянной палаты международного правосудия 1923 г. отмечалось: “Вопрос о том, находится ли дело в исключительной юрисдикции государства, является по своему характеру относительным вопросом, он зависит от развития международных отношений”. В условиях интернационализации жизни государств все большее количество дел, ранее относившихся к внутренней компетенции, в той или иной мере становятся предметом международно-правового регулирования»[298].

При этом международное правосудие можно условно классифицировать по предмету (компетенции) и сфере действия международных судебных учреждений. Так, можно выделить следующие модели международных судебных учреждений в системе международного правосудия:

• универсальную (представленную в настоящее время Международным Судом ООН);

• региональную модель, тяготеющую к постепенной универсализации (Европейский Суд по правам человека);

• региональные модели, функционирующие в рамках межгосударственных интеграционных объединений (Суд ЕврАзЭС, Суд Европейского Союза (ЕС), Экономический Суд СНГ и др.).

Отдельное место в системе международного правосудия занимают специальные и чрезвычайные международные органы правосудия, такие как международные трибуналы (в том числе Нюрнбергский, Токийский военные трибуналы, Трибуналы по Руанде и бывшей Югославии).

Также можно выделить и другие классификации международного правосудия. Так, М. И. Клеандров пишет: «Условно все международные судебные органы и международные судебные учреждения (обобщенно – международные суды) можно подразделить на две большие группы:

а) международно-судебные органы, в основе организации и деятельности которых лежат публично-правовые начала;

б) международно-арбитражные (по терминологии, принятой в России, это третейские суды) органы, в основе организации и деятельности которых лежат международно-частные начала и которые избираются самими сторонами международного коммерческого спора или назначаются органами международного коммерческого арбитража по согласованию со спорящими сторонами в установленном порядке. Видимо, можно сказать, что “наособицу” в этом ряду стоит такой международный суд, как Высший арбитражный суд по спорту (CAS), ответчиками в котором уже в 2002 г. проходили, как известно, Международная федерация лыжного спорта (FIS), Международный олимпийский комитет (МОК) и др.»[299]

В данном разделе монографии предметом исследования будут являться некоторые международные судебные органы межгосударственных интеграционных объединений, в основе организации и деятельности которых лежат публично-правовые начала, хотя и вторая разновидность международных судебных органов, выявленная М. И. Клеандровым, несомненно, занимает важное место в системе международного правосудия и заслуживает специального предметного анализа. Кроме того, в силу специфики монографического исследования, мы рассмотрим именно региональные судебные учреждения, действующие на постсоветском пространстве, а также в рамках Европейского Союза, на примере которых отчетливо можно проследить эволюцию современного международного судопроизводства.

Из общего массива судов, по мнению А. Я. Капустина, можно выделить суды: универсальные, региональные по правам человека, региональные по экономическим вопросам[300]. Высказывается мнение, что Международный Суд ООН как главный судебный орган, в части установленной компетенции, не в полной мере отвечает своему предназначению. При этом единой системы международных судов как таковой нет; можно лишь говорить о системе как о механическом объединении судов, которое можно рассматривать на различных уровнях: универсальном, региональном и т. д.[301] Негативные тенденции глобализации, на наш взгляд, во многом ведут к ослаблению роли Международного Суда ООН, а также к появлению целого ряда региональных судебных и квазисудебных учреждений, не подпадающих под эгиду ООН.

Следует отметить, что тенденцию к регионализации международных судебных органов в связи с кризисом международного правосудия, и прежде всего Международного Суда ООН, выявил еще в 1972 г. известный французский международник К.-А. Кольяр в своей работе «Международные организации и учреждения». В частности, К.-А. Кольяр отмечал: «Следует признать, что надежды, возлагавшиеся на международные судебные органы, осуществились далеко не полностью. Конечно, существует пример двух международных судов. Постоянная палата международного правосудия за период с 1922 по 1939 г. вынесла 31 обязательное решение и 27 консультативных заключений, а Международный Суд за двадцать лет вынес 28 решений и консультативных заключений. Но Суд рассматривает далеко не самые важные дела. Кроме того, наблюдается определенная “конкуренция”, вызванная наличием арбитража, который государства могут предпочитать судебному разбирательству, а также других судебных органов с более ограниченной – либо в материальном, либо в территориальном плане – компетенцией»[302].

На наш взгляд, возникновение и усиленное развитие региональных международных судебных учреждений, которое наблюдалось со второй половины ХХ в., свидетельствует о необходимости дифференциации как в компетенции международных судебных учреждений, так и их действии в пространстве, т. е. на определенной территории. Наиболее оптимально такой подход был реализован путем создания судебных учреждений в рамках различных, как правило, наиболее крупных, межгосударственных объединений: Европейского Союза, Содружества Независимых Государств, Евразийского экономического сообщества и др. Такие международные суды, действующие в рамках определенного межгосударственного объединения, в своих учредительных документах устанавливают компетенцию, которая, как правило, является специальной, оговоренной по четкому кругу вопросов, порядок функционирования, юридическую силу решений. При этом государство должно выразить согласие на признание юрисдикции конкретного международного судебного органа в соответствии с определенными международно-правовыми процедурами, которые устанавливается в учредительном акте (статуте, уставе) конкретного международного суда.

Как отмечают И. А. Конюхова и Е. Д. Костылева, «в Российской Федерации отсутствует какой-либо специализированный федеральный закон, определяющий правовые основы участия Российской Федерации в деятельности международных судов. Конституция РФ непосредственно упоминает лишь об одном основании привлечения в качестве арбитра межгосударственного органа – в случае необходимости защиты прав и свобод человека. Согласно ч. 3 ст. 46 Конституции РФ каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Вместе с тем на конституционном уровне закреплено общее положение о том, что Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 79)»[303].

При этом И. А. Конюхова и Е. Д. Костылева поясняют, что в данном случае категория «международный суд» рассматривается широко, т. е. под ней подразумеваются и такие специализированные квазисудебные органы, как международные трибуналы[304].

Интересной представляется классификация форм участия Российской Федерации в деятельности международных судов, что непосредственно влияет и на отправление международного правосудия с учетом обязательств Российской Федерации, в том числе в рамках членства в ЕврАзЭС и Таможенном союзе. Так, И. А. Конюхова и Е. Д. Костылева отмечают, что исходя из конституционных положений и сложившейся практики участия России в деятельности межгосударственных органов можно выделить пять основных форм участия Российской Федерации в деятельности международных судов:

1) признание юрисдикции международного суда в силу членства России в международной (межгосударственной) организации, в структуре которой действует данный суд;

2) непосредственное признание юрисдикции международного суда в силу подписания международного договора о защите прав человека;

3) признание юрисдикции международного суда на основании присоединения к международным соглашениям, предусматривающим подведомственность данного суда;

4) вхождение представителей от России в состав международного суда на основании членства страны в международной организации;

5) участие Российской Федерации в деятельности временно созданного международного суда (международного трибунала).

Первая форма наиболее ярко проявляется в отношении юрисдикции Экономического Суда СНГ, образованного в 1992 г. рядом стран – участниц СНГ[305]. Для Содружества Суд, обеспечивая единообразие применения права и основанных на нем экономических обязательств, призван и может играть важнейшую, активную и консолидирующую роль в развитии интеграционных процессов[306]. В то же время для построения интегрированного евразийского экономического пространства особое значение имеет деятельность Суда Евразийского экономического сообщества (Суда Сообщества). Суд Сообщества является одним из органов, действующих в рамках Евразийского экономического сообщества, и обеспечивает единообразное применение государствами – участниками ЕврАзЭС Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества и других действующих в рамках ЕврАзЭС договоров и решений, принимаемых органами Евразийского экономического сообщества.

В соответствии с Соглашением между Евразийским экономическим сообществом и Содружеством Независимых Государств о выполнении Экономическим Судом СНГ функций Суда Евразийского экономического сообщества от 3 марта 2004 г.[307] Экономический Суд СНГ временно, до формирования Суда Евразийского экономического сообщества, обеспечивает единообразное применение Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества, других действующих в рамках ЕврАзЭС международных договоров и решений органов ЕврАзЭС. При этом компетенция Экономического Суда СНГ при выполнении функций Суда ЕврАзЭС регулируется положениями норм указанного Соглашения и Регламентом Экономического Суда Содружества Независимых Государств, утвержденным постановлением Пленума Экономического Суда СНГ от 10 июля 1997 г. № 2[308].

При этом, как справедливо отмечает экс-Председатель Экономического Суда СНГ Ф. А. Абдуллоев: «В условиях укрепления сотрудничества государств Евразийского экономического сообщества и в целях оптимизации процесса отправления правосудия на постсоветском пространстве вполне логичным и обоснованным стало решение о делегировании Экономическому Суду СНГ правомочий по разрешению споров и толкованию в рамках данного интеграционного объединения»[309]. Более того, «решением Межгоссовета на уровне глав государств ЕврАзЭС и проектом Решения Совета государств СНГ предусмотрено подписание Генеральным Секретарем ЕврАзЭС и Председателем Экономического Суда СНГ Соглашения, позволяющего Экономическому Суду в полной мере исполнять обязанности судебного органа по разрешению споров, возникающих также в рамках Таможенного союза»[310].

Однако в настоящее время еще не выработана практика по толкованию международных договоров и решений органов ЕврАзЭС. Более того, как отмечает Г. Г. Шинкарецкая, в Уставе Содружества Независимых Государств, принятом 22 января 1993 г.[311] (Украина его не приняла), об Экономическом Суде говорится в разд. VI «Органы Содружества» (ст. 32), однако не сказано, что Суд является органом Содружества, не предусмотрена никакая связь его с другими органами. Таким образом, этот Суд действует «сам по себе». К нему имеют право обращаться только те государства, которые подписали Соглашение о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 6 июля 1992 г.[312]: Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан и Узбекистан[313]. Очевидно, что имеется некая неопределенность по поводу включенности Экономического Суда СНГ в систему органов как Содружества Независимых Государств, так и его взаимодействии с органами ЕврАзЭС ввиду возложенных на Экономический Суд СНГ полномочий до начала функционирования Суда ЕврАзЭС.

По мнению ряда ученых, Экономический Суд СНГ «работает довольно активно, однако отмечается неравномерность: он довольно редко занимается разрешением споров как таковых и занят в основном толковательной работой»[314]. Так, например, им было вынесено Консультативное заключение от 10 марта 2006 г. № 01-1/3-05 по запросу Интеграционного Комитета Евразийского экономического сообщества о толковании ч. 2 ст. 1, ч. 1 ст. 14 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.[315] В данном заключении установлено, что государства – члены ЕврАзЭС самостоятельно решают, когда, в каком порядке, какие нормативные правовые акты по поводу реализации решений органов ЕврАзЭС вводить в действие определенным способом, т. е. имплементировать: подтверждать ли в них нормы решений органов ЕврАзЭС и (или) устанавливать нормы, направленные на их реализацию. Следовательно, на территориях государств-членов применяются не решения органов ЕврАзЭС, а нормы национальных нормативных правовых актов, направленных на их реализацию. Также Экономический Суд СНГ отмечает, что оснований для вывода о непосредственном применении решений Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на территориях государств – членов ЕврАзЭС, без дополнительного правового регулирования на внутригосударственном уровне, не имеется.

При этом, по мнению ряда исследователей, «довольно узкая компетенция Суда обусловлена не только тем, как она зафиксирована в Положении об Экономическом Суде, где она ограничена лишь категорией межгосударственных экономических споров, но и общим состоянием интеграционных процессов в Содружестве. Это обусловливает, на наш взгляд, необходимость повышения эффективности деятельности Суда как уставного органа международного правосудия в рамках региональной межправительственной организации»[316].

Передача Экономическому Суду СНГ полномочий по рассмотрению споров, возникающих в рамках ЕврАзЭС, на практике также не привела к существенному расширению его судебной деятельности. В то же время возможно появление ряда коллизий, связанных с реализацией актов (в том числе решений) Экономического Суда СНГ в государствах – членах ЕврАзЭС. Это обусловлено, прежде всего, тем, что «Экономический Суд СНГ юридически не включается в систему органов Евразийского экономического сообщества в качестве Суда этой организации. Выполнение им функций судебного органа ЕврАзЭС предполагает не только выражение на это воли ЕврАзЭС, но и получение согласия участников СНГ. Таким образом, речь идет о сложной правовой ситуации, требующей корреспондирующих решений высших органов ЕврАзЭС и СНГ»[317].

Анализ законодательства государств – членов ЕврАзЭС показывает, что национально-правовая, конституционная основа для прямого действия актов органов Сообщества на территориях данных государств отсутствует. Таким образом, Экономический Суд СНГ констатирует, что Евразийское экономическое сообщество не обладает наднациональными полномочиями и акты его органов не могут применяться в государствах непосредственно. Как указывалось в предыдущих разделах монографии, такой подход также не исключает коллизий нормативных правовых актов, принятых специально для реализации решений органов ЕврАзЭС и текущего законодательства. Могут возникнуть проблемы, связанные с тем, что в целях реализации решения какого-либо органа ЕврАзЭС принимается нормативный правовой акт на уровне правительства, а закон, т. е. акт, обладающей большей юридической силой, устанавливает иные правила. В связи с этим возможны коллизии законодательства и нормативных правовых актов, принятых во исполнение решений органов ЕврАзЭС. Подобные коллизии серьезно затрудняют построение интегрированного евразийского экономического пространства, так как на устранение противоречий, т. е. внесение необходимых изменений в подзаконные и законодательные акты, уходит много времени. Вместе с тем не исключены ситуации, когда государства не пойдут на изменение своего законодательства для выполнения решений международного органа. Представляется, что для повышения эффективности деятельности органов ЕврАзЭС и установления более четких юридических гарантий для выполнения их решений, целесообразно предусмотреть на уровне международного договора, в данном случае – Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества, специальную норму, которая определяла бы способы и правовые средства с помощью которых на внутригосударственном уровне реализовывались юридически обязательные решения органов ЕврАзЭС, в том числе Суда ЕврАзЭС. На наш взгляд, одного указания на то, что решения органов ЕврАзЭС выполняются с помощью принятия актов национального законодательства, недостаточно.

В то же время, как отмечается в докладе о формировании и организации деятельности Суда Евразийского экономического сообщества в соответствии с решением Межгоссовета ЕврАзЭС (одновременно Высшего органа Таможенного союза) от 15 марта 2011 г. № 75, совмещение в полномочиях Экономического Суда СНГ полномочий Суда ЕврАзЭС и Таможенного союза следует рассматривать как временное явление, рассчитанное строго до введения в действие Статута Суда ЕврАзЭС и начала его полноценного функционирования. Так, в докладе отмечается, что «такое положение дел не отвечает сегодняшним реалиям, в том числе интенсивному развитию процессов в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства. Очевидной в такой ситуации является необходимость создания Суда ЕврАзЭС как отдельного самостоятельного судебного органа»[318].

По нашему мнению, начало раздельного функционирования Экономического Суда СНГ и Суда ЕврАзЭС будет способствовать позитивному развитию и углублению международного правосудия в обоих международных судебных учреждениях.

С 2006 г. в рамках ЕврАзЭС были начаты активные процессы формирования договорно-правовой базы Таможенного союза и Единого экономического пространства. С 1 января 2010 г. Комиссии Таможенного союза переданы полномочия по принятию решений в области таможенно-тарифного и нетарифного регулирования. С 1 июля 2010 г. введен в действие Таможенный кодекс Таможенного союза, и Комиссии Таможенного союза переданы полномочия по принятию решений по применению специальных защитных антидемпинговых и компенсационных мер, а также иные полномочия (в настоящее время эти полномочия осуществляются Евразийской экономической комиссией).

В связи с этим возникла необходимость обеспечения защиты прав и интересов хозяйствующих субъектов на территориях государств – членов Таможенного союза, в частности путем возможности разрешения споров в рамках Таможенного союза, включая споры хозяйствующих субъектов государств – членов Таможенного союза, а также хозяйствующих субъектов третьих стран. Из процессуальной деятельности Суда ЕврАзЭС непосредственно вытекает необходимость определения порядка обжалования решений Евразийской экономической комиссии и урегулирование процедурных вопросов судебного разбирательства в суде ЕврАзЭС, как международном судебном учреждении. В связи с этим возникла необходимость расширения компетенции Суда ЕврАзЭС и совершенствование правовых механизмов функционирования данного межгосударственного судебного органа. Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 5 июля 2010 г. № 502 принята новая редакция Статута Суда ЕврАзЭС. Суд Евразийского экономического сообщества образуется и действует в соответствии со ст. 8 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества Статутом Суда ЕврАзЭС. Суд ЕврАзЭС осуществляет свою деятельность на основе следующих принципов: независимость судей, гласность разбирательства, равенство сторон, состязательность, коллегиальность.

Статут Суда ЕврАзЭС определяет: структуру, состав Суда ЕврАзЭС; порядок назначения на должность и освобождения от должности судей, их полномочия; привилегии и иммунитеты судей, должностных лиц и сотрудников секретариата Суда ЕврАзЭС, а также фиксирует условия финансирования и местопребывание Суда ЕврАзЭС, закрепляет его компетенцию и механизм судопроизводства.

Важнейшее значение для углубления интегративного сближения государств – членов ЕврАзЭС имеет компетенция Суда ЕврАзЭС, закрепленная в ст. 13 гл. II Статута Суда ЕврАзЭС. Согласно указанной статье Суд:

• обеспечивает единообразное применение Договора и других действующих в рамках Сообщества международных договоров и принимаемых органами ЕврАзЭС решений;

• рассматривает споры экономического характера, возникающие между Сторонами по вопросам реализации решений органов ЕврАзЭС и положений договоров, действующих в рамках ЕврАзЭС;

• осуществляет толкование положений международных договоров, действующих в рамках ЕврАзЭС, и решений органов ЕврАзЭС. При этом толкование осуществляется при принятии решений по конкретным делам, а также по запросам Сторон, высших судебных органов Сторон, Межгосударственного Совета, Межпарламентской Ассамблеи и Интеграционного Комитета ЕврАзЭС.

В связи с формированием Таможенного союза Суд:

а) рассматривает дела о соответствии актов органов Таможенного союза международным договорам, составляющим договорно-правовую базу Таможенного союза;

б) рассматривает дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов Таможенного союза;

в) дает толкование международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза, актов, принятых органами Таможенного союза;

г) разрешает споры между Комиссией Таможенного союза[319] и государствами, входящими в Таможенный союз, а также между государствами – членами Таможенного союза по выполнению ими обязательств, принятых в рамках Таможенного союза.

К ведению Суда могут быть отнесены и иные споры, разрешение которых предусмотрено международными договорами в рамках ЕврАзЭС.

На наш взгляд, Евразийское экономическое сообщество и Таможенный союз продвинулись, несомненно, дальше в построении интеграции нежели Содружество Независимых Государств. При этом, как справедливо отмечает Ф. А. Абдуллоев, «следует обратить внимание на тот факт, что новая редакция Статута Суда ЕврАзЭС, принятая Решением Межгоссовета ЕврАзЭС от 5 июля 2010 г. № 502, не только определяет особенности судопроизводства в рамках Таможенного союза. Новый документ представляет собой комплексный акт, принятый в целях обеспечения надлежащего выполнения международных договоров ЕврАзЭС и Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС, устанавливающий принципы функционирования Суда, регулирующий организацию, порядок деятельности и компетенцию данного международного судебного органа, статус, привилегии и иммунитеты судей. Среди его достоинств – системность и детализация регулирования»[320]. Такие качества Суда ЕврАзЭС, на наш взгляд, наиболее четко проявляются при формировании Суда и при определении его компетенции.

Суд Сообщества формируется из представителей Договаривающихся Сторон – не более двух представителей от каждой Договаривающейся Стороны. Судьи назначаются Межпарламентской Ассамблеей по представлению Межгосударственного Совета сроком на шесть лет. В рассмотрении дел, основанных на применении или толковании международных договоров, формирующих правовую базу Таможенного союза, актов органов Таможенного союза, а также дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов Таможенного союза, участвуют судьи, являющиеся представителями Договаривающихся Сторон, формирующих Таможенный союз.

Важнейшее значение имеет ст. 20 Статута Суда ЕврАзЭС, которая закрепляет положение, согласно которому Суд принимает решения по спорам, указанным в п. 2 и 4 ст. 13 Статута, обязательные для исполнения сторонами спора. Представляется, что установленное в Статуте наделение Суда Евразийского экономического сообщества полномочиями по принятию юридически обязательных решений по указанному выше перечню дел, способствует осуществлению целей интеграции и упорядочивает функционирование ЕврАзЭС и Таможенного союза, а также способствует единообразному и гармоничному применению международно-правовых актов, принятых обеими организациями.

Важной новеллой, предоставляющей Суду Сообщества дополнительные возможности, является принятие 9 декабря 2010 г. Договора об обращении в Суд Евразийского экономического сообщества хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза и особенностях судопроизводства по ним[321]. Указанный Договор значительно расширяет полномочия Суда ЕврАзЭС, наделяя его правом рассматривать дела по заявлениям хозяйствующих субъектов: об оспаривании актов Комиссии Таможенного союза или их отдельных положений, а также об оспаривании действий (бездействия) Комиссии Таможенного союза[322]. При этом, как устанавливает ст. 2 Договора, основанием для оспаривания актов Комиссии Таможенного союза или их отдельных положений либо действий (бездействия) Комиссии Таможенного союза является их несоответствие международным договорам, заключенным в рамках Таможенного союза, повлекшее нарушение предоставленных данными международными договорами прав и законных интересов хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По нашему мнению, в связи со вступлением в силу Договора о Евразийской экономической комиссии это в полной мере относится к актам Евразийской экономической комиссии. В то же время в связи с ратификацией Договора о Евразийской экономической комиссии целесообразно говорить об оспаривании актов Евразийской экономической комиссии, а также об оспаривании действий (бездействия) Евразийской экономической комиссии. Суд не принимает к рассмотрению заявления, если имеется вступившее в силу решение Суда по ранее рассмотренному делу о том же предмете и по тем же основаниям.

Кроме того, заявления от хозяйствующих субъектов принимаются Судом к рассмотрению только после предварительного обращения хозяйствующего субъекта в Комиссию Таможенного союза[323]. И только в случае, если Комиссия Таможенного союза в течение двух месяцев не приняла мер по поступившему обращению, хозяйствующий субъект вправе обратиться в Суд. Данное направление является одним из результатов реформирования Суда Содружества Независимых Государств в институциональных системах СНГ и ЕврАзЭС.

Как справедливо отмечает Председатель Экономического Суда СНГ А. Ш. Керимбаева, принимая во внимание специфику, практически уникальность правового статуса Экономического Суда СНГ при выполнении им функций Суда ЕврАзЭС, а также то, что все государства – члены ЕврАзЭС являются не только участниками Содружества, но и участниками Соглашения о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств СНГ от 6 июля 1992 г., работа по повышению эффективности деятельности Экономического Суда как уставного органа Содружества должна быть тесно связана с аналогичными процессами в Евразийском экономическом сообществе[324].

Суд Евразийского экономического сообщества, наделенный новыми полномочиями, в том числе наднационального характера, с правовой точки зрения продвигает интеграцию евразийского экономического пространства на более высокий уровень. Несомненно, что, например, Европейский Союз достиг такой качественной и высокоэффективной интеграции в том числе благодаря продуманной и юридически качественной проработке полномочий и принципов функционирования Суда Европейского Союза, решения которого являются юридически обязательными для всех государств – членов ЕС, их национальных органов публичной власти, физических и юридических лиц. Естественно, мы не исходим из того, что Суд ЕврАзЭС должен функционировать по образу и подобию Суда Европейского Союза, но вместе с тем не следует копировать и полномочия Экономического Суда СНГ, предусмотренные в его учредительных документах.

Таким образом, в связи с началом функционирования Суда ЕврАзЭС будет необходимо прекращение действия международных договоров, наделяющих полномочиями по разрешению споров в рамках ЕврАзЭС Экономический Суд СНГ (Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав правительств от 15 марта 2011 г. № 75 «О формировании и организации деятельности Суда ЕврАзЭС»). Вместе с тем такое прекращение должно быть осуществлено в соответствии с положениями данных международных договоров и Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г.

При исследовании правовых проблем, связанных с рассмотрением споров в рамках ЕврАзЭС, важное значение имеет вопрос о процедуре досудебного урегулирования споров. Международные договоры, действующие в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза, как правило, предусматривают, что до обращения в Суд ЕврАзЭС участники спора должны попытаться разрешить его посредством переговоров или консультаций. Кроме того, споры, возникающие в рамках Таможенного союза, до обращения в Суд ЕврАзЭС в обязательном порядке должны быть направлены в Комиссию Таможенного союза (в настоящее время – в Евразийскую экономическую комиссию). В случае, если Евразийская экономическая комиссия в течение двух месяцев не приняла мер по поступившему обращению, заявление о рассмотрении спора может быть направлено в Суд (ст. 25 Статута Суда ЕврАзЭС).

Опыт функционирования судов в рамках межгосударственных интеграционных объединений, таких как ЕС, МЕРКОСУР, НАФТА, показывает, что они вносят существенный вклад в развитие интеграции и обеспечивают эффективную реализацию международных документов, принимаемых под эгидой указанных объединений.

Изложенное выше позволяет сделать вывод о том, что международное правосудие в рамках межгосударственных интеграционных объединений ЕврАзЭС и Таможенного союза имеет свои характерные особенности и специфические черты.

Особенностью системы разрешения споров в рамках МЕРКОСУР является то, что изначально в рамках данного межгосударственного объединения предусматривались арбитражные суды ad hoc, которые должны создаваться для разрешения определенных споров в конкретных случаях. Процесс разрешения споров в рамках МЕРКОСУР содержит три этапа: прямые переговоры, посредничество со стороны Группы Общего рынка, судебное разбирательство в Суде ad hoc. При этом сторонам спора необходимо использовать все механизмы первых двух инстанций и лишь после этого обращаться в суд ad hoc. Вместе с тем в рамках МЕРКОСУР посредством так называемого Протокола Оливос была введена система арбитражей, направленная на формирование постоянной системы международного правосудия в рамках данного объединения.

Реформа Европейского Союза, осуществленная посредством принятия Лиссабонского договора, имеет определенное значение и для судебной системы ЕС. Подтверждается трехзвенная структура судебных органов Европейского Союза. Наивысшую ступень занимает Суд ЕС; следующую ступень до реализации новых постановлений занимает Суд первой инстанции; и, наконец, третью – специализированные суды. Правовую основу функционирования судебной системы образуют положения Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза. Вместе с тем реформа Европейского Союза не затронула основной функциональной направленности данного судебного органа, а именно предназначение Суда ЕС, которое состоит в обеспечении единообразного толкования и применения права Европейского Союза в том виде, как оно закреплено в учредительных договорах ЕС. Анализ практики деятельности Суда ЕС показывает, что данный орган вносит весомый вклад в развитие интеграции и повышении эффективности правовых актов ЕС.

Для системы разрешения споров в рамках ЕврАзЭС имеет важнейшее значение вопрос об исполнении решений Суда ЕврАзЭС, так как в настоящее время нельзя признать достаточно эффективным механизм контроля над исполнением решений, принимаемых международными судебными учреждениями, в том числе на постсоветском пространстве. Кроме того, в нормативных правовых актах ЕврАзЭС в недостаточной степени регламентированы вопросы обеспечительных мер, преюдициального характера судебных решений и др.

Глава 3. Выполнение международно-правовых актов Европейского Союза и Таможенного союза

§ 1. Международная правоспособность Европейского Союза по заключению международных договоров

Международная правоспособность Европейского Союза по заключению международных договоров является составляющей его общей международной правосубъектности как международной межправительственной организации (ММПО). В то же время дискуссия по поводу международной правосубъектности Европейского Союза определенным образом представлена в науке международного права. В частности, существуют суждения, что согласно Маастрихтскому договору только Европейские сообщества были и остаются субъектами международного права. В отличие от них Европейский Союз не обладает международной правоспособностью. Определяя его задачи, государства-члены отметили в Договоре лишь необходимость способствовать утверждению его индивидуальности на международной арене, не более того. А это есть не что иное, как только «декларация о намерениях, постановка общеполитической задачи на будущее», но не признание правосубъектности Союза[325].

На наш взгляд, Декларация о правосубъектности Европейского Союза говорит именно о международной правосубъектности последнего, а непосредственно Договор о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора, констатируя в ст. 47 (бывшей ст. 46 А) разд. VI «Заключительные положения», что «Союз обладает правосубъектностью», имеет в виду именно свойство последнего быть субъектом международного права, реализуя делегированную государствами-членами компетенцию по представительству в том числе, общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества полиций и судебных органов (в рамках бывших второй и третьей «опор» ЕС). Такой вывод можно сделать из совместного толкования Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза с учетом новелл, внесенных Лиссабонским договором. В частности, ст. 2 Договора о фу нкционировании Европейского Союза говорит о том, что, когда Договоры предоставляют Союзу исключительную компетенцию в определенной сфере, только Союз может законодательствовать и принимать юридически обязательные акты, государства-члены не могут сами осуществлять подобные действия, кроме как в случае, если они уполномочены на это Союзом, или в целях претворения в жизнь актов Союза. Когда Договоры предоставляют Союзу совместную с государствами-членами компетенцию в определенной сфере, и Союз, и государства-члены могут законодательствовать и принимать юридически обязательные акты в данной сфере.

Таким образом, государства-члены осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз не воспользовался своей компетенцией, либо когда Союз решил прекратить осуществление своей компетенции.

С учетом изложенного Европейский Союз не только обладает международной правосубъектностью по всем основным характеристикам, включая издание нормативных актов, являющихся обязательными для государств-членов, но и имеет первичные полномочия по компетенции, определенной в Договорах ЕС как учредительных актах. С учетом того, что последние являются международными договорами, учреждающими Европейский Союз на основании полномочий, делегированных государствами – членами данной международной организации, можно сделать вывод о полноценной международной правосубъектности Европейского Союза в современных условиях как ММПО.

Как отмечает украинский автор О. О. Гриненко, при анализе Европейского Союза как уникального субъекта международного права основною из научных составляющих видятся особенности его правовой природы. В свою очередь, особенности правовой природы Европейского Союза объективно требуют анализа и понимания специфики его международной правосубъектности[326].

При этом заключение международных договоров является той характеристикой международной правоспособности актора, которой наделены исключительно субъекты международного права. Именно заключение международных договоров наиболее отчетливо и рельефно выражает волю субъекта международного права, его намерения во взаимоотношениях с другими государствами и ММПО, а также деятельность по формированию международно-правовых норм.

Хотя такое отношение к правоспособности международных организаций по заключению международных договоров получило свое признание далеко не сразу. Как отмечала Е. А. Шибаева, еще в 1935 г. Гарвардский проект конвенции о праве договоров исключал из сферы ее применения соглашения международных организаций в силу их «анормального характера и трудности формулирования общих правил, которые могли быть применены к этому классу соглашений, несомненно, являющихся договорами sui generis».

А уже в 1950 г. Дж. Брайерли приходит к выводу, что «в настоящее время… невозможно игнорировать этот класс соглашений или видеть в их существовании анормальное явление международных отношений», и включает международные организации в сферу применения Конвенции о праве договоров, проект которой он представил в Комиссию международного права ООН[327]. На первой части Венской конференции ООН по праву международных договоров при разработке проекта указанной конвенции делегация США, поддержанная представителями Англии, Италии, Австралии, Канады и др., предложила распространить Конвенцию о праве договоров на соглашения, заключаемые международными организациями. Внесенная США поправка к ст. 1 Конвенции вызвала возражения ряда делегаций, в том числе СССР, Швеции, Франции, Уругвая, Чехословакии, Афганистана и др. Это объяснялось тем, что соглашения международных организаций имеют свою специфику и поэтому принятие поправки США означало бы пересмотр всего проекта конвенции, разработанного Комиссией международного права, что могло сорвать работу конференции в целом. В результате американская поправка не была учтена, а проект ст. 1 Конвенции был принят пленарным комитетом конференции в редакции Комиссии международного права ООН[328].

Дискуссия по вопросу специфики международных договоров, заключаемых международными организациями, долгое время оставалась актуальной для отечественной и зарубежной науки международного права. Вопрос об источниках договорной правоспособности международных организаций являлся одним из главных вопросов при кодификации договорного права международных организаций как в рамках Комиссии международного права, так и на Конференции ООН 1986 г. по праву договоров между государствами и международными организациями или международными организациями[329]. Тем не менее проделанный ММПО эволюционный путь развития не мог не привнести в теорию международного права убежденности в том, что международные организации, наделенные международной правосубъектностью, по вопросам, определенным учредительными договорами этих организаций и подпадающих под их компетенцию, в строгом соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права могут заключать международные договоры с государствами или иными субъектами международного права. В то же время необходимо понимать, что право международных организаций, в том числе по заключению международных договоров, качественно отличается от аналогичного права, присущего государствам как первичным субъектам международного права. Реализация договорной правоспособности международными организациями – процесс, являющийся также специфичным и во многом зависящим от уставной деятельности международной организации. Поэтому международная правоспосособность по заключению международных договоров международными организациями[330] должна рассматриваться применительно к каждой организации в отдельности в целях выявления особенностей, общих либо отличительных черт по сравнению с договорной правоспособностью государств.

Таким образом, «договорная правоспособность, – по мнению Е. Шибаевой и М. Поточного, – наиболее убедительное свидетельство международной правосубъектности международных организаций. Общее международное право, как известно, не содержит норм, которые запрещали бы наделять международные организации качеством международной правосубъектности. Поэтому государства правомочны это делать. Но вопрос об объеме международных прав и обязанностей организации, как и вопрос об источниках ее договорной правоспособности, на практике решается по-разному применительно к каждой организации в отдельности»[331].

В связи с этим применительно к Европейскому Союзу необходимо отметить, что изменения последовательно внесенные в учредительные договоры ЕС Ниццкими соглашениями, а затем Лиссабонским договором, не позволяют говорить в настоящее время о раздельной международной правосубъектности «самого Европейского Союза и правосубъектности его составных частей – Европейских Сообществ»[332]. Более того, с учетом изменений, внесенных в учредительные договоры ЕС Лиссабонским договором, можно констатировать единую правосубъектность Европейского Союза, а значит, и правоспособность по заключению международных договоров и представительству на международной арене от собственного имени.

Международная договорная правоспособность Европейских Сообществ была определена в их учредительных документах не в равной степени, в ряде случаев наблюдался параллелизм в осуществлении внутренних и внешних полномочий. Как справедливо отмечает А. Я. Капустин, «учредительный акт ЕОУС, столь изящно закрепивший клаузулу общего характера о международной правосубъектности Объединения (п. 3 ст. 6), весьма скупо регламентирует международную договорную правоспособность. Это объяснялось тем, что, в отличие от Европейского Сообщества, ЕОУС не было таможенным союзом, а следовательно, его полномочия в области реализации общей торговой политики были сохранены за государствами-членами. В двух других учредительных актах (Европейского Сообщества и Евратома), напротив, можно обнаружить множество положений, регулирующих полномочия этих Сообществ заключать международные соглашения»[333].

Еще более усложнило подход к пониманию договорной правоспособности ЕС разделение международных договоров, составляющих часть права Сообщества (а в настоящее время и Европейского Союза) на три категории, предпринятое Т. К. Хартли. В соответствии с его позицией первая категория включает в себя договоры между ЕС (действующим единолично) и государством или государствами, не входящими в ЕС.

Этот классификатор применяется к группе международных договоров, когда предмет договора полностью входит в компетенцию ЕС в части заключения международных договоров, т. е. образует его договорную правоспособность. Вторая категория включает «смешанные» договоры, т. е. договоры между, с одной стороны, ЕС и действующими совместно с ним государствами-членами и, с другой стороны, третьими странами. Такая схема применяется, когда предмет договора частично входит в компетенцию ЕС и частично – в компетенцию государств-членов. К третьей категории относят договоры между государствами-членами (действующими единолично) и третьими странами. Суд ЕС расценил договоры, входящие в эту категорию, как составную часть права ЕС и признал их обязательность для ЕС только в очень узком правовом поле[334].

Теоретически подобная градация международных договоров, заключаемых в настоящее время Европейским Союзом, также приемлема. Однако она не влияет на само право заключать международные договоры от имени Европейского Союза как единого целого. Европейский Союз, обладая всеми признаками международной межправительственной организации, предусматривает в своих учредительных договорах правоспособность по заключению международных договоров от своего имени. При этом способность по заключению международных договоров от имени Европейского Союза является его исключительной прерогативой. Как определено в п. 2 ст. 3 (бывшая ст. 2 В) Договора о функционировании Европейского Союза, Союз располагает исключительной компетенцией по заключению международных соглашений, когда такое заключение предусмотрено в актах Союза, когда оно необходимо, чтобы обеспечить возможность Союзу реализовать свою внутреннюю компетенцию, или в той мере, в какой оно способно затрагивать общие правила или изменять их действие.

В то же время подобный подход к договорной правоспособности ЕС закрепился в европейском правопорядке далеко не сразу. Причина заключалась в совершенно обоснованном осознании того, что международные отношения – это область, которая традиционно считалась сердцевиной государственного суверенитета, и поэтому неудивительно, что государства-члены всегда относились к полномочиям Сообщества по заключению международных договоров с долей подозрения. Почти с самого начала государства-члены и орган, представляющий их коллективное мнение, пытались ограничить полномочия Сообщества. Долгое время Суд ЕС формировал практику подхода к договорной правоспособности Европейского Сообщества, прежде чем она была воспринята уже в формате договорной правоспособности Европейского Союза, толкование которой Судом ЕС основано в том числе на теории подразумеваемых полномочий. Согласно данной теории компетенция ЕС заключать международные договоры не ограничивается только компетенцией, прямо указанной в Договоре, но и должна охватывать любые вопросы, входящие в его внутреннюю юрисдикцию[335].

Таким образом, если не установлено иное в договорной базе ЕС и предмет международного договора не затрагивает внутренней компетенции ЕС, равно общие правила функционирования Союза, государства-члены заключают международные договоры от собственного имени. Указанный порядок по компетенции заключать международные договоры полностью соответствует одному из основных принципов европейской политики, в том числе и в сфере внешней политики, – принципу субсидиарности и пропорциональности. В то же время учет общепризнанных принципов и норм международного права, заложенных в первую очередь в Уставе ООН, является опорным для всей политики Европейского Союза, что неоднократно подчеркивается как в Договоре о Европейском Союзе, так и в Договоре о функционировании Европейского Союза. В частности, в ст. 208 гл. 1 «Сотрудничество в поддержку развития» Договора о функционировании Европейского Союза прямо указывается, что Союз и государства-члены соблюдают обязательства и учитывают цели, одобренные ими в рамках Организации Объединенных Наций и других компетентных международных организаций.

Интересную классификацию международных договоров, заключаемых от имени Европейских Сообществ, а сейчас – от имени Европейского Союза приводят С. Ю. Кашкин, А. О. Четвериков, П. А. Калиниченко, согласно которой «в зависимости от предмета соглашения, стороной последнего может выступать как Союз в целом, так и Европейские Сообщества, образующие его первую опору. На практике встречается несколько основных вариантов:

• соглашения «Европейский Союз – третья страна», например Соглашение между Европейским Союзом и Российской Федерацией «Об участии Российской Федерации в деятельности Полицейской миссии Европейского Союза в Боснии и Герцеговине» от 24 июля 2003 г., соглашения от 25 июня 2003 г. с США «По вопросам выдачи» и «По вопросам взаимной правовой помощи» и др.;

• соглашения «ЕС (Европейское Сообщество) – третья страна» или «Евратом – третья страна», например Соглашение между Правительством РФ и Европейским сообществом о сотрудничестве в области науки и технологий от 16 ноября 2000 г., соглашения между Российской Федерацией и Евратомом «О сотрудничестве в области ядерных реакций» и «О сотрудничестве в области ядерной безопасности» 2000 г.;

• соглашения «Европейские Сообщества – третья страна», называемые также «совместные соглашения». Подобные соглашения заключаются от имени сразу нескольких Сообществ в том случае, когда их предмет относится к компетенции и ЕС, и Евратома (ранее также и ЕОУС). Примером может служить первое соглашение Сообществ с нашей страной 1989 г. «О торговом и коммерческом и экономическом сотрудничестве» (ныне не действует). Его заключили, с одной стороны, СССР, с другой – Европейское Сообщество и Евратом, вместе взятые;

• соглашения «Европейские Сообщества плюс все государства-члены – третья страна», известные в доктрине как «смешанные соглашения». Появление данного вида соглашений обусловлено сложным разграничением компетенции в современной Европе: весьма часто возникает ситуация, когда часть вопросов, по которым намечено заключить договор с третьей страной, подведомственна Европейским Сообществам, а другая часть находится в компетенции государств-членов»[336].

Как полагают С. Ю. Кашкин, А. О. Четвериков, П. А. Калиниченко, «чтобы не делить текст международных договоров на отдельные блоки (соответственно для национальной и наднациональной компетенции), стали заключаться «смешанные соглашения», в качестве стороны которых наряду с Европейскими сообществами выступают все их государства-члены. Для вступления в силу «смешанное соглашение» нуждается в одобрении не только институтов Сообществ, но и компетентных органов каждого государства-члена. В форме «смешанного соглашения» заключен базовый договор, закладывающий правовые основы взаимоотношений нашей страны с Европейским Союзом, – Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г. Его участниками выступают, с одной стороны, Российская Федерация, с другой – Европейские Сообщества и их государства-члены вместе взятые.

Еще одну разновидность международных договоров Европейского Союза образуют соглашения, заключаемые органами Союза, которые имеют статус юридического лица:

а) соглашения Европола, Евроюста, Европейского инвестиционного банка и др. Одним из примеров таких документов служит соглашение между Россией и Европолом о сотрудничестве 2003 г.;

б) дополнительные конвенции между государствами-членами. В прошлом в отношении ряда вопросов, по которым институты Союза не были уполномочены издавать нормативные акты, государства-члены иногда заключали между собой специальные дополнительные конвенции. Возможность подписания такого рода документов до сих пор предусмотрена в Договоре о ЕС 1957 г. (ст. 295) и Договоре о Европейском Союзе 1992 г. (ст. 34). Наиболее известными примерами дополнительных конвенций служат: Конвенция от 19 июня 1980 г. «О праве, применимом к договорным обязательствам», Конвенция от 25 июля 1995 г. «О создании Европейского полицейского ведомства (Конвенция о Европоле)», Конвенция от 26 июля 1995 г. «О защите финансовых интересов Европейских сообществ», Конвенция от 29 мая 2000 г. «О взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами-членами Европейского Союза», а также Шенгенские соглашения, которые первоначально не входили в правовую систему Европейского Союза[337];

в) межинституционные соглашения – нормативные договоры, заключаемые институтами Союза в целях уточнения и дополнения отдельных положений учредительных документов (как правило, процедурных норм).

Межинституционные соглашения чаще всего носят трехсторонний характер, связывают три политических института: Европейский парламент, Совет и Комиссию. Аналогичные соглашения способны заключать также другие органы Европейского Союза, например Соглашение от 13 декабря 2001 г. между Европолом и Европейским центральным банком, посвященное их сотрудничеству в борьбе с фальшивомонетничеством»[338].

§ 2. Особенности выполнения договорных обязательств Европейским Союзом

Поскольку Европейский Союз согласно своим учредительным договорам наделен правоспособностью заключать международные договоры по вопросам, входящим в компетенцию Союза, можно заключить, что Европейский Союз, а ранее и Сообщества имеют международные обязательства, вытекающие из соответствующих международных договоров, заключенных ЕС. При этом международные договоры, заключаемые Европейским Союзом по вопросам, входящим в его исключительную компетенцию, не подменяют права государств – членов ЕС на заключение международных договоров от своего имени в рамках национальных полномочий и собственной договорной правоспособности. В этом случае мы говорим о сочетании международной правоспособности Европейского Союза с договорной правоспособностью государств – членов ЕС, где соответствующее разграничение договорной правоспособности на исключительно принадлежащую Европейскому Союзу в целом и относящуюся к национальным полномочиям государств – членов ЕС вытекает из Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора. Кроме того, значительный массив международных договоров заключается по вопросам совместного ведения Союза и государств-членов.

В целом в доктрине европейского права выделяется несколько групп международных договоров, заключаемых ЕС и государствами-членами в рамках реализации общей договорной либо исключительной правоспособности. Так, Б. К.-К. Карбузова отмечает, что договоры, заключаемые в рамках ЕС, можно в целом разделить на международные договоры в рамках первой «опоры» с участием сообществ как стороны от ЕС и на международные договоры в рамках второй и третьей «опоры», где преимущественно осуществляется межгосударственное сотрудничество (ОВПБ и СПСО). Процедуры заключения международных договоров могут быть классифицированы по тому же критерию. В частности, в рамках первой «опоры» при подготовке проектов соглашений наблюдается полноценное участие всех институтов Сообщества[339].

Что касается второй и третьей «опор», то в данном случае на фоне доминирующего положения Совета, отмечается очевидная слабость Европейского парламента и специфическая роль Комиссии. Можно отметить, что практика функционирования Сообществ привела к заключению трех основных категорий международных договоров.

Во-первых, это договоры, заключаемые Сообществами с третьими государствами или международными организациями по вопросам сферы ведения Сообществ.

Во-вторых, это договоры, которые заключаются государствами-членами, но правовые последствия которых могут затрагивать непосредственно Сообщества и в целом Союз. При этом согласно ст. 10 Договора об учреждении Европейского сообщества от 25 марта 1957 г.

Третью группу международных соглашений образуют так называемые смешанные соглашения, относящиеся к сфере ведения как Сообщества, так и государств-членов. Основное их отличие состоит в том, что стороной в соглашении с третьими государствами являются совместно как Сообщества, так и государства-члены. Подписание и вступление в силу смешанных соглашений происходят в результате одобрения Советом ЕС и ратификации всеми государствами-членами в соответствии с их конституционными положениями[340].

Часть ученых, в том числе зарубежных, проводя различие между правосубъектностью Европейских сообществ и Европейского Союза, неоднозначно рассматривают и договорную правоспособность Союза и Сообществ. Так, Ф. Куниг указывает, что «Европейский Союз, по общему мнению, не является государством (несмотря на «гражданство Союза», предусмотренное ст. 17 Договора о Европейском сообществе, а не Договором о ЕС) и не выступает в качестве международной организации субъектом международного права. Сбалансированные изменения структуры Европейского Союза ожидаются в рамках принятия «Конституции для Европы» путем Конституционного договора, который был подписан 29 октября 2004 года… и требует ратификации всеми государствами-членами в соответствии с их конституциями»[341].

На наш взгляд, Лиссабонский договор, ставший альтернативой Конституционному договору 2004 г., наоборот, утвердил качества международной правосубъектности Европейского Союза и компетенцию по заключению международных договоров. Другое дело, что вследствие специфической взаимосвязи правовых систем государств – членов Европейского Союза и европейского коммунитарного права в целом, включающем в себя, помимо прочего, исключительную компетенцию Союза на заключение международных договоров, а также смешанные компетенции, возникает вопрос о ранге и действии каждой группы международных договоров во внутригосударственном правопорядке, а также об их соотношении с договорами, которые заключены с государством – членом ЕС с государствами, не являющимися членами ЕС, а также иными субъектами международного права.

Рассматривая Сообщества как обладающие международной договорной правоспособностью, Ф. Куниг далее отмечает важное положение об исполнении договорных обязательств в случае возникновения коллизий между правом ЕС как правом международным и внутригосударственным правом государств-членов: «Из международно-правового происхождения сообществ в любом случае следует, что притязание права Сообщества на приоритет может вступить в противоречие с допустимыми по конституционному праву соответствующего государства нормами; иными словами, требования к установленной конституционным правом способности удовлетворять международные обязательства могут быть повышены. Однако право Сообщества может только требовать, но не может добиться требуемого. Оно не функционирует как конституционное право в отношении государств-членов и поэтому не может обладать приоритетом действия (влекущего за собой недействительность противоречащего внутригосударственного права). О таком приоритете невозможно сделать вывод на основании теории о якобы ограниченном суверенитете государств-членов или «материальном» толковании акта о передаче суверенных прав при учреждении или вступлении в организацию»[342].

Логика подобных рассуждений немецкого автора основана на том, что право международных межправительственных организаций, к которым относятся Европейский Союз и ранее Европейские сообщества, прямо не говорит о признании приоритета права заключенных от имени организации международных договоров перед национальным правом государств-членов. Соотношение международных обязательств, вытекающих из членства в международной организации, закрепляется, как правило, в международных договорах, направленных на обеспечение функционирования той или иной международной организации применительно к ее специализированным полномочиям в конкретной сфере.

В этом заключается специфика региональных межгосударственных объединений экономической интеграции. Например, с международно-правовой точки зрения является обоснованным механизм соотношения международных договоров, заключенных в рамках Таможенного союза, и обязательств, вытекающих из членства Российской Федерации в ВТО, изложенный в Договоре о функционировании Таможенного союза, согласно которому Стороны примут меры для приведения правовой системы Таможенного союза и решений его органов в соответствие с Соглашением об учреждении ВТО, как это зафиксировано в Протоколе о присоединении каждой из Сторон, включая обязательства каждой Стороны, принятые в качестве одного из условий ее присоединения к ВТО. До того как эти меры приняты, положения Соглашения об учреждении ВТО, включая обязательства, принятые Сторонами в качестве условий их присоединения к ВТО, имеют приоритет над соответствующими положениями международных договоров, заключенных в рамках Таможенного союза, и решений, принятых его органами.

Вышеизложенное позволяет говорить о логике признания приоритетного положения международно-правовых норм, вытекающих из международных обязательств государств-членов в ВТО и в других межгосударственных интеграционных объединениях, включая СНГ и ЕврАзЭС. Однако об этом можно говорить с достаточной долей условности, поскольку международные договоры, регламентирующие подобный порядок взаимодействия международно-правовых норм в рамках СНГ и ЕврАзЭС в настоящее время отсутствуют, а в случае их разработки и принятия между сторонами могут быть достигнуты договоренности об иных механизмах реализации правил ВТО в соответствии с международными обязательствами государств, вытекающих из членств в ЕврАзЭС и СНГ.

Однако применительно к Европейскому Союзу ситуация значительно усложняется за счет следующих факторов:

во-первых, учредительные договоры ЕС однозначно не устанавливают механизма приоритетного выполнения международных обязательств, вытекающих из международных договоров, заключенных от имени Европейского Союза, с иными субъектами международного права, включая третьи государства;

во-вторых, место международных договоров, не являющихся источниками права ЕС, в правовой системе ЕС на сегодняшний день также однозначно не установлено. Это связано в первую очередь с особенностью коммунитарной модели ЕС, которая изначально, образуясь как экономическая организация европейской интеграции на базе Сообществ, путем эволюционных преобразований переросла в организацию уже более мощного нового типа интеграции, стремящейся к универсальности. Именно этот характер преобразующейся модели ММПО дает основания говорить о видоизменении и международной правосубъектности Европейского Союза, которая связана в том числе с политико-правовыми формациями Сообществ, расширением и углублением интеграции, постепенным переходом к новым общим унифицированным показателям (институциональная система, общая политика безопасности, сотрудничество полиции и судебных органов, гражданство, валютно-денежная политика и др.);

в-третьих, исходя из достаточно сложной и специфической системы европейского права, основанной на восприятии черт различных правовых семей, в механизмах соотношения различных групп международных договоров во внутреннем праве государств – членов ЕС возможны различные вариации, обусловленные в том числе конституционными положениями государств, а также спецификой заключаемых соглашений.

Именно поэтому при выполнении международных обязательств, заключенных от имени Европейского Союза, речь идет не о примате норм международных договоров ЕС (не являющимся «первичным» правом ЕС) перед национальным правом государств-членов, а об обязанности имплементации соответствующих международно-правовых норм и правовых последствиях неимплементации.

В этом смысле обоснованно суждение о том, что «реализация притязания на примат права Сообщества, по известному мнению, изначально направлена не на приоритет действия в целом, а скорее на приоритет в применении права в каждом отдельном случае (уже в силу того, что несущая основа приоритета – обеспечение эффективной и всеобъемлющей реализации цели интеграции – не может включать недействительность вступившего в противоречие внутригосударственного права, если отсутствует связь с Сообществом); такой случай может иметь место в масштабе указанного права в отношениях с третьими государствами. Для приобретения приоритета в применении право Сообщества нуждается в помощи внутригосударственного права. Неоказание такой помощи расценивается как противоправное бездействие в свете обязательств, возникающих из членства»[343].

Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, заключаемые Европейскими сообществами с государствами – нечленами Европейских сообществ, описываясь зарубежными авторами, наглядно демонстрируют неоднозначную оценку вытекающих из них обязательств, которую мы оцениваем достаточно критически. Так, применительно к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г. между Европейскими сообществами и Российской Федерацией и вытекающих из него обязательств А. Келлерманн утверждает, что его восприятие в рамках правовой системы Европейского сообщества будет зависеть как от европейской правовой доктрины, так и от внутреннего конституционного законодательства государств-членов и от интерпретации прямого действия и приоритета положений Соглашения о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г. над национальным законодательством[344]. Таким образом, в большинстве случаев различные виды международных соглашений с третьими государствами оцениваются институтами ЕС на их соотношение с acquis communautaire и возможность либо непосредственного применения в праве ЕС, либо определяют порядок и механизм их имплементации во «внутреннем» праве ЕС.

§ 3. Альтернативные способы сближения национальных законодательств в Европейском Союзе

С точки зрения совершенствования организационно-правовых механизмов выполнения международно-правовых обязательств в Таможенном союзе представляет интерес практика Европейского Союза, которая, с учетом адаптации к правовой системе Таможенного союза и ЕврАзЭС может быть использована в деятельности указанных интеграционных объединений. В связи с этим необходимо отметить, что большой набор правовых средств имплементации международно-правовых предписаний способствует как эффективности самих международно-правовых актов, так и развитию национальных законодательств государств-участников. За последнее время в доктрине европейского права утвердилась позиция, что нормативные правовые акты ЕС не всегда являются лучшим способом реализации европейской интеграции. Помимо традиционных инструментов законодательного характера требуется развитие альтернативных способов, саморегулирования, координации и т. д.[345]

Международное право в последние десятилетия развивается чрезвычайно динамично: за последние полвека оно прошло в своем развитии путь не меньший, а может быть, даже и больший, нежели за свое многовековое развитие. Методологический инструментарий международного права постоянно совершенствуется, впитывая в себя лучшие доктринальные подходы и разработки. Модернизация и совершенствование самого международного права требуют эффективного сближения национальных законодательств для создания единого правового пространства, основанного на общепризнанных принципах и нормах международного права. При этом исследование механизма сочетания гибкости и подвижности в реализации предписаний международных норм, содержащихся в рекомендательных актах, в связке с международно-правовыми обязательствами занимали значительное место в доктрине международного права. Так, И. И. Лукашук, выделяя особый принцип целесообразности или пропорциональности, используемый при определении соотношения правового и неправового регулирования, отмечал, что «создание новых норм права – весьма трудоемкий процесс, а правовое регулирование не отличается гибкостью. Поэтому следует изучать возможность урегулирования более простыми средствами, например резолюцией международного органа или неправовым международным соглашением, договоренностью»[346].

В то же время, как справедливо отмечает К. А. Бризкун, наибольшую выгоду из реализации имплементации рекомендательных актов государство может извлечь при условии существования развитого механизма имплементации положений таких актов во внутригосударственное законодательство, формулирования критериев, в соответствии с которыми будет происходить определение положений рекомендательных актов, подлежащих имплементации, а также фиксации полномочий в этой сфере[347]. Можно согласиться с утверждением, что «в настоящее время в практике Российской Федерации отсутствует единообразный механизм имплементации положений рекомендательных актов международных организаций, под которым мы понимаем систему мер, предпринимаемых государствами и международными организациями в целях оценки целесообразности имплементации тех или иных положений рекомендательных актов, а также их реализации»[348]. В то же время Европейский Союз активно использует при сближении национальных законодательств способы, которые, изначально отражаясь в нормах «вторичного» права ЕС, имеющих юридически обязательный характер, в дальнейшем могут преломляться в актах «soft law», т. е. на «мягкой» основе к правовому регулированию подключаются специфические модераторы имплементационного процесса, которые и придают наибольшую эффективность правовой реализации норм Европейского Союза.

В правотворческой практике Европейского Союза широко реализованы и позитивно зарекомендовали себя такие способы сближения национальных законодательств государств – членов ЕС в различных областях, которые воплощены в том числе в решениях, регламентах и директивах Европейского совета и Европейской комиссии. При этом их можно называть альтернативными, исходя из характера специфической имплементации норм, отраженных в обозначенных актах Европейского Союза, которая помимо общеизве стных способов имплементации может выражаться в различных формах «мягкого права», широко реализуемых ЕС с государствами-членами, а также с третьими странами, не являющимися его членами. При этом альтернативные способы сближения национальных законодательств государств-членов чаще всего используются для имплементации определенной части права Европейского Союза (мы можем здесь равнозначно говорить – и европейского права. – Примеч. авт.), а именно материального права. Теоретически можно вычленить из всего массива права Европейского Союза две большие составные части, а именно институциональное право и материальное право.

Институциональное европейское право затрагивает проблемы политической, административной и юридической организации. Во-первых, нормы, касающиеся статуса, функций и полномочий различных органов и институтов Европейского Союза. Во-вторых, это нормы, касающиеся источников права и иерархии юридических актов в рамках ЕС: договоров и соглашений, регламентов, директив и решений.

Материальное европейское право включает в себя сущностные нормы европейского права, т. е. нормы, регулирующие поведение и деятельность индивидов и групп в различных областях, входящих в сферу применения европейских договоров[349].

В качестве примера можно назвать следующие нормативные правовые акты, принятые институтами Европейского союза и направленные на сближение национальных законодательств государств-участников:

• Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2001/37/ЕС от 5 июня 2001 г. «О сближении нормативных, регламентарных и административных положений государств-членов ЕС в отношении производства, представления на рынке и продажи табачных изделий»;

• Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2010/13/ЕС от 10 марта 2010 г. «О координации некоторых законодательных, регламентарных и административных положений, действующих в государствах – членах ЕС, относительно оказания аудиовизуальных медиа-услуг (Директива об аудиовизуальных медиа-услугах)»;

• Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2009/65/EC от 13 июля 2009 г. «О координации законодательных, регламентарных и административных положений в отношении предприятий для коллективного инвестирования в обращаемые ценные бумаги (Директива о предприятиях коллективного инвестирования в ценные бумаги)»;

• Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 1999/45/EC от 31 мая 1999 г. «О сближении законодательных, регулятивных и административных положений государств – членов ЕС, связанных с классификацией, упаковкой и маркировкой опасных препаратов»;

• Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 97/68/ЕС от 16 декабря 1997 г. «О сближении законодательства государств-членов ЕС в отношении мер, принимаемых против эмиссии газов и загрязняющих твердых частиц от двигателей внутреннего сгорания, установленных на недорожных самоходных машинах»;

• Директива Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 95/16 ЕС от 29 июня 1995 г. «О сближении законодательства государств – членов ЕС в отношении лифтов»;

• Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза 94/25/ЕС от 16 июня 1994 г. «О сближении законодательных, регламентарных и административных положений государств – членов ЕС в отношении прогулочных плавучих средств».

Уникальность европейского подхода к сближению и гармонизации законодательств европейских стран проистекает из правовой кумулятивности – совмещения европейскими властными институтами различных правомочий в законодательной, исполнительной и контрольно-судебной сферах.

Европейской комиссии, наиболее наглядно демонстрирующей правовую кумулятивность, принадлежит основная роль в сближении национальных законодательств европейских государств. Такие альтернативные пути гармонизации национальных законодательств базируются на принципе наднациональности и верховенства права Европейского Союза, поэтому и реализованы они могут быть лишь в случае оформления устойчивого политико-экономического объединения государств.

В Европейском Союзе такой подход стал возможен благодаря отказу государств от части суверенных полномочий и передачи их наднациональным органам, что закреплено на уровне международных правовых актов. В связи с этим можно отметить, что чем теснее сближение национальных законодательств, тем сильнее и обширнее полномочия наднациональных органов.

Примером альтернативного сближения национальных законодательств государств – членов Европейского Союза является издание таких специфических актов «мягкой» регуляции, как «дорожные карты», «зеленые» и «белые» книги. Отметим, что так называемые белые книги – своеобразные сборники программных документов Комиссии, которые издаются в целях привлечения на ее сторону общественного мнения и облегчения процесса прохождения законодательного предложения в первую очередь через Совет. Практика вынесения на суд общественности проектов решений впервые была апробирована Комиссией Ж. Делора в 1985 г., когда через Совет не проходили законодательные инициативы, направленные на гармонизацию законодательства в области «общего рынка» к 1993 г. После опубликования проектов и выступлений многочисленных сторонников Комиссии сначала Европейский совет, а затем и Совет министров поддержали инициативы Комиссии. Аналогичная ситуация имела место в 1992 г. по вопросам внутреннего рынка.

Первоначально проектом решения занимаются компетентные департаменты Комиссии, которые проводят аналитическую работу по подготовке проекта: сравнивают регулирование вопроса на национальном уровне; отмечают коллизию (если она имеет место) национальных режимов регулирования; просчитывают правовые, экономические и социальные последствия принятия решения; вносят рекомендации по унификации национальных законодательств государств – членов Союза и т. п.

Следующим этапом является аккумулирование многочисленных проектов, замечаний, справок, рекомендаций и заключений. При этом чиновники Комиссии стремятся к тому, чтобы возможно большее число предложений было учтено при составлении окончательного проекта решения, так как это должно упростить процедуру принятия правового акта. Обоюдный процесс обмена мнениями идет на пользу не только Комиссии, но и частным и государственным лицам, участвующим в консультациях и конференциях. По актуальным и принципиальным, с точки зрения членов Комиссии, для Европейского союза вопросам формируются специальные сборники предварительных исследований – «зеленые» книги[350].

Что касается такого альтернативного способа сближения, как «дорожные карты» (от англ. road maps), то он чаще всего относится к сближению Европейского Союза с третьими странами, в том числе с Россией. В частности, 10 мая 2005 г. в Москве были подписаны несколько «дорожных карт» о постепенном формировании между Россией и Европейским Союзом «общих пространств» в четырех важнейших сферах сотрудничества и взаимной интеграции: по общему экономическому пространству; по общему пространству свободы, безопасности и правосудия; по общему пространству внешней безопасности; по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты.

Как справедливо отмечают С. Ю. Кашкин, А. О. Четвериков, П. А. Калиниченко и др., по своей юридической природе «дорожные карты» являются политическими документами, содержащимися в приложении к совместному заявлению по итогам «встречи в верхах» 10 мая 2005 г. Они непосредственно не учреждают общих пространств, а формируют детальную программу их построения, рассчитанную на постепенную реализацию. Положения «дорожных карт» 2005 г. в дальнейшем должны получить юридическое закрепление в новом базовом соглашении «О стратегическом партнерстве», а также в новых соглашениях между Россией и Союзом по специальным вопросам[351].

Кроме того, с середины 1990-х гг. важным инструментом осуществления общей внешней политики Европейского Союза стали комплексные стратегии развития сотрудничества с сопредельными регионами, получившие название «измерения»[352]. Первой инициативой такого рода стал Барселонский процесс, который также называют «Южным» или Средиземноморским «измерением» Евросоюза. Принятие этой программы было связано с тем, что в первой половине 1990-х гг. в составе ЕС преобладали страны, которые в экономическом и социально-культурном плане более тяготели к Средиземноморскому региону и ориентировались в первую очередь на развитие отношений с южными соседями Союза.

Однако процесс расширения внес значительные изменения в геополитические приоритеты Брюсселя и обусловил появление новой региональной инициативы, получившей название «Северное измерение», которое по аналогии с «Южным измерением» (Средиземноморским) также именуется «Балтийское измерение». Главной целью этой программы провозглашались поддержка и развитие сотрудничества в Балтийском регионе в транспортной, энергетической и телекоммуникационной сферах, а также в области охраны окружающей среды, обеспечения ядерной безопасности и борьбы с трансграничной преступностью[353].

Появление и достаточно активное внедрение таких специфических программных актов, как «измерения», «дорожные карты», «белые» и «зеленые» книги придает сближению национальных законодательств государств – участников Европейского Союза, а также сотрудничеству с третьими странами, включая Россию, новые центростремительные импульсы, направленные на совместную коллективную интеграцию в единое правовое пространство, воплотить в жизнь которую государства должны с непременным учетом уже имеющихся общепризнанных принципов и норм международного права.

§ 4. Доктринальные подходы к выполнению международных договоров, заключаемых в рамках межгосударственных интеграционных объединений

Как уже указывалось в предыдущих разделах, международные договоры являются основополагающими источниками, регламентирующими вопросы создания и функционирования межгосударственных интеграционных объединений.

Реализация международного договора является важнейшей стадией всего договорного процесса, это, естественно, не исключает значения и других стадий, в частности разработки проекта договора, заключения договора и т. д. «Международные договоры, – писал В. П. Даневский, – заключаются для того, чтобы быть исполняемы добросовестно»[354]. Если вступивший в силу международный договор не реализуется или реализуется не должным образом, то и социально полезного результата такой договор не приносит или же его эффект гораздо меньше, чем мог бы быть при должном выполнении условий договора. По мнению Г. И. Курдюкова, реализация норм является средством достижения социального результата[355]. В свою очередь Л. Х. Мингазов совершенно справедливо считает, что «реализация – одна из основных предпосылок эффективности международно-правовых принципов и норм»[356].

За прошедшее столетие международное право проделало колоссальный путь в своем развитии и средства обеспечения международного договора эволюционировали к более совершенным формам. На наш взгляд, из рассматриваемых юридических категорий наиболее широкой по содержанию является категория «выполнение договоров», которая включает в себя весь комплекс организационно-правовых мер, направленных на достижение целей, установленных в конкретном международном договоре. Категории «обеспечение договора» и «использование договора» являются составными частями понятия «выполнение договора» и соотносятся как части и целое.

Разумеется, реализация норм международного права, включая нормы международных договоров, связанная с конкретными правоотношениями между государствами, должна осуществляться особыми способами «вхождения» международно-правовых норм в массив национального законодательства, что обусловлено в первую очередь соблюдением и защитой национальных интересов государства при корреспондировании с международными правовыми институтами. Это обстоятельство и требует от государства специфического законодательного регулирования вопросов, касающихся способов осуществления взятых государством международных обязательств.

Обоснование применения этих законодательных приемов должно опираться на достижения российской правовой теории и практики и преследовать главную цель – повышение эффективности законодательства. Имплементация норм международного права в российское законодательство призвана способствовать эффективности и самого международного права, так как посредством имплементации реализуется принцип добросовестного выполнения международных обязательств, а конкретные способы юридической техники способны выступать одним из методов, содействующим процессу оптимизации и повышения эффективности внедрения международных правовых норм на национальную «почву».

В теории государства и права выделяют следующие формы реализации права: соблюдение, использование, исполнение, применение. В основу такого деления положена степень активности субъектов по осуществлению правовых норм[357]. В юридической доктрине отмечается, что «обычно выделяют четыре формы реализации норм права: 1) соблюдение – воздержание от поступков, запрещенных действующим правом; 2) исполнение – совершение активных поступков по исполнению юридических обязанностей положительного содержания; 3) использование – осуществление правомочий лица, правомерные действия по его усмотрению; 4) применение – активно-властная деятельность компетентных органов по решению в рамках правовых норм конкретных дел, издание специальных правовых актов»[358].

Профессор И. И. Лукашук обстоятельно исследовавший проблему осуществления норм международного права выделял такие ее составные части, как «соблюдение», «исполнение», «использование». Соблюдение – писал И. И. Лукашук – означает, что субъекты не выходят за рамки, установленные международным правом воздерживаются от действий, которые означали бы его нарушение. «Исполнение» – это активная деятельность субъектов по осуществлению норм во имя достижения соответствующих нормативных целей. «Использование» – осуществление субъектами своих прав, вытекающих из норм международного права[359].

Отметим, что дифференциация данных понятий и придание им различных смысловых оттенков, а также выделение юридических характеристик рассматриваемых категорий характерно для юридической науки, что же касается практики, то она рассматривает данные понятия как однозначные. Во внутригосударственных и международных нормативных правовых актах между указанными понятиями также не проводится различия. Рассматриваемые категории в Венской конвенции о праве международных договоров (1969 г.) рассматриваются как равнозначные. Нормы, касающиеся выполнения международных договоров, включены в разд. 1 «Соблюдение договоров» Части III «Соблюдение, применение и толкование договоров» (ст. 26, 27).

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» оперирует понятиями «выполнение», «соблюдение», «обеспечение», «применение». Так, например, в соответствии с п. 1 ст. 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» Президент РФ и Правительство РФ принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации.

По мнению Б. Л. Зимненко, при рассмотрении вопроса о взаимодействии международного и национального права «…необходимо говорить об осуществлении “обеспечения”, то есть изучать взаимодействие вышеупомянутых нормативных систем через институт “обеспечения”…»[360].

На наш взгляд, категория «выполнение международного договора» наиболее точно отражает политико-правовой процесс, направленный на достижение целей международного договора. Данное понятие отражает динамику процесса и синонимично понятию «реализация международного договора».

В науке международного права существуют подходы, согласно которым ратификация рассматривается, как в некотором смысле внутригосударственное средство обеспечения выполнения международного договора[361]. На наш взгляд, в данном случае происходит попытка наделения института ратификации качествами, которые ей не свойственны. Исходя из положений Венской конвенции ратификацию следует рассматривать как один из способов выражения согласия государства на обязательность для него международного договора. Конечно, важность ратификации, проявляется, в частности, в том, что в рамках российской правовой системы ратифицированные международные договоры обладают приоритетом применения по отношению к законодательству Российской Федерации, но говорить о ратификации, как о средстве обеспечения выполнения международных договоров, по нашему мнению, неверно. Посредством ратификации как одного из способов выражения согласия государства на обязательность для него международного договора государство, в частности Российская Федерация, наделяет договор свойством действовать в рамках своей правовой системы, но посредством лишь одной ратификации не может обеспечиваться выполнение международных договоров.

Таким образом, обеспечение выполнения международных договоров государства является важным правовым институтом, направленным на достижение целей, установленных субъектами международного права в международном договоре. Обеспечение международного договора должно рассматриваться в общем контексте выполнения международного договора, как его важная составная часть.

При этом выполнение международного является наиболее широкой по содержанию категорией, которая подразумевает активную деятельность субъектов международного права, в первую очередь, государств, в лице их органов, направленную на эффективное претворение в жизнь положений международного договора. В принципе выполнение может рассматриваться не только как проявление активных действий, но и как воздержание от таковых. В конечном счете все зависит от содержания конкретного международного договора и обязательств из него вытекающих. Выполнение международного договора включает в себя как обеспечение договора, так и его использование. Только при продуманном и качественном обеспечении и правильном и корректном использовании его положений можно говорить о его эффективном выполнении. Выполнение международного договора опосредовано его обеспечением и использованием. Эффективное выполнение международного договора позволяет раскрыть весь его потенциал, заложенный участниками, и достичь целей, предусмотренных в таком договоре.

Анализ международно-правовой доктрины и практики показывает, что выполнение международного договора осуществляется как в международной сфере, так и на уровне внутригосударственных отношений. Причем если мы говорим о международной сфере, то, прежде всего, имеем в виду таких субъектов международного права, как государства и международные организации. Выполнение договора во внутригосударственной сфере осуществляется компетентными органами публичной власти. Вместе с тем, как показывает практика, зачастую воздействие некоторых субъективных факторов, например политических идеологических, серьезно препятствует эффективному выполнению международных договоров. Данные факторы лежат вне международно-правовой сферы, но имеют подчас решающее воздействие на выполнение международного договора и развитие международно-правовой сферы как таковой.

Как уже было отмечено, профессор И. И. Лукашук определял понятие «использование» как осуществление субъектами своих прав, вытекающих из норм международного права. Использование может иметь место как в международной, так и внутригосударственной сферах. Однако использование еще не есть выполнение. Данные правовые понятия несинонимичны. Субъект может использовать права, предоставленные ему нормами международного права, однако не выполнять соответствующие международно-правовые обязательства. Ключевой вопрос – это содержание, объем понятия «международные обязательства», истолковав которое, можно выяснить соотношения понятий «выполнение договора» и «использование договора». По нашему мнению, в Курсе международного права верно подмечено, что понятие «обязательство» не равнозначно понятию «обязанность», поскольку включает в себя не только обязанности, но и соответствующие права, которые, согласно рассматриваемому принципу, также должны осуществляться добросовестно, т. е. в соответствии с целями и принципами международного права, без ущерба для законных прав и интересов других субъектов[362]. Таким образом, категория «использование» наиболее тесным образом связана с правами, вытекающими из договора, нежели обязанностями, которые необходимо выполнять (исполнять).

Так, категории «обеспечение договора», «выполнение договора», «использование договора» тесным образом связаны между собой. Данные категории могут рассматриваться в отдельности, но всегда необходимо иметь в виду их взаимозависимость и взаимообусловленность. Дифференциация этих понятий не должна отрывать их друг от друга настолько, чтобы ставилось под угрозу достижение целей конкретного международного договора. Наиболее оптимально, чтобы каждая из этих категорий рассматривалась в контексте остальных, их системной взаимосвязи.

Кроме того, реализация международных договоров предполагает участие в этом процессе совокупности органов государственной власти (как федеральных, так и субъектов Федерации), органов местного самоуправления, в необходимых случаях учреждений и организаций, а также нормативных правовых актов органов власти по вопросам, входящим в их компетенцию, направленных на выполнение международных договоров. Посредством выполнения международных договоров государство развивает законодательство, обогащает его новым содержанием, приводит в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, создает условия для построения правового государства. В современный исторический период законодательство государства является важным «проводником международно-правовых норм во внутригосударственные отношения». Развитие российского законодательства не может быть реализовано в полной мере без учета международно-правовых норм, поскольку в современном мире международно-правовая система и внутригосударственные правовые системы тесно взаимосвязаны.

Путем имплементации в национальное законодательство реализуется значительный массив международно-правовых норм. Международно-правовые нормы включаются в национальные нормативные правовые акты: кодексы, законы, подзаконные нормативные правовые акты. Как правило, способы выполнения международных обязательств выбирают сами государства, если сам международный договор не предопределяет какой-либо порядок. Основополагающее место в системе нормативно-правового обеспечения реализации международных договоров занимают конституционные нормы. Конституционные гарантии исполнения международных договоров – отмечают В. Т. Кабышев и В. С. Хижняк – занимают главное место среди иных внутригосударственных гарантий реализации международного права. Конституция не просто декларирует намерения государств в отношении международных договоров, но и определяет обязанности государственных органов по реализации их положений и по надзору за реализацией[363].

Анализ международной договорной практики показывает, что отдельные международные договоры Российской Федерации оказывают влияние на всю систему права, а их эффективная реализация зависит от согласованности нормативных правовых актов всех уровней: федерального, регионального, местного. В то же время необходимо отметить, что реализация многосторонних и двусторонних международных договоров Российской Федерации имеет отличительные особенности для каждого вида обозначенных международных договоров.

На наш взгляд, применительно к двусторонним международным договорам Российской Федерации следует отметить, что в случае, если двусторонний международный договор РФ устанавливает иные правила, чем предусмотренные российским законодательством, и если положения такого договора самоисполнимы, он может применяться непосредственно в рамках правовой системы, а внесения изменений в законодательные акты не требуется. Такой подход обусловлен тем, что между самими международными договорами РФ не исключены коллизии, и в таком случае, если договоры содержат коллидирующие положения, вносить изменения в соответствующие законодательные акты не представляется целесообразным, иначе может быть нарушено одно из основных качеств законодательства – стабильность. Законодательство должно оставаться стабильным, а не быть подвержено постоянным изменениям.

В рассмотренном нами случае возможно использовать конституционный механизм приоритетного применения правил международного договора по отношению к правилам, установленным законом. «В качестве примера реализации международных договорных обязательств посредством автоматической интеграции, т. е. когда не требуется принятия дополнительных актов законодательного или административного характера для придания положениям договора действия во внутригосударственном праве, можно привести соглашения об избежании двойного налогообложения, которые устанавливают иные правила, чем предусмотренные федеральными законами… В Налоговый кодекс не вносятся какие-либо изменения и дополнения, не принимаются иные, имплементирующие положения соглашений об избежании двойного налогообложения акты»[364].

Так, например, Л. Павлова выделяет следующие критерии самоисполнимых международных договоров: «…самоисполнимые нормы должны отвечать следующим требованиям. 1. Иметь статус нормы международного права, независимо от юридической природы (договорная, обычная, резолюция международной организации). 2. По содержанию ориентироваться на применение субъектами национального права (физическими и юридическими лицами). 3. Обладать прямым действием на территории государства, не требуя помощи внутригосударственного акта»[365].

Таким образом, институт самоисполнимых и несамоисполнимых международных договоров должен более активно внедряться в практику реализации международных договоров, заключаемых в рамках межгосударственных интеграционных объединений, в том числе ЕврАзЭС и Таможенного союза.

В доктрине международного права при рассмотрении вопроса о выполнении международных договоров, как правило, выделяют правовой и организационно-исполнительный (или организационно-распорядительный) механизмы. Отметим, что четко различать правовой механизм и организационно-исполнительный механизм реализации невозможно, да и этого не требуется. Эти механизмы должны быть согласованы и гармонизированы между собой, только таким способом можно обеспечить эффективное выполнение международных обязательств. Невозможно рассматривать меры правового характера, не касаясь организационно-исполнительных мер, также и организационно-исполнительные меры неосуществимы без определенных правовых решений.

Как уже указывалось, основным международно-правовым актом, регулирующим процесс заключения, действия и прекращения договоров между государствами, является Венская конвенция. Она подробным образом не регулирует вопросов реализации международных договоров. Вместе с тем в ней содержатся некоторые важные положения, касающиеся выполнения международных договоров, в частности положения «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться» (ст. 26), «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора» (ст. 27) и др. Относительно совершенствования международно-правовой базы, относящейся к выполнению международных договоров, вполне обоснованно мнение профессора О. Н. Хлестова, который считает, что надо усилить контроль за выполнением международных договоров с помощью международных механизмов и совершенствования их деятельности. Необходимо разработать дополнительный протокол к Венской конвенции, специально посвященный контролю за выполнением договоров с учетом практики применения Венской конвенции[366].

Значение внутригосударственного права для реализации международно-правовых обязательств сложно переоценить ввиду того, что международное право, как правило, не содержит норм, направленных на выполнение международно-правовых предписаний. В связи с этим мы согласны с Б. И. Осмининым, который считает, «что международное право, обязывая государства соблюдать международные договоры, налагает обязательство, нацеленное на результат, а не на средства его достижения. Государства в целом свободны в установлении порядка и выборе способов реализации международных договорных обязательств»[367].

Таким образом, ввиду того, что международное право не предрешает всех вопросов, связанных с выполнением международных договоров, они должны быть урегулированы во внутригосударственном праве или соответствующей практике государственных органов. Отметим, что законы о международных договорах приняты во всех государствах – участниках СНГ[368].

Отсюда следует, что все государства – члены Таможенного союза и ЕврАзЭС имеют необходимый правовой механизм для реализации заключенных в рамках обозначенных интеграционных объединений международных договоров. В то же время особенности организационно-распорядительного механизма в каждом государстве – члене ЕврАзЭС и Таможенном союзе позволяют проводить имплемента-ционные мероприятия по реализации международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза, с учетом особенностей национальной правовой системы и специфики законодательства.

Вместе с тем не все международные договоры подразумевают однотипные механизмы имплементации их в национальное законодательство, а значит и механизмы реализации, если говорить в более широком смысле.

На наш взгляд, рассматривая вопросы реализации международных договоров, необходимо учитывать их иерархию, которая зависит от уровня, органов государства, представляющих последнее на международной арене. Причем иерархия может рассматриваться как на уровне самих международных норм, так и при взаимодействии норм международного и национального права.

В отношении вопросов применения норм международного права во внутригосударственной правовой системе авторами коллективной монографии «Международное право и национальное законодательство» справедливо подчеркивается, что международное право предусматривает правило, согласно которому непосредственный порядок реализации международных обязательств in foro domestico (т. е. внутри государства) должен определяться национальным правом.

Не менее важное практическое значение в этом контексте имеет вопрос относительно места (ранга), предоставляемого международно-правовым положениям в нормативной иерархии национального правопорядка. Общепринято, что как сам механизм реализации международно-правовых обязательств во внутреннем праве, так и вопрос иерархичности, а в более широком контексте – взаимосвязь между обоими правовыми порядками – является, по большому счету, прерогативой конституционного права[369]. В данном контексте интересно заметить, что в некоторых иностранных государствах подобный механизм принятия парламентом ad hoc решений об установлении внутренней правовой иерархии отдельных нормативных актов получил законодательное закрепление. В частности, Федеральная конституция Австрии предусматривает принятие так называемых конституционных законов (Bundesverfassungsgesetz) по процедуре, аналогичной внесению изменений в основной закон страны. Одобренным таким образом как федеральным законам (или отдельным частям законов), так и международным договорам (или же их отдельным положениям) автоматически придается юридическая сила конституционных положений[370].

Говоря о международных договорах Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации, необходимо сразу отметить важность анализа этого вопроса с учетом положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

С. Ю. Марочкин справедливо отмечает, что «со времени принятия Конституции РФ 1993 г. сложилась широкая, разветвленная и устойчивая система использования и применения в практике (суды, прокуратура, иные виды правоприменительных органов, адвокаты, граждане) международных обязательств России… Закрепленное в качестве одной из основ конституционного строя страны положение об общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ как составной части правовой системы страны (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) радикально изменило место и роль международных обязательств в сфере внутригосударственной юрисдикции»[371]. По вопросу о месте, а также о действии международных договоров Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации имеется достаточно обширная литература[372].

К вопросу о месте международных договоров Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации обращался Верховный Суд РФ в своем постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[373], а также постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[374].

Высший Арбитражный Суд РФ также не обошел этот вопрос стороной. Проблемы, связанные с применением международных договоров Российской Федерации, были подняты им в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1999 г. № 8 «О действии международных договоров Российской Федерации применительно к вопросам арбитражного процесса»[375]. Примета сегодняшнего дня – пишет Т. Я. Хабриева – активное применение судами в Российской Федерации норм международного права, учет решений международных судов[376].

Таким образом, можно заключить, что проблема о месте международных договоров Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации затрагивается как законодателем, так и судебной практикой, а также, что вполне естественно, и научным юридическим сообществом. Кроме того, опираясь на указанную выше ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, следует констатировать, что международные договоры Российской Федерации – как и межгосударственные и межправительственные международные договоры, так и международные договоры межведомственного характера – входят в правовую систему России[377]. Для того чтобы международный договор Российской Федерации вошел в правовую систему, необходимо чтобы Российской Федерацией было выражено согласие на обязательность для нее такого договора, а также, чтобы последний вступил в силу.

Что касается способов выражения согласия государства на обязательность для него международного договора, то Венская конвенция совершенно обоснованно устанавливает следующее: «Согласие государства на обязательность для него международного договора может быть выражено подписанием договора, обменом документами, образующими договор, ратификацией договора, его принятием, утверждением, присоединением к нему или любым другим способом, о котором условились» (ст. 11). Положения ст. 11 Венской конвенции законодатель отразил в п. 1 ст. 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».

Основываясь на вышеизложенном, мы установили, что международные договоры Российской Федерации благодаря конституционной норме входят в правовую систему России наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права[378]. По своей природе они занимают обособленное положение в нормативном массиве правовой системы Российской Федерации, функционируют наряду с российским правом, должны толковаться и применяться в свете целей и принципов международного права и конкретного договора, с установленными в нем временны ми, пространственными и субъектными пределами действия, в контексте значения используемых в нем терминов, а не с точки зрения соответствующих ориентиров внутреннего права[379].

Благодаря конституционной «прописке» общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации не вторгаются прямо во внутригосударственный нормативный комплекс, в российское законодательство, а взаимодействуют с ним в правоотношениях, в правоприменительном процессе, в структуре правопорядка[380]. В связи с этим нельзя согласиться с Б. С. Эбзеевым, который считает, что «международные договоры России равны по статусу федеральному закону, обладают приоритетом в применении»[381]. Конституция РФ как раз пошла по иному пути, определив в правовой системе особое место для международных договоров, она ни приравнивала их к законодательству. В качестве примера, когда международный договор приравнен по своей силе и статусу к закону, можно привести Конституцию Турции. В ней сказано, что «международные соглашения, заключенные должным образом, принимают силу закона».

В то же время введение международных договоров в правовую систему государства не является самоцелью; благодаря этому закрепляется возможность их непосредственного использования и применения во внутригосударственных отношениях, создаются благоприятные правовые условия для реализации международных договоров.

Следует отметить, что государства по-разному рассматривают в своих конституциях вопрос о соотношении норм международного права с нормами права внутригосударственного. В принципе это суверенное право государства, каким образом оно считает нужным, таким оно и включает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в свою правовую систему, право или законодательство. П. Е. Галюк отмечает, что «в рамках национальной правовой системы государство может выбирать порядок и способ реализации международных договорных предписаний, а также определять статус и место международных договоров в системе национального законодательства»[382]. Профессор Т. Тодоров, касаясь вопроса взаимодействия международного и внутригосударственного права пишет: «всякое государство самостоятельно определяет отношение к международному праву, как правило, через свои конституции»[383].

Однако здесь нужно иметь в виду некоторые юридические нюансы.

В тех государствах, конституции которых рассматривают указанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры частью законодательства или права[384], возможно возникновение проблемы, связанной с тем, что закон принятый позже международного договора, может отменить последний, – на основании принципа – «закон последующий отменяет закон предыдущий (lex posterior derogat priori)», что гипотетически дает возможность произвольного отказа от взятых международных обязательств.

В белорусской школе международного и конституционного права также неоднозначно рассматривается вопрос об иерархическом соотношении норм международного права и белорусского законодательства. Так, Л. В. Павлова считает, что общепризнанные принципы международного права занимают наивысшее место в правовой системе Беларуси, второе место занимает Конституция Беларуси, согласно положениям ст. 8 Конституции Республики Беларусь. Однако, как отмечают белорусские авторы, «данные положения не позволяют дать четкого определения средств и способов имплементации международных обязательств Республики Беларусь в национальное законодательство. Вопрос о возможности непосредственного действия норм международного права на территории Белоруссии является дискуссионным»[385].

В доктрине Республики Казахстан применяется дифференцированный подход к соотношению национального законодательства с общепризнанными принципами международного права, ратифицированными международными договорами и международными договорами Республики Казахстан, не подлежащих ратификации. Если первые два компонента включаются в правовую систему Республики Казахстан, то в отношении третьей группы – международных договоров Республики Казахстан, не предусматривающих ратификацию, такого не наблюдается. Как отмечает казахский юрист С. Т. Алибеков, «приоритет перед законами и непосредственное применение ратифицированных международных договоров на территории республики предполагают ситуативное превосходство норм таких договоров в случаях коллизий с нормами законов»[386]. В то же время, как отмечает академик Национальной академии наук Республики Казахстан М. Т. Баймаханов, «…приоритетность норм международных договоров, прошедших процедуру ратификации в данном государстве, перед актами национального права не обуславливается особыми свойствами или повышенной юридической силой этих норм, а устанавливается самой Конституцией»[387].

Немецкие юристы по рассматриваемому вопросу занимают следующую позицию. Р. Арнольд считает, что «ранг международно-правовых договоров в немецком правопорядке определяется качеством той правовой нормы, которая способствовала трансформации договора в немецкое право, то есть закона об одобрении. Таким образом, и договор в форме закона об одобрении и (более поздние) федеральные законы имеют равные ранги. Применяется норма «lex posterior»: lex posterior derogat legi priori. Это означает, что (федеральный) закон, последующий за законом об одобрении международно-правового договора, может без проблем изменять закон об одобрении, так что в этом отношении в немецком правопорядке силу имеет этот последующий закон (по сравнению с законом об одобрении он является, следовательно, более поздним), а не содержание международно-правового договора. Изменение содержания договора путем изменения закона об одобрении представляется, таким образом, возможным в рамках трансформационной модели»[388]. Далее Р. Арнольд особенно подчеркивает, что на основании принципа приверженности государства нормам международного права соответствующий закон должен быть тогда в этом отношении изменен. От его применения внутренними органами нужно отказаться, как только будет обнаружено его противоречие международному праву, поскольку иначе нарушается названный принцип[389].

Некоторые авторы, утверждают, что «международные договоры, в которых участвует Россия, входят в состав ее действующего права в качестве общеобязательных и приоритетных по своей юридической силе источников, но в то же время, являясь актами международного права, не являются составной частью ее национального законодательства»[390]. Такой подход, на наш взгляд, представляет собой некорректное истолкование Конституции РФ, согласно которой международные договоры Российской Федерации входят в правовую систему, а не в право. Понятие правовой системы шире, чем понятие права. Право, в свою очередь, входит в правовую систему[391].

С учетом вышеизложенного следует отметить, что текущее законодательство государства должно опираться на положения Конституции РФ, а не искажать их, что может помешать эффективной реализации норм международного права на внутригосударственном уровне, а также ввести правоприменителя в заблуждение, дать ему неправильную ориентировку в отношении указанных международно-правовых норм.

Кроме того, в связи с положением, буквально отраженным в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, если исходить из его правового толкования, встают некоторые вопросы, в том числе в отношении термина «закон». Следует ли толковать его буквально, т. е. подразумевая под ним только закон, или относить к нему иные нормативно-правовые акты, такие как указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, т. е. толковать термин «закон» в этом случае расширительно? А также все ли международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом применения в отношении законов, или для этого необходимы определенные условия?

По нашему мнению, в отношении термина «закон», используемого в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, представляется, что его необходимо толковать расширительно, т. е. понимать под термином «закон» федеральные законы и указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные нормативные правовые акты (например, акты министерств и ведомств). Аналогичного мнения придерживается Б. С. Эбзеев; он указывает, что понятие «федеральный закон» следует толковать расширительно, имея в виду, что приоритет в применении конвенционных норм распространяется и на подзаконные нормативные правовые акты[392]. Если же толковать термин «закон» не расширительно, то в случае, если, например, международным договором Российской Федерации будут установлены иные правила, чем предусмотренные постановлением Правительства РФ или указом Президента РФ, конституционная норма ч. 4 ст. 15 не сможет работать должным образом, исказится ее истинный смысл. А. С. Пиголкин, говоря о расширительном толковании (он его называет распространительным), отмечает, что при таком толковании буквальное выражение правовой нормы расширяется до ее действительного содержания. Расширительным (распространительным) может быть как толкование того или иного слова или термина, употребленного в нормативном акте, так и всего словесного выражения нормы в целом[393].

Более сложный вопрос состоит в том, все ли международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом применения, в случае если они устанавливают иные правила, чем закон? Как уже было отмечено выше, международные договоры Российской Федерации заключаются на трех уровнях: от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры); от имени Правительства РФ (межправительственные договоры); от имени федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры). Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» не содержит прямого ответа на вопрос о приоритетном применении правил международного договора[394]. По этому вопросу свое мнение высказал Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». Пункт 8 указанного постановления устанавливает, что «правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор».

Отметим, что подп. «а» п. 1 ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», согласно которому ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом. Такая позиция представляется вполне обоснованной и имеет поддержку среди ученых-юристов[395]. Таким образом, опираясь на указанное выше постановление Пленума Верховного Суда РФ и положения Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», можно придти к выводу о том, что, если согласие Российской Федерации на обязательность для нее какого либо международного договора выражено в форме федерального закона, то такой международный договор обладает приоритетом применения по отношению к закону, устанавливающему иные правила.

Подобного подхода придерживается и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В Докладе о состоянии законодательства в Российской Федерации в 2005 г. говорится о том, что «нератифицированные межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры также являются составной частью правовой системы России. Указанные договоры входят в правовую систему России, занимая свое место согласно следующему принципу: правила международного договора Российской Федерации имеют приоритет в отношении внутригосударственных правовых актов, изданных государственным органом (органом государственной власти), выразившим в рамках предоставленных ему полномочий согласие применительно к данному договору, а также в отношении иных актов, принятых нижестоящими органами»[396].

Однако среди ученых-юристов встречаются и иные мнения. Так, видный специалист в области гражданского права М. Г. Розенберг считает, что «Часть 4 статьи 15 Конституции РФ, предусматривая приоритетность правил международных договоров в отношении правил внутреннего закона, не содержит указаний на то, что имеется в виду только ратифицированные международные договоры. Решающее значение в этом вопросе, как представляется, должно придаваться тому, входило ли в силу Закона в компетенцию соответствующего ведомства заключение такого международного соглашения, предусматривающего для конкретных (специальных) случаев применения иных правил, чем предусмотренные общим законодательством»[397]. Далее М. Г. Розенберг отмечает: «практика МКАС исходит из того, что приоритетность правил международного договора, в котором участвует Российская Федерация, распространяется на все их виды (межгосударственные, межправительственные и межведомственные). Решающее значение должно придаваться тому, входило ли в компетенцию органа, подписавшего такой международный договор, его заключение и требуется ли по законодательству РФ для его вступления в силу издание специального закона РФ. Представляется, что данные по этому вопросу официальные разъяснения (постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 и от 10 октября 2003 г. № 5) необоснованно сужают предписания Конституции РФ»[398].

Однако необходимо заметить, что в отечественной правовой науке такой подход присутствовал не всегда. Так, в советский период подчеркивалось, что «Закон СССР «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР» не содержит общей нормы о приоритете применения норм международных договоров перед нормами советского права, хотя такая норма содержится в некоторых кодифицированных законодательных актах СССР, относящихся более чем к 20 различным отраслям и сферам государственной деятельности. И это неслучайно. Отсутствие такой нормы означает прежде всего то, что в связи с принципом равенства силы норм международного и внутригосударственного права в тех случаях, когда закон СССР не распространяет на соответствующую сферу общих положений о приоритете норм международных договоров, последние не подлежат применению в данной сфере при расхождении норм международного договора с национальным законом. Для решения коллизий, возникающих в таких случаях, должны применяться другие методы»[399].

Вместе с тем мы также исходим из того посыла, что для международного права не имеет решающего значения то, посредством какого акта государство выразило свое согласие на обязательность для него международного договора. С точки зрения международного права и Венской конвенции все действующие и действительные международные договоры обладают равной юридической силой и подлежат добросовестному исполнению независимо от того, каким нормативным правовым актом принято решение о выражении согласия на обязательность того или иного международного договора. В то же время уровень (вид) международного договора и способ его введения в национальную правовую систему имеют значение для имплементационного механизма, включая внутренние особенности внедрения международно-правовых норм в национальный правопорядок, а также специфику соотношения с массивом нормативных правовых актов.

Таким образом, следует учитывать также юридические нюансы, в частности иерархию самих международных договоров. Необходимо учитывать и то обстоятельство, от имени какого органа заключен международный договор, т. е. какой уровень в иерархии органов государственной власти занимает такой орган. Современная доктрина международного права исходит из того, что во взаимоотношениях двух государств договорам на высшем уровне должны соответствовать все остальные договоры. Если же речь идет о договорах с разными государствами, то межправительственный договор с государством «А» не обязательно должен соответствовать договору на высшем уровне с государством «Б»[400].

Во взаимоотношениях двух государств международные договоры межведомственного характера должны соответствовать межгосударственным и межправительственным международным договорам. Это обусловлено иерархией международных договоров. А вот во взаимоотношениях различных государств международный межведомственный договор с государством «А» может и не соответствовать межгосударственному или межправительственному международному договору с государством «Б». В принципе государства по взаимному соглашению могут отдать преимуществу международному договору, заключенному на более низком уровне[401]. Это суверенное право государств, они являются основными творцами норм международного права и по взаимному соглашению могут установить и иерархию договоров, заключенных на различных уровнях в своих взаимоотношениях[402].

Точку зрения относительно иерархии международных договоров не разделял такой видный специалист в области права международных договоров, как А. Н. Талалаев. Он считал, что международное право не знает принципа иерархии международно-правовых норм в зависимости от органов государств, которые принимают участие в создании этих норм. С тем, что международным договорам присуща иерархия, нельзя согласиться, считал А. Н. Талалаев; принятие этого тезиса означало бы отрицание единства государственной власти и единого носителя суверенитета. Установление же иерархии международных договоров в зависимости от внутригосударственной иерархии органов, выступающих при заключении международных договоров как представители государства в целом, есть внутреннее противоречие[403].

В обзоре деятельности Комиссии международного права ООН за 2006 г., говорится: «В качестве правовой системы международное право не является случайным набором таких норм. Нормы могут, таким образом, существовать на более высоком и боле низком иерархических уровнях, их формулировки могут предполагать большую или меньшую степень обобщения и конкретизации, а сроки их действительности могут относиться к более ранним или более поздним моментам времени»[404]. На наш взгляд, правило иерархии[405] международных договоров в зависимости от уровня представляющих государство органов имеет место быть. Иерархия международных договоров, заключенных одними и теми же государствами, в зависимости от уровня представляющих государство органов должна способствовать разрешению коллизий, которые при современном развитии межгосударственных договорных отношений вполне могут случаться.

Следует согласиться с мнением А. Н. Талалаева в том, что государство может самостоятельно разрешить указанный вопрос на основе специальных внутренних нормативных актов, исключающих возможность коллизий между договорами, заключенными государственными органами, стоящими на разных уровнях в системе управления государств – участников договоров[406]. В качестве примера можно привести Закон Республики Армения «О международных договорах Республики Армения» от 28 июля 2000 г. Статьи 7–9 указанного Закона определяют отношения, которые регулируются межгосударственными, межправительственными, межведомственными договорами Республики Армения. В п. 4 ст. 8 сказано, что межправительственным договором Республики Армения не могут регулироваться отношения, регулируемые межгосударственным договором Республики Армения.

Пункт 3 ст. 9 Закона, в свою очередь, устанавливает, что межведомственным договором Республики Армения не могут регулироваться отношения, регулируемые межгосударственным и межправительственным договорами Республики Армения. Такая законодательная норма должна способствовать недопущению коллизий между международными договорами, так как согласно Закону Республики Армения «О международных договорах Республики Армения» не может регулировать сходные отношения межгосударственный и межведомственный договор либо межправительственный и межведомственный международный договор. Таким образом, предметы обозначенных международных договоров не должны совпадать.

«Иллюстрируя» указанный пример научным комментарием, возможно привести высказывание видного специалиста в области международных межведомственных соглашений Н. В. Миронова. Он отмечал, что установление в каждом государстве единых принципов и форм координации заключения международных соглашений, а также общегосударственной координации содержания таких соглашений явилось бы, несомненно, эффективной мерой, способствовавшей предупреждению возникновения возможных коллизий договорных норм при их применении в системе внутригосударственного права, а тем самым и укреплению как внутригосударственной, так и международной законности[407]. По нашему мнению, в этом случае целесообразно учитывать не только применение международных договоров во внутригосударственной сфере, но и не забывать о применении международных договоров в сфере международной[408]. В Венской конвенции о праве международных договоров содержится специальный раздел, посвященный применению международных договоров (ст. 28 «Договоры не имеют обратной силы», ст. 29 «Территориальная сфера действия договоров», ст. 30 «Применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу»)[409].

Как указывалось, Венская конвенция применяется к договорам между государствами (ст. 1), и естественно, что она говорит о международных договорах государства вообще, как субъекта международного права, не проводя различия в зависимости от уровня органа, представляющего государство по внутригосударственному праву. А как мы уже неоднократно показывали, практика государств пошла по тому пути, что международные договоры заключаются на разных уровнях: межгосударственном, межправительственном, межведомственном. Венская конвенция, что вполне справедливо, этого уровня не учитывает, да и не должна его учитывать. Однако не исключено, что при применении международных договоров могут возникнуть серьезные вопросы, которые будут обусловлены, в частности, тем, что международные договоры, участниками которых являются одни и те же государства, заключаются на различном уровне. По нашему мнению, применение такого правила иерархии, основанного на учете уровня органов государства, представляющих его на международной арене, вполне возможно в практике межгосударственных договорных отношений и будет способствовать их укреплению и стабилизации.

В связи с этим в рамках межгосударственных интеграционных объединений либо одного из них: ЕврАзЭС или Таможенного союза – целесообразно разработать и принять документ (в идеале это должен быть международный договор, если же государства не готовы к этому, то возможно ограничиться и документом рекомендательного характера), посвященный иерархии международных договоров, заключаемых на разном уровне (межгосударственном, межправительственном, межведомственном) в рамках данного межгосударственного объединения. Подобный международный акт способствовал бы разрешению вопросов, связанных с возможными коллизиями между договорами с одними и теми же участниками, заключенными на разных уровнях. Осуществить это применительно к межгосударственному объединению, такому как ЕврАзЭС или Таможенный союз, вполне возможно. Данное обстоятельство обусловлено тем, что законодательство государств – участников ЕврАзЭС и Таможенного союза, касающееся заключения, исполнения и прекращения международных договоров, очень сходно между собой. Так, международные договоры в государствах – членах ЕврАзЭС и Таможенного союза заключаются на трех уровнях (межгосударственном, межправительственном, межведомственном).

Иерархия международных договоров государств – членов ЕврАзЭС и Таможенного союза, как правило не установлена в законах, но, толкуя эти законы, можно выяснить, что международные договоры межведомственного характера находятся на самой низшей «ступеньке» в иерархии международных договоров, что в полной мере соответствует современной доктрине международного права. Поэтому в рамках ЕврАзЭС заключаются многосторонние договоры как на межгосударственном и межправительственном, так и на межведомственном уровнях. Очевидно, что эти договоры должны соответствовать друг другу и не содержать противоречащих положений.

Однако в международной договорной практике вполне может возникнуть ситуация, когда нормы договоров, заключенных на разных уровнях, вступают в противоречие друг с другом. Венская конвенция не предрешает вопросов, связанных с иерархией международных договоров. Поэтому разработка и принятие указанного выше акта является насущной потребностью для более эффективного и гармоничного развития международных отношений; в частности, такой международно-правовой акт может способствовать более эффективному разрешению споров в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза, отнесенных к компетенции Суда ЕврАзЭС. Так, например, Суд Евразийского экономического сообщества разрешает межгосударственные споры экономического характера, возникающие при применении действующих международных договоров в рамках ЕврАзЭС; при исполнении обязательств, предусмотренных действующими международными договорами в рамках ЕврАзЭС[410].

Суд ЕврАзЭС вполне может столкнуться с ситуацией, при которой международные договоры одних и тех же государств, заключенные на разных уровнях, могут содержать положения, противоречащие друг другу, например межправительственный и межведомственный договоры. В этом случае был бы весьма полезен международно-правовой акт, разрешающий вопросы иерархии международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС, в целях недопущения коллизий международных договоров различного уровня.

Разработать и принять такой международно-правовой акт, регламентирующий вопросы иерархии договоров, предпочтительнее в форме международного договора, нежели принимать по этому поводу акт рекомендательного характера. Во-первых, по международному договору государства берут на себя определенные международно-правовые обязательства, исполняя которые достигают необходимого, социально полезного результата. В данном случае в международном договоре, регламентирующем иерархию договоров в рамках ЕврАзЭС, целесообразно выстроить четкую вертикаль таких договоров, установив, что на высшем уровне находятся межгосударственные договоры, затем – межправительственные, и, наконец, на третьем уровне, – международные договоры межведомственного характера, которые, в свою очередь, находятся в иерархической соподчиненности согласно своему уровню.

Во-вторых, предпочтительнее заключить именно международный договор об иерархии договоров в рамках ЕврАзЭС, вследствие того, что международные договоры по законодательству государств – участников ЕврАзЭС и Таможенного союза входят либо в правовую систему (Российская Федерация, Республика Таджикистан, Кыргызская Республика), либо в право (Республика Казахстан), либо в законодательство государства (Республика Беларусь). Таким образом, международные договоры в этих государствах могут регулировать внутригосударственные отношения. Это имеет особое значение и для предложенного проекта международного договора, как договор, устанавливающий иерархию международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС. Он мог бы урегулировать вопросы и восполнить пробелы в законодательстве государств – участников ЕврАзЭС и Таможенного союза, посвященном международным договорам, в частности вопросам иерархии международных договоров как в международной сфере, так и в сфере внутригосударственной.

Применительно к возможности принятия подобного документа в форме рекомендательного акта необходимо отметить следующее. Документ рекомендательного характера правоустанавливающими юридическими свойствами не обладает, так как не содержит норм международного права и не входит, согласно конституциям или законодательству государств, в правовую систему, право или законодательство. Государства могут ориентироваться на такой документ при решении тех или иных спорных вопросов, но международно-правового разрешения обозначенных выше вопросов можно добиться только в международном договоре.

Как уже указывалось, на наш взгляд, иерархия должна быть следующей: на самом высоком уровне – межгосударственные договоры, затем – межправительственные договоры, а потом – международные договоры межведомственного характера. В то же время следует иметь в виду, что государства по взаимному соглашению в отдельном случае могут предоставить приоритет и договору, стоящему на более «низкой ступеньке» согласно предлагаемой иерархической «лестнице». Это в принципе возможно, поскольку государства – основные субъекты международного права и, соответственно, творцы его норм; они обладают суверенным правом в своих взаимоотношениях определять иерархию договоров с учетом, естественно, императивных норм международного права (ст. 53, 64 Венской конвенции), а также ст. 103 Устава ООН (определяющую преимущественную силу обязательств по Уставу ООН по отношению к другим международным договорам). Также очевидно, что государства должны учитывать и другие положения Венской конвенции, в частности применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу (ст. 30), но и здесь государствам – участникам ЕврАзЭС и Таможенного союза целесообразно иметь в виду иерархию международных договоров, заключенных на разных уровнях участниками которых являются одни и те же государства.

Отметим также, что выполнение международных договоров, заключаемых в рамках межгосударственных интеграционных объединений, помимо достижения целей, предусмотренных соответствующим договором, также способствует гармонизации законодательства государств – участников соответствующего договора, а в отдельных случаях – и унификации. Вместе с тем понятие «гармонизация» не следует путать с понятием «унификация» и иными сходными по смыслу юридическими категориями, например со «сближением законодательств». Анализ юридической доктрины и практики показывает, что на процессы гармонизации и сближения национальных законодательств отрицательно влияет «избирательность» в выполнении международных обязательств, когда государства предпочитают реализовывать одни из них и оставляют без внимания другие. Причина такого выбора подчас чисто политическая, отражающая колебания политических курсов государств и быстро меняющиеся отношения между государствами[411].

Гармонизация законодательства предполагает общие подходы, концепции развития национальных законодательств, когда вырабатываются общие правовые принципы и отдельные решения[412]. Как отмечал И. И. Лукашук, «Гармонизация представляет собой процесс целенаправленного сближения правовых систем в целом или отдельных отраслей, утверждения общих институтов и норм, устранения противоречий. Гармонизации права как необходимому условию интеграции придается первостепенное значение региональными организациями. Унификация означает введение в правовые системы государств единообразных норм. Основным средством ее осуществления являются международные договоры»[413]. Кроме того, помимо международных договоров гармонизации законодательств также способствуют модельные законодательные акты, принимаемые в рамках межгосударственных объединений на постсоветском пространстве, в частности, под эгидой ЕврАзЭС, Таможенного союза и СНГ. Модельные акты не регулируют международные отношения государств, а нацелены на гармонизацию национальных законодательств и выработку взаимоприемлемых подходов к тем или иным вопросам внутригосударственной правовой регламентации.

Модельные законы ввиду своего рекомендательного характера направлены именно на гармонизацию законодательства государств, а не на его унификацию. Как отмечалось, эти два важных юридических понятия необходимо различать между собой, так как их отождествление не только неверно с теоретических позиций, но и может повлечь ошибки в правотворчестве и правоприменении. Слово «модель» указывает на типовой, примерный характер модельных законодательных актов, на возможность использования на национальном уровне концептуальных подходов, содержащихся в них.

Сложность вопроса о гармонизации законодательства с помощью модельных законов состоит в том, что невозможно создать твердого и точного организационно-правового механизма их реализации, что опосредовано самой природой модельных актов и отсутствием в них юридической обязательности. По нашему мнению, четкие и точно определенные организационно-правовые механизмы должны иметь место применительно к реализации международных договоров. Это должны быть механизмы международно-правового и внутригосударственного уровней, что, в свою очередь, имело бы положительное значение для гармонизации национальных законодательств в целом как единой задачи. И. Л. Бачило справедливо отмечает, что накапливается большой опыт гармонизации законодательства в пространстве СНГ. Здесь активно реализуется опыт рамочных модельных законов и иных приемов, влияющих на состав и содержание заинтересованных сторон. Практика предложила еще один уровень законотворчества в рамках Союза Российской Федерации и Республики Беларусь. На этом примере возможно не только проследить подход к упорядочению, гармонизации законодательства государств, которые значительное время имели разные модели своих национальных экономик, решения социальных проблем, но и увидеть множество приемов в самой деятельности по гармонизации законодательства[414].

Таким образом, понятие гармонизации права отражает общие тенденции в развитии унификации права, в частности унификации, связанной с появлением экономических союзов, региональных объединений государств, с усилением роли административно-правового регулирования тех или иных отношений. Задачу гармонизации права, а точнее, координации внешнеэкономической и, соответственно, законодательной политики государства, решают прежде всего международные договоры, направленные на экономическую интеграцию[415]. Метод гармонизации не предполагает полного единообразия права, его задача состоит в координации действий в сфере права государств[416].

Как отмечает М. А. Пшеничнов, «выделяется два ключевых момента, обусловливающих потребность в концепции гармонизации российского законодательства в контексте международного права. Первый, внешний, аспект связан с необходимостью выполнения международных обязательств; второй, внутренний, аспект – с необходимостью приведения в согласованный, стройный вид законодательного массива Российской Федерации»[417]. В отраслях национального законодательства заметно возрастает удельный вес норм, как бы привнесенных из международно-правовых норм. Еще раз подчеркнем: нормативные понятия, дефиниции, правовые принципы, объем компетенции и правосубъектности, процедуры принятия решений (актов) способы защиты прав граждан и юридических лиц непосредственно используются в законах в качестве их составных элементов, либо опосредованно влияют на формирование соответствующих понятий, принципов, процедур и т. п. как элементов национальных законов[418].

Понятиям «гармонизация», «сближение», «унификация» даются определения в Предложениях по совершенствованию организационно-правового механизма реализации правовых актов Евразийского экономического сообщества. Так, указанные Предложения следующим образом определяют рассматриваемые понятия:

• гармонизация национальных законодательств – правовая процедура приведения национальных актов в такое соотношение с правовыми актами Сообщества, при котором национальные акты по своему содержанию, направленности, правовым последствиям и принципам правового регулирования аналогичны (однородны) правовым актам Сообщества при различии мер, осуществляемых государственными органами стран Сообщества для достижения результат;

• сближение национальных законодательств – правовая процедура приведения национальных актов в такое соотношение с правовыми актами Сообщества, при котором национальные акты по своему содержанию и направленности в основном соответствуют (не противоречат) правовым актам Сообщества;

• унификация национальных законодательств – правовая процедура приведения национальных актов в такое соотношение с правовыми актами Сообщества, при котором нормы национальных актов идентичны (полностью совпадают) правоустанавливающим нормам и положениям правовых актов Сообщества[419].

Данные Предложения, конечно, несвободны от юридических недостатков, но вместе с тем на их основе государствам в лице компетентных органов возможно осуществлять более скоординированную деятельность по гармонизации законодательства.

Необходимо отметить в части сравнительно-правового анализа, что понятия «гармонизация законодательства», «сближение законодательства», «унификация законодательства» содержатся и в международно-правовых актах, принимаемых на уровне Европейского Союза. Например, в Римском договоре об учреждении Европейского Экономического Сообщества от 25 марта 1957 г. используются понятия «гармонизация», «координация», «сближение законодательства». Всем этим трем понятиям придается различное значение. Так, понятие «сближение законодательства» подчеркивает начальную стадию работы в направлении унификации права, для которой характерны своя особенная техника и инструментарий. Понятие «координация» применяется в отношении политики государств, что подчеркивает значение этого термина как важного инструмента развития межгосударственного сотрудничества. В подобном значении можно использовать и понятие «гармонизация». Подчеркивая эту принципиально отличительную черту гармонизации права, можно исходить из широкого и узкого толкования унификации права: широкого – как унификации, включающей в себя метод гармонизации права, и узкого – как унификации, осуществляемой путем создания единообразных норм. Другой отличительной особенностью гармонизации права в условиях экономической интеграции является то, что она в меньшей степени связана с ограничением суверенитета государства. Проводимая на основе международного договора гармонизация права предполагает отказ государства от своих некоторых законодательных функций в соответствии с условиями международного договора[420].

Подытоживая, отметим, что для государств – членов Таможенного союза и ЕврАзЭС особое значение приобретает гармонизация национальных законодательств государств-членов, что имеет важнейшее значение для эффективной реализации международных договоров, заключаемых в рамках данных межгосударственных интеграционных объединений, как на ближайшую перспективу, так и при углублении интеграционных процессов в будущем.

При этом реализация международных договоров, заключаемых в рамках межгосударственных объединений, обусловлена как международно-правовыми, так и внутригосударственными нормативными правовыми актами. Однако практические механизмы реализации международных договорных обязательств еще требуют своего дальнейшего совершенствования.

§ 5. Особенности и характерные черты имплементации международных обязательств Российской Федерации, вытекающих из членства в Таможенном союзе

Вопросы имплементации международных обязательств, т. е. реализации предписаний, установленных международно-правовыми актами, в первую очередь, должны рассматриваться применительно к юридически обязательнм международно-правовым актам, действующим в рамках Таможенного союза.

К юридически обязательным международно-правовым актам для государств – членов Таможенного союза следует отнести международные договоры, решения Высшего Евразийского экономического совета, действующие решения Комиссии Таможенного союза, решения Евразийской экономической комиссии, созданной в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии[421].

Основополагающими международно-правовыми актами, регламентирующими сотрудничество государств в рамках Таможенного союза, являются международные договоры. Причем отметим, что ряд международных договоров являются общими для ЕврАзЭС и Таможенного союза. К таким международным договорам, в частности, следует отнести: Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества; Соглашение о едином порядке экспортного контроля государств – членов Евразийского экономического сообщества от 28 октября 2003 г.[422]; Протокол о механизме применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер в торговле государств – участников Таможенного союза от 17 февраля 2000 г.[423]; Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств – членов Евразийского экономического сообщества от 24 марта 2005 г.[424]; Соглашение о создании информационной системы Евразийского экономического сообщества в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 12 декабря 2008 г.[425] Помимо общих для ЕврАзЭС и Таможенного союза международных договоров государствами – участниками Таможенного союза сформирована обширная международно-правовая база, в которую входит более 70 международных договоров, регламентирующих различные сферы межгосударственного сотрудничества.

Так, международные договоры Таможенного союза посвящены вопросам таможенно-тарифного регулирования, правилам определения страны происхождения товаров, нетарифному регулированию, таможенной статистики внешней и взаимной торговли товарами, тарифным квотам, лицензированию в сфере внешней торговли, техническому регулированию, ветеринарно-санитарным мерам и т. д. Нельзя не отметить, что, несмотря на обилие решений, принимаемых институтами Таможенного союза, базовое значение для осуществления и построения интеграции продолжают играть международные договоры, заключаемые государствами – участниками Таможенного союза.

Помимо международных договоров, имеющих характер учредительных документов для Таможенного союза, например Договора о Евразийской экономической комиссии, Договора о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза от 6 октября 2007 г., заключенных на межгосударственном уровне, основная масса международных договоров заключена на межправительственном уровне.

С нашей точки зрения такого рода дифференциация не имеет решающего значения для международного права, так как исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, а также международно-правовой доктрины, независимо каким органом публичной власти заключен международный договор, он будет являться международным договором государства в целом, а не его отдельного органа. В то же время здесь следует учитывать отдельные нюансы, которые связаны с иерархией международных договоров и их местом в правовой системе государств в зависимости от уровня[426].

Международные договоры, заключенные в настоящее время в рамках интеграционных объединений на постсоветском пространстве, прежде всего ЕврАзЭС и Таможенного союза, с одной стороны, соотносятся с «классической» доктриной международного права и Венской конвенцией о праве международных договоров, с другой – отражают современные тенденции и специфику интеграционных процессов, характерных для государств, бывших республик СССР. И в этом смысле, обращаясь к доктрине права международных договоров, возможно установить, что подходы к межгосударственной интеграции и заключению международных договоров в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза, сконструированы в соответствии с дуалистической концепцией соотношения международного и внутригосударственного права, где закрепляется приоритет норм международных договоров интеграционных объединений перед законодательством государств-членов. Кроме того, инструментарий международных договоров Таможенного союза и ЕврАзЭС претерпел ряд изменений, отражающих объективные процессы развития права и интеграции. Однако, чтобы обоснованно сделать это умозаключение, проанализируем ряд основных доктринальных точек зрения, сформулировавших «классический» подход к праву международных договоров.

Еще в начале XX в. известный юрист-международник П. Казанский писал: «Договор есть форма сознательного, явного или юридического правообразования. Сознательного – потому, что здесь сознательно ставится задачей образование нового права. Явного – потому, что образование нового права происходит не скрыто, через посредство разного рода сношений, дипломатических, судебных и т. п. между народами, а совершенно открыто. Наконец, юридического – потому, что все ступени правообразования определяются при этом началами права»[427]. По мнению другого авторитетного правоведа В. П. Даневского, в «трактатах выражаются права и обязанности, принимаемые на себя государствами в области их взаимных отношений»[428]. Международными трактатами, по мнению И. Блюнчли, именуются: а) прежде всего, так называемые государственные трактаты, т. е. договоры с публично-правовым содержанием между двумя или многими государствами; б) трактаты, определяющие публичные интересы, но заключаемые подчиненными различным государствам учреждениями или лицами в пределах их ведомства[429]. Основное и главнейшее действие договора – писал И. С. Перетерский – это установление юридической связи между заключившими договор государствами[430].

По мнению американского юриста-международника Г. Вилсона, «международный договор – это соглашение между двумя или более государствами, подчиненное праву»[431]. Его соотечественник Ф. Е. Аллен определял международный договор как соглашение между двумя или более суверенными государствами, которое обладает формой и основными чертами договора[432]. Субъектом международного договора независимо от того, каким государственным органом заключен договор, всегда является государство в целом. Д. Анцилотти считал, что по отношению к иностранным государствам то или иное государство выступает как субъект международного права, т. е. как единое целое, а не отдельные власти государства[433].

Авторитетный представитель советской науки международного права А. Н. Талалаев отмечал: «Государство выступает в качестве субъекта международного права как таковое. Отдельные органы его не обладают международной правосубъектностью и, следовательно, не являются субъектами международных договоров… Независимо от того, какой орган государства заключил договор (глава государства, правительства, какое-либо ведомство…), субъектом международного договора всегда будет государство»[434].

Немецкий профессор Е. Вальдкирх отмечал, что органы государства в международной сфере выступают не в собственном качестве, а как представители государств[435]. Субъекты международно-правовых отношений должны иметь соответствующую организацию и органы, их персонифицирующие и выражающие их волю[436].

Международная договорная практика Таможенного союза показывает, что в основном международные договоры в Таможенном союзе заключаются на уровне правительств. В качестве внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза, применяется процедура ратификации. Кроме того, до выражения согласия государств – членов Таможенного союза на обязательность для них международных договоров, последние временно применяются.

Для целей настоящей работы представляет интерес анализ Протокола о порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы Таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним от 6 октября 2007 г.[437] Данный договор предусматривает, что Высший орган Таможенного союза (Межгосударственный совет ЕврАзЭС. – Курсив наш.) определяет перечень международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза (далее – Перечень), который состоит из двух частей: часть первая – международные договоры, действующие в рамках ЕврАзЭС; часть вторая – международные договоры, направленные на завершение формирования договорно-правовой базы Таможенного союза.

Высший орган Таможенного союза принимает решение о вступлении в силу международного договора, включенного в часть вторую Перечня, при наличии информации депозитария о выполнении Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу этого международного договора (ст. 1–2).

По мнению Б. И. Осминина, необходимо подчеркнуть тесную взаимосвязь способа внутригосударственного осуществления международных договорных обязательств, места, которое отводится международным договорам в иерархической системе источников внутригосударственного права, и подхода к проблеме «самоисполнимости», «непосредственной применимости» международных договоров (договорных положений)[438].

Как уже указывалось, в качестве внутригосударственной процедуры, необходимой для вступления в силу международных договоров Таможенного союза, применяется процедура ратификации. Так, ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» предусматривает, что ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации:

а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

Равным образом подлежат ратификации международные договоры Российской Федерации, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

Законодательство других государств – членов Таможенного союза подходит к рассматриваемому вопросу следующим образом.

Так, например, Закон Республики Казахстан от 30 мая 2005 г. № 54-III ЗРК «О международных договорах Республики Казахстан»[439] устанавливает, что ратификации подлежат международные договоры:

1) предметом которых являются права и свободы человека и гражданина;

2) выполнение которых требует изменения действующих или принятия новых законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотрено законами Республики Казахстан;

3) о территориальном разграничении Республики Казахстан с другими государствами, включая международные договоры о прохождении государственной границы Республики Казахстан, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Республики Казахстан;

4) об основах межгосударственных отношений, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные международные договоры и международные договоры о коллективной безопасности;

5) об участии Республики Казахстан в межгосударственных объединениях и международных организациях, если такие международные договоры предусматривают передачу им осуществления части суверенных прав Республики Казахстан или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Республики Казахстан;

6) о государственных займах;

7) об оказании Республикой Казахстан экономической и иной помощи, кроме гуманитарной;

8) при подписании которых участвовавшие в переговорах стороны условились об их последующей ратификации;

9) если международные договоры предусматривают, что такое согласие выражается ратификацией (ст. 11).

В соответствии со ст. 11 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 421-З «О международных договорах Республики Беларусь»[440] ратификации подлежат межгосударственные и межправительственные договоры:

• в которых предусмотрена их ратификация как единственный способ выражения согласия на обязательность международного договора;

• устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь;

• предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента Республики Беларусь;

• о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами;

• об участии Республики Беларусь в международных организациях и межгосударственных образованиях.

Анализ российской практики ратификации международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза, показывает, что, как правило, такие договоры не требуют внесения изменений в действующие законодательные акты. Так, например, согласно документам, необходимым для ратификации Соглашения о создании, функционировании и развитии интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза от 21 сентября 2010 г.[441], принятие Федерального закона от 10 июля 2012 г. № 102-ФЗ «О ратификации Соглашения о создании, функционировании и развитии интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза»[442] не потребовало признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов. Вместе с тем принятие указанного Федерального закона потребовало внесения изменений в распоряжение Правительства РФ от 4 мая 2008 г. № 622-р[443] и постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1057 «Об утверждении Положения о межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системе федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»[444]. Кроме того, в материалах указывается, что рассматриваемое Соглашение не содержит иных правил, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации.

В практике правовой экспертизы нередки случаи, когда согласно предоставляемым материалам принятие федерального закона о ратификации того или иного международного договора в рамках Таможенного союза не потребует внесения изменений и принятия новых федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов. Таким образом, возможно непосредственное применение международных договоров Таможенного союза в Российской Федерации после их вступления в силу.

Исходя из Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» и положений доктрины международного права такие международные договоры принято именовать самоисполнимыми. Так, в соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты. Сходные положения имеются в законодательстве других государств-членов Таможенного союза.

Так, ст. 33 Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» предусматривает, что нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется принятие (издание) внутригосударственного нормативного правового акта, и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора.

По мнению Б. И. Осминина, «решение вопроса о том, является ли то или иное договорное положение самоисполнимым или несамоисполнимым, зависит в каждом конкретном случае от надлежащего толкования содержания договора, то есть выяснения смысла текста договора при помощи его анализа (ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров). При этом намерения сторон имеют большое значение, но исключительно те, которые зафиксированы в тексте договора. Наряду с контекстом может учитываться и последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования. Для выяснения намерения сторон возможно обращение к дополнительным средствам толкования, в том числе к подготовительным материалам и обстоятельствам заключения договора (ст. 32 Венской конвенции)… Итак, при выделении признаков “самоисполнимости” и “несамоисполнимости” международного договора (договорных положений) необходимо принимать во внимание следующие три фактора:

• содержание договора;

• специфику национальной правовой системы (допускает ли правовая система государства возможность непосредственного применения договорных положений или нет);

• состояние законодательства данного государства в конкретной сфере»[445].

По мнению белорусского юриста А. В. Барбука, одним из способов решения проблемы определения критериев самоисполнимости международных договоров является конкретизация перечня случаев, когда применение международных договоров во внутригосударственной правовой системе невозможно. Вместе с тем более прогрессивным способом обеспечения эффективного применения международного права национальными правоприменительными органами является обучение должностных лиц алгоритмам самостоятельной оценки возможности непосредственного применения норм международных договоров[446].

Немецкий юрист Р. Арнольд отмечает, что в вопросе самоисполнимости международных договоров вопрос сводится к тому, может ли индивидуум напрямую затребовать предоставляемую международным договором льготу или же ему придется ждать национальный исполнительный акт (часто национальный закон), который затем создаст правовую основу для его требования… Но возможно это будет только, если соответствующий договор трансформирован во внутригосударственное право (через закон об одобрении). Иными словами: для того, чтобы положение договора можно было рассматривать как норму самостоятельного исполнения, оно должно быть трансформировано[447].

Представляется, что применение концепции самоисполнимых международных договоров должно способствовать построению эффективной интеграции в рамках Таможенного союза, так как применение непосредственно правил, предусмотренных международными договорами, нивелирует временные потери на разработку имплементационного законодательства, что дает возможность после вступления международного договора в силу сразу же приступить к его реализации. Вместе с тем все не так однозначно. Как правило, большинство коллизионных вопросов, пробелов правового регулирования и иных сходных проблем «всплывает» при применении международных договоров. Таким образом, при подготовке документов для ратификации органы публичной власти и должностные лица не всегда могут правильно оценить, требуется ли разработка нормативных правовых актов, внесение изменений в действующую нормативно-правовую базу.

В связи с этим все большее значение приобретает вопрос качественной научно-обоснованной оценки международного договора и соответствующих внутригосударственных нормативно-правовых актов.

Вместе с тем вызывает интерес законодательное обеспечение рассматриваемого вопроса. Так, в Республике Казахстан в соответствии с Законом о международных договорах предусмотрена экспертиза международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, и проектов международных договоров, осуществляемая органами государственной власти, а также научная экспертиза. Согласно указанному Закону международные договоры, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проекты международных договоров после согласования с заинтересованными центральными государственными органами Республики Казахстан по вопросам, относящимся к их компетенции, подлежат обязательной юридической экспертизе в Министерстве юстиции Республики Казахстан.

Министерство юстиции Республики Казахстан при проведении юридической экспертизы:

1) дает заключения о соответствии положений международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров законодательству Республики Казахстан;

2) определяет способы выражения Республикой Казахстан согласия на обязательность для нее международных договоров.

При этом международные договоры, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проекты международных договоров, прошедшие экспертизу Министерства юстиции Республики Казахстан, подлежат согласованию в Министерстве иностранных дел Республики Казахстан.

Министерство иностранных дел Республики Казахстан:

1) дает заключения о внешнеполитической целесообразности заключения международных договоров;

2) дает заключения о соответствии положений международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров международным договорным и иным обязательствам Республики Казахстан и по другим вопросам, связанным с их заключением, вступлением в силу, выполнением, изменением, приостановлением и прекращением;

3) определяет виды заключаемых Республикой Казахстан международных договоров (ст. 3).

Относительно научной экспертизы ст. 4 Закона Республики Казахстан устанавливает, что по международным договорам, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также по проектам международных договоров может проводиться научная экспертиза (правовая, лингвистическая, экологическая, финансовая и другая) в зависимости от правоотношений, регулируемых данными договорами.

Обязательная научная экспертиза проводится по подлежащим ратификации проектам международных договоров – до их подписания, а также по международным договорам, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, – до принятия решения об их ратификации или присоединении к ним путем ратификации. Правила проведения научной экспертизы по международным договорам, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектам международных договоров определяются Правительством Республики Казахстан.

Научная экспертиза проводится научными организациями и (или) высшими учебными заведениями соответствующего профиля, одним или несколькими экспертами (экспертной комиссией), привлекаемыми из числа ученых и специалистов в зависимости от содержания рассматриваемого международного договора или проекта международного договора, в том числе, зарубежными, за исключением лиц, принимавших участие в подготовке проекта международного договора или инициировании заключения международного договора, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан.

Научная экспертиза проводится в целях:

1) оценки качества, обоснованности, своевременности и правомерности участия в международном договоре, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан, или проекта международного договора;

2) соблюдения в международном договоре, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан, или проекте международного договора гарантированных Конституцией Республики Казахстан прав и свобод человека и гражданина;

3) определения возможной эффективности международного договора, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан, а также проекта международного договора;

4) выявления возможных отрицательных последствий заключения международного договора;

5) оценки соответствия законодательства Республики Казахстан международному договору, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан, или проекту международного договора.

Решение о проведении научной экспертизы по международным договорам, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также по проектам международных договоров может быть принято:

1) на основании поручения Президента Республики Казахстан, Руководителя Администрации Президента Республики Казахстан, Премьер-министра Республики Казахстан, Руководителя Канцелярии Премьер-министра Республики Казахстан;

2) по инициативе депутатов Парламента Республики Казахстан;

3) по инициативе центрального государственного органа, представляющего предложение о заключении международного договора, а также по предложениям других центральных государственных органов, осуществляющих согласование международного договора или проекта международного договора.

Представляется, что Российская Федерация могла бы также в законодательстве отразить вопросы научной экспертизы международных договоров, например, посредством внесения изменений в Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» или посредством разработки подзаконного нормативно-правового акта (указа Президента РФ или постановления Правительства РФ).

Отдельный блок занимают вопросы компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере реализации международных обязательств, вытекающих из членства Российской Федерации в Таможенном союзе. Основная нагрузка по реализации международных договоров ложится на органы исполнительной власти, т. е. министерства и ведомства. Ю. А. Тихомиров справедливо считает, что деятельность министерств и ведомств в сфере реализации международных договоров нуждается в совершенствовании. К сожалению, функции по выполнению международных договоров РФ недостаточно полно отражены в положениях о министерствах[448]. Существует недооценка данной сферы и некоторая бессистемность в реализации международных норм[449]. Американский профессор О. Шахтер также придерживается мнения, что при реализации международных договоров во многих случаях можно обойтись без принятия мер законодательного характера, а достаточно будет участия административных и судебных органов[450].

Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти (к ним относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства)[451] дает нам основания для вывода о том, что правовые механизмы и конкретные полномочия по выполнению международных договоров РФ в положениях об этих органах отражены не в полной мере. Все это не может не сказаться на эффективной реализации международных обязательств, которая в настоящее время имеет стихийный и несистематизированный характер.

В связи с этим представляет интерес законодательное решение Республики Армения. Несмотря на то что данное государство не входит в состав участников Таможенного союза, оно активно функционирует на постсоветском пространстве и является государством-наблюдателем в Евразийском экономическом сообществе. Так, в Законе Республики Армения от 28 июля 2000 г. «О международных договорах Республики Армения» содержится специальная глава V, посвященная выполнению международных договоров Республики Армения. В ст. 41 «Исполнители международного договора Республики Армения» установлено следующее.

1. Ведомства, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международным договором Республики Армения, обеспечивают выполнение принятых по договору обязательств Республики Армения, осуществляют права Армянской Стороны, вытекающие из этого договора, наблюдают за выполнением другой стороной (сторонами) их обязательств.

2. Исходя из характера отношений, регулируемых международным договором Республики Армения (межгосударственная торговля, защита границ, поощрение инвестиций и т. д.), объема предусмотренных по нему обязательств, его значения и особенностей, к работе по выполнению этого договора могут быть привлечены другие ведомства и государственные органы, а также органы местного самоуправления Республики Армения.

3. Коммерческие и некоммерческие организации, учреждения, а также физические лица Армянской Стороны и другой стороны международного договора в порядке, установленном законодательством или иными правовыми актами Республики Армения и другой стороны, могут по договору участвовать в выполнении указанного договора, если их участие вытекает из этого договора.

4. В ходе выполнения международного договора Республики Армения ведомства, другие государственные органы, органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации, учреждения и физические лица сообщаются с соответствующими органами, организациями, учреждениями и физическими лицами другой стороны этого договора через Министерство иностранных дел Республики Армения, если указанным договором не предусмотрен иной порядок.

Не менее интересна практика Республики Беларусь. Согласно Закону Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» Президент Республики Беларусь, Национальное собрание Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь и руководители государственных органов Республики Беларусь, руководитель департамента государственного органа, к компетенции которых относятся вопросы, содержащиеся в международных договорах межведомственного характера, в пределах своей компетенции принимают меры для обеспечения исполнения международных договоров Республики Беларусь путем принятия соответствующих решений. Такие решения, как правило, могут содержать:

• определение государственного органа Республики Беларусь (организации) или должностного лица либо нескольких государственных органов Республики Беларусь (организаций) или должностных лиц, ответственных за выполнение обязательств, принятых Республикой Беларусь по международному договору;

• определение государственного органа Республики Беларусь (организации) или должностного лица либо нескольких государственных органов Республики Беларусь (организаций) или должностных лиц, на которых возлагается выполнение определенных обязанностей, вытекающих из международного договора Республики Беларусь, если это предусмотрено таким международным договором;

• поручение компетентному государственному органу Республики Беларусь принять меры по приведению законодательства Республики Беларусь в соответствие с международным договором Республики Беларусь;

• поручение компетентному государственному органу Республики Беларусь (организации) принять иные меры, необходимые для реализации положений международного договора Республики Беларусь.

Государственные органы Республики Беларусь, департамент государственного органа, к компетенции которых относятся вопросы, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, обеспечивают выполнение обязательств, принятых по данным международным договорам Республикой Беларусь, наблюдают за осуществлением принадлежащих Республике Беларусь прав, вытекающих из этих международных договоров, и за выполнением другими участниками этих международных договоров их обязательств (ст. 34).

На наш взгляд представляется справедливым мнение А. Ю. Курашвили, согласно которому «для всех государств СНГ характерна недостаточная законодательная разработанность механизма внутригосударственной имплементации договоров, что создает юридическую неопределенность и фактическую сложность для субъектов правовых систем данных государств, а также ставит серьезные препятствия для нормального использования договорных норм их правоприменительными административными и судебными органами. Выходом из этого положения… могло бы стать принятие государствами СНГ специальных законодательных актов, в которых был бы предусмотрен правовой механизм имплементации международных договоров в их правовые системы и порядок взаимодействия международных договорных норм с различными элементами внутренней правовой системы государств»[452].

Представляется, что функция по реализации международных договоров РФ должна быть отражена во всех положениях о федеральных органах исполнительной власти. Как известно, положение о федеральном органе исполнительной власти является тем нормативным правовым актом, в котором наиболее подробно прописана компетенция того или иного министерства или ведомства.

Как уже было отмечено, Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» установил, что «Федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение обязательств Российской Стороны по договорам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств». В целях повышения эффективности реализации международных договоров Российской Федерации заслуживает внимания вопрос о разработке проекта Федерального закона с условным названием «О реализации международных договоров Российской Федерации» или «О реализации международных обязательств Российской Федерации»[453].

Последний вариант представляет более широкий подход, поскольку, на наш взгляд, под международными обязательствами следует понимать как международно-правовые обязательства, так и международные обязательства не правового, а, например, политического характера. Такой закон мог бы регламентировать вопросы реализации международных договоров, заключенных на всех уровнях (межгосударственном, межправительственном, межведомственном) и определять компетенцию Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства юстиции РФ и иных федеральных органов исполнительной власти в сфере реализации международных договоров Российской Федерации. В то же время возможно пойти и по иному пути, например, вопросы реализации межгосударственных и межправительственных договоров определить в обозначенном федеральном законе, а регламентацию исполнения международных договоров межведомственного характера установить в постановлении Правительства РФ.

Одной из характерных черт международных обязательств, вытекающих из членства в межгосударственных интеграционных объединениях, в частности в Таможенном союзе, является то, что большой массив таких обязательств сосредоточен в решениях органов Таможенного союза, а именно Высшего Евразийского экономического совета, Комиссии Таможенного союза, а с недавних пор – Евразийской экономической комиссии. Таким образом, для эффективной имплементации международных обязательств, вытекающих из решений органов Таможенного союза необходима внутригосударственная нормативно-правовая база. Конституция РФ не определяет место в правовой системе и порядок действия во внутригосударственных отношениях решений международных организаций и их органов. Так, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ предопределяет порядок применения международных договоров Российской Федерации и не разрешает вопросов, связанных с решениями международных организаций и их органов. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» также не касается вопросов, связанных с применением и имплементацией решений международных организаций и их органов. Специального нормативного правового акта, регламентирующего указанную сферу общественных отношений в Российской Федерации нет.

В Республике Казахстан по этому вопросу принят Указ Президента Республики Казахстан от 12 августа 2010 г. № 1037 «О вопросах подготовки информации о выполнении международных договоров Республики Казахстан и представления ее на рассмотрение Президента Республики Казахстан, а также согласования проектов решений международных организаций, участницей которых является Республика Казахстан, и их реализации, подготовки международных мероприятий Республики Казахстан с участием Президента Республики Казахстан и выполнения достигнутых договоренностей».

Таким образом, ввиду того, что решения органов Таможенного союза, в частности Евразийской экономической комиссии, не являются международными договорами, на них не распространяется действие ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Вместе с тем ввиду того, что Евразийская экономическая комиссия принимает свои решения в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г., то именно он определяет юридическую силу таких решений и закрепляет правовую основу их имплементации. Так, ст. 5 указанного Договора предусматривает, что Евразийская экономическая комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер для Сторон, и рекомендации, не имеющие обязательного характера. Решения Комиссии входят в договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства и подлежат непосредственному применению на территориях Сторон. Таким образом, посредством данного Договора решения Евразийской экономической комиссии входят в «ткань» национальных правовых систем государств – участников Таможенного союза и подлежат добросовестному исполнению со стороны компетентных органов публичной власти. В связи с этим на решения Евразийской экономической комиссии как юридически обязательные международно-правовые акты распространяется действие принципа добросовестного соблюдения международных обязательств. Вместе с тем при анализе вопросов реализации международно-правовых актов, принимаемых в рамках Таможенного союза, в зарубежных изданиях говорится о том, что на успешности их реализации может сказаться невысокий уровень законности в государствах – членах Таможенного союза[454].

Учитывая вышеизложенное, мы можем заключить, что применение на национальном уровне международных договоров, действующих в рамках Таможенного союза и решений органов Таможенного союза, обусловлено конституционной нормой ч. 4 ст. 15, которая определяет, что международные договоры Российской Федерации входят в правовую систему Российской Федерации и обладают приоритетом применения по отношению к российскому законодательству, включая подзаконные нормативные правовые акты. Кроме того, в качестве правовой основы имплементации решений Евразийской экономической комиссии выступает Договор о Евразийской экономической комиссии.

До принятия Договора о Евразийской экономической комиссии практика реализации решений Комиссии Таможенного союза осуществлялась в том числе посредством принятия постановлений Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актов. В связи с тем, что интеграция в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства вышла на новый уровень и Договор о Евразийской экономической комиссии является этому подтверждением, на наш взгляд, следует развивать практику принятия таких решений Евразийской экономической комиссии, которые содержали бы минимальное количество отсылок к национальному законодательству государств-членов. Подобная форма принятия решений Евразийской экономической комиссии будет способствовать минимизации временных потерь на разработку национальных нормативных правовых актов и позволит осуществлять регулирование отношений государств-участников Таможенного союза на наднациональном уровне.

В связи с этим представляется справедливой позиция Х. Ипсена, согласно которой правовые акты наднациональных организаций могут напрямую применяться в национальном юридическом пространстве государств-членов[455].

Анализ Конституций Республики Казахстан и Республики Беларусь показывает, что имплементация международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе, может осуществляться на гармонизированной основе. При этом проведенный анализ показывает, что применение международных договоров зачастую связывают с необходимостью внесения изменений в национальное законодательство в случае, если международные договоры устанавливают иные правила. Вместе с тем, как указывалось, не следует забывать о том, что международные договоры, а точнее, отдельные положения, могут применяться непосредственно, если они являются самоисполнимыми, в частности не предусматривают принятия внутригосударственных нормативных правовых актов для непосредственной реализации. Анализ международных договоров, формирующих договорно-правовую базу Таможенного союза, показывает, что самоисполнимых положений, т. е. тех, которые могут применяться напрямую, достаточно много. Таким образом, непосредственное применение самоисполнимых положений международных договоров могло бы стать одним из способов повышения эффективности применения такого рода международных договоров, и, соответственно, выполнения международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе.

В целях наиболее эффективной реализации на национальном уровне международных договоров правоприменительным органам следует разрабатывать согласованные и единообразные правила толкования и применения таких международных договоров. Данный вывод обусловлен тем, что зачастую правоприменительными органами государств – членов Таможенного союза одни и те же положения международных договоров трактуются по-разному иэто серьезно затрудняет их реализацию, негативно сказывается на достижении целей интеграции. Следовательно, разработка согласованных правил толкования и применения международных договоров всеми государствами – участниками Таможенного союза и, соответственно, их органами власти будет способствовать повышению эффективности реализации международных договоров и достижению целей интеграции. Обозначенный вид правового толкования в международном праве принято именовать аутентичным толкованием.

Для более эффективного осуществления аутентичного толкования международных договоров в наиболее сложных и спорных случаях возможно принимать международные документы, например, в форме протоколов или меморандумов о толковании тех или иных положений международных договоров. Такой подход призван упорядочить механизм применения международных договоров и способствует развитию досудебного урегулирования спорных вопросов, оставляет сторонам договора возможность не обращаться в Суд Евразийского экономического сообщества для разрешения спорных ситуаций, вытекающих из толкования международных договоров ЕврАзЭС и Таможенного союза. Кроме того, одним из средств повышения эффективности международных договоров должно стать развитие практики опубликования таких договоров, более широкомасштабное доведение их содержания до заинтересованных субъектов. В данном случае речь идет как об официальном опубликовании, предусмотренном Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации», так и о доведении до сведения посредством средств массовой информации, сети Интернет и т. п. Непоследовательное и невсеобщее официальное опубликование международных договоров, действующих в рамках Таможенного союза, зачастую порождает много спорных вопросов.

В качестве одного из важнейших средств повышения эффективности применения на национальном уровне международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза, следует назвать синхронизацию процессов внесения изменений в национальное законодательство государств – участников Таможенного союза. В настоящее время данный процесс на международно-правовом уровне не синхронизирован, что влечет ситуации, когда одно государство сформировало на национальном уровне необходимую законодательную базу, а другое по тем или иным причинам еще этого не осуществило. Указанные процессы негативно сказываются на эффективности реализации международных договоров и не дают им возможности быть реализованными в полной мере.

Помимо прочего правоприменительные органы должны также своевременно реагировать на внесение изменений в международно-правовые акты, принимаемые в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза, и соответствующим образом корректировать национальное законодательство.

§ 6. Разрешение коллизий между актами Таможенного союза и национальным законодательством

Динамичное развитие международно-правовой базы Таможенного союза и стремительный рост нормативных документов, принимаемых под его эгидой, чрезвычайно остро ставит вопрос о разрешении возможных коллизий между актами Таможенного союза и российским законодательством. Указанная проблема нашла свое отражение в доктрине международного права.

Так, применительно к национальному законодательству М. А. Занина отмечает, что коллизии норм права – несовершенство правового регулирования, обусловленное объективными и субъективными факторами правообразования, непоследовательное закрепление в праве объективных интересов[456].

В настоящее время поиск способов эффективного предупреждения и разрешения противоречий норм права становится все более актуальным. Это связано с теми современными тенденциями, что развитие различных сфер бизнеса, экономики и финансов, науки и технологий, политики и культуры усложняет и расширяет сферу правового регулирования. В результате подобных процессов темпы и объемы законодательной работы увеличиваются настолько, что объективно невозможно полностью обеспечить надлежащую согласованность нормативных правовых актов. В определенной степени обозначенная проблема может решаться за счет реформирования законодательства, в том числе разработки правил разрешения различных видов коллизий норм права[457].

В рамках Таможенного союза нормативно-правовое регулирование осуществляется по широкому спектру направлений. Так, в настоящее время в орбиту правовой регламентации входят следующие сферы: таможенно-тарифное регулирование; нетарифное регулирование; надзор и контроль за безопасностью товаров (продукции); таможенное администрирование; таможенная статистика внешней торговли; налоги; экспортный контроль; информационные системы; тарифные преференции; специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры, техническое регулирование, валютно-финансовые отношения. При таком широком спектре направлений сотрудничества весьма вероятны ситуации возникновения коллизий между международно-правовыми документами Таможенного союза и российским законодательством. В данном случае необходимо отметить, что коллизии могут возникнуть между юридически обязательными документами Таможенного союза и актами российского законодательства. К подобного рода актам Таможенного союза следует отнести: международные договоры, действующие в рамках Таможенного союза, решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС (Высшего Евразийского экономического совета), действующие решения Комиссии Таможенного союза, имеющие юридически обязательный характер, решения Евразийской экономической комиссии, носящие обязательный характер, являющейся правопреемником Комиссии Таможенного союза.

Базовый правовой механизм разрешения коллизий между правилами, закрепленными в международных договорах Российской Федерации и российским законодательством закреплен в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает, что если международным договором Российской Федерации установлены правила иные, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Данная конституционная норма определяет способы разрешения коллизий между международными договорами Российской Федерации и российскими законами и не регламентирует вопроса применения решений органов международных организаций в случае коллизионных ситуаций.

Применительно к международным договорам Российской Федерации, заключаемым в рамках Таможенного союза, необходимо отметить, что эти договоры, как правило, подлежат ратификации в соответствии с законодательством государств – участников Таможенного союза. Приоритет применения правил международных договоров, действующих в рамках Таможенного союза, как и иных международных договоров Российской Федерации, обусловлен, как нормами Венской конвенции, так и конституционными нормами. Так, Венская конвенция, в частности, предусматривает, что «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться» (ст. 26), «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора» (ст. 27). Конституционные нормы государств – участников Таможенного союза также закрепляют приоритет международных договоров над национальным законодательством. Так, например, ч. 3 ст. 4 Конституции Республики Казахстан определяет, что международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.

Конституция Республики Беларусь предусматривает, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них. Не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции (ст. 8).

Учитывая развитый международно-правовой инструментарий Таможенного союза, следует отметить мнение С. В. Бахина, который считает, что в состав международных обязательств Российской Федерации должны быть включены нормоустанавливающие резолюции международных организаций, в которых принятие обязывающих решений может быть как напрямую предусмотрено в учредительном акте международной организации, так и определенно вытекать из так называемого молчаливого дополнения устава, когда принятие организацией обязывающих решений не вызывает возражений со стороны государств-членов[458]. Применительно к Таможенному союзу вопросы «молчаливого дополнения устава» не имеют определяющего значения, но в принципе не исключены ситуации, когда органы Таможенного союза будут принимать юридически обязательные решения по вопросам, прямо не входящим в их компетенцию с молчаливого согласия государств-участников. Такая концепция не нова для международного права и именуется в доктрине как концепция «имманентной компетенции».

Известный юрист-международник Г. И. Тункин, критикуя эту концепцию, отмечал, что, по мнению ряда юристов, существует общепризнанная норма международного права о том, что международные организации имеют «имманентную компетенцию», означающую, что любая международная организация может предпринимать действия, необходимые для достижения ее целей, независимо от конкретных постановлений устава организации[459]. Теоретически концепция «имманентной компетенции» может быть реализована и в практике органов Таможенного союза, но с практической точки зрения это представляется менее вероятным, так как для функционирования такого сложного механизма, как Таможенный союз, необходима соответствующая международно-правовая база и механизмы имплементации решений органов данного межгосударственного объединения.

Решения органов Таможенного союза, в частности Высшего Евразийского экономического совета (Межгосударственного Совета ЕврАзЭС), Евразийской экономической комиссии, Комиссии Таможенного союза производны от международных договоров, которые определяют порядок принятия таких решений, их юридическую силу. Вместе с тем законодательство государств – членов Таможенного союза и Российской Федерации, в частности, не предопределяет юридические вопросы разрешения коллизий между решениями органов международных организаций и внутригосударственными нормативными правовыми актами. В связи с этим особую научно-практическую ценность представляет нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 5 ноября 2009 г. № 6 «Об официальном толковании норм статьи 4 Конституции Республики Казахстан применительно к порядку исполнения решений международных организаций и их органов»[460]. Так, указанное нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан, предусматривает, что п. 3 ст. 4 Конституции Республики Казахстан гласит: международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.

Применительно к актам международных организаций, созданных в соответствии с ратифицированными Республикой Казахстан международными договорами, и их органов это означает, что если в таком международном договоре указано, что названные акты имеют обязательный для государств-участников характер, то Сторона, ее государственные органы, должностные лица обязаны осуществлять все необходимые организационно-правовые мероприятия, направленные на исполнение такого требования, включая приведение в соответствие с ними актов национального законодательства. Следовательно, если акт Комиссии Таможенного союза, имеющий согласно Договору обязательный характер, противоречит закону или иному нормативному правовому акту Республики Казахстан, то по общему правилу действует правовая норма, принятая Комиссией Таможенного союза.

Вместе с тем Конституционный Совет считает, что не могут быть признаны в качестве обязательных для Казахстана решения международных организаций и их органов, нарушающие положения п. 2 ст. 2 и п. 2 ст. 91 Конституции о том, что суверенитет Республики распространяется на всю ее территорию, и о недопустимости изменения установленных Конституцией унитарности и территориальной целостности государства, формы правления Республики. Исходя из п. 1 ст. 1 Основного закона, провозглашающего человека, его жизнь, права и свободы высшей ценностью государства, не могут обладать свойствами приоритета перед казахстанскими законами и непосредственности применения решения Комиссии, ущемляющие конституционные права и свободы человека и гражданина[461].

Конституционным Советом принято к сведению, что в соответствии с Нормативным постановлением Верховного Суда Республики Казахстан от 10 июля 2008 г. № 1 (О применении норм международных договоров Республики Казахстан) ратифицированные международные договоры, имеющие непосредственное действие и не требующие издания законов для их применения, используются в качестве норм материального (за исключением сфер уголовно-правовых и административно-правовых отношений) или процессуального права. Процедура принятия обязательного для Казахстана решения международной организации или его органа должна предусматривать правовые гарантии, исключающие возможность искажения заложенной в международном договоре воли народа Казахстана, выраженной в решениях, принятых республиканским референдумом, а также в актах Президента и Парламента Республики при заключении и ратификации договора.

Непосредственное применение решений Комиссии (а это, на наш взгляд, относится в настоящее время и к Евразийской экономической комиссии. – Примеч. авт.), имеющих приоритет перед нормативными правовыми актами Республики, не означает отмену ими норм действующего права Казахстана. Приоритет и непосредственное применение приравненных к ратифицированным международным договорам решений Комиссии предполагают ситуативное превосходство норм таких договоров (постановление Конституционного Совета от 11 октября 2000 г. № 18/2). Это означает, что в случаях возникновения коллизии с нормами правовых актов Республики действуют нормы обязательных решений Комиссии впредь до устранения такой коллизии. Решения Комиссии, имеющие рекомендательный характер, приоритета перед законодательством Республики не имеют.

Таким образом, рассматриваемое постановление Конституционного Совета Республики Казахстан способствует повышению эффективности реализации решений органов Таможенного союза, в частности ранее – Комиссии Таможенного союза в рамках правовой системы Республики Казахстан, а с учетом принятия Договора о Евразийской экономической комиссии положения указанного решения могут быть применены и к юридически обязательным решениям Евразийской экономической комиссии. Представляется, что подход, согласно которому в случаях коллизий между решениями Комиссии Таможенного союза (и решениями Евразийской экономической комиссии в настоящее время) и актами национального законодательства приоритетом должны пользоваться решения Комиссии, теоретически обоснован и насущно необходим с практической точки зрения.

Можно отметить, что Конституционный Совет Республики Казахстан в своем постановлении использовал подход благожелательного отношения к международному праву. И. И. Лукашук отмечал, что, несмотря на все особенности национальных правовых систем, государства в целом стремятся достаточно надежно контролировать воздействие международных норм на внутреннее право. Вместе с тем в практике государств постепенно утверждается принцип благожелательного отношения к международному праву, в соответствии с которым считается предпочтительным такое толкование внутреннего права, которое соответствует принципам и нормам международного права[462].

В качестве примера позитивной практики недопущения коллизий между правилами международного договора и национальным законодательством следует назвать норму Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 г. Так, ст. 3 Соглашения предусматривает, что в целях формирования нормативно-правовой базы Таможенного союза в области технического регулирования Стороны формируют единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза (далее – единый перечень). Стороны не допускают установления в своем законодательстве обязательных требований в отношении продукции, не включенной в единый перечень. В данном случае можно заметить, что на уровне международного договора, т. е. документа более высокого иерархического порядка, нежели национальный закон, определен механизм, который препятствует возникновению коллизий. Представляется, что такая практика наиболее оптимальна для гармоничного развития международно-правовой базы Таможенного союза и национального законодательства государств-участников.

Таким образом, посредством указанной международно-правовой нормы, закрепленной в Соглашении о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации, нивелируется возможность возникновения коллизий между техническими регламентами Таможенного союза, т. е. международно-правовыми актами и национальным законодательством.

С учетом вышеизложенного следует сделать также вывод о том, что вопросы разрешения коллизий между актами Таможенного союза и национальным законодательством регламентируются как на уровне внутригосударственного права, так и посредством закрепления специальных правил разрешения возможных коллизий на уровне международно-правовых актов, что вместе образует комплексную систему правовых средств предотвращения и преодоления коллизий между национальным законодательством и международно-правовыми актами.

§ 7. Понятие и специфика мониторинга международно-правовых актов Таможенного союза и Евразийского экономического сообщества

Мониторинг относительно новое явление в юридической науке и практике. Вопросами правового мониторинга, в современном понимании этого явления, отечественная юридическая наука стала заниматься относительно недавно. Так, исследованием проблем правового мониторинга, в частности, занимаются Ю. А. Тихомиров, А. В. Павлушкин, Н. Н. Черногор, Д. Б. Горохов, Е. И. Спектор, А. Н. Чертков, В. В. Лапаева, Е. В. Пуляева, М. Е. Глазкова, С. Б. Нанба, Н. В. Кичигин, Е. В. Черепанова, М. Д. Чеснокова, Ю. Г. Арзамасов, Я. Е. Наконечный, И. В. Жужгов и др.[463]

Сам термин «мониторинг» (англ. monitoring от лат. monitor – надзирающий) означает «наблюдение, оценка и прогноз состояния какого-либо явления и процесса, анализ их деятельности как составная часть управления»[464].

До 80-х гг. прошлого столетия мониторинг применялся в естественных науках и получил широкое распространение в метеорологии, экологии. С середины 80-х гг. мониторинг начал активно входить в общественные науки, обозначая систему отслеживания социальных процессов в целях своевременного выявления неблагоприятных тенденций и предупреждения нежелательных событий. В энциклопедических словарях можно встретить и более развернутые описания мониторинга, представляющего собой систему сбора и обработки информации, используемой для улучшения процесса принятия решения, а также для информирования общественности (как инструмент обратной связи в целях реализации проектов, оценки стратегий или выработки политики в той или иной сфере жизнедеятельности)[465].

Научное обобщение юридической доктрины и практики позволило ученым-юристам определить понятие правового мониторинга как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать: 1) результаты законопроектной деятельности (правотворческий процесс); 2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией; 3) эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)[466].

По мнению Ю. Г. Арзамасова и Я. Е. Наконечного, «мониторинг нормативных актов следует понимать, во-первых, как некий механизм постоянного наблюдения, анализа и оценки развития законодательства, а во-вторых, как механизм прогноза и корректирующего воздействия на правовую сферу. Только в результате мониторинга нормативных актов можно получать достоверную необходимую информацию для осуществления комплексного анализа состояния системы законодательства и выработки предложений по его совершенствованию… Мониторинг нормативных актов – это научно и методически обоснованная система комплексной оценки содержания и формы нормативных актов, осуществляемая на плановой основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, осуществляемых с целью создания качественной и эффективной системы нормативных правовых актов»[467]. Согласно точке зрения Г. О. Рыспековой мониторинг – это тщательное наблюдение за ситуацией или отдельным случаем, ведущееся долгий период времени, в соответствии с принятыми нормами, с целью дать оценку объекта мониторинга, являющуюся основой для дальнейшего действия.

Сущность мониторинга составляют следующие элементы.

1. Он осуществляется более длительный период времени.

2. Он включает в себя сбор или получение большого количества данных.

3. Подробное наблюдение за ситуацией осуществляется посредством постоянного изучения ситуации.

4. Стандарты и нормы используются в качестве предписания при оценке ситуации, особенно при определении возможных отклонений.

5. Для установления того, как ситуация соотносится с установленными стандартами или нормами, используются определенные средства и механизмы.

6. Результатом мониторинга является вывод в отношении ситуации.

7. Вывод обеспечивает основу для дальнейшей деятельности[468].

В настоящее время мониторинг нормативных правовых актов и правоприменения рассматривается как одна из функций органов государственной власти. Так, Д. Б. Горохов и М. Е. Глазкова справедливо отмечают, что деятельность федеральных органов исполнительной власти по проведению правового мониторинга, как и всякая иная государственная деятельность, должна, во-первых, осуществляться на плановой основе; во-вторых, иметь координацию; в-третьих, основываться на методическом обеспечении; в-четвертых, быть подконтрольной; кроме того, высшие органы власти (Президент РФ или Правительство РФ) должны осуществлять общее руководство этой деятельностью[469]. Принимая во внимание, что мониторинг законодательства и правоприменительной практики относится к одному из наиболее эффективных средств обеспечения государственной политики, такому как совершенствование законодательства, необходимо наделить министерства, службы и агентства типовой функцией мониторинга законодательства и правоприменительной практики по соответствующим вопросам их ведения[470].

Ученые юристы особое внимание уделяют вопросам источников права, которые должны находиться в орбите правового мониторинга. Так, авторы монографии «Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики» отмечают, что при проведении мониторинга правоприменения предполагается осуществлять анализ, обобщение и оценку практики применения следующих нормативных правовых актов Российской Федерации: Конституции РФ; международных договоров Российской Федерации; федеральных конституционных законов; федеральных законов; законов Российской Федерации, основ законодательства Российской Федерации; постановлений Верховного Совета РФ, Съезда народных депутатов РФ, постановлений и указов Президиума Верховного Совета РФ; указов Президента РФ; постановлений Правительства РФ; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, издающих в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные правовые акты[471].

По мнению Ю. Г. Арзамасова, если раньше мониторинг понимали как осуществление наблюдения и анализа общественных отношений – экономических, политических и социальных, – то сейчас существует несколько иное, более широкое понимание правового мониторинга. Теперь это не только наблюдения и анализ, но и так называемые мониторинговые экспертизы, контрольные функции в процессе нормотворчества, правовые эксперименты и прогнозирование действия тех или иных нормативных правовых актов[472].

На современном этапе своего развития мониторинг законодательства и правоприменительной практики определяется как систематическая, комплексная деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения[473].

Ведущий консультант Центра по мониторингу за реализацией нормативных правовых актов при Министерстве юстиции Республики Узбекистан Ф. А. Абдуллаев отмечает, что мониторинг законодательства – это правовой институт, который в лице органов, уполномоченных проводить контроль за осуществлением законотворческой и правоприменительной деятельности, позволяет оценить эффективность принимаемого нормативного правового акта и оказывать содействие правоприменителям в его реализации. Хотя мониторинг законодательства является относительно новым видом деятельности, данный институт за короткий период продемонстрировал свою эффективность в деле обеспечения системного анализа развития и реформирования правовой базы страны, выявления проблем и недостатков законотворчества и правоприменительной практики в современных условиях. Институт мониторинга получил закрепление в значительном числе нормативных правовых актов, направленных на правовое регулирование большого круга правоотношений, охватывающих такие сферы, как сельское хозяйство, экология, экономика, биология, социальные процессы и др.

По мнению Ф. Абдуллаева, решение проблемы обеспечения нормативно-правового регулирования организации и проведения мониторинга законодательства может быть осуществлено посредством урегулирования данных вопросов нормами отдельного законодательного акта. Этот законодательный акт, не ограничиваясь лишь установлением общих требований, предъявляемых к форме и содержанию нормативно-правовых актов, должен содержать конкретные механизмы обеспечения их реализации. Урегулирование в данном акте основных аспектов мониторинга законодательства в качестве механизма обеспечения реализации нормативных правовых актов, несомненно, будет служить повышению эффективности их применения на практике. Иными словами, мониторинг законодательства призван стать одним из важнейших элементов правовой системы, что выводит на передний план необходимость законодательного обеспечения его осуществления[474].

Результаты социологических опросов показывают, что среди широкого спектра направлений осуществления мониторинга права, наибольшее развитие получает мониторинг законодательства и правоприменительной практики. Возрастает, правда, незначительно степень взаимодействия между органами, осуществляющими мониторинг права. Отмечается важность привлечения для проведения мониторинга права на регулярной основе других организаций. По результатам опросов в наибольшей степени привлекаются научные организации и экспертные структуры, в наименьшей – общественные организации. Результаты опросов свидетельствуют об использовании сегодня в практике мониторинга права достаточно широкого спектра исследовательских методов с различной степенью интенсивности (изучение документов, сравнительный анализ, статистический анализ, социологические опросы, интервьюирование, метод гуманитарно-правовой экспертизы, проведение эксперимента и др.). Заметное предпочтение отдается изучению документов и сравнительному анализу. Вместе с тем процесс утверждения мониторинга права идет в целом достаточно сложно и противоречиво, в том числе и в рамках межгосударственных интеграционных объединений, создаваемых на постсоветском пространстве. Целый ряд факторов сдерживает сегодня развитие мониторинга права. При оценке роли других факторов отмечается возрастание значимости кадрового, финансового и материального факторов[475].

Таким образом, можно отметить, что при определения понятий «мониторинг», «правовой мониторинг», «мониторинг нормативных правовых актов» ученые-юристы стоят на сходных позициях и дают концептуально схожие определения рассматриваемым правовым понятиям.

В целях эффективного осуществления правового мониторинга исследователи предлагают использовать различные методы, которые могут быть также положены в основу мониторинга международно-правовых актов. Так, А. В. Маленко, исследуя проблему локальных правовых актов, к основным методам мониторинга относит наблюдение, анализ, синтез, оценку полученных сведений[476]. Авторами монографии «Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики» справедливо выделяется метод сравнительного правоведения при осуществлении правового мониторинга. Однако вряд ли, на наш взгляд, можно согласиться с мнением авторов о том, что необходимо «согласование общепризнанных принципов и норм международного права с национальным законодательством и практикой его применения». В данном случае допущена логическая ошибка, национальное законодательство и практика его применения должны быть согласованы с общепризнанными принципами и нормами международного права, а никак не наоборот. Иначе искажается смысл ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая предусматривает приоритет международных договоров Российской Федерации над нормами национального законодательства. Также нельзя не отметить и Венскую конвенцию, которая не допускает ссылок на национальное законодательство в качестве оправдания для невыполнения международных обязательств. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации занимают в иерархии нормативных правовых актов место выше, нежели национальное законодательство. Именно законодательство должно соответствовать международно-правовым нормам и обеспечивать их реализацию в рамках правовой системы государства.

Анализ современных научных трудов по правовому мониторингу показывает, что они, прежде всего, посвящены вопросам, связанным с мониторингом внутригосударственных нормативных правовых актов и практикой их применения. Однако ввиду того, что современное международное право развивается очень динамично, а Российская Федерация активно участвует в деятельности международных организаций и заключении международных договоров, можно со всей уверенностью сказать, что вопрос о мониторинге международно-правовых актов является безусловно актуальным для российской науки международного права, а также для правоприменительных органов в части выполнения международных обязательств. Вместе с тем следует отметить, что, к сожалению, в настоящее время российская наука международного права не уделяет должного внимания изучению вопросов правового мониторинга международно-правовых актов.

Ж. Д. Бусурманов справедливо отмечает, что большие изменения связаны со вступлением Казахстана (вместе с Россией и Белоруссией) в Таможенный союз и Единое экономическое пространство. Прежде всего, одновременно с этими процессами возник вопрос об ускорении кодификации в названных государствах с преодолением трудностей двоякого рода. Во-первых, нельзя не считаться с тем – пишет Ж. Д. Бусурманов, – что уровень развертывания кодификации в масштабе республики пока еще недостаточный. В частности, стабилизирующее воздействие кодификации на развитие всего национального права ощущается недостаточно. Во-вторых, кодификация права на межгосударственном уровне (а такой будет кодификация в масштабе ТС и ЕЭП) намного сложнее и масштабнее внутригосударственной кодификации. Приступать к ней нельзя без большой подготовительной работы по наведению должного порядка в «правовом хозяйстве» страны и по перестройке его в соответствии с общепризнанными международными стандартами правотворчества и правообразования. При этом внутригосударственный кодификационный массив права будет как бы «повернут» в сторону решения задач, стоящих перед «международными» разделами кодифицированного права. Без такого размежевания внутри национального права и смежных разделов международного права решение проблем кодификации в масштабе ТС и ЕЭП будет, по мнению ученого, немного затруднено[477].

Вместе с тем изучение вопросов правового мониторинга международно-правовых актов применительно к современным процессам интеграции, обусловлено также особенностями современного международного права как особой правовой системы, качественно отличной от внутригосударственного права. Так, для изучения вопросов мониторинга международно-правовых актов необходимо исходить из того, что современное международное право, т. е. международное право XXI в., серьезно отличается от международного права периода XX в. Справедливо считают те ученые, которые определяют современное международное право как совокупность юридических норм, создаваемых государствами путем соглашений и представляющих собой сложный правовой комплекс, предметом регулирования которого являются межгосударственные и иные международные отношения, а также определенные внутригосударственные отношения[478]. В связи с этим необходимо отметить, что границы международного и национального права подвижны, а в орбиту международно-правового регулирования включаются даже те вопросы, которые еще недавно считались прерогативой сугубо внутригосударственного права. Это необходимо учитывать и при мониторинге международно-правовых актов, особенно в прогностическом аспекте его осуществления, так как, на наш взгляд, мониторинг должен не только фиксировать те или иные факты и ситуации, давать их анализ, но и способствовать прогнозу развития международно-правового регулирования, совершенствованию системы выполнения международных обязательств.

Правовым основанием осуществления мониторинга международно-правовых актов в Российской Федерации, также, на наш взгляд, является ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Указанная конституционная норма имеет важнейшее значение для российского права, правотворческого и правоприменительного процессов. Благодаря указанной конституционной норме международные регуляторы уже не являются чем-то чуждым для правоприменителей, а как составная часть российской правовой системы международно-правовые акты подлежат добросовестному исполнению со стороны всех органов публичной власти и, следовательно, должны находиться в «орбите» правового мониторинга, который призван способствовать повышению их эффективности и результативности. Однако для осуществления комплексного правового мониторинга международно-правовых актов одной конституционной нормы недостаточно, необходима разработка предложений по организационно-правовому обеспечению проведения правового мониторинга, совершенствование законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, разработка международно-правовых актов, определяющих порядок осуществления мониторинга в рамках межгосударственных интеграционных объединений (ЕврАзЭС, Таможенный союз, СНГ и т. д.).

Комплексному анализу вопросов правового мониторинга большое внимание уделяется в Республике Казахстан, причем как мониторингу национальных, так и международно-правовых актов. Исследователи вопросов мониторинга в Республике Казахстан отмечают, что последний является важным инструментом обеспечения должного качества принятия государственных решений. При этом не менее актуальным становится умение совместить имеющийся опыт в сфере мониторинга законодательства и правоприменительной практики с новыми его формами[479]. Ученые Института законодательства Республики Казахстан справедливо отмечают, что преодоление «разрывов» между правовой действительностью и существующей регламентацией правоотношений необходимо обеспечивается посредством ведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Правовой мониторинг создает возможности для своевременного принятия мер, по урегулированию сферы общественных отношений, попадающих в правовое поле, но не регламентированных правом, тем самым повышая эффективность правотворческого процесса, устанавливает связь между правоприменением и нормотворчеством.

При этом, как указывалось выше, казахские ученые солидарны с нами в том, что понятие «правовой мониторинг» вошло в категориальный аппарат теории права сравнительно недавно. С теоретической точки зрения можно обнаружить определенные объективные предпосылки его появления. Представляется, что его возникновение имело целью заполнить своеобразный пробел, образовавшийся в понятийном аппарате юриспруденции. Дефиниция «правовой мониторинг» в казахской юридической науке не является устоявшимся термином с характерным для данного определения содержанием, что порождает ряд теоретических и практических вопросов[480].

В настоящий момент научная дискуссия возникает при определении не только содержательной стороны указанного термина, но и круга субъектов, осуществляющих этот особый вид юридической деятельности. Широкую полемику вызывают вопросы о методах, приемах и способах ведения правового мониторинга, его результатах. Обозначенные проблемы получили бы свое разрешение, если процесс создания нормативной базы, регламентирующей организацию и обеспечение данного специфического вида деятельности не был бы столь продолжительным[481].

В Концепции организации правового мониторинга в сфере нормотворческой и правоприменительной деятельности, разработанной Институтом законодательства Республики Казахстан отмечается, что «правовой мониторинг – система информационных наблюдений, дающая возможность анализировать и оценивать: результаты законопроектной деятельности; качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом; эффективность реализации нормативных правовых актов».

Методология правового мониторинга представляет собой совокупность приемов, методов и средств, обеспечивающих эффективную организацию деятельности структур, осуществляющих правовой мониторинг, оценку эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики.

Задачей правового мониторинга является представление субъекту нормотворчества объективной информации об эффективных механизмах правового регулирования общественных отношений. Проведение правового мониторинга предполагает следующие этапы:

1) определение объекта и круга субъектов правового мониторинга. Объектом правового мониторинга является нормативный правовой акт или его структурная часть;

2) разработка программы и плана проведения правового мониторинга;

3) мониторинговые наблюдения, анализ, оценка;

4) оценка механизмов реализации нормативного правового акта[482].

Кроме того, в Республике Казахстан разработаны Методические рекомендации по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов и по подготовке Концепций и проектов нормативных правовых актов[483]. Согласно указанным Методическим рекомендациям под правовым мониторингом следует понимать механизм постоянной оценки, анализа, прогноза состояния, динамики законодательства и практики его применения для выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и в конечном счете направленного именно на определение степени эффективности национального законодательства. Цель правового мониторинга состоит в получении необходимой информации для комплексного анализа состояния системы законодательства, оценки эффективности функционирования правовой системы, выработки на основании результатов мониторинга предложений по совершенствованию законодательства, с одной стороны, и повышения правовой культуры в деятельности организаций и граждан, с другой стороны.

Мониторинг международно-правовых актов, в частности международных договоров, в том числе заключенных в рамках межгосударственных интеграционных объединений, на наш взгляд, должен охватывать как стадию заключения международных договоров, так и их реализацию. Причем для мониторинга международных договоров стадия заключения имеет весьма важное значение, так как именно на этой стадии согласовываются воли государств, государства вырабатывают правовые модели поведения в соответствующей области с целью их воплощения в международном договоре. Однако правовой мониторинг стадии разработки проектов международных договоров осложняется тем, что проекты международных договоров опубликовываются достаточно редко. Более эффективно этот вопрос разрешается на уровне межгосударственных объединений, в частности в Евразийском экономическом сообществе и Таможенном союзе.

Наиболее последовательно в этой сфере действует Европейский Союз, который на своих официальных сайтах опубликовывает соответствующую информацию[484]. Проекты двусторонних международных договоров публикуются достаточно редко, а что касается международных договоров межведомственного характера, то их проекты практически никогда не опубликовываются, а зачастую и об уже вступивших в силу международных договорах межведомственного характера трудно найти информацию.

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» не содержит положений, посвященных правовому мониторингу, что, несомненно, осложняет его осуществление. Положения о федеральных органах исполнительной власти также не содержат норм, наделяющих данные органы функциями проведения мониторинга международных договоров и иных международно-правовых актов. А это, несомненно, актуально ввиду того, что Российская Федерация активно участвует в деятельности межгосударственных интеграционных объединений, прежде всего ЕврАзЭС, Таможенного союза и СНГ, под эгидой которых принимается большое количество международно-правовых актов в виде международных договоров, юридически обязательных решений, а также документов не обладающих юридической обязательностью, в частности модельных (рекомендательных) актов.

Кроме того, в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» отсутствует необходимая правовая основа для проведения мониторинга международно-правовых актов, в частности международных договоров. Однако ввиду того, что названный Федеральный закон регламентирует вопросы заключения, реализации и прекращения международных договоров, решения международных организаций не подпадают под его действие. В силу этого возможно пойти по пути разработки двух нормативных правовых актов, один из которых регламентировал бы порядок проведения мониторинга международных договоров, а другой был бы посвящен решениям международных организаций, аналогично опыту Республики Казахстан, так как эти два источника международного права имеют свои специфические особенности и механизмы реализации. Вместе с тем указанное выше не исключает и разработки комплексного документа, который бы предусматривал принципы и правила проведения международно-правовых актов, предусматривающих международные обязательства для Российской Федерации.

Так, в качестве еще одного прогрессивного законодательного акта, регламентирующего вопросы, в том числе связанные с мониторингом международных договоров, следует назвать Закон Республики Казахстан от 30 мая 2005 г. № 54-З «О международных договорах Республики Казахстан» (далее – Закон о международных договорах Республики Казахстан).

Закон о международных договорах Республики Казахстан предусматривает экспертизу международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров. Так, ст. 3 вышеназванного Закона устанавливает следующее.

1. Международные договоры, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проекты международных договоров после согласования с заинтересованными центральными государственными органами Республики Казахстан по вопросам, относящимся к их компетенции, подлежат обязательной юридической экспертизе в Министерстве юстиции Республики Казахстан.

Министерство юстиции Республики Казахстан при проведении юридической экспертизы: 1) дает заключения о соответствии положений международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров законодательству Республики Казахстан; 2) определяет способы выражения Республикой Казахстан согласия на обязательность для нее международных договоров.

2. Международные договоры, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проекты международных договоров, прошедшие экспертизу Министерства юстиции Республики Казахстан, подлежат согласованию в Министерстве иностранных дел Республики Казахстан.

Министерство иностранных дел Республики Казахстан: 1) дает заключения о внешнеполитической целесообразности заключения международных договоров; 2) дает заключения о соответствии положений международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров международным договорным и иным обязательствам Республики Казахстан и по другим вопросам, связанным с их вступлением в силу и выполнением; 3) определяет виды заключаемых Республикой Казахстан международных договоров.

Кроме того, Закон Республики Казахстан предусматривает проведение научной экспертизы международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров: «По международным договорам, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также по проектам международных договоров, подлежащих ратификации, по инициативе Правительства или центральных государственных органов Республики Казахстан при необходимости проводится соответствующая научная экспертиза. Так, обязательная научная экспертиза проводится в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Казахстан. В частности, научная экспертиза проводится в соответствии с законодательством Республики Казахстан научными организациями и (или) высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в том числе зарубежными, за исключением лиц, принимавших участие в подготовке проекта или инициировании заключения международного договора, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан.

Научная экспертиза проводится в целях:

1) оценки качества, обоснованности, своевременности и правомерности проекта, а также соблюдения в проекте гарантированных Конституцией Республики Казахстан прав и свобод человека и гражданина;

2) определения возможной эффективности международного договора, участницей которого намеревается стать Республика Казахстан, а также проекта международного договора;

3) выявления возможных отрицательных последствий заключения международного договора» (ст. 4).

Цели проведения указанной научной экспертизы имеют непосредственное отношение к осуществлению мониторинга международных договоров на стадии их разработки либо присоединения к международным договорам.

Нео бходимо отметить, что Закон Республики Казахстан о международных договорах содержит специальную норму, согласно которой мониторинг за обеспечением выполнения международных договоров Республики Казахстан осуществляется в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан (п. 6 ст. 20). Во исполнение данного положения разработано постановление Правительства Республики Казахстан от 30 октября 2010 г. № 1141 «Об утверждении Правил мониторинга за обеспечением выполнения международных договоров Республики Казахстан». Указанное постановление содержит три части: «Общие положения», «Ведение мониторинга международных договоров», «Координация ведения мониторинга международных договоров».

Согласно данному постановлению в государственных органах мониторинг за обеспечением выполнения международных договоров Республики Казахстан осуществляют структурные подразделения, определяемые руководителем или ответственным секретарем центрального государственного органа. При этом в Республике Казахстан мониторинг международных договоров ведется подразделениями на постоянной основе по международным договорам, в отношении которых соответствующий центральный государственный орган вносил предложение о заключении, а также заключенных ранее по вопросам, относящимся к компетенции данного центрального государственного органа. Центральные государственные органы Республики Казахстан ежегодно не позднее 10 ноября вносят в уполномоченный орган информацию: 1) о ходе выполнения в течение текущего года вступивших в силу международных договоров; 2) о ходе выполнения внутригосударственных процедур по подписанным и не вступившим в силу международным договорам, договаривающейся стороной которых является Республика Казахстан, в том числе о причинах их невыполнения. Информация о вступивших в силу международных договорах Республики Казахстан должна содержать: анализ наблюдения за осуществлением принадлежащих Республике Казахстан прав, вытекающих из международных договоров, а также за выполнением другими участниками международных договоров их обязательств; предложения по разрешению проблемных вопросов, выявленных в ходе выполнения международных договоров.

При ведении мониторинга международных договоров Республики Казахстан центральные государственные органы анализируют: 1) положения международных договоров, регулирующие вопросы, относящиеся к компетенции соответствующего центрального государственного органа; 2) нормативные правовые акты Республики Казахстан, связанные с предметом регулирования международных договоров; 3) сведения (включая статистические данные) об обеспечении выполнения обязательств и осуществлении прав Республики Казахстан, вытекающих из международных договоров, а также о выполнении указанных обязательств другими участниками международных договоров; 4) публикации в средствах массовой информации и на интернет-ресурсах в общедоступных телекоммуникационных сетях относительно выполнения международных договоров; 5) периодические доклады (отчеты) Республики Казахстан, в случае их наличия, представленные в международных организациях по обеспечению выполнения обязательств и осуществлении прав Республики Казахстан, вытекающие из международных договоров; 6) рекомендации международных организаций, международных экспертов и неправительственных организаций по обеспечению выполнения международных договоров, в том числе полученные по дипломатическим каналам по итогам защиты вышеуказанных периодических докладов Республики Казахстан; 7) рекомендации и предложения консультативно-совещательных органов при Правительстве Республики Казахстан и Президенте Республики Казахстан по обеспечению выполнения международных договоров.

Помимо вышеуказанных нормативных правовых актов в Республике Казахстан действует постановление Правительства Республики Казахстан от 29 октября 2010 г. № 1133 «Об утверждении Правил ведения Государственного реестра международных договоров Республики Казахстан», постановление Правительства Республики Казахстан от 14 сентября 2010 г. № 938 «Об утверждении Правил проведения научной экспертизы по международным договорам, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также по проектам международных договоров»[485]. Указанные акты также имеют отношение к правовому мониторингу и способствуют его эффективности.

Таким образом, можно заключить, что для проведения мониторинга за обеспечением выполнения международных договоров в Республике Казахстан сформирована современная нормативно-правовая база, которая в качестве образца может быть заимствована и другими государствами – членами Евразийского экономического сообщества и Таможенного союза, включая Российскую Федерацию.

В то же время для разработки правил проведения мониторинга международно-правовых актов необходимо учитывать достижения юридической науки, включая те принципы, которые ею уже выработаны. Так, например, Д. Б. Горохов в качестве принципов, на которых основывается проведение мониторинга выделяет:

1) принцип легитимности и объективности: собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга нормативных документов (положений), определяющих порядок организации, способы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и использования полученных данных. При этом субъекты правового мониторинга несут ответственность за объективность и достоверность мониторинговой информации;

2) принцип обязательности: мониторинг обязателен в отношении реализации всех действующих нормативных правовых актов, а также результатов нормотворчества на данный период;

3) принцип информационной всеохватности: собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов, исходящей от органов государственной власти всех уровней, органов государственной власти субъектов РФ, правоохранительных органов (включая судебные), органов местного самоуправления, общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, от граждан;

4) принцип информационной открытости: данные правового мониторинга во всей полноте оперативно публикуются в средствах массовой информации;

5) принцип программно-целевого и планового обеспечения: правовой мониторинг осуществляется в соответствии с программно-целевыми установками, на плановой основе;

6) принцип финансовой обеспеченности: финансирование правового мониторинга осуществляется за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ, в местных бюджетах, а также за счет иных средств (на хозрасчетной основе)[486].

На наш взгляд, эти принципы ввиду их обобщенного характера могут быть положены и в основу проведения мониторинга за обеспечением реализации международно-правовых актов в рамках межгосударственных интеграционных объединений: ЕврАзЭС и Таможенного союза. В то же время необходимо учитывать особенности природы международно-правовых актов и их характерные особенности. Так, например, если вопрос о вступлении в силу внутригосударственных нормативных правовых актов не составляет особой сложности, то вступление в силу международно-правовых актов, в частности международных договоров, вызывает в отдельных случаях большие сложности.

Как известно, международные договоры вступают в силу различными способами. В частности, международные договоры вступают в силу с момента подписания или с момента выполнения необходимых внутригосударственных процедур, под которыми может пониматься ратификация, утверждение или принятие договора. В международных договорах может быть прямо предусмотрено, что он вступает в силу с момента ратификации или утверждения, принятия.

В. Я. Суворова справедливо отмечает, что «вступление в силу договора – это момент обретения им юридической силы. Международный договор становится нормативно-правовым актом, юридически обязательным для всех субъектов, к которым обращены его нормы. В этой связи хотелось бы подчеркнуть важность договорных норм, определяющих условия, порядок и дату вступления договора в силу. Поскольку нормы международных договоров все чаще адресованы не только государствам, но и непосредственно участникам внутригосударственных отношений – государственным органам, физическим и юридическим лицам, этот вопрос приобретает особую значимость. Перед этими субъектами, а не только перед государствами – сторонами договора, может возникнуть вопрос, с какого момента они могут воспользоваться правами, предусмотренными договором, или должны исполнять те обязанности, которые на них договором возложены (например, по уплате или взиманию налогов и сборов в соответствии с правилами, предусмотренными договором, предъявлению соответствующих документов при въезде на территорию государства, применению норм международного права при разрешении дела судом и т. д.)»[487].

Таким образом, для проведения мониторинга международных договоров непосредственное значение имеет вопрос о вступлении в силу международного договора, включая способ вступления в силу и сроки. Кроме того, необходимо иметь в виду, что отдельные международные договоры предусматривают их временное применение еще до вступления в силу, что также необходимо учитывать при осуществлении мониторинга.

Ввиду того, что в рамках Евразийского экономического сообщества и Таможенного союза государства достигли достаточно высокой степени интеграции, целесообразно разработать под эгидой этих объединений специальный международно-правовой акт, регламентирующий порядок проведения мониторинга. Данный акт мог бы включать в себя положения о мониторинге международных договоров, решений органов этих объединений, в частности, Межгосударственного Совета ЕврАзЭС, Евразийской экономической комиссии, Интеграционного Комитета ЕврАзЭС, Основ законодательства, модельных (типовых) проектов и т. д. Однако следует отметить, что в настоящее время в рамках ЕврАзЭС разработан ряд документов, посвященных выполнению международных обязательств. К таким документам, в частности, следует отнести: предложения Бюро Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС по законодательному обеспечению синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур по международным договорам, заключенным в рамках ЕврАзЭС, предложения Бюро Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС по совершенствованию организационно-правового механизма реализации правовых актов Евразийского экономического сообщества; сравнительно-правовой анализ законодательств государств-членов ЕврАзЭС в сфере заключения, ратификации, исполнения и денонсации международных договоров[488]. Указанные документы не регламентируют непосредственно вопросы мониторинга, но так или иначе затрагивают аспекты относящиеся к мониторингу.

Таким образом, можно сделать вывод, что мониторинг международно-правовых актов, будучи комплексной системой наблюдений, должен осуществляться на стадии как подготовки, так и введения в действие и реализации международно-правовых актов. Однако, несомненно, наиболее важной составляющей является именно мониторинг за реализацией международных обязательств. Следовательно, мониторинг международно-правовых актов может осуществляться на международном уровне, а также на внутригосударственном уровне.

На международном уровне мониторинг осуществляется международными организациями и их органами. Так, например, в рамках Таможенного союза мониторинг за осуществлением международных договоров проводила Комиссия Таможенного союза, теперь эти функции переданы Евразийской экономической комиссии, Международный комитет по контролю над наркотиками осуществляет в рамках ООН мониторинг за выполнением государствами международных обязательств в сфере борьбы с наркотиками и т. д. В рамках Содружества Независимых Государств[489] мониторинг за осуществлением международных договоров и проведением внутригосударственных процедур по их вступлению в силу проводит Межпарламентская Ассамблея СНГ. Однако, представляется, что для осуществления мониторинга за огромным массивом международных договоров, действующих в рамках СНГ, усилий одной Межпарламентской Ассамблеи СНГ явно недостаточно, и такой мониторинг вряд ли может быть эффективным.

Как было указано, Комиссия Таможенного союза в соответствии со ст. 6 Договора о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г. осуществляла мониторинг исполнения международных договоров по формированию Таможенного союза, в настоящее время эти функции возложены на Евразийскую экономическую комиссию. Однако это положение Договора о Евразийской экономической комиссии не получило своего дальнейшего развития, что может осложнить выполнение функции мониторинга за реализацией международных договоров. В связи с этим возможно было бы разработать документ, определяющий порядок проведения мониторинга за осуществлением международных договоров по формированию и функционированию Таможенного союза. Однако в Договоре Евразийской экономической комиссии закреплена функция Комиссии по осуществлению мониторинга за осуществлением международных договоров, но вместе с тем в рамках Таможенного союза действуют решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС – высшего органа Таможенного союза, решения самой Комиссии.

В связи с этим встает вопрос об осуществлении мониторинга в отношении этих видов международно-правовых актов, в частности: какой орган должен проводить мониторинг применительно к этим актам? В настоящее время данный вопрос не разрешен. Представляется, что на уровне ЕврАзЭС как межгосударственного объединения, в состав которого входят все государства – члены Таможенного союза, возможно разработать международный документ, определяющий правила и принципы осуществления подобного мониторинга.

Таким образом, для осуществления мониторинга как систематической деятельности по анализу процессов выполнения международных обязательств, вытекающих из соответствующих международно-правовых актов, необходимо учитывать виды и особенности содержания такого рода актов, порядок их вступления в силу, особенности действия в рамках правовой системы государств, количество участников, практику реализации международно-правовых предписаний на внутригосударственном уровне.

Подводя итог, можно выделить следующие аспекты, которые необходимо учитывать для осуществления мониторинга за выполнением международно-правовых актов.

Во-первых, мониторинг необходимо осуществлять в отношении международно-правовых актов межгосударственных объединений, т. е. юридически обязательных международных документов. Применительно к ЕврАзЭС и Таможенному союзу к таким документам следует отнести:

• международные договоры независимо от того, на каком уровне они заключены, т. е. межгосударственные, межправительственные, международные договоры межведомственного характера;

• Таможенный кодекс Таможенного союза как особого рода международно-правовой акт;

• решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС – Высшего органа Таможенного союза;

• решения Евразийской экономической комиссии;

• Основы законодательства ЕврАзЭС[490].

Во-вторых, применительно к международным договорам необходимо осуществлять мониторинг выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу таких договоров. Отсюда вытекает вопрос о синхронизации сроков по выполнению внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключаемых в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза. В связи с этим на уровне ЕврАзЭС представляется целесообразным разработать специальный документ о правилах и принципах мониторинга за осуществлением международных обязательств. Подобный документ возможно утвердить решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС, который будет обязателен для осуществления мониторинга в рамках как ЕврАзЭС, так и Таможенного союза. Это обусловлено тем, что Межгосударственный Совет ЕврАзЭС является Высшим органом Таможенного союза. Такой документ мог бы непосредственно применяться в рамках национальных правовых систем государств – членов ЕврАзЭС и Таможенного союза. Вместе с тем на его основе возможно было бы разработать национальные нормативные правовые акты, определяющие принципы и правила осуществления мониторинга международно-правовых актов.

В-третьих, в целях повышения эффективности мониторинга необходимо совершенствовать процессы опубликования международно-правовых актов ЕврАзЭС и Таможенного союза, в том числе с помощью официальных сайтов сети Интернет, как это осуществляется в Европейском Союзе, где процесс опубликования международно-правовых документов осуществляется достаточно эффективно.

В-четвертых, на наш взгляд, на уровне Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» целесообразно закрепить положения об осуществлении мониторинга за международными договорами Российской Федерации, в отношении которых Россия выразила согласие на обязательность, и которые вступили в силу.

Кроме того, необходимо проводить мониторинг и за международными договорами, которые временно применяются, так как временно применяемые международные договоры также подлежат добросовестному выполнению государствами-участниками. Мониторинг должен проводится в отношении как межгосударственных и межправительственных международных договоров, так и международных договоров межведомственного характера, так как все международные договоры независимо от того, на каком уровне они заключены, являются международными договорами государства в целом как субъекта международного права. Именно государство несет международную ответственность за выполнение международных обязательств, а не его отдельные органы власти. Координирующая роль в мониторинге международных договоров должна принадлежать Министерству иностранных дел РФ, что вытекает из п. 4 ст. 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», который предусматривает, что общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации.

В-пятых в процессе мониторинга за выполнением международных договоров Российской Федерации необходимо учитывать, что вопросы реализации международных договоров отнесены Конституцией РФ к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Таким образом, в необходимых случаях мониторинг за осуществлением международных договоров должен осуществляться и на уровне субъектов РФ.

Таким образом, можно заключить, что, рассматривая мониторинг как одну из составных частей процесса реализации международных договоров, следует отметить, что он также должен осуществляться как на международном, так и внутригосударственном уровнях. При этом, на наш взгляд, на уровне межгосударственных интеграционных объединений, в частности, в рамках Таможенного союза, мониторинг должен осуществляться Евразийской экономической комиссией, как это предусмотрено Договором о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г. Отдельное внимание целесообразно уделять вопросам мониторинга решений Суда ЕврАзЭС, который в настоящее время наделен компетенцией рассматривать споры, связанные с функционированием Таможенного союза.

Кроме того, при осуществлении мониторинга международно-правовых актов необходимо не упускать из виду и национальные нормативные правовые акты, принимаемые в целях реализации международно-правовых актов, что обусловлено системными связями между международно-правовыми и внутригосударственными актами. Нередки случаи, когда национальные нормативные правовые акты, необходимые для реализации международных обязательств, не принимаются или их принятие чрезмерно затягивается, что негативно отражается на эффективности международно-правовых актов. В связи с этим мониторинг должен способствовать разрешению таких вопросов и, как следствие, повышению эффективности реализации международно-правовых норм. Учитывая вышеизложенное, первостепенное значение имеет вопрос о дальнейшем совершенствовании как самих международно-правовых актов ЕврАзЭС, так и практики их реализации на внутригосударственном уровне. В настоящее время в Российской Федерации на законодательном уровне не регламентирован вопрос выполнения международно-правовых обязательств, вытекающих из членства государства в международных интеграционных объединениях, а существующие механизмы еще далеки от совершенства.

Таким образом, мониторинг международно-правовых актов межгосударственных объединений на постсоветском пространстве и практики их применения показывает, что границы взаимодействия международного права и национального права не являются статичными; они подвижны, динамичны, изменяются под воздействием определенных факторов. Причем здесь нельзя отметить лишь доминирование международного права в расширении своих границ правового регулирования. Национальное право как отражение национальных интересов также не стоит на месте, а иногда государства пытаются активно продвигать его на международный уровень и тем самым расширять его пределы[491]. В данном контексте международно-правовой мониторинг чрезвычайно важен в разрешении вопроса о мере воздействия международного права на право национальное. В связи с этим справедлива точка зрения видного юриста-международника И. Блюнчли, высказанная им еще в XIX в., согласно которой «…необходимо, чтобы международное право в своем развитии уважало границы, поставленные его деятельности правом государственным; на этом основании ближайшая и главная цель его – определить юридические отношения между государствами, избегая вмешательства во внутренние дела их»[492].

Таким образом, мониторинг за реализацией международно-правовых актов межгосударственных объединений, необходимо рассматривать как деятельность, способствующую реализации международных обязательств государствами-членами и как следствие подобной реализации – достижение целей интеграции, закрепленных в учредительных актах межгосударственного интеграционного объединения. Мониторинг разработки, действия и реализации международно-правовых предписаний позволяет выделить правовые проблемы, возникающие в ходе построения интеграции, и может способствовать их наиболее эффективному разрешению.

Мониторинг международно-правовых актов показывает, что к юридическим условиям эффективности правовых актов Таможенного союза и, соответственно, норм, содержащихся в таких актах, можно отнести следующие:

• юридическую точность и четкость правовой нормы;

• соответствие нормы общепризнанным принципам и нормам международного права;

• действие конкретной нормы в системе норм договора и системе иных правовых актов Таможенного союза и ЕврАзЭС, а также международной правовой системе в целом;

• закрепление в норме интересов государства;

• способность нормы действенно регламентировать соответствующие отношения;

• действие международно-правовых норм во внутригосударственной сфере и др.[493]

В целом можно сделать общий вывод о том, что посредством мониторинга можно выявить, что эффективность правовых актов ЕврАзЭС и Таможенного союза, которая во многом зависит от согласованности этих актов между собой, их непротиворечивости, сочетания рекомендательных актов с международными договорами, заключаемыми в рамках этих объединений и юридически обязательными решениями, соответствия национального законодательства государств – участников Таможенного союза и ЕврАзЭС международным договорам, заключенным под эгидой этих организаций. Коллизии правовых актов Таможенного союза и национального законодательства государств-членов порождают серьезные препятствия для построения интегрированного евразийского экономического пространства.

Таким образом, если экстраполировать цели и задачи правового мониторинга на прогнозирование и моделирование его результатов, то можно заключить, что мониторинг международно-правовых актов межгосударственных объединений, в частности ЕврАзЭС и Таможенного союза, способствует решению следующих задач:

• определению правовых направлений продолжения и углубления интеграции в рамках международной организации (важное значение будут иметь качественные показатели интеграционного сближения государств, а также возможность вступления в организацию новых членов);

• выявлению коллизионных форм внутри правовой базы самого межгосударственного объединения, а также несоответствия национальных законодательств государств – членов межгосударственного объединения, затрудняющую достижение согласования их воль, а значит, и выработку согласованных позиций за счет разработки и принятия единого международно-правового акта по определенному кругу вопросов;

• определению приоритетных сфер углубления интеграции (экономика, энергетика, социальное развитие, здравоохранение и т. д.) в рамках межгосударственного объединения на основе анализа различных показателей;

• синхронизации сроков по вступлению в силу международно-правовых актов межгосударственного объединения в государствах-членах, предусматривающих различные внутригосударственные процедуры вступления их в силу;

• совершенствованию организационно-правовых форм выполнения международных договоров и решений органов Таможенного союза и ЕврАзЭС.

§ 8. Контроль за реализацией международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе, осуществляемый органами Таможенного союза

С учетом постоянного развития и расширения международно-правовой базы Таможенного союза на одно из первых мест выходит вопрос об осуществлении контроля со стороны органов Таможенного союза за выполнением международных обязательств, вытекающих из членства в нем.

Институт контроля за реализацией международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе, имеет непреходящее значение для эффективного осуществления таких обязательств и, как следствие, достижения целей интеграции. О. И. Тиунов справедливо отмечает, что наибольшую роль для обеспечения международных обязательств играет международный контроль. Анализ международных отношений показывает, что во многих сферах сотрудничества меры контроля дают положительный эффект: как действенное средство обеспечения соглашений они служат укреплению международной законности[494]. В науке международного права под понятием «контроль» понимают процесс обработки информации, призванный определить соответствие поведения субъектов нормам международного права. В той или иной форме этот взгляд разделяется большинством авторов, пишущих о контроле. Международный контроль осуществляется международными средствами на специально созданной для него нормативной базе и не должен выходить за ее пределы[495]. Механизм контроля – отмечает Ю. М. Юмашев – характерен для любого правопорядка. Во-многом именно благодаря ему право становится эффективным инструментом регулирования общественных отношений. В Европейском Союзе создана довольно сложная система контроля, которая в значительной степени опирается на тесное взаимодействие и поддержку государств-членов. Функции контроля осуществляется как органами Союза, так и государствами-членами, причем не только юридическими, но и политическими средствами[496].

Применительно к правовой регламентации осуществления контроля в рамках другого межгосударственного объединения, а именно СНГ, исследователи отмечают, что в данном межгосударственном объединении контрольный механизм за выполнением государствами обязательств по международным соглашениям разработан недостаточно. Статья 10 Устава Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г., устанавливающая, что нарушения государством-членом Устава, систематическое невыполнение государствами его обязательств по соглашениям, заключенным в рамках Содружества, либо решений органов Содружества рассматриваются Советом глав государств, только норма, без соответствующих механизмов. Кто (какой орган) вносит вопрос на рассмотрение Совета, кто его готовит, необходимы ли предварительное получение от государства соответствующей информации или соответствующие проверки, какие конкретно меры может принять Совет глав государств и каким образом должно контролироваться выполнение этих мер – эти и другие вопросы своего разрешения не получили ни в Уставе, ни в последующих соглашениях[497].

В связи с этим следует отметить эффективный контрольный механизм, действующий в Европейском Союзе, который осуществляется Комиссией Европейского Союза, контроль со стороны Суда ЕС и суда первой инстанции, а также политический контроль, осуществляемый институтами ЕС на совместной основе[498].

Таким образом, значение эффективного международного контроля за исполнением международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе, сложно переоценить. Вместе с тем необходимо отметить, что контроль за исполнением международных обязательств, вытекающих из членства государств в Таможенном союзе как межгосударственном объединении высокой степени интеграции, имеет свои специфические черты и особенности.

В положении о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества, утвержденном Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 31 мая 2001 г. № 3[499] установлено, что председатель Межгоссовета и заместитель председателя Межгоссовета осуществляют контроль за выполнением обязательств, вытекающих из решений Межгоссовета и договоров, принятых в рамках ЕврАзЭС.

Евразийская экономическая комиссия в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г. наделена помимо мониторинга также полномочиями по осуществлению контроля за исполнением международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства. Согласно указанному Договору Евразийская экономическая комиссия состоит из Совета Комиссии и Коллегии Комиссии. В соответствии со ст. 9 Договора о Евразийской экономической комиссии, Совет Комиссии рассматривает вопрос о мониторинге и контроле за исполнением международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства. В свою очередь, ст. 18 рассматриваемого Договора предусматривает, что Коллегия Комиссии осуществляет мониторинг и контроль за исполнением международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства.

Таким образом, Коллегия Комиссии, являющаяся исполнительным органом Евразийской экономической комиссии, наделена полномочиями по осуществлению контроля за исполнением международных договоров, действующих в рамках Таможенного союза. Вместе с тем, на наш взгляд, представляется недостаточно проработанной правовая регламентация осуществления контроля за исполнением международных обязательств, принимаемых в рамках Таможенного союза. Для осуществления контроля за исполнением международных обязательств следует: иметь в виду обязательства, принятые по международным договорам в рамках Таможенного союза, где целесообразно разработать систему критериев, а также количественных и качественных показателей, по которым следует проводить контроль исполнения международных обязательств; предусмотреть систему отчетов национальных органов; разработать меры ответственности за неисполнение международных обязательств; опубликовывать результаты исполнения международных договоров, статистические данные, позиции, а также мнения граждан и бизнес-объединений.

В связи с этим нельзя не упомянуть институт международной ответственности за неисполнение международных обязательств, который является институтом, сопутствующим праву международных договоров. Если участники договора – отмечает О. И. Тиунов – не реализуют обязательства, не выполняют договор, они совершают международное правонарушение и должны нести юридическую ответственность[500]. Возможные меры ответственности за невыполнение международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе также было бы целесообразно предусмотреть в специальном международно-правовом акте.

Таким образом, правовые основы международно-правового контроля за реализацией международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе, заложены. Однако еще многое предстоит сделать, в частности, в рамках Евразийской экономической комиссии, как органа, наделенного обширными наднациональными полномочиями, возможно разработать и принять специальный международный документ, регламентирующий правила осуществления международного контроля, включив в него вышеуказанные составляющие.

§ 9. Внутригосударственный контроль за реализацией международно-правовых обязательств, принятых Российской Федерацией как государством – участником Таможенного союза

Развитие системы международно-правовых и внутригосударственных средств обеспечения международных договоров вызвано объективными потребностями международных отношений. Широкое внедрение указанных средств является в современный период важным условием укрепления международного правопорядка[501]. Внутригосударственный контроль со стороны органов публичной власти за реализацией международных договоров является важным средством обеспечения выполнения международных обязательств государства. Так, одной из важных составляющих деятельности Правительства РФ, связанной с реализацией международных договоров Российской Федерации является контроль. Контроль за выполнением международных договоров Российской Федерации должен являться одним из важных направлений в деятельности Правительства РФ. Взаимосвязь контрольных полномочий Правительства РФ и функционирования министерств и ведомств в сфере реализации международных обязательств обусловлена тем, что именно на последние возлагается основная часть работы по выполнению международных договоров Российской Федерации и иных международно-правовых актов, являющихся обязательными для Российской Федерации. Говоря о контроле, осуществляемом Правительством РФ за деятельностью министерств и ведомств, в юридической литературе отмечается следующее: в одном случае это может быть проверка действий или решений указанных органов власти, в другом – инспектирование или ревизия их решений, в третьем – рассмотрение жалоб на действия (бездействие) должностных лиц органов исполнительной власти и применение дисциплинарных мер ответственности или дача указаний об отмене решения федерального органа исполнительной власти[502].

Правовое закрепление осуществления руководства и контроля Правительства РФ за министерствами и ведомствами отражено в ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[503]. В этой статье установлено, что Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Также важно иметь в виду и ст. 21 указанного Федерального конституционного закона, согласно которой Правительство РФ обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам. Как уже отмечалось, под международными договорами следует понимать не только межгосударственные и межправительственные договоры, но и договоры межведомственного характера, особенно те, которые имеют важное значение для государственных интересов Российской Федерации. В связи с этим следует обратить внимание, что согласно п. 4 ст. 11 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» Правительство РФ принимает решения о подписании международных договоров межведомственного характера, если такие договоры имеют важное значение для государственных интересов Российской Федерации.

Регламент Правительства Российской Федерации[504] предусматривает, что Правительство РФ в пределах своих полномочий: организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, международных договоров Российской Федерации; осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (в части полномочий, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ); принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Согласно Регламенту Правительство РФ в целях осуществления контроля за исполнением Конституции РФ, федеральных законов, международных договоров Российской Федерации, актов Президента РФ и решений Правительства РФ:

• заслушивает на своих заседаниях федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ (в пределах компетенции Правительства РФ), а также руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ (в части полномочий, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ);

• дает оценку деятельности указанных органов и соответствующих организаций;

• принимает решения об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти, о внесении Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ;

• вносит Президенту РФ предложения о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ.

Итак, проанализировав вышеизложенное, мы можем сказать, что Правительство РФ наделено в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимыми полномочиями для контроля за реализацией международных договоров Российской Федерации. В Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» отмечено, что общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел РФ (п. 4 ст. 32). В связи с тем, что количество международных договоров Российской Федерации достаточно и велико и продолжает постоянно расти, ограничиться таким общим наблюдением МИДа России нельзя. Такой общей нормы явно недостаточно. МИД России фактически не сможет справиться со всем массивом международных договоров. Так, Н. Шевич справедливо считает, что есть основания для сомнения в том, что МИД России в состоянии обеспечить наблюдение и действенный контроль за огромным массивом договоров[505]. Кроме того, следует учитывать и отличия контроля за реализацией международных договоров от общего наблюдения, осуществляемого МИД РФ. Контроль, в отличие от такого общего наблюдения, предусматривает вмешательство в административную деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц[506].

Основная нагрузка по реализации международных договоров ложится на органы исполнительной власти, т. е. министерства и ведомства. Ю. А. Тихомиров справедливо считает, что деятельность министерств и ведомств в сфере реализации международных договоров нуждается в совершенствовании. К сожалению, функции по выполнению международных договоров РФ практически не отражены в положениях о министерствах[507]. Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти (к ним относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства)[508] дает нам основания для вывода о том, что функции по выполнению международных договоров РФ в положениях об этих органах практически не установлены. Все это не может не сказаться на эффективной реализации международных обязательств, которая в настоящее время имеет стихийный и несистематизированный характер. Представляется, что функция по реализации международных договоров РФ должна быть отражена во всех положениях о федеральных органах исполнительной власти. Как известно, положение о федеральном органе исполнительной власти является тем нормативным правовым актом, в котором наиболее подробно прописана компетенция того или иного министерства или ведомства.

Как уже было отмечено, Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» установил, что «федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные организации, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение обязательств Российской Стороны по договорам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств». Как можно заметить, Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» в самой общей форме установил обязанность для министерств и ведомств в обеспечении реализации международных договоров Российской Федерации. Расширительное толкование термина «международный договор Российской Федерации» дает нам все основания для включения сюда наряду с межгосударственными и межправительственными договорами также и международных договоров Российской Федерации межведомственного характера (п. 2 ст. 3 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»). Здесь необходимо подчеркнуть, что установление такой обязанности для федеральных органов исполнительной власти является важной составляющей для выполнения международных договоров; и, в свою очередь, для реализации одного из императивных принципов современного международного права – принципа добросовестного соблюдения международных обязательств. Вместе с тем большой массив международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе, идет по линии решений, принимаемых органами Таможенного союза, включая Евразийскую экономическую комиссию. Однако на национальном уровне механизмов контроля за реализацией таких решений не предусмотрено, что может негативным образом сказаться на их эффективности.

Таким образом, на уровне внутригосударственной правовой регламентации требуется решение вопросов, связанных с осуществлением контроля за реализацией международных обязательств, вытекающих в первую очередь из членства в межгосударственных интеграционных объединениях. Данный вывод обусловлен тем, что международные договоры и решения органов межгосударственного объединения достаточно сложны и разнообразны, а их имплементация порой предполагает гораздо более сложные механизмы, чем для реализации международных договоров, регламентирующих те или иные сферы взаимного сотрудничества.

В связи с этим интересной представляется законодательное решение подобного вопроса, выработанное одним из государств – членов Таможенного союза, а именно Республикой Беларусь. Так, Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» содержит ст. 35 «Контроль за заключением и исполнением международных договоров Республики Беларусь». Данная статья предусматривает, что Министерство иностранных дел Республики Беларусь координирует и контролирует заключение международных договоров Республики Беларусь и их исполнение государственными органами Республики Беларусь, департаментом государственного органа, а также в пределах своей компетенции оказывает содействие государственным органам Республики Беларусь, департаменту государственного органа в исполнении международных договоров[509].

Государственные органы Республики Беларусь, департамент государственного органа, к компетенции которых относятся вопросы, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, ежегодно до 1 декабря отчетного года направляют в Министерство иностранных дел Республики Беларусь отчеты о заключении международных договоров, о выполнении (в случае невыполнения – с указанием причин невыполнения и о принятых мерах по выполнению) нормативных правовых актов о совершении юридических действий в отношении проектов международных договоров (международных договоров), о выполнении ими и другими участниками международных договоров обязательств, вытекающих из данных международных договоров, а также информацию о результатах исполнения международных договоров и конкретные предложения по заключению и обеспечению исполнения международных договоров[510].

Министерство иностранных дел Республики Беларусь на основе полученных материалов ежегодно до 15 января года, следующего за отчетным, вносит в Совет Министров Республики Беларусь указанную в ч. 2 ст. 35 информацию. Совет Министров Республики Беларусь ежегодно до 15 февраля года, следующего за отчетным, представляет указанную информацию Президенту Республики Беларусь.

Таким образом, опыт Республики Беларусь мог бы быть использован в законодательстве Российской Федерации, касающемся контроля за реализацией международных договоров. Представляется, что взаимное использование опыта правового регулирования, применяемого в государствах – членах Таможенного союза, будет способствовать более эффективному выполнению международных обязательств и развивать интеграцию.

§ 10. Международно-правовые аспекты эффективности международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза и решений органов Таможенного союза

Эффективность реализации международно-правовых обязательств, вытекающих из членства государств в Таможенном союзе, является важнейшей составляющей развития интеграционных процессов. От качественной реализации международных договоров и иных международно-правовых актов, принимаемых в рамках Таможенном союза, самым непосредственным образом зависит их эффективность. С научно-теоретической точки зрения эффективность выполнения международных договоров, а также в целом международно-правовых актов, принимаемых органами межгосударственного интеграционного объединения, обусловлена широким спектром самых различных условий, в числе которых: экономическая ситуация в государствах – участниках межгосударственного объединения, состояние мировой экономики, политическая обстановка, состояние международных отношений, уровень развития национального законодательства государств-участников и его соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права, приверженность государств добросовестному выполнению международных обязательств, особенности правовой системы, уровень и состояние правоприменения и правосознания и др.[511] По мнению белорусского юриста А. В. Барбука, «…более прогрессивным способом обеспечения эффективного применения международного права национальными правоприменительными органами является обучение граждан и должностных лиц алгоритмам самостоятельной оценки возможности непосредственного применения норм международных договоров»[512].

На наш взгляд, при более конкретном рассмотрении следует отделять эффективность международных договоров и эффективность иных международно-правовых актов, принимаемых в том числе, различными органами международной организации, например органами ЕврАзЭС и Таможенного союза.

Поскольку международные договоры, по нашему мнению, занимают центральное место среди источников международного права и являются «ядром» международно-правового регулирования, то эффективность их реализации непосредственно не только влияет на комплекс межгосударственных отношений, но и определяет качественные параметры правовой системы государства – участника договора, в том числе ее соответствие общепризнанному принципу международного права – pacta sunt servanda.

Следует учитывать, что эффективность международных договоров Российской Федерации, так же как и процессы интеграции, не однолинейное и одноплоскостное явление. Ее основу составляют интересы Российской Федерации, выраженные путем успешной и оптимальной работы по участию в подготовке проектов международных договоров в различных областях, их принятие, вступление в силу и реализация на различных уровнях. При этом органы государственной власти действуют в контексте единой внешнеполитической линии, которой соответствует наращивание и расширение межгосударственного диалога и сотрудничества с самым широким кругом государств и по различным вопросам.

Как отмечается в Концепции внешней политики Российской Федерации[513], интересы Российской Федерации непосредственно ориентированы на развитие региональной и субрегиональной интеграции в странах Содружества Независимых Государств, Евро-Атлантического и Азиатско-Тихоокеанского регионов, Африки и Латинской Америки.

Укрепление международных позиций России, а также решение задач, связанных с установлением равноправных, взаимовыгодных, партнерских отношений со всеми странами, успешное продвижение ее внешнеэкономических интересов, обеспечение политического, экономического, информационного и культурного влияния за рубежом требуют задействования всех имеющихся в распоряжении государства финансово-экономических рычагов и адекватного ресурсного обеспечения внешней политики Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» интеграционные объединения, созданные на постсоветском пространстве, включая Содружество Независимых Государств, Союзное государство России и Беларуси, Таможенный союз и Единое экономическое пространство, – являются приоритетами и ключевыми направлениями развития внешней политики Российской Федерации. Очевидно, что международные договоры, заключаемые в рамках межгосударственных интеграционных объединений, также подлежат добросовестному исполнению всеми участниками, а следовательно, предполагают эффективную реализацию в рамках каждого государства – члена межгосударственного объединения. В то же время говорить об эффективности международных договоров и иных международно-правовых актов можно, только лишь опираясь на точное и научно обоснованное понимание как самого понятия «эффективность международного договора», так и критериев, применяемых к данному понятию в качестве обязательных характеристик. Только комплексное и всестороннее освещение данного вопроса может способствовать научному пониманию как процессов реализации международных договоров, так и проблем повышения эффективности их реализации.

Как указывалось выше, поскольку международные договоры являются основным источником современного международного права и эффективным регулятором международных отношений, то очевидно, что практически все области взаимоотношений государств урегулированы международными договорами. В современный период международно-правовое регулирование охватывает широчайший спектр областей, включая даже те области, которые еще относительно недавно считались сугубо внутренним делом государств. В науке международного права неоднократно отмечается, что в связи с активным развитием международных договорных отношений государств все большую актуальность приобретает вопрос об эффективности международных договоров[514]. При этом глобальные цели эффективной реализации международных договоров непосредственно связаны с базовыми устоями международного права. Так, бесспорно, что «эффективное международно-правовое регулирование является обязательным условием обеспечения мира, развития международного сотрудничества, гарантией суверенных прав и законных интересов государств и народов»[515].

Сам термин «эффективный», «эффективность» (от лат. eff ectus – «действие») означает действенный, оказывающий нужное действие, дающий необходимый результат. В широком смысле эффективность международного договора можно рассматривать как отношение цели международного договора к полученному в итоге результату и определять эффективность, как отношение разности между характеристиками состояний международной системы – до и после воздействия на нее норм международного права, закрепленных в договоре, к произведенным затратам на выполнение международного договора.

Таким образом, под эффективностью международных договоров и, соответственно, эффективностью самих международно-правовых норм можно в широком смысле понимать их результативность[516].

В теории права, в том числе международного права, эффективность правовых норм понимается как отношение между фактически достигнутым результатом действия правовых норм и той целью, для достижений которой такие нормы были приняты. Проявлением результативности нормы международного права является степень и уровень достижений той социально полезной цели или целей, ради которых создавалась такая норма.

Эффективность норм международного права является комплексной характеристикой их юридического качества, успешного и результативного действия, оптимальности различного вида затрат на их реализацию и в конечном счете, достижение социально значимых позитивных целей, определенных государствами или иными субъектами международного права в конкретном международном договоре или в системе взаимосвязанных между собой договоров[517]. В связи с тем, что международные договоры охватывают самые различные сферы сотрудничества, соответственно, условия и критерии эффективности международных договоров могут различаться, что вместе с тем не исключает выделения общих критериев для выявления эффективности широкого спектра международных договоров.

Эффективность выполнения международных договоров – один из основных и наиболее сложных вопросов теории международного права. Без эффективной реализации международный договор не может считаться действенным механизмом для урегулирования международных отношений, в которых участвуют государства и иные субъекты международного права, в первую очередь международные межправительственные организации. Поскольку ЕврАзЭС, Таможенный союз, Европейский Союз являются международными межправительственными организациями региональной интеграции, относящимися к международно-правовой модели межгосударственных интеграционных объединений, то теоретические подходы к эффективности международных договоров в целом относятся и к эффективности международных договоров, заключаемых в рамках данных межгосударственных интеграционных объединений, однако с рядом нюансов.

Так, базовые условия и предпосылки эффективности международных договоров предопределяются как самим международным правом, так и международной системой в целом. Международная система представляет собой политико-правовую категорию широкого содержания, основными элементами которой являются: государства; международные межгосударственные организации; международные объединения, не являющиеся международными организациями (например, движение неприсоединения); международные органы (международные суды, комиссии и т. д.); международное право и другие социальные нормы, включая политические, действующие в этой системе отношения и взаимодействия между ее компонентами[518]. Норма международного права наряду с другими нормами, в том числе политическими договоренностями и иными социальными регуляторами, действующими в международной системе, а также в сочетании с иными факторами и условиями воздействует на международные отношения государств, в результате чего возникает тот или иной социальный эффект. Состояние международных отношений напрямую влияет на эффективность выполнения международных договоров. В связи с этим эффективность норм международного права не может быть всегда одинаковой[519].

На наш взгляд, современные интеграционные процессы, развивающиеся как на постсоветском пространстве в рамках СНГ, ЕврАзЭС, Таможенного союза, так и в Западной Европе в рамках Европейского Союза, являются важной составляющей международных отношений в части международного сотрудничества государств по широкому кругу вопросов. При этом как не могут быть не подвержены корреляциям международные отношения, являющиеся производными от целого массива факторов, воздействующих на них, так и не могут быть однолинейными и процессы межгосударственной интеграции как часть международных отношений. При этом указанные процессы высвечивают определенные «флуктуации» и в реализации международных договоров, заключенных в рамках различных межгосударственных интеграционных объединений: в различные периоды времени большую эффективность одних международных договоров и, возможно, наоборот, уступающую в эффективности реализации другую группу международных договоров.

Таким образом, одни и те же нормы международного права могут быть как эффективными, так и неэффективными или недостаточно эффективными в зависимости от состояния международных отношений в тот или иной исторический период, расстановки сил на международной арене и т. д. Особенно ярко это проявляется в настоящее время, в эпоху глобализации, очень тесной взаимосвязанности и взаимозависимости государств, когда отдельные проблемы не могут быть решены одним государством, а требуются совместные усилия нескольких, а подчас и абсолютного большинства государств земного шара, выработка взаимосогласованных подходов и решений.

«Новые и потенциально более опасные формы терроризма, распространение оружия массового уничтожения, расширение транснациональных преступных сетей и процессы, вследствие которых все эти явления могут усиливать друг друга, рассматриваются в некоторых частях мира в качестве главных угроз для мира и безопасности в наше время. Возникают вопросы относительно адекватности и эффективности норм и инструментов, которыми располагает международное сообщество для того, чтобы можно было дать ответ этим новым вызовам»[520]. В условиях глобализации – пишет В. В. Гаврилов – существует неразрывная связь национальных и интернациональных интересов, коренные национальные интересы могут быть обеспечены лишь в контексте общих интересов государств, значение которых становится все более определяющим[521].

Так, например, за последние годы можно констатировать наибольшую эффективность реализации Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования от 18 ноября 2010 г., в соответствии с которым разработаны и утверждены 24 технических регламента Таможенного союза, тогда как заключенное в рамках ЕврАзЭС Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г. пока не привело к принятию ни одного технического регламента ЕврАзЭС.

Еще о меньшей эффективности международно-правового регулирования соответствующей сферы можно говорить применительно к СНГ, где пока только ведется разработка проекта международного договора по вопросам технического регулирования – Соглашения об основах гармонизации технических регламентов государств – участников СНГ. Что касается Европейского Союза, то за длительный период функционирования Европейских Сообществ, реформирования системы технического регулирования в рамках Нового и Глобального подходов в ЕС удалось сформировать достаточно разветвленную систему технического регулирования и нормирования в самых различных областях, с учетом гармонизации и унификации соответствующих требований, на которые в настоящее время ориентируются и государства, не являющиеся членами Европейского Союза, включая страны, входящие в Таможенный союз: Республику Беларусь, Республику Казахстан и Российскую Федерацию.

В то же время обозначенные процессы разной степени эффективности реализации международных договоров, заключенных в том числе в рамках межгосударственных интеграционных объединений, поднимают вопросы, связанные с причинами подобных процессов. Причины неоднородной и разной степени эффективности реализации международных договоров можно именовать факторами, влияющими на указанные процессы. По справедливому мнению Л. Х. Мингазова, проблема факторов эффективности международных договоров многопланова. Она включает, по крайней мере, три круга вопросов:

1) выявление социально-экономических, политических, естественно-географических, социально-психологических условий, которые оказывают непосредственное или опосредованное, позитивное либо негативное воздействие на функционирование норм международного права, закрепленных в международных договорах, и, следовательно, влияют на их эффективность;

2) изучение характера, механизма воздействия различных факторов на действие норм международного права, что предполагает разработку методики такого исследования и на этой основе;

3) разработка практических рекомендаций по устранению или уменьшению воздействия неблагоприятных условий и созданию благоприятных условий для максимального использования позитивных факторов для реализации международно-правовых обязательств[522].

Таким образом, эффективность международного договора зависит от широчайшего круга различных условий, среди которых юридические условия играют достаточно важную роль. К юридическим условиям можно отнести следующие: юридическая точность и четкость правовой нормы, соответствие нормы основным принципам международного права, действие конкретной нормы в системе норм договора и международной правовой системе в целом, закрепление в норме интересов государства, способность нормы действенно регламентировать соответствующие отношения, действие международного договора во внутригосударственной сфере и др.

Отдельного внимания при рассмотрении эффективности международных договоров заслуживают оговорки к международным договорам. Возникает вопрос: как оговорка, заявленная государством или международной организацией, может сказаться на эффективности международного договора? В доктрине международного права оговорка определяется следующим образом: «Оговорка – одностороннее заявление государства или международной организации под любым названием, сделанное при выражении согласия с договором, призванное исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к автору оговорки»[523]. Таким образом, оговорка изменяет юридический режим в отношениях между автором оговорки и другими участниками международного договора.

Для того чтобы оговорки негативно не сказывались на эффективности международных договоров, в Венской конвенции предусмотрена специальная статья, которая определяет, что «государство может при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему формулировать оговорку, за исключением тех случаев, когда:

a) данная оговорка запрещается договором;

b) договор предусматривает, что можно делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит, или c) в случаях, не подпадающих под действие пунктов «a» и «b», – оговорка несовместима с объектом и целями договора» (ст. 19).

Таким образом, Венская конвенция предусматривает специальные правила, чтобы нивелировать возможный отрицательный эффект оговорки к международному договору. Вместе с тем в отдельных случаях оговорки могут иметь положительное значение для эффективности международного договора. Так, оговорка может позволить государству стать участником международного договора, тогда как без такой оговорки государство не приняло бы решения об участии в договоре по тем или иным причинам. А такое государство может быть необходимым участником международного договора, т. е. «участником, без которого договор не может быть заключен или теряет смысл и не может быть реализован»[524]. Однако необходимо иметь в виду, что международная договорная практика в Таможенном союзе пошла по пути запрета формулирования оговорок к международным договорам данного межгосударственного интеграционного объединения. Такой подход, на наш взгляд, является обоснованным и способствует более тесному интеграционному взаимодействию государств – членов Таможенного союза. Этим Таможенный союз выгодно отличается от СНГ, где практика формулирования оговорок нивелировала ценность многих важнейших международных договоров, что естественным образом сказалось на эффективности самого Содружества.

Как уже отмечалось выше, при определении эффективности международных договоров следует исходить из того, что в различные исторические периоды эффективность одного и того же международного договора может быть неодинаковой. В связи с этим эффективность международного договора должна оцениваться применительно к тому времени, в котором действует международный договор. Это, в свою очередь, не исключает как ретроспективных, так и перспективных оценок эффективности международного договора.

Ретроспективная оценка эффективности помогает оценить то, как международный договор действовал в прошлом, с какими проблемами государства столкнулись при выполнении этого договора, какие затраты были осуществлены на реализацию договора, гармонично ли такой международный договор «вписался» в контекст международно-правового регулирования соответствующей сферы, место договора в правовых системах государств-участников, какие нарушения договора допускались и т. д., чтобы избежать возможных ошибок в будущем и учесть уже накопленный опыт.

Перспективная оценкам эффективности имеет прогнозный характер и представляет собой научно-обоснованное предвидение возможной эффективности международного договора в будущем. Оценка перспектив международного договора должна начинаться уже при разработке проекта международного договора. При прогнозировании эффективности международного договора должны быть задействованы специалисты из различных областей знаний, которые относятся к предмету договора. В связи с этим прогноз эффективности международного договора является комплексной и обширной категорией. «Прогнозирование должно опираться на мониторинг действующих правовых норм, что необходимо для сохранения оправдавших себя на практике правовых конструкций. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения. Предмет прогнозирования связан со смежными секторами правового поля, взаимосвязь с которыми должна учитываться при составлении прогноза. Еще более важна связь с социальными, политическими и экономическими факторами…»[525].

«Говоря о специфике прогноза, – отмечает А. В. Овлащенко, – можно заметить, что она включает в себя анализ: тенденций (основных направлений) развития прогнозируемого объекта; видов факторов (политических, экономических, демографических, социальных, психологических, идеологических, технических, информационных и других); характера факторов (существенных и второстепенных, постоянных и временных, изменчивых и неизменчивых, внутренних и внешних, контролируемых и неконтролируемых, управляемых и неуправляемых, стимулирующих и тормозящих, положительных и отрицательных и ряда других)»[526]. При оценке эффективности того или иного международного договора следует обращать внимание на то, какие государства выступили инициаторами заключения договора, какие в нем участвуют, какие были отстранены и какие отнеслись отрицательно[527].

На наш взгляд, перспективная оценка эффективности реализации международных договоров по пакету ЕЭП может быть значительно увеличена при переходе государств – членов Таможенного союзу к 2015 г. к новому интеграционному формату – Евразийскому экономическому союзу. Указанные процессы могут служить мощным стимулом и для продвижения части «буксовавших» международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС и СНГ.

В то же время параллельно с расширением и углублением интеграции на постсоветском пространстве государствам следует учитывать ряд условий, без которых эффективность реализации заключаемых ими международных договоров будет низкой, либо вообще не позволит говорить об их эффективной реализации. В частности, для того, чтобы международный договор был высоко результативным, т. е. эффективным, он должен отвечать определенным требованиям как в отношении содержания, так и в отношении формы, т. е. специальным условиям. Понимание условий эффективности норм международных договоров и их классификация основаны на специфике толкования и определения эффективности норм международного права. В основу определения эффективности подобных норм можно положить общий подход, включающий в свое содержание также внутренние свойства и качество нормы. Показатели, характеризующие внутренние свойства и совершенство нормы, выступают как причины, непосредственно порождающие эти свойства, и, следовательно, не могут рассматриваться в качестве условий ее эффективности.

С этимологической точки зрения «условие» – это «то, от чего зависит другое», «обстоятельства, от которых что-нибудь зависит». В отличие от причин непосредственно порождающих то или иное явление, условия составляют необходимую среду, в которой конкретное явление (в данном случае норма международного права) может возникать, существовать и развиваться. В отличие от показателей эффективности, которые свидетельствуют о совершенстве нормы права, условия эффективности являются внешними, независимыми от исследуемой нормы обстоятельствами, действующими помимо нормы или наряду с ней и создающими обстановку, которая воздействует на качество правотворчества и правореализации[528].

Основа эффективности международных договоров закладывается уже на стадии их разработки. Для качественного составления текста международного договора и, соответственно, для его эффективности следует использовать особые правила и приемы юридической техники[529]. В связи с этим следует особое внимание уделять этой стадии договорного процесса. Качественный и юридически грамотный текст международного договора одна из важных предпосылок его будущей эффективности. Перспективы эффективности будущего международного договора на стадии его разработки обусловлены такими факторами, как степень воплощения интересов государств, четкость и определенность положений будущего договора, взаимосвязанность и согласованность норм как в самом договоре, так и с другими международными договорами в соответствующей области.

Таким образом, качественное юридическое проектирование – важнейшее условие эффективности нормотворческого процесса, в том числе применительно к международным договорам, а впоследствии – и всего правореализационного механизма в целом. Применительно к юридическому проектированию технических регламентов Таможенного союза и ЕврАзЭС можно высоко оценить такой документ, как Рекомендации по типовой структуре технического регламента Евразийского экономического сообщества, утв. решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 27 октября 2006 г. № 321[530], который, несмотря на свой «мягкий» характер, имеет важное значение для составления текстов технических регламентов ЕврАзЭС и Таможенного союза как международных правовых актов и в полной мере применяется как при разработке, так и при правовой экспертизе проектов технических регламентов Таможенного союза и ЕврАзЭС.

Л. Х. Мингазов классифицирует критерии эффективности действия и реализации международно-правовых норм, заложенных в международных договорах, по двум подгруппам. Первая – критерии, относящиеся к субъектам реализации права. Этими критериями являются: условия точного к последовательного соблюдения субъектами предписаний международных правовых норм; политическая воля, интересы, мотивы, позитивная ответственность, правовая активность, уровень правосознания субъектов права и др. Вторая подгруппа критериев связана с условиями, характеризующие обстановку и процесс реализации норм международного права. К этой подгруппе следует отнести: правильный выбор процедуры, форм, методов и средств реализации норм международного права, в том числе во внутригосударственной сфере; реализацию норм права в соответствии с общепризнанными принципами международного права, а также с принципами справедливости, взаимности, требованиями международной законности и т. д.[531]

Чрезвычайно важную роль в эффективной реализации международных договоров играет взаимность. В рамках межгосударственных интеграционных объединений фактор взаимности играет ключевую роль, так как невыполнение одним из государств – членов интеграционного объединения условий какого-либо международного договора серьезным образом подрывает всю интеграцию. Взаимность означает, что международный договор должен добросовестно реализовываться всеми его участниками. При этом мы считаем, что взаимность не является общепризнанным принципом современного международного права. Абсолютного принципа взаимности как универсального принципа, которым бы автоматически регулировались международные отношения в современном международном праве, не существует. Принцип взаимности должен создаваться государствами в каждом конкретном случае, по конкретному вопросу.

На наш взгляд, корректнее говорить об основе взаимности. В связи с этим мы не можем согласиться с Т. Н. Нешатаевой, которая относит принцип взаимности к общепризнанным принципам международного права[532]. Мы согласны с Б. Л. Зимненко, который, проведя основательный юридический анализ этого вопроса, считает, что необоснованно рассматривать принцип взаимности в качестве принципа международного публичного права[533]. Вместе с тем взаимность имеет большое значение для эффективного воплощения в жизнь международных договоров.

Реализация международных обязательств – это «не игра в одни ворота»; они должны добросовестно исполняться всеми участниками международного договора, именно в этом видится смысл принципа pacta sunt servanda – договоры должны соблюдаться. Эффективность международного договора следует рассматривать также в контексте международно-правового регулирования, учитывая состояние международного правопорядка, международной законности, правовой культуры и правосознания.

Кроме того, что касается реализации принципа взаимности в рамках межгосударственных интеграционных объединений, созданных на постсоветском пространстве, то, очевидно, он явился одной из причин выделения тройственного союза в рамках России и Беларуси и Казахстана из всего массива бывших республик СССР как наиболее подготовленных для взаимовыгодного международного экономического сотрудничества, готовых давать процессам интеграции реальные экономические результаты.

Таким образом, рассматривая эффективность международных договоров, следует затрагивать все стадии договорного процесса. Для выявления эффективности международных договоров должен быть проведен анализ всех стадий договорного процесса, начиная с разработки проекта международного договора и заканчивая его реализацией. Заложенные в международно-правовых актах возможности – отмечал И. И. Лукашук – могут реализовываться более или менее полно. Все это приводит к проблеме уровня фактической реализуемости норм. В пределах формально юридического действия нормы уровень ее фактической реализуемости может существенно различаться. Фактическая реализуемость имеет первостепенное значение для роли нормы в регулировании общественных отношений[534]. При этом для определения эффективности международных договоров важное значение имеют вопросы достижения целей, закрепленных участниками в договоре. Эффективность международного договора зависит в первую очередь от того, как достигнутые результаты соответствуют поставленным целям и какие на это были произведены затраты как материальные, так и нематериальные.

Цель международного договора – это тот результат[535], которого в идеале желают достичь участники международного договора. В связи с этим определение и формулирование целей международного договора чрезвычайно сложный и ответственный вопрос. Как справедливо отмечает С. Ю. Марочкин, «с достижением именно социальных целей государства увязывают проблему эффективности международно-правовых норм»[536]. Правильное определение целей и средств их достижения является ключом к эффективному урегулированию соответствующих вопросов международных отношений. Если же цели международного договора определены неверно, т. е. не заданы правильные ориентиры сотрудничества, то и эффективность такого международного договора не может быть высокой. Цели международных договоров требуют адекватных средств их достижения и не могут достигаться с помощью средств, нарушающих право.

В свою очередь, цели международных договоров должны соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права, не нарушать их. Цели международного договора пронизывают весь международный договор и их достижение является одним из основанных критериев эффективности международного договора. Наука международного права выделяет следующие виды целей: «1) Высшие цели государства. Это цели, которые затрагивают основы существования государства. 2) Цели, вытекающие из потребностей глобального развития и интересов мирового сообщества. 3) Цели, отражающие особые, специфические интересы государства. Эти цели связаны с уровнем экономического развития, географическим положением, особенностями исторического развития. 4) Частные, конкретные цели, связанные с множеством действий, осуществляемых на международной арене в ходе повседневного проведения внешней политики»[537]. Выявление целей международного договора – непростой вопрос, государства могут подходить к их определению в рамках одного договора неодинаково, отдавая приоритет тем или иным целям. Данный вопрос облегчается в случаях, когда в международных договорах содержатся специальные статьи, посвященные целям, к достижению которых стремятся участники. Если же цели не определены специальной статьей международного договора, то следует обратить внимание на преамбулу, или же участникам договора возможно по взаимному соглашению истолковать такой договор. Толкование международного договора по взаимному соглашению является наиболее эффективным и действенным средством для единообразного понимания и, соответственно, применения договора и достижения его целей, т. е. для реализации международного договора.

Так, например, Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. предусматривает, что основными целями формирования Единого экономического пространства являются:

• эффективное функционирование общего (внутреннего) рынка товаров, услуг, капитала и труда;

• создание условий стабильного развития структурной перестройки экономики Сторон в интересах повышения жизненного уровня их населения;

• проведение согласованной налоговой, денежно-кредитной, валютно-финансовой, торговой, таможенной и тарифной политики;

• развитие единых транспортных, энергетических и информационных систем;

• создание общей системы мер государственной поддержки развития приоритетных отраслей экономики, производственной и научно-технологической кооперации (ст. 3).

Толкование, направленное на выяснение целей международного договора, принято именовать телеологическим (целевым) толкованием. Как справедливо отмечает Т. Я. Хабриева, «Телеологическое (целевое) толкование направлено на установление целей нормы права как материальных (касающихся отдельных отношений вне правовой области, т. е. экономических, политических, идеологических) и раскрывающих социальную направленность нормы, так и юридических (где ближайшим объектом будет само право, особенно его неуклонное исполнение и соблюдение)»[538]. Телеологическое толкование получило широкое распространение в международной практике. Значение целей для толкования не раз отмечалось Международным Судом ООН, который придает особое значение целям международного договора. При толковании и применении международных договоров следует учитывать то, что цели международных договоров с течением времени и изменением фактической обстановки могут эволюционировать.

Развитие целей международных договоров обусловлено самим развитием международных отношений, расстановкой сил на международной арене, глобализацией, процессами в мировой экономике, состоянием климата и т. д. Международный договор, а соответственно, и цели договора должны отвечать объективным потребностям международных отношений. При толковании и выяснении целей международных договоров, заключенных в рамках международных организаций или межгосударственных интеграционных объединений, целесообразно обращаться к учредительным договорам таких организаций или объединений. В учредительных документах, как правило, предусматриваются цели, к достижению которых стремится международная организация или межгосударственное интеграционное объединение. Для выяснения целей международного договора возможно разработать систему сопоставимых количественных показателей, характеризующих степень достижения целей.

Как уже было отмечено выше, одним из основных критериев эффективности международных договоров является достижений целей, предусмотренных международным договором. Таким образом, цели международного договора являются основным масштабом оценки его эффективности. Международные договоры могут содержать одну или несколько целей: все зависит от намерений сторон, которые они воплотили в тексте международного договора. Количество и характер целей международного договора являются важной отправной точкой при определении эффективности такого договора. Если международный договор содержит одну цель, то эффективность такого договора следует рассматривать применительно к достижению этой одной цели. Определить эффективность международного договора, предусматривающего одну цель, проще нежели эффективность договора, устанавливающего ряд целей. Ведь не исключаются варианты, когда какая-либо цель достигается лучше других или же некоторые цели достигаются хорошо, а с какими-то возникают определенные трудности.

Даже если в международном договоре закреплена одна цель, то она должна быть сформулирована максимально четко и конкретно. Это же относится и к международным договорам, включающим ряд взаимосвязанных целей. При этом следует различать цели государств при создании международного договора и цели государств, сформулированные в международном договоре как цели данного договора. Возможны ситуации, когда государства подходят совершенно с различными целями к заключению международного договора. Однако в таких случаях не исключены серьезные трудности при дальнейшем выполнении международного договора. Если же государства подходят к международному договору с одинаковыми целями, то эффективность такого международного договора будет, несомненно, высокой. Дифференциация целей государств особенно четко проявляется при подготовке и заключении универсальных многосторонних международных договоров, в которых участвует большинство государств земного шара, позиции которых зачастую очень сильно различаются.

Еще одним важным критерием эффективности международного договора выступают задачи, сформулированные в международном договоре. Понятие «задачи международного договора» не идентично понятию «цели международного договора», что следует учитывать при изложении соответствующих статей международных договоров. Задачи международного договора выводятся из его целей. Задачи являются своеобразным промежуточным звеном для достижения целей международного договора. В связи с этим в международных договорах не следует отождествлять цели с задачами. На наш взгляд, цели международного договора являются категориями более высокого порядка нежели задачи. Решение задач международного договора призвано обеспечить достижение его целей.

Зачастую в международных договорах цели и задачи содержатся в одной статье, и, как правило, между ними не проводится никаких отличий. В некоторых случаях статья международного договора именуется «Цели», а в ней речь идет не только о целях, но и задачах, между которыми не проводится каких-либо отличий. Есть примеры международных договоров, в которых статья прямо именуется «Цели и задачи» или «Цели», а, по существу, речь идет совсем о других категориях, в частности направлениях, по которым стороны осуществляют сотрудничество. С точки зрения юридической техники целесообразно различать цели и задачи международного договора. Вместе с тем определяющую роль в выполнении международных договоров играет воля и интерес его участников. Как бы хорошо ни был составлен текст международного договора, последний не может быть эффективным, если участники договора не имеют интереса в его выполнении. Интерес участников международного договора является движущей силой, которая приводит в действие механизм реализации договора и способствует его эффективности. «Договор – это соглашение равноправных суверенных государств, эффективность которого зависит от его соответствия интересам сторон»[539].

Кроме того, необходимым условием эффективности международных договоров является высокий уровень правосознания субъектов, применяющих международные договоры. Особенно это проявляется на внутригосударственном уровне, нередко чиновники неправильно истолковывают и применяют международные договоры, уделяют недостаточно внимания их реализации. Все это требует улучшения уровня знаний в области международного права, повышения уровня правосознания относительно выполнения международно-правовых обязательств. От действий органов государства – пишет О. И. Тиунов – зависит уровень эффективности реализации международно-правовых норм, обеспечения господства права и укрепления тем самым правового государства[540].

Для реализации международных договоров, заключенных в рамках межгосударственных интеграционных объединений, в частности в рамках Таможенного союза, ЕврАзЭС и СНГ, серьезные трудности представляет ознакомление со обширным массивом таких договоров, а также иных актов, принимаемых органами интеграционных объединений, которые в настоящее время разрознены и требуют кодификации. Так, например, в Декларации о евразийской экономической интеграции от 18 ноября 2011 г. прямо указывается, что Стороны будут стремиться завершить к 1 января 2015 г. кодификацию международных договоров, составляющих нормативно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства и на этой основе создать Евразийский экономический союз.

В качестве еще одного критерия эффективности международного договора можно выделить затраты на его реализацию. Вместе с тем эффективность международного договора не должна связываться с максимальной экономией ресурсов на его реализацию. Хотя не могут считаться эффективными международные договоры, требующие колоссальных затрат государства на их выполнение, когда затраты непропорциональны эффекту от международного договора. Во всяком случае, затраты на реализацию конкретного международного договора должны быть экономически обоснованы. Экономические аспекты должны учитываться на стадии подготовки проекта международного договора или присоединении к уже действующему международному договору. При обосновании затрат, которые необходимо осуществить на реализацию международного договора, должен учитываться в том числе и уровень, на котором заключается международный договор. Так, например, международный договор межведомственного характера не может требовать на реализацию затрат больше, чем межправительственный или межгосударственный договор.

Подводя итоги, можно заметить, что реализация международных договорных обязательств является важнейшей составляющей, которая необходима для эффективности международно-правовых норм. Однако вопросы реализации международных договоров остаются наиболее сложными и недостаточно разработанными в современной отечественной доктрине международного права[541]. Научная деятельность в этом направлении должна развиваться и актуализироваться в соответствии с современными вызовами, стоящими перед человечеством в эпоху глобализации и требующими всестороннего сотрудничества государств и иных акторов международного общения.

Для эффективного выполнения международных обязательств Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию федеральных органов исполнительной власти, данным органам целесообразно осуществлять функцию мониторинга действующих международных договоров Российской Федерации, а также областей международного сотрудничества, где международные договоры отсутствуют, но заключение которых отвечает интересам Российской Федерации. В число полномочий министерств и ведомств могла бы входить оценка результативности исполнения международных договоров по вопросам, входящим в их компетенцию, и внесение соответствующих предложений в Правительство РФ о повышении эффективности международных договоров Российской Федерации в сферах, которые относятся к компетенции соответствующего министерства или ведомства. Также в положениях о федеральных органах исполнительной власти целесообразно отражать полномочия данных органов, касающиеся внесения предложений в Правительство РФ с инициативами разработки внесения изменений в законодательство Российской Федерации в связи с осуществлением международных договоров Российской Федерации.

Важной составляющей компетенции министерств и ведомств должны быть контроль за выполнением подведомственными учреждениями и организациями обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, в том числе заключенных в рамках межгосударственных интеграционных объединений – Таможенного союза, СНГ, ЕврАзЭС. Кроме того, в положениях о министерствах и ведомствах целесообразно закреплять полномочия по контролю за выполнением физическими и юридическими лицами международных договоров Российской Федерации в областях, отнесенных к сфере деятельности того или иного министерства или ведомства.

В этом отношении интерес представляет опыт СССР, в котором действовало постановление Совета Министров СССР от 9 июля 1981 г. № 652 «О дальнейшем совершенствовании сотрудничества министерств и ведомств СССР, объединений, предприятий и организаций с соответствующими органами, предприятиями и организациями других стран – членов СЭВ в области науки, техники и международной специализации и кооперирования производства»[542].

Особое значение в этом документе имеет разд. V «Контроль за выполнением принятых обязательств по сотрудничеству и ответственность министерств и ведомств СССР за их осуществление». В нем отмечено, что министерства и ведомства должны проводить систематический контроль за выполнением подведомственными объединениями, предприятиями и организациями обязательств, вытекающих из международных договоров СССР межведомственного характера, создавать необходимые экономические и организационные условия для выполнения обязательств, вытекающих из заключенных ими хозяйственных (гражданско-правовых) договоров.

Таким образом, нормативная практика, имевшая место в деятельности министерств и ведомств СССР, в том числе в сфере международной деятельности, свидетельствует об эффективности инструмента контроля за выполнением подведомственными учреждениями и организациями обязательств, вытекающих из международных договоров.

Можно сделать общий вывод, что повышение эффективности применения международных договоров, формирующих правовую базу Таможенного союза, целесообразно осуществлять по следующим направлениям:

• кодификация международно-правовой базы Таможенного союза до 1 января 2015 г. в целях дальнейшего формирования на его основе Евразийского экономического союза;

• развитие практики непосредственного применения международных договоров, формирующих правовую базу Таможенного союза;

• применение правил аутентичного толкования международных договоров правоприменительными органами государств – членов Таможенного союза;

• развитие практики всеобщего и полного опубликования международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза, как вступивших в силу, так и временно применяемых Российской Федерацией, в официальных и доступных информационных источниках;

• синхронизация сроков внесения изменений в национальное законодательство государств – членов Таможенного союза;

• своевременное реагирование компетентных органов государств – членов Таможенного союза на внесение изменений в международно-правовые в целях внесения корректив в национальное законодательство;

• гармонизация и унификация законодательства государств – членов Таможенного союза об ответственности за нарушения требований международно-правовых актов Таможенного союза по наиболее важным вопросам.

§ 11. Законодательное обеспечение синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза и ЕврАзЭС

Синхронизация сроков выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза, представляет собой важное средство совершенствования международно-правового регулирования сотрудничества государств в рамках Таможенного союза. Асинхронность выполнения внутригосударственных процедур нередко затягивает сроки вступления в силу международных договоров Таможенного союза и негативно сказывается на сотрудничестве государств в рамках данного межгосударственного объединения. Институт временного применения международных договоров, широко применяемый в рамках Таможенного союза, лишь отчасти решает названую проблему и не может рассматриваться в качестве универсального международно-правового средства выполнения международных обязательств, вытекающих из международных договоров Таможенного союза.

Говорить об эффективном международном сотрудничестве и полноценном выполнении международных обязательств можно лишь после того, как международный договор вступил в силу, т. е. стал юридически обязательным для государств – участников Таможенного союза. Представляется, что синхронизация сроков выполнения внутригосударственных процедур могла бы способствовать совершенствованию международного сотрудничества государств в рамках Таможенного союза. Вопрос синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза, представляется вполне разрешимым, так как в состав данного межгосударственного объединения в настоящее время входит три государства, а степень их интегративного сближения достаточно велика; что касается законодательства о международных договорах, то оно построено на единых принципах, вытекающих из Венской конвенции и во многом гармонизировано.

В связи с этим необходимо отметить, что, на наш взгляд, заслуживают одобрения Предложения по законодательному обеспечению синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур по международным договорам, заключенным в рамках ЕврАзЭС, принятые Бюро Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС 14 ноября 2003 г.[543] Данный документ имеет рекомендательный характер и может быть использован в законотворческой и правоприменительной практике государств – участников ЕврАзЭС. Ввиду того, что в состав ЕврАзЭС входят все государства – члены Таможенного союза, он имеет непосредственное значение и для этих государств.

Вместе с тем представляется, что в целях совершенствования международно-правового регулирования сотрудничества государств в рамках Таможенного союза под его эгидой может быть разработан юридически обязательный международный документ, например, в форме протокола, регламентирующий вопросы синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров Таможенного союза. Так, в настоящее время в рамках Таможенного союза действует Протокол о порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы Таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним от 6 октября 2007 г.

Представляется, что следующим шагом правовой интеграции могла бы стать разработка протокола о синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза. Однако ввиду того, что предлагаемый документ пока еще имеет лишь форму научной идеи, представляется целесообразным остановиться на Предложениях по законодательному обеспечению синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур по международным договорам, заключенным в рамках ЕврАзЭС. Данный документ разработан Бюро Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС на основе сравнительно-правового анализа национальных законодательств и с учетом нормативных правовых актов ЕврАзЭС, Венской конвенции.

Указанный документ представляет особый интерес, имеет важное значение для интеграции и гармонизации законодательства государств – членов ЕврАзЭС и Таможенного союза и содержит конкретные предложения по законодательному обеспечению синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур по международным договорам, заключенным в рамках ЕврАзЭС, подготовленные на основе сравнительно-правового анализа национальных законодательств и с учетом нормативных правовых актов ЕврАзЭС, Венской конвенции.

Высказанные в документе рекомендации касаются межгосударственных, межправительственных, межведомственных договоров и соглашений, заключенных в рамках Евразийского экономического сообщества. В соответствии с разд. 1 «Общие положения» Предложений по законодательному обеспечению синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур по международным договорам, заключенным в рамках ЕврАзЭС, механизм законодательного обеспечения синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур по международным договорам, заключенным между государствами – членами ЕврАзЭС, соответствует договорно-правовой базе ЕврАзЭС и общепризнанным принципам и нормам международного права, в частности, положениям Венской конвенции (что было исследовано выше).

При этом правоотношения государств – членов ЕврАзЭС, куда входят и государства – члены Таможенного союза, базируются на основополагающих документах, составляющих договорно-правовую базу, в том числе:

• Договоре об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.;

• Договоре о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г.;

• Договоре об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г.;

• других международных договорах между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Российской Федерацией и Республикой Таджикистан;

• решениях Межгосударственного Совета нормативно-правового характера, устанавливающие в соответствии со ст. 58 Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве единые для государств-участников правила, которые являются обязательными во всех своих частях и подлежат непосредственному применению.

Предложения, высказанные Бюро Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС, предусматривают, что в рамках ЕврАзЭС, в соответствии со ст. 2 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества, действуют ранее заключенные договоры, а также решения органов управления интеграцией, не противоречащие указанному договору. Кроме того, Предложения подчеркивают, что задачи законодательного обеспечения синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур вытекают из ст. 11 и 12 Соглашения о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства от 26 октября 1999 г.[544] Таким образом, представленные Предложения полностью соотносятся с международно-правовой базой Таможенного союза и могут быть отнесены к его функционированию, включая международные договоры, заключенные в рамках Таможенного союза.

Поскольку ратификация и выполнение соответствующих внутригосударственных процедур государствами – членами ЕврАзЭС является, как правило, необходимым и обязательным условием для вступления международного договора в силу, то ожидание ратификации субъектами международного права, подписавшими договор, не может быть бесконечным или длительным, так как ставит другие стороны международного договора в невыгодное экономическое и политическое положение[545]. При этом следует иметь в виду сложившуюся в международной практике дифференциацию сроков выполнения внутригосударственных процедур в зависимости от числа участников и сложности условий заключаемого международного договора.

Так, международная практика показывает, что некоторые универсальные многосторонние конвенции могут довольно длительное время проходить процесс ратификации в связи с большим числом участников, а следовательно, сложностями в достижении компромисса. В меньшей степени это относится к ограниченным по составу участников многосторонним международным договорам[546]. Состояние ожидания ратификации по заключенным в рамках ЕврАзЭС пятисторонних договоров с конкретным предметом правового регулирования не может быть особенно длительным, поскольку утрачиваются их актуальность и своевременность, снижается эффективность их применения в региональной и национальной системах права.

Асинхронность проведения внутригосударственных процедур является нарушением принципа взаимной выгоды для государств, подписавших международный договор. Отсрочка выполнения внутригосударственных процедур и (или) ратификации по заключенному международному договору, по существу, означает, что ратифицировавшие его стороны накладывают на себя новые дополнительные обязательства и ограничения по сравнению со стороной, затягивающей выполнение необходимых внутригосударственных процедур и/или ратификацию. Необходимость создания законодательных условий для синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур по международным договорам, заключенным в рамках ЕврАзЭС, обусловлена тем, что, как показывает правоприменительная практика, затягивание процессов выполнения внутригосударственных процедур и/или ратификации препятствует упрочению престижа и международного авторитета Сообщества[547].

Таким образом, проведенный сравнительно-правовой анализ показывает несоответствие национальных законодательств потребностям правоприменительной практики ЕврАзЭС. Кроме того, отсутствие согласованного межгосударственного механизма правового регулирования правоотношений в части синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур по межгосударственным, межправительственным и межведомственным договорам, заключаемым в рамках ЕврАзЭС, замедляет процесс унификации национальных законодательств. В связи с этим представляется целесообразным в правоприменительной практике придерживаться норм и принципов международного права и распространить действие принципа добросовестности, используемого при заключении международного договора, на установление сроков внесения заключенного договора в национальные законодательные и исполнительные органы для проведения ратификации либо других предусмотренных национальным законодательством соответствующих внутригосударственных процедур в целях вступления международного договора в юридическую силу.

Рекомендуется ввести в практику обязанность государств привести в действие правовой механизм ратификации и выполнения других внутригосударственных процедур в согласованные всеми участниками договора сроки (например, в течение определенного срока с момента заключения международного договора)[548].

Таким образом, введение практики синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, формирующих правовую базу ЕврАзЭС и Таможенного союза, будет способствовать упорядочению взаимоотношений государств – членов данных межгосударственных объединений. Наиболее оптимальным способом решения этого вопроса видится разработка и дальнейшее введения в действие Протокола о синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза по аналогии с Протоколом о порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним от 6 октября 2007 г.

§ 12. Институт временного применения международных договоров в рамках Таможенного союза

Институт временного применения получил широкое распространение в договорной практике Таможенного союза. Большое количество договоров, заключаемых под эгидой Таможенного союза, содержат положения об их временном применении. В частности, к таким международным договорам относятся: Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах по вопросам деятельности представительств таможенных служб государств – членов Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества от 22 июня 2011 г.[549]; Соглашение об организации обмена информацией для реализации аналитических и контрольных функций таможенных органов государств – членов Таможенного союза от 19 октября 2011 г.[550]; Протокол о внесении изменений и дополнений в Соглашение о порядке перемещения физическими лицами товаров для личного пользования через таможенную границу Таможенного союза и совершения таможенных операций, связанных с их выпуском, от 18 июня 2010 г., подписанный 19 октября 2011 г.[551]; Протокол о внесении и дополнений в Соглашение о применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер по отношению к третьим странам от 25 января 2008 г., подписанный 18 октября 2011 г.[552]

Временное применение международных договоров Российской Федерации означает, что международный договор или его часть могут действовать прежде, чем стороны договора совершат все действия, необходимые для вступления данного договора в силу, предусмотренные внутренним законодательством каждого государства-участника[553]. Как отмечал профессор И. И. Лукашук, «…в наше время временное применение договоров стало встречаться все чаще. Возникают вопросы необходимости немедленного урегулирования определенных проблем. Существуют и другие причины, включая политические…»[554].

Вопросы временного применения международных договоров регламентируются как на международном, так и на внутригосударственном уровнях. Венская конвенция предусматривает, что:

«1. Договор или часть договора применяются временно до вступления договора в силу, если:

a) это предусматривается самим договором или b) участвовавшие в переговорах государства договорились об этом каким-либо иным образом.

2. Если в договоре не предусматривается иное или участвовавшие в переговорах государства не договорились об ином, временное применение договора или части договора в отношении государства прекращается, если это государство уведомит другие государства, между которыми временно применяется договор, о своем намерении не стать участником договора» (ст. 25).

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» впитал в себя основные положения Венской конвенции, касающиеся временного применения договоров. В связи с этим интересно законодательное решение вопросов временного применения международных договоров в других государствах – членах Таможенного союза. Так, в Законе «О международных договорах Республики Беларусь» вопрос временного применения разрешается следующим образом. Международный договор или часть международного договора до его вступления в силу может применяться Республикой Беларусь временно, если это предусмотрено международным договором или стороны договорились об этом каким-либо иным образом.

Решение о временном применении международного договора или его части по предложению государственных органов Республики Беларусь, департамента государственного органа, к компетенции которых относятся вопросы, содержащиеся в международном договоре, принимается, как правило, одновременно с решением о его подписании или заключении путем обмена нотами, письмами или иными документами, образующими международный договор, в установленном Законом порядке. В случае, если в целях обеспечения выполнения сторонами международного договора или его части до его вступления в силу стороны договорились о временном применении международного договора или его части, может быть принято отдельное решение о временном применении международного договора или его части.

Если международным договором не предусмотрено иное или стороны не договорились об этом каким-либо иным образом, временное применение Республикой Беларусь международного договора или его части прекращается после того, как Республика Беларусь уведомит другие государства или международные организации, временно применяющие международный договор, о своем намерении не участвовать в международном договоре[555].

Предложения о временном применении при принятии отдельного решения о временном применении межгосударственного или межправительственного договора или его части либо о прекращении временного применения межгосударственного или межправительственного договора или его части вносятся и рассматриваются в установленном порядке и должны содержать:

• проект соответствующего нормативного правового акта о временном применении или прекращении временного применения Республикой Беларусь международного договора или его части;

• копию международного договора на белорусском и (или) русском языках или его официальный перевод на белорусский и (или) русский языки;

• обоснование целесообразности временного применения или прекращения временного применения Республикой Беларусь международного договора или его части;

• заключения государственных органов Республики Беларусь, к компетенции которых относятся вопросы, содержащиеся в международном договоре;

• заключение Министерства юстиции Республики Беларусь о соответствии международного договора Конституции Республики Беларусь, законам Республики Беларусь, декретам и указам Президента Республики Беларусь, постановлениям Совета Министров Республики Беларусь;

• финансово-экономическое обоснование предполагаемых затрат Республики Беларусь, связанных с временным применением или прекращением временного применения международного договора или его части;

• иные документы, которые в соответствии с законодательством Республики Беларусь должны быть приложены к проекту соответствующего нормативного правового акта.

Решения о временном применении при принятии отдельного решения о временном применении межгосударственного или межправительственного договора или его части либо о прекращении временного применения межгосударственного или межправительственного договора или его части принимаются в отношении:

• межгосударственных договоров, а также межправительственных договоров, устанавливающих иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь и межправительственных договоров, предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента Республики Беларусь, – Президентом Республики Беларусь в форме указа;

• иных межправительственных договоров – Советом Министров Республики Беларусь в форме постановления[556].

Предложения о временном применении при принятии отдельного решения о временном применении международного договора межведомственного характера или его части либо о прекращении временного применения международного договора межведомственного характера или его части вносятся в установленном порядке.

Как гласит Закон, «международный договор или часть международного договора, временно применяемые Республикой Беларусь до его вступления в силу, подлежат исполнению в том же порядке, что и международные договоры Республики Беларусь, вступившие в силу». Таким образом, белорусский законодатель создал благоприятные правовые условия для выполнения Республикой Беларусь своих международных обязательств.

В Законе Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан» предусмотрено, что международные договоры или их отдельные положения применяются временно в части, не противоречащей действующему праву Республики Казахстан, до их вступления в силу, если это предусмотрено самими международными договорами или достигнута договоренность с участвовавшими в переговорах сторонами[557]. Если в международных договорах не предусмотрено иное или об этом не были достигнуты договоренности с иностранными государствами или международными организациями, подписавшими международные договоры, временное применение Республикой Казахстан международных договоров или их отдельных положений прекращается со дня уведомления, направляемого на основании решений иностранным государствам или международным организациям, в отношении которых временно применяются международные договоры, о намерении Республики Казахстан не становиться участницей международных договоров.

С учетом вышеизложенного можно отметить, что в государствах – участниках Таможенного союза создана и действует необходимая правовая основа для временного применения международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза. Б. Л. Зимненко справедливо отмечает, что «…если сторонами была достигнута договоренность о временном применении международного договора до вступления его в силу, то, естественно, государство не только вправе, но и обязано реализовывать соответствующие договорные положения, в том числе и в сфере внутригосударственных отношений»[558]. По мнению К. Хобера, «…временное применение договора означает, что договорные обязательства вступают в силу прежде, чем государство официально ратифицирует или присоединится к договору. Причины введения понятия „временное применение“ могут включать, помимо прочего, крайнюю необходимость привести договор в исполнение до того, как он будет ратифицирован, уверенность ведущих переговоры сторон в том, что договор получит необходимое для ратификации внутригосударственное одобрение…»[559].

Важно отметить, что временно применяться могут как двусторонние, так и многосторонние международные договоры. Причем в случае многостороннего договора возможно его временное применение не между всеми подписавшими его государствами, а только двумя или несколькими из них. Применяться, таким образом, может не весь договор, а только его часть. В этом случае, во-первых, должно быть четко оговорено, какая именно часть договора применяется временно, во-вторых, эта часть должна быть отделима от договора в целом.

От временного применения договора нужно отличать обязательство подписавшего государства не лишать договор его объекта и цели (ст. 18 Венской конвенции). Временно применяя договор, государство совершает конкретные действия во исполнение своих обязательств. Обязательство не лишать договор объекта и цели не подразумевает выполнения договора; речь идет о том, чтобы не совершать действий, которые повлекли бы «разрушение» договора, невозможность его выполнения.

Кроме того, от временного применения следует также отличать одностороннее заявление подписавшего договор государства (или обоих государств – в случае двустороннего договора, или всех государств, подписавших многосторонний договор) о том, что оно будет придерживаться положений договора на практике[560]. Непредставление международного договора в установленный срок в Государственную Думу не влечет международно-правовых последствий и не влияет на выполнение Российской Федерацией своих международных обязательств. Как предусмотрено в п. 3 ст. 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», временное применение Российской Федерацией международного договора или его части прекращается по уведомлении других государств, которые временно применяют договор, о намерении не стать его участником. Иными словами, невнесение временно применяемого международного договора на ратификацию в Государственную Думу не является основанием для прекращения временного применения[561].

Во всех случаях временное применение означает, что договор юридически обязателен для сторон. От этого случая следует отличать применение договора без юридического оформления. В рассматриваемом случае речь идет об ином случае временного применения[562].

Таким образом, институт временного применения, с одной стороны, способствует более оперативной реализации международных договорных предписаний, а с другой – поднимает неразрешенные в российском законодательстве правовые проблемы, в частности, связанные с опубликованием временно применяемых международных договоров.

В связи с этим нельзя не отметить Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 2012 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина И. Д. Ушакова»[563]. Данная жалоба связана с применением Таможенного кодекса Таможенного союза и взаимосвязанного с ним Соглашения между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 18 июня 2010 г. о порядке перемещения физическими лицами товаров для личного пользования через таможенную границу таможенного союза и совершения таможенных операций, связанных с их выпуском[564].

Указанное Постановление Конституционного Суда РФ предусматривает, что временное применение международного договора используется Российской Федерацией в практике межгосударственного общения, как правило, в случаях, когда предмет договора представляет особый интерес для его участников, вследствие чего они заинтересованы в том, чтобы ввести его в действие, не дожидаясь ратификации и вступления в силу. Согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» решения о временном применении Российской Федерацией международного договора или его части принимаются органом, принявшим решение о подписании международного договора, в порядке, установленном ст. 11 данного Федерального закона; если международный договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации подлежит принятию в форме федерального закона, предусматривает временное применение договора или его части либо договоренность об этом достигнута со сторонами каким-либо иным образом, он представляется в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с даты начала его временного применения; при этом по решению, принятому в форме федерального закона, в порядке, установленном ст. 17 данного Федерального закона для ратификации международных договоров, срок временного применения может быть продлен (п. 2 ст. 23).

Рассматриваемое Постановление также предусматривает, что необходимость официального опубликования временно применяемых международных договоров Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающих при этом иные правила, чем предусмотренные законом, диктуется и требованиями определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, выводимыми из конституционных принципов правового государства, верховенства закона, юридического равенства и справедливости. Как подчеркивает Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина И. Д. Ушакова», по смыслу ч. 2 ст. 4, ч. 1, 3 и 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17 и ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ, обусловленный указанными конституционными принципами критерий формальной определенности и непротиворечивости нормативно-правового регулирования распространяется и на правила (нормы) временно применяемых международных договоров Российской Федерации, предметом которых являются права и свободы человека и гражданина и которые, наряду с издаваемыми в Российской Федерации нормативными правовыми актами, затрагивающими права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны подлежать применению не ранее, чем после их опубликования в официальном порядке.

В противном случае как обладатели соответствующих прав, свобод и обязанностей, так и субъекты публичной власти ставились бы в положение, при котором государство, требуя от них соблюдения Конституции РФ и законов (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ), само не было бы связано необходимостью обнародования временно применяемых международных договоров, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающих при этом иные правила, чем предусмотренные законом, на тех же условиях, которые являются обязательными для закона и любого иного нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина, что, по сути, обессмысливало бы конституционное требование их официального опубликования.

В связи с этим при оценке предпринимаемых государственными органами и их должностными лицами усилий по доведению информации о временно применяемых международных договорах Российской Федерации до всеобщего сведения, в том числе с использованием современных информационных технологий, которые сами по себе не могут не заслуживать поддержки и одобрения с точки зрения исполнения предусмотренной ч. 2 ст. 24 Конституции РФ обязанности обеспечения каждому возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, необходимо учитывать, что если такие договоры изменяют нормативное содержание прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, то они, так же как и вступившие в силу международные договоры Российской Федерации, без официального опубликования не должны подлежать внутригосударственному применению.

Иное означало бы, что в отступление от закрепленных в Конституции РФ принципов правового государства, верховенства закона, юридического равенства и справедливости и вытекающих из этих принципов требований поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и формальной определенности нормативного правового регулирования в Российской Федерации допускалось бы временное применение международных договоров, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающих при этом иные правила, чем предусмотренные законом, без их официального опубликования, несовместимое с конституционными обязанностями государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина и охранять достоинство личности.

Таким образом, временное применение международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза, должно осуществляться в рамках правовой системы Российской Федерации с учетом положений самих временно применяемых международных договоров, Венской конвенции, Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в том смысле, как это предусмотрено в Постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина И. Д. Ушакова». Более того, указанное Постановление Конституционного Суда РФ, вызванное, по существу, проблемами применения международных договоров Российской Федерации, заключенных в рамках Таможенного союза, без их официального опубликования, не только вносит ясность в вопросы применения международных договоров Таможенного союза, но и способствует совершенствованию всей системы реализации международных договоров и устранению коллизий между положениями отдельных законодательных актов и Конституции РФ, восполняет серьезный «пробел» в правовом регулировании.

Глава 4. Особенности механизма функционирования правовых моделей Европейского Союза и Таможенного союза в конкретных областях: техническое регулирование в рамках Европейского Союза и Таможенного союза

§ 1. Правовая модель технического регулирования в Европейском Союзе

В Европейском Союзе подход к техническому регулированию претерпел два этапа. Первый, начатый еще в период существования Европейских Сообществ, в 70-е гг. прошлого столетия, характеризовался первичным, т. е. базовым, правовым регулированием технических стандартов и регламентов, оценки соответствия и иным, еще не унифицированным подходом к техническому регулированию. В 1986 г. принимается Единый европейский акт, который помимо прочего констатирует построение в Европейских сообществах единого рынка, а следовательно, развитие переходит уже в сторону гармонизации и унификации правовых систем. Это показательно отмечено и во всем процессе технического регулирования, где основными актами нормотворчества внутри и Европейских Сообществ, и потом в Европейском Союзе, выступают регламенты, директивы и решения главных наднациональных органов ЕС – Европейского Совета и Европейской Комиссии. При этом следует указать, что второй этап в развитии технического регулирования начался практически с преобразованием Европейских Сообществ в Европейский Союз с принятием в 1991 г. Маастрихтского договора, ставшего Учредительным актом Союза и внесшего новое содержание в сущность европейской интеграции.

7 мая 1985 г. Европейский Совет принял Решение по Новому подходу к технической гармонизации и стандартам, предусматривающее новую основу для гармонизации национальных регламентов для промышленной продукции. Новый подход впервые определил необходимость внедрения единых европейских стандартов как основ для гармонизации законодательства государств – членов Европейских Сообществ в области технического регулирования, закрепил законодательную унификацию вопросов стандартизации и оценки соответствия в рамках всех Европейских Сообществ, а значит, создал потенциальную основу для появления помимо национальных стандартов государств – членов ЕС, гармонизированных европейских стандартов, имеющих наднациональный характер для всех европейских государств.

Новый подход устанавливает следующие принципы:

• законодательная гармонизация должна ограничиваться основными требованиями, которым должна соответствовать продукция, размещаемая на рынке Сообщества при условии, что эта продукция выигрывает от свободного перемещения между странами Сообщества;

• технические условия на продукцию, отвечающие основным требованиям директив, должны приводиться в гармонизированных стандартах;

• гармонизированных и другие стандарты носят рекомендательный характер, а изготовитель может пользоваться другими техническими условиями для более полного удовлетворения требований покупателя;

• продукция, изготовленная в соответствии с гармонизированными стандартами, выигрывает при использовании принципа презумпции соответствия основным требованиям[565].

Работа в соответствии с Новым подходом требует, чтобы стандарты предлагали гарантированный уровень защиты относительно основных требований, установленных директивами, и чтобы национальные органы управления соблюдали ответственность по сохранению безопасности и других интересов, на которые распространяется действие директивы.

Кроме того, для обеспечения конкурентоспособности продукции, установления ошибок или ограничений в гармонизированных стандартах необходимо внести пункт по выполнению мер безопасности[566].

Европейский Союз в практике технического регулирования исходит из следующих подходов:

• изделия, выпущенные легально или распространяемые на рынке одной страны, как правило, могут свободно распространяться в тех странах ЕС, в которых такие изделия отвечают единому уровню защиты, установленному страной-экспортером для своего рынка;

• при отсутствии указаний ЕС страны-члены могут вводить законы, действующие только на своей территории;

• торговые барьеры, возникающие из-за различий национальных законов, могут быть преодолены при условии, если национальные образцы:

а) удовлетворяют обязательным требованиям (таким, как охрана здоровья, безопасность, защита потребителя и охрана окружающей среды);

б) служат легитимной основой подтверждения принципа свободного перемещения товаров и в) могут быть утверждены в соответствии с легитимной целью и соответствуют поставленным целям[567].

Сегодня Европейский Союз, созданный на базе Европейских Сообществ, проводит успешную политику по внедрению собственных, т. е. европейских, стандартов в различные сферы правового регулирования Союза; одной из наиболее важных областей, где широко применяются европейские стандарты, является сфера технического регулирования. До 1985 г. государства – члены Европейских Сообществ устанавливали собственные технические спецификации и требования соответствия для выпускаемой продукции, т. е. имели национальный подход к стандартизации – национальные стандарты, в том числе и в вопросах технического регулирования. Любая гармонизация технических требований на территории Европейских Сообществ опиралась на договоренность всех стран – членов ЕС о принятии решений, регламентов и директив, как главных форм европейского законодательства, в отношении отдельных видов продукции, товаров или услуг.

Европейские Сообщества в 80-е гг. прошлого столетия начали реформу технического регулирования как одной из ступеней построения единого европейского рынка и осуществляли планомерное, поэтапное сближение национальных законодательств государств – членов Сообщества чтобы, наконец, 7 мая 1985 г. Европейский Совет принял Решение по Новому подходу к технической гармонизации и стандартам, предусматривающее новую основу для гармонизации национальных регламентов для промышленной продукции. Новый подход впервые определил необходимость внедрения единых европейских стандартов, как основ для гармонизации законодательства государств – членов Европейских Сообществ в области технического регулирования, облегчал законодательную унификацию вопросов стандартизации и оценки соответствия в рамках всех Европейских Сообществ, а значит, способствовал ускоренному развитию внутреннего европейского рынка, поддержанию гибкого, но устойчивого и одновременно либерального законодательства, способствующего инновации и конкурентоспособности.

Кроме того, существенно изменялась и процедура принятия директив государствами – членами Европейских Сообществ: до 1987 г. требовалось единогласное одобрение каждой директивы как источника внутреннего европейского права всеми государствами – членами ЕС. Затем, в 1987 г. требование единогласия было заменено требованием квалифицированного большинства, тяготеющего к консенсусу, что облегчало принятие актов наднационального характера от имени всех Европейских Сообществ.

Кроме того, Новый подход к стандартизации, реализованный в 1985 г., привел к формированию новой законотворческой процедуры на уровне всех Европейских Сообществ, основанной на формулировании основных требований охраны здоровья и безопасности, т. е. европейских стандартов, в том числе в сфере технического регулирования, и потребности в их гармонизации. Ф. П. Зотов и О. А. Пойлов отмечают, что «современное техническое законодательство ЕС настоятельно, но достаточно демократично рекомендует изготовителям промышленной продукции работать по установленным правилам обращения продукции на рынке. Техническое законодательство ЕС основывается на ответственности товаропроизводителя за произведенную продукцию»[568].

Решение Европейского Совета по Новому подходу от 7 мая 1985 г. позднее было дополнено Решением Совета от 21 декабря 1989 г. по Глобальному подходу к оценке соответствия, за которым последовало Решение Совета 90/683/ЕЭС от 13 декабря 1990 г. Данное Решение позднее было заменено Решением Совета 93/465/ЕЭС от 22 июля 1993 г. Согласно указанным европейским актам основными элементами Нового подхода являются:

• определение обязательных основных требований для обеспечения высокого уровня защиты общественного интереса, рассматриваемого как обеспечение здоровья, безопасности, защиту потребителя или охрану окружающей среды на уровне всех Европейских Сообществ, а затем – Европейского Союза, получивших название «европейские гармонизированные стандарты». Основные требования, т. е. европейские гармонизированные стандарты, должны формулироваться таким образом, чтобы создавались связывающие обязательства, которые могли быть единообразно приведены в действие всеми государствами – членами Европейского Союза без дискриминации и ущемления своих национальных интересов. Более того, они должны давать возможность органам по оценке соответствия на уровне всего Евросоюза оценивать соответствие продукции, товаров и услуг непосредственно по основным требованиям европейских стандартов, а органам по стандартизации – разработать подходы, т. е. стандарты, подобной европейской оценки соответствия в сфере технического регулирования;

• презумпция свободы и качества европейской стандартизации, т. е. презумпция того, что изготовители, размещающиеся в рамках единого европейского пространства, свободны выбирать любое соответствующее техническое решение, которое удовлетворяет основным требованиям по европейской гармонизированной стандартизации. Предполагается, т. е. презюмируется, что продукция, для которой соблюдаются гармонизированные стандарты, удовлетворяет соответствующим требованиям. Гармонизированные стандарты создаются европейскими органами по стандартам (CEN, CENELEC и ETSI) на основе мандата Комиссии;

• определение соответствующих процедур оценки соответствия с учетом, среди прочего, типа рисков, связанных с продукцией. Там, где процедура оценки соответствия требует дополнительных знаний и специальных навыков, возможно привлечение сторонних (т. е. неаккредитованных в качестве общеевропейских органов по стандартам) органов по оценке соответствия, называемых нотифицированными органами (notifi ed bodies);

• введение маркировки соответствия «СЕ», которая символически изображает тот факт, что изготовитель удостоверил соответствие продукта всем гармонизированным стандартам, которые применимы к нему, и что продукт был предметом применимых процедур оценки соответствия;

• предосторожный подход к безопасности продукции, товаров и услуг и возможным рискам причинения вреда жизни и здоровью европейских граждан, т. е. обязательства всех государств – членов Европейского Союза принимать все усилия по недопущению выхода на рынки продукции, товаров и услуг, не соответствующей обязательным требованиям европейских стандартов, а также наднациональный подход к контролю качества товаров, продукции и услуг, уже попавших на европейский рынок, включая, если потребуется, принятие принудительных мер по изъятию небезопасной и недоброкачественной продукции с европейского рынка, т. е. надзор за рынком готовой продукции.

Более 20 отраслей, охватывающих значительную часть товаров, циркулирующих на внутреннем рынке, в настоящее время регулируются директивами по технической гармонизации на основе Нового подхода[569]. Многие из этих директив пересматривались, по крайней мере, однажды. Европейская Комиссия и национальные ведомства совместно с европейскими директоратами накопили более чем 15-летний практический опыт введения в действие директив Нового подхода. Этот опыт показал, что Новый подход оказался удачным средством для развития внутреннего рынка Европейских Сообществ, а затем, после принятия Маастрихтского Договора, и Европейского Союза.

Более того, многие государства рассматривают Новый подход как образцовую модель для позитивной имплементации европейских гармонизированных стандартов в свое национальное законодательство. Однако при имплементации европейских стандартов в национальное право государств, не являющихся членами Европейского Союза, необходимо учитывать ряд моментов, способных повлиять не только на процесс «безболезненного вхождения» европейских норм во внутреннее право «неевропейского государства», но и вообще на возможность их адаптации в иной правовой системе.

Во-первых, европейская система права вообще, а в сфере стандартизации и технического регулирования в частности является качественной иной системой права, отличной от романо-германской и англосаксонской. Поскольку Европейский Союз объединяет под своей «крышей» государства из обеих правовых «семей», то использование какой-либо одной модели правовой системы для функционирования органов ЕС было невозможно изначально без ущемления прав иных государств. В связи с этим возник новый подход наднациональности в виде коммунитарного права, совмещающий в себе черты и романо-германского и англосаксонского подхода к правовому регулированию на уровне всех государств, входящих в Европейский Союз.

Во-вторых, система правовой регламентации коммунитарного европейского права, включая выработку стандартов, является уникальной. В определенной мере, на наш взгляд, источниками европейского права помимо первичного, куда входят учредительные документы о создании Сообществ, а затем – Европейского Союза) могут выступать решения, регламенты и директивы – специфические правовые акты специальных органов Европейского Союза: Европейского Совета, Европейской Комиссии, Европейского Парламента и отчасти Европейского Суда. Каждый из данных институтов, являясь органом Европейского Союза в целом, способен в рамках своих полномочий принимать акты, направленные на правовое регулирование определенных вопросов, в том числе в сфере технического регулирования, основываясь на уникальном кумулятивном механизме, позволяющем совмещать функции законодательной и исполнительной, а в ряде случаев и контрольных «ветвей» власти.

В-третьих, в сфере технического регулирования европейскими институтами легально утверждено и разработано понятие «европейских стандартов», которое на основании базовых документов – решений Европейского Совета, далее конкретизируется регламентами и директивами, в частности Европейской Комиссии. При этом при решении вопросов, связанных с такой сложной областью правового регулирования, как техническое регулирование, регламенты и директивы выступают эффективными инструментами правового воздействия и на все европейское право в целом, и на право каждого государства – члена ЕС в отдельности. Таким образом, Европейский Союз является ярким примером эффективного использования национальных стандартов совместно с гармонизированными европейскими стандартами, которые оптимально корреспондируют и взаимно дополняют друг друга.

Однако имплементация европейских стандартов в сфере технического регулирования в российское законодательство требует предварительной подготовки для успешной адаптации европейских норм в законодательство Российской Федерации и в целях недопущения противоречия между собой норм российского и европейского права. Кроме того, следует учитывать и тот фактор, что Европейский Союз располагает и значительным негативным опытом по реализации реформы европейского технического регулирования и перехода к гармонизированным европейским стандартам, что следует учитывать при имплементационной деятельности – Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Министерством иностранных дел РФ, иными министерствами и ведомствами при разработке проектов федеральных законов с использованием (имплементацией) европейских норм по техническому регулированию, а также при подготовке проектов международных договоров, заключаемых Российской Федерацией с Европейским Союзом или его органами.

Новый «виток» в техническом регулировании ЕС – Глобальный подход к техническому регулированию и стандартизации принято отсчитывать с конца прошлого столетия, а точнее, с момента заключения Маастрихтского Договора, закрепившего официально преобразование Европейских Сообществ в новое, уже полноправное политическое объединение конфедеративного типа – Европейский Союз. Учредительные документы глобального «витка» европейской интеграции были дополнены Амстердамским договором, а затем дополнены Ниццкими соглашениями (пакет 2000 г. и последующих годов), связанными со вступлением в Евросоюз новых государств – бывших участников СЭВ и прибалтийских республик СССР. С этого времени гармонизация, а затем и унификация европейских стандартов стала одной из первоочередных задач полномасштабной европейской интеграции и получила свое отражение в многочисленных документах Европейского Союза – решениях, регламентах и директивах, которые представляют несомненный интерес для правового прогнозирования реформы технического регулирования в Российской Федерации в соответствии с нацеленностью нашей страны на соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, выполнением взятых на себя международных обязательств по международным договорам, включению в мировой торговый и хозяйственный рынки, повышению инвестиционной привлекательности, в том числе для государств – членов ЕС.

При Глобальном подходе используется модульный подход, при котором процесс оценки соответствия состоит из нескольких операций (модулей). Эти модули различаются между собой; их содержание зависит от стадии разработки продукции (например, расчет, создание прототипа, получение готового изделия), метода оценки (например, контроль документации, утверждение типового образца, гарантия качества) и лица, проводящего эту оценку (изготовитель или третья сторона). Разработка Глобального подхода завершилась принятием Решения Совета 90/683/ЕЕС, которое впоследствии было дополнено и стало Решением 93/465/ЕЕС. Эти решения содержат основные руководящие положения и подробное описание процедур оценки соответствия, которые необходимо использовать в директивах Нового подхода. В связи с этим оценка соответствия базируется на следующих подходах:

• расчеты изготовителя и контроль продукции;

• оценка типового образца, проводимая третьей стороной, совместно с внутренним контролем продукции изготовителем;

• оценка типового образца, проводимая третьей стороной, совместно с утверждением третьей стороной систем оценки качества одного изделия или всей продукции, или сертификацией изделия, проводимой также третьей стороной;

• выборочная проверка расчетов и продукции, проводимая третьей стороной или

• утверждение всех систем оценки качества, выполняемое третьей стороной[570].

Детализация понятия европейских нормативов или спецификаций как стандартов в области европейского технического регулирования содержится во внутренних документах Европейского Союза[571].

Важнейшими нормативными правовыми Европейского Союза в сфере технического регулирования являются: Решение Совета ЕС от 7 мая 1985 г. по новому подходу к технической гармонизации и стандартам (85/С 136/01); Решение Совета ЕС от 21 декабря 1989 г. по глобальному подходу к оценке соответствия (90/С 10/01); Решение Совета ЕС от 22 июля 1993 г. по модулям для различных этапов процедур оценки соответствия и правил нанесения и применения маркировки СЕ, предназначенным для применения в директивах по технической гармонизации (93/265/ЕЭС); Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза от 3 декабря 2001 г. № 2001/95/ЕС «Об общей безопасности продукции»; Решение ЕС от 9 июля 2008 г. № 768/2008 Европейского парламента и Совета «Об определении общих условий реализации продукции и отменяющий решение 93/465 ЕЭС Совета»; Директива от 22 июня 1998 г. № 98/34/ЕЭС Европейского парламента и Совета «О процедуре предоставления информации в области технических стандартов и регламентов».

Директива 98/34/EC Европейского парламента и Совета, излагающая процедуру предоставления информации в области стандартизации и технического регулирования[572], признает CEN, CENELEC и ETSI в качестве официальных европейских организаций по стандартизации и дает официальное определение стандартов.

В широком смысле стандарты – это технические документы, разработанные всеми заинтересованными сторонами (компаниями, потребителями, сотрудниками, общественными организациями) на основе ряда принципов (т. е. консенсуса, открытости, прозрачности). В отличие от технических регламентов стандарты не принимаются уполномоченными общественными организациями, а принимаются частными, независимыми и – в случае европейских стандартов – официально признанными организациями по стандартизации. Европейский стандарт EN – стандарт, принятый CEN, CENELEC или ETSI с правом применения в качестве идентичного национального стандарта с отменой противоречащих национальных стандартов[573].

CEN – European Committee for Standardization – Европейский Комитет по Стандартизации был основан в 1961 г. национальными органами по стандартизации Европейского Экономического Сообщества и странами Европейской ассоциации свободной торговли.

CENELEC – Европейский комитет электротехнической стандартизации.

ETSI – Европейский институт стандартизации телекоммуникаций.

Таким образом, в Европейском Союзе вопросами стандартизации занимаются следующие органы и организации: Европейский комитет по стандартизации, Европейский комитет электротехнической стандартизации, Европейский институт телекоммуникационных стандартов. Ключевой из этих организаций является Европейский комитет по стандартизации.

В Директиве 98/34/EC европейские стандарты в сфере технического регулирования определяются как технические спецификации, принятые европейскими организациями стандартизации для периодического или постоянного применения, причем соблюдение таких спецификаций не является обязательным.

В Европейском Союзе существует единая процедура принятия стандартов, так называемая процедура стандартизации в рамках Нового подхода, которая условно состоит из следующих этапов:

1. Составление мандата (поручения) по итогам консультаций со странами-членами ЕС о необходимости разработки европейского стандарта и выработке технического регламента.

2. Передача мандата в европейские организации стандартизации.

3. Принятие мандата европейскими организациями стандартизации.

4. Европейские организации стандартизации разрабатывают (совместную) программу.

5. Технический комитет разрабатывает проект стандарта.

6. Европейские организации стандартизации и национальные органы стандартизации совместно организуют публичные консультации.

7. Технический комитет рассматривает полученные замечания.

8. Национальные органы стандартизации голосуют, а европейские организации стандартизации ратифицируют стандарт.

9. Европейские организации стандартизации передают материалы в Еврокомиссию.

10. Опубликование материалов Еврокомиссией о результатах стандартизации.

11. Национальные органы стандартизации внедряют общеевропейский стандарт на национальном уровне.

12. Государственные органы публикуют соответствующие национальные стандарты.

Порядок принятия нового стандарта предусматривает участие национальных и общеевропейских организаций, как государственных, так и независимых[574]. Как уже отмечалось, на общеевропейском уровне стандарты формируют следующие организации: Европейский комитет по стандартизации (CEN) в Брюсселе (Бельгия); Европейский комитет по электротехнической стандартизации (CENELEC) в Брюсселе (Бельгия) и Европейский институт стандартов в области телекоммуникаций (ETSI) в г. София Антиполис (Франция). В CEN и CENELEC состоят в основном национальные органы стандартизации, а членами ETSI кроме них является более широкий круг заинтересованных сторон. Только эти три организации уполномочены выпускать европейские стандарты (EN). CEN и CENELEC – примеры независимых экспертных институтов. В соответствии с правилами этих организаций европейские стандарты должны быть отражены на национальном уровне, т. е. соответствующий европейский стандарт должен идентичным образом содержаться в национальных стандартах, а все конфликтующие между собой национальные стандарты должны быть к определенному сроку отменены.

В ЕС обязательно официальное опубликование новых вводимых общеевропейских стандартов. Уведомление об их разработке печатается в «Официальном журнале Европейских сообществ».

В отношении продукции, соответствующей гармонизированным стандартам, предполагается так называемая презумпция соответствия основным требованиям. Презумпция соответствия – это правовое понятие, которое в контексте гармонизированных стандартов определяет взаимоотношения между процессом принятия законодательства и процессом формирования стандартов.

Еврокомиссия и европейские органы стандартизации совместно создают гармонизированные стандарты. В контракте (или мандате, поручении органу стандартизации) говорится, что орган стандартизации должен создать стандарт, представляющий собой техническое решение или техническую интерпретацию основного требования охраны здоровья и безопасности. После того как составление стандарта закончено, а поручение Еврокомиссии полностью выполнено, Еврокомиссия публикует уведомление о разработке стандарта в «Официальном журнале Европейских сообществ». После публикации уведомления использование стандарта дает основание для презумпции соответствия, т. е. производитель, использующий гармонизированный стандарт при разработке и/или производстве своей продукции, считается соблюдающим основные требования закона. Бывают случаи, когда стандарт лишают аспекта презумпции соответствия, – Еврокомиссия может сделать это в случае, если существуют доказательства, что гармонизированный стандарт не полностью отвечает основным требованиям. Бывают также случаи пересмотра гармонизованных стандартов – в такой ситуации устанавливается переходный период, в течение которого презумпцию соответствия обеспечивают как старый, так и пересмотренный стандарт, если и тот, и другой отвечают основным требованиям.

Таким образом, существует две категории директив, которые должен принять во внимание производитель, желающий выпускать продукцию на рынок стран ЕС: основные требования и гармонизированные стандарты.

Единый универсальный подход является модульной системой, т. е. оценка соответствия подразделяется на ряд операций (модулей). При определении процедур оценки соответствия принимается во внимание, среди прочего, тип рисков, связанных с тем или иным товаром. Модули различаются на основании следующих признаков:

• этап создания товара (например, проектирование, создание прототипа, массовое производство);

• вид проводимой оценки (например, проверка документации, одобрение типа продукции, гарантия качества);

• субъект, проводящий оценку (производитель или третья сторона).

Единый универсальный подход был введен в действие Решением Совета 90/683/EEC, которое впоследствии было заменено Решением 93/465/EEC с учетом новой информации. В этих решениях заложены общие руководящие принципы и детальные процедуры оценки соответствия, используемые в контексте Директив Нового подхода.

В каждой Директиве Нового подхода указаны виды и содержание возможных процедур оценки соответствия, которые считаются обеспечивающими необходимую степень защиты. В Директивах также указаны критерии для определения условий, при которых производитель может сделать выбор из нескольких возможных процедур. Как правило, товар подвергается оценке соответствия согласно определенному модулю как на этапе проектирования, так и на этапе производства. Существует восемь основных модулей оценки соответствия.

Соглашение об Общем европейском экономическом пространстве заключено между странами Европейского Союза (ранее – Европейского Сообщества), с одной стороны, и Исландией, Лихтенштейном и Норвегией с другой[575].

По данному Соглашению единый рынок распространяется на эти три государства Общего экономического пространства (EFTA).

Взаимное признание результатов оценки соответствия – это соглашения Европейского Сообщества с третьими странами о проводимых в третьих странах испытаниях, сертификации и маркировке. Соглашения о взаимном признании заключены между Сообществом и правительствами третьих стран, находящихся на сравнимом уровне технического развития (стандарты) и использующих аналогичный подход к оценке соответствия (универсальный подход). Эти Соглашения основаны на взаимном признании сертификатов, знаков соответствия и отчетов об испытаниях, выданных органами оценки соответствия той или другой страны в соответствии с ее законодательством. Указанные Соглашения призваны облегчить доступ (к единому рынку) некоторых других стран на основе однократного проведения испытаний и сертификации, при условии, что производители из ЕС пользуются такими же правами в этих странах.

Совет по общим и внешним отношениям поручил Европейской Комиссии провести переговоры и заключить соглашения о взаимном признании соответствия с несколькими третьими странами. Соглашения о взаимном признании (MRA) касаются тех отраслей (регулируемых как общеевропейскими директивами Старого и Нового подхода, так и негармонизированным национальным законодательством), в которых требуется проведение независимых испытаний и/или сертификация и/или маркировка третьей стороной.

Целью переговоров является только заключение соглашения в отношении признания определенных органов оценки соответствия (CAB) в третьих странах компетентными в плане проведения испытаний/сертификации/маркировки согласно законодательным требованиям Европейского сообщества, а аналогичных организаций в странах ЕС – компетентными согласно законодательству третьих стран. Таким образом, в повестку дня переговоров не входит взаимное признание для целей продажи на рынке ЕС товаров, прошедших испытания/сертификацию/маркировку в соответствии с требованиями третьих стран и наоборот. На переговорах также не идет речи о товарах, не прошедших независимых испытаний/сертификации/ маркировки.

Таким образом, сфера соглашений о взаимном признании ограничена. Например, в случае станочного оборудования они касаются только возможности проведения признанной лабораторией третьей страны испытаний оборудования, представленного на экспертизу с целью типового одобрения ЕС. Подобным же образом организации Европейского Союза могут проводить испытания оборудования, экспортируемого в третьи страны, когда по правилам этих стран необходимы независимые испытания[576].

Европейской Комиссии было поручено Советом глав государств – членов ЕС провести переговоры и заключить соглашения с несколькими странами. Первый раунд переговоров был начат между Комиссией и приоритетными странами, такими как США, Канада, Австралия и Новая Зеландия. В 1995 г. были начаты переговоры со Швейцарией и с Японией. Обсуждение хода переговоров с государствами ЕС происходит в Брюсселе в рамках Технической группы Комитета по торговой политике («Комитета статьи 133»).

В 1998–1999 гг. Европейским Союзом были подписаны соглашения о взаимном признании с Австралией, Новой Зеландией, Канадой, США и Израилем[577], в 2001 г. – с Японией.

Таким образом, техническое содействие в рамках ЕС – основа для создания однородных, прозрачных и стабильных технических условий, на которые могло бы полагаться государство, хозяйствующие субъекты и потребители.

Особое значение для европейского технического содействия имеет Соглашение ВТО по техническим барьерам в торговле от 15 апреля 1994 г.[578], которое с помощью ряда различных мер помогает преодолеть технические барьеры в торговле, вызванные техническими регламентами, добровольными стандартами и процедурами оценки соответствия.

В связи с этим заслуживает отдельного рассмотрения единая оценка риска производимой в ЕС продукции.

В ЕС термин «оценка риска» употребляется в отношении трех объектов: политики, реформ системы регулирования и товаров. В основе оценки риска лежит априорное предположение о том, что любая инициатива оказывает как позитивное, так и негативное воздействие, причем несколькими разными способами. Прежде чем будет принято окончательное решение о совершении какого-либо действия, мы должны иметь возможность измерить потенциальные воздействия и оценить их.

В целом новая (предлагаемая) политика и новые правила анализируются в рамках «оценки регулирующего воздействия» (RIA). Оценка регулирующего воздействия применяется сейчас в ряде стран, особенно в Великобритании, в отношении любого нового правила или инициируемого проекта. При этом в ЕС обязательной является только оценка потенциального воздействия новой политики или нового закона. Оценка риска, связанного с товарами[579], обеспечивается посредством процедуры оценки соответствия.

Технические регламенты Нового подхода сформулированы так, чтобы обеспечить здоровье и безопасность потребителей, а потому непосредственно связаны с оценкой риска и принципом предосторожности. Прежде чем предпринимать какие-либо действия, следует по возможности учесть четыре компонента оценки риска.

1. Выявить опасность, т. е. выявить биологические, химические или физические факторы, которые могут привести к негативным последствиям. Новое вещество или биологический агент может оказывать воздействие на население (вызывая болезнь или смерть) либо на окружающую среду, причем такие реальные или потенциальные воздействия на человека или экологию иногда можно описать еще до того, как будет с полной уверенностью установлена их причина.

2. Характеристика опасности заключается в количественном и качественном определении характера и тяжести негативных последствий, связанных с теми или иными веществами либо видами деятельности. На этом этапе следует установить связь между опасным веществом и наступающими последствиями. При этом такую связь иногда бывает трудно или невозможно доказать например потому, что не удалось с полной уверенностью установить причинно-следственные отношения.

3. Оценка потенциального контакта состоит из количественного или качественного определения вероятности контакта с тем или иным опасным веществом/фактором. Помимо информации собственно о таких факторах (об их источнике, о распространении, концентрациях, характеристиках и т. д.) нужны данные о вероятности заражения/загрязнения или контакта с опасными факторами человека либо окружающей среды.

4. Характеристика риска соответствует качественной и/или количественной оценке (с учетом неизбежной неопределенности) вероятности, частоты и тяжести известных или потенциальных негативных воздействий на человека или окружающую среду. Такая оценка проводится на основе результатов трех предыдущих компонентов и непосредственно зависит от уровня неопределенности, вариативности, от рабочих гипотез и догадок, которыми сопровождался каждый этап этого процесса. Когда имеющиеся данные недостаточны или не дают возможности сделать определенные выводы, предусмотрительным и осторожным подходом к обеспечению защиты экологии, здоровья или безопасности будет выбор гипотетического наихудшего сценария. В случае сочетания нескольких таких гипотез происходит преувеличение реального риска, но зато есть гарантия, что риск не будет недооценен.

Нормой в ЕС считается применение принципа предосторожности, согласно которому следует оценивать риск опасных и/или негативных последствий для экологии, общества, здоровья людей, животных или растений.

Вопрос о том, когда и как следует использовать принцип предосторожности, вызывает много дебатов как в Евросоюзе, так и в масштабах всего мира, порождая различные, иногда противоречивые точки зрения. Таким образом, лица, принимающие решения, постоянно сталкиваются с необходимостью найти правильный баланс между обеспечением свободы и прав граждан, отраслей экономики и организаций и снижением риска негативных последствий для экологии, здоровья человека, животных или растений и т. д.

Для достижения такого баланса, позволяющего принять пропорциональные, недискриминационные, прозрачные и согласованные меры, требуется структурированный процесс принятия решений, основанный на подробной научной и иной объективной информации.

Цель ЕС в данной области состоит из четырех взаимосвязанных задач:

1) сформулировать общий подход Европейского Союза к использованию принципа предосторожности;

2) составить рекомендации Европейской Комиссии по применению данного принципа;

3) сформировать общее понимание того, как следует оценивать, измерять, контролировать и представлять населению риски, не до конца изученные наукой;

4) избежать неуместного использования принципа предосторожности как завуалированной формы протекционизма.

ЕС также вносит свой вклад в продолжающиеся дебаты по данному вопросу как внутри Европейского Союза, так и на международном уровне.

Принцип предосторожности определен в Маастрихтском договоре, с изменениями, внесенными Амстердамским договором, который предусматривает применение такого принципа лишь в одном случае: для защиты окружающей среды. Но на практике сфера применения принципа предосторожности гораздо шире: в частности, когда объективные научные данные указывают на наличие оснований для озабоченности потенциально вредным воздействием на экологию, здоровье людей, животных или растений, это входит в противоречие с гарантией высокого уровня защиты, принятого в Европейском Союзе.

Принцип предосторожности следует рассматривать в контексте структурированного подхода к анализу риска, куда входит три элемента: оценка риска, управление риском, информирование о риске. Принцип предосторожности в наибольшей степени относится к управлению риском.

Принцип предосторожности, используемый для целей управления риском лицами, принимающими решения, не следует смешивать с элементом осторожности, используемым учеными при оценке научных данных.

Использование принципа предосторожности предполагает, что выявлены потенциально опасные возможные воздействия какого-либо явления, предмета или процесса и научная оценка не позволяет с достаточной точностью установить степень существующего риска.

Если какая-либо продукция представляет серьезную опасность, требующую немедленного принятия мер, заинтересованное государство ЕС немедленно информирует об этом Европейскую Комиссию, используя RAPEX – систему быстрого обмена информацией между государствами ЕС и Комиссией (доступ к системе могут также получить государства – кандидаты на вступление в ЕС). Процедуры подачи заявок на доступ к системе RAPEX описаны в Приложении II к Директиве Европейской Комиссии об ее учреждении на базе Европейского Союза[580].

Для Российской Федерации представляет особый интерес возможность имплементации европейских стандартов, в том числе в сфере технического регулирования, в российское национальное законодательство, поскольку многие государства рассматривают Новый подход как образцовую модель для позитивной имплементации европейских гармонизированных стандартов в свое национальное законодательство, а ч. 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляет правило, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью правовой системы Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В этом смысле европейские стандарты в сфере технического регулирования и российское законодательство в данной области имеют один и тот же атрибутивный концепт, справедливо выделенный В. Ю. Лукьяновой, а именно: свойство (предназначение) системы обеспечивать безопасность продукции и, в более общем плане, обеспечивать техническую безопасность, которая согласно ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[581] неразрывно связана с понятием вреда[582].

Однако, несмотря на общий атрибутивный концепт моделей технического регулирования в российском и европейском праве, при имплементации европейских стандартов в национальное право государств, не являющихся членами Европейского Союза, необходимо учитывать ряд моментов, способных повлиять не только на процесс «безболезненного вхождения» европейских норм во внутреннее право «неевропейского государства», но и вообще на возможность их адаптации в иной правовой системе.

С учетом международной практики в сфере стандартизации и технического регулирования Европейский Союз является ярким примером эффективного использования механизма сочетания национальных стандартов совместно с гармонизированными европейскими стандартами, которые оптимально корреспондируют и взаимно дополняют друг друга.

Механизм имплементации, введенный вместе с изменениями, внесенными Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. № 385-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О техническом регулировании”»[583], является более широким, чем чем существовавший в первоначальной редакции. Согласно данному базовому механизму, заложенному в ст. 4 Федерального закона «О техническом регулировании», если международным договором Российской Федерации в сфере технического регулирования установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены этим Федеральным законом, применяются правила международного договора, а в случаях, если из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта, применяются правила международного договора и принятое на его основе законодательство Российской Федерации.

В то же время необходимо отметить, что между Европейским Союзом и Российской Федерации отсутствует международный договор, предметом которого бы являлось техническое регулирование, взаимное признание и оценка соответствия. Отсутствуют такие международные договоры и на двусторонней основе между Россией и государствами – членами ЕС. Вместе с тем развитие интеграционных процессов и совершенствование российского законодательства о техническом регулировании в сфере строительства выдвинули на повестку дня первоочередной вопрос о создании действенных механизмов международного сотрудничества по вопросам технического регулирования и разрешительных процедур между Россией и ЕС в связи с заинтересованностью нашей страны в повышении инвестиционной привлекательности, в том числе для европейских партнеров.

Однако следует указать, что механизм имплементации, введенный с изменениями в Федеральный закон «О техническом регулировании» и позволяющий использовать на территории Российской Федерации международные и региональные стандарты, а также своды правил иностранных государств и стандарты иностранных государств, не решает всех проблем, стоящих перед непосредственным введением в действие имплементируемых международных и иностранных стандартов.

Способ и выбор определенного механизма их имплементации связаны не только с особенностями конкретной правовой системы, где создавался стандарт, но и с учетом климатических, географических, экономических и других особенностей государства.

Когда же речь идет о заимствовании стандартов межгосударственного интеграционного объединения, такого как Европейский Союз, куда не входит Российская Федерация, необходимо также учитывать те международные обязательства, которые возникли у Российской Федерации в связи с членством в других интеграционных объединениях. В настоящее время Россия является активным членом Таможенного союза, ЕврАзЭС и СНГ, где с разной мерой интенсивности ведется проработка вопросов создания международной договорной базы по вопросам технического регулирования. В ЕврАзЭС и Таможенном союзе имеется уже значительный задел в виде международных договоров, заключенных между государствами – участниками данных интеграционных объединений, по вопросам технического регулирования.

Однако и здесь необходимо учитывать, что особенности интеграции, протекающей на постсоветском пространстве, применительно к международному сотрудничеству государств в сфере технического регулирования, качественно отличаются от интеграции государств, восходящих от Европейских Сообществ к Европейскому Союзу. Учет правовых и институциональных особенностей Европейского Союза, моделей технического регулирования, существующих в нем, необходим для позитивного использования в Российской Федерации накопленного Европейским Союзом опыта, который тем не менее, должен быть оптимальным, выборочным, критическим, основанным только на приемлемых для Российской Федерации нормативных образцах.

Исследователи отмечают, что «современное техническое законодательство ЕС настоятельно, но достаточно демократично, рекомендует изготовителям промышленной продукции работать по установленным правилам обращения продукции на рынке… Техническое законодательство ЕС основывается на ответственности товаропроизводителя за произведенную продукцию. Ответственность декларируется и сопровождается документированной доказательной базой, доступной и ясной для толкования… Выполнение принятых обязательств доказывается на всем протяжении так называемого «жизненного цикла» продукции, состоящего из стадий планирования, подготовки производства, изготовления, монтажа, эксплуатации, демонтажа и утилизации»[584].

Кроме того, в нормативную базу Европейского Союза о техническом регулировании в сфере строительства входит Директива Европейского Парламента и Совета 98/34 ЕС от 22 июня 1998 г., устанавливающая процедуру предоставления информации в сфере технических стандартов и регламентов[585].

Правовым основанием использования в Российской Федерации документов Европейского Союза, регламентирующих строительную сферу, является Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве предусматривает, что Стороны признают важным условием для укрепления экономических связей между Россией и Сообществом сближение законодательства. Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества. Процесс сближения законодательств распространяется, в частности, на технические нормы и стандарты.

Таким образом, в рамках Европейского Союза сформирована эффективная модель технического регулирования, отдельные подходы и принципы которой могут быть имплементированы в российские внутригосударственные нормативные правовые акты. Однако это должно происходить с учетом членства Российской Федерации в межгосударственных интеграционных объединениях, в частности ЕврАзЭС и Таможенном союзе.

§ 2. Международно-правовые аспекты технического регулирования в ЕврАзЭС и Таможенном союзе

Как и в Европейском Союзе, одной из приоритетных сфер международного сотрудничества в рамках ЕврАзЭС и Таможенного союза является техническое регулирование. В связи с этим гармонизация, а в дальнейшем и унификация законодательства в сфере технического регулирования являются одними из важных направлений на пути построения единого экономического пространства. Формирование Единого экономического пространства направлено на эффективное функционирование общего рынка товаров, услуг, капитала и рабочей силы, создание условий для стабильного и эффективного развития экономики, повышения уровня жизни населения. Единое экономическое пространство позволяет снять барьеры, мешающие развитию межгосударственных хозяйственных связей; расширить рынок сбыта товаров; способствует восстановлению и созданию новых производственных связей; предполагает снижение производственных издержек, эффективное использование и распределение ресурсов, освоение новых технологий и видов продукции[586].

Л. К. Терещенко справедливо отмечает, что применительно к сфере технического регулирования формирование Единого экономического пространства, предполагает установление единых и обязательных на всем пространстве Таможенного союза требований к продукции, имеющих прямое действие, запрет на установление требований к продукции в одностороннем порядке. Но этого недостаточно. Должны быть также сформированы единые подходы к оценке соответствия продукции, к аккредитации, проведению контроля; решены другие вопросы, без которых единство экономического пространства не может быть полноценным. Законодательство государств – участников Таможенного союза в сфере технического регулирования имеет довольно серьезные отличия по сфере и объектам технического регулирования, принципам установления требований, системе оценки соответствия, терминологии. В связи с этим остается актуальным вопрос о дальнейшем совершенствовании российского законодательства о техническом регулировании[587].

Кроме того, следует учитывать, что сегодня техническое регулирование является одним из наиболее динамично развивающихся направлений в законодательстве зарубежных стран, в том числе в государствах – членах Таможенного союза: Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан. В каждой из них существует собственная модель регулирования, в которой отражены особенности правовой системы, организации государственного управления, уровня технического развития. Изучение этого опыта представляет значительный интерес с учетом задач совершенствования отечественного законодательства и повышения эффективности его применения. Отметим также следующее обстоятельство. В последние годы все более отчетливо проявляется тенденция к унификации правового регулирования в этой сфере. Оно развивается в двух направлениях. Во-первых, разрабатываются международно-правовые технические стандарты и, во-вторых, используется (заимствуется) опыт технического регулирования наиболее развитых стран[588].

Гармонизация международных договоров и национального законодательства в сфере технического регулирования, а также технических регламентов государств – членов Евразийского экономического сообщества является приоритетным направлением в деятельности Евразийского экономического сообщества в соответствии с Соглашением об основах гармонизации технических регламентов государств – членов Евразийского экономического сообщества от 24 марта 2005 г. и Соглашением о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г. В соответствии со ст. 1 Соглашения о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер впервые введено понятие «технический регламент ЕврАзЭС» – документ, принятый международным договором государств Сторон в рамках ЕврАзЭС и устанавливающий обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или связанным с требованиями к продукции процессам производства, монтажа, наладки, эксплуатации (использования), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации).

В свою очередь, как это определено Соглашением о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер, Стороны проводят согласованную политику в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер посредством, в частности, принятия мер, необходимых для гармонизации законодательства государств, гармонизации стандартов, гармонизации процедур оценки соответствия.

С принятием указанных Соглашений в рамках ЕврАзЭС реформа технического регулирования в Российской Федерации вышла на качественно новый – международный уровень, поскольку в соответствии с названными международными договорами, они, став частью правовой системы Российской Федерации, наложили на государство обязанность по исполнению положений данных международных правовых актов, включая проведение согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер. Осуществление такой политики в первую очередь связано разработкой и принятием технических регламентов ЕврАзЭС, в порядке, предусмотренным Приложением к Соглашению об основах гармонизации технических регламентов государств – членов Евразийского экономического сообщества от 24 марта 2005 г. и обладает равной с ним юридической силой.

Однако достижение эффективной гармонизация технических регламентов государств – членов ЕврАзЭС, а следовательно, и проведение согласованной политики в области технического регулирования в рамках данного межгосударственного интеграционного объединения затрудняется по ряду причин различного характера, в числе которых правовые проблемы занимают одно из наиболее важных мест. Важно подчеркнуть, что правовые проблемы, возникающие на пути гармонизации технических регламентов государств – членов ЕврАзЭС, можно условно классифицировать по определенным основаниям, что имеет важное методологическое значение при создании механизмов, направленных на решение конкретного вида проблем.

Первый вид правовых проблем в сфере технического регулирования государств – членов ЕврАзЭС – это вопросы, связанные с выработкой согласованных позиций государств (согласования воль) для закрепления их в юридически обязательных для государств-участников международно-правовых актах (международных договорах). Ввиду того, что согласно ст. 1 Соглашения о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер технический регламент ЕврАзЭС принимается международным договором государств – участников ЕврАзЭС, – для технических регламентов ЕврАзЭС в полной мере характерны правовые проблемы, возникающие при разработке, принятии и реализации международных договоров, заключенных в рамках межгосударственного объединения.

Этот вопрос представляет наибольшую трудность, поскольку данная проблема обусловлена объективными причинами, среди которых, основное значение имеет несоответствие национальных законодательств государств в той области технического регулирования, в которой предполагается выработать единую позицию, а значит, разработать и принять технический регламент. Как показывает практика, государства с большим трудом отказываются от национальных правил при обсуждении проекта технического регламента и пытаются экстраполировать положения своего внутреннего законодательства в проект технического регламента Евразийского экономического сообщества.

При этом, чем шире круг государств – участников технического регламента, тем сложнее достижение консенсуса между сторонами, а следовательно, выработка и принятие согласованного текста технического регламента. В данном случае при разрешении указанной правовой проблемы необходимо использование различных процедур гармонизации национальных законодательств, в том числе на предварительной основе, предшествующей заключению технического регламента, т. е. юридического обязательного акта, взаимных консультаций и переговоров, в том числе, и на межведомственной основе.

Второй вид проблем правового характера, возникающих в сфере гармонизации технического регулирования, напрямую связан с первой, вышеизложенной проблемой, и обусловлен внутригосударственными особенностями восприятия международных норм, заложенных в технических регламентах, поскольку в большинстве своем государства не охотно имплементируют в национальное законодательство нормы технических регламентов, т. е. придают им самоисполнимый характер автоматически. Для введения в действие конкретных технических регламентов ЕврАзЭС требуется дополнительный механизм для непосредственного введения в действие в национальном праве государства-участника ЕврАзЭС, принявшего технический регламент.

Третий вид проблем обусловлен выполнением государствами процедур по вступлению в силу для них технических регламентов ЕврАзЭС, принятых на основании международного договора под эгидой данной международной организации. Синхронизация сроков выполнения государствами внутригосударственных процедур по вступлению для них в силу актов ЕврАзЭС, включая технические регламенты, принятые международными договорами, представляет особую важность.

При разработке технических регламентов как ЕврАзЭС, так и Таможенного союза необходимо учитывать, что данные документы являются международно-правовыми документами, а следовательно, предполагают консенсус как основную концептуальную идею, лежащую в основе их разработки. Попытки «продавливания» национальных законодательных актов без учета международно-правовой природы технических регламентов ЕврАзЭС и Таможенного союза серьезно затрудняют процесс их разработки. Как правило, государства исходят из принципа, что если определенное требование предусмотрено национальным законодательством, то это должно быть отражено в техническом регламенте ЕврАзЭС и Таможенного союза. Однако без взаимных уступок разработать качественный технический регламент ЕврАзЭС и Таможенного союза не представляется возможным.

Эффективность технических регламентов как ЕврАзЭС, так и Таможенного союза во многом зависит от согласованности их между собой, непротиворечивости, соответствия базовым Соглашениям ЕврАзЭС в сфере технического регулирования, учредительным договорам ЕврАзЭС, а также от соответствия национального законодательства государств – участников ЕврАзЭС техническим регламентам, принимаемым под эгидой данной организации.

Следует учитывать, что методология разработки, принятия и реализации технических регламентов ЕврАзЭС существенно отличается от законодательной методологии подготовки национальных технических регламентов в связи с качественно иной правовой природой – являющейся «родственной» методологии разработки, принятия и реализации международных договоров. Также, исходя из особой, «родственной» международно-правовой природе юридическая техника технических регламентов ЕврАзЭС имеет существенные отличия о соответствующей техники разработки, принятия и реализации национальных технических регламентов. Также необходимо иметь в виду, что технический регламент ЕврАзЭС, принимаемый международным договором, обладает равной с ним юридической силой. Это, в свою очередь, означает, что технический регламент ЕврАзЭС может содержать правила, отличные от тех, которые содержатся в законодательстве государств – участников ЕврАзЭС, в частности Российской Федерации. Законодательство государств – участников ЕврАзЭС предусматривает, что в случае коллизий между международными договорами и национальным законодательством приоритетом пользуется международный договор.

Изменения, вносимые в Федеральный закон «О техническом регулировании» Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. № 385-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О техническом регулировании”», закрепили возможность признания и использования международных стандартов, региональных стандартов, стандартов иностранных государств для Российской Федерации. Для этих целей в Федеральный закон «О техническом регулировании» вводятся следующие понятия: «региональная организация по стандартизации», «стандарт иностранного государства», «региональный стандарт», «свод правил иностранного государства», «региональный свод правил».

В соответствии с внесенными изменениями к документам в области стандартизации в том числе относятся: «международные стандарты, региональные стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств, зарегистрированные в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов; надлежащим образом заверенные переводы на русский язык международных стандартов, региональных стандартов, региональных сводов правил, стандартов иностранных государств и сводов правил иностранных государств, принятые на учет национальным органом Российской Федерации по стандартизации»[589]. Кроме того, до вступления в силу технических регламентов в отношении отдельных видов продукции Правительством РФ могут вводиться обязательные требования, содержащиеся в технических регламентах государств – участников Таможенного союза, созданного и функционирующего в рамках Евразийского экономического союза или в документах Европейского союза.

Таким образом, рассматриваемый Федеральный закон предусматривает рецепцию (заимствование) региональных стандартов, стандартов иностранных государств, сводов правил иностранных государств, региональных сводов правил и использование их в рамках российской правовой системы. Подобная рецепция не нарушает международно-правовых норм и направлена на устранение пробелов в российском законодательстве о техническом регулировании. Посредством рецепции региональных стандартов, стандартов иностранных государств, региональных сводов правил и сводов правил иностранного государства осуществляется интеграция Российской Федерации в мировую экономику и совершенствуется нормативно-правовая база технического регулирования. Таким образом, законодательство в сфере технического регулирования Российской Федерации допускает возможность прямого заимствования вышеизложенных нормативных предписаний с учетом правил, предусмотренных Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. № 385-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О техническом регулировании”».

Такой подход присутствует и в зарубежном законодательстве; в частности, Закон Республики Казахстан «О техническом регулировании»[590] в ст. 18 «Содержание технических регламентов» устанавливает, что «нормы и стандарты иностранных государств, международных и региональных организаций могут применяться в качестве основы при разработке технических регламентов полностью или частично, если они соответствуют целям, предусмотренном пунктом 1 статьи 4 настоящего Закона». При этом п. 1 ст. 4 устанавливает основные цели технического регулирования, к которым относятся в области обязательной регламентации: обеспечение безопасности продукции, процессов для жизни и здоровья человека и окружающей среды, в том числе растительного и животного мира; обеспечение национальной безопасности; предупреждение действий, вводящих в заблуждение потребителей относительно безопасности и качества продукции, услуги; устранение технических барьеров в торговле.

В области стандартизации целями технического регулирования являются повышение конкурентоспособности отечественной продукции, экономия природных и энергетических ресурсов.

При этом цели технического регулирования являются целями технических регламентов, для достижения которых принимаются технические регламенты Республики Казахстан.

Законом Республики Казахстан от 9 ноября 2004 г. «О техническом регулировании» также предусматривается использование региональных стандартов и стандартов иностранных государств. Так, ст. 24 указанного Закона предусматривает, что на территории Республики Казахстан могут применяться международные и региональные стандарты, классификаторы технико-экономической информации, правила, руководства и рекомендации, национальные стандарты, стандарты организаций, классификаторы технико-экономической информации, правила, нормы и рекомендации по стандартизации иностранных государств, отвечающие целям, предусмотренным п. 1 ст. 4 указанного Закона.

Однако п. 2 ст. 24 предусматривает ряд условий для применения международных, региональных и национальных стандартов иностранных государств. К таким условиям относятся: 1) членство Республики Казахстан в международных и региональных организациях по стандартизации, метрологии и аккредитации; 2) наличие двусторонних (многосторонних) договоров (соглашений) между Республикой Казахстан и иностранными государствами о сотрудничестве в области стандартизации. Применение физическими и юридическими лицами Республики Казахстан стандартов международных и региональных организаций, членами которых Республика Казахстан не является, осуществляется при условии наличия ссылки на указанные стандарты в контрактах и договорах (п. 3 ст. 24). Таким образом, законодательство Республики Казахстан допускает применение международных, региональных и национальных стандартов иностранных государств, но устанавливает для этого определенные условия, т. е. имеет ограничительный характер дозволения.

В Республике Беларусь предусмотрен несколько иной порядок. Так, в Законе от 5 января 2004 г. № 262-З «О техническом нормировании и стандартизации»[591] предусмотрено, что международные и межгосударственные (региональные) стандарты применяются в Республике Беларусь, если их требования не противоречат законодательству Республики Беларусь. Международные и межгосударственные (региональные) стандарты вводятся в действие в качестве государственных стандартов в порядке, предусмотренном для государственных стандартов (ст. 21).

Сложность и неоднозначность гармонизации российской нормативно-правовой базы в области технического регулирования с международно-правовой, в частности европейской, заключается также в том, что соответствующие вопросы регламентируются на уровне Евразийского экономического сообщества, Таможенного союза и начинают разрабатываться в рамках Содружества Независимых Государств. Для разрешения указанных коллизий на уровне СНГ и ЕврАзЭС нормативно-правовая база в сфере технического регулирования должна быть гармонизирована в большей мере. В связи с этим целесообразно было бы осуществление взаимодействия между Интеграционным Комитетом Евразийского экономического сообщества и Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации (СНГ). Определенная динамика в вопросах взаимодействия указанных интеграционных объединений в сфере технического регулирования уже наблюдается, однако представляется необходимым активизировать и интенсифицировать данные процессы, поскольку интеграция с ближайшими партнерами – государствами СНГ и ЕврАзЭС – для Российской Федерации является наиболее перспективной с учетом затрат, возможностей и результативности, сопряженной с соблюдением и защитой национальных интересов. При этом приоритетная роль в процессах интеграции относится к Таможенному союзу в рамках ЕврАзЭС.

Применительно к вопросам технического регулирования в Таможенном союзе необходимо отметить, что интегративное сближение Российской Федерации с государствами, входящими в Таможенный союз, представляет собой одно из приоритетных направлений внешней политики Российской Федерации. Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан достаточно эффективно осуществляют сближение по целому ряду стратегических направлений, в первую очередь в экономической сфере, что находит свое отражение в международно-правовых актах, принимаемых под эгидой Таможенного союза. Одним из магистральных направлений Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, является формирование Таможенного союза с государствами – участниками ЕврАзЭС, включая гармонизацию законодательства и правоприменительной практики, а также обеспечение полномасштабного функционирования Таможенного союза и формирование единого экономического пространства в рамках ЕврАзЭС. Как уже было отмечено, в настоящее время в Таможенный союз входит три государства, что не исключает расширения его состава и присоединения к нему других государств постсоветского пространства.

В связи с этим Н. Б. Слюсарь и И. А. Евдокимова отмечают, что «в настоящий момент ведутся переговоры о возможном расширении Таможенного союза, причем не только за счет стран – участниц ЕврАзЭС: в перспективе не исключено вступление в Таможенный союз государств, не входящих в данную международную организацию. Можно предположить, что в дальнейшем степень интеграции достигнет качественно нового уровня… Так, следующим шагом интеграции вполне может быть создание единого рынка, где будут свободно перемещаться не только товары, но и капитал, и рабочие силы»[592]. Одно из приоритетных направлений международного сотрудничества в рамках Таможенного союза – техническое регулирование; государства активно взаимодействуют между собой в указанной сфере, поскольку техническое регулирование как один из видов воздействия государства на социально-экономическое развитие любой страны направлено на защиту участников правоотношений, возникающих в процессе производства и обращения продукции, и третьих лиц от ущерб и причинения вреда. Именно посредством технического регулирования, дополняемого, где это необходимо, экономическим регулированием и мерами антимонопольной политики, может быть восполнено несовершенство рыночного механизма, обусловленное тем, что хозяйствующие субъекты в процессе своей деятельности недостаточно учитывают побочные эффекты от ее осуществления[593].

Справедливо отмечается, что многие сферы жизни человека связаны с техническими и технологическими нормами, правилами эксплуатации машин и механизмов, обеспечения безопасности различных участков деятельности, охраны здоровья и жизни населения. Роль этих правил становится особенно значимой в настоящее время, когда пренебрежение техническими нормами может привести к катастрофическим последствиям, к нанесению ущерба здоровью людей, имуществу и окружающей природной среде[594].

Как пишет В. Саламатов, эффективность технического регулирования как системы определяется совокупностью и отлаженностью механизмов работы его инструментов. Неэффективность применения хотя бы одного инструмента резко снижает результативность системы в целом[595]. В то же время в процессе проведения реформ законодательства в сфере технического регулирования в странах постсоветского пространства выявился целый ряд проблем по всему комплексу экономико-правовых отношений. Так, важным фактором сдерживания развития интеграционных отношений в региональных экономических объединениях, созданных на постсоветском пространстве, являются отсутствие координации в разработке базовых соглашений по гармонизации технических регламентов государств – участников объединений и различная степень применения международных и европейских подходов в системах технического регулирования[596]. В рамках Таможенного союза действует ряд международно-правовых актов, регламентирующих сферу технического регулирования, которые, на наш взгляд, составляют специальный комплекс международно-правовых актов Таможенного союза в сфере технического регулирования, включая международные договоры, так и непосредственно технические регламенты Таможенного союза, которые были приняты Решениями Комиссии Таможенного союза[597].

Технические регламенты межгосударственных интеграционных объединений являются особого рода международно-правовыми актами, имеющими свои специфические особенности и характерные черты. Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования от 18 ноября 2010 г. устанавливает, что «технический регламент Таможенного союза» – документ, устанавливающий обязательные для применения и исполнения на таможенной территории Таможенного союза требования к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам производства, монтажа, наладки, эксплуатации (использования), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации, утвержденный Комиссией Таможенного союза (ст. 1). Отметим, что в настоящее время полномочия в сфере технического регулирования переданы Евразийской экономической комиссии.

Технические регламенты Таможенного союза разрабатываются и принимаются в целях обеспечения на таможенной территории Таможенного союза защиты жизни и (или) здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей, а также в целях обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения. Принятие технических регламентов Таможенного союза в иных целях не допускается (п. 2 ст. 4). Таким образом, можно заметить, что возникает некоторое несоответствие между целями принятия технических регламентов Таможенного союза и технических регламентов ЕврАзЭС.

Так, Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г. не предусматривает в качестве целей принятия технических регламентов ЕврАзЭС энергетической эффективности и ресурсосбережения. Отсюда следует, что после того, как вступит в силу технический регламент ЕврАзЭС, а соответствующий технический регламент Таможенного союза прекратит свое действие, то возникнут определенные юридические нестыковки, что может затруднить применение технических регламентов. В связи с этим можно заключить, что технические регламенты Таможенного союза обладают особой международно-правовой природой.

Технические регламенты не принимаются международными договорами, но в их основе также лежит согласование интересов государств, достигнутое путем компромиссов и уступок друг другу. При разработке технических регламентов Таможенного союза, равно как технических регламентов ЕврАзЭС, за основу берутся национальные нормативные правовые акты, в первую очередь технические регламенты и с учетом мнения всех государств – членов Таможенного союза вырабатываются согласованные позиции. После вступления в силу технических регламентов Таможенного союза они становятся действующими международно-правовыми актами и должны исполняться органами государственной власти государств-участников Таможенного союза, юридическими и физическими лицами.

Таким образом, можно заметить, что технические регламенты Таможенного союза утверждаются Евразийской экономической комиссией, тогда как технические регламенты ЕврАзЭС принимаются в качестве приложений к международным договорам (ст. 1 Соглашения о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г.)[598]. Представляется, что такой порядок в рамках Таможенного союза предусмотрен в целях более оперативного введения в действие технических регламентов Таможенного союза, так как принятие технических регламентов в качестве приложений к международным договорам ЕврАзЭС процесс объективно достаточно длительный. Это обусловлено продолжительными сроками осуществления процедуры ратификации государствами – членами ЕврАзЭС и несинхронностью выполнения данной процедуры различными государствами, что соответственно серьезно затягивает процесс вступления международного договора о принятии технического регламента ЕврАзЭС в силу. После вступления такого международного договора в силу, с приложенным к нему техническим регламентом ЕврАзЭС, он становится частью правовой системы Российской Федерации и обладает приоритетом применения по отношению к российскому законодательству.

Вместе с тем утверждение технических регламентов Таможенного союза решением Евразийской экономической комиссии имеет свои специфические особенности. Так, данные решения не являются международными договорами и, соответственно, не обладают приоритетом применения по отношению к российскому законодательству. Однако Договор о Евразийской экономической комиссии предусматривает, что Комиссия в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер. Таким образом, выполнение технических регламентов Таможенного союза обусловлено такими международными правовыми актами как, в частности, Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования от 18 ноября 2010 г. и Договор о Евразийской экономической комиссии.

В связи с этим необходимо отметить, что в Федеральном законе «О техническом регулировании» говорится о технических регламентах как документах, принятых международным договором Российской Федерации и ратифицированных в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Это означает, что положения, относящиеся к сфере технического регулирования, формулируются в приложении (или приложениях) к международному договору, а в самом тексте содержится статья, устанавливающая, что приложение к договору является его составной частью и обладает такой же юридической силой, как и сам договор[599].

Вместе с тем на внутригосударственном уровне в правотворческой и правоприменительной практике необходимо учитывать, что в рамках Таможенного союза технические регламенты утверждаются решениями Комиссии Таможенного союза, которые не являются международными договорами, а представляют собой особого рода международно-правовые акты.

Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования от 18 ноября 2010 г. предусматривает, что технические регламенты Таможенного союза имеют прямое действие на таможенной территории Таможенного союза (п. 2 ст. 2).

В соответствии с Таможенным кодексом Таможенного союза, единую таможенную территорию таможенного союза составляют территории Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, а также находящиеся за пределами территорий государств – членов Таможенного союза искусственные острова, установки, сооружения и иные объекты, в отношении которых государства – члены Таможенного союза обладают исключительной юрисдикцией (п. 1 ст. 2).

Представляется, что норма о прямом действии технических регламентов Таможенного союза имеет важное значение для эффективного применения данных международно-правовых актов в рамках Таможенного союза. Прямое действие технических регламентов Таможенного союза означает, что для их применения непосредственно не требуется принятия имплементационного законодательства, что, несомненно, способствует эффективности данного рода международно-правовых документов, так как прямое действие нивелирует временные потери на разработку и принятие мер организационно-правового характера. Такой порядок делает технические регламенты Таможенного союза независимыми от национального законодательства, так как непринятие или несвоевременное принятие имплементационного законодательства негативно сказывается на выполнении международно-правовых актов. В таком порядке принятия технических регламентов Таможенного союза проявляется наднациональный характер полномочий Евразийской экономической комиссии.

Кроме того, необходимо учитывать особенности взаимодействия технических регламентов ЕврАзЭС и Таможенного союза. Так, Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования от 18 ноября 2010 г. содержит норму о том, что технические регламенты Таможенного союза разрабатываются только в отношении продукции, включенной в единый перечень, если в отношении такой продукции не приняты технические регламенты Евразийского экономического сообщества. В случае принятия технического регламента Евразийского экономического сообщества в отношении продукции, на которую принят технический регламент Таможенного союза, действие технического регламента Таможенного союза или соответствующей его части прекращается с даты вступления в силу технического регламента Евразийского экономического сообщества (п. 1 ст. 4).

Характерной чертой технического регулирования в рамках Таможенного союза является наделение Комиссии Таможенного союза рядом полномочий и функций в этой сфере. В связи с этим отметим, что с принятием Договора о Евразийской экономической комиссии данные полномочия Комиссии Таможенного союза переданы Евразийской экономической комиссии. Однако в действующую международно-правовую базу в сфере технического регулирования соответствующие редакционные изменения не вносились, что надо иметь в виду при толковании и применении соответствующих международно-правовых актов, т. е. под Комиссией Таможенного союза необходимо понимать Евразийскую экономическую комиссию.

Так, в соответствии с Соглашением о единых принципах и правилах технического регулирования от 18 ноября 2010 г. Комиссия Таможенного союза осуществляет следующие полномочия и функции:

• утверждает единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза (п. 3 ст. 3);

• утверждает перечень международных и региональных стандартов, а в случае их отсутствия – национальных (государственных) стандартов Сторон, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента Таможенного союза (п. 2 ст. 6);

• утверждает перечень международных и региональных стандартов, а в случае их отсутствия – национальных (государственных) стандартов Сторон, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения требований принятого технического регламента Таможенного союза и осуществления оценки (подтверждения) соответствия продукции (п. 3 ст. 6);

• утверждает планы (программы) разработки технических регламентов Таможенного союза (ст. 13);

• устанавливает порядок разработки, принятия, внесения изменений и отмены технических регламентов Таможенного союза (ст. 13);

• утверждает порядок разработки и перечни международных и региональных стандартов, а в случае их отсутствия – национальных (государственных) стандартов, предусмотренных в п. 2 и 3 ст. 6 настоящего Соглашения (ст. 13);

• утверждает типовые схемы оценки (подтверждения) соответствия (ст. 13);

• утверждает единые формы документов об оценке (подтверждении) соответствия (декларации о соответствии техническим регламентам Таможенного союза, сертификата соответствия техническим регламентам Таможенного союза) (ст. 13);

• утверждает изображение единого знака обращения продукции на рынке государств – членов Таможенного союза (ст. 13);

• утверждает положение о едином знаке обращения продукции на рынке государств – членов Таможенного союза и порядке его применения (ст. 13);

• утверждает положение о порядке ввоза на таможенную территорию Таможенного союза продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза (ст. 13).

Представляется, что наделение Евразийской экономической комиссии столь широкими полномочиями в сфере технического регулирования обусловлено спецификой самого Таможенного союза как межгосударственного объединения, заметно продвинувшегося по пути международной интеграции и аккумулировавшего значительный объем наднациональных полномочий, переданных государствами с национального уровня.

Решением Комиссии Таможенного союза от 8 декабря 2010 г. № 492 утвержден график разработки первоочередных технических регламентов Таможенного союза[600]. В соответствии с указанным решением предусмотрена разработка 47 технических регламентов Таможенного союза.

Как уже было отмечено выше, технические регламенты Таможенного союза разрабатываются в отношении продукции, включенной в Единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза. Данный перечень утвержден решением Комиссии Таможенного союза от 28 января 2011 г. № 526[601] и включает в себя 61 наименование. В настоящее время Комиссией Таможенного союза утвержден ряд технических регламентов Таможенного союза[602]. Порядок вступления в силу технических регламентов Таможенного союза определяется в решениях Комиссии Таможенного союза, которыми они утверждаются.

Следует отметить, что Таможенный союз продвинулся по пути принятия технических регламентов несомненно дальше нежели ЕврАзЭС, что, на наш взгляд, обусловлено экономическими факторами и заинтересованностью государств-членов Таможенного союза продвигать интеграционные процессы на новый уровень.

Технические регламенты Таможенного союза разрабатываются в соответствии с Рекомендациями по типовой структуре технического регламента Евразийского экономического сообщества, утвержденными решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 октября 2006 г. № 321[603]. Такой подход с международно-правовой точки зрения оправдан, так как Межгосударственный Совет ЕврАзЭС является высшим органом Таможенного союза (ст. 5 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества). Согласно указанным рекомендациям технические регламенты ЕврАзЭС должны иметь следующую структуру: предисловие, область применения, определения, правила обращения на рынке или ввода в эксплуатацию, требования безопасности; подтверждение соответствия, маркировка единым знаком обращения продукции на рынке, защитительная оговорка, заключительные положения, приложения. Несмотря на то что Рекомендации Межгосударственного совета ЕврАзЭС не обладают юридической силой, в отношении структуры технического регламента ЕврАзЭС они охватывают основные содержательные характеристики данного документа и могут быть использованы для разработки проектов технических регламентов Таможенного союза, в том числе на базе национальных технических регламентов государств-участников. Отметим, что принятые технические регламенты Таможенного союза разработаны в соответствии с указанными Рекомендациями и соответствуют правилам юридической техники.

Важной международно-правовой составляющей технического регулирования в рамках Таможенного союза является взаимодействие с Евразийским экономическим сообществом и Содружеством Независимых Государств. Применительно к Евразийскому экономическому сообществу следует отметить, что Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования от 18 ноября 2010 г. регламентирует вопросы, связанные с применением технических регламентов Таможенного союза и ЕврАзЭС и содержит нормы, не допускающие возникновения коллизий между техническими регламентами данных интеграционных объединений. Таким образом, в рамках Таможенного союза и ЕврАзЭС создана гармонизированная система технического регулирования, основанная на международно-правовых актах, таких как международные договоры и решения органов интеграционных объединений, в частности Межгосударственного Совета ЕврАзЭС и Комиссии Таможенного союза.

Что касается государств – участников Содружества Независимых Государств, не являющихся членами Таможенного союза, то здесь ситуация в сфере технического регулирования является достаточно сложной. Так, в настоящее время в рамках Содружества Независимых Государств разрабатывается проект Соглашения об основах гармонизации технических регламентов государств – участников СНГ. Данный проект вводит понятие «межгосударственная модель технического регламента» – документ, утвержденный Экономическим советом СНГ и содержащий нормы и требования относительно объектов технического регулирования для защиты жизни и здоровья человека, животных и растений, имущества, охраны окружающей среды, энергетической эффективности и ресурсосбережения, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей[604].

Таким образом, можно заметить, что указанный проект основан на концептуально иной идее технического регламента, по сравнению с тем, как это предусмотрено в документах ЕврАзЭС и Таможенного союза. В рамках СНГ, согласно указанному проекту, предполагается разрабатывать межгосударственные модели технических регламентов, т. е. не юридически обязательные международно-правовые акты, как это предусмотрено в Таможенном союзе и ЕврАзЭС, а документы более «мягкого» характера. В связи с этим, на наш взгляд, система технического регулирования ЕврАзЭС и Таможенного союза является более эффективной и жизнеспособной, так как сфера технического регулирования вряд ли может основываться на документах, которые не обладают качествами международно-правовой обязательности, с четко не определенной природой. Наиболее продуктивно, на наш взгляд, использовать весь спектр международно-правовых инструментов: международных договоров, решений органов межгосударственных интеграционных объединений. Кроме того, необходимо упомянуть и о проекте Соглашения об устранении технических барьеров во взаимной торговле между государствами – членами Таможенного союза и государствами – участниками Содружества Независимых Государств, не являющимися государствами – членами Таможенного союза.

Данный проект Соглашения разработан в рамках Таможенного союза и направлен на устранение технических барьеров во взаимной торговле между государствами – членами Таможенного союза и государствами – участниками СНГ, которые не входят в Таможенный союз. Основополагающей идеей данного проекта является урегулирование вопросов, связанных с применением технических регламентов Таможенного союза государствами – участниками СНГ.

Однако, на наш взгляд, вряд ли возможно одним таким проектом разрешить все вопросы, связанные с применением технических регламентов Таможенного союза и, как следствие, устранять технические барьеры во взаимной торговле. Представляется, что для устранения технических барьеров во взаимной торговле между государ ствами – членами Таможенного союза и государствами – участниками СНГ, не являющимися членами Таможенного союза, одного такого проекта недостаточно. Здесь требуется комплекс международных регулятивных мер, а именно, участие государств СНГ, не являющихся членами Таможенного союза в международных договорах, регламентирующих сферу технического регулирования. Причем в данном случае речь идет не только о Соглашении о единых принципах и правилах технического регулирования от 18 ноября 2010 г., но и о ряде других международных договоров, в частности: Соглашении об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории Таможенного союза от 11 декабря 2009 г., Соглашении о создании, функционировании и развитии интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза от 21 сентября 2010 г.

Таким образом, с точки зрения международно-правового обеспечения устранения барьеров во взаимной торговле недостаточно одного проекта международного договора, регламентирующего сотрудничество государств – членов Таможенного союза и государств – участников СНГ, не являющихся членами Таможенного союза.

Отдельным важным шагом в продвижении гармонизации законодательства государств – членов Таможенного союза в сфере технического регулирования является проводимая в настоящее время разработка и экспертиза проекта Соглашения о гармонизации законодательства государств-членов Таможенного союза в части установления административной ответственности за нарушение требований нормативно-правовой базы Таможенного союза в сфере технического регулирования, применения санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер. Рассматриваемый проект Соглашения определяет виды административных правонарушений и устанавливает ответственность за нарушение требований законодательства Таможенного союза в сфере технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер.

Анализ международной договорной практики и современных достижений науки международного права позволяет сформулировать четыре возможные правовые модели имплементации рассматриваемого Соглашения в случае его принятия:

• непосредственное применение международно-правовых предписаний, закрепленных в проекте Соглашения;

• внесение изменений в действующее законодательство в сфере технического регулирования и смежные нормативные правовые акты, в целях реализации международно-правовых предписаний, закрепленных в Соглашении;

• совместное применение правил, закрепленных в проекте Соглашения и национального законодательства государств – участников Таможенного союза;

• отсылку к нормам национального законодательства государств – членов Таможенного союза.

Вместе с тем международно-правовой анализ проекта Соглашения дает основания говорить о совмещении, в ряде случаев указанных правовых моделей в той или иной форме, что обусловлено специфическими особенностями и характерными чертами Соглашения.

Так, например, п. 1 ст. 2 проекта Соглашения предусматривает, что порядок привлечения лиц к административной ответственности определяется законодательствами Сторон с учетом особенностей, установленных настоящим Соглашением. Таким образом, рассматриваемый проект Соглашения не может считаться самоисполнимым, т. е. его реализация предусматривает применение национального законодательства государств – участников Таможенного союза. Более того, п. 2 ст. 2 проекта Соглашения устанавливает международное обязательство для государств – участников Соглашения по внесению изменений и (или) дополнений в национальное законодательство, предусматривающее административную ответственность за нарушения требований законодательства Таможенного союза в сфере технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер. Проект Соглашения исходит из того, что лицо, совершившее административное правонарушение на единой таможенной территории Таможенного союза в сфере технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер, подлежит привлечению к административной ответственности в соответствии с законодательством той Стороны, на территории которой выявлено административное правонарушение (п. 1 ст. 3). В данном случае имеет место отсылка к национальному законодательству в какой-либо области.

Исходя из этого, имплементация рассматриваемого проекта Соглашения предусматривает его тесное взаимодействие с национальным законодательством государств – участников Таможенного союза, включая непосредственное применение правил национального законодательства в случае международно-правовой отсылки. При этом успешная имплементация международно-правовых обязательств, вытекающих из проекта Соглашения, зависит от эффективного применения внутригосударственных нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере.

С учетом вышеизложенного можно отметить, что в рамках Таможенного союза сформирована обширная международно-правовая база в сфере технического регулирования, включающая в себя различного вида международно-правовые акты: международные договоры и решения органов Таможенного союза; предусмотрены механизмы взаимодействия технических регламентов Таможенного союза и ЕврАзЭС; разрабатываются подходы к устранению технических ограничений во взаимной торговле со странами СНГ, не входящими в состав Таможенного союза.

Таким образом, следует подытожить, что правовой статус технических регламентов межгосударственных интеграционных объединений имеет особое значение в связи с тем, что помимо Таможенного союза и Евразийского экономического сообщества технические регламенты будут разрабатываться в рамках Содружества Независимых Государств, поскольку в последнее время проводится разработка Соглашения об основах гармонизации технических регламентов государств – участников Содружества Независимых Государств.

Поскольку техническое регулирование на постсоветском пространстве развивается сразу по линии трех межгосударственных объединений: Евразийского экономического сообщества, Таможенного союза, Содружества Независимых Государств, – то особую актуальность приобретает вопрос о координации деятельности этих межгосударственных интеграционных объединений. Однако в настоящее время некую ощутимую координацию можно заметить применительно к ЕврАзЭС и Таможенному союзу, и то лишь потому, что Таможенный союз создан в рамках ЕврАзЭС и в его основе лежит ряд международных договоров ЕврАзЭС. Таким образом, на сегодняшней день складывается три международно-правовых уровня регламентации межгосударственных отношений в сфере технического регулирования. При этом наиболее динамично развивающимся в этом вопросе является Таможенный союз.

В целом осуществление правовой регламентации в сфере технического регулирования по линии трех межгосударственных интеграционных объединений ставит вопрос о том, что разрабатываемые и принимаемых в их рамках международно-правовые акты могут серьезно противоречить друг другу, а это, несомненно, затрудняет их эффективную реализацию и не способствует целям интеграции. Проблема устранения коллидирования различных международно-правовых актов, в том числе принятых на уровне различных межгосударственных объединений, – напрямую зависит от качества процесса гармонизации национального законодательства государств – участников указанных интеграционных объединений. Выходом из указанной проблемы может стать координация деятельности данных межгосударственных объединений; в частности, это относится к вопросу о разработке международных договоров, решений органов объединений, согласовании планов модельного законотворчества. Без подобной координации неизбежны «наслоения» и противоречия между актами, принципами, подходами и решениями. Как было отмечено, в настоящее время международное право не использует институт координации деятельности межгосударственных организаций и объединений, но, как нам представляется, на постсоветском пространстве применительно к такой специальной сфере, как техническое регулирование, такой подход вполне осуществим. Возможно заключить международный договор между Содружеством Независимых Государств и Таможенным союзом, а также Евразийским экономическим сообществом о сотрудничестве в сфере координации разработки проектов международно-правовых актов в сфере технического регулирования.

Заключение

Анализ международно-правовых основ функционирования Европейского Союза и Таможенного союза показывает, что в основе обоих межгосударственных интеграционных объединений лежат учредительные международные договоры, получившие свое развитие в специальных международных договорах и иных международно-правовых актах, в частности в решениях органов данных субъектов международного права. Наряду с Европейским Союзом, Таможенный союз обладает определенными наднациональными полномочиям, которыми в настоящее время наделена Евразийская экономическая комиссия. Вместе с тем следует особо отметить, что наднациональные полномочия Евразийской экономической комиссии не в коей мере не подрывают суверенитета государств – членов Таможенного союза. Это обусловлено тем, что данные полномочия переданы с национального на наднациональный уровень посредством заключения международного договора, т. е. международно-правового акта, основанного на согласовании воль государств, в основе которых национальные интересы государств.

Международно-правовая модель Таможенного союза во многом основана на модели Европейского Союза как особого межгосударственного интеграционного объединения, наделенного обширными надгосударственными полномочиями. Несмотря на то что Таможенный союз функционирует достаточно непродолжительное время, на наднациональный уровень сначала Комиссии Таможенного союза, а теперь Евразийской экономической комиссии передан широкий спектр наднациональных полномочий в таких сферах, как таможенно-тарифное и нетарифное регулирование, таможенное администрирование, техническое регулирование, санитарные, ветеринарные и фитосанитарные меры, зачисление и распределение ввозных таможенных пошлин, установление торговых режимов в отношении третьих стран, статистика внешней и взаимной торговли, макроэкономическая политика, конкурентная политика, промышленные и сельскохозяйственные субсидии, энергетическая политика, естественные монополии, государственные и (или) муниципальные закупки, взаимная торговля услугами и инвестиции, транспорт и перевозки, валютная политика, трудовая миграция, финансовые рынки, защита результатов интеллектуальной деятельности. Данный перечень сфер, в которых Евразийская экономическая комиссия осуществляет наднациональное регулирование, не является исчерпывающим и, с большой долей вероятности, можно спрогнозировать, что с учетом тенденций развития Таможенного союза будут расширяться и углубляться наднациональные полномочия Евразийской экономической комиссии.

Анализ системы и структуры органов Таможенного союза показывает, что в отдельных элементах международно-правовой модели данного межгосударственного интеграционного объединения за основу были взяты Европейский Союз и его институциональная система. Однако необходимо учитывать, что Таможенный союз формировался и функционирует в качественно иной политико-правовой реальности, сформировавшейся на постсоветском пространстве. Так, в отличие от Европейского Союза, Таможенный союз трех государств, а именно: Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан, – образовался в условиях достаточно жесткой дезинтеграции государств, их разобщенности, так как Содружество Независимых Государств, образованное для так называемого цивилизованного развода государств, недалеко продвинулось по пути реальной и качественной интеграции, что обусловлено, главным образом, субъективными политическими факторами и, как следствие, несовершенной и недостаточно проработанной международно-правовой базой. Конечно, во многом создание Таможенного союза опиралось на Евразийское экономическое сообщество, однако и тут интеграция еще сильно «пробуксовывает», что можно проиллюстрировать на факте неразвитости наднациональных полномочий у органов ЕврАзЭС, а также состоянием слабой правовой регламентации отдельных сфер сотрудничества. Так, например, с момента вступления в силу Соглашения о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г. в рамках ЕврАзЭС еще не введен в действие ни один технический регламент, тогда как под эгидой Таможенного союза Комиссией Таможенного союза принято уже более 20 технических регламентов Таможенного союза, и это с учетом того, что Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации заключено 18 ноября 2010 г.

Естественно, нельзя не отметить, что в настоящее время эффективность Таможенного союза и его потенциал как межгосударственного интеграционного объединения пока еще не может в полной мере раскрыться ввиду небольшого численного состава государств-участников – пока это только три государства. Трехсторонний Таможенный союз России, Беларуси и Казахстана, разумеется, является достаточно «камерным», чего явно недостаточно для реализации комплексных целей и задач интеграции на постсоветском пространстве, необходимо привлечение новых государств-членов, реально нацеленных на участие в данном межгосударственном интеграционном объединении, чтобы «голос» Таможенного союза «зазвучал» по-новому, мощные международно-правовые решения «не повисали в воздухе» и получили эффективную реализацию в национальном праве. На наш взгляд, все это – в будущем развитии Таможенного союза в новых форматах, в том числе в формате Евразийского Союза. Однако сегодня, учитывая политическую ситуацию после распада СССР, следует заключить, что формирование Таможенного союза изначально в формате «тройки» представлялось наиболее сбалансированным решением развития экономической, политической и правовой интеграции после трех неудачных попыток создания таможенных союзов в 90-е годы. Такой состав государств-участников позволил создать институциональную и правовую систему Таможенного союза, являющуюся более эффективной, нежели в ЕврАзЭС и тем более чем в СНГ. Вместе с тем нельзя не отметить, что международные договоры Таможенного союза предусматривают возможность присоединения к ним государств – членов ЕврАзЭС. Кроме того, по линии Таможенного союза постепенно начинает осуществляться интеграция с Содружеством Независимых Государств. В связи с этим следует заметить, что возможность расширения состава государств – участников Таможенного союза в будущем не противоречит как его учредительным документам, так и политике, проводимой руководителями государств-членов.

Таким образом, можно заключить, что с учетом построения институциональной и правовой системы Таможенного союза одним из основополагающих магистральных направлений его развития следует назвать расширение состава государств-участников, и в первую очередь, на наш взгляд, это должны быть государства – члены ЕврАзЭС, так как данное межгосударственное объединение наиболее продвинулось по пути интеграции на постсоветском пространстве. Кроме того, все государства-участники Таможенного союза являются членами ЕврАзЭС, а одним из первых шагов расширения состава государств – участников Таможенного союза может стать введение института государства-наблюдателя либо ассоциированного членства в рамках «продвинутого сотрудничества», используя позитивный опыт расширения Европейского Союза.

Таким образом, одной из характерных черт развития интеграции в рамках Таможенного союза является тесное взаимодействие данного межгосударственного объединения с Евразийским экономическим сообществом, наличием общих государств-членов, органов и международно-правовых актов, «перекрещивающейся» и «параллельной» компетенции, что усиливает коллизионность принимаемых данными объединениями актов и затрудняет их имплементацию в законодательство государств-членов. Указанные факторы нашли свое отражение и в международно-правовой модели Таможенного союза, что нехарактерно для Европейского Союза и является специфическим наполнением именно международно-правовой модели межгосударственного интеграционного объединения, созданного на постсоветском пространстве. Кроме того, одним из важнейших факторов развития интеграционных процессов в Таможенном союзе является необходимость совершенствования системы выполнения международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе, и в этом случае весьма полезным представляется адаптация опыта Европейского Союза в реализации международных актов в той мере, которая приемлема для государств – членов Таможенного союза и применима с учетом их правовых систем.

В целом следует заключить, что международно-правовые модели Таможенного союза и Европейского Союза построены как международные межправительственные организации sui generis. Модель каждой из обозначенных международных межправительственных организаций объективно специфична уже ввиду их различной правовой природы, характера и содержания источников, политической реальности, длительности развития и иных факторов. Однако, признавая за Таможенным союзом характер межгосударственного интеграционного объединения регионального характера, можно заметить, что Европейские Сообщества на определенном этапе своего развития также претерпевали характер интегративных изменений, прежде чем получили свое правовое оформление в Европейском Союзе. Кроме того, на наш взгляд, современное состояние учредительных договоров Европейского Союза и Таможенного союза позволяет поставить точку в дискуссии об их международной правосубъектности: обе международные межправительственные организации, выстроенные по модели межгосударственных интеграционных объединений регионального характера, являются субъектами международного права, которые осуществляет свое функционирование в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Примечания

1

СПС «КонсультантПлюс».

2

СЗ РФ. 2012. № 11. Ст. 1275.

3

СПС «КонсультантПлюс».

4

СПС «КонсультантПлюс».

5

СПС «КонсультантПлюс».

6

См. п. 5 ст. 1 Договора о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы от 19 мая 2011 г.

7

Ранее это была Комиссия Таможенного союза, а в настоящее время ее полномочия переданы Евразийской экономической комиссии.

8

См.: Речь Президента РФ В. В. Путина в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 8 мая 2012 г. // http://президент. рф/news/15266.

9

СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2342.

10

См., например: Батлер У. Э. Место российского права в мировом юридическом пространстве. М., 2010. С. 2, 24.

11

См.: «www.encyclopedia.com/doc/1G2-3045000593.html».

12

См.: Diego Castañeda Garza. INTERNATIONAL INTEGRATION THEORIES. Regional Scenarios // «http://diiego.files.wordpress.com/2006/08/international-integration-theories.pdf».

13

См.: Hoogmoed S. Europe in the Third Millennium // «http://home.tiscali.nl/sylvester/iiii.html».

14

Байков А. «Интеграционные маршруты» Западно-Центральной Европы и Восточной Азии // Международные процессы: «http://www.intertrends.ru/fifteen/001.htm».

15

См.: Мишальченко Ю. В., Белоусов С. Н., Гудалов Н. Н. Государства ЕЭП: Дела. Проблемы. Планы // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2012. № 11. С. 55.

16

Малаян Р. Международные организации в формирующемся миропорядке // Космополис. 2008. № 1(20). С. 38.

17

Тихомиров Ю. А. Государство: преемственность и новизна. М., 2011. С. 6.

18

См.: Mosler H. The International Society as a Legal Community. 1980. P. 175.

19

См.: Капустин А. Я. Некоторые вопросы методологии исследования категории «глобальное гражданское общество» в международном праве // Правоведение. 2010. № 1. С. 71.

20

Тихомиров Ю. А. Цели и формы государственно-правовой интеграции // Правовое обеспечение межгосударственной интеграции: сборник статей / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. И. Лафитский. М., 2005. С. 11.

21

См.: Капустин А. Я. Международные организации в глобализирующемся мире. М. 2010. С. 185.

22

См.: Капустин А. Я. Международные организации в глобализирующемся мире. М. 2010. С. 202, 203.

23

См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. М., 1956. С. 14–47.

24

См.: Капустин А. Я. Международные организации в глобализирующемся мире. С. 191.

25

См.: Капустин А. Я. Международные организации в глобализирующемся мире. С. 201, 202.

26

См.: Лафитский В. И. Опыт исследования процессов региональной интеграции // Правовое обеспечение межгосударственной интеграции: сборник статей / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. И. Лафитский. М., 2005. С. 97, 98.

27

См.: Лабин Д. К. Международно-правовое обеспечение экономического регионализма // Государство и право. 2005. № 4. С. 61.

28

См. подробнее: Капустин А. Я. Международные организации в глобализирующемся мире. С. 77–87.

29

Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С. 310.

30

См. подробнее: Международное право и национальное законодательство / отв. ред. Ю. А. Тихомиров М., 2009.

31

См.: Хабермас Ю. Расколотый Запад. М., 2008. С. 167.

32

См.: Jose E. Alvarez. International organizations: then and now // American Journal of International Law. April 2006. Vol. 100. № 2. P. 324–349.

33

См.: Кольяр К. Международные организации и учреждения. М., 1972. С. 27, 28.

34

Эдуардо Хименес де Аречага. Современное международное право. М., 1983. С. 256.

35

Polish yearbook of International Law XXVII 2004–2005. Warszawa, 2006. P. 58.

36

Хабермас Ю. Расколотый Запад. С. 26.

37

Блюнчли И. Международное право цивилизованных государств, изложенное в виде кодекса. М., 1877. С. 22, 23.

38

См., например: Goldsmith J. L., Posner E. A. The Limits of International Law. N. Y.: Oxford University Press, 2005.

39

См.: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Международные межведомственные договоры Российской Федерации. М., 2008. С. 197.

40

Моисеев Е. Г. Десятилетие Содружества. М., 2001. С. 283.

41

Шумилов В. М. Международное право: учебник. М., 2010. С. 274.

42

Черкасов Н. А. Доктрина развития Евразийского экономического сообщества в ХХI веке // «http://www.ipaeurasec.org/magazine/?data=012007_08».

43

Alvarez J. E. International organizations: then and now // American Journal of International Law. April 2006. Vol. 100. № 2. P. 324.

44

В соответствии с Решением Интеграционного комитета ЕврАзЭС от 26 ноября 2008 г. № 959 «О приостановлении участия Республики Узбекистан в работе органов Евразийского экономического сообщества» (СПС «КонсультантПлюс») и Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 24 декабря 2008 г. № 414 «О приостановлении участия Республики Узбекистан в работе органов Евразийского экономического сообщества» (СПС «КонсультантПлюс») Республика Узбекистан приостановила свое членство в ЕврАзЭС по поступившему от Президента Республики Узбекистан И. А. Каримова уведомлении. Тем не менее следует учитывать, что с точки зрения международного права приостановление членства государства в международной межправительственной организацией (в данном случае речь идет о ЕврАзЭС) не является синонимом выхода из данной организации. Наоборот, приостановление членства в международной организации в определенные для государства моменты, связанные, как правило, со сложными политическими или экономическими условиями, имеет временный характер и свидетельствует о желании сохранить статус члена в данной организации, взяв на определенный период «тайм-аут», по бремени осуществления отдельных обязательств, напрямую вытекающих из членства в данной организации (включая финансовые расходы), в то же время не ведя к слому всей концепции интегративного сближения и не выходя из базовых международных договоров, заключенных в рамках организации. Таким образом, можно полагать, что Республика Узбекистан по мере выхода из политического и экономического кризиса будет заинтересована в «размораживании» активного членства в ЕврАзЭС, а это, в свою очередь, оптимально сближает Узбекистан и с государствами – членами Таможенного союза.

45

См.: Слюсарь Н. Б., Евдокимова И. А. Аспекты формирования Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации // Международное публичное и частное право. 2009. № 6. С. 7, 8.

46

См.: Лабин Д. К. Международно-правовое обеспечение экономического регионализма // Государство и право. 2005. № 4. С. 61.

47

См.: Иноземцев В., Кузнецова Е. Параметры европейской интеграции // «http://cosmopolis.mgimo.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=109&Itemid=29».

48

См.: Кашкин С. Лиссабонская революция в ЕС-праве: первый комплексно-прогностический анализ // Мировая экономика и международные отношения. 2011. № 2. С. 113.

49

В 2000 г. Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), подписанный в г. Париже 18 апреля 1951 г. (Договоры, учреждающие европейские сообщества. М., 1994. С. 19–94), прекратил свое действие в связи с истечением 50-летнего срока, на который он был заключен.

50

СПС «КонсультантПлюс».

51

См.: Единый европейский акт. Договор о Европейском Союзе. М., 1994. С. 7–43.

52

См.: Топорнин Б. Н. Европейское право. М., 1998. С. 283, 284.

53

См.: Ниццкий договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры об учреждении Европейских Сообществ и другие основополагающие акты, подписанный в г. Ницце 26 февраля 2001 г.

54

Коммунитарное право ЕС получило широкое распространение помимо учредительных актов ЕС в различных рамочных соглашениях и решениях Совета Европейского Союза. См., например, Рамочное решение совета ЕС о борьбе с терроризмом от 13 июня 2002 г. // Россия и Европейский Союз: документы и материалы / под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2003. С. 137–146.

55

Суд Европейского Союза следует отличать от Европейского Суда по правам человека.

56

См.: Энтин М. Л. Суд Европейских Сообществ: правовые формы обеспечения западноевропейской интеграции. М., 1987. С. 5–8.

57

См.: Россия и Европейский Союз: документы и материалы / под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2003.

58

См.: Россия и Европейский Союз: документы и материалы / под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2003. С. 532–546.

59

Ефремова Н. А. Международно-правовые механизмы регулирования экономической интеграции и суверенитета государств: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 17.

60

Лукашук И. И. Международное право. Особенная часть. М., 2005.

61

Ведомости ВС СССР. 1984. № 26. Ст. 453.

62

См.: Право Европейского Союза. Документы и комментарии / под ред. С. Ю. Кашкина. М., 1999. С. 36.

63

Вольфганг Граф Витцтум и др. Международное право. Пер. с нем. М., 2011. С. 485.

64

Кашкин С. Ю. Европейское право: сборник документов и материалов. М., 1997. С. 14.

65

См.: Кашкин С. Ю. Европейский Союз: учебное пособие. М., 2003. С. 21–23.

66

См.: Клочкова Ю. А. Конвергенция законодательств в геополитических рамках Европейского Союза // Международное публичное и частное право. 2010. № 2. С. 28–31.

67

См.: Кашкин С. Ю. Европейское право: сборник документов и материалов. С. 185.

68

См. подробнее: Энтин Л. М. Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза // Журнал российского права. 2010. № 3. С. 104–115.

69

См. подробнее: Энтин Л. М. Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза. С. 104–115.

70

СПС «КонсультантПлюс».

71

См. подробнее: Энтин Л. М. Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза. С. 104–115.

72

Тексты протоколов см.: Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями // СПС «КонсультантПлюс». 2007.

73

См. подробнее: Энтин Л. М. Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза. С. 104–115.

74

См. подробнее: Энтин Л. М. Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза. С. 104–115.

75

Карлос де Куэто Ногерас. Страны Центральной и Восточной Европы и проблемы расширения Европейского Союза // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2000. № 1: «http://www.evolutio.info/index.php?option=com_content&task=view&id=1307&Itemid=215».

76

Кашкин С. Ю. Место права Европейского Союза в меняющейся системе высшего образования РФ // Юридическое образование и наука. 2008. № 4.

77

См.: «http://www.schuman.info/»; см. также: Richmond, Amy and Heisengerg, Dorothee. Supranational Institution Building in the European Union: A Comparison of the European Court of Justice and the European Central Bank // «http://aei.pitt.edu/2372/».

78

Cleophas Tsokodayi. Sovereignty and supranational organizations // «http://www.examiner.com/united-nations-in-washington-dc/sovereignty-and-supranational-organizations».

79

Калиниченко П. А. Правовое регулирование отношений между Россией и Европейским Союзом: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 22, 23.

80

См.: Лепешков Ю. Европейское Сообщество: к вопросу о юридической природе международной организации // Белорусский журнал международного права и международных отношений. № 2. С. 33.

81

См.: Кашкин С. Ю. Россия и Европейский Союз. М., 2003. С. 13.

82

СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 632.

83

Eurasian economic community: the principles of activity and prospects of development // National security &defence. № 12, 2002. Р. 4.

84

См.: Федеральный закон от 1 декабря 2011 г. № 374-ФЗ «О ратификации Договора о Евразийской экономической комиссии» // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. V). Ст. 7052.

85

СПС «КонсультантПлюс».

86

Cameron F. The European Union as a Model for Regional Integration // «http://www.cfr.org/eu/european-union-model-regional-integration/p22935».

87

Atatüre S. The Historical Roots of European Union: Integration, Characteristics, and Responsibilities for the 21 st Century // European Journal of Social Sciences – Vol. 7. № 2 (2008). P. 18–30.

88

См. подробнее: Ушакова Т. Е. К вопросу о многоуровневой интеграции в эволюции Европейского Союза // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2001. № 1: «http://www.evolutio.info/index.php?option= com_content&task=view&id=1312&Itemid=215».

89

Модели интеграции Европейских Сообществ, а впоследствии и Европейского Союза, выделенные Е. Т. Ушаковой, имеют, на наш взгляд, во многом, теоретико-правовой подход к сущности европейских интеграционных процессов. В то же время их учет и анализ помогает более точно и полно определить качественные характеристики именно международно-правовой модели Европейского Союза. См. подробнее: Ушакова Т. Е. Указ. соч.

90

См.: Ушакова Т. Е. Указ. соч.

91

См.: Demetrios A. Theophylactou. The eu’s legal dimension and soft power implications // «http://www.rcenter.intercol.edu/newsletter/in%20depth/volume%207%20issue%201/ article07.htm».

92

См.: Кашкин С. Ю. Россия и Европейский Союз. М., 2003. С. 13, 14.

93

Ярышев С. Н. Международно-правовые вопросы формирования и функционирования Единого экономического пространства: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2012. С. 7.

94

Цит. по: Витте С. Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908. С. 43, 44.

95

См.: Рыжов В. Б. Международно-правовые модели региональной экономической интеграции (Европейский Союз, МЕРКОСУР, ЕврАзЭС) // Международное публичное и частное право. 2006. № 4.

96

См.: Christoph J. Schewe, A. Aliyev. Customs Union of the Eurasian Economic Community: Eurasian counterpart to the European Union (EU) or Russian market domination in the Eurasian analogue of the European Union (EU) and Russian dominance of the market Eurasia? // «http://inteurlaw.uni-goettingen.de/inteurlaw/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=272&task=fi nish&cid=25&catid=6&lang=de».

97

См.: Hoff man K. Regional Organisations in the Post-Soviet Space: Domestic Origins of Cooperation Dynamics // «http://www.birmingham.ac.uk/schools/government-society/ research/doctoral-researchers/profi les/hoff man-katharina.aspx».

98

Международное право / отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. М., 2006. С. 40.

99

Лукашук И. И. Современное право международных договоров. Т. 1 // СПС «КонсультантПлюс».

100

Бюллетень международных договоров. 1995. № 1.

101

СЗ РФ. 2011. № 12. Ст. 1552.

102

См.: Моисеев Е. Г. Правовые основы формирования Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС // Теория аграрного, земельного, экологического права. 2010. № 3. С. 4, 5.

103

Международное право / отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. С. 365.

104

См.: Libman A. Commonwealth of Independent States and Eurasian Economic Community // «http://www.internationaldemocracywatch.org/attachments/460_CIS-libman.pdf». См. также Libman A., Vinokurov E. Regional Integration and Economic Convergence in the Post-Soviet Space: Experience of the Decade of Growth // «http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1468–5965.2011.02209.x/pdf».

105

См.: «http://www.infoplease.com/ce6/history/A0813056.html».

106

См.: например: «http://oxforddictionaries.com/definition/Commonwealth+of+Indep endent+States».

107

Моисеев Е. Г. Десятилетие Содружества. М., 2001. С. 59.

108

Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 61–67.

109

Вишняков В. Г. Содружество Независимых государств: не размывание, а качественное укрепление // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 68.

110

См.: «http://www.izrk.kz/index.php?option=com_content&view=article&id=166&Ite mid= 90&lang=ru».

111

СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

112

См.: Eurasian economic community: the principles of activity and prospects of development // National security & defence. № 12, 2002. P. 8.

113

См.: Eurasian economic community: the principles of activity and prospects of development // National security & defence. № 12, 2002. P. 3.

114

См.: Sherzod Shadikhodjaev. Eurasian Economic Community (EurAsEC): Legal Aspects of Regional Trade Integration // «http://www.eaber.org/sites/default/files/documents/KIEP_Shadikhodjaev_2008.pdf».

115

СЗ РФ. 1996. № 45. Ст. 5057.

116

СПС «КонсультантПлюс».

117

СЗ РФ. 2001. № 42. Ст. 3983.

118

См.: Барков А. В. Правовой статус Евразийского экономического сообщества // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 127, 128.

119

СЗ РФ. 2007. № 5. Ст. 560.

120

Бюллетень международных договоров. 2008. № 1.

121

СПС «КонсультантПлюс».

122

Шайхутдинова Г. Р. Продвинутое сотрудничество в договоре, учреждающем Конституцию для Европы // Право и политика. 2007. № 4. С. 77.

123

См.: Заявление Президента РФ для прессы по итогам заседания Межгосударственного совета ЕврАзЭС // «http://www.kremlin.ru/transcripts/6142/5.03.2010».

124

Черкасов Н. А. Доктрина развития Евразийского экономического сообщества в XXI веке // «http://www.ipaeurasec.org/magazine/?data=012007_08».

125

См. Dr. Weitz R. Promoting Economic Integration within the former Soviet Union // «http://www.sldinfo.com/promoting-economic-integration-within-the-former-sovietunion/».

126

СЗ РФ. 2010. № 50. Ст. 6615.

127

Как указывает п. 2 ст. 1 Таможенного кодекса Таможенного союза, «таможенное регулирование в таможенном союзе осуществляется в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза, а в части, не урегулированной таким законодательством, до установления соответствующих правоотношений на уровне таможенного законодательства таможенного союза, – в соответствии с законодательством государств – членов таможенного союза».

128

Ярышев С. Таможенный союз как дипломатическая основа единого экономического пространства // Дипломатическая служба. 2009. № 2. С. 79.

129

Рекомендации по итогам заседания Экспертного совета от 16 апреля 2009 г. на тему «Евразийское экономическое сообщество: согласованные подходы к преодолению последствий мирового финансово-экономического кризиса».

130

Юртаева Е. А. На пути интеграции: Россия и Белоруссия // Международное публичное и частное право. 2001. № 3. С. 15.

131

См.: Глазьев С. Таможенный союз Белоруссии, Казахстана и России: запуск механизмов // Российский экономический журнал. 2009. № 11–12. С. 46.

132

СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 4938.

133

СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 4939.

134

См.: Каширкина А. А. Альтернативные способы сближения национальных законодательств // Влияние международного права на национальное законодательство. Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов. Москва. 24–26 мая 2007 г. / отв. ред. Т. Я. Хабриева и Ю. А. Тихомиров. М., 2007. С. 231.

135

См.: Shelton D. Normative hierarchy in international law. American Journal of International Law. April 2006. Vol. 100. № 2. P. 292.

136

СЗ РФ. 2007. № 52. Ст. 6419.

137

Заявление Президента РФ для прессы по итогам заседания Межгосударственного совета ЕврАзЭС // «http://www.kremlin.ru/transcripts/6142/5.03.2010».

138

См.: Eurasian Economic Community becoming eff ective? // «http://www.nemko.com/about/news/eurasian-economic-community-becoming-eff ective».

139

См. подробнее: Sushko O. The Dark Side of Integration: Ambitions of Domination in Russia’s Backyard // «http://www.twq.com/04spring/docs/04spring_sushko.pdf».

140

См.: Kaveshnikov N. Developing the Institutional Structure of the Eurasian Economic

Community // «http://eabr.org/media/img/rus/publications/magazine/no4(2011)/n4_2011_12.pdf».

141

См.: Eurasian economic community: the principles of activity and prospects of development // National security & defence. № 12. 2002. P. 8.

142

См.: Слюсарь Н. Б. Институциональные основы Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС // Таможенное дело. 2011. № 1. С. 4.

143

См.: Международное право: учебник / под общ. ред. А. Я. Капустина. М., 2008.

С. 272, 273.

144

Тихомиров Ю. А. Цели и формы государственно-правовой интеграции // Правовое обеспечение межгосударственной интеграции: сборник статей / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. И. Лафитский. М., 2005. С. 15.

145

См. подробнее: Международное право и национальное законодательство / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2009. С. 272–285.

146

Вишняков В. Г. Правовые проблемы становления Евразийского экономического сообщества // Журнал российского права. 2001. № 10. С. 126.

147

Юртаева Е. А. На пути интеграции: Россия и Белоруссия // Международное публичное и частное право. 2001. № 3. С. 14.

148

Leidenmuehler F. Is there a Closed System of Legal Acts of the European Union after the Lisbon Treaty? The Example of Unspecified Acts in the Union Policy on the Environment // «http://www.internationalconstitutionallaw.net/download/487de748f5 24f71335643a9d94645d36/Leidenmuehler.pdf».

149

См.: Скурко Е. В. Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция: Эффективность правового регулирования. СПб., 2004. С. 13, 14.

150

Ефремова Н. А. Международно-правовые механизмы регулирования экономической интеграции и суверенитета государства: автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 17.

151

Василенко В. А. Основы теории международного права. Киев, 1988. С. 171.

152

См.: Кавешников Н. Ю. Формирование и развитие институциональной структуры Евразийского экономического сообщества // «http://www.eabr.org/general/upload/ docs/publication/magazine/no2_2011/n2_2011_3.pdf».

153

См.: Лукашук И. И. Международное право. Особенная часть. М., 2005.

154

См.: «http://www.xanthi.ilsp.gr/kemeseu/».

155

См.: Калиниченко П. А. Правовое регулирование отношений между Россией и Европейским Союзом: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 15.

156

Karel K. The Constitutional Legal Nature of The European Union (The Theoretical Premises of European Constitutionality) // «http://www.enelsyn.gr/papers/w4/Paper%20by%20Prof.%20Karel%20Klima.pdf».

157

Karel K. The Constitutional Legal Nature of The European Union (The Theoretical Premises of European Constitutionality) // «http://www.enelsyn.gr/papers/w4/Paper%20 by%20Prof.%20Karel%20Klima.pdf».

158

Vanistendael F. The three truths about the european legal system // «http://www.ialsnet.org/meetings/enriching/vanistendaelfrans.pdf».

159

Калиниченко П. А. Указ. соч. С. 15, 16.

160

СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1802.

161

Достаточно указать на Договоры по размещению систем противоракетной обороны вооруженных сил НАТО на территории различных государств – членов ЕС, включая Польшу, Румынию, Венгрию.

162

Леанович Е., Гаспаревич И. Роль права Европейского Союза в процессе унификации коллизионных норм, применимых к внедоговорным обязательствам // Журнал международного права и международных отношений, 2010. № 3; «http://evolutio.info/index.php?option=com_content&task=view&id=1730&Itemid=232».

163

См.: Лепешков Ю. Европейское Сообщество: к вопросу о юридической природе международной организации // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1998. № 2. С. 33.

164

См.: Четвериков А. О. Рецепция права Европейского Союза // «http://eu-law.ru/2011/11/recepciya-prava-evropejskogo-soyuza/».

165

См.: Бирюков М. М. Европейское право. М., 2006. С. 117.

166

См.: «http://ec.europa.eu/eu_law/introduction/treaty_en.htm».

167

См. подробнее: Бороздина Я. А. К вопросу о правовой природе Европейского Союза. Международное публичное и частное право. 2009. № 1. С. 28.

168

См. подробнее: Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). М., 2005. С. 9, 10.

169

Бирюков М. М. Европейское право. С. 116.

170

См.: Klaus V. The Czech Republic and Its EU Membership // «http://www.klaus.cz/clanky/759».

171

Члены еврозоны дополнительно выделят 150 млрд евро Международному валютному фонду (МВФ) в целях борьбы с долговым кризисом. В совместном заявлении министров финансов говорится, что эта сумма будет выделена в виде двусторонних займов. Чехия, Дания, Польша и Швеция, не являющиеся странами еврозоны, примут участие в выделении средств МВФ, однако об объеме их взноса не сообщается.

В заявлении также говорится, что «Великобритания определится с размером своего взноса в начале 2012 г. в рамках G20» и что Евросоюз надеется на участие стран «Большой двадцатки» и других членов МВФ в «укреплении глобальной финансовой стабильности» // Российская газета. 2011. 15 февр., «http://www.rg.ru/sujet/4045/index.html».

172

Ушакова Т. Е. Указ. соч.

173

Teij a Tiilikainen. The instruments of the EU in clarifying the legal system // «http://european-convention.eu.int/docs/speeches/782.pdf».

174

Фадеева Т. М. Модель Европейского Союза и проблемы современного федерализма. М., 2005. С. 68.

175

См.: Фадеева Т. М. Модель Европейского Союза и проблемы современного федерализма. С. 9.

176

Ушакова Т. Е. Указ. соч.

177

Ярышев С. Н. Международно-правовые вопросы формирования и функционирования Единого экономического пространства: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 9.

178

Шибаева Е., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М., 1988. С. 173.

179

Ведомости ВС СССР. 1986. № 37. Ст. 772.

180

Статут Суда Евразийского экономического сообщества утвержден Решением Межгоссовета ЕврАзЭС от 27 апреля 2003 г. № 122 (далее – Статут Суда ЕврАзЭС) (СПС «КонсультантПлюс»).

181

В научной литературе по международному и европейскому праву также используется термин «институционная система» применительно к Европейскому Союзу. См., например: Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право: монография. М., 2000.

182

В научной литературе по международному и европейскому праву также используется термин «институционная система» применительно к Европейскому Союзу. См., например: Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право: монография. М., 2000. С. 104.

183

См.: Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право: монография. С. 104, 105.

184

См.: Crutchfi eld G., B.; Franz Paul L. and Birmele Jutta. The Dilemma of the European Union: Balancing the Power of the Supernational EU Entity against the Sovereignty of Its Independent Member Nations (1997). Pace International Law Review. P. 111.

185

См.: Savino M. The Constitutional Legitimacy of the EU Committees // Les Cahiers européens de Sciences Po. № 3. 2005. P. 7.

186

См.: Бирюков М. М. Европейское право. М., 2006. С. 67.

187

См.: «http://www.bdi.eu/bdi_english/568.htm».

188

См. ст. 13 Договора о Европейском Союзе (в ред. Лиссабонского договора) / пер. А. О. Четверикова (СПС «КонсультантПлюс»).

189

См. подробнее: Европейское право / под ред. Л. М. Энтина. М., 2004. С. 212.

190

Топорнин Б. Н. Право и институты Европейских Сообществ на современном этапе: основные понятия // Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая. М., 1992. С. 15.

191

Мишальченко Ю. В., Белоусов С. Н., Гудалов Н. Н. Государства ЕЭП: Дела. Проблемы. Планы // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2012. № 11. С. 55.

192

Jacqué J.-P. The principle of institutional balance // Common Market Law Review. 2004. № 41. P. 383.

193

См. подробнее: Monar J. The European Union’s institutional balance of power after the Treaty of Lisbon // «http://ec.europa.eu/education/jean-monnet/doc/ecsa10/monarb_en.pdf».

194

См.: Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право: монография. С. 109.

195

Европейское право / под ред. Л. М. Энтина. С. 268.

196

Хартли Т. К. Основы права Европейского Сообщества. М. – Будапешт, 1998. С. 11.

197

См. ст. 17 Договора о Европейском Союзе (в ред. Лиссабонского договора).

198

Хартли Т. К. Указ. соч. С. 17.

199

См.: например: Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М., 2008. С. 183.

200

См.: Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 184.

201

См.: Мишальченко Ю. В., Белоусов С. Н., Гудалов Н. Н. Государства ЕЭП: Дела. Проблемы. Планы. С. 58.

202

См.: Мишальченко Ю. В., Белоусов С. Н., Гудалов Н. Н. Государства ЕЭП: Дела. Проблемы. Планы. С. 58.

203

См.: Бирюков М. М. Европейское право. С. 68.

204

См., например: Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 179, 180.

205

См.: Хартли Т. К. Указ. соч. С. 17.

206

См., например: Кашкин С. Ю., Четвериков А. О. Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 126.

207

Здесь и в других случаях под кумулятивностью понимается совмещение определенных характеристик, присущих компетенции институтов Европейского Союза, которая зачастую имеет кумулятивный, т. е. совмещенный, характер и выражается в принимаемых институтами ЕС актах.

208

Все регламенты, которые нередко в литературе, а иногда в официальных актах именуются законодательными актами Европейского Союза, подлежат обязательной публикации в официальном издании ЕС – «Журналь офисьель» и вступают, если не оговорено иное в самом акте, в силу на 20-й день после их официального опубликования.

209

См. ст. 288 Договора о функционировании Европейского Союза.

210

См. подробнее: Европейское право / под ред. Л. М. Энтина. С. 89–92.

211

Walsh D. Introduction to EU Legal System // «www.nuigalway.ie/…/Dermot%20Walsh%20teaching%20materials%».

212

См. ст. 288 Договора о функционировании Европейского Союза.

213

См.: Безбах В. В., Беликова К. М. Европейский суд правосудия: общая характеристика и значение принципов, закрепляемых им в области правового регулирования отношения в сфере гражданского и торгового оборота // Адвокат. 2012. № 2. С. 71.

214

См. подробнее: Энтин М. Л. Суд Европейских Сообществ: правовые формы обеспечения западноевропейской интеграции. М., 1987. С. 14.

215

Энтин М. Л. Суд Европейских Сообществ: правовые формы обеспечения западноевропейской интеграции. С. 14.

216

Энтин М. Л. Суд Европейских Сообществ: правовые формы обеспечения западноевропейской интеграции. С. 15.

217

Голуб К. Ю. Политика Суда Европейских Сообществ по конституционализации правового строя Европейского Союза // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. № 1. С. 48, 49.

218

Марченко М. Н. Европейский суд справедливости – основной носитель судебной власти в Европейском Союзе // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2006. № 2. С. 72.

219

См.: Тункин Г. И. Теория международного права. М., 1970. С. 365.

220

Имеется в виду Договор об учреждении Европейского экономического сообщества, подписанный в Риме 25 марта 1957 г. Указанное название соответствует внесенным изменениям Лиссабонским договором 13 декабря 2007 г.

221

См.: Selin Ece Güner. The role of the european court of justice in the integration process of the European Union // «http://etd.lib.metu.edu.tr/upload/12606272/index.pdf».

222

См., например: Leczykiewicz D. Why do the European Court of Justice judges need legal concepts? // «http://www.ucd.ie/t4cms/12_wish_paper_dorota_leczykiewicz.pdf»; Wentkowska A. Legal Insecurity? ECJ, Sovereignty and Polish Courts on the Eve of EU Membership // Yearbook of Polish European Studies. 2003. № 7. P. 71–99.

223

См.: Henri de Waele. The Role of the European Court of Justice in the Integration Process: A Contemporary and Normative Assessment // «http://www.hanselawreview.org/pdf9/Vol6№ 01Art01.pdf».

224

См. подробнее: Юмашев Ю. М. Правопорядок Европейского Союза // Правовое обеспечение межгосударственной интеграции: сборник статей / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. И. Лафитский. М., 2005. С. 126–128.

225

См.: Yavuz Aydin. The European Court of Justice has clearly returned to its early days of judicial activism, taking bold – and often boundary-pushing steps – in the exercise of its mandate as a guardian of the Treaties // «http://www.justice.gov.tr/e-journal/pdf/european_court.pdf».

226

См.: Bier S., Fellow G. The European Court of Justice and Member State Relations: A Constructivist Analysis of the European Legal Order // «http://www.bsos.umd.edu/gvpt/irconf/papers/bier.pdf».

227

См.: Garrett G., Kelemen R. D. and Schulz H. The European Court of Justice, National Governments, and Legal Integration in the European Union // «http://www.seep.ceu.hu/alpsa/articles/garrett.pdf».

228

См. информацию на официальном сайте ЕврАзЭС в сети Интернет: «http://sudevrazes.org/main.aspx?guid=18021&detail=1403».

229

См., например: «http://www.worldcustomsjournal.org/media/wcj/-2011/2/».

230

См.: Klein E. Statusverträge im Völkerrecht. 1980. S. 52.

231

В настоящее время в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии данная Комиссия выполняет функции Комиссии Таможенного союза.

232

См.: Слюсарь Н. Б. Институциональные основы Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС // Таможенное дело. 2011. № 1. С. 4.

233

СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4829.

234

См.: Комендантов С. В. К вопросу о возможности международно-правовых последствиях Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС // Московский журнал международного права. 2010. № 7. С. 63.

235

См.: Королев М. А. Наднациональность с точки зрения международного права // Московский журнал международного права. 1997. № 2. С. 4.

236

Шайхутдинова Г. Р. Продвинутое сотрудничество в Договоре, учреждающем Конституцию для Европы // Право и политика. 2007. № 4. С. 78.

237

См.: Kanska K. The Normative Force of Decisions of International Organizations // «http://www.esil-sedi.eu/fi chiers/en/Kanska_174.pdf».

238

См.: Ige F. Dekker and Ramses A. Wessel. Governance by international organizations: crethinking the normative force of international decisions // «http://www.utwente.nl/mb/legs/research/wessel/wessel23.pdf».

239

См.: Mosler H. Die Aufnahme in internationale Organisationen // «http://www.hjil.de/19_1958/19_1958_1_3_a_275_317.pdf».

240

См.: Талалаев А. Н. Юридическая природа международного договора. М., 1963. С. 122.

241

См.: Гарипов Р. Ш. Общая характеристика документов ОБСЕ и их роль в системе источников международного права // Казанский журнал международного права. 2007. № 1. С. 91.

242

См.: Радойнов П. Правотворчиските функции на международните организации. София, 1975. С. 29.

243

См.: Friedman W. The changing structure of International Law. L., 1964. P. 123, 124.

244

См.: Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. М., 2000. С. 18.

245

См.: Тункин Г. И. Теория международного права. М., 1970. С. 153.

246

Гефтер А. В. Европейское международное право. СПб., 1880. С. 18.

247

Ульянова Н. Н. Общие многосторонние договоры в современных международных отношениях (некоторые вопросы теории). М., 1981. С. 128.

248

Ершов В. Правовая цивилизация: теоретические и практические вопросы международного права // Российская юстиция. 2004. № 5. С. 8.

249

См.: Тункин Г. И. Указ. соч. С. 162.

250

См.: Винницкий Д. В., Грачева Е. Ю., Запольский С. В., Пацуркивский П. С., Пистоне П., Шевелева Н. А. Доклад «Евразийское экономическое сообщество: правовые проблемы формирования общего рынка и перспективы интеграции правовых систем» (проект). Екатеринбург, 17–19 мая 2007 г. С. 4.

251

См.: Кембаев Ж. М. Международная экономическая интеграция: разновидности и некоторые основные закономерности // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 116.

252

Рыжов В. Б. Система органов регионального интеграционного объединения // Юрист-международник. 2006. № 2. С. 51.

253

См.: Каширкина А. А. Указ. соч. С. 231.

254

См.: Кулматов Т. Ш. Право ЕврАзЭС: проблемы и перспективы определений правового статуса решений органов ЕврАзЭС // «sudsng.org» download_fi les/publication/ konf…».

255

В частности, на постсоветском пространстве приняты следующие законы, регламентирующие вопросы заключения, реализации и прекращения международных договоров: Закон Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 421-З «О международных договорах Республики Беларусь», Закон Республики Казахстан от 30 мая 2005 г. № 54-З «О международных договорах Республики Казахстан», Закон Республики Узбекистан от 22 декабря 1995 г. № 172-I «О международных договорах Республики Узбекистан», Закон Украины от 29 июня 2004 г. № 1906-IV «О международных договорах Украины».

256

См.: Закон СССР от 6 июля 1978 г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР» // Ведомости ВС СССР. 1978. № 28. Ст. 439; Постановление Совета Министров СССР от 28 августа 1980 г. № 743 «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР межведомственного характера» // СП СССР. 1980. № 22. Ст. 136.

257

СПС «КонсультантПлюс».

258

Данный перечень не является исчерпывающим. Полный перечень международных договоров см. на сайте: «http://www.tsouz.ru/Docs/IntAgrmnts/Pages/Perechen_ MDTS.aspx».

259

СЗ РФ. 2010. № 24. Ст. 2935.

260

СПС «КонсультантПлюс».

261

СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4981.

262

СПС «КонсультантПлюс».

263

СЗ РФ. 2010. № 42. Ст. 5299.

264

Бюллетень международных договоров. 2011. № 3.

265

СПС «КонсультантПлюс».

266

СПС «КонсультантПлюс».

267

СПС «КонсультантПлюс».

268

В настоящее время Основы законодательства ЕврАзЭС не приняты ни в одной из областей. На данном этапе разработаны лишь концепции Основ законодательства ЕврАзЭС, в частности: Концепция Основ законодательства ЕврАзЭС об инвестициях, Концепция Основ банковского законодательства ЕврАзЭС, Концепция Основ пенсионного законодательства ЕврАзЭС, Концепция Основ законодательства ЕврАзЭС об инновационной деятельности, Концепция Основ законодательства ЕврАзЭС о конкуренции и регулировании монополистической деятельности, Концепция Основ законодательства об энергетике ЕврАзЭС.

269

См. подробнее: Морозов А. Н. Инновации в рамках СНГ и ЕврАзЭС // Правовые проблемы научного прогресса: Материалы заседаний Международной школы молодых ученых-юристов / отв. ред. В. И. Лафитский. М., 2010. С. 274–276.

270

См. подробнее о модельных законах: Международное право и национальное законодательство. М., 2009. С. 272–285.

271

См.: Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств. 2007. № 40. С. 57.

272

Использовано около 50 типовых проектов и рекомендаций, в частности, модельные законы МПА ЕврАзЭС «Об образовании», «О постдипломном образовании», «О военном образовании», «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья»; отдельные нормы модельных законов МПА ЕврАзЭС «О правовом регулировании организации охраны труда», «О надзоре и контроле законодательства об охране труда», «О службах охраны труда». Последние нашли отражение в Трудовом кодексе Республики Беларусь и Законе Республики от 23 июня 2008 г. № 356-3 «Об охране труда». Это относится и к положениям модельного Закона «О социальном туризме», и к положениям типового проекта законодательного акта «Об общих принципах охраны репродуктивного здоровья населения государств – членов Евразийского экономического сообщества» (частично отраженных в гл. 4 Закона Республики Беларусь «О здравоохранении» в ред. Закона от 20 июня 2008 г. № 363-3)». Карпенко И. В. Использование нормативных правовых актов Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС в законотворческой деятельности национальных парламентов (На опыте Республики Беларусь) // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2009. № 6. С. 60.

273

См.: Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 2002. № 28. С. 125–162.

274

См.: Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 2000. № 23. С. 134–154.

275

См.: Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 2000. № 23. С. 155–161.

276

См.: Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 2005. № 35 (ч. 1). С. 236–238.

277

См.: Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 2005. № 35 (ч. 1). С. 215–235.

278

См.: Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 2003. № 31. С. 216–229.

279

См.: Постановление Совета Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств от 27 апреля 2006 г. № 18 «Об итогах деятельности Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ в 2005 году».

280

См.: Маковский А. Л. Об унификации гражданского законодательства на едином экономическом пространстве (советский и постсоветский опыт) // «http://v.zakon.kz/magazine/archive/2006_9_5.asp».

281

См.: Торопыгин А. В., Мишальченко Ю. В. Некоторые проблемы унификации и гармонизации правовой системы ЕврАзЭС в условиях развития интеграции // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2008. № 3. С. 75.

282

СЗ РФ. 2012. № 5. Ст. 536.

283

См. подробнее по вопросу особенностей международно-правовых актов в сфере технического регулирования: Калмыкова А. В., Каширкина А. А., Лукьянова В. Ю., Морозов А. Н. Система правовых актов в сфере технического регулирования в условиях формирования Единого экономического пространства // Журнал российского права. 2011. № 6. С. 88–100.

284

Камаровский Л. А. О международном суде. М., 1881 // СПС «Гарант».

285

Эйхельман О. Введение в систему международного права. Киев: Типография Императорского университета св. Владимира. 1890. С. 45.

286

Hudson M. International tribunals. Past and future. Carnegie endowment for international peace and Brookings institutions. Washington. 1944. P. 5.

287

Hudson M. International tribunals. Past and future. Carnegie endowment for international peace and Brookings institutions. Washington. 1944. P. 7.

288

Balcerzak M. The Doctrine of Precedent in the International Court of Justice and the European Court of Human Rights. Polish Yearbook of international law // Vol. XXVII. 2004–2005. P. 131.

289

См.: Курс международного права: в 6 т. Т. 2. С. 46.

290

Publications de la Cour permanente de Justice Internationale. 1949. Ser. A. № 10. P. 18.

291

Мелехин А. В. Теория государства и права: учебник. Подготовлен для СПС «Консультант плюс». 2009.

292

Зимненко Б. Л. О применении норм международного права судами общей юрисдикции: справочное пособие. М., 2005. С. 112.

293

Тиунов О. И. Международное гуманитарное право. М., 1999. С. 254.

294

См., например: Гулягин А. Ю. Актуальные вопросы компетенции органов юстиции: монография. М., 2009. С. 169.

295

Morgenstern F. Legal problems of international organization. Hersch Lauterpacht memorial lectures. Cambridge. 1986. P. 42.

296

См.: Колоколов Н. А. Судебная власть как общеправовой феномен. М., 2007.

297

Лукашук И. И. Международное право. Общая часть: учебник для юридических факультетов и вузов. С. 312.

298

Лукашук И. И. Международное право. Общая часть: учебник для юридических факультетов и вузов. 312.

299

Клеандров М. И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее». М., 2006. С. 359.

300

См.: Капустин А. Я. Международное право и международное правосудие. Выступление опубликовано на официальном сайте Экономического суда СНГ: «http://www.sudsng.org/pub/».

301

См.: Капустин А. Я. Международное право и международное правосудие. Выступление опубликовано на официальном сайте Экономического суда СНГ: «http://www.sudsng.org/pub/».

302

Кольяр К.-А. Международные организации и учреждения. М., 1972. С. 236, 237.

303

Конюхова И. А., Костылева Е. Д. Правовые формы участия Российской Федерации в деятельности международных судов: современное состояние и перспективы расширения // Журнал конституционного правосудия. 2009. № 6. С. 37–45.

304

Конюхова И. А., Костылева Е. Д. Правовые формы участия Российской Федерации в деятельности международных судов: современное состояние и перспективы расширения // Журнал конституционного правосудия. 2009. № 6. С. 37–45.

305

См.: Конюхова И. А., Костылева Е. Д. Указ. соч. С. 37–45.

306

См. подробнее: Шумский Н. Совершенствование организационно-правовой основы деятельности Содружества Независимых Государств // Законодательство и экономика. 2007. № 9. С. 4–8.

307

СПС «КонсультантПлюс».

308

СПС «КонсультантПлюс».

309

Абдуллоев Ф. А. Разрешение споров в рамках СНГ и ЕврАзЭС способствует интеграционным процессам. Евразийская интеграция: экономика, право, политика // Международный научно-аналитический журнал. 2010. № 8. С. 37.

310

Абдуллоев Ф. А. Разрешение споров в рамках СНГ и ЕврАзЭС способствует интеграционным процессам. Евразийская интеграция: экономика, право, политика // Международный научно-аналитический журнал. 2010. № 8. С. 38.

311

СПС «КонсультантПлюс».

312

См.: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». № 6. 1992.

313

См.: Шинкарецкая Г. Г. Суд СНГ – не судебное учреждение? // ЭЖ – Юрист. 2005. № 42.

314

Шинкарецкая Г. Г. Указ. соч.

315

СПС «КонсультантПлюс».

316

Каженов А. Б. Экономический Суд как уставной орган международного правосудия Содружества Независимых Государств // Международное публичное и частное право. 2003. № 3(12). С. 33.

317

Зацепина Т. Н. Экономический Суд СНГ в правовой системе Евразийского экономического сообщества // «http://www.m-economy.ru/art.php3?artid=20379».

318

Решение Межгоссовета ЕврАзЭС (Высший орган Таможенного союза) на уровне глав правительств от 15 марта 2011 г. № 75 «О формировании и организации деятельности Суда ЕврАзЭС» // Официальный сайт Комиссии Таможенного союза в сети Интернет: «http://www.tsouz.ru/MGS/MGS-14/Documents/P_75.pdf».

319

В настоящее время в связи с передачей полномочий Комиссии Таможенного союза Евразийской экономической комиссии вероятно это положение будет относиться к указанному органу.

320

Абдуллоев Ф. А. Указ. соч. С. 39.

321

Текст Договора об обращении в Суд Евразийского экономического сообщества хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза и особенностях судопроизводства по ним от 9 декабря 2010 г. опубликован на официальном сайте ЕврАзЭС: «http://www.evrazes.com/docs/view/22».

322

Российская Федерация ратифицировала указанный Договор Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 233-ФЗ «О ратификации Договора об обращении в Суд Евразийского экономического сообщества хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза и особенностях судопроизводства по ним» (СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. I). Ст. 4581).

323

См. п. 1 ст. 4 Договора об обращении в Суд Евразийского экономического сообщества хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза и особенностях судопроизводства по ним («http://www.evrazes.com/docs/view/22»).

324

См.: Керимбаева А. Ш. Экономический Суд Содружества Независимых Государств в институциональных системах Содружества Независимых Государств и Евразийского экономического сообщества. Выступление опубликовано на официальном сайте Экономического Суда СНГ: «http://www.sudsng.org/pub/».

325

См.: Топорнин Б. Н. Европейское право. М., 1998. С. 300.

326

См.: Грiненко О. О. Мiжнародно-правове регулювання зовнiшнiх зносин Європейского Союзу. Нормативный аспект. Київ, 2011. С. 9.

327

См.: Шибаева Е. А. Правовой статус межправительственных организаций. М., 1972. С. 140.

328

См.: Шибаева Е. А. Правовой статус межправительственных организаций. М., 1972. С. 141.

329

См.: Шибаева Е., Поточный М. Указ. соч. С. 68, 69.

330

Международная правоспособность международных организаций по заключению международных договоров нередко называется в науке международного права договорной правоспособностью.

331

Шибаева Е., Поточный М… Указ соч. С. 69.

332

В то же время до реформы учредительных договоров ЕС разграничение международной правосубъектности самого Европейского Союза и правосубъектности Европейских Сообществ являлось вполне научно обоснованным. Цит. по: Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право. С. 42–47.

333

Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право. С. 45.

334

См.: Хартли Т. К. Указ. соч. С. 172.

335

См.: Хартли Т. К. Указ. соч. С. 175.

336

Кашкин С. Ю., Четвериков А. О., Калиниченко П. А. и др. Право Европейского Союза: учебное пособие / отв. ред. С. Ю. Кашкин. 3-е изд., перераб и доп. М., 2011.

337

Как указывают С. Ю. Кашкин, А. О. Четвериков, П. А. Калиниченко, в настоящее время практика заключения дополнительных конвенций между государствамичленами в основном сошла на нет, а подписанные ранее конвенции (как вступившие, так и не вступившие в силу) постепенно заменяются нормативными актами институтов Европейского Союза.

338

Кашкин С. Ю., Четвериков А. О., Калиниченко П. А. и др. Указ. соч.

339

В настоящее время в связи с изменениями, внесенными Лиссабонским договором, и ликвидацией «опор» и двух Европейских Сообществ, такая классификация может быть использована не только для анализа ранее заключенных договоров, но и для вычленения договоров по предмету и целям (внешняя политика и политика безопасности, сотрудничество в правоохранительной сфере, экономические вопросы).

340

См.: Карбузова Б. К.-К. Особенности заключения международных договоров в праве Европейского Союза: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.

341

Куниг Ф. Международное и внутригосударственное право. Раз. 2 // Международное право. Пер. с нем. М. – Берлин, 2011. С. 171.

342

Куниг Ф. Указ. соч. С. 172.

343

Куниг Ф. Указ. соч. С. 172.

344

См.: Келлерман А. Последствия расширения Европейского Союза для Российской Федерации / пер. с англ. П. А. Калиниченко // Право и политика. 2005. № 1.

345

См.: Linda A. J. Senden. Soft law and its implications for institutional balance in the EC // Utrecht law Review. Vol. 1, Issue 2 (December) 2005. P. 79.

346

Лукашук И. И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997. С. 25.

347

См.: Бризкун К. А. Механизм имплементации рекомендательных актов международных организаций во внутригосударственное законодательство // Журнал российского права. 2011. № 11.

348

См.: Бризкун К. А. Механизм имплементации рекомендательных актов международных организаций во внутригосударственное законодательство // Журнал российского права. 2011. № 11.

349

См.: Саидов А. Х. Унификация права как форма сближения национальных законодательств // Влияние международного права на национальное законодательство. Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов. Москва. 24–26 мая 2007 г. / отв. ред. Т. Я. Хабриева и Ю. А. Тихомиров. М., 2007. С. 27.

350

См.: Кургузова Я. С. Механизм принятия решений институтами Европейского союза на современном этапе // Законодательство и экономика. 2002. № 9. С. 86–94.

351

См. подробнее: Кашкин С. Ю., Четвериков А. О., Калиниченко П. А. и др. Указ. соч.

352

См. подробнее: Володькин А. «Северное измерение» Европейского Союза и региональное сотрудничество на Балтике // Журнал международного права и международных отношений. 2006. № 4; «http://evolutio.info/index.php?option=com_co ntent&task=view&id=1335&Itemid=215».

353

См. подробнее: Володькин А. «Северное измерение» Европейского Союза и региональное сотрудничество на Балтике // Журнал международного права и международных отношений. 2006. № 4; «http://evolutio.info/index.php?option=com_co ntent&task=view&id=1335&Itemid=215».

354

Даневский В. П. Пособие к изучению истории и системы международного права. Вып. I. Харьков, 1892. С. 224.

355

См.: Курдюков Г. И. Эффективность деятельности государств по реализации норм международного права // Вопросы универсальности и эффективности международного права / отв. ред. Г. В. Игнатенко. Свердловск, 1981. С. 61.

356

Мингазов Л. Х. Эффективность норм международного права. М., 1990. С. 155.

357

См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. М., 2004.

358

Теория государства и права / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2003.

359

См.: Лукашук И. И. Новое в осуществлении норм международного права // Советский ежегодник международного права. 1986. С. 49.

360

Зимненко Б. Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. М., 2006. С. 19.

361

См., например: Шиферау А. Г. Внутригосударственное право как средство обеспечения выполнения международных договоров: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1995. С. 17.

362

См.: Курс международного права. Т. 2. Основные принципы международного права. М., 1989. С. 223.

363

См.: Кабышев В. Т., Хижняк В. С. Российский конституционализм и международное право // Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия. Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 2002 г.) / под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой, А. В. Сычевой. М., 2004. С. 137.

364

Осминин Б. И. Способы реализации международных договорных обязательств в национальных правовых системах // Юрист-международник. 2008. № 2. С. 21.

365

Павлова Л. Международное право в правовой системе государств // «http://evolutio.info/index.php?option=com_content&task=view&id=301&Itemid=50».

366

См.: Международная конференция «Вступая в XXI век: к примату права в международных отношениях». Москва, 2 ноября 2000 г. // Международная жизнь. 2000. № 12.

367

Осминин Б. И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств. М., 2006. С. 6.

368

Тексты законов см. в ИПС «СоюзПравоИнформ».

369

См.: Международное право и национальное законодательство / отв. ред. Ю. А. Тихомиров М., 2009. С. 127.

370

См.: Международное право и национальное законодательство / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. С. 159.

371

Марочкин С. Ю. О международной составляющей правовой системы России: освоение и развитие практикой конституционного принципа // Правоведение. 2010. № 1. С. 188.

372

Так, например: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Выполнение международных договоров Российской Федерации. М., 2011; Международное право: учебник для вузов / под ред. Г. В. Игнатенко и О. И. Тиунова. М., 2006. С. 193–218; Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997; Осминин Б. И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств. М., 2006. С. 335–362 и сл.; Зимненко Б. Л. Нормы международного права в правовой системе Российской Федерации // Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия / под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой, А. В. Сычевой. С. 109–121; Он же. Международное право и правовая система Российской Федерации. М., 2006; Он же. Комплексная норма как элемент правовой системы России // Международное публичное и частное право 2005. № 6. С. 31–34, 2006. № 1. С. 34–38; Тихомиров Ю. А. Реализация международно-правовых актов в российской правовой системе // Журнал российского права. 1999. № 3–4. С. 87–94; Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998. С. 66–71; Гинзбургс Д. Ж. Соотношение международного и внутреннего права в СССР и в России // Государство и право. 1994. № 3. С. 108–113; Бахин С. В. Международная составляющая правовой системы России // Правоведение. 2008. № 1. С. 117–132. Применительно к праву США американские юристы также касаются вопросов взаимодействия международного и внутригосударственного права. См.: Jackson H. John. Status of Treties in Domestic Legal Systems: a Policy Analysis // American Journal of International Law. Vol. 86. № 2; Wagner A. Some problems concerning the relationship between international law and municipal law // Studies in International Law. 1981, Praha. 1982. P. 5–36.

373

Бюллетень Верховного Суда РФ. № 1. 1996.

374

Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12. С. 3–8. По этому вопросу см.: Игнатенко Г. В., Марочкин С. Ю. Постановление Пленума Верховного Суда России от 10 октября 2003 г. и международно-правовые реалии // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2004. № 4. С. 26–31; Зимненко Б. Л. О применении норм международного права судами общей юрисдикции: справочное пособие. М., 2005.

375

Вестник ВАС РФ. 1999. № 8.

376

См.: Хабриева Т. Я. Конституционализм в России: 10 лет развития // Конституция и законодательство / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2003. С. 11.

377

См.: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Международные межведомственные договоры Российской Федерации. М., 2008.

378

Интересно отметить, что американские юристы-международники отмечают: «когда говорят, что в США международное право является „правом страны“, мы, на самом деле, подразумеваем, что международное право составляет часть нашей правовой системы». Buergenthal T., Maier H. Public International Law in a Nutshell. 2nd ed. St. Paul, Minn. 1990. P. 4.

379

См.: Марочкин С. Ю. К 10-летию Конституции Российской Федерации: проблема реализации принципа о нормах международного права как составной части правовой системы России // Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия / под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой, А. В. Сычевой. С. 48.

380

См.: Международное право: учебник для вузов / под ред. Г. В. Игнатенко и О. И. Тиунова М., 2006. С. 24.

381

Эбзеев Б. С. Глобализация, общепризнанные принципы и нормы международного права и правовое опосредование Конституцией России тенденций гуманитарного сотрудничества // Российское правосудие. 2007. № 4. С. 11.

382

Галюк П. Э. Проблеми взаємодii мiжнародних договорiв та нацiонального законодавства. В кн. Порiвняльно-правовi дослiдження. Матерiали II Мiжнародного наукового семiнару «Порiвняльне правознавство: сучасний стан i перспективи розвитку». Науковi редактори матерiалив Ю. С. Шемшученко, О. В. Кресин. 2007. С. 304.

383

Тодоров Т. Прилагане на международните договори във вътрешното право на България // Актуални проблеми на международното право. Сборник от научни трудове посветен на проф. Владимир Кутиков. София. 2000. С. 313.

384

В широко распространенном понимании право в объективном смысле понимают как совокупность юридических норм, выраженных в различных нормативных правовых актах государства (конституции, законах, кодексах, постановлениях правительства, указах президента, нормативных правовых актах министерств и ведомств и т. д.).

385

См., например: Щукин А. В. Имплементация международно-правовых обязательств Республики Беларусь в национальное законодательство // Влияние международного права на национальное законодательство. Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2007. С. 55.

386

Алибеков С. Т. Проблемы имплементации международных таможенных договоров (правовые аспекты) // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. 2008. № 3 (11). С. 82.

387

Баймаханов М. Т. Избранные труды по теории государства и права. Алматы, 2003. С. 554.

388

Арнольд Р. Международное право в немецком правопорядке // Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия. Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 2002 г.) / под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой и А. В. Сычевой М., 2004. С. 194.

389

Арнольд Р. Международное право в немецком правопорядке // Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия. Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 2002 г.) / под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой и А. В. Сычевой М., 2004. С. 194, 195.

390

Гриценко В. В. Нормативный договор в системе источников современного российского налогового права // Налоги. 2006. № 1.

391

Подробнее о понятии правовой системы см.: Гаврилов В. В. Понятие национальной и международной правовых систем // Журнал российского права 2004. № 11. С. 98–112.

392

См.: Эбзеев Б. С. Глобализация, общепризнанные принципы и нормы международного права и правовое опосредование Конституцией России тенденций гуманитарного сотрудничества // Российское правосудие 2007. № 4. С. 12.

393

См.: Пиголкин А. С. Толкование нормативных актов в СССР. М., 2005. С. 94.

394

См.: Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России. С. 43.

395

См.: Марочкин С. Ю. Указ. соч. С. 51.

396

«http://www.council.gov.ru/print/lawmaking/report/2005/12/index.html».

397

Розенберг М. Актуальные вопросы практики разрешения споров в Международном коммерческом арбитражном суде при ТПП РФ // Хозяйство и право. 2003. № 12. С. 113.

398

Розенберг М. Актуальные вопросы практики разрешения споров в Международном коммерческом арбитражном суде при ТПП РФ // Хозяйство и право. 2003. № 12. С. 115.

399

Миронов Н. В. Заключение, исполнение и денонсация международных договоров в СССР (новое законодательство и некоторые проблемы теории договоров) // Советский ежегодник международного права. 1978. С. 21, 22.

400

См.: Комментарий к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» / отв. ред. В. П. Звеков, Б. И. Осминин. М., 1996. С. 12.

401

См. подробнее: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Выполнение международных договоров Российской Федерации. М., 2011. С. 89–102.

402

Естественно, мы учитываем содержание ст. 53 Венской конвенции о том, что международный договор является ничтожным, если в момент заключения он противоречит императивной норме общего международного права. Кроме того, следует также иметь в виду ст. 103 Устава ООН, определяющую, что, если обязательства государств – членов ООН по Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по Уставу ООН.

403

См.: Талалаев А. Н. Социалистическая экономическая интеграция и вопросы теории международного договора // Межведомственные связи в условиях социалистической экономической интеграции. Правовой аспект / под ред. Е. Т. Усенко М., 1973. С. 69.

404

Обзор деятельности Комиссии международного права ООН за 2006 год // Казанский журнал международного права. 2007. № 1. С. 226.

405

Б. Л. Зимненко оперирует выражением «принцип иерархии»; на наш взгляд, в данном случае правильнее говорить не о принципе иерархии, а о правиле иерархии международных договоров. Это выражение точнее отражает сущность рассматриваемой ситуации. Дело в том, что это правило существует на доктринальном уровне, нормативно оно нигде не зафиксировано, не имеет абсолютного значения, может применяться по соглашению государств – участников того или иного договора. В связи с этим целесообразнее употреблять выражение «правило иерархии», а не более категоричное «принцип иерархии». См.: Зимненко Б. Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. М., 2006. С. 405.

406

См.: Талалаев А. Н. Указ. соч. С. 69.

407

См.: Миронов Н. В. Юридическая природа международных межведомственных соглашений // Межведомственные связи в условиях социалистической экономической интеграции. Правовой аспект / под ред. Е. Т. Усенко. М., 1973. С. 38.

408

См. подробнее: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Выполнение международных договоров Российской Федерации. С. 89–102.

409

См. подробнее по этому вопросу: Лукашук И. И. Действие международного договора во времени и пространстве // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 108–117; Он же. Применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 99–108; Талалаев А. Н. Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий / отв. ред. Н. В. Захарова М., 1997. С. 70–79.

410

См. Статут Суда ЕврАзЭС от 27 апреля 2003 г. № 122.

411

См.: Международное право и национальное законодательство / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2009. С. 68, 69.

412

См.: Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 139.

413

Лукашук И. И. Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2000. С. 46.

414

См.: Бачило И. Л. Проблемы гармонизации в законодательстве // Журнал российского права. 2000. № 8. С. 86.

415

См.: Доронина Н. Г. Унификация и гармонизация права в условиях международной интеграции // Журнал российского права. 1998. № 6. С. 56, 57.

416

См.: Пакерман Г. А. Методы унификации права на примере правового регулирования иностранных инвестиций // Журнал российского права. 2009. № 4. С. 106.

417

Пшеничнов М. А. К вопросу о концепции гармонизации российского законодательства в контексте международно-правовых стандартов // Международное публичное и частное право. 2007. № 3.

418

См.: Глобализация и развитие законодательства / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, А. С. Пиголкин. М., 2004. С. 92.

419

См.: «http://www.ipaeurasec.org/docs/?data=docs_3».

420

См.: Доронина Н. Г. Гармонизация права и экономическая интеграция стран СНГ. Правовые проблемы вступления в ВТО // Правовое обеспечение межгосударственной интеграции: сборник статей. М., 2005. С. 162, 163, 165.

421

В связи с этим отметим, что Евразийская экономическая комиссия будет выполнять функции Комиссии Таможенного союза, а также наделена еще целым рядом полномочий.

422

Бюллетень международных договоров. 2008. № 7.

423

Бюллетень международных договоров. 2001. № 5.

424

Бюллетень международных договоров. 2008. № 8.

425

Бюллетень международных договоров. 2011. № 12.

426

См. § 4 гл. 3 настоящего издания.

427

Казанский П. Введение в курс международного права. Одесса, 1901. С. 186.

428

Даневский В. П. Пособие к изучению истории и системы международного права. Вып. I. Харьков, 1892. С. 96.

429

См.: Блюнчли И. Современное международное право цивилизованных государств, изложенное в виде кодекса. М., 1877. С. 267.

430

См.: Перетерский И. С. Значение международного договора для третьего (не заключившего этот договор) государства // Советское государство и право. 1957. № 4. С. 71.

431

Handbook of International Law. By G. G. Wilson. St. Paul, Minn. West Publishing co. 1939. P. 199.

432

См.: Allen F. E. The Treaty as an Instrument of Legislation. N. Y. 1952. P. 1.

433

См.: Анцилотти Д. Курс международного права. Т. 1. М., 1961. С. 402.

434

Талалаев А. Н. Юридическая природа международного договора. М., 1963. С. 16.

435

См.: Dr. E.v. Waldkirch. Das Völkerrecht in seinem Grundzügen dargestellt. Basel, 1926. S. 35.

436

См.: Курс международного права. Т. 1 / отв. ред. Р. А. Мюллерсон, Г. И. Тункин. М., 1989. С. 163.

437

СЗ РФ. 2011. № 12. Ст. 1554.

438

См.: Осминин Б. И. Реализация международных договорных обязательств в национальной правовой системе США // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 5. С. 65.

439

См. СПС «Законодательство стран СНГ».

440

См. СПС «Законодательство стран СНГ».

441

Бюллетень международных договоров. 2012. № 6.

442

СЗ РФ. 2012. № 29. Ст. 3982.

443

СЗ РФ. 2008. № 19. Ст. 2223.

444

СЗ РФ. 2009. № 3. Ст. 382.

445

Осминин Б. И. «Самоисполнимость» – условие непосредственного применения международных договоров Российской Федерации // Юрист-международник.

2005. № 2.

446

См.: Барбук А. В. Проблема определения самоисполнимости международных договоров // Московский журнал международного права. 2005. № 4 (60). С. 216–218.

447

См.: Арнольд Р. Указ. соч. С. 197.

448

См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 50.

449

См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 40.

450

См.: Schachter O. The Charter and the Constitution: The Human Rights Provisions in American Law // Vanderbilt Law Review, 1951. V. 4, p. 643–645.

451

См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.

452

Заключение и имплементация международных договоров по Венской конвенции о праве международных договоров и законодательству государств-участников СНГ: сравнительно-правовой анализ: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2007. С. 10, 11.

453

О необходимости принятия такого акта Ю. А. Тихомиров говорил еще в 1998 г. См.: Тихомиров Ю. А. Международные договоры Российской Федерации и российское законодательство // Законодательство и экономика 1998. № 12. С. 42.

454

См.: The Hidden Problems of the EurAsian Union // «http://belarusdigest.com/story/hidden-problems-eurasian-union-6623».

455

См.: Ipsen H. P. Über Supranationalitt. 1973. S. 211.

456

См.: Занина М. А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды). М., 2010.

457

См.: Лысюк С. В. Коллизии применения норм конституционного и международного гуманитарного права // Международное публичное и частное право. 2011. № 2. С. 33.

458

См.: Бахин С. В. Унификация права и правовая система Российской Федерации // Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия: материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 2002 г.) / под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой и А. В. Сычевой. М., 2004. С. 98.

459

См.: Тункин Г. И. Теория международного права. М., 1970. С. 367.

460

См. СПС «Законодательство стран СНГ».

461

См. СПС «Законодательство стран СНГ».

462

См.: Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. М., 2005.

463

См.: Нанба С. Б. Организация правового мониторинга в сфере ведения Минкультуры России // Журнал российского права. 2011. № 4; Черепанова Е. В. Формирование модели отраслевого правового мониторинга // Журнал российского права. 2011. № 3; Горохов Д. Б. О результатах правового мониторинга: постановка проблемы // Законодательство и экономика. 2010. № 12; Кичигин Н. В. Экологическое законодательство: вопросы правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 9; Павлушкин А. В., Нанба С. Б. Новый формат конференции по мониторингу законодательства и правоприменения // Журнал российского права. 2010. № 8; Чеснокова М. Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. № 8; Черногор Н. Н., Пуляева Е. В., Чеснокова М. Д., Глазкова М. Е. Мониторинг эффективности правового механизма оказания социальных услуг // Журнал российского права. 2010. № 8; Тихомиров Ю. А., Павлушкин А. В., Горохов Д. Б., Чеснокова М. Д., Черепанова Е. В., Глазкова М. Е. Об организации и проведении правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 6; Чертков А. Н. Мониторинг законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации и практики его применения // Законодательство и экономика. 2010. № 3; Черногор Н. Н. Юридическая техника правового мониторинга: постановка проблемы и подходы к исследованию // Законодательство и экономика. 2010. № 1; Горохов Д. Б., Глазкова М. Е., Чеснокова М. Д. О результатах мониторинга приоритетного национального проекта «Образование» и его нормативного обеспечения // Журнал российского права. 2009. № 9; Горохов Д. Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. № 7; Тихомиров Ю. А. Рекомендации по проведению мониторинга действия закона // Законодательство и экономика. 2008. № 6; Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5.

464

Большой юридический энциклопедический словарь. Авт. и сост. А. Б. Барихин. М., 2002. С. 330.

465

См.: Стороженко И. В. Методологические основы антикоррупционного мониторинга в криминологическом значении // Российская юстиция. 2010. № 9. С. 56–60.

466

См.: Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 30.

467

Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009. С. 24, 27.

468

См.: Рыспекова Г. О. Что такое мониторинг? // «http://www.zakon.kz/151735-chtotakoe-monitoring-ryspekova-g.o.html».

469

См.: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 18–29.

470

См.: «http://www.innovbusiness.ru/content/document_r_DE94841C-26E1-404B-9101AB71D6B37A06.html».

471

См.: Правовой мониторинг: актуальные проблемы тории и практики / под ред.

Н. Н. Черногора. М., 2010.

472

См.: Чтобы законы были эффективными // «http://www.hse.ru/news/recent/20732084.html».

473

См.: «http://www.zspo.ru/legislative/legal/5266/?PAGEN_1=6».

474

См.: Абдуллаев Ф. Роль и значение мониторинга законодательства на современном этапе судебно-правовой реформы // «http://www.nuz.uz/rubrik/detail/783/2606/».

475

См.: «http://www.innovbusiness.ru/content/document_r_DE94841C-26E1-404B-9101-AB71D6B37A06.html».

476

См.: Маленко Т. В. Локальный нормативный акт в системе объектов правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 54–62.

477

См.: «http://www.izrk.kz/index.php?option=com_content&view=article&id=166&Ite mid=90&lang=ru».

478

См.: Международное право: учебник для вузов / отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. М., 2006. С. 6.

479

См.: Меркель И. Законам нужен мониторинг // «http://www.zakon.kz/97284-zakonam-nuzhen-monitoring.html».

480

См.: «http://www.izrk.kz/index.php?option=com_content&view=article&id=111&Ite mid=27&lang=ru».

481

См.: «http://www.izrk.kz/index.php?option=com_content&view=article&id=111&Ite mid=27&lang=ru».

482

См.: Концепция организации правового мониторинга в сфере нормотворческой и правоприменительной деятельности // «http://www.izrk.kz/index.php?option=com_content&view=article&id=112&lang=ru».

483

См.: «http://www.minjust.kz/ru/node/15896».

484

См.: «http://eur-lex.europa.eu/Index.do; http://europa.eu/documentation/legislation».

485

См.: «http://www.minjust.kz/ru/node/23939».

486

См.: Горохов Д. Б. Правовой мониторинг: концепция, направления институализации, состояние законодательства и перспективы // Законодательство и экономика. 2009. № 7. С. 40.

487

Суворова В. Я. Нормы о вступлении в силу международных договоров // Туризм: право и экономика. 2006. № 6.

488

См.: «http://www.ipaeurasec.org/docs/?data=docs_3».

489

См. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств от 31 мая 2007 г. № 28-5 «О роли Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ в развитии Содружества Независимых Государств (к 15-летию образования МПА СНГ)».

490

В настоящее время Основы законодательства ЕврАзЭС пока еще не приняты ни в одной из областей интеграции.

491

См. подробнее: Каширкина А. А., Морозов А. Н. Таможенный союз: уровни правового регулирования // Границы правового регулирования / отв. ред. И. В. Плюгина, Е. В. Черепанова М., 2011.

492

Блюнчли И. Международное право цивилизованных государств, изложенное в виде кодекса. М., 1877. С. 22, 23.

493

См.: Каширкина А. А., Морозов А. Н. Правовые аспекты интеграции на постсоветском пространстве в рамках ЕврАзЭС: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2010. № 2. С. 96.

494

См.: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Выполнение международных договоров Российской Федерации. С. 191.

495

См.: Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. М., 2005.

496

См.: Юмашев Ю. М. Указ. соч. С. 124.

497

См.: Симонян Г. К вопросу о механизме обеспечения исполнения межгосударственных (межправительственных) соглашений государствами – участниками Содружества Независимых Государств // Белорусский журнал международного права. 1999. № 1.

498

См. подробнее: Юмашев Ю. М. Указ. соч. С. 124–128.

499

СПС «КонсультантПлюс».

500

См.: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Выполнение международных договоров Российской Федерации. С. 191.

501

См. подробнее: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Выполнение международных договоров Российской Федерации. С. 189, 190.

502

См.: Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005. С. 397.

503

СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

504

См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

505

См.: Шевич Н. Наблюдение, контроль или все же прокурорский надзор за выполнением международных договоров?! // Законность 2001. № 1. С. 31.

506

Более подробно о контроле см.: Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М., 2004. С. 442–456.

507

См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 50.

508

См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.

509

СПС «Законодательство стран СНГ».

510

СПС «Законодательство стран СНГ».

511

См. подробнее: Каширкина А. А., Морозов А. Н. К вопросу об эффективности международных договоров // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2009. № 5.

512

Барбук А. В. Проблема определения самоисполнимости международных договоров // Московский журнал международного права. 2005. № 4. С. 218.

513

См.: Концепция внешней политики Российской Федерации, утв. Президентом РФ 12 июля 2008 г. № Пр-1440 // СПС «КонсультантПлюс».

514

В доктрине международного права уделялось достаточно много внимания вопросам эффективности международного права. См., например: Мингазов Л. Х. Указ. соч.; Марочкин С. Ю. Проблема эффективности норм международного права. Иркутск, 1988; Вопросы универсальности и эффективности международного права / отв. ред. Г. В. Игнатенко, Д. И. Фельдман, О. И. Тиунов и др. Свердловск, 1981; Клименко Б. М. Проблема эффективности международного права // Советский журнал международного права. 1991. № 2; Рулько Е. Т. Роль основных принципов современного международного права в повышении эффективности международно-правового регулирования // Вестник Киевского университета. 1978. № 8; Рубен Майе Нсуе Манге. Система средств повышения эффективности современного международного права: дис. … канд. юрид. наук. М., 1992.

515

Лукашук И. И. Международно-правовое регулирование международных отношений. М., 1975. С. 11.

516

Мингазов Л. Х. Указ. соч. С. 11.

517

См. также об этом: Марочкин С. Ю. Условия и критерий эффективности норм международного права: понятие, соотношение // Правоведение. 1984. № 2. С. 74–78.

518

См.: Курс международного права: в 7 т. Т. 1. Понятие, предмет и система международного права / отв. ред. Р. А. Мюллерсон, Г. И. Тункин. М., 1989. С. 10.

519

См.: Марочкин С. Ю. Вопросы эффективности норм международного права // Советский ежегодник международного права 1988. С. 15.

520

Доклад Генерального секретаря ООН «Осуществление Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций» // «http://www.un.org/russian/goals/a58_323.pdf».

521

См.: Гаврилов В. В. Взаимодействие международной и национальных правовых систем и правосознание // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 136.

522

См.: Мингазов Л. Х. Указ. соч. С. 64.

523

Лукашук И. И. Современное право международных договоров: в 2 т. Т. I. Заключение международных договоров. М., 2004. С. 433.

524

Лукашук И. И. Современное право международных договоров: в 2 т. Т. I. С. 161.

525

Радченко В. И., Иванюк О. А., Плюгина И. В., Цирин А. М., Чернобель Г. Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. № 8. С. 5.

526

Овлащенко А. В. Прогнозирование международно-правового регулирования межгосударственных морских отношений: проблемы теоретического обоснования // Международное публичное и частное право. 2008. № 2. С. 27.

527

См.: Лукашук И. И. Современное право международных договоров. Т. I. С. 161.

528

См. подробнее: Мингазов Л. Х. Указ. соч. С. 63–91.

529

См. подробнее: Юридическая техника / под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. М., 2009. С. 148–194.

530

СПС «КонсультантПлюс».

531

См. подробнее: Мингазов Л. Х. Указ. соч. С. 187–193.

532

См.: Нешатаева Т. Н. Суд и общепризнанные принципы и нормы международного права // Вестник ВАС РФ. 2004. № 3. С. 128–130.

533

См.: Зимненко Б. Л. К вопросу об исполнении и признании иностранных судебных и арбитражных решений при условии взаимности // Журнал российского права. 2006. № 8. С. 62.

534

См.: Лукашук И. И. Международно-правовое регулирование международных отношений. М., 1975. С. 15.

535

Результат включает в свое содержание все то, что было необходимо для реализации цели, что вольно или невольно было приведено в движение ради реализации цели и, таким образом, внесло свой вклад в формирование результата и определило его дальнейшее бытие. (См.: Трубников Н. Н. О категориях «цель», «средство», «результат». М., 1967. С. 15.)

536

Марочкин С. Ю. Условия и критерий эффективности норм международного права: понятие, соотношение // Правоведение. 1984. № 2. С. 75.

537

Пунжин С. М. Цель в процессе создания норм международного права // Советский ежегодник международного права, 1986. М., 1987. С. 291.

538

Теория государства и права / под общ. ред. А. С. Пиголкина. М., 2003. С. 403.

539

Лукашук И. И. Современное право международных договоров. Т. I. С. 308.

540

См.: Тиунов О. И. Решения Конституционного Суда РФ и международное право // Российская юстиция. 2001. № 10. С. 14.

541

См.: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Международные межведомственные договоры Российской Федерации. М., 2008. С. 59.

542

СП СССР. 1981. № 21. Ст. 122.

543

См.: «http://www.ipaeurasec.org/docs/?data=docs_3».

544

Бюллетень международных договоров. 2004. № 2. С. 3–8.

545

См. официальный сайт Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС: «http://www.ipaeurasec.org/docs/?data=docs_3».

546

См. официальный сайт Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС: «http://www.ipaeurasec.org/docs/?data=docs_3».

547

См. официальный сайт Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС: «http://www.ipaeurasec.org/docs/?data=docs_3».

548

См. официальный сайт Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС: «http://www.ipaeurasec.org/docs/?data=docs_3».

549

Бюллетень международных договоров. 2012. № 5. С. 3–6.

550

Бюллетень международных договоров. 2012. № 4. С. 18–23.

551

Бюллетень международных договоров. 2012. № 6. С. 66, 67.

552

Бюллетень международных договоров. 2012. № 6.

553

См.: Марусин И. С. О порядке временного применения международных договоров Российской Федерации // Правоведение. 1998. № 3. С. 129.

554

Лукашук И. И. Современное право международных договоров. Т. 1. С. 467.

555

СПС «Законодательство стран СНГ».

556

СПС «Законодательство стран СНГ».

557

СПС «Законодательство стран СНГ».

558

Зимненко Б. Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. М., 2006. С. 255, 256.

559

Хобер К. Энергетический диалог ЕС – Россия: правовая сфера // «http://www.mgimo.ru/alleurope/2006/23/big-hober.html».

560

См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» / под ред. В. П. Звекова, Б. И. Осминина. М., 1996.

561

См.: Методическое руководство по проведению Международно-правовой экспертизы международных договоров, федеральных конституционных законов, Федеральных законов, законопроектов в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации / под ред. В. Н. Лихачева и В. В. Свинарева. М., 2007; «http://www.kavdjaradze.ru/metodicheskoe-rukovodstvo/».

562

См.: Лукашук И. И. Современное право международных договоров. Т. 1. С. 469.

563

СЗ РФ. 2012. № 15. Ст. 1810.

564

Бюллетень международных договоров. 2012. № 6.

565

См. Руководство по выполнению директив, базирующихся на принципах Нового и Глобального подхода, разработанное Европейской комиссией // «http://www.rgtr.ru/netcat_fi les/163/52/h_cf99a9cd3f4941972a206199bc9e2bdb».

566

См. Руководство по выполнению директив, базирующихся на принципах Нового и Глобального подхода, разработанное Европейской комиссией // «http://www.rgtr.ru/netcat_fi les/163/52/h_cf99a9cd3f4941972a206199bc9e2bdb».

567

См. Руководство по выполнению директив, базирующихся на принципах Нового и Глобального подхода, разработанное Европейской комиссией // «http://www.rgtr.ru/netcat_fi les/163/52/h_cf99a9cd3f4941972a206199bc9e2bdb».

568

Зотов Ф. П., Пойлов О. А. Технические основы для свободного обращения российской промышленной продукции на европейском рынке // Технологии качества жизни. 2008. № 1. С. 46.

569

Некоторые директивы Нового Подхода включают процедуры, которые отклоняются от тех, которые используются в «стандартных» директивах Нового Подхода, например процедура положениях о гарантиях в директиве 73/23/ЕЭС по низковольтному оборудованию или процедуры оценки соответствия в директиве 89/106/ ЕЭС по строительным изделиям.

570

См.: «http://www.rgtr.ru/netcat_files/163/52/h_cf99a9cd3f4941972a206199bc9e2bdb».

571

Подробнее об актах Европейского союза см. § 1 гл. 2 настоящего издания.

572

См.: Официальный журнал Европейских Сообществ. 1998. 21 июля. Вып. 204.

573

См., например, Консультативный документ, подготовленный Генеральным Директоратом по промышленным предприятиям по анализу Нового подхода от 26 октября 2001 г. № SOGS N426 EN. Информация приводится в соответствии с содержанием документа на официальном сайте Директората Европейской Комиссии: «http://www.rgtr.ru/netcat_files/163/52/h_23ece5875a3fc8cae096510122101607».

574

Материал приводится в соответствии с данными Консультативного документа, подготовленного Генеральным Директоратом по промышленным предприятиям по анализу Нового подхода от 26 октября 2001 г. № SOGS N426 EN. Подробная информация на официальном сайте Директората Европейской Комиссии: «http://www.rgtr.ru/netcat_files/163/52/h_23ece5875a3fc8cae096510122101607».

575

См.: Путеводитель по Европейской Стандартизации. Часть V. Техническое содействие и стандартизация. Глава 3. Техническое содействие и наращивание потенциала в области Технических барьеров в торговле (ТБТ) (с изм. на 15 ноября 2003 г.). Статус документа: Рабочий документ ЕС. Enterprise DG Unit. Информация с официального сайта ЕС: «http://www.rgtr.ru/netcat_files/163/52/h_23ece5875a3fc8cae096510122101607».

576

Путеводитель по Европейской Стандартизации. Ч. V. Техническое содействие и стандартизация. Гл. 3. Техническое содействие и наращивание потенциала в обла сти Технических барьеров в торговле (ТБТ) (с изм. на 15 ноября 2003 г.). Статус документа: Рабочий документ ЕС. Enterprise DG Unit. Информация с официального сайта ЕС: «http://www.rgtr.ru/netcat_files/163/52/h_23ece5875a3fc8cae096510122101607».

577

Материалы по заключению соглашений о взаимном признании и их вступлении в силу приводятся в соответствии с документами, размещенными на официальном сайте Еврокомиссии: «http://trade-info.cec.eu.int/tbt/index.cfm».

578

СПС «КонсультантПлюс».

579

На услуги пока не распространяется.

580

Материалы приводятся в соответствии с документами, размещенными на официальном сайте Еврокомиссии: «http://trade-info.cec.eu.int/tbt/index.cfm» от 30 августа 2008 г.

581

СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. I). Ст. 5140.

582

См.: Лукьянова В. Ю. Технический регламент в системе российского законодательства. М., 2009. С. 179.

583

СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 6.

584

Зотов Ф. П., Пойлов О. А. Технические основы для свободного обращения российской промышленной продукции на европейском рынке // Технологии качества жизни. 2008. Т. 8. № 1. С. 46.

585

См.: Directive 98/34/EC of the European Parliament and of the Council of 22 June 1998 laying down a procedure for the provision of information in the fi eld of technical standards and regulations.

586

См.: Терещенко Л. К., Калмыкова А. В. Техрегулирование 2012. Инструментарий формирования единого экономического пространства // Журнал российского права. 2010. № 5. С. 122.

587

См.: Терещенко Л. К., Калмыкова А. В. Указ. соч.

588

Лафитский В. И. Техническое регулирование в зарубежных странах // Журнал российского права. 2006. № 9. С. 18.

589

Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. I). Ст. 5140.

590

СПС «Законодательство стран СНГ».

591

СПС «Законодательство стран СНГ».

592

Слюсарь Н. Б., Евдокимова И. А. Аспекты формирования таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации // Международное публичное и частное право. 2009. № 6. С. 7, 8.

593

См.: Лукьянова В. Ю. Юридические презумпции в законодательстве о техническом регулировании // Законодательство и экономика. 2006. № 10.

594

См.: Терещенко Л. К., Тихомиров Ю. А., Хабриева Т. Я. Концепция правового обеспечения технического регулирования // Журнал российского права. 2009. № 6.

595

См.: Саламатов В. Техрегулирование 2012: формирование системы технического регулирования стран Таможенного союза // «http://www.minpromtorg.gov.ru/industry/metrology/59».

596

См.: Енин Ю. И. Законодательство государств – членов ЕврАзЭС в области технического регулирования (некоторые аспекты нетарифного регулирования) // Право и экономика. 2005. № 5.

597

К таким договорам следует отнести: Соглашение об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории Таможенного союза от 11 декабря 2009 г. (СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4985); Соглашение о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению оценке (подтверждению) соответствия от 11 декабря 2009 г. (СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4986); Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 г. (СЗ РФ. 2012. № 5. Ст. 536). Кроме того, следует отметить, что ряд действующих международных договоров, заключенных под эгидой Евразийского экономического сообщества, имеют важное юридическое значение для технического регулирования в Таможенном союзе. В частности, это следующие международные договоры: Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств – членов Евразийского экономического сообщества от 24 марта 2005 г. (Бюллетень международных договоров. 2008. № 8); Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г. (Бюллетень международных договоров. 2012. № 8).

598

См. подробнее: Морозов А. Н. Международно-правовые аспекты технического регулирования в Таможенном союзе // Журнал российского права. 2012. № 4. С. 77–85.

599

См.: Терещенко Л. К., Калмыкова А. В., Лукьянова В. Ю. Техническое регулирование на современном этапе // Законодательство и экономика. 2007. № 4.

600

СПС «КонсультантПлюс». В качестве первоочередных технических регламентов Таможенного союза следует, в частности, назвать: О безопасности низковольтного оборудования; О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков; О безопасности упаковки; О безопасности железнодорожного подвижного состава; О безопасности мяса и мясопродуктов; О безопасности рыбы и рыбной продукции; О требованиях к выбросам автомобильной техникой вредных (загрязняющих) веществ; О требованиях к бензинам, дизельному топливу и мазутам; О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением; О безопасности продукции легкой промышленности; О безопасности маломерных судов; О безопасности взрывчатых веществ и изделий на их основе; О требованиях энергетической эффективности бытовых, иных энергопотребляющих устройств и их маркировке.

601

СПС «КонсультантПлюс».

602

Технический регламент Таможенного Союза «О безопасности игрушек» (утвержден решением Комиссии Таможенного союза от 23 сентября 2011 г. № 798); Технический регламент Таможенного Союза «О безопасности пиротехнических изделий» (утвержден решением Комиссии Таможенного союза от 16 августа 2011 г. № 770); Технический регламент Таможенного Союза «О безопасности упаковки» (утвержден решением Комиссии Таможенного союза от 16 августа 2011 г. № 769); Технический регламент Таможенного Союза «О безопасности низковольтного оборудования» (утвержден решением Комиссии Таможенного союза от 16 августа 2011 г. № 768); Технический регламент Таможенного Союза «О безопасности парфюмерно-косметической продукции» (утвержден решением Комиссии Таможенного союза от 23 сентября 2011 г. № 799); Технические регламенты Таможенного Союза: «О безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта», «О безопасности высокоскоростного железнодорожного транспорта» «О безопасности железнодорожного подвижного состава» (утверждены решением Комиссии Таможенного союза от 15 июля 2011 г. № 710) // СПС «КонсультантПлюс».

603

СПС «КонсультантПлюс».

604

См. подробнее: Калмыкова А. В., Каширкина А. А., Лукьянова В. Ю., Морозов А. Н. Система правовых актов в сфере технического регулирования в условиях формирования Единого экономического пространства // Журнал российского права. 2011. № 6. С. 88–100.

Content

Анна Каширкина, Андрей Морозов
Международно-правовые модели Европейского Союза и Таможенного союза: сравнительный анализ

Введение

Глава 1. Правовая природа и характерные черты межгосударственной интеграции в Европейском Союзе и Таможенном союзе

§ 1. Правовые аспекты развития межгосударственной интеграции

§ 2. Правовая природа и международно-правовые особенности Европейского Союза как межгосударственного интеграционного объединения

§ 3. Понятие и особенности международно-правовой модели Европейского Союза

§ 4. Развитие интеграционных процессов на постсоветском пространстве

§ 5. Динамика интеграции государств – участников Таможенного союза

§ 6. Международно-правовая модель Таможенного союза

§ 7. Сравнительно-правовой анализ международно-правовых моделей Европейского Союза и Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана

Глава 2. Институциональная и правовая системы Европейского Союза и Таможенного союза

§ 1. Институциональная система Европейского Союза и виды актов, принимаемых Европейским Союзом

§ 2. Функционирование Суда Европейского Союза как одного из институтов ЕС

§ 3. Система органов Таможенного союза

§ 4. Виды международно-правовых актов и характерные черты международно-правового инструментария Таможенного союза и ЕврАзЭС

§ 5. Особенности функционирования системы разрешения споров в Таможенном союзе

Глава 3. Выполнение международно-правовых актов Европейского Союза и Таможенного союза

§ 1. Международная правоспособность Европейского Союза по заключению международных договоров

§ 2. Особенности выполнения договорных обязательств Европейским Союзом

§ 3. Альтернативные способы сближения национальных законодательств в Европейском Союзе

§ 4. Доктринальные подходы к выполнению международных договоров, заключаемых в рамках межгосударственных интеграционных объединений

§ 5. Особенности и характерные черты имплементации международных обязательств Российской Федерации, вытекающих из членства в Таможенном союзе

§ 6. Разрешение коллизий между актами Таможенного союза и национальным законодательством

§ 7. Понятие и специфика мониторинга международно-правовых актов Таможенного союза и Евразийского экономического сообщества

§ 8. Контроль за реализацией международных обязательств, вытекающих из членства в Таможенном союзе, осуществляемый органами Таможенного союза

§ 9. Внутригосударственный контроль за реализацией международно-правовых обязательств, принятых Российской Федерацией как государством – участником Таможенного союза

§ 10. Международно-правовые аспекты эффективности международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза и решений органов Таможенного союза

§ 11. Законодательное обеспечение синхронизации сроков выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключаемых в рамках Таможенного союза и ЕврАзЭС

§ 12. Институт временного применения международных договоров в рамках Таможенного союза

Глава 4. Особенности механизма функционирования правовых моделей Европейского Союза и Таможенного союза в конкретных областях: техническое регулирование в рамках Европейского Союза и Таможенного союза

§ 1. Правовая модель технического регулирования в Европейском Союзе

§ 2. Международно-правовые аспекты технического регулирования в ЕврАзЭС и Таможенном союзе

Заключение

Примечания