Нильс Брузелиус, Вернер Ротенгаттер, Бент Фливбьорг

Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Bent Flyvbjerg

Nils Bruzelius

Werner Rothengatter

Megaprojects and Risk

An Anatomy of Ambition

Бент Фливбьорг

Нильс Брузелиус

Вернер Ротенгаттер

Мегапроекты и риски

Анатомия амбиций

Перевод с английского

Перевод ЗАО «Компания ЭГО Транслейтинг»

Корректор М. Султанова

Компьютерная верстка М. Поташкин

Художник С. Прокофьева

© Bent Flyvbjerg, Nils Bruzelius, Werner Rothengatter, 2003

© Издание на русском языке, перевод, оформление. ООО «АЛЬПИНА ПАБЛИШЕР», 2014

Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

© Электронная версия книги подготовлена компанией ЛитРес (www.litres.ru)

* * *

Благодарности

Мы хотели бы поблагодарить людей и организации, которые помогли нам в создании этой книги. Особую благодарность мы хотели бы выразить Патрику Понсоллу и Джону Ноултону, проект Eurotunnel, Могенс Бундгаард-Нильсен, компания Sund & Bælt Holding, и Оле Заччи, Министерство транспорта Дании. Они и их сотрудники не только предоставили нам данные для анализа практических примеров, но также высказали критические комментарии относительно более ранней версии рукописи книги.

Мы также хотим поблагодарить Мартина Уочса, Калифорнийский университет в Беркли, и Дона Пикрелла, Национальный центр транспортных систем им. Вольпе в Кембридже, штат Массачусетс, за их комментарии к нашему анализу перерасхода средств. Пер Хоман Ясперсен, Университет Роскильде, внес существенный вклад в наше изучение воздействий на окружающую среду и рисков для нее. Роджер Викерман, Университет Кента в Кентербери, дал ценные комментарии к главе о результатах регионального и экономического развития. Также мы благодарны следующим коллегам за их неоценимую помощь на различных этапах исследования и написания этой книги: Джиму Боману, Ирэне Кристиансен, Джону Драйзеку, Рафаэлю Фишлеру, Ральфу Гакенхеймеру, Маартену Хайеру, Метте Скамрис Холм, Энди Джамисону, Биллу Кейту, Финну Кьерсдам, Мэри Роуз Ливерани, Киму Линджу Нилсену, Тиму Ричардсону, Ивонне Ридин, Эду Сойа, Майклу Сторперу, Энди Торнли, Джиму Трогмортону и Алану Вулфу. Очень полезные комментарии для подготовки заключительной версии печатного текста предоставили два анонимных рецензента от издательства Кембриджского университета (Cambridge University Press).

Транспортная отрасль и ее учреждения едва ли находятся в авангарде информационной свободы. В некоторых случаях мы не могли с помощью официальных каналов получить данные и всестороннюю информацию, необходимую для написания книги в том виде, как мы себе представляли. Мы благодарны тем смельчакам, которые смогли найти неофициальные способы передачи недостающей информации, когда официальные каналы иссякли. По понятным причинам мы не называем имен.

Лилли Глэд задействовала все свое профессиональное мастерство, чтобы наши черновики превратились в удобочитаемые рукописи. Анни Баск Нильсен оказала ценную помощь в приобретении литературы, которая была положена в основу исследования. Проведение исследования и создание книги стали возможны благодаря щедрым грантам, предоставленным Транспортным советом Дании (Danish Transport Council) и Ольборгским университетом. Наконец, мы хотим поблагодарить нашего редактора издательства Кембриджского университета Сару Каро, оказавшую неоценимую помощь в сопровождении книги в процессе издания. Бент Фливбьорг был лидером группы, проводившей исследования, положенные в основу книги, и является основным автором книги. Мы приносим извинения всем тем, кого забыли здесь упомянуть. Мы несем полную ответственность за ошибки или упущения в этой книге.

1. Парадокс мегапроектов

Новое явление

Во всем мире, куда бы мы ни отправились, мы сталкиваемся с новым политическим и физическим явлением: инфраструктурными мегапроектами, стоимость которых оценивается во многие миллиарды долларов. В Европе это туннель через пролив Ла-Манш, Эресундский мост между Данией и Швецией, мост Васко да Гама в Португалии, немецкий поезд MAGLEV, курсирующий между Берлином и Гамбургом. Это создание высокоскоростной железнодорожной сети по всей Европе, межнациональных систем автострад, туннелей в Альпах, транспортных сообщений через Балтийское море между Германией и Данией, планы превращения аэропортов местного масштаба в узловые аэропорты Европы, огромные инвестиции в новые грузовые порты, проекты транспортной инфраструктуры стоимостью 200 миллиардов марок, предназначенные исключительно для функционирования внутри Германии, транспортные сообщения через Гибралтарский и Мессинский проливы, самый длинный в мире автомобильный туннель, расположенный в Норвегии, не говоря уже о новых и расширяющихся телекоммуникационных сетях, системах международных трубопроводов для транспортировки нефти и газа и межнациональных электрических сетях для удовлетворения растущей потребности развивающегося европейского энергетического рынка. Создается впечатление, что каждая страна, объединившись со своими ближайшими соседями, занимается продвижением этого нового явления под названием «мегапроект» на европейской политической сцене. И Европейский союз с его грандиозной схемой создания так называемых «трансъевропейских сетей» является горячим сторонником и даже инициатором таких проектов, будучи движущей силой в создании и адаптации нормативной базы, правовых режимов, предназначенных для того, чтобы сделать эти проекты жизнеспособными[1].

Подобную ситуацию можно наблюдать как в индустриально развитых, так и в развивающихся странах в других частях света, от Азии до Северной и Южной Америк. В качестве примеров можно привести аэропорт Чхеклапкок в Гонконге, туннель Циньлин в Китае, мост Акаси-Кайкё в Японии, туннель под бухтой Сидней-Харбор, Северо-Южную скоростную автомагистраль в Малайзии, скоростную автомагистраль второго уровня в Таиланде и предложения об объединенной евразийской транспортной сети. В Америке это Большой Бостонский туннель, автострады и железные дороги в Калифорнии, новый международный аэропорт Денвера, мост Конфедерации в Канаде, суперавтострада между Сан-Паулу и Буэнос-Айресом, Межокеанический транспортный коридор через всю Южную Америку – от Атлантики до Тихого океана, и автострада Венесуэла – Бразилия. И даже предложенный США проект на 50 миллиардов долларов, который должен связать США и Россию через Берингов пролив – «самый грандиозный проект в истории», по словам его промоутеров, – не упущен в планах мегапроектов[2]. Выходят за рамки транспортной инфраструктуры плотина «Три Ущелья» в Китае, газовые трубопроводы в России, плотина Пергау в Малайзии, защита от паводков в Бангладеш, газовый трубопровод между Боливией и Бразилией, линия электропередач между Венесуэлой и Бразилией и, наконец, самый крупномасштабный проект – Интернет с соответствующими инфраструктурными и телекоммуникационными проектами.

Мегапроекты – это лишь часть на удивление связанной цепочки событий, «Великой войны за независимость от пространства».

Общество нулевого трения

Мегапроекты – лишь часть на удивление связанной цепочки событий. Социолог Зигмунт Бауман проницательно называет это «Великой войной за независимость от пространства» и рассматривает возникающую новую мобильность как самый мощный и самый желанный фактор расслоения в современном обществе[3]. Поль Вирильо говорит о «конце географии», в то время как другие говорят о «смерти расстояния»[4]. Билл Гейтс, основатель и глава Корпорации Microsoft, назвал этот феномен «капитализм без трений» и рассматривает его как новую стадию развития капитализма[5]. А если Microsoft и Гейтс выделяют концепцию или продукт, всем настоятельно рекомендуется обратить на это внимание. «Общество без трений» может звучать как рекламный лозунг в контексте его использования. Но это не так. Термин определяет качественно новую стадию социально-экономического развития.

В этой ситуации термин «инфраструктура» стал ключевым наряду с «технологией». Инфраструктура быстро превратилась из предварительного условия для производства и потребления в самую суть деятельности. Два наиболее впечатляющих примера – доставка точно вовремя и мгновенный доступ в Интернет. Инфраструктура – великий покоритель пространства, а власть, богатство и статус все больше принадлежат тем, кто знает, как сократить пространство или как извлечь из этого пользу[6].

Сегодня инфраструктура играет ключевую роль в создании так называемого нового мирового порядка, где люди, товары, энергия, информация и деньги перемещаются с беспрецедентной легкостью. Здесь политика расстояния – это устранение расстояния. Имя утопии – общество нулевого трения. И даже если мы никогда не достигнем утопической свободы от трений, мы можем к ней приблизиться, как это сегодня происходит с распространением Интернета. Современные люди явно предпочитают независимость от пространства и последовательно уменьшают неудобства, связанные с расстояниями, улучшая и расширяя транспортную инфраструктуру, в том числе телекоммуникации и энергию.

Мегапроекты занимают центральное положение в новой политике пространства, поскольку инфраструктура все больше строится и развивается как мегапроект. Таким образом, в прошедшем десятилетии произошло резкое увеличение размаха и количества крупномасштабных инфраструктурных проектов, получающих комбинированную поддержку национальных и наднациональных правительств, частного капитала и банков развития.

Для многих проектов характерна поразительно скудная документация об их экономических показателях, влиянии на экологию и поддержке общества.

Парадокс эффективности

Здесь кроется парадокс. В то время как все больше и больше крупных инфраструктурных проектов предлагается и реализуется по всему миру, становится ясно, что для многих проектов характерна поразительно скудная документация об их экономических показателях, влиянии на экологию и поддержке общества[7]. Перерасход средств и доходы ниже ожидаемых часто ставят под сомнение жизнеспособность проекта и превращают проекты, изначально продвигаемые как эффективные средства экономического роста, в возможные препятствия этому росту. Туннель под Ла-Маншем, открытый в 1994 г., чье строительство обошлось в 4,7 миллиарда фунтов стерлингов, наглядно иллюстрирует именно такой случай. Превышение расходов на строительство на 80 процентов поставило под угрозу банкротства несколько организаций, затраты на финансирование на 140 процентов превысили прогнозируемые, а доходы составили меньше половины от ожидаемых (см. главы 2–4). Перерасход средств на строительство нового международного аэропорта в Денвере, открытого в 1995 г., достиг почти 200 процентов от планировавшихся 5 миллиардов долларов США, а пассажиропоток в год открытия составил только половину от проектируемого. Проблемы функционирования нового аэропорта Чхеклапкок в Гонконге стоимостью в 20 миллиардов долларов США, открытого в 1998 г., с самого начала привели к огромному увеличению затрат и снижению доходов в самом аэропорту; они распространились на всю экономику Гонконга, приведя к негативным последствиям для ВВП[8]. Через девять месяцев работы журнал The Economist назвал аэропорт, стоивший экономике Гонконга 600 миллионов долларов США, «провальным»[9]. Фиаско могло быть всего лишь проблемой начального этапа, хотя и дорогостоящей, но именно этот тип расходов реже всего принимается во внимание при планировании мегапроектов.

Кто-то может возразить, что, в конечном счете, перерасход средств не так уж и значим и что наиболее монументальные проекты, потрясающие воображение всего мира, имели немалый перерасход. Однако подобные аргументы явно поверхностны. Физический и экономический масштабы сегодняшних мегапроектов таковы, что успех или провал только одного проекта может оказать влияние на целые нации через определенный промежуток времени, длительный или не очень. Вот что пишет Эдвард Мерроу в исследовании мегапроектов RAND:

«В успех мегапроектов вложены настолько огромные суммы, что балансовые отчеты компаний и даже правительственные счета платежного баланса в течение многих лет могут зависеть от его результатов… Успех этих проектов настолько важен для их спонсоров, что в противном случае могут рухнуть и фирмы, и даже правительства»[10].

Аналитики заявляют, что даже в такой большой стране, как Китай, экономические результаты отдельного мегапроекта, такого, как плотина «Три Ущелья», «могут препятствовать экономической жизнеспособности страны в целом»[11]. Ассоциация крупных проектов в Оксфорде, организация подрядчиков, консультантов, банков и других учреждений, заинтересованных в развитии мегапроектов, в своем недавнем выступлении заявила о «многострадальной истории финансовых перерасходов наиболее крупных проектов в государственном секторе». Вывод другого исследования, финансируемого Ассоциацией, гласит, что «в слишком большом количестве проектов делается то, чего не следовало бы»[12]. Мы могли бы добавить к этому, что катастрофическая ситуация, выявленная Ассоциацией крупных проектов в отношении финансовых перерасходов, вовсе не ограничивается только государственным сектором. Перерасход средств в частном секторе – тоже обычное явление.

Что касается экологических и социальных последствий проектов, можно заметить также, что они часто вообще не принимаются во внимание в процессе разработки проекта или сильно недооцениваются[13]. В Скандинавии учредители транспортных сообщений Эресунд и Большой Бельт сначала пытались игнорировать или преуменьшать значение экологических аспектов вопроса, но, в конечном счете, были принуждены экологическими организациями и группами общественного протеста включить эти вопросы в повестку дня (см. главу 5). В Германии проекты высокоскоростных железных дорог постоянно подвергались критике за то, что не учитывали разрушительного воздействия на окружающую среду. За то же самое обычно критикуют и плотины. Однако экологические проблемы, на которые не обращали внимания в процессе подготовки проекта, обычно дают о себе знать во время строительства и эксплуатации; и если к ним не относиться серьезно, они часто дестабилизируют естественную среду, общество и сами мегапроекты. Более того, неоднократно оказывалось, что положительное влияние на развитие региона, обычно всячески превозносимое учредителями проекта ради получения политического одобрения своей деятельности, либо невозможно измерить, либо незначительно, либо вообще оказывается негативным (см. главу 6).

Вследствие этого анализ затрат и результатов, анализ финансового состояния и экспертиза экологического и социального влияния, которые обычно проводятся в ходе подготовки мегапроектов, подвергаются сомнению, критикуются и осуждаются намного чаще и более резко, чем в любой другой профессиональной области. Разработка мегапроекта сегодня – это не та область, где фигурируют так называемые «честные цифры»[14]. Это сфера, где одна группа профессионалов называет работу другой группы не только «предвзятой» и «имеющей серьезные недостатки», но и «создающей серьезные препятствия»[15]. И это происходит еще до того, как дело принимает неблагоприятный оборот. В ситуациях еще большего противоборства при поливании друг друга грязью, сопровождающем многие мегапроекты, слова уже другие: «обман», «манипуляция», и даже «ложь» и «проституция»[16]. Нравится нам это или нет, но разработка мегапроектов в настоящее время – это область, где мало чему можно доверять, даже цифрам, а некоторые сказали бы: особенно цифрам, представленным аналитиками.

Наконец, учредители проектов часто нарушают требования принятой практики хорошего управления, прозрачности и участия в политическом и административном принятии решений либо из невежества, либо потому, что расценивают такие методы как помеху для запуска проектов. Гражданское общество не имеет такого же права голоса на этой арене общественной жизни, как на других; обычно граждан держат на существенном расстоянии от принятия решений в мегапроектах. В некоторых странах это положение вещей может постепенно меняться, но до сих пор мегапроекты часто окружены политикой недоверия. Люди опасаются, что политическое неравенство в доступе к процессам принятия решений приведет к неравному распределению рисков, расходов и выгод от проектов[17]. Широкая общественность часто скептически или отрицательно настроена по отношению к проектам; граждане и заинтересованные группы организуют протесты. Время от времени тайные группировки даже подстрекают на откровенный саботаж проектов, хотя публично говорят об этом нечасто из страха провокации подобных партизанских действий со стороны других[18]. Скандинавы, как и граждане любой другой страны, испытывавшие в последнее десятилетие трудности осуществления одного мегапроекта за другим, для описания отсутствия прозрачности и участия граждан в принятии решений в мегапроектах придумали термин «дефицит демократии». Тот факт, что этот специальный термин, характеризующий ситуацию с принятием решений в мегапроектах, быстро вошел в употребление, показывает, насколько часто большие группы населения расценивают положение дел в этой области как неудовлетворительное.

Гражданское общество не имеет такого же права голоса на этой арене общественной жизни, как на других. Мегапроекты часто окружены политикой недоверия.

Риск, демократия и власть

Парадокс мегапроектов состоит в том, что, несмотря на жалкие показатели эффективности многих проектов, их число постоянно растет. В этой книге мы связываем идею парадокса мегапроектов с идеей риска и отождествляем главные причины парадокса мегапроектов с неадекватной оценкой риска и недостатком ответственности в процессе принятия решений. Затем мы переходим к возможным способам решения этой проблемы. Мы покажем, что в отношении риска большинство оценок мегапроектов исходит из того, что инфраструктурная политика и проекты существуют в предсказуемом ньютоновском мире причины и следствия, где все происходит согласно плану, по крайней мере, они претендуют на это. В действительности же мир подготовки и реализации мегапроектов очень рискованный, здесь все происходит лишь с некоторой долей вероятности и редко совпадает с первоначально задуманным.

Социологи, такие, как Ульрих Бек и Энтони Гидденс, утверждают, что в современном обществе риск все чаще становится центром для всех аспектов человеческой деятельности; что мы живем в «обществе риска», где размышления о социальных, экономических, политических и экологических проблемах обречены на провал, если при их решении не учитывается риск[19]. Если этот диагноз правилен, а мы докажем, что для мегапроектов он справедлив, тогда нельзя продолжать действовать так, как будто риск не существует, или недооценивать риск в столь дорогостоящей и важной области, как разработка мегапроектов.

Подход Бека-Гидденса к феномену общества риска – наша отправная точка для понимания риска и его особой значимости для современного общества. И все же этот подход не слишком далеко продвигает нас в желаемом направлении. Проблема теорий, подобных теории Бека-Гидденса, заключается в том, что они используют понятие риска главным образом как метафору для сформировавшейся современности. Мы хотим выйти за рамки символов и теорий и использовать риск как аналитическую структуру и ориентир для фактического принятия решения. Для этого мы рассмотрим ряд идей о том, как оценка риска может использоваться в качестве инструмента для управления им[20]. По словам Сильвио Фантовича и Джерома Рейвеца, когда факты неясны, ставки на решения высоки, а ценности спорны, в основе принятия решения должна лежать оценка риска[21]. Все большее количество областей, где общество принимает решения, отвечают этим критериям. Разработка мегапроектов – одна из них.

Мы не думаем, что риск можно исключить из общества риска. Однако мы считаем, что риск нужно признавать гораздо более явно и управлять им намного лучше и с большей ответственностью, чем это обычно происходит сегодня. Так же, как Ортвин Ренн, Томас Уэблер и другие, мы придерживаемся мнения, что к процессу оценки и управления риском помимо обычного круга лиц, включающего правительственных экспертов, чиновников и политиков, необходимо привлекать граждан и заинтересованных лиц и учитывать их опыт и компетенцию[22]. Здесь под заинтересованными лицами мы понимаем ключевые институты, такие как неправительственные организации, различные правительственные уровни, представителей промышленных интересов, научно-техническую экспертизу и СМИ. Некоторые представители этих групп заинтересованных лиц будут утверждать, что они выступают во имя общественного блага, а некоторые, хотя и не все, так и будут делать. Учитывая, что такие заинтересованные лица не всегда являются достойными представителями общественности, мы считаем необходимым как с демократической, так и с прагматической точки зрения всячески привлекать общественность к принятию решений. Такое привлечение должно происходить через тщательно разработанные совещательные процессы, начиная с этапа обсуждения и в течение всего процесса осуществления крупномасштабных проектов[23]. Так же как Ренн и Уэблер, мы считаем, что нужно максимально использовать коллегиальный и совещательный подходы для привлечения общественности и заинтересованных лиц и что результатом будут более обоснованные и демократические решения, связанные с риском.

Однако мы признаем, что совещательные подходы к риску, основанные на коммуникативной рациональности и доброй воле участников, могут лишь отчасти улучшить качество принимаемых решений и часто терпят фиаско в отношении мегапроектов[24]. Это происходит потому, что интересы и властные отношения, вовлеченные в мегапроекты, обычно очень сильны, что нетрудно понять, учитывая огромные суммы денег на кону, большое количество рабочих мест, воздействие на окружающую среду, национальный престиж и так далее. Коммуникативный и совещательный подходы хорошо работают как идеальные оценочные эталоны для принятия решений, но они совершенно беспомощны перед лицом власти[25]. А ведь именно покровительство власти, а не приверженность совещательным идеалам часто определяет разработку мегапроектов. Кроме совещательных процессов мы также остановимся на способах влияния на властные отношения и результаты и их уравновешивание путем реформирования институциональных механизмов, которые формируют контекст принятия решений в мегапроектах[26].

Главная идея книги, основанная на таком подходе к риску, заключается в том, что успешное принятие решений – это не только вопрос лучшей и более рациональной информации и коммуникаций, но также и институциональных механизмов, обеспечивающих ответственность и особенно ответственность за риск. Мы рассматриваем ответственность не только как вопрос, касающийся периодических выборов, но как постоянный диалог между гражданским обществом и управленцами, а также в отношении организаций, несущих ответственность друг перед другом через соответствующие проверки и оценки[27]. Таким образом, мы заменяем традиционный решенческий подход к разработке мегапроектов более современным институциональным, основанным на методах и правилах, объединяющих риск и ответственность[28]. Мы считаем также, что наш подход должен опираться на фактический опыт конкретных проектов. Мы ставим своей целью обеспечить реалистическое понимание насущных проблем и выдвинуть предложения, желаемые на практике и возможные для осуществления.

Краткий обзор

Мы выстраиваем наши доводы в пользу нового подхода к принятию решений в мегапроектах в два этапа. В первой половине книги мы определяем недостатки традиционного подхода к разработке мегапроектов. Исходя из этого, мы аргументируем необходимость другого подхода. Наша критика традиционного подхода работает на упреждение. Критикуя, мы вскрываем проблемы, которые необходимо решать с помощью альтернативного подхода. Во второй половине книги мы эмпирически и теоретически рассматриваем, как можно преодолеть недостатки традиционного подхода, обращая особое внимание на риск, институциональные вопросы и ответственность. И наконец, в приложении мы предлагаем читателям рассмотреть пример из реальной практики, показывающий, как наш подход к принятию решений в мегапроектах был применен в конкретном проекте, над которым мы работали в качестве консультантов датского правительства, а именно в проекте транспортного сообщения по Балтийскому морю, связывающего Германию с Данией через пролив Фемарн-Бельт, одном из крупнейших межнациональных инфраструктурных проектов в мире.

На протяжении всей книги мы иллюстрируем основные идеи, опираясь на опыт тщательного изучения трех недавних мегапроектов, образующих часть так называемой Трансъевропейской транспортной сети, финансируемой Евросоюзом и национальными правительствами:

1. Туннель под Ла-Маншем между Францией и Великобританией, известный под названием «Chunnel», открытый в 1994 г. – самый длинный подводный железнодорожный туннель в Европе;

2. Транспортное сообщение Большой Бельт, открытое в 1997–1998 гг., которое соединяет Восточную Данию с континентальной Европой и включает самый длинный подвесной мост в Европе плюс второй по длине подводный железнодорожный туннель;

3. Транспортное сообщение Эресунд между Швецией и Данией, открытое в 2000 г. и соединяющее остальную часть Скандинавии с континентальной Европой.

Эти три ситуационных исследования дополнены данными многих других крупных проектов, главным образом в области транспортной инфраструктуры, но также и других областей, таких как информационные технологии, электростанции, водное хозяйство, нефте– и газодобыча и космические проекты. Экономика и политика строительства моста или аэропорта, несомненно, во многом отличаются от исследований космоса, управления водным хозяйством или обеспечения глобального доступа в Интернет. Но, несмотря на подобные различия, наши данные показывают, что существует и значительное сходство, например, касательно превышения запланированных расходов и финансового риска, где мы находим удивительно сходную модель в различных типах проектов. Мы показываем, что меры по обеспечению ответственности, необходимой для выявления и снижения систематической недооценки затрат, переоценки прибыли и других рисков, достаточно похожи для многих проектов. Таким образом, несмотря на то что основной акцент в книге сделан на разработку транспортных инфраструктурных мегапроектов, выработанный подход применим и для других типов мегапроектов.

Наши ситуационные исследования и другие данные охватывают проекты как государственного, так и частного секторов. Мы доказываем, что для мегапроектов не существует простой формулы разделения правительства и бизнеса. Мегапроекты столь сложны, что, по сути, они в значительной степени являются гибридом. Это касается даже проектов, которые считаются полностью частными, например, туннель под Ла-Маншем, поскольку очевидная сложность и потенциальное значение мегапроекта требует существенного участия государственного сектора во многих вопросах, касающихся, например, безопасности и защиты окружающей среды. Таким образом, сотрудничество государственного и частного секторов является решающим даже для проектов частного сектора. Но вопрос состоит не в том, необходимо ли такое сотрудничество, а в том, как его осуществлять. В главах 9 и 10 мы останавливаемся на этом вопросе и по-новому очерчиваем границы общественного и частного участия в разработке мегапроектов с целью улучшения управления рисками.

Связывая идею мегапроектов с идеей риска, мы надеемся внести свой вклад в исследования рисков и привлечь внимание к этой теме. Насколько нам известно, никакое другое исследование сегодня этим не занимается. При написании книги мы ориентировались на межотраслевую аудиторию студентов и ученых, представляющих социальные науки и науки, изучающие процесс принятия решений с учетом рисков, представителей государственной политики и планирования, начиная от социологии и социальной политики до политических наук и государственной политики, включая государственное управление, руководство и планирование. Политики, управленцы и проектировщики также являются важной целевой группой книги, как и консультанты, аудиторы и другие практики, разрабатывающие мегапроекты. Мы настаиваем, что правительства и разработчики, продолжающие игнорировать информацию и предложения, представленные здесь, действуют на свой страх и риск. Мегапроекты становятся все более общественными и в высокой степени политизированными предприятиями, привлекающими значительное международное внимание и обладающими большим потенциалом создания дурной славы.

Плотина «Три Ущелья», упомянутая выше, является тому доказательством, так же как 650-километровый газопровод Мьянма-Таиланд и вспомогательная дорога, построенная через девственные природные леса и ареалы. Известное во всем мире своими путеводителями издательство Lonely Planet решило честно напечатать в своем популярном путеводителе по Таиланду недвусмысленный протест против трубопровода, в котором прямо называет действия тайского правительства и упомянутых транснациональных компаний, таких как American Unocal и French Total, «жульничеством», «позором» и «преподнесением совершившегося факта»[29]. Lonely Planet призывает читателей присоединяться к протестам против проекта и предоставляет, как всегда, исчерпывающие сведения: адреса, телефоны и номера факсов там, где это возможно. Вряд ли Тайское управление по туризму хотело бы подобным образом представить свою страну гостям, и, разумеется, это не та известность, которой желали бы транснациональные корпорации, если бы у них был выбор. Но мы считаем, что выбор существует: есть другой способ работы с мегапроектами, и эта книга объясняет его суть.

И наконец, хотя книга вовсе не предназначена для неспециалистов, мы все же надеемся, что граждане, объединения, активисты, СМИ и широкая общественность, проявляющие интерес и испытывающие влияние мегапроектов, сделают для себя полезные открытия, например, касающиеся политических игр и жульничества, с которыми они могут столкнуться, если окажутся вовлеченными в мегапроекты. Понимание анатомии мегапроектов необходимо для того, чтобы стать сильным игроком в разработке проектов. И, как уже упоминалось, мы расцениваем более активное вмешательство гражданского общества и заинтересованных групп в принятие решений по мегапроектам как необходимое условие более обоснованных и демократических решений.

Теоретики общества риска и демократии недавно подошли к изучению типа практической политики и планирования, необходимого для работы с риском при практическом общественном обсуждении и принятии решений. «В обществе риска, – согласно выводам одного из исследований, – государственная политика требует долгосрочного планирования в условиях неопределенности в четко очерченных границах принципов и фактических данных, что позволяет обеспечивать эстафетное и гибкое принятие решений. Это, в свою очередь, требует вовлечения информированных и активных граждан, ценящих серьезные и ответственные отношения с экспертами и политическими деятелями. Демократия большого доверия – единственный способ встретить рискованное будущее»[30]. Для того чтобы этот подход заработал, вера в «демократию большого доверия» должна основываться не на эфемерных идеалистических рассуждениях о достоинствах демократии, а на трезвом анализе риска и демократической ответственности. Жизнь неотделима от риска. Но с риском можно иметь дело намного более разумными способами, чем те, которые мы наблюдаем сегодня. Мы предлагаем эту книгу как попытку воплощения на практике способа принятия решений и демократии, к которой призывают теоретики риска, а также демократии для особой сферы, касающейся увеличения социальной, экономической и политической надежности в разработке мегапроектов.

2. Многострадальная история перерасходов

В этой и следующих главах мы рассматриваем опыт множества мегапроектов, включая туннель под Ла-Маншем и транспортные сообщения через проливы Большой Бельт и Эресунд. Стоимость последних трех оценивается во многие миллиарды долларов. И хотя мы подвергаем эти проекты придирчивому анализу, наша цель состоит вовсе не в их критике, даже в случаях имеющихся недоработок, а в конструктивном изучении и извлечении уроков, которые могут оказаться полезными для более качественного принятия решений по мегапроектам в будущем. Учитывая, какие огромные суммы денег затрачены на крупнейшие транспортные инфраструктурные проекты, удивительно, насколько незначительны доступные данные и исследования, которые помогли бы ответить на два основных вопроса: (1) привели ли такие проекты к предполагаемым результатам; и (2) какова фактическая жизнеспособность таких проектов в сравнении с проектируемой. Поэтому, кроме транспортных проектов, мы сочли целесообразным рассмотреть данные и исследования других типов инфраструктурных проектов и сравнить опыт этих проектов с опытом транспортного сектора. Таким образом, мы рассмотрим данные нескольких сотен больших проектов. В этой главе мы остановимся на стоимости мегапроектов. В главах 3 и 4 мы рассмотрим спрос на такие проекты и их жизнеспособность.

Первым шагом на пути к сокращению перерасхода средств должно стать признание, что значительный риск перерасхода существует и его невозможно полностью устранить, но можно уменьшить.

Проблема превышения расходов

Превышение расходов – широко распространенное явление в крупных транспортных инфраструктурных проектах. Разница между фактическими и предполагаемыми капитальными затратами часто достигает 50–100 процентов, поэтому для многих проектов перерасход средств оборачивается угрозой жизнеспособности самого проекта. Первым шагом на пути к сокращению перерасхода средств должно стать признание, что значительный риск перерасхода существует и его невозможно полностью устранить, но можно уменьшить. Следующим шагом является передача риска перерасходов тем, кто лучше всего способен им управлять. Оба шага будут рассмотрены ниже.

Главной причиной перерасходов является недостаток реализма в первоначальной смете. Недооценивается продолжительность и стоимость задержек, недопустимо низко оцениваются непредвиденные расходы, не учитываются должным образом изменения в технических требованиях и проектных решениях, недооцениваются или игнорируются изменения валютных курсов, равно как и геологический риск, а также количественные и ценовые изменения, стоимость отчуждения и требования безопасности и защиты окружающей среды. Многие крупные проекты к тому же зачастую включают большой процент высокорискованных технологических инноваций. Такой риск обычно проявляется в увеличении расходов, которые в первоначальной смете часто определяются неверно. Рассмотрим рост себестоимости на ряде реальных проектов.

Туннель под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд

Туннель под Ла-Маншем, также известный как «Chunnel», является самым длинным подводным железнодорожным туннелем в Европе. Он был открыт в 1994 г. и соединяет Францию и Великобританию. Когда договор о строительстве туннеля под Ла-Маншем был ратифицирован французским и британским парламентами в 1987 г., стоимость общего объема инвестиций для этого частно финансируемого проекта оценивалась в 2600 миллионов фунтов стерлингов (цены 1985 г.). По завершении проекта в 1994 г. реальная стоимость составила 4650 миллионов фунтов стерлингов (цены 1985 г.), что означало превышение запланированных расходов на 80 процентов. Фактические финансовые затраты превзошли прогнозируемые на 140 процентов[31].

Транспортное сообщение Большой Бельт было открыто для железнодорожного движения в 1997 г., а для городского транспорта – в 1998 г. Оно соединяет Восточную Данию с континентальной Европой и включает самый длинный подвесной мост в Европе плюс второй по длине подводный железнодорожный туннель. Когда закон о сооружении проекта Большой Бельт был ратифицирован парламентом Дании в 1987 г., общий объем инвестиций оценивался в 13,9 миллиарда датских крон (цены 1988 г.). Когда строительство было завершено в 1999 г., затраты увеличились на 54 процента в реальном исчислении, составив 21,4 миллиарда датских крон[32].

Эресундский мост-туннель между Швецией и Данией, открытый в 2000 г., стал одним из крупнейших межнациональных инфраструктурных проектов в мире. Он соединяет Швецию и Норвегию с континентальной Европой. Когда закон о строительстве сообщения Эресунд был ратифицирован парламентом Дании в 1991 г., общий объем инвестиций оценивался в 11,7 миллиарда датских крон (цены 1990 г.) для проекта моста-туннеля через пролив и 3,2 миллиарда датских крон для подъездных путей на датской стороне[33]. Когда возведение подъездных путей было завершено в 1998 г., их реальная стоимость составила 5,4 миллиарда датских крон (цены 1990 г.), что означало превышение запланированных расходов на 68 процентов[34]. Когда двумя годами позже, в 2000 г., открылся мост-туннель, соединивший оба берега, затраты на его сооружение увеличились на 26 процентов, составив 14,8 миллиарда датских крон (цены 1990 г.)[35]. Строительство шведских подъездных путей еще не завершено, но общая стоимость законченных частей превышает запланированные расходы на 16 процентов. Наибольшие дополнительные затраты шведским сообщениям добавит железнодорожный туннель в Мальмё стоимостью в 7 миллиардов шведских крон, так называемый Городской туннель. Туннель не был включен в первоначальную схему моста Эресунд, но в процессе строительства решили, что было бы неплохо соединить Мальмё через железнодорожные сети Эресунд с Копенгагеном и Данией. Задержки и финансовые перерасходы на 36 процентов возникли еще до начала строительства. Другим дополнительным расходом шведской стороны стала новая десятимильная кольцевая автострада вокруг Мальмё, фактически служащая связующим звеном с мостом Эресунд и построенная примерно на десять лет раньше, чем это произошло бы без сообщения с Данией. Рост себестоимости проектов Большой Бельт и Эресунд показан на рис. 2.2[36].

Другие транспортные инфраструктурные проекты

Часто утверждается, что все крупные проекты не похожи друг на друга, и поэтому их нельзя сравнивать. Действительно, проекты туннеля под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд во многом отличаются. Однако, что касается роста себестоимости, между этими и другими крупными проектами существует поразительное сходство – это тенденция к существенной недооценке затрат в процессе предварительной оценки проекта. К такому же выводу мы приходим, изучая данные большого количества крупных транспортных инфраструктурных проектов и других типов проектов. В таблице II.i финансовые перерасходы для туннеля под Ла-Маншем, транспортных сообщений Большой Бельт и Эресунд сопоставляются с перерасходом средств для ряда других транспортных проектов. Как мы покажем в главах 3 и 4, проблема с превышением расходов усугубляется еще и получением доходов ниже прогнозируемых. Вследствие этого проекты становятся еще более рискованными с финансовой точки зрения.

Существует лишь несколько исследований, тщательно сопоставляющих прогнозируемую и реальную стоимость для относительно большого количества транспортных инфраструктурных проектов. Мы выявили четыре таких исследования. Первое проводилось Генеральным аудитором Швеции и охватывало 15 транспортных и железнодорожных проектов общей стоимостью 13 миллиардов шведских крон (цены 1994 г.)[37]. Согласно данным исследования, средний перерасход средств для восьми автотранспортных проектов составил 86 процентов с разбросом от 2 до 182 процентов, в то время как средний перерасход средств для семи железнодорожных проектов составил 17 процентов, от –14 до +74 процентов. При этом стоит отметить, что во время проведения этого исследования две трети проектов находились на стадии строительства. Поэтому общая сумма издержек этих проектов может оказаться выше, чем ожидаемые конечные расходы, приводимые Генеральным аудитором Швеции.

Второе исследование было проведено Министерством транспорта США и охватывало 10 американских проектов железнодорожных перевозок общей стоимостью 15,5 миллиардов долларов (цены 1988 г.)[38]. Общий перерасход средств в этих проектах составил 61 процент от –10 до +106 процентов для отдельных проектов.

Третье исследование было осуществлено Научно-исследовательской лабораторией автомобильного транспорта Великобритании и охватывало 21 систему метрополитена в развивающихся и новых промышленно развитых странах, каждую стоимостью 22–165 миллионов долларов (цены 1987 г.)[39]. В 13 метрополитенах был отмечен перерасход средств. Шесть метрополитенов имели перерасход более чем на 50 процентов, два из них в диапазоне от 100 до 500 процентов. Три метрополитена имели перерасход в диапазоне от 20 до 50 процентов и остальные четыре – от –10 до +20 процентов.

Четвертое и последнее исследование было предпринято в Ольборгском университете Дании. Это наиболее всестороннее из всех четырех исследований, охватывающее 258 проектов стоимостью приблизительно 90 миллиардов долларов (цены 1995 г.). Это первое исследование, позволяющее сделать статистически значимые выводы относительно превышения расходов в транспортных инфраструктурных проектах[40]. Среди типов проектов – мосты, туннели, шоссейные дороги, автострады, высокоскоростные железные дороги, городские и междугородные железнодорожные пути. Проекты находятся в 20 странах на пяти континентах, включая как развитые, так и развивающиеся страны. Все они были выполнены в период между 1927 и 1998 гг. Более старые проекты были взяты в качестве примера, чтобы выяснить, повышается ли точность сметной стоимости со временем, то есть наблюдается ли прогресс в области оценки расходов. Основные результаты Ольборгского исследования (все высоко значимые и, по всей вероятности, заниженные) таковы:

• В девяти из 10 транспортных инфраструктурных проектов расходы недооценены, что привело к превышению расходов;

• Реальная стоимость железных дорог в среднем на 45 процентов выше, чем сметная (стандартное отклонение, ст. откл. = 38);

• Реальная стоимость непрерывных транспортных сообщений (туннелей и мостов) в среднем на 34 процента выше, чем сметная (ст. откл. = 62);

• Реальная стоимость дорог в среднем на 20 процентов выше, чем сметная (ст. откл. = 30);

• Реальная стоимость всех типов проектов в среднем на 28 процентов выше, чем сметная (ст. откл. = 39);

• Недооценка расходов и перерасход средств присутствуют в 20 странах на 5 континентах и, похоже, являются глобальным феноменом;

• Недооценка расходов и перерасход средств кажутся более явно выраженными в развивающихся странах, чем в Северной Америке и Европе (по данным только для железных дорог);

• Недооценка расходов и перерасход средств не уменьшились за последние 70 лет. Никакие уроки из данного явления, похоже, не извлекаются;

• Недооценка расходов и перерасход средств нельзя объяснить ошибкой, и наиболее правдоподобным объяснением представляется стратегическое искажение данных, а именно – обман с целью получения одобрения для запуска проектов.

На рис. 2.3 показана погрешность смет в 258 проектах, разделенных на железные дороги, непрерывные транспортные сообщения и автодороги. Эти и другие исследования роста себестоимости в крупных транспортных инфраструктурных проектах обнаруживают одинаковую для всех проектов модель: перерасход средств более чем на 40 процентов в фиксированных ценах является нормой, особенно для железнодорожных проектов, и перерасход более чем на 80 процентов, также не является редкостью. Поэтому рост себестоимости туннеля под Ла-Маншем и транспортных сообщений Большой Бельт и Эресунд не отклонение, как может показаться на первый взгляд, а обычное явление.

На рис. 2.4 показан график перерасхода средств по сравнению с годом принятия решения о строительстве для 111 проектов в том виде, в каком эти данные были доступны. На диаграмме, похоже, не показано влияние временного фактора на перерасход средств. Статистические тесты подтверждают это впечатление. Исследование с использованием года завершения вместо года решения о строительстве с данными для 246 проектов дает такой же результат. Исходя из этого, мы делаем вывод, что перерасход средств не снижается со временем. Превышение запланированных расходов сегодня находится на том же уровне, что и 10, 30 или 70 лет назад. Если методы и навыки для оценки затрат и избежания перерасхода средств в транспортных инфраструктурных проектах и улучшились со временем, то в данных это не отражено. Создается впечатление, что никакого изучения данного явления в этом важном и очень дорогостоящем секторе принятия решений на государственном и частном уровне не ведется. Это кажется странным и наводит на мысль, что неизменное существование во времени и пространстве типа проектов со значительным и широко распространенным перерасходом средств – признак того, что достигнуто некое равновесие. Сильные стимулы и слабые препятствия для недооценки затрат и перерасхода средств могли научить промоутеров проектов тому, чему они научились, а именно, что недооценка расходов и перерасход средств окупаются. И если дело обстоит именно так, то перерасход средств – вполне предсказуемое явление, как и его преднамеренная природа.

Другие крупные проекты

Кроме данных о расходах в транспортных инфраструктурных проектах мы изучили данные расходов нескольких сотен других проектов, включая электростанции, дамбы, водохозяйственные проекты, проекты нефте– и газодобычи, системы информационных технологий, космические проекты и системы вооружения[41]. Данные свидетельствуют о том, что другие типы проектов в не меньшей, если не в большей степени обнаруживают тенденцию к перерасходу средств, свойственную крупнейшим транспортным инфраструктурным проектам.

Среди наиболее впечатляющих примеров финансовых перерасходов – Сиднейский оперный театр, реальная стоимость которого превысила проектируемую приблизительно в 15 раз, и сверхзвуковой лайнер Concorde, реальная стоимость которого оказалась в 12 раз выше запланированной[42]. Согласно данным, финансовые перерасходы других крупных проектов не увеличивались и не уменьшались с течением времени и являются обычным явлением как в развитых странах, так и в странах третьего мира. Когда в 1869 г. был построен Суэцкий канал, фактическая стоимость монтажных работ оказалась в 20 раз выше, чем самая ранняя сметная стоимость, и в три раза выше, чем сметная стоимость за год перед началом строительства. Перерасход средств на строительство Панамского канала, завершенного в 1914 г., составил от 70 до 200 процентов[43].

Подводя итог, следует отметить, что феномен перерасхода запланированных средств оказывается типичным не только для транспортных проектов, но и для проектов в других областях (см. таблицу II.іі).

Причины и неизбежность перерасхода средств

Как упоминалось в главе 1, Ассоциация крупных проектов в своей недавней публикации говорит о «многострадальной истории финансовых перерасходов в очень больших проектах в государственном секторе»[44]. Помня о туннеле под Ла-Маншем, который находится в частной собственности, получает частное финансирование и эксплуатируется частной компанией, следует добавить, что не существует явных свидетельств тому, что перерасход средств в крупных проектах является исключительно феноменом государственного сектора или что перерасхода можно избежать, просто разместив проекты в частном секторе, даже если это может помочь усилить дисциплину и ответственность в крупных проектах, как мы это увидим далее (см. таблицу II.ііі).

Тогда как схемы перерасхода средств часто поразительно похожи во многих проектах, причины превышения запланированных расходов обычно различаются. Что касается туннеля под Ла-Маншем, то главной причиной перерасхода средств там стали изменения требований безопасности. В проекте транспортного сообщения Большой Бельт причиной раздутого бюджета стали экологические проблемы и аварии, вызванные наводнениями и сильнейшими пожарами. Транспортное сообщение Эресунд оказалось более дорогостоящим, чем планировалось, из-за необходимости вписать новую крупную транспортную инфраструктуру в густонаселенный Копенгаген, а также другие расходы. Что именно вызывает превышение расходов в крупных инфраструктурных проектах гораздо более сложно предсказать, чем тот факт, что перерасход средств, скорее всего, будет преследовать проекты. Но знание самого факта неизбежности перерасхода средств – необходимая и важная отправная точка для анализа риска и управления им, которую мы отстаиваем в этой книге, и которой сегодня очень не хватает в планировании большинства крупных инфраструктурных проектов. Поэтому на этой стадии нас больше интересует констатация факта неизбежности перерасхода средств, чем причина этого явления.

Заключение: не доверяйте сметной стоимости

На основании доказательств, представленных в этой главе, мы приходим к заключению, что сметная стоимость, используемая в общественных дебатах, печати и принятии решений по разработке транспортной инфраструктуры, зачастую оказывается в значительной степени ложной. Так же как и анализ затрат и результатов, который обычно включает смету стоимости, чтобы рассчитать жизнеспособность и ранжирование проектов. Искажение затрат, вероятно, приводит к неправильному распределению ограниченных ресурсов, отчего, в свою очередь, несут потери те, кто финансирует или использует инфраструктуру, будь то налогоплательщики или частные инвесторы.

Важное политическое значение этой очень дорогой и чрезвычайно важной области государственной политики заключается в том, чтобы общество, политические деятели, управленцы, банкиры и СМИ не доверяли смете стоимости, представленной промоутерами и прогнозистами инфраструктуры. Другой важный вывод состоит в том, что для уменьшения погрешности в сметах стоимости необходимо разработать специальные проверки и балансы, включающие финансовые, профессиональные или даже уголовные наказания за повторяющиеся или предсказуемые ошибки в оценке. В следующих главах мы рассмотрим, что должны представлять собой такие проверки и балансы.

Тот факт, что для крупных проектов характерны большие перерасходы средств, не означает, что не существует примеров добросовестной практики финансовой оценки и управления. Для транспортных инфраструктурных проектов такая практика наиболее характерна в отношении дорог. Но примеры добросовестной практики существуют и в железнодорожных проектах, это, например, строительство высокоскоростных железнодорожных магистралей (TGV) Париж – Юго-Восток и Париж – Атлантик во Франции, где наблюдался лишь небольшой финансовый перерасход, а также продление железной дороги в район Дэнфорта в Торонто и метрополитен в Кёльне[45]. Однако в большинстве проектов существует огромный простор для усовершенствования процедур финансовой оценки и организационных мероприятий по контролю затрат.

3. Спрос на мегапроекты

Прогнозирование спроса является основой для социально-экономической и экологической оценки крупных инфраструктурных проектов. Более того, оценка финансовой жизнеспособности проектов напрямую зависит от точности таких прогнозов. Исходя из данных, касающихся точности прогнозируемого спроса в транспортной отрасли, охватывающих объем перевозок, территориальное распределение транспорта и распределение между видами транспорта, очевидно, что прогнозирование спроса, как и прогнозирование стоимости, несмотря на весь научный прогресс в моделировании, является главным источником неопределенности и риска в оценке крупных проектов.

Туннель под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд

Туннель под Ла-Маншем начал функционировать в 1994 г. Прогноз перевозок, сделанный во время принятия решения о строительстве туннеля, предусматривал 15,9 миллиона пассажиров на поездах Eurostar в год открытия. Фактический пассажиропоток в 1995 г., в первый полный год эксплуатации, составил 2,9 миллиона пассажиров, или 18 процентов от прогнозируемого количества. Более чем за шесть лет к 2001 г., количество пассажиров возросло до 6,9 миллиона, или 43 процентов от первоначальной оценки в год открытия (см. рис. 3.1). Прогнозировалось, что общий пассажиропоток (включая пассажиров пригородных поездов, помимо поездов Eurostar) в год открытия составит 30 миллионов; фактически общий пассажиропоток за 1997 г. оказался вполовину меньше. Объем железнодорожных грузоперевозок, спрогнозированный на уровне 7,2 миллиона английских тонн в год открытия, фактически составил только 1,3 миллиона английских тонн в 1995 г., или 18 процентов от прогнозируемого количества. В 2001 г. объем грузоперевозок возрос до 2,4 миллиона тонн, что составило 33 процента от грузоперевозок, обещанных инвесторам в год открытия. К сожалению, Eurotunnel не смог предоставить данные, позволяющие провести подобное сравнение для пригородных поездов. В целом более чем через шесть лет после открытия туннеля объем перевозок по данным, которыми мы располагали, был все еще меньше половины прогнозируемого для года открытия.

Прогнозирование движения транспорта по туннелю под Ла-Маншем осуществляется с 1985 г. Составление прогнозов проводилось по поручению Eurotunnel, и при том что первые прогнозы сегодня кажутся оптимистичными, более поздние прогнозы до 1989–1991 гг. демонстрировали еще более оптимистичные цифры[46]. Мы объясняем это необходимостью сохранить доверие акционеров и банков, пока новые финансовые перерасходы не стали очевидными. После завершения строительства туннеля прогнозы стали более сдержанными. Необходимо также заметить, что прогнозы перевозок, проведенные по поручению Британских железных дорог и Национальной компании французских железных дорог (SNCF), показали значительно отличающиеся результаты. Различия необходимо понимать в контексте осторожного подхода Казначейства Великобритании.

Когда закон о строительстве транспортного сообщения через пролив Большой Бельт был ратифицирован парламентом Дании в 1987 г., ежедневный пассажиропоток в год открытия прогнозировался на уровне 19 700 пассажиров железнодорожного транспорта и 9800 единиц автотранспорта[47]. В 1997 г. после открытия железнодорожного сообщения 1 июня фактический ежедневный пассажиропоток составил 19 300 человек, другими словами, цифры приближались к прогнозируемым[48]. В следующие два года пассажиропоток на железнодорожном транспорте снизился, составив 17 600 человек в день в 1999 г., но затем снова вырос до 19 500 человек в день в 2001 г.[49] Для дорожного сообщения, открытого 14 июня 1998 г., фактический ежедневный автотранспортный поток составил 16 990 машин, или на 73 процента выше прогнозируемого. С тех пор автотранспортный поток увеличивался каждый год, достигнув 21 210 машин в день в 2001 г.[50] Таким образом, фактический объем автотранспортного потока через пролив Большой Бельт превзошел даже самые оптимистичные прогнозы (о разработках в сфере прогнозов см. рис. 2.2).

Что касается сообщения Эресунд, то, когда закон о его строительстве был ратифицирован парламентом Дании в 1991 г., ежедневный транспортный поток в год открытия прогнозировался на уровне 8000–10 000 машин при контрольной цифре 10 000 машин в день, и 16 500–19 000 железнодорожных пассажиров[51]. Сообщение открылось для движения 1 июля 2000 г., и данные первых шести месяцев эксплуатации показали, что поток будет ниже ожидаемого[52]. Поэтому в январе 2001 г. датско-шведская администрация сообщения Эресунд согласилась снизить цены в попытке увеличить движение транспорта и доходы, но без особого успеха. В 2001 г., в первый полный календарный год эксплуатации, средний ежедневный транспортный поток составлял 8100 машин и 13 400 железнодорожных пассажиров, оба показателя оказались значительно ниже прогнозируемых.

Другие транспортные инфраструктурные проекты

Туннель под Ла-Маншем – не единственный крупный проект, испытавший серьезные трудности с получением прибыли. В таблице III.i туннель сравнивается с несколькими выбранными проектами[53]. Ниже мы более детально рассмотрим опыт прогнозирования спроса для ряда стран и исследований.

В Германии прогнозирование влияния транспортных инфраструктурных проектов основывается на всестороннем применении спрогнозированного спроса ко всей транспортной системе[54]. Несмотря на основательную подготовку, эти процедуры не гарантируют отсутствия ошибок прогнозирования, что подтверждается значительным отклонением фактических данных от прогнозируемых. При представлении прогнозов для Федерального инвестиционного плана Германии на 1985 г. данные «быстро изменяющегося сценария – 2000» касательно количества километров, пройденных машинами, оказались уже ниже фактических данных. Было не просто неправильно предсказано развитие железнодорожного грузопотока в отношении его объема, но даже одна из важнейших прогнозируемых тенденций оказалась неверной: вместо прогнозируемого роста произошло снижение объема грузоперевозок. Прогнозы для плана 1992 г. демонстрируют ту же тенденцию погрешности[55]. Тогда как прогнозы автомобильных грузоперевозок существенно ниже фактических тенденций, прогнозы железнодорожных грузоперевозок превышают фактические более чем на 100 процентов.

В Великобритании Министерство транспорта испытывает «обоснованное удовлетворение», если первоначальный прогноз транспортного потока в течение года после открытия данного участка дороги находится в пределах 20 процентов от фактического потока за этот год[56]. В исследовании, проведенном Министерством, выяснилось, что 22 из 41 проанализированной дорожной схемы находились в пределах этих показателей. В 19 схемах с более широким колебанием были примеры, когда разница между прогнозируемым и фактическим потоком колебалась в диапазоне от –50 до +105 процентов[57].

В другом британском исследовании Счетная палата выявила 41 дорожный проект Министерства транспорта и Министерства по делам Уэлша, где фактический транспортный поток был настолько ниже прогнозируемого, что власти вполне могли принять более низкие проектные стандарты и сэкономить порядка 225 миллионов фунтов стерлингов. Таким же образом фактический транспортный поток для 27 проектов при дополнительных затратах примерно в 160 миллионов фунтов стерлингов оправдывал бы более высокие проектные стандарты, чем принятые[58]. Счетная палата отмечает, что власти не оценивали последствия неточных прогнозов для отдельных дорожных схем в свете фактических транспортных потоков, как и не пытались определить реальные суммы расходов и прибыли для таких схем. Таким образом, не было предпринято никаких попыток проанализировать опыт и извлечь соответствующие уроки, сделав ретроспективный анализ затрат и прибыли.

Прогнозирование железнодорожного движения представляется еще более проблематичным, чем прогнозирование автомобильного движения. Исследование, проведенное Министерством транспорта США, упомянутое в предыдущей главе, выявило, что фактически в каждом проекте расхождение между прогнозируемым и фактическим количеством пассажиров было больше, чем весь диапазон существенных переменных решения. Фактический пассажиропоток, составивший от 28 до 85 процентов (в среднем 65 процентов), оказался ниже, чем прогнозируемый, что означает фактическое отклонение от прогнозов от 38 до 578 процентов (в среднем на 257 процентов)[59].

В исследовании, проведенном Научно-исследовательской лабораторией автомобильного транспорта, упомянутом в главе 2, прогнозируемый и фактический пассажиропоток сравнивался для девяти систем метрополитена. Только в двух из этих случаев прогнозируемый пассажиропоток практически достиг предсказанных цифр (фактический пассажиропоток оказался на 20 процентов ниже, чем прогнозируемый). Из остальных семи систем метрополитена в двух фактический пассажиропоток был на 20–50 процентов ниже прогнозируемого, в четырех – на 50–70 процентов, и в одной – на 70–90 процентов. Следовательно, отклонение прогнозируемого от фактического пассажиропотока в среднем составило более 100 процентов[60].

В исследовании, проведенном Ольборгским университетом, упомянутом в главе 2, содержатся сопоставимые данные по прогнозируемому и фактическому транспортному движению для 210 железнодорожных и автодорожных проектов[61]. На рис. 3.2 показано распределение погрешности прогнозируемого транспортного потока для всех 210 проектов в выборке, разделенной на железнодорожные и автомобильные проекты. Погрешность определяется как разность фактического и прогнозируемого потока в процентах от прогнозируемого потока. Таким образом, абсолютная точность обозначается нулем. Погрешность –40 процентов, например, указывает, что фактическое движение было на 40 процентов ниже, чем прогнозируемое, тогда как погрешность +40 процентов подразумевает, что фактическое движение было на 40 процентов выше, чем прогнозируемое. Наиболее примечательной деталью на рис. 3.2 является впечатляющая разница между железнодорожными и автодорожными проектами. По железнодорожным проектам можно сделать следующие наблюдения (и здесь все заключения статистически значимы и, скорее всего, занижены):

• Средняя погрешность прогнозов пассажиропотока на железнодорожном транспорте –39 процентов (стандартное отклонение, ст. откл. = 52). Следовательно, фактический транспортный поток в среднем был на 39 процентов ниже, чем прогнозируемый, что означает завышение прогнозов в среднем на 65 процентов;

• Для железнодорожных проектов в 85 процентах случаев различие между фактическим и прогнозируемым движением составляет более ±20 процентов. Даже если мы удвоим пороговое значение погрешности до ±40 процентов, мы обнаружим, что в 74 процентах случаев разница между фактическим и прогнозируемым железнодорожным движением оказывается больше этих показателей;

• Существует серьезная и в высшей степени значимая проблема завышения прогнозов для железнодорожных проектов. В двух третях проектов прогнозы завышены более, чем на две трети.

В отношении автодорожных проектов мы выявляем следующие факты:

• Средняя погрешность прогноза автомобильного движения составляет 9 процентов (ст. откл. = 44), то есть фактическое автомобильное движение было в среднем на 9 процентов выше прогнозируемого;

• В автодорожных проектах в 50 процентах случаев разница между фактическим и прогнозируемым движением составила более ±20 процентов. Если мы удвоим пороговое значение погрешности до ±40 процентов, в 25 процентах случаев разница между фактическим и прогнозируемым движением окажется больше этого показателя;

• Не существует значимой разницы между частотностью завышенных и заниженных прогнозов для автомобильного движения.

Анализируя различие между железнодорожными и автодорожными проектами, мы обнаружили с высокой степенью достоверности, что прогнозы пассажиропотока на железнодорожном транспорте более необъективны (завышены), чем прогнозы автомобильного движения. Однако указаний на значимое различие между стандартными отклонениями для железнодорожных и автомобильных прогнозов нет; в обоих случаях они высоки, что говорит о значительной доле неопределенности и, следовательно, риска для обоих типов прогнозов.

Теперь мы обратимся к выяснению причин недостоверности прогнозов движения транспорта[62].

Причины неудачных прогнозов спроса

Как уже говорилось, доступные данные о точности прогнозов движения выявляют довольно низкую степень надежности профессионального прогнозирования. Тщательная диагностика причин обеспечит лучшее понимание множества факторов, ответственных за ошибочные прогнозы[63]. Мы выделяем семь причин неудачных прогнозов.

1. Применяемая методология

В большинстве прогнозов для моделей сценария применяются сложные многопеременные, так называемые логит– или пробит-модели. Не пренебрегая значением многих научных дискуссий об уместности тех или иных методов и эконометрических пакетов программ, можно утверждать, что применение неправильного метода – обычно не самая важная причина неудачного прогноза. Однако следует признать, что, несмотря на всю сложность эконометрических методов, все же существуют значительные недостатки моделирования, вносящие свою лепту в высокую степень неопределенности результатов прогнозов. Это особенно справедливо для моделирования грузопотока. Модели грузопотока гибко изменяются и все чаще становятся результатом интегрированного планирования производства и логистики в пределах отдельной фирмы. Поэтому модели подчиняются очень специфичным требованиям, которые едва ли можно сгруппировать для описания глобальных тенденций с достаточной точностью. Технический прогресс и организационные изменения в пределах одной фирмы и между компаниями обычно не являются непрерывными во времени процессами. К тому же очень трудно предсказать, в какой мере фирмы способны воспользоваться сравнительными технологическими преимуществами, как это упоминалось в случае с Европейскими железными дорогами. Хотя большинство экспертов предсказывало рост рыночного спроса для данного вида транспорта на расширяющемся международном рынке грузоперевозок в Европе, железные дороги потеряли долю рынка по причинам, которые трудно предвидеть. Это и негибкость железнодорожных компаний, и отсутствие согласованности на транспортных рынках, и снижение относительных затрат автомобильного транспорта, что произошло, несмотря на спекуляции относительно распределения реальных затрат на транспорт по различным его видам.

2. Скудная база данных

Недостаточные данные являются гораздо более важной причиной неудачных прогнозов, чем методология. Во многих странах не проводится постоянный сбор первичной информации. Это означает, что модели спроса на транспорт не могут быть выверены на основе наблюдаемого дорожного режима (так называемый подход выявленных предпочтений). Этот пробел может быть частично, хотя и не полностью, устранен анализом заявленных предпочтений (выяснение у людей, что бы они сделали в определенной ситуации). Проблема состоит в том, что фактическое поведение людей может (и зачастую именно так и происходит) существенно отличаться от заявленных предпочтений.

3. Непостоянная модель поведения и влияние дополнительных факторов

Тот факт, что поведение людей остается неизменным в течение определенного промежутка времени при значительных изменениях влияющих факторов, таких как время движения или цены, часто вызывает удивление аналитиков прогнозов. С другой стороны, в спросе на транспорт могут произойти внезапные перемены, если меняются дополнительные факторы, которые не могут быть явно смоделированы функциями спроса. К таким факторам относятся привлекательность станций, наличие магазинов, перехватывающих парковок, безопасность потребителя, информация и путеводители, чистота в вагонах и подъездные пути, скорректированная политика городского развития и жилищного строительства и т. д.[64]

4. Неожиданные изменения экзогенных факторов

Внезапные изменения экзогенных факторов едва ли можно контролировать моделированием спроса и методами сценариев[65]. Например, резкие социальные и политические изменения, такие как падение коммунистических режимов и изменения отношений Востока и Запада в Европе, непредсказуемы. Другой пример: изменение цен на энергоносители – фактор влияния, который трудно предсказать, как было с двумя нефтяными кризисами 1973 и 1979 гг. Главная причина упомянутых выше неудачных прогнозов движения транспорта в Германии с 1985 г. заключалась в том, что в них был заложен устойчивый рост реальных цен на энергоносители. Но после 1985 г. реальные цены на энергоносители резко упали, и, следовательно, предполагаемая рыночная сила, ограничивающая увеличение автомобильного и авиационного потока, исчезла.

5. Неожиданная политическая конъюнктура или отсутствие реализации дополнительной политики

Неожиданная политическая конъюнктура или невыполненные обещания в отношении политических действий превратились в проблему, с тех пор как методы сценариев стали популярны в прогнозировании. Обычно сценарные прогнозы готовятся таким образом, чтобы политическая сторона характеризовала ту часть будущего мира, на которую непосредственно влияют политические действия. В качестве примера можно привести политику налогообложения, правила и взаимодополняющие виды деятельности для изучаемого проекта (например, подъездные пути, развитие города или района или международные соглашения). Но заявленные политические предпочтения и фактические политические действия очень часто отличаются. Пример подобных отличий мы обнаруживаем в Европейском союзе. В то время как экологи и официальные документы по общей транспортной политике на словах выступают за устойчивое развитие, сохраняющее жизнеспособность экономических ресурсов и окружающей среды, действия значительно отстают от слов, и фактическое развитие происходит в противоположном направлении от установленной политики. Аналогичное положение дел в дебатах по вопросу налогообложения выбросов СО_2 или правилам дорожного движения для грузовиков. Следовательно, экологически ориентированные сценарии прогнозов с большей вероятностью обречены на провал в транспортной отрасли, как можно наблюдать на примерах Германии и Дании.

Хотя создается впечатление, что сложные модели спроса объективны и ими трудно манипулировать, технически несложно выстроить модели таким образом, чтобы достичь «правдоподобных» или «желаемых» результатов.

6. Скрытая предвзятость оценки консультанта

Анализируя направленность ошибок прогнозирования в течение времени и связывая их с основными заявленными предпочтениями общественности, нельзя не заметить, что консультанты часто включают политические желания в структуру своих прогнозов. Хотя создается впечатление, что сложные модели спроса объективны и ими трудно манипулировать, технически несложно выстроить модели таким образом, чтобы достичь «правдоподобных» или «желаемых» результатов. Еще одна причина предвзятости, порожденная сложными моделями, – их калибровка данными из родной страны консультанта. Например, между прогнозами спроса высокоскоростной железнодорожной дороги между Мельбурном и Сиднеем, сделанными консультантами из разных стран, существовала значительная разница. Японские консультанты прогнозировали очень высокие показатели, французские – высокие, а американские – низкие. Очевидно, что все эти прогнозы были сделаны под влиянием опыта, имеющегося в их странах.

7. Предвзятость оценки организатора проекта

Оценка будущего транспортного потока, предоставленная организатором проекта, может оказаться еще более предвзятой, чем оценка, предоставленная консультантами, так как организатор часто заинтересован преподнести проект в максимально благоприятном свете и может испытывать меньше давления, чем консультанты, которые обязаны действовать в соответствии с профессиональными стандартами[66].

Вместе взятые, эти факторы объясняют неудовлетворительные результаты прогнозирования спроса на мегапроекты. Они также объясняют, почему различия между прогнозируемым и фактическим развитием ситуации являются не статистической случайностью, а следствием предвзятости, как показано выше. Такая предвзятость и интересы, стоящие за ней, могут, в конечном счете, угрожать жизнеспособности проекта. Жизнеспособность является темой следующей главы.

Ответственным за принятие решений лицам настоятельно рекомендуется с недоверием относиться к любому прогнозу движения транспорта, который не учитывает риск ошибочности. Что касается прогнозов пассажиропотока на железнодорожном транспорте, а особенно в городском сообщении, одного только недоверия явно недостаточно.

Заключение: не доверяйте прогнозам движения транспорта, особенно железнодорожного

На основании доказательств, представленных выше, мы делаем вывод, что оценки движения транспорта, используемые в принятии решений по разработке железнодорожной инфраструктуры, в высшей степени и систематически обманчивы. Прогнозы пассажиропотока на железнодорожном транспорте последовательно и значительно завышаются. Что касается автодорожных проектов, то здесь проблема обманчивых прогнозов менее острая и односторонняя, чем в отношении железных дорог. Но даже для автодорожных проектов в каждом втором случае различие между фактическим и прогнозируемым движением составляет более ±20 процентов. В связи с этим ответственным за принятие решений лицам настоятельно рекомендуется с недоверием относиться к любому прогнозу движения транспорта, который не учитывает риск ошибочности. Что касается прогнозов пассажиропотока на железнодорожном транспорте, а особенно в городском сообщении, одного только недоверия явно недостаточно.

4. Реальность и вымысел в экономике мегапроектов

Главные переменные финансовой жизнеспособности любого крупного проекта – затраты (инвестиции, финансирование, эксплуатация и обслуживание) и доходы (главным образом, плата за пользование дорогами в случае транспортных проектов). Для каждой переменной прогнозируемые значения могут отличаться от фактических значений, как это было показано выше. Поэтому существует риск, что фактическая жизнеспособность проекта может существенно отличаться от прогнозируемой жизнеспособности.

Разница между прогнозируемой и фактической жизнеспособностью может быть настолько велика, что, если бы фактическая жизнеспособность была известна для данного проекта заранее, ответственные лица, возможно, решили бы:

1. Не воплощать проект в жизнь;

2. Осуществлять проект в другой форме;

3. Претворить в жизнь другой проект.

Другими словами, нежизнеспособные проекты или проекты, менее жизнеспособные, чем отмененные проекты, могут реализовываться не потому, что они жизнеспособны, а потому, что их жизнеспособность была неточно предсказана. Очевидно, что это выливается в неэффективное использование ресурсов.

Туннель под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд

Для туннеля под Ла-Маншем первоначальные оценки жизнеспособности оказались несостоятельными из-за фактического развития событий, которые привели проект к резкому скачку от ожидаемой высокой рентабельности до практического банкротства нескольких фирм. Большинство наблюдателей сегодня считают коммерческую жизнеспособность туннеля под Ла-Маншем необоснованной, а перспективу получения удовлетворительной прибыли главными инвесторами весьма сомнительной[67].

После выпуска акций Eurotunnel по цене 3,50 фунта стерлингов за штуку 9 декабря 1987 г. к середине 1989 г. первоначальный оптимизм взвинтил курсы акций Eurotunnel более чем в три раза, доведя их стоимость до отметки выше 11,00 фунтов стерлингов. Затем на проекте сказались задержки и перерасход средств, что привело к недостатку капитала и кризису. Акции резко упали до четверти максимальной стоимости. Когда в октябре 1994 г. в туннеле проходил демонстрационный прогон транспорта, CNN сообщила, что курсы акций достигли самой низкой отметки[68]. С тех пор акции снова потеряли более двух третей своей стоимости. Доверие инвесторов к проекту не было восстановлено, несмотря на финансовое реструктурирование; акции продавались приблизительно по 65 пенсов в 2001 г., более чем через шесть лет после открытия движения. Это более чем на 80 процентов ниже начальной стоимости и на 95 процентов ниже максимального значения (см. рис. 4.1).

После потрясения от огромных финансовых перерасходов инвесторы начали опасаться, что прогноз движения транспорта по туннелю так же оптимистичен, как и прогнозируемые затраты. Эти опасения оказались весьма обоснованными, как мы видели выше при сравнении прогнозируемого и фактического движения транспорта. В результате туннель под Ла-Маншем до сих пор не стал жизнеспособным, то есть доходы все еще не покрывают затраты. Чтобы избежать банкротства, Eurotunnel в сентябре 1995 г. приостановил выплату процентов по своему огромному долгу. С 1995 по 1998 гг. компания пыталась выработать совместные меры по выживанию с 225 банками и 750 000 акционерами, вложившими свой капитал в проект. В декабре 1997 г. британское и французское правительства решили помочь Eurotunnel, продлив срок концессии на эксплуатацию туннеля на 34 года, до 2086 г. А в апреле 1998 г. была принята договоренность по финансовой реструктуризации, сократившей долг и финансовые расходы компании, благодаря чему компания смогла заключить другой арендный договор для подтверждения ее жизнеспособности в новых и улучшенных обстоятельствах.

Однако, согласно журналу The Economist, стоимость проезда, движение транспорта и доля на рынке должны будут существенно увеличиться, если Eurotunnel выйдет на уровень безубыточности[69]. Время покажет, является ли этот сценарий реалистичным. Добавьте к этому решение Европейского союза об аннулировании беспошлинной торговли, задержки и увеличение расходов на строительство высокоскоростной железной дороги между туннелем и Лондоном, а также слияние компаний двух главных конкурентов Eurotunnel: паромов Р&О и Stena. При такой политике и рыночных рисках будущую жизнеспособность Eurotunnel трудно предугадать. Поэтому инвесторы продолжают волноваться, получат ли они какую прибыль от своих инвестиций, и, когда это случится, мы вполне можем стать свидетелями еще одного сюжетного поворота в драме спасения Eurotunnel.

Что касается транспортного сообщения через пролив Большой Бельт, то, будучи государственным предприятием, оно не имеет курсов акций, а следовательно, и прямой рыночной оценки жизнеспособности этого проекта. Первоначально проект предусматривал отдельные финансовые условия для автомобильного и железнодорожного сообщения. Автомобильное сообщение предназначалось в собственность Great Belt Ltd с оплатой потребителями и предположительным периодом окупаемости – первые 12 лет. Железнодорожное сообщение должно было принадлежать Датским государственным железным дорогам (DSB), которые окупили бы его более чем через 30 лет, выплачивая ежегодный взнос для покрытия себестоимости строительства и выплаты процентов. Однако железнодорожное сообщение обнаружило нежизнеспособность еще до начала перевозок в июне 1997 г.

Перерасход средств на 110 процентов на железнодорожный туннель и на 30 процентов на железнодорожную инфраструктуру (неизменные цены) поднял ежегодный взнос, который должны были выплачивать Государственные железные дороги, до непомерно высокого уровня, согласно заявлению Железных дорог[70]. В то же время доходы от железной дороги подрывались на трех фронтах. Во-первых, запланированное трехлетнее опережение железнодорожного движения по отношению к автомобильному сократилось до одного года вследствие нарушения сроков ввода железнодорожного туннеля. В результате фактические доходы от железной дороги оказались ниже прогнозируемых. Во-вторых, были выявлены проблемы с пропускной способностью на подъездных путях, что также повлияло на ожидаемые доходы. Наконец, Государственные железные дороги объявили, что, вероятно, их более ранние прогнозы железнодорожного движения были слишком оптимистичны.

На этом фоне закон о строительстве транспортного сообщения Большой Бельт был пересмотрен в 1996 г. в целях решения проблем жизнеспособности железнодорожного сообщения. Несмотря на то что перекрестное субсидирование вообще считается необоснованной государственной политикой как в Дании, так и в ЕС, именно это решение было предложено парламентом Дании для сообщения Большой Бельт. Нежизнеспособное железнодорожное сообщение должно было получать субсидию из доходов от автомобильного сообщения. Право владения железнодорожным сообщением перешло от Датских государственных железных дорог, которые так и не стали владельцами сообщения, как это планировалось первоначально, к компании Great Belt Ltd, которая без особого желания стала собственником обоих сообщений. Государственные железные дороги должны вносить плату за движение поездов через пролив, которая существенно ниже той, которая необходима для окупаемости железнодорожного сообщения. В то же время дорожные пошлины должны быть снижены на 20 процентов. Компания Great Belt Ltd, соответственно, должна выплатить общую стоимость железнодорожного и автомобильного сообщений из объединенных доходов от двух сообщений[71].

До того как компания была вынуждена принять на баланс железнодорожное сообщение, она ожидала начала получения прибыли через 13 лет (приблизительный период окупаемости автомобильного сообщения). После пересмотра закона о строительстве и взаимного субсидирования период окупаемости был продлен до 35–40 лет[72]. Но после открытия автодорожного сообщения один источник комбинированного субсидирования, а именно автомобильное движение, оказался больше прогнозируемого. Таким образом, в 2001 г. ожидаемый период окупаемости сократился до 26–29 лет. Фактический период окупаемости будет зависеть от ряда факторов, включая увеличение транспортного движения, будущий уровень платы за пользование Государственными железными дорогами и, возможно, самое главное, от размера финансирования огромного долга сообщения.

Первые полные годовые отчеты Great Belt Ltd за 1999 г. показывают, насколько большое значение для жизнеспособности играют расходы по финансовым операциям. До включения пунктов финансирования в отчеты результаты были значительно лучше, чем бюджет, благодаря более высоким, чем ожидалось, доходам от автомобильного сообщения, которые составили 280 миллионов датских крон. Однако после включения финансовых пунктов результат оказался на 150 миллионов датских крон ниже бюджета. Главная причина заключалась в том, что приблизительно 10 процентов долга компании было в японских иенах, а в течение 1999 г. иена выросла в цене более чем на 25 процентов в сравнении с евро и датской кроной[73]. После этого датское Министерство финансов решило, что Great Belt Ltd и другие предприятия, поддержанные государственными гарантиями, могут оцениваться только в евро и датских кронах[74].

Другим важным источником финансового риска для Great Belt Ltd являются изменения процентной ставки. Реальная процентная ставка, реализованная для компании в 1999 г., составляла 4,02 процента, приближаясь к 4 процентам, принятым для долгосрочного бюджета компании[75]. При долге в 38 миллиардов датских крон даже небольшое увеличение процентной ставки значительно бы увеличило затраты по финансированию компании и затронуло бы жизнеспособность проекта. Владельцы транспортных сообщений Большой Бельт и Эресунд решили хранить большую часть долга в кредитах с переменной ставкой, и пока это решение приносит свои дивиденды, поскольку реальные процентные ставки в 2001 г. для сообщения Большой Бельт сохранились на уровне всего 3,2 процента, а для сообщения Эресунд – 2,7 процента[76]. Это решение обосновывается тем, что доходы от движения транспорта зависят от циклов деловой активности в экономике, где спад приводит к снижению доходов. Однако спад также приводит и к снижению процентных ставок, а следовательно, и к снижению затрат. Поэтому, согласно такому объяснению, кредиты с переменной ставкой могут расцениваться в качестве гарантии жизнеспособности от риска, связанного с более низкими доходами. Но транспортные сообщения Большой Бельт и Эресунд начали работать при экономике, в которой процентные ставки исторически были низкими. Поэтому вопрос о том, понизятся ли процентные ставки даже в период спада, остается открытым. Этот вопрос переходит в область риска жизнеспособности проекта: если процентные ставки будут оставаться такими же низкими, то хранение большой части долга в кредитах с переменной ставкой окажется не защитой от риска, а будет иметь обратный результат.

Что касается жизнеспособности транспортного сообщения Большой Бельт, можно сделать вывод, что при перерасходах на строительство в 7,5 миллиарда датских крон (цены 1988 г.) компании Great Belt Ltd и датским налогоплательщикам просто повезло, что сообщение открылось в период подъема экономики, сопровождавшегося высоким уровнем автомобильного движения – на две трети больше прогнозируемого – и низким уровнем процентной ставки. Без такой удачи, например в условиях спада в сочетании с более высокими процентными ставками, железнодорожное сообщение могло бы быть не единственной нежизнеспособной частью проекта, как мы видим сегодня. Возможно, эксплуатация всего сообщения оказалась бы под угрозой. Анализ чувствительности, выполненный Great Belt Ltd, показывает, что снижение доходов на 10 процентов от уровня 1999 г. привело бы к увеличению периода окупаемости на пять лет. Увеличение процентных ставок всего на половину процента увеличило бы период окупаемости на три года[77]. В 1997 г. Генеральный аудитор Дании также подсчитал, что при увеличении процентных ставок на два процента окупаемость проекта станет невозможной[78]. Поэтому для сохранения жизнеспособности проекта необходимы удача и хорошие управленческие навыки проектной компании. Сообщение Большой Бельт – наглядный пример значительного риска, сопровождающего разработку мегапроекта, призванный также показать, насколько жизнеспособность проекта чувствительна к такому риску.

Строительство транспортного сообщения Эресунд было ратифицировано парламентом Дании в 1991 г. Что касается сообщения Большой Бельт, условием ратификации было «самофинансирование», то есть доходы от платы за пользование должны были покрывать затраты без привлечения бюджетных средств на финансирование проекта. Это условие было ясно выражено и в политическом соглашении о проекте между главными сторонами в датском парламенте, и в соглашении между Данией и Швецией[79].

Когда министр транспорта представлял закон о проекте Эресунд парламенту 2 мая 1991 г., было заявлено, что, согласно прогнозируемой жизнеспособности, проект должен приносить 50 миллионов датских крон чистого дохода ежегодно[80]. Однако позже Генеральный аудитор Дании обнаружил, что за несколько месяцев до представления закона в парламент четыре оценки показали нежизнеспособность проекта, то есть доходы не покрывали затраты за требуемый 30-летний период окупаемости[81]. Однако ни эти оценки, ни информация о них не были известны парламенту, когда он принимал решение относительно сообщения Эресунд.

В 1994 г. Генеральный аудитор Дании пересмотрел оценки и пришел к выводу, что бюджет сообщения Эресунд неточен. Выступая с острой критикой, Генеральный аудитор указал, что парламент должен был быть лучше информирован в этом вопросе, прежде чем принимать решение о запуске проекта. Генеральный аудитор пришел к выводу: «Значение этой неточности очень велико, поскольку даже небольшое увеличение бюджета по сравнению с экономическими допущениями законодательного предложения сделает невозможным выполнение требования самофинансирования [сообщения]»[82].

С тех пор как этот вывод был написан Генеральным аудитором, финансовые перерасходы увеличились на 26 процентов для моста-туннеля через пролив и на 68 процентов для подъездных путей на датской стороне (неизменные цены), тогда как движение транспорта осталось ниже прогнозируемого. Как упоминалось выше, попытки увеличить движение транспорта и доходы путем снижения платы за пользование, потерпели неудачу. Интеграция экономики Восточной Дании и Южной Швеции оказалась гораздо более сложной, чем предполагали промоутеры проекта (см. также главу 6). Кроме того, конкуренция оставшихся паромов оказалась гораздо сильнее, чем ожидалось. На этом фоне датское Министерство транспорта, Министерство финансов и компания Sund & Bælt Holding Ltd решили провести изучение проблем жизнеспособности сообщения Эресунд[83]. Исследование, опубликованное в 2002 г., выявило, что в течение 2001 г., первого полного года эксплуатации, доходы от движения транспорта составили всего 40 процентов от прогнозируемых[84]. В ходе исследования также выяснилось, что, скорее всего, требуемый период окупаемости в 30 лет для сообщения через пролив окажется недостаточным. Более того, согласно исследованию, инвестиции в сообщение на датской стороне, возможно, вообще невозможно окупить без субсидий со стороны налогоплательщиков. И датские налогоплательщики уже задействованы, поскольку окупаемость датской части сообщения в значительной степени зависит от налоговой договоренности с Great Belt Ltd, согласно которой убытки сообщения Эресунд вычитаются из доходов сообщения Большой Бельт до налогообложения. В общем, во время написания этой книги жизнеспособность сообщения Эресунд казалась весьма сомнительной. Жизнеспособность будет доказана или опровергнута только будущим развитием проекта.

Двойной риск городской железной дороги

Упоминавшееся в главах 2 и 3 исследование Ольборгского университета о стоимости и частной финансовой поддержке транспортных инфраструктурных проектов показывает, что проекты городских железных дорог в среднем оказались значительно более затратными, чем прогнозировалось[85]. В 44 представленных в исследовании проектах городских железных дорог, для которых данные о перерасходе средств были доступны, средний перерасход средств составил 45 процентов. В 25 процентах проектов перерасход средств был не менее 60 процентов; в 75 процентах проектов перерасход средств составил не менее 33 процентов.

В то же время исследование показывает значительно более низкое количество пассажиров на городских железных дорогах в сравнении с прогнозируемым и, следовательно, более низкие доходы. В 22 проектах городских железных дорог, для которых данные о прогнозируемых и фактических перевозках были доступны, объем перевозок был в среднем на 51 процент ниже прогнозируемого. Для 25 процентов этих проектов фактическое движение было, по меньшей мере, на 68 процентов ниже прогнозируемого; для 75 процентов проектов фактическое движение было, по меньшей мере, на 40 процентов ниже прогнозируемого.

Поэтому угроза жизнеспособности городских железных дорог подступает с двух фронтов: как со стороны затрат, так и со стороны доходов. Городская железная дорога содержит в себе двойной риск: с экономической и с финансовой точек зрения. Возможности финансирования роста издержек, понесенных во время строительства, через рост доходов от увеличения количества пассажиров часто оказываются ограниченными.

В целях проведения более систематического анализа двойного риска городских железных дорог для Ольборгского исследования были взяты все проекты городских железных дорог, для которых были доступны данные как в отношении разницы между прогнозируемыми и фактическими расходами, так и в отношении разницы между объемом прогнозируемых и фактических пассажирских перевозок. Всего было рассмотрено 12 проектов.

В таблице IV.і показаны данные для 12 проектов. Двойной риск с увеличением издержек и более низким, чем прогнозировалось, объемом пассажирских перевозок ясно просматривается для этих проектов, где среднее увеличение расходов составило 40,3 процента, а фактический объем перевозок в среднем на 47,8 процента ниже прогнозируемого.

Имея только 12 наблюдений, необходимо сделать оговорку относительно небольшого количества данных. Тем не менее цифры настолько статистически значимы и подтверждаются гораздо большим количеством наблюдений в других частях анализа, что напрашивается вывод о том, что проекты городских железных дорог являются высокорискованными предприятиями с экономической и финансовой точек зрения, так как риски доходов увеличивают риски стоимости, создавая проекты, риск которых увеличивается вдвое.

Скоростная железная дорога в Германии

История железнодорожного проекта MAGLEV между Берлином и Гамбургом показывает некоторые основные причины ненадежности прогнозов и финансовых предсказаний и их влияния на жизнеспособность. Когда в 1992 г. в отрасли был предложен проект, его сметная стоимость составляла 5,7 миллиарда немецких марок. Пассажиропоток прогнозировался на уровне 15 миллионов в год (до 2010 г.). Когда в 1994 г. правительство решило дать проекту зеленый свет, эти данные были уже скорректированы до 8,9 миллиарда марок и 14 миллионов пассажиров, все еще согласно очень оптимистическим предположениям. На этом основании было учреждено государственно-частное объединение, выделившее 5,6 миллиарда марок государству (за стоимость инфраструктуры) и 3,3 миллиарда марок отраслевому консорциуму (для инвестирования деятельности). Подразумевалось, что финансовый риск ложится на государство. В 1997 г. финансовая схема снова изменилась. Новая стоимость составляла 9,8 миллиарда марок, а пассажиропоток – 12 миллионов. Государство теперь взяло ответственность за затраты на инфраструктуру в 6,1 миллиарда марок, промышленность – за 3,7 миллиарда марок, и риск за деятельность полностью ложился на Deutsche Bahn AG. После изменения в руководстве Deutsche Bahn в 1999 г., согласно внутреннему прогнозу, выходило, что ожидаемый пассажиропоток мог составить всего 6–8 миллионов пассажиров, то есть менее половины прогнозируемого ранее количества. Также, с точки зрения администрации Deutsche Bahn, контроль затрат отсутствовал. На этом фоне новый председатель холдинга, бывший руководитель промышленного предприятия, отказался как-либо рисковать бюджетом Deutsche Bahn. Поскольку отрасль не хотела продолжать рисковать, как и правительство, которое сменилось к концу 1998 г., проект был остановлен.

Хроника развития немецкого проекта MAGLEV ясно демонстрирует политический механизм, стоящий за продвижением мегапроектов, если распределение риска и технические условия реализации четко не определены с самого начала. Промоутеры пытались способствовать политическому процессу принятия решения на государственном уровне, предоставляя стратегические данные по объему транспорта и затратам и одновременно лоббируя свои интересы. Это было сделано настолько эффективно, что министр игнорировал все предупреждения до представления проекта Кабинету министров в 1994 г., который его одобрил. Министр игнорировал даже мнение своего собственного Консультативного научного совета, предоставившего ему два негативных отчета по проекту. Когда процесс продвижения проекта приводит к успешному началу, его трудно затем остановить, поскольку промоутеры и министерство работают совместно и предоставляют стратегические данные по затратам, выгодам и жизнеспособности. Чтобы остановить этот процесс, необходимы внешние силы, такие как частный капитал или новое федеральное правительство, не желающее идти на риск, который промоутеры обычно преуменьшают и затем пытаются переложить на других. Ниже мы покажем, что при разработке мегапроектов очень важно организовать проведение внешних проверок и оценок, призванных контролировать и ограничивать процесс, который, в противном случае, грозит стать анархическим и корыстным средством извлечения прибыли группами заинтересованных лиц[86].

Тогда как новая администрация Deutsche Bahn AG могла остановить проект MAGLEV на достаточно раннем этапе, чтобы избежать чрезмерного риска, для других немецких проектов высокоскоростных железных дорог это оказалось невозможным. Причиной неудач в управлении риском является то, что практически все проекты высокоскоростных железных дорог в Германии прошли следующий цикл развития:

1. Приблизительная оценка выгод, затрат и доходов по стандартной процедуре оценки Министерства транспорта;

2. Включение проекта в Федеральный инвестиционный план перевозок на большие расстояния;

3. Начало подробной разработки рабочего плана проекта, контроль территориальной интеграции со стороны земель (Länder);

4. Новые требования, установленные Länder как предварительные условия внедрения;

5. Новая финансовая оценка, выполненная Управлением планирования, контроль деятельности со стороны Федерального железнодорожного агентства, пересмотр прогнозов, соглашение между государством и Deutsche Bahn AG о разделении затрат, утверждение финансовых планов и распределение государственных платежей в будущие финансовые бюджеты;

6. Окончательный план проекта, переговоры с общественными объединениями, рассмотрение возражений граждан, процессы отчуждения, новые требования, предъявляемые общественными объединениями;

7. Строительство проекта, отчет о фактическом росте себестоимости небольшой группе должностных лиц, представляющих участвующие организации и министерства транспорта и финансов, а также Deutsche Bahn AG.

Высокоскоростная железная дорога между Кельном и Франкфуртом является одним из таких примеров. Первоначально планировалось, что между городами будет лишь одна остановка, а общая стоимость составит 5,4 миллиарда немецких марок. После этапа (5), указанного выше, одна остановка превратилась в пять плюс столько же новых станций. Следовательно, средняя скорость должна была снизиться, так же как и спрос, упавший с запланированных 22 до 18 миллионов пассажиров в год. Теперь затраты подверглись переоценке и составили 7,8 миллиарда марок. Это послужило основанием для подписания соглашения между Федеральным правительством и Deutsche Bahn AG о разделении затрат. Согласно существующим оценкам, затраты составят 10 миллиардов марок, или почти вдвое превысят первоначально запланированный бюджет, при этом пассажиров станет меньше.

В случае высокоскоростной железнодорожной линии между Нюрнбергом и Мюнхеном компания Deutsche Bahn AG выступила за прокладывание маршрута через Аугсбург, поскольку можно было использовать существующие пути. Однако Бавария выступала за маршрут через Ингольштадт. На этапе (5) это оценивалось в 4,7 миллиарда марок, что вызвало жесткую критику со стороны Генерального аудитора. Федеральное железнодорожное агентство (ЕВА), государственная контролирующая организация федеральных железных дорог в Германии, тогда произвольно сократило оценку стоимости на 0,9 миллиарда марок, или приблизительную разницу в стоимости двух вариантов проекта. После этого бывшая администрация Deutsche Bahn AG оказалась под чрезвычайно сильным давлением со стороны федерального и баварского правительств, вынудивших согласиться с финансовым планом, основанным на сокращенном бюджете в 3,8 миллиарда марок. Согласно недавним оценкам, затраты достигнут, по меньшей мере, 5,4 миллиарда марок.

Та же ситуация характерна и для других проектов железных дорог в Германии. В ходе инвестиционного планирования высокоскоростных железных дорог общий риск на сумму приблизительно 6 миллиардов марок был возложен на Deutsche Bahn AG. До реформирования железной дороги в 1994 г., когда компания Deutsche Bahn была еще государственным учреждением, такая проблема была бы решена путем вмешательства в среднесрочные правительственные бюджеты. Но после реформы, когда Deutsche Bahn стала акционерной компанией, подчинявшейся частному праву, акции которой находились в 100 % владении федеральной земли, теперь уже новая компания, Deutsche Bahn AG, должна была частным образом справляться с рисками, что соответственно привело ее к глубокому финансовому кризису. Компания обратилась к расходной части бюджета, предназначенной для финансирования ремонта существующей железнодорожной сети, чтобы профинансировать строительство нескольких новых крупномасштабных проектов. Как следствие, в настоящее время существуют 2500 низкоскоростных секций в железнодорожной сети, являющихся причиной постоянных задержек и нарушений в работе. Привлекательность железнодорожных служб для потребителей упала, что, в свою очередь, привело к уменьшению сальдо компании.

Эти примеры показывают, почему в Германии транспортные инфраструктурные мегапроекты обычно оказываются вдвое дороже, чем планировалось первоначально, и зачастую приносят более низкие доходы: разнообразные политические интересы встраиваются и прячутся в процесс после того, как федеральный план инвестиций в инфраструктуру получит общее одобрение Парламента. Ключевые фигуры заинтересованы в повышении технических требований независимо от затрат, а также в сохранении максимально низкой прозрачности этого кумулятивного процесса. Например, при проведении исследований для этой книги невозможно было выявить ответственных за принятие решений в немецких проектах, даже контактируя с членами правления Deutsche Bahn Netz AG, инфраструктурной компании Немецких железных дорог. Система закрыта сама в себе, и в этом качестве представлена как пример для изучения проблемы, к которой мы вернемся в главе 8: недостатку прозрачности, часто связанному с большим риском из-за недостатка ответственности.

По сравнению с немецкими проектами туннель под Ла-Маншем и сообщения Большой Бельт и Эресунд выглядят почти как успешные проекты, особенно на последних стадиях разработки проекта. К счастью, немецкая реформа железных дорог усложнила процесс сокрытия (и передачи) рисков, затрат и жизнеспособности, как описывалось выше; в конечном счете, результаты проявятся в балансах приватизированной железнодорожной компании.

Другие транспортные инфраструктурные проекты

Модель слишком оптимистичных оценок жизнеспособности проектов на начальных стадиях планирования, обнаруженная в проектах туннеля под Ла-Маншем, сообщения Эресунд и немецких высокоскоростных железных дорог, оказалась характерна и для других проектов.

В таблице IV.ii приведено сравнение туннеля под Ла-Маншем с рядом других проектов, также столкнувшихся с проблемой жизнеспособности.

Проведенное Генеральным аудитором Швеции исследование 15 авто– и железнодорожных проектов отсылает нас к более раннему открытию, согласно которому проекты «продолжают жить» в процессе планирования, несмотря на значительное снижение степени жизнеспособности: если ранние оценки жизнеспособности показали, что проект жизнеспособен, и таким образом поставили его в повестку дня планирования, проект будет сохранять свой статус независимо от дальнейшего развития его жизнеспособности, представляя угрозу для эффективного использования государственных фондов[87]. Генеральный аудитор Швеции далее отметил, что в большинстве случаев финансовых изменений в проектах ответственные органы не пересчитывали жизнеспособность проекта. Пересчет степени жизнеспособности был сделан только в шести случаях для четырех автодорожных проектов. Доход этих проектов оказался на 8–40 процентов ниже прогнозируемого. Один автодорожный проект стоимостью 791 миллион шведских крон после трех раундов повторных вычислений имел отрицательное соотношение издержек и прибыли. Этот проект, как и другие, был реализован[88].

В исследовании Министерства транспорта США, проведенном для 10 железнодорожных транзитных проектов, жизнеспособность вычислялась путем анализа рентабельности, соотносившего стоимость с объемом перевозок[89]. Как упоминалось, финансовые перерасходы в 10 проектах колебались от –10 до +106 процентов, тогда как фактический объем перевозок был на 28–85 процентов ниже прогнозируемого. В результате фактические затраты на пассажира превысили прогнозируемые в среднем на 500 процентов (от 190 до 870 процентов), и, соответственно, фактическая жизнеспособность проекта оказалась гораздо ниже планируемой[90]. В 10 американских проектах расхождение между прогнозируемыми и реальными затратами на пассажира зачастую было больше, чем весь диапазон затрат всех альтернативных проектов, из которых производился выбор. Исследование приходит к выводу, что «весьма вероятно, что, если бы у ответственных лиц были более точные прогнозы относительно затрат и будущего объема перевозок в этих проектах, они бы выбрали другой проект»[91].

Результаты исследования 21 системы железнодорожных перевозок в развивающихся и новых индустриальных странах, проведенного Лабораторией транспортных и дорожных исследований, показывают модель, похожую на ту, что была выявлена американским исследованием: затраты были недооценены на 20–100 процентов, а объем перевозок в большинстве случаев был завышен на 25–225 процентов. Это привело к тому, что фактическая жизнеспособность оказалась существенно ниже прогнозируемой[92]. Только три из 11 транспортных систем, для которых можно было рассчитать затраты и доходы, показали положительное сальдо (Гонконг, Сеул, Сингапур), несмотря на то, что в процессе планирования данных транспортных систем большинство правительств были вынуждены поверить, что системы будут финансово жизнеспособны[93]. Одной из причин разницы между фактической и прогнозируемой жизнеспособностью, выявленной авторами исследования, был «сверхоптимизм на этапах планирования»[94]. Безусловно, развивающимся странам эти проекты вообще не нужны и только замедляют их экономическое развитие из-за негативной жизнеспособности.

Всемирный банк призвал не только к большей точности при оценке жизнеспособности, но и к большей честности.

Другие инвестиции в инфраструктуру

Данные других типов проектов показывают, что эта модель является общей: сверхоптимистические прогнозы жизнеспособности для крупных инвестиций скорее правило, чем исключение[95]. Обзор всего проектного портфолио Всемирного банка, так называемый отчет Вапенханса, зафиксировал рост количества низкоэффективных проектов[96]. Главная причина заключалась в слишком оптимистических оценках жизнеспособности проектов. Вторая – в недостаточном внимании к риску и неопределенности. Другие исследования ряда проектов, проведенные Всемирным банком, не выявили никаких признаков уменьшения проблемы. Напротив, для этих проектов было отмечено увеличение разрыва между прогнозируемой и фактической жизнеспособностью[97].

Обычно проекты Всемирного банка подвергаются более тщательной оценке и контролю по сравнению с большинством других инфраструктурных проектов, но даже и в инфраструктурных проектах, проходящих через достаточно строгие процедуры банка, было обнаружено последовательное завышение жизнеспособности проекта[98]. На этом фоне Всемирный банк призвал не только к большей точности при оценке жизнеспособности, но и к большей честности[99]. Мы согласны, что честность необходима, и мы считаем, что лучше всего повышать честность путем повышения ответственности. Далее мы остановимся на повышении ответственности как средстве улучшения оценки проекта и процессов принятия решений для больших инвестиций в инфраструктуру.

Пытаясь понять, почему жизнеспособность так последовательно переоценивается во многих крупных проектах, два исследователя из Массачусетского технологического института выяснили: основная проблема состоит в том, что стимулы предоставления оптимистических оценок жизнеспособности очень сильны, а препятствия незначительны. Ответственность низка, к тому же политические деятели, недооценивающие затраты ради одобрения проектов, редко продолжают оставаться у власти, когда появляется возможность рассчитать фактическую жизнеспособность, если это вообще делается. Подрядчики и другие лица, имеющие свой интерес в крупных проектах, также стремятся к одобрению своих предложений. Поскольку предусмотренные договорами штрафы за предоставление сверхоптимистических тендеров зачастую относительно невелики, стоимость крупных проектов часто недооценивается даже в процессе подачи заявки на тендер[100]. Аналогичные результаты были получены в ходе проведения исследований в Калифорнийском университете в Лос-Анджелесе[101].

Таким образом, неопределенность в оценке жизнеспособности связана не только с естественной сложностью прогнозирования будущего, но также с властью и интересами. Если органы, ответственные за разработку проекта и принятие решения, не примут во внимание вышеизложенное, а именно: если они не организуют необходимые проверки и мероприятия для оценки проекта, существует риск реализации ошибочных проектов.

• Перерасходы средств от 50 до 100 процентов на практике широко распространены, а перерасходы средств более чем на 100 процентов не так уж редки;

• Расхождение прогнозируемого спроса с фактическим в пределах 20–70 процентов – обычное явление;

• Главная проблема заключается в недостатке ответственности, а не в недостатке технической квалификации или данных.

Проблема преувеличенной жизнеспособности

Главные уроки, которые можно вынести из изучения проектов, рассмотренных в этой главе, таковы:

1. Перерасходы средств от 50 до 100 процентов на практике широко распространены для больших транспортных инфраструктурных проектов, а перерасход более чем на 100 процентов не так уж редок. Подобная ситуация характерна и для других типов проектов, не только транспортных;

2. Расхождение прогнозируемого спроса с фактическим в пределах 20–70 процентов – обычное явление для больших транспортных инфраструктурных проектов. Прогнозы для железнодорожных проектов особенно тяготеют к большой переоценке транспортного движения, часто более чем на 100 процентов, по крайней мере, в тех случаях, данные для которых доступны;

3. Прогнозы жизнеспособности для больших транспортных инфраструктурных проектов часто настолько оптимистичны, что плохо согласуются с фактическим развитием событий.

Подводя итог, можно сказать, что в результате вышеперечисленных факторов существует слишком много экономически неэффективных проектов, что вряд ли можно объяснить только случайностью. Различия между прогнозируемыми и реальными затратами, доходами и жизнеспособностью, представленные в этой и предыдущих двух главах, нельзя объяснить лишь естественной сложностью прогнозирования будущего. Для этого различия слишком последовательны и слишком однотипны. Напротив, различия вполне объяснимы действиями сторонников проектов, преуспевшими в манипулировании прогнозами с целью влияния на решения о продолжении проектов, а не об их приостановке. Главная проблема здесь заключается в недостатке ответственности сторон, вовлеченных в разработку и реализацию проекта, а вовсе не в недостатке технической квалификации или данных:

1. Из-за временных рамок, связанных с разработкой и реализацией крупных проектов, политические деятели, участвующие в предоставлении сверхоптимистических прогнозов жизнеспособности с целью одобрения проектов, редко продолжают оставаться у власти, когда появляется возможность рассчитать фактическую жизнеспособность;

2. Заинтересованные группы могут продвигать проекты, не неся при этом ни затраты, ни риски. Другие группы финансируют проекты, и часто за счет налогоплательщиков в форме государственных гарантий. Это поощряет корыстное поведение заинтересованных групп;

3. Подрядчики, которые по праву являются заинтересованной группой, стараются сделать все возможное, чтобы их предложения были приняты во время подачи заявки на тендер. Предусмотренные договором штрафы за предоставление излишне оптимистичных предложений тендеров часто оказываются ниже потенциальной прибыли. Поэтому в тендерах затраты и риски также часто недооцениваются. В результате реальные затраты и реальные риски не возникают до тех пор, пока строительство не развернется в полную силу.

Само собой разумеется, такое положение дел не означает, что не существует жизнеспособных проектов и проектов с «хорошим соотношением» прогнозируемой и фактической жизнеспособности. Но гораздо больше проектов с недооцененными затратами и переоцененными доходами, чем проектов с правильно оцененными затратами и доходами, не говоря уже о проектах с переоцененными затратами и недооцененными выгодами, которые вообще очень редки[102]. Менее всего это означает невозможность существенного улучшения стандартных методов оценки проекта. Однако это означает, что существует широко распространенная и систематическая проблема как в крупных транспортных, так и в других инфраструктурных проектах, касающаяся надежности оценки жизнеспособности, и что эту проблему, по-видимому, нельзя решить только техническими средствами. Похоже, что проблема связана с вопросами власти и требует уравновешивающих административных и институциональных изменений для ее решения[103].

Необходим ли обман для запуска проектов?

Остается открытым вопрос: осуществлялись ли вообще какие-либо мегапроекты без участия некоторой доли обмана, то есть получил бы проект одобрение, если бы истинные затраты и доходы были известны заранее? Данные, представленные выше, подтверждают, что промоутеры проектов и прогнозисты ответили бы на этот вопрос отрицательно; похоже, они считают, что заблуждение необходимо для запуска проектов, и эффективно предоставляют обманчивые прогнозы. Однако, мы не согласны, что заблуждение необходимо для осуществления проектов, и хотим указать на целую трясину экономических, юридических и этических проблем, которые сопутствуют практике обмана.

Легко найти мотивы для предоставления обманчивых прогнозов затрат и выгод. Политические деятели могут иметь «комплекс увековечения», инженеры любят строить, а представители местной власти иногда имеют менталитет строителей империи. Кроме того, развитие проекта дает работу инженерам и строительным компаниям, и многие заинтересованные лица делают на этом деньги. Если эти заинтересованные лица участвуют или косвенно влияют на процесс прогнозирования, то в результате проект, скорее всего, будет реализован. Недооценка затрат и завышение доходов бывают экономически обоснованы для таких заинтересованных лиц, так как это может увеличить вероятность доходов и прибыли. Собственный экономический и политический интерес также присутствует на уровне городов и стран. Это также может объяснить недооценку расходов и переоценку доходов. Дон Пикрель обращает внимание на то, что транспортные инвестиционные проекты в США конкурируют друг с другом за дискреционные гранты, ежегодно предоставляемые из ограниченного федерального бюджета[104]. Это создает стимул для городов создавать проекты таким образом, чтобы на бумаге они выглядели выигрышнее в отношении затрат и прибыли, иначе деньги получит какой-нибудь другой город. Наконец, в некоторых кругах недооценка затрат расценивается как способ снижения расходов[105].

Несмотря на то что мотивы найти несложно, гораздо большую сложность представляет поиск промоутеров и прогнозистов проектов, желающих рассказывать о фактических случаях недооценки расходов и завышения доходов. По юридическим, экономическим, этическим и другим причинам, если промоутеры и прогнозисты намеренно сфабриковали обманчивую оценку расходов и доходов для запуска проекта, вряд ли они расскажут об этом исследователям или другим людям[106]. Нам известно только об одном исследовании, в котором действительно удалось вызвать на разговор людей, участвующих в недооценке затрат и переоценке доходов[107]. Мартин Уочс провел опрос среди государственных должностных лиц, консультантов и планировщиков, участвовавших в разработке транспортных проектов в США. Он обнаружил, что модель очень обманчивых прогнозов затрат и частной финансовой поддержки нельзя объяснить техническими проблемами и лучше всего объясняется ложью. Каждый раз планировщики, инженеры и экономисты говорили Уочсу, что они должны были фальсифицировать прогнозы, чтобы предоставлять цифры, удовлетворяющие их начальство, и приемлемые для запуска проектов, независимо от того, подтверждались ли эти данные технической базой[108].

Один типичный планировщик признал, что неоднократно занижал стоимость и завышал данные частной финансовой поддержки проекта, над которым работал, чтобы удовлетворить местного выборного чиновника, который хотел максимально увеличить шансы запуска проекта. Работа Уочса необычно проницательна для исследований, касающихся прогнозов. Но это всего лишь маленькое исследование, не имеющее статистического значения, к тому же Уочс признает, что большинство его доказательств – косвенные[109]. Имеющиеся данные не позволяют делать выводы относительно контингента проектов. Тем не менее, на основании устойчивой модели явного искажения и лжи, выявленной им в ходе проведения социологических исследований, Уочс выдвигает гипотезу о том, что тип злоупотребления, которое он раскрыл, «почти универсален» и имеет место не только в транспортном планировании, но также и в других секторах экономики, где прогнозирование обычно играет важную роль в политических дебатах, например энергетике, планировании природоохранных мероприятий и жилищном строительстве[110].

Наша более обширная база примеров, позволяющая делать статистически обоснованные выводы, подтверждает заявление Уочса: модель недооцененных затрат и переоцененных доходов обнаруживается не только в небольшом количестве примеров тех проектов, которые изучил Уочс. Модель статистически значима и характерна для большинства транспортных инфраструктурных проектов. Представляется, что использование обмана и лжи в качестве тактики для запуска новых проектов лучше всего объясняет, почему в транспортных инфраструктурных проектах затраты в значительной степени и систематически недооцениваются, а доходы переоцениваются[111].

Несомненно, промоутеры проектов и прогнозисты обычно считают, что их проекты принесут благо обществу, и поэтому фальсификация затрат и выгод с целью получения одобрения для их запуска оправдана. Однако такое рассуждение глубоко неверно. Недооценка затрат и переоценка доходов для конкретного проекта ведет к искусственно завышенному соотношению доходов и затрат, что, в свою очередь, создает две проблемы. Во-первых, проект может быть запущен, несмотря на то, что он экономически нежизнеспособен. Или, во-вторых, он может быть начат вместо другого проекта, который мог бы принести больше дохода, если бы были известны реальные затраты и выгоды от обоих проектов. Оба случая ведут к неэффективному использованию ресурсов, а для государственных проектов – к трате денег налогоплательщиков. Таким образом, исключительно из соображений экономической эффективности аргумент об оправданной недооценке расходов и переоценке выгод должен быть отвергнут.

Но этот аргумент должен быть отклонен также и по юридическим, и этическим причинам. В большинстве демократических государств преднамеренное дезинформирование законодателей, администраторов, банкиров, общества и СМИ промоутерами и прогнозистами проектов не только считалось бы неэтичным, но в некоторых случаях даже незаконным, например, если государственные служащие преднамеренно дезинформируют членов правительства или члены правительства преднамеренно дезинформируют парламент. Существует формальное «обязательство правды», включенное в самые демократические конституции как средство повышения ответственности. Это обязательство нарушается преднамеренным искажением затрат и выгод независимо от причины такого искажения. Страдает не только экономическая эффективность, но также демократия и демократическая ответственность.

Наш первый ответ на вопрос, вынесенный в подзаголовок главы, о том, может ли вообще осуществляться какой-либо мегапроект без участия некоторой доли обмана, гласит: даже если бы обман в форме манипулирования стоимостью и оценкой выгоды был необходим для реализации проектов, такой обман не был бы оправдан в либеральных демократических государствах по экономическим, юридическим и этическим причинам; в этом случае страдали бы экономическая эффективность и демократическая ответственность. Наш второй ответ: обман не нужен для запуска проектов, так как существует много проектов с достаточно высокими выгодами и достаточно низкой стоимостью, чтобы оправдать их реализацию. Проблема состоит не в том, что не существует проектов, которые стоило бы реализовать. Проблема состоит в том, что сомнительные и широко распространенные методы недооценки затрат и переоценки доходов, используемые промоутерами и прогнозистами проектов, чтобы продвинуть их любимый проект, создают «королевство кривых зеркал», в котором чрезвычайно трудно решить, какие проекты заслуживают реализации, а какие – нет. В результате, как мы отметили во вводной главе и как признает даже собственный отраслевой орган – Ассоциация крупных проектов, «слишком много осуществляется проектов, которые не следовало бы осуществлять». Еще мы хотим добавить, что существуют также проекты, которые не реализуются, а должны были бы, если бы не проигрывали не лучшим проектам, а проектам с «лучшим» обманом, то есть проектам, в которых «лучше» манипулируют оценками затрат и выгод.

5. Воздействие на окружающую среду и риски

Мы живем в такое время, когда способность к постоянному обучению считается решающей для благосостояния людей, организаций и наций. Это эпоха «обучающегося общества». Однако при оценке воздействия на окружающую среду (environmental impact assessment – EIA), являющейся главным методом, который используют ответственные лица с целью предсказать влияние мегапроектов на окружающую среду, обучение на опыте практически отсутствует. Или, чтобы представить тему в более позитивном свете, можно сказать, что обучение только начинается. Это верно как для мегапроектов, так и для других типов проектов. Причина отсутствия обучения заключается в том, что проекты и их воздействия на окружающую среду редко проверяются после их осуществления, а без этого научиться чему-либо невозможно.

Недавнее исследование характеризует эту ситуацию как тупиковую и заключает: «во всем мире существуют большие возможности для проведения аудита по оценке экологического воздействия постфактум»[112]. Одно из последствий современного положения вещей – недостаток знания о фактических экологических рисках, связанных с инфраструктурой и другими разработками. Хотя по анализу экологического влияния проведено много исследований и подготовлено множество отчетов, среди профессионалов и ответственных лиц бытует мнение о неудовлетворительном положении дел в этом вопросе в настоящее время. Ниже мы опишем три причины предполагаемых недостатков в оценке воздействия на окружающую среду:

1. Недостаток точности в предсказании воздействия;

2. Узкая область исследований воздействий и их временного диапазона; и

3. Неадекватная организация, планирование и интеграция организаций при оценке воздействия на окружающую среду в общем процессе принятия решений.

Оценка воздействия на окружающую среду (EIA)

В отличие от честолюбивых общих целей отчета Брундтланд и многих национальных и международных документов по глобальным экологическим вопросам конкретные оценки воздействия проектов на окружающую среду часто ограничиваются процедурами контрольных проверок, которые подчеркивают известную информацию о влиянии на местном уровне, игнорируя межрегиональные, глобальные, системные или долгосрочные воздействия[113]. Поскольку схема проведения оценки воздействия на окружающую среду пока еще очень общая, не имеющая обязательных руководящих принципов, государственные органы и консультанты обладают высокой степенью свободы при выполнении подобных задач. В Дании усовершенствование схемы оценки началось с циркулярного письма 1993 г., выпущенного Канцелярией премьер-министра, и с публикации уведомления Министерства охраны окружающей среды, касающегося оценки воздействия на окружающую среду с точки зрения закона, а также других предложений правительства[114]. Однако до сих пор эти усовершенствования не получили статуса обязательных руководящих принципов. Региональные и экологические группы часто жалуются, что их обеспокоенность не была должным образом проанализирована в оценках воздействия на окружающую среду из-за слишком узкой области исследований. Совокупные и косвенные влияния редко обсуждаются в отчетах о воздействии на окружающую среду вследствие синергизма, вызванного, например, накоплением воздействий разных проектов[115].

При обычном подходе к принятию решения в крупных транспортных инфраструктурных проектах процесс начинается с исследования технических решений и заканчивается экспертизой и определением стоимости (см. главу 8). Часто экологическая оценка и анализ риска являются заключительным этапом в подготовке решения для подачи правительству. Это, в частности, свойственно немецкому подходу к оценке (Федеральный план транспортных магистралей)[116], а также является слабой стороной датской оценки воздействия на окружающую среду для больших проектов[117]. В результате оценка воздействия на окружающую среду часто оказывается последним штрихом в подготовке заключительной версии проекта и/или результаты оценки воздействия на окружающую среду неоднозначно воспринимаются обществом и вызывают конфликты.

Становится все более очевидно, что лучший способ организации процесса состоит в том, чтобы начинать оценку воздействия на окружающую среду на самом раннем этапе и сразу же привлекать к участию группы заинтересованных лиц и граждан. Главное условие успешного проведения оценки воздействия на окружающую среду заключается в том, чтобы сделать его механизмом с обратной связью[118]. Исследования, проведенные в ряде стран, подтверждают, что необходима новая схема исследования, планирования и принятия решений[119].

Оценка воздействия на окружающую среду в проектах туннеля под Ла-Маншем и Эресунд

В процедурах оценки воздействия на окружающую среду существуют методики анализа, которые могут помочь сделать правильные выводы относительно добросовестной практики. Ниже в качестве иллюстрации приводятся оценки воздействия на окружающую среду, подготовленные для туннеля под Ла-Маншем и сообщения Эресунд.

На британской стороне туннеля под Ла-Маншем первоначально проводилась оценка воздействий, возникших в результате:

• Двух железнодорожных туннелей и третьего обслуживающего туннеля;

• Портала туннеля и терминала трейлерных перевозок для автодорожного транспорта в Черитоне;

• Комплекса по обслуживанию туннеля на Утесе Шекспира;

• Грузовых терминалов для автодорог к юго-востоку от Эшфорда;

• Грузовых терминалов для железных дорог к северу от Солтвуда.

Согласно Директиве ЕС 85/337 рассматривались и оценивались следующие основные воздействия:

• Влияние изменений на модели автомобильного и железнодорожного транспортного движения в регионе;

• Влияние дальнейшего развития, стимулируемого эксплуатацией туннеля под Ла-Маншем;

• Местные влияния отдельных средств обслуживания туннеля[120].

В результате проведенной оценки не было выделено каких-либо значительных экологических рисков. Дальнейшее исследование воздействия на окружающую среду в отношении безопасности, шума и атмосферного загрязнения оказалось в целом положительным. Авторы заключают: «Этот отчет демонстрирует, что туннель под Ла-Маншем представляет уникальную возможность принести прибыль, на которую так долго надеялись представители движения в защиту окружающей среды»[121]. Несмотря на эту оптимистическую точку зрения, хорошо известно, что существовало много возражений, основанных на доводах экологической безопасности, относительно расположения маршрута высокоскоростной дороги на британской стороне с целью объединения туннеля под Ла-Маншем с национальной железнодорожной сетью. Также подчеркивалось, что для компенсации ущерба окружающей среде, нанесенного новым сооружением на юго-востоке Англии, междугороднее автомобильное движение должно быть подключено к железной дороге[122]. Если принять во внимание такие сравнительные выгоды, это может оправдать некоторую форму государственных субсидий или поддержки, которая имела место в случае высокоскоростной железной дороги между туннелем и Лондоном.

Сообщение между Копенгагеном и Мальмё через пролив Эресунд оценивалось в отношении обширного списка воздействий[123]. В оценку также было включено воздействие на местную и региональную окружающую среду в Балтийском море. Кроме того, нетехническая оценка охватывала визуальное воздействие альтернативных конструкций сообщения, видимых с моря и с берега, а также визуальное воздействие на пассажиров, едущих в автомобилях и поездах. В общественных дебатах на первый план были выдвинуты три проблемы:

1. Возможное влияние на солевой баланс Балтийского моря. Даже малейшие изменения этого баланса рассматривались как возможные причины серьезных изменений морской флоры и фауны;

2. Возможное влияние на животный мир острова Сальтхольм и его прибрежные воды, являющиеся зоной обитания многих видов морских птиц;

3. Увеличение шума и загрязнения атмосферы из-за усиления интенсивности движения транспорта вследствие эксплуатации непрерывного транспортного сообщения.

И хотя эксперты согласились с оценкой пункта (2), возникли существенные разногласия относительно пунктов (1) и (3). По пункту (1) эксперты выразили мнение об отсутствии всесторонней оценки воздействий на море, которая бы принимала во внимание сообщения Большой Бельт и Фемарн-Бельт, имеющих потенциальное влияние на солевой баланс Балтийского моря. Для пункта (3) заключение экологической экспертизы о предполагаемом уменьшении выбросов после введения в эксплуатацию сообщения ставилось под сомнение. Наконец, было выказано недовольство процедурой выбора компетентного учреждения, которому предстояло подготовить оценку воздействия на окружающую среду.

Согласно выводу, сделанному Андерсоном и группой исследователей, опыт крупных транспортных проектов Дании показывает, что оценка воздействия на окружающую среду проводилась неэффективно в проектах, утвержденных согласно акту о строительстве особых общественных сооружений, как в случае с сообщением Эресунд[124]. Для усиления оценки воздействия на окружающую среду исследователи предлагают проводить процедуру определения объема работ на самых ранних стадиях проекта после уведомления о намерениях. Анализ объема работ, например, в Канаде позволяет заинтересованным группам участвовать в разработке программы оценки воздействия.

Опыт Великобритании

После принятия в 1988 г. Директивы ЕС 85/337 для ряда предложений о развитии дорог в Великобритании потребовалось проведение оценки воздействия на окружающую среду. Степень соответствия требований директивы экологическим проблемам была исследована в обзоре дорожных отчетов[125] от 1993 г., а также в другом обзоре отчетов о воздействиях на окружающую среду в Великобритании в целом[126] от 1997 г. Среди главных недостатков, выделенных в этих обзорах, были следующие[127]:

• Широко распространенная неспособность определить фактический размер предполагаемых работ, в том числе в отношении протяженности или земельного участка, изымаемого из основных мест обитания диких животных, что делает невозможной оценку потенциальных экологических последствий;

• Широко распространенная неспособность предоставить данные, необходимые для предсказания экологических последствий;

• Неспособность в ряде случаев либо проводить соответствующие экологические исследования, либо информировать об их результатах;

• Предпочтение неопределенных и описательных прогнозов. Только в 9 процентах экологических экспертиз в первом обзоре (1993 г.) определено количество потенциальных воздействий;

• Недостаток основных данных;

• Недостаток обязательств по проведению мониторинга;

• Неспособность оценить воздействия в отношении местного, регионального, национального или международного статуса естественных сред и видов животных и растений;

• Рекомендации относительно мероприятий по снижению отрицательного воздействия не направлены на те воздействия на окружающую среду, которые были определены;

• Неумение дать детальные рекомендации относительно предложенных мероприятий по снижению отрицательного воздействия или показать их возможный успех.

Обзор большего количества экологических экспертиз, начиная с 2000 г., и изучение недавних изменений в британской политической сфере с целью оценки воздействия на окружающую среду предложенных проектов развития дорог дают основания предполагать, что экологическая экспертиза таких проектов развития несколько улучшилась[128]. Например, две из 40 рассматриваемых экологических экспертиз теперь включают обязательство мониторинга определенного аспекта схемы, тогда как ни одна экологическая экспертиза в предыдущих двух обзорах не включала такую задачу. Кроме того, мониторинг обсуждался как перспектива на будущее в четырех из этих 40 экспертиз. Несмотря на эти признаки улучшения, в целом обзор 2000 г. оставляет впечатление, что многие недостатки, выявленные в двух более ранних обзорах, не устранены до сих пор.

Опыт Германии

В Германии экологическое воздействие транспортных проектов федерального правительства анализируют в два этапа. Сначала воздействия, поддающиеся количественному определению и денежным расчетам по состоянию на текущий момент, представляются в анализе затрат-выгод Министерства транспорта. Здесь воздействие шума и некоторые виды влияний атмосферного загрязнения (выраженного в СО-эквиваленте) оцениваются с применением стандартизированных подходов для количественного анализа и экономической оценки. Результат этой первой экологической оценки объединяется с другими затратами и выгодами, вытекающими из изменений стоимости эксплуатации, инфраструктуры, времени, аварий и региональных выгод. В итоге появляется соотношение затрат и выгод, которое является основанием для ранжирования проекта в федеральной программе транспортных инвестиций (высокоприоритетный, низкоприоритетный или отклоненный проект). Пакет отобранных высокоприоритетных проектов формирует инвестиционную программу на двадцатилетний период.

Если проект прошел первый отборочный этап и рассматривается как кандидат в инвестиционную программу, вторая экологическая проверка становится обязательной при особых обстоятельствах. Если транспортное сообщение длиннее 10 км или если возникает определенный риск вмешательства в естественную среду и ее нарушения, то детальный экологический анализ риска обязателен. Эта оценка нацелена, прежде всего, на местное воздействие. Хотя не существует никаких указаний относительно масштаба анализа и подхода к оценке, исследования обычно проводятся квалифицированными консультантами согласно выработанным стандартам. Это означает, что для влияний проекта установлен детальный список критериев и экологический риск оценивается для каждого его сегмента с использованием классификационной шкалы. Если для какого-то сегмента транспортного сообщения выявляется высокий уровень риска, это может привести к изменениям в проекте.

Хотя, в принципе, отклонение проекта из-за его высокого экологического риска возможно, такого еще не случалось. Но экологические проблемы, выявленные при детальной оценке воздействия на окружающую среду, во многих случаях привели к переработке проектов, и, как следствие, к значительному увеличению затрат на проект. Подобный рост стоимости не принимался во внимание в анализе затрат и выгод, тем самым нарушая логику процедуры ранжирования. В данном контексте важно знать, что согласно немецкой системе планирования, которая на местном уровне управляется Землями (Länder), отчуждение имущества владельцев возможно только в случае, если: (i) проект необходим для увеличения общего социального благосостояния; и (ii) нет лучшей альтернативы. Анализ экологического влияния часто позволял группам заинтересованных лиц показать, что альтернативные решения с более низким воздействием на окружающую среду вполне осуществимы по сравнению с проектами, предлагаемыми администрацией. Взаимозависимость оценки воздействия на окружающую среду, действий экологических групп и судебных процессов привела к: (i) продлению времени реализации проектов – в случае первой высокоскоростной железной дороги, фактическая продолжительность процесса планирования и строительства составила приблизительно 20 лет; и (ii) огромным финансовым перерасходам. Здесь, как и везде, экологический риск часто переходит в финансовый риск.

Например, в случае высокоскоростной железной дороги Ганновер-Берлин было обнаружено, что проектируемое выравнивание дороги на некотором участке затронет территорию гнездования редких дроф. Поэтому, чтобы обеспечить условия для прохождения проектом своевременных юридических процедур и гарантировать, что птицам не будет нанесен вред от поездов, долгое время рассматривался проект сооружения подземного туннеля длиной несколько километров. В результате рост бюджета инвестиций стал бы настолько значительным, что цена сохранения жизни одной дрофы составила бы около 33 миллионов немецких марок. Для сравнения: в анализе затрат и выгод, используемом для стандартной экспертизы проекта, цена человеческой жизни рассчитывается, исходя из 1,3 миллиона марок. В конце концов, было принято решение внести изменения в проект выравнивания дороги и построить дамбы, которые могли бы защитить места гнездования птиц. Это решение намного дешевле по стоимости монтажных работ, но увеличивает время движения на несколько минут, что может повлиять на спрос на такие перевозки. Этот пример иллюстрирует, как проблемы состояния окружающей среды имеют тенденцию доминировать на заключительной стадии одобрения проекта в Германии с последующими задержками, большими финансовыми перерасходами и потенциально неоптимальным решением для пользователей инфраструктуры.

Столкнувшись с этими нежелательными побочными эффектами метода оценки и его взаимосвязи с процессом планирования, несколько групп, таких как Научно-консультативный совет Министерства транспорта, экспертная группа Министерства городского и территориального планирования, а также Агентство по защите окружающей среды предложили начинать процесс оценки с системного анализа, основанного на ясно определенных эксплуатационных характеристиках для вопросов территориальной и экологической политики[129]. Это могло бы помочь отфильтровать проекты, которые могут вступить в серьезный конфликт с территориальными или экологическими задачами, или перепроектировать их соответствующим образом и включить полный список расходов на защиту окружающей среды в следующий этап оценки анализа затрат и выгод проекта.

Такая процедура соответствовала бы идее стратегической экологической оценки (strategic environmental assessment – SEA), предложенной Комиссией ЕС, являющейся обязательной для будущих оценок транс-европейских транспортных сетей (Trans-European Transport Network – TTEN) или коридоров[130]. Руководящие принципы для TTEN от 1996 г. разъясняли необходимость стратегической экологической оценки. В 2001 г. была принята Директива комиссии (2001/42/ЕС), которая применяется для TTEN и будет распространена на всю транспортную систему к 2004 г.

Бакли выяснил, что средняя точность количественных, значимых, тестируемых прогнозов в отчетах о воздействиях на окружающую среду составила всего 44 процента.

Прогнозируемые результаты в сравнении с фактическими

По утверждению нескольких экспертов, одной из главных причин проверки прогнозов воздействия на окружающую среду является получение возможности учиться на опыте при проведении оценки воздействия на окружающую среду[131]. Но до настоящего времени проводилось недостаточно исследований, посвященных развитию экологического аудита и методологии аудита. Без проверки с целью подтверждения прогнозируемых оценок воздействия на окружающую среду качество и точность информации, поставляемой для процесса принятия решений, остаются в значительной степени неподтвержденными, и такова ситуация сегодня. По сравнению с огромным количеством существующих оценок воздействия на окружающую среду резко выделяется очень малое количество исследований, сравнивающих прогнозируемое влияние на окружающую среду с фактическими результатами, и только одно из них касается крупных транспортных инфраструктурных проектов. Оказалось, что это небольшое количество исследований, обнаруженных в литературе, в основном проводилось с внешней стороны процесса принятия решения – академическими исследователями, а не изнутри – ответственными органами и непосредственно разработчиками проектов.

Работы Бакли[132] и Калхейна[133] заметно выделяются на этом фоне[134]. В первом национальном анализе точности прогнозов воздействия на окружающую среду для любой страны Бакли выяснил, что средняя точность количественных, значимых, тестируемых прогнозов в отчетах о воздействии на окружающую среду в Австралии до 1991 г. составляла всего 44 процента[135]. Первичные прогнозы, связанные с характеристиками выбросов в атмосферу и сбросов в водные объекты, оказались в среднем более точными, чем вторичные прогнозы (воздействия выбросов), например, прогнозы, связанные с качеством воздуха и воды. Точность отдельных прогнозов отличалась более чем на три порядка, где фактическое воздействие соотносилось с прогнозируемым в пределах от 0,05х до 200х.

Калхейн выяснил, что большинство прогнозов в рассмотренных отчетах о воздействии на окружающую среду были очень неточными при совпадении менее чем на 25 процентах, определяемых количественно. При этом было выявлено совсем немного непредвиденных воздействий. В целом, только 30 процентов воздействий было безусловно близко к прогнозам и почти такое же количество было оценено как точные прогнозы преимущественно на основании неопределенности прогноза.

Недавнее исследование Кристофера Вуда, Бена Диппера и Кэрис Джонс определило более обоснованные уровни точности, но все же выяснило, что 44 процента прогнозов не были подвергнуты проверке и что более существенные воздействия часто определялись неточно. Наконец, фактически проводился лишь очень незначительный мониторинг воздействия на окружающую среду[136].

В отношении крупных транспортных проектов нам ничего неизвестно об опубликованных результатах каких-либо всесторонних исследований экологического аудита, в которых бы сравнивались прогнозируемые и фактические результаты для большого количества проектов. Этот эмпирический факт интересен сам по себе, и он указывает на то, что экологический аудит – редкое и новое явление для такого типа проектов. В настоящее время лишь в наиболее передовых проектах, таких как сообщения Большой Бельт и Эресунд, использовался аудит постфактум. В будущем мы, вероятно, увидим больше таких мероприятий в большем количестве проектов. В настоящее время мы знаем только об одном исследовании, которое пытается сравнивать прогнозируемые и фактические экологические результаты в крупных транспортных проектах[137]. В данной работе исследуются экологические характеристики пяти проектов: туннеля под Ла-Маншем, сообщений Большой Бельт и Эресунд, Второго Севернского моста между Англией и Уэльсом и Юбилейной линии лондонского метрополитена. Исследование показывает, что фактическое воздействие на окружающую среду в процессе строительства часто значительно отличается от прогнозируемого, при этом разница имеет тенденцию уменьшаться после завершения строительства и начала эксплуатации объекта. Трудно проводить прямое сравнение этого исследования с упомянутыми выше, потому что выборка из пяти примеров слишком мала и на момент проведения исследования несколько проектов не были полностью завершены. Необходимо проводить больше сравнительных исследований в сфере крупных транспортных инфраструктурных проектов для сопоставления прогнозируемого и фактического воздействия на окружающую среду.

Вместе взятые, имеющиеся данные говорят о существовании значительного риска при использовании современных прогнозов экологических результатов для принятия решений в крупных проектах. Такие прогнозы просто ненадежны. Поэтому проведение анализа риска и управление риском необходимо как для экологических вопросов, так и для вопросов затрат, доходов и жизнеспособности. Для многих типов крупных проектов, включая крупномасштабные транспортные инфраструктурные проекты, в настоящее время недостаточно эмпирических данных, позволяющих выработать цифры средних значений и колебаний прогнозируемых данных. Для определения реалистичной картины воздействия на окружающую среду и применения стохастического подхода к оценке риска необходимо больше эмпирических данных о фактических результатах проекта. Данные экологического аудита мостов Большой Бельт, Эресунд, туннеля под Ла-Маншем и подобных проектов в конечном счете сделают такой стохастический подход возможным. Подход должен быть простым, должен основываться на фактическом опыте и быть прозрачным, чтобы способствовать участию заинтересованных сторон и общества в процессе принятия решений. В следующем разделе мы рассмотрим данные аудита проектов Большой Бельт и Эресунд, проведенного постфактум.

Самым подходящим решением относительно влияния на окружающую среду может быть не прогнозирование воздействия в качестве ожидаемого, а определение соответствующих экологических целей и последующее учреждение организации, которая может эффективно корректировать и контролировать проект для достижения этих целей.

На пути к лучшей практике: Большой Бельт и Эресунд

Сообщения Большой Бельт и Эресунд, как уже говорилось, могут считаться одними из наиболее передовых крупных транспортных инфраструктурных проектов в мире в том, что касается неточной науки экологического аудита и управления. Те, кто связан с разработкой мегапроектов, будь то промоутеры проектов, правительства, консультанты, экологические группы или граждане, могут многому научиться на опыте этих проектов с точки зрения вопросов защиты окружающей среды. Опыт проектов Большой Бельт и Эресунд показывает, что самым подходящим решением относительно влияния на окружающую среду, может быть не прогнозирование воздействия в качестве ожидаемого, а определение соответствующих экологических целей и последующее учреждение организации, которая может эффективно корректировать и контролировать проект для достижения этих целей в поступательном процессе от проектирования до строительства и эксплуатации. В дальнейшем мы остановимся на транспортном сообщении Большой Бельт, потому что на момент написания этой книги это был единственный из двух проектов, который был закончен достаточно давно, в 1998 г., что позволяет осуществить полную проверку постфактум. Однако данные проекта Эресунд говорят о том, что результаты здесь напоминают результаты, полученные в проекте Большой Бельт, по крайней мере, в отношении воздействия на морскую среду.

Когда в 1987 г. парламент Дании решил строить сообщение Большой Бельт, экологические группы удачно установили некоторые ограничения для проекта относительно воздействия на окружающую среду. Самым важным было обеспечить, чтобы после строительства сообщения поток воды через пролив Большой Бельт оставался неизменным, чтобы не нарушать хрупкую экологию Балтийского моря, где даже небольшие изменения солевого баланса расценивались как возможная причина серьезных изменений морской флоры и фауны. Такая практика получила название Нулевое решение. Кроме того, было решено контролировать, управлять и минимизировать биологическое воздействие от проекта. Позже политические партии, стоящие за проектом, решили установить дальнейшие ограничения относительно воздействия на окружающую среду, в результате стал набирать силу процесс оптимизации, в котором план проекта с его двумя мостами и туннелем и методы строительства приспосабливались шаг за шагом к экологическим требованиям. Среди наиболее важных элементов экологической адаптации были[138]:

• Выбор прокладки туннеля методом бурения вместо метода открытой проходки;

• Замена 1200-метрового наклонного подъездного пути мостом. Сокращение других наклонных подъездных путей на 1050 м;

• Придание обтекаемой формы подводным опорам для уменьшения засорения и компенсации дноуглубления;

• Увеличение пролетов подвесного моста для сокращения количества быков моста, а следовательно, засорения;

• Точная регулировка места, объема и времени выравнивающих дноуглубительных работ для минимизации потерь и других отрицательных воздействий;

• Переработка донных отложений для использования при строительстве сообщения; размещение нескольких миллионов тонн отложений в специальных резервуарах для искусственного расширения острова Спрого.

Общая стоимость адаптации проекта к экологическим нуждам и к программе мониторинга окружающей среды была оценена проектной компанией Sund & Bælt приблизительно в 1,5 миллиарда датских крон, или 7 процентов от стоимости строительства (цены 1988 г.)[139]. Стоимость программы мониторинга окружающей среды составляла 130 миллионов датских крон (цены 1988 г.), что эквивалентно 210 миллионам датских крон в ценах 2001 г. В стоимость экологических затрат не были включены затраты, связанные с выбором метода бурения туннеля вместо метода открытой проходки[140]. Если бы бурение туннеля было включен в экологические затраты, они оказались бы существенно выше, не в последнюю очередь из-за того, что туннель, как оказалось, создал больше проблем, чем ожидалось, что привело к перерасходу средств для этой части проекта на 2,9 миллиарда датских крон, или 110 процентов (см. главу 2).

Кроме большого количества технико-экологических инноваций, в проекте Большой Бельт имеет смысл также подчеркнуть организационную структуру экологической программы. Экологические проблемы и мероприятия по охране и рациональному использованию окружающей среды позиционировались в организации всего проекта как центральные и стратегические и соответственно финансировались. Кроме того, для наблюдения за биологическими и гидрографическими проблемами с 1988 по 1998 гг. привлекалась внешняя группа из десяти независимых международных экспертов. Независимая группа помогла снизить возникновение риска неожиданного отрицательного воздействия на море, а также способствовала увеличению общественного доверия к программе охраны морской среды по проекту Большой Бельт.

В 1999 г. после завершения строительства сообщения Большой Бельт компания Sund & Bælt документально подтвердила выполнение Нулевого решения, и документация была принята экологическими органами. Было признано, что поток воды через пролив Большой Бельт остался неизменным[141]. Что касается биологических и морских воздействий, проектная компания недавно объявила, что флора и фауна, подвергшиеся отрицательному воздействию в процессе строительства, восстановлены и что не ожидается каких-либо существенных долгосрочных воздействий, вызванных строительством сообщения[142].

На земле самые важные воздействия на окружающую среду из-за сообщения Большой Бельт последовали вследствие изменения системы перевозок. После открытия этого сообщения произошел переход от самолетов и паромов к поездам и автомобилям. По данным Sund & Bælt, этот переход привел к ежегодной экономии потребления электроэнергии от 2,5 до 3 ПДж (петаджоулей), или более чем 200 000 тонн углекислого газа[143]. Это эквивалентно двум процентам общего потребления электроэнергии на транспорт в Дании. Так называемый анализ жизненного цикла показывает, что в отношении электроэнергии период окупаемости сообщения составит шесть-семь лет, другими словами, по прошествии этого времени электроэнергия, использованная для строительства и эксплуатации сообщения, будет с лихвой компенсирована количеством сэкономленной электроэнергии. Согласно данным Sund & Bælt, это позволит увеличить транспортный поток приблизительно на 30 000 машин в день прежде, чем использованная энергия превысит сэкономленную[144]. Это в три раза превышает количество машин, перевозимых через пролив Большой Бельт паромом в 1998 г. до открытия автомобильного сообщения, и на 40 процентов – фактическое движение в 2001 г. Поэтому, согласно данным Sund & Bælt, еще есть возможность увеличения транспортного потока через пролив Большой Бельт прежде, чем положительное влияние на потребление энергии от строительства сообщения будет исчерпано и обернется отрицательным воздействием на окружающую среду.

Однако интересно отметить, что исследование, опубликованное Транспортным советом Дании, независимым научно-исследовательским центром, учрежденным парламентом Дании, приходит к выводам, которые весьма отличаются от выводов, сделанных Sund & Bælt относительно воздействия на потребление электроэнергии. Согласно этому исследованию, период окупаемости сообщения в отношении энергии составит 14 лет, а не 6–7, как было заявлено Sund & Bælt. А дальнейшее увеличение автомобильного и паромного движения всего на 15 процентов сделает окупаемость в отношении электроэнергии невозможной, то есть потребляемая энергия превысит сэкономленную[145]. Исследование заключает: «Значительного сокращения потребления электроэнергии и выбросов углекислого газа, которое могло быть достигнуто в результате строительства сообщения, не произошло. Все съедено увеличением количества транспортного движения»[146].

Более тщательное рассмотрение двух исследований подтверждает общепризнанный факт о мегапроектах: здесь редко можно встретить чистую правду. Реальность, как ее представляют одни эксперты, часто оказывается социальным сооружением, которое другие эксперты могут разрушить или перестроить. Что касается сообщения Большой Бельт, факты показывают, что разница в результатах двух исследований потребления электроэнергии объясняется, главным образом, разными предположениями относительно автомобильного и паромного движения, например, касающимися количества автомобилей, которые пересекут пролив в 1999 г., и количества энергии, которую будут потреблять паромы[147]. Мы делаем вывод, что прозрачность и привлечение независимых экспертов являются столь же важными для вопросов потребления электроэнергии и глобального потепления, как и для морского воздействия. Поэтому они должны быть неотъемлемой частью организационной и институциональной структуры, чего не произошло в проекте сообщения Большой Бельт.

Редко все бывает однозначно… Реальность, как ее представляют одни эксперты, часто оказывается социальным сооружением, которое другие эксперты могут разрушить или перестроить.

Несмотря на эту критику, при подведении итогов опыта Большого Бельта в отношении окружающей среды можно сделать вывод о том, что этот проект был важным шагом в правильном направлении относительно разработки мегапроектов. Несомненно, для дальнейшего улучшения есть поле деятельности, но главный урок, который следует учитывать для других проектов, следующий: если экологические группы оказывают достаточное давление на ответственных лиц на начальном этапе реализации проекта, в данном случае на датский парламент, то возможно планировать и воплощать проекты крупных туннелей и мостов с должным вниманием к морской среде, даже к такой чувствительной, как Балтийское море. В процессе строительства отрицательное воздействие на окружающую среду было часто выше прогнозируемого, но после того как строительство было закончено, похоже, что флора и фауна быстро восстановились и что никакого непоправимого ущерба не наблюдается. Предварительные данные проекта Эресунд указывают, что ситуация здесь аналогична.

Однако опыт Большого Бельта также показывает, что новая транспортная инфраструктура может вызвать так много нового и непредвиденного в движении транспорта, что то, что прогнозировалось как крупное положительное влияние на экологию, снижающее расход энергии из-за сокращения паромного и воздушного движения, рискует оказаться лишь небольшим улучшением или даже негативным воздействием. Если политики хотят избежать подобной ситуации, необходимо управление спросом на перевозки, основанное на целях экологической политики. Такое управление не применялось в случае Большого Бельта; как раз наоборот: цена за использование сообщения постепенно снижалась, что незамедлительно сказывалось на автомобильном движении, которое со временем превысило даже самые оптимистические прогнозы (см. главу 3).

На момент написания этой книги большой объем транспортного движения не был проблемой для сообщения Эресунд. Самой неотложной проблемой здесь была не экологическая, а финансовая: будет ли движение достаточно большим, чтобы вернуть займы, использованные для строительства сообщения? Ситуация с сообщением Эресунд хорошо иллюстрирует следующий компромисс или дилемму между экологическими и финансовыми целями для такого типа мегапроектов: чтобы финансировать огромные инвестиции, проектная компания и ее владельцы – в данном случае датское и шведское правительства – зависимы от высокой интенсивности движения, что противоречит экологической политике, нацеленной на сокращение потребления электроэнергии и выброса парниковых газов. Это дилемма, с которой сталкиваются сегодня датское и шведское правительства в отношении сообщений Большой Бельт и Эресунд.

Наконец, опыт Большого Бельта и Эресунда показывает, что защита окружающей среды оказывается дорогостоящей и что эти затраты могут вылиться в существенный финансовый риск. Вполне уместен, но остается без ответа вопрос: могли бы сотни миллионов крон, потраченных на защиту окружающей среды в сообщениях Большой Бельт и Эресунд, принести бо́льшую пользу в деле защиты окружающей среды, если бы они были вложены в другом месте и на другие мероприятия, даже если бы конкретная цель состояла в защите морской среды Балтийского моря? Такие вопросы остаются без ответа не только для сообщений Большой Бельт и Эресунд, но и для других типов проектов и политики. Таким образом, бремя решения этого вопроса не должны нести только эти сообщения. Однако, ответить на него необходимо до того, как приступать к выработке эффективной экологической политики.

Опыт показывает, что защита окружающей среды оказывается дорогостоящей и что эти затраты могут вылиться в существенный финансовый риск.

Важность аудита по факту для экологических знаний

Опыт показывает, что определение масштаба, времени и надежности оценки воздействия на окружающую среду больших транспортных инфраструктурных проектов представляет проблему. Рамки оценки воздействия на окружающую среду, используемые сегодня, должны быть расширены и ясно обозначены, в то время как подход должен стать более действенным и включать стандартные концепции анализа и управления риском. Для этого необходимо следующее[148]:

1. Предпринимать экологические исследования на начальном этапе параллельно с другими исследованиями;

2. Устанавливать обязательный масштаб исследований наряду с конкретными процедурами;

3. Устанавливать критерии оценки, которые могут быть выражены как эксплуатационные характеристики относительно воздействий на окружающую среду и риски (об использовании эксплуатационных характеристик см. также главу 10);

4. Устанавливать эксплуатационные характеристики, которые можно измерять, контролировать и проверять научными методами и которые смогут соответствовать суровым требованиям судебного процесса;

5. Позволить группам заинтересованных лиц и широкой общественности активно участвовать в оценке воздействия на окружающую среду, мониторинге и аудите, включая утверждение критериев и эксплуатационных характеристик[149]. (См. главы 10 и 11, чтобы узнать больше об участии групп заинтересованных лиц и широкой общественности.)

Для создания подобных процедур необходимо принимать во внимание следующее:

1. Особенности подхода к оценке воздействия на окружающую среду должны быть установлены до принятия любых решений относительно того, какие технические решения необходимо учитывать для дальнейшего исследования;

2. Ко всем предложенным техническим решениям должна применяться единая система оценки воздействия на окружающую среду;

3. Там, где это уместно, может использоваться вероятностный подход для оценки, включая анализ риска воздействий, для увеличения достоверности. Однако такой подход должен быть простым, основанным на опыте и прозрачным, чтобы помочь заинтересованным лицам и общественности участвовать в процессе принятия решений[150];

4. Там, где необходимо, должны быть включены региональные, системные и долгосрочные задачи, например, путем оценки проекта в контексте других крупных проектов[151];

5. Необходимо разработать и использовать в процессе оценки так называемые «расширенные группы экспертов». То есть для оценки воздействия на окружающую среду, мониторинга и аудита, на равных правах должна использоваться независимая экспертиза, находящаяся за пределами влияния официальных экспертов проекта[152]. Положительный опыт проектов Большой Бельт и Эресунд в вопросе проведения подобных независимых экспертных оценок представляет возможность многому научиться;

6. Требования программ по детальному мониторингу и аудиту должны включаться в экологические экспертизы, в том числе механизмы, разработанные для мониторинга и аудита во время реализации возможного проекта и после его завершения, как в случае проектов Большой Бельт и Эресунд;

7. Мониторинг и аудит должны быть прозрачными и открытыми для участия заинтересованных лиц и общественности[153].

В дополнение к этим задачам ключевым вопросом оценки воздействия на окружающую среду, мониторинга и аудита является разработка организационной структуры для эффективного решения вышеупомянутых задач. Как отмечают Вуд, Диппер и Джонс, главными препятствиями в получении информации о фактических экологических рисках при планировании проектов является отсутствие обязательных организационных требований проведения аудита по факту и безразличие властей, разработчиков и широкой общественности к такому аудиту[154]. Подобные препятствия оказались наиболее выраженными для специальных разработок, таких как типичные мегапроекты. Сообщения Большой Бельт и Эресунд являются известными исключениями. Однако с каждой разработкой, для которой проводится экологическая экспертиза, но не проводится никакого последующего анализа, что вполне типично, упускается важная возможность узнать об экологическом риске и, таким образом, смягчить один из самых важных видов риска в обществе риска.

Главными препятствиями в получении информации о фактических экологических рисках при планировании проектов является отсутствие обязательных организационных требований проведения аудита по факту и безразличие властей, разработчиков и широкой общественности к такому аудиту.

6. Последствия для регионального и экономического развития

В этой главе мы остановимся на последствиях развития мегапроектов для регионального развития и экономического роста. Как и в предыдущей главе, наша главная цель состоит в том, чтобы идентифицировать прошлые проблемы, которые могут оказаться полезными для понимания и усовершенствования процесса принятия решений для таких проектов.

В последние годы наблюдался всплеск интереса к влиянию инфраструктуры на региональное развитие и экономический рост. Действительно, одним из аргументов, который часто приводят с целью привлечения государственного финансирования для инвестирования инфраструктур, является уверенность в том, что это вызовет экономический рост в целом, в данном регионе или стране и/или в конкретной местности[155]. Однако заметим, что существует множество теоретических и эмпирических причин относиться к таким заявлениям с опаской. Необходимо трезвое восприятие этого подхода, так как по большей части интерес различных кругов к инвестициям в инфраструктуру отражает погоню за рентой. Такое поведение объясняется тем обстоятельством, что инвестиции в инфраструктуру могут принести выгоду определенным строительным и потребительским группам, в то время как основная часть расходов часто ложится на плечи налогоплательщиков[156].

Одним из аргументов, который часто приводят с целью привлечения государственного финансирования для инвестирования инфраструктур, является уверенность в том, что это вызовет экономический рост. Существует множество теоретических и эмпирических причин относиться к таким заявлениям с опаской.

Транспортная инфраструктура и экономическое развитие

Как представители бизнеса, так и частные лица пользуются транспортной инфраструктурой. В целом инфраструктура должна расцениваться как вклад в продуктивность транспортных услуг, который, в свою очередь, используется как вклад в конечный продукт или услугу, необходимую потребителям, как то посещение родственников или наличие какого-либо товара в местном магазине. Экономическим результатом инвестиций в транспортные объекты является уменьшение стоимости затрат либо через снижение расходов, связанных с осуществлением поездки, либо через сокращение времени поездки, что может также вести к снижению издержек, либо то и другое вместе. Одним словом, инвестиции снижают «цену», или обобщенную стоимость (включая расходы, время, неудобства и другие факторы), для потребителей, предоставляя им непосредственно услуги инфраструктуры.

С теоретической точки зрения снижение стоимости услуг инфраструктуры будет в ближайшей перспективе иметь два последствия. Во-первых, это увеличит спрос на эту услугу со стороны как частных лиц, так и бизнеса, и, во-вторых, это увеличит уровень прибыли в бизнесе. Для него последствия будут достаточно краткосрочными, поскольку увеличение прибыли происходит, прежде всего, вследствие замещения транспорта через новую инфраструктуру другими факторами производства (результат изменения относительных цен факторов производства). Этот краткосрочный результат для бизнеса отражается в национальных счетах как вклад в экономический рост.

Через некоторое время появится дополнительный результат. Бизнес, который уже использовал инфраструктуру до ее модернизации (или альтернативную замещающую инфраструктуру), может продолжать наращивать спрос, поскольку цены на товары или услуги, которые он производит, могут быть снижены, что приводит к изменению в территориальном экономическом взаимодействии. Однако предварительным условием для этого является конкурентоспособность товаров и услуг. В то время как краткосрочные результаты в принципе довольно легко определить, долговременные последствия предсказать сложнее. В отношении домохозяйств причиной этому является то, что эти результаты зависят от ограниченности времени и земли. Если, например, новый мост может обеспечить доступ к новым регионам, где земли много, и поэтому она дешевая, то снижение стоимости использования инфраструктуры, без добавления дополнительного времени на поездки, может вызвать эффект перемещения. В окрестностях больших городов такой эффект может быть значительным, особенно с точки зрения количества поездок, зарегистрированных для новой инфраструктуры.

Для бизнеса долговременные последствия определяются силами конкуренции, приводимыми в действие тем фактом, что уровень прибыли первоначально растет в тех компаниях, которые немедленно извлекают выгоду из новой инфраструктуры. Происходящее, по сути, зависит от относительной нехватки земли, рабочей силы и капитала. Если предположить, что земли в избытке, тогда развитие будет происходить через перемещение или через дальнейшее увеличение мощности. В некоторых регионах, а, возможно, и в стране в целом, будет происходить дальнейший экономический рост. Если, с другой стороны, предположить, что количество земли ограничено, то единственным последствием развития инфраструктуры станет увеличение стоимости земли. Хотя как только первая из этих двух альтернатив приведет к новым инвестициям и увеличению занятости, они обе будут записаны в народно-хозяйственных балансах в качестве способствующих экономическому росту как для страны в целом, так и для регионов, которые получают прибыль от инвестиций в инфраструктуру. Следовательно, только при определенных обстоятельствах этот рост будет сопровождаться увеличением занятости и инвестиций в капитал и сооружения. Более того, предварительное условие общего экономического роста заключается в том, чтобы рассматриваемая инфраструктура была экономически жизнеспособной и давала экономическую норму прибыли выше определенного уровня.

Тогда возникает вопрос, сможет ли традиционный анализ затрат и выгод выявить все эти последствия, ведущие к экономическому росту и возможному перемещению и развитию в некоторых областях. Ответ на этот вопрос в принципе положительный, даже если это может быть трудно или невыполнимо на практике. Если экономический (или социальный) анализ затрат и выгод был выполнен надлежащим способом, в принципе результат анализа отразит все реальные последствия инвестиций на местном уровне[157]. Это является отражением условия, согласно которому экономические выгоды от инвестиций в инфраструктуру всегда можно измерить двумя эквивалентными способами, а именно: либо на основе изменений в «отчетах о прибылях и убытках» всех людей и всех видов бизнеса, либо, в случае транспортной инфраструктуры, на основе последствий для транспортного потока, который, как ожидается, должен получить пользу от инфраструктуры, другими словами, того, что находится «на инфраструктуре». В последнем подходе, который осуществить легче, региональные результаты перемещения должны быть интегрированы в процедуру прогнозирования уровня движения.

В случае несовершенств рынка (например, монополистической конкуренции), общие региональные экономические последствия могут отличаться от тех, что получены путем измерения с помощью обычного анализа затрат и выгод (дополнительные прибыли старых и новых потребителей после вложения инвестиций). В документе, подготовленном для SACTRA (Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment – Консультативный комитет по оценке магистральных дорог) Министерства транспорта Великобритании, Венэблс и Гасиурек определили несколько случаев таких дополнительных выгод, которые возникают в несовершенном рыночном окружении[158]. Анализ равновесия является чисто теоретическим и не был проверен опытным путем. Но он, тем не менее, обосновывает необходимость изучения влияния больших инвестиций в инфраструктуру и инвестиционных программ на отрасли, которые непосредственно не затрагивают сокращение транспортных расходов, но которые косвенно извлекают выгоду от снижения цен, вызванного ростом конкуренции (эффект взаимосвязи). В этом контексте необходимо отметить, что теоретическое исследование Венэблса и Гасиурека ясно ведет к заключению, что дополнительные результаты, не измеряемые обычным анализом затрат и выгод, могут быть положительными для одних регионов и отрицательными для других. Поэтому измерение масштаба таких последствий – не единственная проблема; еще более важно измерить направление и задействованные региональные и отраслевые механизмы обратной связи.

Даже в случае гигантских инвестиций, таких как те, что были вложены в туннель под Ла-Маншем, влияние на экономику в целом оказалось совсем незначительным спустя пять лет после открытия туннеля. Потенциальное влияние на непосредственно затронутые регионы оказалось, главным образом, отрицательным.

Эмпирические данные

Ввиду того факта, что туннель под Ла-Маншем и сообщения Большой Бельт и Эресунд были введены в эксплуатацию относительно недавно, пока нет полных исследований последствий строительства этих сообщений, проведенных после их осуществления. Доступны предварительные исследования влияния туннеля под Ла-Маншем, особенно в графстве Кент, через пять лет после открытия туннеля. Кроме того, к настоящему моменту проведено множество исследований предполагаемых последствий. Они указывают на следующее.

Раннее исследование предполагаемых последствий для туннеля под Ла-Маншем, предпринятое Роджером Викерманом, рассматривает влияние, прежде всего, с точки зрения инвестиций и занятости в различных регионах Англии. Работа основывается на анализе:

1. Потенциального снижения себестоимости благодаря туннелю под Ла-Маншем;

2. Значимости транспорта в общих промышленных затратах; и

3. Потенциала реализации снижения себестоимости.

Заключение исследования таково: «Нет веских оснований предполагать, что проект туннеля под Ла-Маншем станет золотой жилой для экономики прилегающих регионов. Но существуют некоторые указания на то, что преимущества, скорее всего, будут заметны на некотором расстоянии от туннеля, скажем, в 100–150 км»[159]. В заключении исследования говорится: «Немедленная выгода от проекта туннеля под Ла-Маншем совсем незначительна как для местной экономики регионов, граничащих с ним, так и для национальной экономики»[160]. В работе также сказано, что возможные последствия для развития регионов, которые могут возникнуть, появятся только как следствие соответствующих дальнейших дополнительных инвестиций (см. ниже)[161].

Первое изучение фактического влияния туннеля под Ла-Маншем после его сооружения, сделанное также Викерманом, подтверждает более ранние наблюдения. В исследовании говорится, что даже такие гигантские инвестиции, как в случае туннеля под Ла-Маншем, которые в несколько раз превышают размер большинства мегапроектов, спустя пять лет после открытия туннеля:

1) «оказали очень небольшое воздействие на экономику в целом» и

2) «трудно определить главные результаты, связанные с туннелем»[162].

Потенциальное влияние на непосредственно затронутые регионы оказалось, «главным образом, отрицательным».

Сообщение Большой Бельт было предметом значительного количества исследований с применением различных методик. В отчете Транспортного совета Дании прогнозы этих исследований сводятся к следующим[163]:

1. Влияние на портовые города, которые потеряют паромное сообщение, будет отрицательным;

2. Влияние на экономику региона оценивается как незначительное;

3. Положительные экономические результаты, которые могут возникнуть, выпадут на долю большой области от Копенгагена на востоке до юго-западной Ютландии.

После более чем двух лет работы не наблюдалось какого-либо крупного отрицательного эффекта от сообщения, кроме прямого результата закрытия движения паромов. Также не проявилось никаких положительных последствий, но в то же время не было проведено никаких фактических исследований после осуществления проектов. В исследованиях предполагаемых последствий, проведенных Транспортным советом Дании, ожидается, что положительные экономические результаты будут заметны, главным образом, в существующих городских районах. Аналогичные результаты были получены в других исследованиях инфраструктурных проектов.

Существуют два исследования предполагаемых результатов сообщения Эресунд, и оба представляют качественные характеристики. Эти исследования подчеркивают недостаток интеграции между шведской и датской экономиками в окрестностях сообщения и в связи с этим выявляют значительный потенциал для дальнейшей интеграции экономик этих двух стран, вытекающий из создания непрерывного транспортного сообщения[164]. Одно из исследований приходит к выводу, что результатом функционирования сообщения может стать увеличение стоимости производства в агломерации, сложившейся в районе транспортного сообщения, связывающего две стороны пролива Эресунд, на 20 миллиардов датских крон[165]. Однако не было представлено никакого детального анализа того, как это произойдет, и также непонятно, объясняется ли это увеличение только строительством сообщения или частично возникло бы и без этого.

Тем не менее городская администрация Мальмё убеждена, что сообщение окажет положительное воздействие на развитие региона, несмотря на то, что такое убеждение не основано на глубоком исследовании влияния на регион. Были предприняты шаги по развитию землепользования и соединения городской транспортной сети с подъездными путями к мосту Эресунд. Ожидается, что люди смогут переехать из густонаселенного Копенгагена в Мальмё, а вслед за этим появятся и новые предприятия. Университет в Мальмё будет интегрирован в систему образования Эресунда. На стороне Копенгагена предпринимаются попытки построить новый город на целинной земле, так называемый Эрестад, с офисами, коммерческими организациями и домами, куда легко будет добраться как от сообщения Эресунд, так и от центра Копенгагена. Ожидается, что развитие будет стимулироваться будущими последствиями интеграции. Эти действия с обеих сторон сообщения Эресунд должны дать эффект стартового запуска или стать своего рода неизбежно сбывающимся пророчеством, которое в дальнейшем многократно умножит начальные результаты проекта.

Сообщение Эресунд в настоящее время лучше всего рассматривать как большой социальный эксперимент в межнациональной и межкультурной интеграции через развитие транспортной инфраструктуры. Такие эксперименты – редкость.

Имеющиеся исследования показывают, что крупные инвестиции в транспортную инфраструктуру, соединяющую соседние крупные городские районы, что приводит к значительному сокращению времени пути, могут оказывать существенное влияние на экономическую деятельность. Это наблюдение подтверждается событиями, следующими за строительством мостов через Босфор, чтобы связать Стамбул с Малой Азией, и через реку в округе Фару в Португалии[166]. Однако сообщение Эресунд требует внимательного подхода, так как в отличие от других сообщений соединяет две страны и, кроме того, не располагается на маршруте, обеспечивающем самое короткое расстояние между Швецией и континентальной Европой с точки зрения межрегионального или международного движения. Давний опыт, документально зафиксированный географами во всем мире, говорит о том, что стимулирование интеграции и развертывание строительства через национальные границы – процесс незаметный и медленный. Точно так обстоит дело и в тех случаях, где две нации говорят на одном языке и где нет никаких водных или других природных барьеров как, например, в случае с Канадой и США. Исследования территориального взаимодействия показали, что даже для деятельности, относительно свободной от «трений», например телефонных звонков, граница между Канадой и США представляет существенный барьер.

В территориальном взаимодействии нации часто склонны поворачиваться спиной друг к другу, то есть взаимодействие внутри нации обычно значительно более интенсивно, чем взаимодействие между нациями. Недавнее исследование международных взаимодействий между двумя соседними регионами в Германии и Франции подтвердило это наблюдение еще раз, вследствие чего был сделан вывод о том, что «расстояние не имеет значения, важны культурные и организационные различия»[167].

После соединения Дании и Швеции в 2000 г. сообщение Эресунд еще раз подтвердило этот вывод, и, возможно, при жизни непрерывного сообщения слишком рано ожидать чего-то еще. Институциональные барьеры, связанные с различиями в налогах, занятости и системах социального обеспечения в этих двух странах были недооценены и препятствовали региональной и экономической интеграции. В результате, как упоминалось в главе 3, движение транспорта через пролив оказалось ниже, чем прогнозировалось. Движение транспорта было несбалансированно также и в том смысле, что доминировали визиты шведов в Данию. Из-за строгих антиалкогольных законов в Швеции и свободного доступа алкоголя в Дании появилась несправедливая, но популярная шутка, описывающая сообщение Эресунд как самую дорогую в мире дорогу в пивную. Если серьезно, то сообщение Эресунд в настоящее время лучше всего рассматривать как большой социальный эксперимент в межнациональной и межкультурной интеграции посредством развития транспортной инфраструктуры. Такие эксперименты – редкость, и только время покажет, удался ли этот эксперимент. Таким образом, развитие региона Эресунд заслуживает тщательного изучения в ближайшие годы.

Резюмируя, можно сказать, что исследования, касающиеся влияний инвестиций в транспортную инфраструктуру на развитие региона, в целом свидетельствует о том, что аргумент о достижении экономического развития региона благодаря транспортным инвестициям слаб. В действительности «результаты анализа показателей развития региона единодушно свидетельствуют о том, что влияние даже относительно больших инфраструктурных проектов минимально»[168].

Эти исследования также определяют главную причину, почему транспортные расходы являются относительно малым компонентом окончательной цены товаров и услуг, скажем, от 1 до 7 процентов[169]. Даже крупномасштабные инвестиции, приводящие к большой экономии времени, имеют очень небольшое влияние на декларацию о доходах компаний. Часто упоминаемое исследование, касающееся влияния автострады М62 из Ливерпуля через Манчестер в Лидс и Халл в Англии выявило, что сокращение транспортных расходов означало снижение производственных затрат соответствующих фирм только на 0,33 процента, и что только 2900 рабочих мест ежегодно могут испытывать влияние нового сооружения при общей численности рабочей силы в области в 3,4 миллиона человек[170].

Имеющаяся информация дает основания предполагать, что только при условии наличия множества специфических факторов можно ожидать существенного положительного влияния инвестиций в транспортную инфраструктуру на экономический рост в регионе. Эти факторы таковы[171]:

1. Если существуют серьезные проблемы пропускной способности транспортной сети в регионе, инвестиции для устранения затруднений, скорее всего, повлияют на капиталовложения и занятость в регионе;

2. Инвестиции в большие городские районы, где новая пропускная способность транспортной сети приведет к значительной экономии стоимости транспорта, могут вызвать увеличение перемещений как домохозяйств (в краткосрочной перспективе), так и компаний (в долговременной перспективе);

3. Наличие комбинации различных типов инвестиций как в инфраструктуру, так и в общественный капитал.

Условие 3, например, рассматривалось в случае ассигнования аэропорта, что оказалось экономически успешным, когда транспортные инвестиции сопровождались проактивной политикой развития региона для привлечения новых видов бизнеса и досуга[172].

Уроки влияния на развитие

Следует вынести три главных урока о влиянии на региональное и экономическое развитие:

1. Сторонники крупных транспортных инфраструктурных проектов обычно утверждают, что такие проекты приведут к значительному региональному и/или национальному развитию. Эмпирическая проверка показывает, что это утверждение недостаточно хорошо обосновано, главная причина заключается в том, что в современной экономике транспортные расходы составляют незначительную часть окончательной цены большинства товаров и услуг;

2. Инвестиции в транспортную инфраструктуру могут оказать значительное влияние на развитие, главным образом, в следующих ситуациях:

1) в регионах, где существуют серьезные проблемы пропускной способности транспортной сети;

2) в больших городских районах, где новая пропускная способность транспортной сети приведет к значительной экономии стоимости транспорта и

3) в ситуациях, когда инвестиции в различные типы инфраструктуры осуществляются одновременно с инвестициями в общественный капитал;

3. В отношении риска влияние на региональное и экономическое развитие – не самая главная проблема при разработке крупной транспортной инфраструктуры, если такое развитие не было переоценено промоутерами в расчете на то, что это приведет к значительному росту. Переоценка такого рода может быть рискованна сама по себе. Локализованные негативные последствия для занятости могут также представлять существенный риск для определенных общин, в некоторых случаях требуя компенсации.

7. Работа с риском

Важность анализа риска

Как упоминалось в главе 1 в отношении риска, слишком многие анализы экономической целесообразности и оценок мегапроектов исходят из того, что проекты существуют в предсказуемом ньютоновском мире причины и следствия, где все происходит согласно плану. В действительности мир планирования и осуществления мегапроектов очень стохастический, где события происходят лишь с некоторой долей вероятности, и редко все получается так, как прогнозировалось. Невозможность отразить вероятностную природу планирования, внедрения и эксплуатации проекта – центральная причина жалкого послужного списка реализации мегапроектов, приведенного выше[173].

Довольно часто для анализа экономической целесообразности и оценки крупных транспортных и других инфраструктурных проектов проводится анализ механической чувствительности, исследующий влияние гипотетических изменений, таких как стоимость строительства, процентные ставки и доходы, на жизнеспособность проекта[174]. Типичный диапазон для такого анализа чувствительности составляет от ±10 процентов до ±20 процентов. С другой стороны, к сожалению, анализ риска редко проводится путем определения альтернативного будущего состояния затрат, расходов, последствий и распределения вероятностей, рассчитываемого, исходя из возможности того, что это действительно случится. Эта информация необходима для оценки ожидаемого размера затрат, доходов и последствий или, другими словами, наиболее вероятного развития, в том числе соответствующих отклонений. Такой подход к анализу риска необходим, чтобы умерить так называемый «оптимизм оценки» и создать у лиц, принимающих решения, более реальное представление о вероятных результатах проекта вместо неполных и вводящих в заблуждение представлений, на которых сегодня часто основываются решения[175]. Анализ риска является также основой для управления риском, то есть для определения стратегий сокращения риска, включая его распределение между участвующими сторонами и передачу части риска профессиональным учреждениям по управлению риском, а именно страховым компаниям. В этой главе мы описываем, как происходила работа с риском в проектах туннеля под Ла-Маншем, сообщениях Большой Бельт, Эресунд и других проектах. Кроме того, мы рассматриваем значение риска для затрат и финансирования. Наконец, мы разберем, какие уроки необходимо вынести относительно риска[176].

Туннель под Ла-Маншем, Большой Бельт, Эресунд и другие проекты

Когда в 1987 г. Eurotunnel стал известен как компания, инвесторам было сказано, что проект сравнительно прост. Относительно риска в проспекте говорится:

«Тогда как сооружение туннеля такого типа обязательно сопряжено с определенным строительным риском, используемые технологии хорошо обоснованы… Директора, проконсультировавшись с руководителем работы (Maitre d’Oeuvre), полагают, что 10 %… будет разумным допуском для возможного влияния непредвиденных обстоятельств на строительные расходы»[177].

Двести банков сообщили данные о стоимости и риске инвесторам, в том числе ряду мелких вкладчиков. Как уже говорилось, любой, кто решился купить акции Eurotunnel в надежде, что оценка стоимости представляет средний из возможных результатов, был в действительности введен в заблуждение[178]. Оценка стоимости, указанная в проспекте, как оказалось, строилась на маловероятном предположении, что все будет идти согласно плану без задержек, изменений в эксплуатационных характеристиках, без проблем в управлении и проблем с контрактными договоренностями, новыми технологиями или геологией, без крупных конфликтов, невыполненных политических обещаний и так далее. Другими словами, предполагался идеальный мир. Реальный риск для туннеля под Ла-Маншем в несколько раз превышал тот, о котором было сказано потенциальным инвесторам. Это доказывает тот факт, что реальные затраты проекта в два раза превышали прогнозируемые.

Таким же образом перед ратификацией проекта Большой Бельт члены датского парламента получили следующую информацию о риске от министра транспорта:

«Я не считаю, что неточность общей оценки стоимости строительства сообщения через пролив Большой Бельт выше, чем для другого большого проекта моста или туннеля, реализуемого в этой стране»[179].

Однако стоимость проекта даже самого большого моста и туннеля, осуществленных в Дании до сообщения Большой Бельт, была меньше одной десятой от первоначального бюджета Большого Бельта, и ни в один из этих проектов не входило бурение туннеля[180]. Поэтому только лишь в силу размера и инноваций риск, связанный с сообщением Большой Бельт, был значительней, чем для любого другого транспортного инфраструктурного проекта в современной истории Дании. Кроме того, были выше геологические и технологические риски, а, следовательно, и риски, связанные со стоимостью строительства. Однако ни финансового, ни экономического анализа риска для проекта Большой Бельт не проводилось[181]. Как и в случае туннеля под Ла-Маншем, оценка стоимости сообщения Большой Бельт оказалась оптимистичной и была ближе к маловероятному лучшему результату, чем к наиболее вероятному. При перерасходе средств на 110 процентов для железнодорожного туннеля Большой Бельт, железнодорожное сообщение оказалось перед угрозой нежизнеспособности и было спасено только встречным субсидированием со стороны автодорожного сообщения (см. главу 4). Общая стоимость строительства оказалась на 54 процента выше прогнозируемой. Но, в отличие от туннеля под Ла-Маншем, в проекте Большой Бельт рисковали деньгами налогоплательщиков, а не деньгами инвесторов.

Для сообщения Эресунд были проведены частичные анализы риска. В одном таком анализе группа правительственных чиновников определила, что с учетом исторического опыта превышение расходов на 50 процентов «не может расцениваться как нереалистичная предельная оценка» для сообщения[182]. Кроме того, группа нашла проект материально нежизнеспособным даже без этого перерасхода, так же как и три другие экспертизы, выполненные должностными лицами за несколько месяцев до представления проекта датскому парламенту. Однако когда министр транспорта представил проект для ратификации в 1991 г., эта информация нигде не прозвучала. Ни предложенный закон, ни сопровождающие комментарии не содержали никакой информации о риске нежизнеспособности.

Когда два года спустя стало широко известно, что такая информация существовала и скрывалась от парламента, министр транспорта был подвергнут острой критике со стороны Генерального аудитора Дании[183]. Генеральный аудитор обнаружил, что предпосылки, на которых основывались оценки жизнеспособности проекта, «представляют экономические предположения, уместные для самофинансируемого проекта». Подобные предположения создают видимость жизнеспособности на бумаге, а не отражают наиболее вероятное развитие[184]. В отношении более поздних бюджетов, разработанных государственными предприятиями, ответственными за строительство датских подъездных путей и собственно сообщения, Генеральный аудитор также обнаружил, что совсем не очевидно, что они находятся в пределах заявленного уровня неопределенности[185]. Кроме того, Генеральный аудитор выяснил, что риски относительно будущего развития процентных ставок и финансовых затрат игнорировались, и что «было бы естественно» упомянуть об этом в бюджетах проекта[186].

Поэтому Генеральный аудитор решил провести аудит и мониторинг проекта Эресунд, чтобы выяснить, будет ли принятое основание для проекта фактически реализовано, а также будет ли проект самофинансируемым, как требуется в соответствии с датским политическим соглашением и в соответствии с соглашением между Данией и Швецией о строительстве сообщения[187].

Работа с риском в проектах туннеля под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд была явно неадекватной. Тем не менее, организационная и институциональная система сообщений Большой Бельт и Эресунд как государственных предприятий, финансируемых займами и потребителями, возможно, более усовершенствована по сравнению с ранними транспортными инфраструктурными проектами в Дании относительно определения и распределения риска. Затраты, доходы, жизнеспособность и воздействие на окружающую среду стали более очевидными, чем раньше. Однако есть еще обширное поле деятельности для усовершенствования в будущих проектах, как показано выше и как мы увидим в дальнейшем. В отношении других крупных проектов – транспортных и нетранспортных – выводы аналогичны. Подразумеваемые риски высоки и обычно рассматриваются в неадекватной, иногда даже вводящей в заблуждение манере анализа экономической целесообразности и оценки проекта, если рассматриваются вообще. Исследование 92 проектов, проведенное Всемирным банком, обнаружило, что лишь немногие из них содержали «глубокий» анализ риска, свидетельствующий о «добросовестной практике»[188]. Экспертизы проектов Всемирного банка обычно более полные и более строгие, чем экспертизы других проектов.

Однако важно отметить, что существуют и хорошие примеры. Мы уже упомянули в главах 2–4 о строительстве высокоскоростных железных дорог Париж – Юго-Восток и Париж – Атлантика[189]. Также космическая программа Аполлон, весьма рискованная с технологической точки зрения, считается классическим примером успешного планирования и осуществления мегапроекта. Перерасход средств в этом проекте стоимостью в 21 миллиард долларов США составил только 5 процентов. Однако мало кто знает, что в первоначальные бюджетные сметы были включены 8 миллиардов долларов США на непредвиденные расходы[190]. Предусмотрев риск заранее, программа избежала большого перерасхода средств в конце, что дестабилизирует много крупных проектов в процессе осуществления. Подход проекта Аполлон с его реалистическим пониманием рисков, затрат и непредвиденных обстоятельств должен быть принят в большинстве крупных проектов.

Исследование 92 проектов, проведенное Всемирным банком, обнаружило, что лишь немногие из них содержали «глубокий» анализ риска, свидетельствующий о «добросовестной практике».

Типология рисков

Главные источники финансового риска в крупных транспортных инфраструктурных проектах следующие:

1) превышение затрат на строительство, которое может произойти по вине правительства, клиента, администрации, подрядчика или по причине несчастного случая;

2) увеличение затрат на финансирование, вызванное изменениями ставки процента и обменных курсов и задержками; и

3) доходы ниже ожидаемых из-за изменений в объемах перевозок и плате за единицу транспорта.

Хотя и менее значительно, но финансовые риски также связаны с эксплуатационными расходами, затратами на обслуживание и управление. С экономической точки зрения главные риски – перерасход средств, задержки и спрос ниже прогнозируемого.

С аналитической точки зрения целесообразно выделять следующие типы риска в финансовой и экономической перспективе[191]:

• Риск, специфичный для данного проекта;

• Рыночные риски;

• Риски отраслевой политики (включая форс-мажорные обстоятельства);

• Риски рынка ценных бумаг.

Два первых типа риска включают риски, традиционно связанные с проектом, и именно на них обращали внимание до сих пор. Что касается рисков, специфичных для данного проекта, обычно предполагают, что их последствий можно избежать, по крайней мере, частично, путем объединения или распределения риска (см. далее). Как правило, это не относится к рыночным рискам, которые объясняются более фундаментальными событиями, также затрагивающими экономическую деятельность, например, общим экономическим развитием в стране. Отраслевые риски возникают из очевидного факта, что результат проекта зависит от определенной отраслевой политики, например, для транспортных проектов это дополнительные инвестиции в сообщения, налогообложение транспорта или другие нормы в отношении автомобильного транспорта или защиты окружающей среды. Некоторые из этих рисков можно идентифицировать и устранить при условии обеспечения стабильной законодательной базы и надлежащих контрактных отношений. Эти типы риска необязательно будут устранены, если проектами руководят государственные компании. В конечном счете, такие компании обслуживают широкую общественность, и если изменения в регуляторной политике подразумевают, что проект не может быть использован так, как первоначально задумывалось, частные лица, то есть налогоплательщики, испытают на себе негативное влияние, как если бы проектом управляло частное юридическое лицо.

Риски рынка ценных бумаг связаны с кредитами для финансирования проектов, в частности, на международном рынке. Такие риски, главным образом, состоят из двух элементов: рисков процентной ставки и валютных рисков. Рынок ценных бумаг сегодня способен обеспечить финансирование на условиях, позволяющих заемщикам защитить себя от регулирований валютной и процентной ставки на короткий и средний срок. Но, конечно, такое страхование дорого стоит.

Стоимость риска

Рискованность проекта обусловливает рост экономической стоимости. Люди обычно противостоят риску и готовы что-то заплатить, – например, страховку, – чтобы сократить или полностью устранить риски. Стоимость риска – экономическое понятие и отражает максимальную сумму, которую индивидуум готов заплатить во избежание какого-либо типа риска, чтобы будущее определенного типа событий было свободно от риска для этого человека[192]. На практике разные уровни рискованности, связанные с разными типами инвестиций, отражаются в разных минимальных нормах прибыли, необходимых для того, чтобы убедить людей вложить свои деньги[193]. Самая низкая прибыль обычно требуется для правительственных облигаций; здесь она составляет приблизительно 3–4 процента в реальном выражении, поскольку считается, что эти облигации фактически свободны от риска. Долговые обязательства частного сектора обычно связаны с несколько более высокой нормой прибыли, скажем, 5–6 процентов в реальном выражении. Прибыль на акционерный капитал, а именно уставный капитал с риском, начинается приблизительно с этого уровня, но может намного возрасти в зависимости от воспринимаемой рискованности данного предприятия[194].

Стоимость риска, связанного с инвестициями в инфраструктуру, может быть высокой. Для этого есть две основные причины. Первое – это тот факт, что инвестиции в крупный инфраструктурный проект являются в основном неокупаемыми капиталовложениями, то есть их нельзя вернуть. Например, если построен мост, то его нельзя использовать для чего-то еще, поэтому, если решение построить мост впоследствии оказывается неудачным, то уже ничего нельзя изменить. Вторая причина состоит в том, что прибыль от инвестиций часто тесно связана с экономическим ростом. Если экономический рост высок, то проект будет успешно работать; и наоборот, если рост невелик, то проект будет работать плохо. Как отмечалось, общее экономическое развитие влияет на рыночный риск проекта, особенно когда рассматривается в экономической перспективе. С экономической точки зрения трудно предложить страхование от рыночных рисков в пределах страны, поскольку это затрагивает каждого, то есть риски нельзя распределить и объединить при рассмотрении в национальной перспективе.

То, что инвестиции в инфраструктуру считаются рискованными, также следует из опыта участия частного сектора в инфраструктурных проектах посредством концессии. Имеющиеся данные свидетельствуют, что финансирование концессионных компаний возможно только в следующих условиях: (i) акционерный капитал составляет примерно от 20 до 30 процентов общей потребности в финансировании; и (ii) те, кто инвестирует в акционерный капитал, могут ожидать прибыли от 15 до 25 процентов в реальном выражении после уплаты налогов[195]. Предпосылка, что остаток от капитала, долгосрочный долг, может быть превращен в ликвидную форму по реальной стоимости в 6 процентов, подразумевает, что проект должен будет достигнуть нормы финансовой прибыли приблизительно от 7,5 до 12 процентов в реальном выражении (без учета результатов налогообложения).

Разница между прибылью, необходимой для этого типа инвестиций, скажем, в размере 9 процентов, и прибылью на надежные инвестиции, скажем, правительственные облигации, в 4–5 процентов, может считаться стоимостью риска проекта. Необходимо подчеркнуть, что этот тип стоимости возникает, не только в том случае, когда инфраструктурный проект развивается через частную компанию по концессии. Он также присутствует, когда проект разрабатывается государственным предприятием, и финансирование защищено государственной гарантией. В мире риска бесплатного сыра не бывает. Риск и затраты на него существуют при любых обстоятельствах, даже если учредители проектов, поддерживаемые независимыми гарантиями, создают впечатление для политических деятелей и широкой общественности, что это не так, как в случае с сообщениями Большой Бельт и Эресунд. Здесь учредители, казалось, сами верили в это. Один высокопоставленный чиновник Министерства транспорта Дании выразил нам это следующим образом в своих комментариях к более раннему проекту рукописи данной книги:

«На мой взгляд, вы должны упомянуть [в книге], что расходы, которых потребует частный сектор для покрытия общего риска [проектов], сделают проекты более дорогостоящими. Таким образом, преимущество финансирования проектов Большой Бельт и Эресунд посредством государственной гарантии заключается в снижении затрат на финансирование»[196].

Мало того, что мы считаем, что государственные гарантии скрывают затраты на финансирование вместо того, чтобы снижать их, мы также полагаем, что существуют причины считать, что стоимость риска, связанная с финансированием, может увеличиться, если проект обеспечивается государственной гарантией. Причина состоит в том, что гарантия передает большую часть риска налогоплательщикам, то есть носителям риска, которые в среднем меньше способны защитить себя от риска, чем те, кто действует на рынке ценных бумаг, что увеличивает общую стоимость риска.

Кроме того, стоит напомнить замечание, сделанное Всемирным банком, о том, что деньги, сэкономленные за счет более низких процентных ставок по займам, подкрепленным государственными гарантиями, могут быть потеряны по причине неэффективности из-за ослабления дисциплины в результате таких гарантий. Кредиторы, поддерживаемые государственными гарантиями, не имеют или имеют гораздо меньшие стимулы для контролирования проектов, чем коммерческие банки без таких гарантий, что приводит к ослаблению стимулирования эффективности проектов. По утверждению Банка, может потребоваться преимущество в несколько процентов в отношении процентной ставки, чтобы компенсировать даже умеренную неэффективность финансовых перерасходов и задержек, связанную с неэффективным контролированием проектов[197]. В сообщении Большой Бельт прямое преимущество в отношении процентной ставки государственной гарантии по займам составляет приблизительно 1–2 процентных пункта в зависимости от размера и рискованности негарантированных проектов[198]. В сообщении Эресунд преимущество в отношении процентной ставки такого же размера. Если бы кто-то сравнил процент на гарантированные ссуды с прибылью на акционерный капитал, преимущество было бы больше.

Общая стоимость риска, связанного с инфраструктурными проектами, обычно весьма существенна. Возьмем, к примеру, сообщение Эресунд, стоимость которого составляет около 17 миллиардов датских крон (исключая подъездные пути) и, как ожидается, принесет доход в размере приблизительно 5 процентов. Предположим, что фактически для того, чтобы гарантировать компенсацию стоимости риска, требуется еще 5 процентов, что в сумме дает 10 процентов. Тогда стоимость риска равна приблизительно одной трети от общей суммы инвестиций, что составляет около 6 миллиардов датских крон. Хотя этот пример не показывает точный расчет стоимости риска, он иллюстрирует, как важно принимать во внимание риск при планировании и экспертизе проекта.

Стратегии оценки риска

Наиболее закономерной проблемой, связанной с анализом риска в исследованиях экономической целесообразности мегапроектов и принятии решений, является не отсутствие или несоответствие анализа риска само по себе, а пренебрежение вероятностью убытков при расчете жизнеспособности проекта[199]. В широком смысле риск просто игнорируется в анализе экономической целесообразности и экспертизах под лозунгом, который Всемирный банк назвал принципом EGAP (“Everything Goes According to Plan” – «Все идет по плану»)[200]. Выше мы объяснили, как нереалистичный принцип EGAP использовался для туннеля под Ла-Маншем, сообщений Большой Бельт и Эресунд и какие проблемы были с этим связаны.

Мы рекомендуем здесь следующее средство: при проведении анализа экономической целесообразности заменить принцип EGAP принципом MLD (“Most Likely Development” – «Наиболее вероятное развитие»). Это средство должно рассматриваться в рамках более широкой стратегии для вовлечения государственного сектора в разработку мегапроектов, как будет показано далее в главах 10 и 11. При следовании принципу MLD роль анализа экономической целесообразности и экспертизы превращается из оптимистической и нереалистичной оценки жизнеспособности проекта «все идет по плану» в реалистическую, основанную на опыте оценку наиболее вероятного развития проектов. При оценке по принципу MLD определяются наиболее вероятные риски и самые рискоопасные участки в данном проекте с целью сокращения этих рисков и, если возможно, отказа от этих участков. То, что Всемирный банк называет «переменными ценностями», должно рассчитываться для ключевых переменных, включая параметры окружающей среды, понимаемые как уровень переменной, при котором проект превращается из жизнеспособного в нежизнеспособный. Вероятность того, что изменение ценностей произойдет, будет также оцениваться. Кроме того, будут устанавливаться так называемые «пороговые уровни» (согласно определению Генерального аудитора Швеции) для затрат, доходов, воздействия на окружающую среду и жизнеспособности, то есть уровни, при превышении которых проект рассматривается как новый и должен оцениваться и утверждаться заново. Результатом таких мероприятий могут стать более надежные проекты.

Следующей методикой при проведении анализа экономической целесообразности, финансируемого организациями государственного сектора, является анализ сценариев самого неблагоприятного развития, метод, часто используемый в частном секторе. Основная идея проста: определить негативные условия с точки зрения проекта и проанализировать их значение для жизнеспособности и финансирования проекта. Этот подход полезен для определения устойчивости проекта, а также для идентификации дополнительных действий, необходимых для смягчения рисков и гарантии успеха. Подход может также быть полезным для выявления проектов, от которых в любом случае надо отказаться, поскольку риск и его последствия оказываются слишком значительными.

Управление риском

Кроме тщательного определения рисков и их визуализации главным инструментом для сокращения стоимости риска является подготовка плана управления риском как части анализа экономической целесообразности. Цель такого плана состоит в том, чтобы определить, как управлять различными рисками, и кто должен это делать. В государственном секторе наличие надежного плана управления риском должно быть частью документации, необходимой для принятия решения о реализации проекта (см. главу 11)[201]. На рис. 7.1 показаны основные элементы, входящие в управление риском.

Главная задача при подготовке плана управления риском – полностью определить сферу управления риском и уяснить, что она может быть намного шире, чем обычно считается. В немалой степени недооценка роли и возможностей надлежащего анализа и управления риском происходит из-за исторически сложившейся практики контрактов на средства инфраструктуры. Поскольку заключение контрактов в секторе инфраструктуры происходит в большой степени от лица государственного сектора, в формате контрактов доминирует образ мышления государственного сектора. Ключевым аспектом поведения государственного сектора является то, что он обычно основывается на правилах, а не на интересах дела. При заключении контрактов это находит свое отражение в том, что они обычно основываются на технических спецификациях, даваемых подрядчику. А задача подрядчика состоит в том, чтобы строить согласно этим требованиям и необязательно достигать определенного уровня эффективности (для так называемых строительных контрактов, см. главу 9). Однако это также означает, что стимул и возможности для разработки новых методов с целью сокращения затрат и некоторых типов риска и так далее ограничены. Следовательно, существующие методы заключения контракта в значительной степени устраняют возможность управления рисками. Поэтому главной задачей для управления риском должно стать изменение существующего формата заключения контрактов, как это будет рассмотрено далее в главе 10.

Существует несколько основных подходов, которые рассматриваются как часть плана управления риском, некоторые из которых частично дублируют друг друга. Один подход подразумевает полное устранение риска. Он применим, например, к некоторым рискам отраслевой политики, при которых он, учитывая обстоятельства, может подходить для юридического лица, ответственного за реализацию инфраструктурных проектов определенного типа, чтобы заключить соглашение с центральным или местным правительством и гарантировать, что некоторые политические действия не будут предприниматься или, по крайней мере, не будут предприниматься без компенсации. Второй подход подразумевает покупку услуг по управлению риском. Он может применяться при работе с риском рынка ценных бумаг, а также может быть полезен при так называемых форс-мажорных рисках.

Третий подход подразумевает распределение риска среди сторон, имеющих стимул сократить отрицательные воздействия риска либо путем снижения его вероятности, либо путем уменьшения непосредственного отрицательного воздействия, если такое событие все же случится. Опять же это относится к форс-мажорным обстоятельствам, хотя это могут быть и менее значительные события. Примером может быть возникновение неожиданных геологических явлений, создающих задержки для строительства моста или туннеля. Передавая геологические риски подрядчикам с самого начала, в результате можно получить более полный анализ таких рисков до оформления контракта и более быстрое и эффективное сдерживание отрицательных воздействий, в случае возникновения неожиданных геологических явлений в процессе строительства. Если же, наоборот, геологические риски берет на себя владелец или если распределение таких рисков неясно, то, как показывает опыт, это верный путь к задержкам и превышению расходов, особенно для проектов со значительным объемом подземных работ. Другим примером может служить возникновение протестных действий на начальной стадии строительства объекта инфраструктуры. При этом вероятность таких действий может быть значительно сокращена путем проведения определенных мероприятий, например, замены обычного закрытого формата разработки мегапроекта на более открытый и прозрачный и выплаты адекватной компенсации сторонам, подвергающимся отрицательному воздействию проекта, как это было сделано в проекте Большого Бостонского тоннеля.

Природа рисков, специфичных для данного проекта, такова, что связанные с ними издержки могут быть устранены соответствующим объединением или распределением риска. Для этого существует несколько организационных мероприятий. Как продемонстрировали Эрроу и Линд, один из подходов к достижению эффективного устранения рисков через распределение – это распределение риска, специфичного для данного проекта, на общественность в целом[202]. Этого можно добиться посредством управления проектом в рамках государственного сектора или обеспечением финансирования проекта с помощью правительственных гарантий. Но и частный сектор имеет инструменты для распределения риска. Одной из причин учреждения специфичных для проекта компаний для осуществления больших инфраструктурных проектов является поощрение широкого участия рынка ценных бумаг в проекте, что позволяет отдельным вкладчикам объединить свои инвестиции и распределить специфичные риски проекта между многими инвесторами и, таким образом, сократить совокупную стоимость этого риска.

Самыми сложными для управления являются, как уже говорилось, рыночные риски. Одна из причин состоит в том, что такие риски весьма отличаются в зависимости от того, рассматриваются они в экономической перспективе или с финансовой точки зрения. Как правило, экономической стоимостью рыночного риска нельзя управлять; главная проблема заключается в том, кто должен взять на себя стоимость этого риска, что является важным вопросом распределения доходов и может подразумевать институциональный аспект (см. далее главу 9).

Государственные и частные инвесторы, парламенты, СМИ и широкая общественность обычно получают неадекватную и вводящую в заблуждение информацию относительно рисков, связанных с мегапроектами.

Уроки риска

Как отмечалось в этой и предыдущих главах, риски, связанные с крупными инфраструктурными проектами, весьма значительны. Ключевыми факторами, способствующими риску, являются необратимость инвестиций и зависимость жизнеспособности проекта от общего экономического развития. Учитывая масштаб неопределенности, анализ экономической целесообразности крупных проектов без анализа риска практически бесполезен, так как такие исследования будут, скорее всего, обманывать ответственных лиц и широкую общественность относительно результатов проектов. В крупных проектах нельзя избежать рисков, но их можно признать и сократить их воздействие путем тщательного определения и распределения рисков среди тех, кто лучше всего способен управлять ими[203].

В большинстве демократических государств государственная служба имеет законодательно закрепленную обязанность обеспечивать кабинет и парламент «всей необходимой информацией», имеющей отношение к принятию решений и законотворчеству. Безусловно, риски финансовых перерасходов на 50–100 процентов в проектах стоимостью многие миллиарды долларов в совокупности с большой неопределенностью относительно доходов и воздействия на окружающую среду являются «необходимой информацией». Таким образом, подобная информация должна быть представлена вниманию политических деятелей и широкой общественности.

В отношении риска можно сделать следующие заключения:

1. Государственные и частные инвесторы, парламенты, СМИ и широкая общественность обычно получают неадекватную и вводящую в заблуждение информацию относительно рисков, связанных с мегапроектами, например, в проектах туннеля под Ла-Маншем, сообщений Большой Бельт и Эресунд;

2. Организации государственного сектора должны проводить полный анализ риска, основанный на принципе MLD (наиболее вероятного развития), для любого мегапроекта в рамках анализа экономической целесообразности и экспертизы. Кроме того, необходимо готовить план управления риском. Такой анализ и управление риском определили бы наиболее опасные участки проекта. Задача состоит в сокращении риска и изменении или отказе от наиболее рискоопасных частей проекта. Наконец, цель заключается еще и в том, чтобы адекватно распределить риски между участвующими сторонами;

3. Анализ риска должен также включать анализ самого неблагоприятного сценария, чтобы проиллюстрировать наихудшее развитие событий. Уместность этого пункта доказывает пример наводнения и пожара в железнодорожном туннеле Большой Бельт, а также превышение расходов и пожар в туннеле под Ла-Маншем;

4. Анализ экономической целесообразности и анализ риска для будущих проектов должны выполняться одновременно с рассмотрением возможных организационных и финансовых схем проекта. Схемы будут существенно влиять на риски и затраты так же, как риски и затраты могут влиять на системы. Организационное изменение может быть необходимым условием сокращения риска, как обсуждается далее в главах 10 и 11;

5. Государственное финансирование или финансирование государственной гарантией и без вложения капитала с риском, как известно из проектов Большой Бельт и Эресунд, не сокращает риск или величину потерь вследствие риска. Оно только перемещает риски от кредиторов к налогоплательщикам и может увеличить общие риски и затраты проекта.

8. Традиционная разработка мегапроектов

Традиционный подход

Заканчивая предыдущую главу, мы объяснили, как организационные и финансовые схемы мегапроектов могут оказывать значительное влияние на риски и затраты в таких проектах. Поэтому мы пришли к выводу, что организационные вопросы и вопросы риска необходимо анализировать одновременно в процессе разработки проекта. В последующих главах мы рассмотрим ряд таких проблем. В этой главе мы остановимся на том, что мы называем традиционным подходом к разработке и экспертизе проекта. В следующей главе мы обратим внимание на подходы, возникшие совсем недавно, и рассмотрим так называемый подход ВОТ (build-operate-transfer – строительство – эксплуатация – передача).

Проекты, разрабатываемые согласно традиционному подходу, обычно финансируются из государственных средств или финансово поддерживаются государственными гарантиями. Большинство проектов, рассмотренных в предыдущих главах, было разработано в соответствии с этим подходом, только туннель под Ла-Маншем является известным исключением[204]. Традиционный подход использовался для проектов Большой Бельт и Эресунд. В таблице VIII.і поэтапно представлен подход, применявшийся в этих проектах.

Характеристики и проблемы традиционного подхода к разработке и экспертизе проекта таковы[205]:

1. Цикл проекта не включает стадию предварительного анализа его осуществимости до принятия решения о проведении полномасштабного изучения. Результатом могут быть невыполнимые обязательства относительно ресурсов, связанные с политическим престижем на ранней стадии[206];

2. Разработка и экспертиза проекта рассматриваются как технические мероприятия с акцентом на технические решения на ранней стадии. Обсуждение политических целей проекта с самого начала уступает дорогу обсуждению технических альтернатив;

3. Проблемы, связанные с внешним воздействием проектов, не рассматриваются до наступления поздней стадии проекта. Это может привести к изменениям проекта на стадии, когда такие изменения могут быть особенно дорогостоящими. Также это может привести к дестабилизации проекта, поскольку появляются проблемы, требующие проведения открытого слушания или формального одобрения властей на стадии, когда возможность внесения изменений невелика;

4. Группы заинтересованных лиц и широкая общественность, испытывающие негативное влияние проекта, имеют возможность лишь ограниченного участия, и то на последних стадиях проекта. Вклад со стороны заинтересованных кругов и общественности используется недостаточно, например, в установлении нормативных характеристик проекта. Неудовлетворенность общества проектом может нарастать вследствие недостатка информированности и чувства отстраненности от участия групп заинтересованных лиц и общественности[207];

5. Не проводится никакого анализа риска;

6. Институциональные, организационные вопросы и вопросы ответственности, связанные с внедрением, эксплуатацией и экономическим регулированием предложенных проектов, играют второстепенную роль в рамках подготовки проекта. Проблема заключается в недостатке определения нормативной базы, применимой для проекта, и ее влияния на риски и затраты, а также общую экспертизу и процесс принятия решений.

Проблема анализа риска рассматривалась в предыдущей главе. Здесь мы остановимся на трех организационных вопросах:

1) недостаток участия заинтересованных сторон и широкой общественности;

2) недостаток определения целей общественного интереса и

3) недостаток четко распределенных ролей.

Далее мы последовательно рассмотрим каждый из этих вопросов.

Неудовлетворенность общества проектом может нарастать вследствие недостатка информированности и чувства отстраненности от участия групп заинтересованных лиц и общественности.

Участие заинтересованных сторон и общественности

Другие исследования, использовавшие проект Эресунд для ситуационного анализа, показали следующее: проблема традиционного подхода к принятию решений в крупных транспортных инфраструктурных проектах состоит в том, что обычно для него характерно тесное взаимодействие между политическими и правительственными кругами, с одной стороны, и частным бизнесом, с другой стороны[208]. Граждане, на которых проект оказывает непосредственное влияние, другие группы заинтересованных лиц, обеспокоенных результатом процесса, а также широкая общественность в него не вовлекаются или участвуют ограниченно. Такие стороны обычно получают информацию на последней стадии, после того как группы, оказывающие основное влияние на принятие решения, уже достигли соглашения[209]. Этот недостаток участия общественности в сочетании с участием групп особых интересов, стремящихся получить выгоды от проекта, увеличивает риск доминирования именно этих интересов в процессе принятия решений. Политика же основывается (и всегда должна основываться) на данных иного рода, нежели экспертный анализ. Однако давление со стороны групп особых интересов часто приводит к тому, что анализ экономической целесообразности и другие исследования оказываются неудовлетворительными при принятии решения о продолжении разработки проекта и выборе альтернативы. Решающим фактором здесь становится индивидуальный, а не общественный интерес. Таким образом, в проектах Эресунд и Большой Бельт были выбраны совсем не те альтернативы, которые были выделены при изучении экономической целесообразности.

Недостаток привлечения общественности также может провоцировать ситуации, при которых группы, обеспокоенные судьбой проекта и оставленные без информации и влияния, могут действовать разрушительно, например, пытаясь провалить проект, действуя враждебно внутри или за пределами парламента. Здесь мы обнаруживаем знакомую характерную черту традиционного подхода к разработке крупных инфраструктурных проектов: политика и общественное обсуждение находятся на разных полюсах. В Швеции можно было быть либо за, либо против сообщения через пролив Эресунд. В Дании была такая же ситуация и для сообщения Эресунд, и для сообщения Большой Бельт. На первый взгляд, не зная подоплеки, это может показаться своеобразным способом рассмотрения этих проектов, так как туннели и мосты сами по себе неинтересны. Что должно представлять интерес, так это результат от их реализации, последствия, а не сами объекты. Но, учитывая факт, что решения относительно этих крупных инвестиций, по существу, принимаются без участия рядовых граждан, большинства тех, кто будет нести бремя риска инвестиций, неудивительно, что многие чувствуют себя обделенными вниманием и разочарованными, и это отражается в опросах общественного мнения.

Если бы заинтересованные группы были включены в процесс разработки крупномасштабного проекта на начальной стадии, в результате была бы возможность принять во внимание условия, которые люди считают важными. Поэтому, по нашему мнению, при разработке и экспертизе мегапроектов заинтересованным группам нужно дать возможность играть активную роль в процессе планирования, в том числе конструктивную роль в определении главных целей и требований, которые необходимо принять во внимание при технической, экологической и экономической разработке возможных проектов.

Общественный интерес и технические решения

Вторая проблема, связанная с традиционным подходом, касается его избыточного внимания к техническим решениям. В крупномасштабных проектах политические партии, правительственные администрации или различные группы лоббирования часто склонны продвигать или пытаться блокировать определенные технические решения. Например, ведутся жаркие дебаты о том, что необходимо построить туннель, а не мост, или наоборот, либо что необходимо только железнодорожное, а не автомобильное сообщение, или наоборот, и так далее. Позиции «за» и «против» часто основываются только на некоторых аспектах проблемы и редко принимают во внимание все особенности. Это вполне естественно, потому что различные группы стремятся извлечь выгоду из различных решений, а также потому что более полная картина предложенного проекта обычно не может быть сформирована на начальной стадии процесса. Но именно на этой начальной стадии заинтересованные и вовлеченные группы принимают решения, которые не меняются позже, даже после получения лучшей и более существенной информации.

Следовательно, важно разработать процесс планирования, который менее ориентирован на технические решения и информацию о них и уже на ранних стадиях более сосредоточен на требованиях, касающихся экономической эффективности, экологической устойчивости и характеристик безопасности, необходимых для проекта. Цель состоит в достижении максимально возможной степени согласия по этим специфическим проблемам. Например, проект должен осуществляться только в случае самофинансирования и минимального риска для налогоплательщиков, если он благоприятствует осуществлению правительственной политики относительно транспорта и окружающей среды и способствует достижению цели национальной политики в отношении безопасности дорожного движения. И только после установления этих основных параметров процесса планирования имеет смысл начинать определять технические решения для этих требований.

Необходимо подчеркнуть, что способ принятия решений по сооружению сообщений Большой Бельт и Эресунд совершенно отличался от практики принятия решений при вложении крупных инвестиционных фондов в новые проекты в контексте международного финансирования развития. Стандартный подход, используемый, скажем, крупными международными банками развития, а также в частном секторе для подобных проектов, таков: прежде чем переходить к предварительному или заключительному плану проекта, в первую очередь, определяются такие моменты, как необходимые минимальные нормы прибыли, приемлемый уровень риска, а также базовые экологические требования и нормы техники безопасности, то есть показатели, которые должны быть достигнуты с точки зрения широкой перспективы. По нашему мнению, такой (стандартный) подход должен применяться и при рассмотрении вопроса, стоит ли продолжать разработку мегапроекта в государственном секторе.

Противоречивые роли правительства

Третья проблема, связанная с традиционным подходом, заключается в том, что роли различных сторон в процессе разработки проекта четко не определены. Традиционный подход обозначает для правительства роль контролирующего органа на каждом этапе процесса, включая выбор технологии и способа выполнения, эксплуатации и финансирования. Если правительство решает, что способ осуществления проекта и эксплуатации должен координироваться государственным предприятием и что сооружение должно финансироваться из государственных денежных средств или фондов, обеспеченных государственной гарантией, происходит следующее: правительство берет на себя роль производителя коммерческих услуг и финансиста предприятия, прямо или косвенно передавая средства рядовых граждан на финансирование проекта или в качестве его имущественного залога.

При традиционном подходе правительство последовательно выполняет массу ролей, некоторые из которых абсолютно несовместимы. Возникает закономерный вопрос: может ли правительство эффективно выполнять одновременно роль промоутера проекта и гаранта общественных интересов, таких как защита окружающей среды, безопасность и защита налогоплательщиков от ненужных финансовых рисков. Ответ отрицательный. Здесь для правительства возникает конфликт интересов, и он хорошо иллюстрируется видами заинтересованности в вопросах экономики, финансов, экологии и безопасности, имеющими прямое отношение к принятию решений по проектам Эресунд и Большой Бельт. Поэтому роли различных ответственных лиц в процессе планирования крупных инвестиций в транспортную инфраструктуру должны быть более четко определены, и в особенности роль правительства в отношении других ответственных лиц. В дальнейшем мы вернемся к вопросу, как это можно сделать.

Возникает закономерный вопрос: может ли правительство эффективно выполнять одновременно роль промоутера проекта и гаранта общественных интересов, таких как защита окружающей среды, безопасность и защита налогоплательщиков от ненужных финансовых рисков. Ответ отрицательный.

Институциональные недостатки традиционного подхода

Подводя итог, заметим, что в большинстве стран и ситуаций определенная линия поведения по отношению к инфраструктурным мегапроектам до сих пор не выработана. Как следствие, не существует соответствующей институциональной структуры, а именно структуры, которая обеспечила бы прозрачность и другую систему сдержек и противовесов с целью усиления ответственности для разработки, планирования, реализации и эксплуатации мегапроектов. В этой главе мы установили три главных институциональных недостатка традиционного подхода к разработке и оценке проектов:

1. Недостаточное вовлечение широкой общественности и групп заинтересованных лиц, обеспокоенных результатами; чрезмерное участие лоббирующих групп со стороны бизнеса;

2. Отсутствие установленных целей общественного интереса, реализуемых с помощью проекта;

3. Недостаток ясно определенных ролей для правительства и участвующих сторон.

В главах 10 и 11 мы рассматриваем институциональные изменения, которые помогут решить эти проблемы. Но сначала мы выясним в главе 9, какую роль в таком изменении может играть частный сектор, если это вообще возможно.

9. Уроки приватизации

В этой главе мы рассмотрим опыт частного финансирования инфраструктуры, в частности, опыт участия частного сектора в реализации и эксплуатации крупных транспортных инфраструктурных проектов. Мы остановимся на вопросе, может ли участие частного сектора преодолеть институциональные несовершенства традиционного подхода, выявленные в главе 8, и тем самым повысить ответственность, включая повышение уровня управления риском и результативности проекта в целом.

Частное финансирование мегапроектов

В течение XIX века частный капитал играл важную роль в развитии инфраструктуры, в частности, в инвестировании железных дорог[210]. Затем, в XX веке, стало расширяться государственное финансирование, включая финансирование с использованием частного капитала, обеспеченного государственной гарантией. Последний тип финансирования был особенно распространен в развивающихся странах, где важную роль в финансировании инвестиций в инфраструктуру играли международные учреждения по финансированию развития. Такие организации обычно давали ссуды под государственную гарантию.

В последние 10–15 лет наблюдается возрождение интереса к частному финансированию, а также рост привлечения частного капитала в инфраструктуру. Одной из причин является усиление финансового давления на большинство правительств, что ведет к недостатку государственных средств[211]. Другие причины связаны с типами проблем, описанными в главах 2–4. Это, например, большой перерасход средств, характерный для многих крупных инфраструктурных проектов, что приводит к желанию: (i) переложить риск проектов с налогоплательщиков на рынок ценных бумаг; и (ii) развивать частную и предпринимательскую инициативу для инфраструктурных проектов, включая их проектирование и разработку[212].

Еще одна причина роста участия частного сектора в развитии транспортной инфраструктуры связана с тем, что такая инфраструктура предоставляет в основном непосредственные услуги. Транспортная инфраструктура является инвестицией в производство транспортных услуг. С этой точки зрения во многих отношениях мост или туннель по существу не отличаются от инвестиций в строительство домов или заводов. В рыночной экономике обычно считается, что необходимо привлечение частного капитала и что решения о таких инвестициях должны приниматься частным сектором в том смысле, что услуги не появятся, если частный сектор не решит их производить. Следовательно, при производстве таких услуг задача частного сектора – обеспечить соответствие производства регуляторной политике: экономической – для обеспечения эффективности производства и распределения, политике безопасности – для снижения факторов риска или экологической – для ограничения или устранения негативного воздействия на окружающую среду. В конечном итоге, такая регуляторная политика может означать, что определенные виды производственной деятельности недопустимы, например, из-за того, что они слишком опасны или приводят к значительному загрязнению окружающей среды[213].

Поэтому с середины 1980-х гг. правительства, предприниматели и банкиры пытаются трансформировать так называемые проектные финансовые подходы (разработанные преимущественно в секторе нефти, газа и полезных ископаемых) в технологии, приемлемые для финансирования крупных инфраструктурных проектов, в том числе платные дороги, туннели и мосты[214]. Предприятия, учрежденные для реализации инфраструктурных проектов согласно этому подходу, часто создаются посредством предоставления государственным учреждением концессии частному сектору или смешанной (государственной и частной) компании. Эти компании обычно применяют так называемый подход строительство – эксплуатация – передача (ВОТ) для решения задачи привлечения необходимых средств для реализации проекта (см. рис. 9.1).

В структуре строительство – эксплуатация – передача предприниматели (обычно крупные строительные подрядчики, поставщики оборудования, застройщики и опытные предприятия коммунального хозяйства) формируют консорциум, часто вместе с другими инвесторами, для осуществления значительных вложений в акционерный капитал специальной проектной компании. Проектная компания затем строит необходимое сооружение, эксплуатирует его некоторое время, необходимое для выплаты долга, выплачивает вознаграждение акционерам и, наконец, передает название, права и обязанности по дальнейшей эксплуатации сооружения правительству. В ситуации, когда проектная компания является также и владельцем сооружения в течение этого периода, такая структура называется «строительство – владение – эксплуатация – передача» (build-own-operate-transfer, BOOT)[215].

Решение частных инвесторов финансировать крупный инфраструктурный проект с целью реализации и эксплуатации на условиях концессии основывается на другой форме анализа, отличной от традиционного инвестиционного решения обычной компании в частном секторе. Это происходит в силу следующих причин:

1. Активы инфраструктурных проектов часто имеют малую ликвидационную стоимость или не имеют таковой вообще. Если право взимать плату за использование инфраструктуры теряется, остаточная стоимость основного капитала будет невелика. При обычных инвестиционных возможностях, напротив, номинальная стоимость активов значительна. Вот почему для описания расходов на инфраструктурные проекты используется термин «неокупаемые капиталовложения»;

2. Проектная компания инфраструктурного проекта, например, моста или туннеля, часто не имеет послужного списка, свидетельствующего о ее рентабельности, а также перспектив быстрого получения прибыли. В обычных компаниях опыт работы и понимание ожидаемых рыночных условий в будущем традиционно формируют основу инвестиционной экспертизы;

3. Не существует рынка для продажи непосредственно компании (он просто еще не сформировался). Напротив, информация, передаваемая рыночными сделками в других компаниях, включенная в их акции, может использоваться для подтверждения инвестиционной экспертизы стоимости таких компаний, основываясь на активах и/или рентабельности;

4. В конкурентных секторах коммерческий риск отличается от традиционных инвестиционных возможностей.

В основе финансирования проектов лежит контракт, который распределяет риски, связанные с проектом, и устанавливает требования к вознаграждениям. Обычно спонсоры проекта передают строительные риски специализированным строительным компаниям через контракт с фиксированной ценой. По утверждению Всемирного банка, данные по частному строительству, хотя все еще ограниченные, благоприятны и отражают жесткие контрактные условия и суровые наказания за перерасход средств и времени. Предварительный обзор инфраструктурных проектов Международной финансовой корпорации показывает, что перерасход времени на строительство составил в среднем семь месяцев, а расход средств был почти в норме[216].

Характерной чертой подхода к финансированию по схеме строительство – эксплуатация – передача является то, что сделки очень сложны, их трудно понять в деталях специалистам нефинансового сектора, к тому же они основаны на долговременных договорных отношениях между различными сторонами, участвующими в проекте. Многочисленные попытки организации приемлемых для банка концессионных соглашений не соответствуют требованиям финансового рынка. Однако при условии, что концессия может предложить некоторый операционный поток наличности за счет платы за проезд, который меньше эксплуатационных расходов и налогов, привлечение частных инвестиций чаще всего возможно[217]. Существует ряд инфраструктурных проектов, финансируемых частным образом, где ожидаемая стоимость операционной прибыли, значительно превысила стоимость инвестиций, например концессия на строительство и эксплуатацию новых контейнерных терминалов в Гонконге. В этих случаях правительствам удалось даже получить значительные лицензионные выплаты от эксплуатационных компаний в результате жестких торгов в ходе тендера на концессию.

Для платных дорог часто характерно обратное, и в таких случаях правительству нужно определить разницу между вливанием частного капитала и общей инвестиционной стоимостью, если такие дороги необходимо построить[218]. Обычно это происходит путем предоставления земли бесплатно или на основе отсроченных платежей, а именно путем разделения или передачи доходов от других дорог (например, автомагистраль второго уровня в Бангкоке, туннель под бухтой Сидней-Харбор, мост в Дартфорде) или с помощью прямых грантов или субсидий[219]. Проект Манчестерской узкоколейной железной дороги в Великобритании шел этим путем вплоть до его логического завершения, то есть предоставления концессии покупателю, запросившему наименьший уровень государственных субсидий. Похожий подход был применен при финансировании железнодорожного сообщения с аэропортом Арланда в Стокгольме.

Уроки финансировавшегося частным капиталом проекта моста Скай, Великобритания:

1. Могут возникнуть трудности с привлечением частного капитала в связи с воспринимаемыми уровнями риска и неопределенности;

2. Обеспечение полной индексации инфляции в отношении стоимости проезда может дать концессионеру значительные потенциальные непредвиденные прибыли;

3. Только проекты, предлагающие самый высокий уровень прибыли, могут привлечь потенциальный интерес[220].

История Eurotunnel

Туннель под Ла-Маншем является флагманом концессионного финансирования в транспортном секторе. Это проект типа строительство – владение – эксплуатация – передача (BOOT) с концессией первоначально на 55 лет, позже продленной до 65 лет в рамках соглашения относительно ответственности за перерасход средств, впоследствии продленной еще раз до 99 лет, что явилось попыткой сохранить жизнеспособность проекта (см. главу 4)[221]. Проект пережил множество взлетов и падений, включая приостановку выплаты процентов по займам и пожар, нанесший ущерб имиджу и доходам сооружения. Только время покажет, окажется ли проект, в конечном счете, успешным или провальным.

Стоимость проекта превысила первоначально прогнозируемую почти в два раза. Половину этого превышения можно отнести за счет усиления безопасности, надежности и выполнения экологических требований, что подчеркивает тип политического риска, характерный для этого типа проектов. Например, было прекращено производство подвижного состава, что дало возможность увеличить ширину всех пропускных ворот на 10 см. Это стоило Eurotunnel около 40 миллионов фунтов стерлингов и, что более важно, многих месяцев задержки и дополнительных капитальных затрат. Эти дополнительные расходы должен был покрыть Eurotunnel, так как правительства успешно устранились от любого финансового риска и участия. Кроме того, подъездные пути вроде высокоскоростной железной дороги от Лондона до Фолкстона, ожидавшейся в ближайшем будущем, все еще не начали строить. Как следствие, экономия времени для потребителей оказалась меньше, чем ожидалось в первых прогнозах, что вылилось в более низкие показатели спроса. Кроме того, поскольку такие типы политического риска не были застрахованы в контракте, они переходили к Eurotunnel. Но отчасти раздутый бюджет Eurotunnel можно объяснить простым перерасходом средств на строительство и отсутствием определенного владельца проектной компании с самого начала. Так первоначально концессию на строительство сообщения через пролив Ла-Манш выиграл консорциум подрядчиков и финансистов в 1986 г., чей основной интерес заключался в получении контрактов на строительство и предоставлении финансирования, а не выступлении в роли концессионера[222]. Так как эта группа получила концессию после конкурса с тремя консорциумами-соперниками, относительно всех консорциумов возникли серьезные сомнения, смогут ли они покрыть стоимость конкурсного предложения. В этих обстоятельствах не было проведено достаточной работы по детальному проектированию, и оценки стоимости были более или менее приблизительными.

После того как концессия была присуждена и Eurotunnel стал концессионером, с самого начала компания была плохо обеспечена сотрудниками, более того, штат почти полностью состоял из лиц второго ранга, которые должны были вести переговоры с организациями, от которых они были откомандированы. Ясно, что это не сыграло на руку Eurotunnel. На стадии проектирования и разработки было недостаточно ресурсов для быстрого роста, и в целом на начальном этапе было привлечено недостаточное количество финансовых ресурсов. Также оказалось, что контракты, подписанные Eurotunnel, были гораздо менее жесткими, чем стандартные для предприятия, финансирующего проект такого масштаба[223].

Однако в итоге после смены владельца Eurotunnel путем продажи акций и назначения нового руководства и персонала ситуация изменилась к лучшему. С конца 1980-х гг. и до завершения строительства Eurotunnel придерживался жесткой линии с подрядчиками в отстаивании своих прав. И, несмотря на трудности, возникшие в начале, Eurotunnel смог закончить строительство туннеля практически вовремя. Возможно, что жесткая линия, принятая Eurotunnel в переговорах с подрядчиками, была необходима для выживания; при более мягком подходе затраты могли быть выше, а доходы ниже, чем оказались в итоге, что могло сделать финансовый кризис и реструктуризацию 1995–1998 гг. глубже и сложнее.

В целом можно вынести три основных урока из Eurotunnel и похожих проектов. Первый: за предложениями о концессии могут стоять как краткосрочные (строительные), так и долгосрочные (эксплуатационные) интересы, которые часто расходятся. Необходимо удостовериться, что долгосрочные интересы играют ведущую роль с самого начала и что это отражено в организационной (владение и управление) структуре концессионера. Обоснование этому положению будет представлено в примерах ниже. Сегодня применяются различные механизмы в связи с проектами строительство – эксплуатация – передача и подобными им, которые должны гарантировать, что это положение будет достигнуто. К таким механизмам относится первоначальная невозможность для акционеров консорциума, выигравшего контракт строительство – эксплуатация – передача, продать свои акции в течение определенного периода времени без разрешения правительства, а также четкие обязательства относительно времени и затрат на строительство, содержащиеся в предоставленных на торги заявках[224]. Дополнительный механизм, разработанный в Великобритании в связи с введением контрактов DBFO (design-build-finance-operate – проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация), заключается в праве правительства прекращать договор с концессионером при определенных обстоятельствах плюс так называемое прямое соглашение между кредиторами и правительством, позволяющее финансистам «вступать в права» в случае, если контракт с концессионером расторгнут. Это право дает возможность финансистам принять на себя руководство операциями на ограниченный период времени, в течение которого они могут попытаться найти замену эксплуатационной компании[225].

Второй: при условии, что проект был соответствующим образом задуман, разработан и спроектирован, включая наличие у концессионера адекватной структуры собственности, структуры строительство – эксплуатация – передача могут быть эффективными механизмами для реализации проектов такого рода[226].

Третий: с самого начала имеет смысл определить типы риска и правильно распределить его между участвующими сторонами. Например, частные инвесторы не могут нести политический риск и управлять им, поэтому он должен быть возложен на лиц, ответственных за политику, а именно на государство.

Платные дороги и подобные проекты

В то время как в США платные дороги широко использовались уже в XVIII и XIX веках, сегодня они становятся глобальным явлением, приобретая особое распространение в странах Европы[227]. Франция и Испания имеют самый долгий и обширный опыт строительства частных дорог, финансируемых платой за использование[228]. Частные концессии в Испании появились в 1960-х гг., тогда как во Франции – в начале 1970-х. Опыт Италии восходит к 1960-м гг., но роль частных промышленников была там достаточно сильно ограничена.

К концу 1990-х гг. Франция открыла 6700 км платных междугородних автомагистралей, управляемых по концессии девятью различными компаниями. Но только одна из них, Cofiroute, находится в частной собственности. Другие компании являются смешанными инвестиционными компаниями, в которых могут сочетаться частное и государственное право собственности, но все эти компании почти полностью принадлежат национальным и местным правительствам. Участие частного капитала в системе автомагистралей Франции поощрялось с начала 1970-х гг., и несколько частных консорциумов вышли на рынок. Основные правила для институциональной схемы, регулирующей предприятия, состояли в том, чтобы акции и ресурсы, передаваемые акционерами, составляли, по меньшей мере, 10 процентов от стоимости, а займы без государственной гарантии – по меньшей мере, 15 процентов. Дорожная плата на начальном этапе может устанавливаться частными концессионерами самостоятельно[229].

Однако все, кроме одной частной концессии, позднее столкнулись с финансовыми проблемами в основном из-за энергетического кризиса 1970-х гг. и были либо поглощены, либо превращены в смешанные компании в начале 1980-х гг. В это время частное участие в секторе больше не поощрялось. Кроме того, власти начали более активно вмешиваться в процесс установления платы за проезд через политику гармонизации платы по всей стране. Проблемы частных компаний можно частично объяснить тем фактом, что в основном они принадлежали строительным компаниям, чей главный интерес заключался в строительстве автомагистралей, а не в их эксплуатации. С конца 1980-х гг., когда Франция сменила политику и снова начала поддерживать участие частного сектора, стало сложно привлекать частный интерес из-за продолжающейся политики жесткого контроля платы за проезд Министерством финансов.

К 1998 г. в Испании было около 2250 км автомагистралей, управляемых пятнадцатью различными концессиями. Двенадцать из них начинали как частные концессии, а три были переданы национальным и региональным правительствам в 1980-х гг. Как и во Франции, главными причинами слабых финансовых показателей частных эксплуатационных компаний были энергетический кризис и недостаточная капитализация проектов. Кроме того, проблема заключалась еще и в том, что главными действующими лицами, стоящими за концессионерами, были строительные компании, заинтересованные, в основном, в строительстве, а не в эксплуатации проектов. Похоже, эти проблемы усложнял еще и тот факт, что только 10 процентов расходов на строительство должны были финансироваться из собственных средств, и что правительство гарантировало до 75 процентов иностранных займов; более того, правительство приняло полный риск валютного курса иностранных займов.

И 6700 км французских, и 2250 км испанских платных дорог к концу 1990-х гг. оказались, в основном, на самообеспечении. Опыт Франции дает основания предполагать, что частные компании, вероятно, могут построить дороги дешевле, чем государственные компании. Однако опыт как Франции, так и Испании указывает на опасность создания стимулов, при которых частные концессионеры больше заинтересованы в строительстве, чем в эксплуатации платной дороги, и на дилеммы регулирования платы за проезд. Французский подход к регулированию цен создает политический тип риска, поскольку критерии не очевидны. В Испании используется открытая модель регулирования, но она применяется во всех случаях, таким образом, игнорируются важные различия между концессиями.

Начиная с этих первопроходцев, строительство платных дорог с участием частного капитала начало расширяться. В одном источнике указан 121 инфраструктурный проект с участием частного капитала в развитых странах. Все эти проекты были реализованы с января 1985 г. по октябрь 1998 г., и большинство из них составляли платные дороги. Средняя стоимость проекта составляла около 750 миллионов долларов США, чему способствовал ряд мегапроектов в Европе, спонсированных Европейским союзом. Согласно данным Всемирного Банка в период с 1990 г. по 1997 г. в развивающихся странах было начато или разрабатывалось 280 автодорожных проектов на условиях сотрудничества государства и частного капитала. Средняя стоимость проекта составляла около 190 миллионов долларов США, причем большинство проектов находились в Восточной Азии и Латинской Америке[230]. Китайская Народная Республика является страной с наиболее интенсивной программой. Согласно оценкам, в Китае за последние пять-шесть лет в частные руки перешло 2800 км скоростных автострад. Там существует около 800 концессионных соглашений, все они основаны либо на лизинговых соглашениях, либо на договорах строительство – эксплуатация – передача[231].

Широкое развитие платных дорог также наблюдается в Мексике, Малайзии, Индонезии и Калифорнии. За последние пять лет Мексика построила 5500 км новых платных дорог стоимостью в 10 миллиардов долларов США. Малайзия построила один из самых дорогих проектов с участием государства и частного капитала в развивающихся странах: автостраду Север-Юг стоимостью в 1,6 миллиарда долларов США[232]. В Калифорнии было построено четыре платные дороги общей стоимостью в 2,5 миллиарда долларов США после заключения соглашения в январе 1991 г. по схеме строительство – эксплуатация – передача и без привлечения денежных средств штата или государства[233].

Некоторые из этих проектов столкнулись с трудностями, включая автомагистраль второго уровня в Бангкоке и мексиканскую программу платных дорог. В последнем случае проблемы отразили неадекватную подготовку, перерасход средств и оптимистичные прогнозы дорожного движения. Движение после открытия новых дорог также было не настолько интенсивным, как ожидалось, из-за конкуренции с параллельными маршрутами. Что касается примера Таиланда, то здесь проблема заключалась в плохо сформулированной регуляторной политике, что, среди прочего, означало неопределенность в вопросе о том, кто должен взимать плату после завершения проекта[234].

Из участия частного сектора можно извлечь важный урок: подготовка проекта должна быть тщательной и занимать достаточно времени для четкого определения всех вопросов, рисков и соответствующей политики. Европейский банк реконструкции и развития, похоже, хорошо выучил этот урок, как и другие уроки ранних проектов, что отражено в соглашениях, обосновывающих финансовую схему его первого проекта в автодорожном секторе в Восточной Европе – платной автостраде M1 – M15, проекте строительство – владение – эксплуатация – передача в Венгрии. Концессионная компания – это специализированная компания, которая должна иметь необходимый штат и управление, позволяющие ей использовать кредиты. Контракты с фиксированной ценой заключались как на строительство, так и на эксплуатацию. Некоммерческие риски ложились на правительство, а кредиторы брали на себя ответственность за управление процентной ставкой и валютными рисками[235].

Несмотря на эти тщательные приготовления, проект M1 – M15 столкнулся с проблемами, поскольку реальное движение транспорта оказалось гораздо ниже ожидаемого, и проект формально стал банкротом, как и многие другие проекты платных дорог. Главной причиной оказались оптимистические прогнозы роста движения транспорта, кроме того, многие водители предпочли объезжать платную дорогу по бесплатным трассам[236].

Еще одной чертой платных дорог является то, что рискованность данных проектов во многом предопределяется значительным рыночным риском, который здесь более выражен, чем во многих других типах коммерческой деятельности. Это обусловлено рядом причин. Во-первых, спрос на автотранспорт во многом зависит от экономического развития. Нередка ситуация, когда дорожное движение увеличивается в два раза по сравнению с темпом экономического роста, что означает эластичность по доходу порядка двух. Эта тенденция сильнее проявляется в отношении крупных дорог, чем небольших. Во-вторых, эластичность цены в отношении платы, как правило, очень высока; опыт показывает, что обычно она находится в диапазоне от –1,4 до –2,5, так что повышение дорожной платы в действительности приводит к снижению доходов. Главной причиной этого зачастую является наличие альтернатив платным дорогам; действительно, часто выдвигается требование наличия бесплатной дороги, идущей параллельно платной[237]. И обе эти проблемы, как отмечалось, присутствуют в проекте М1 – М15 в Венгрии, так же как и в проектах во многих других странах.

Значимость рыночного риска усиливается из-за структуры издержек автодорог, учитывая весомую долю постоянных затрат. Следовательно, снижение движения транспорта не приводит к соответствующему снижению затрат. Согласно оценкам, для жизнеспособности платной дороги плотность движения должна достигать, по меньшей мере, 10 000 машин в день, а лучше 15 000. Около 1500 машин необходимо для окупаемости системы сбора платы, еще 3500 машин нужно для других эксплуатационных расходов, а остаток, то есть 5000–10 000 машин в день, необходим для финансирования капитала, это подразумевает, что около двух третей затрат в долгосрочной перспективе постоянны. В краткосрочной перспективе постоянным является еще большее количество[238].

Эти проблемы усугубляются тем обстоятельством, что многие концессии платных дорог сегодня составляют малую часть системы автодорог, не позволяя положительным денежным потокам в старых частях системы компенсировать потери в более новых частях. Такое перекрестное субсидирование характерно для французской системы, которая в настоящее время обеспечивает перечисления между различными частями платных дорог путем вложения «сверхприбыли» в определенные объединенные фонды. Самое необычное решение в этом отношении предложено в Японии, где существует только одна государственная корпорация автодорог Японии, управляющая междугородной системой платных дорог протяженностью около 9000 км. Однако эта компания является государственным предприятием.

Необходимо отметить, что проблема доходов ниже прогнозируемых на платных дорогах необязательно означает, что в процессе подготовки проекта были сделаны в целом неправильные прогнозы; вопрос скорее состоит в том, что существует тенденция недооценивать последствия неустойчивости спроса во времени и влияния конкурирующих альтернатив. Там, где не существует доступных реальных альтернатив, прогнозы дорожного движения оказываются гораздо более точными, что подтверждается данными трех проектов мостов, представленными в таблице IX.і. Во всех трех случаях новый мост предлагал значительную экономию времени по сравнению со старым решением, такую экономию, за которую водители, очевидно, готовы были платить.

Планирование и строительство

Правительство может избежать проблем, связанных с финансированием частной эксплуатации дороги с помощью дорожных сборов, следующим образом: вместо того, чтобы требовать от частного оператора предоставлять все необходимые услуги, вознаградить оператора именно за это. Другими словами, частный сектор обеспечивает все, включая необходимый оборотный капитал, но услуги, в конечном счете, оплачиваются правительством путем ассигнований. Этот новый вид сотрудничества государства и частного сектора может значительно распространиться в будущем. До сих пор данный подход в основном использовался для заключения контрактов на эксплуатацию и ремонтные работы в дорожном секторе, например, в Аргентине, Австралии и Новой Зеландии, но скоро будет введен и в некоторых других странах Латинской Америки и Африки[239].

Наиболее известными примерами этого подхода являются проекты DBFO (design-build-finance-operate – проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация) в Великобритании, которые являются инвестиционными проектами. С точки зрения подхода DBFO, контракт на проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию новой дороги присуждается концессионеру, специализированной компании, которая впоследствии получает компенсацию непосредственно от клиента, государства в течение периода концессии. В случае Великобритании, где было заключено 9 таких контрактов в течение 1990-х гг. и еще 4 находились в процессе подготовки в 2000 г., срок действия таких контрактов составляет 30 лет[240]. Контракты на эксплуатацию и ремонт до сих пор заключались на гораздо более короткий срок, а именно от 5 до 10 лет.

Инвестиционные проекты, основанные на подходе DBFO, также существуют и в других странах, таких как Голландия, Финляндия и Португалия, и применяются в железнодорожных инфраструктурных проектах. Подобный подход был также использован в Германии под названием Vorfinanzierung (предварительное финансирование). В Германии в течение 1990-х гг. таким способом было профинансировано двенадцать дорожных проектов стоимостью 4,6 миллиарда немецких марок, а также один железнодорожный инфраструктурный проект. Эти контракты, однако, не включают проектирование и эксплуатацию по завершении, что является серьезным различием между этим подходом и тем, который применялся в проектах, описанных ниже[241]. Одним из наиболее современных немецких проектов является туннель под рекой Варнов в Ростоке, соединяющий два района города. Концессию получила французская компания Bouygues. После получения концессии возникли значительные проблемы, поскольку концепция строительство – эксплуатация – передача подразумевает платежи пользователей для финансирования проекта. Но прогнозы были сделаны без учета таких платежей, и поэтому нуждались в корректировке. После коррекции проект оказался больше нежизнеспособным, поэтому просьба об оказании финансовой помощи для его спасения была направлена в Комиссию Евросоюза и Федеральное правительство Германии. Поскольку эти организации не несут ответственности за инвестиции в городской транспорт, до сих пор неясно, будут ли устранены барьеры для туннеля через Варнов. Этот пример вновь показывает, какого типа проблемы неминуемо возникают при сотрудничестве государства и частного сектора, если роли государственных и частных инвесторов с самого начала четко не определены.

Характерной чертой проектов DBFO в Великобритании является то, что вознаграждение в основном базируется на теневых сборах. Одной из установленных целей такого поведения является передача транспортного или рыночного риска частному сектору с целью сокращения общей стоимости риска. Однако мы можем показать, что транспортный риск невозможно передать путем теневых сборов и что фактическая структура теневых доходов, до сих пор применяемая в Великобритании, действительно подтверждает это[242]. Действительно, в последних проектах DBFO теневые сборы играют меньшую роль, и вместо них используется система вознаграждения, основанная на доступности. Это в равной мере относится и к подобной системе, разработанной в Швеции, и к проектам эксплуатации и ремонта в других частях мира, где вознаграждение основано на фиксированной ставке выплат в месяц[243].

Важной чертой этих последних разработок в дорожном секторе является появление новой роли частного сектора в обеспечении инфраструктуры. Акцент сместился с финансирования на экономическую эффективность в строительстве и эксплуатации дорог и в сторону инноваций в технологиях дорожного строительства. Таким образом, DBFO выдвинул на первый план важность этого подхода для заключения контрактов по обеспечению инфраструктуры.

Традиционно заключение контрактов в строительном секторе основывалось на вкладах. Клиент нес ответственность за принятие решений об используемых технологиях и материалах, а подрядчик – за поставки в соответствии с установленными техническими требованиями. Этот подход мешает нововведениям, но, тем не менее, используется сегодня во всем мире. Однако мало-помалу этот способ заменяется контрактной системой, основанной на требованиях к эффективности. Такая контрактная система включает строительство и эксплуатацию с целью контроля эффективности, и требует от клиентов формулировать свои требования к результату, оставляя проектирование, технологии и материалы под ответственность подрядчиков. Одной из целей является разрешение подрядчикам делать инвестиции в инновации, не требуя раскрытия используемых технологий и материалов до истечения контракта, эффективно предоставляя подрядчикам патентный период. В сущности, это также входило в намерения контрактов DBFO в Великобритании, упомянутых выше, хотя в этом отношении замысел был реализован лишь частично. Поэтому дальнейшее развитие подхода DBFO может привести к заключению контрактов, больше основанных на эффективности[244].

Итак, различия в опыте реализации проектов по схеме строительство – эксплуатация – передача и подобным схемам очевидны. С одной стороны, опыт Гонконга доказал преимущества этих схем. С другой стороны, опыт соседнего Таиланда показал, насколько сложными и рискованными могут быть схемы строительство – эксплуатация – передача, если они тщательно не продуманы. Основными составляющими успешного проекта по схеме строительство – эксплуатация – передача, похоже, являются опытный и простой управляющий орган и структура, полноценное контрактное соглашение, структурированный набор норм, большой и надежный консорциум, опытная строительная организация, некоррумпированный политический режим и отсутствие вмешательства со стороны политики после заключения контракта[245].

Участие частного капитала, хотя и не является панацеей для решения проблем риска и ответственности в мегапроектах, может быть полезным при условии соответствующей и правильно работающей институциональной структуры.

Баланс приватизации

Мы начали эту главу с вопроса, может ли участие частного сектора в крупных инфраструктурных проектах способствовать повышению ответственности и тем самым защитить общество лучше, чем проекты без участия частного сектора. Изучение последнего опыта участия частного сектора показывает, что ответ на этот вопрос не так прост. Участие частного капитала, хотя и не является панацеей для решения проблем риска и ответственности, выявленных в традиционном подходе разработки проектов, в некотором отношении может быть полезным при условии соответствующей и правильно работающей институциональной структуры, несмотря на то, что опыт участия частного сектора в транспортной инфраструктуре все еще недостаточен, чтобы делать надежные выводы. Предварительные уроки, которые можно вынести из нашего анализа, таковы.

Во-первых, участие частного сектора требует хорошо подготовленного, квалифицированного и преданного делу клиента (правительственную организацию) с четким представлением и пониманием роли частного сектора. Слишком много проектов с частным финансированием не смогли достичь задуманного из-за того, что были неправильно подготовлены, например, вследствие отражения частных или узкополитических интересов.

Во-вторых, участие частного сектора требует долговременных обязательств со стороны владельцев участвующих компаний частного сектора. Эта классическая ситуация с вопросом, что было вначале, яйцо или курица, поскольку правильно структурированные компании частного сектора не появятся до тех пор, пока не будет стабильно большого количества долгосрочных проектов, требующих участия частного сектора.

В-третьих, рыночный риск, связанный с транспортными инфраструктурными проектами, значителен. Главной причиной этого является большая эластичность по доходу спроса на транспорт. Так, если экономика страны быстро развивается, транспорт обычно развивается еще быстрее, и, следовательно, растут доходы от сборов. Учитывая низкий уровень переменных издержек инфраструктуры, влияние на общие финансовые показатели будет существенным. С другой стороны, если экономика находится в застое, состояние платных дорог часто будет еще хуже. Частная компания мало чем может повлиять на эту ситуацию. Кроме того, платные дороги часто подвергаются конкуренции со стороны альтернативных дорог, включая параллельные «бесплатные дороги», что ограничивает использование платы за проезд в качестве инструмента для повышения доходов. Эластичность спроса по стоимости платы обычно высока, что усложняет для компании возможность увеличивать доходы, поднимая уровень платы.

В-четвертых, рыночный риск с точки зрения компании, взимающей плату, увеличивается за счет наличия механизмов регулирования уровня платы, прямых или косвенных. Наличие механизмов регулирования часто мотивируется желанием удостовериться, что частная компания не получает монопольный доход, также официальной мотивацией может оказаться желание убедиться, что плата не слишком ограничивает возможность использования дороги, что приводит к недостаточному ее использованию с экономической точки зрения. Проблема участия частного сектора в транспортной инфраструктуре заключается в том, что он может вступить в противоречие с целями экономической эффективности.

Пятый вынесенный урок заключается в следующем: лучший способ использовать частный сектор – контролировать затраты на строительство и эксплуатацию и стимулировать развитие новых технологий для строительства и эксплуатации инфраструктуры. Однако непременным условием этого является заключение контрактов с частным сектором на основании характеристик, связанных с эффективностью, а не с вложениями.

Итак, участие частного сектора в развитии транспортной инфраструктуры может помочь более четко определить риски, сократить их и распределить между теми, кто наилучшим образом способен нести риски и управлять ими. Участие частного капитала также часто стимулирует эффективность. И наконец, участие частного сектора может помочь уменьшить проблемы, связанные с недостатком четко определенных ролей участников крупных инфраструктурных проектов, а также проблемы поведения, направленного на погоню за рентой со стороны групп, лоббирующих бизнес.

В заключение этой главы необходимо добавить, что проблемы, выявленные в традиционном подходе, такие как недостаток участия широкой общественности и отсутствие идентификации целей общественного интереса, которые должны быть достигнуты в конкретном проекте, должны будут решаться иными способами, нежели, привлечением частного сектора. Следовательно, еще одним и последним уроком, вынесенным из опыта привлечения частного сектора в крупные инфраструктурные проекты, является принципиальная важность сотрудничества государства и частного сектора, даже в проектах частного сектора. В анализе опыта строительства туннеля под Ла-Маншем говорится следующее: «Возможно, самым важным уроком даже для проектов частного сектора, таких как туннель, является принципиальная важность сотрудничества государства и частного сектора»[246].

Сотрудничество государства и частного сектора жизненно важно даже для проектов частного сектора.

10. Четыре инструмента ответственности

Основным недостатком традиционного подхода к экспертизе и разработке мегапроектов является нехватка механизмов обеспечения ответственности, а именно отсутствие, с одной стороны, четких целей а, с другой, – инструментов для (i) мониторинга выполнения поставленных целей; и (ii) вознаграждения за хорошее выполнение и наказания за плохое. В этой главе мы выделим ряд базовых инструментов, необходимых, по нашему мнению, для обеспечения ответственности. Однако прежде чем их обсудить, мы рассмотрим в общих чертах роли частного и государственного секторов в разработке мегапроектов. Понимание соответствующих ролей этих двух секторов важно для определения процесса экспертизы и принятия решения о том, что в конечном итоге будет работать в интересах общества.

Пересмотр границ государственного и частного секторов

Основной проблемой, одновременно сложной и противоречивой, является вопрос о том, кто должен управлять мегапроектами – государство или частный сектор. Ни сложность этой проблемы, ни содержащийся в ней потенциал противоречий не удивительны. В конце концов, один из самых фундаментальных аспектов государственной политики состоит в определении границы между государственным и частным секторами[247].

В крупных инфраструктурных проектах можно приводить доводы в пользу государственного управления против частного по принципу «либо – либо»:

• либо такие проекты должны полностью размещаться в рамках государственного сектора, например, государственного департамента, организации или государственного предприятия, для обеспечения ответственности через правила прозрачности и государственного контроля, применяемые в государственном секторе;

• либо такие проекты должны полностью размещаться в частном секторе, например, путем соглашений типа строительство – эксплуатация – передача или других концессионных договоров для обеспечения ответственности через конкуренцию и рыночный контроль.

Такая позиция, «либо – либо» может иметь педагогическое значение. На практике, однако, эта позиция является бессмысленным упрощением хотя бы потому, что не существует такого понятия, как полностью частное предприятие для инвестиций такого масштаба и последствий, какие рассматриваются здесь. Например, даже такая простая задача как передача информации, контроль и обеспечение выполнения законов и норм относительно безопасности, окружающей среды, экономики и так далее требует тесного сотрудничества государства и частного сектора даже для самых частных проектов, не говоря уже о возможных концессионных вопросах.

Поэтому отправной точкой в принятии решения о разделении работы между государственным и частным секторами должно быть признание того факта, что, когда на карту поставлены такие огромные и сложные инвестиции, риск плохого планирования, строительства и эксплуатации так высок, а последствия настолько всеобъемлющи, что необходимо рассматривать все возможные средства контроля и оценки эффективности, будь они государственными или частными. Таким образом, меры государственного сектора должны быть объединены с мерами частного сектора для максимального обеспечения общей ответственности и эффективности. Прежде чем рассматривать, как это можно сделать, стоит вспомнить опыт проектов моста и туннеля на многие миллионы долларов Большой Бельт и Эресунд.

Участие частного сектора необходимо усилить более активной ролью государства в:

• Привлечении заинтересованных групп и общественности

• Определении целей общественного интереса

• Определении систем нормативного регулирования

Как уже упоминалось, основным механизмом обеспечения ответственности в государственном секторе является прозрачность, а в частном – конкуренция. Проекты Большой Бельт и Эресунд создавались как государственные акционерные компании, находящиеся в полной государственной собственности, финансирование которых должно было осуществляться с помощью государственных гарантий. Мы рассмотрим три основные проблемы такой организации в отношении ответственности:

1. Помещение проектов Большой Бельт и Эресунд в акционерные общества значительно уменьшило прозрачность, а вместе с тем и возможность политического и общественного контроля. Это произошло потому, что в Дании Закон о свободе информации и подобные меры, гарантирующие общественную проверку деятельности правительства, не применяются к этому типу компаний[248];

2. В результате выбора государственного типа собственности всех акций и, следовательно, исключения продажи акций частным инвесторам, акции компаний Большой Бельт и Эресунд не конкурируют на фондовой бирже с акциями других компаний. Поэтому не существует механизма ценообразования или каких-либо обзоров фондовой биржи, отслеживающих развитие проектов, что подразумевало бы прозрачность и необходимое давление для их выполнения;

3. Наконец, проекты Большой Бельт и Эресунд, главным образом, финансируются за счет займов, защищенных государственными гарантиями. Это займы, контролировать которые и следить за выполнением которых кредиторы не имеют особых стимулов, так как окупаемость гарантируется полномочиями правительства взимать налоги.

Участие государственного сектора может быть ослаблено следующим образом:

• Кредиторам не должна предоставляться полная государственная гарантия

• Правительство не должно выступать в роли промоутера проекта, а, напротив, должно обеспечивать принцип равноправия и незаинтересованности

Итак, проектам Большой Бельт и Эресунд не хватает прозрачности и общественного контроля, что обеспечивается надлежащим размещением в государственном секторе. Проектам также не хватает давления для обеспечения эффективности и сокращения риска, что обеспечивается при их размещении в частном секторе. Одним словом, в отношении ответственности и результативности выполнения проекты Большой Бельт и Эресунд «оказываются между двумя стульями». Исследование Министерства финансов Дании определяет проекты Большой Бельт и Эресунд как подверженные «риску недостатка эффективности» вследствие «нехватки значительного рыночного давления»[249].

В противоположность роли государственного и частного секторов в проектах Большой Бельт и Эресунд мы предлагаем для крупных инфраструктурных инвестиций следующее базовое институциональное перераспределение государственных и частных обязательств с целью усиления ответственности. Могут быть уместны другие корректировки в зависимости от выбранной системы нормативного регулирования:

1. Участие частного сектора нужно укрепить более активной ролью государства в:

Приобщении групп заинтересованных лиц и широкой общественности к планированию и принятию решений, начиная с ранней стадии;

Определении в тех случаях, когда возможно, целей общественного интереса и требований, которым должен отвечать проект;

Определении в тех случаях, когда возможно, системы нормативного регулирования, применимой для проекта, в случае его реализации, а также принципов привлечения государства и частного сектора.

2. Участие государственного сектора нужно ослабить следующим образом:

Кредиторам не следует предоставлять полную государственную гарантию, а только ограниченную, и то в случае необходимости;

Правительство не должно видеть свою основную роль в продвижении проекта, напротив, оно должно держаться от проекта и его участников на так называемом расстоянии «вытянутой руки» для того, чтобы на каждой стадии проекта критически оценить, отвечает ли он целям и требованиям общественного интереса и соответствует ли законодательным и нормативным актам, например, касающимся защиты окружающей среды, безопасности и экономии.

3. Участие частного сектора нужно укрепить следующим образом:

Некоторая доля частного рискового капитала должна использоваться для финансирования проекта;

Частные консорциумы, борющиеся за подряды на строительство и контракты на эксплуатацию, должны иметь больше возможностей давать рекомендации относительно того, какие технические решения и схемы лучше всего отвечают целям и требованиям общественного интереса, определенным правительством.

4. Участие частного сектора нужно ослабить следующим образом:

Группам, лоббирующим бизнес, и другим лоббирующим группам, имеющим особый интерес, необходимо давать меньше возможностей для погони за рентой.

Участие частного сектора нужно усилить:

• Привлечением доли частного рискового капитала

• Привлечением частных консорциумов в разработку проекта на основе эффективности

Базовые инструменты ответственности

Заново очертив границы ролей государства и частного сектора, можно переходить к выделению четырех базовых инструментов, которые являются ключевыми в создании надлежащих процесса и институциональной структуры для разработки крупных инфраструктурных проектов[250]:

1. Прозрачность;

2. Функциональные требования;

3. Четкая формулировка системы нормативного регулирования и ясное определение – а там, где необходимо, устранение – политических рисков до принятия решений;

4. Привлечение рискового капитала.

Далее, каждый из четырех инструментов ответственности будет описан более подробно.

Участие частного сектора нужно ослабить следующим образом:

• Лоббирующие группы должны получать меньше возможностей для погони за рентой

Прозрачность

Критическая оценка общественного контроля – главное средство обеспечения ответственности в государственном секторе. Роль правительства, в принципе, заключается в представлении и защите общественных интересов (в соответствии с определением парламента или правоприменительной практикой), и общество всегда должно иметь возможность проверить, действительно ли это так. Требование прозрачности среди прочего означает, что все документы и другая информация, подготовленные правительством и его организациями, должны быть доступны публике[251].

Поскольку крупные инфраструктурные проекты – одни из самых дорогостоящих предприятий в обществе и поскольку рядовой гражданин как налогоплательщик часто оказывается основным гарантом таких проектов, трудно найти законные причины для того, чтобы не давать гражданам полной информации о проектах и не позволять им высказывать свое мнение относительно этих проектов. Следовательно, наибольший приоритет следует отдать двусторонней связи с гражданским обществом и группами заинтересованных лиц и СМИ. К задаче коммуникации и участия нужно относиться так же серьезно, и она должна финансироваться на таком же уровне, что и технические, экологические и экономические задачи проекта, начиная с ранних стадий планирования. Использование профессиональной экспертизы коммуникаций и участия необходимо не ради рекламных целей, а чтобы гарантировать, что коммуникации и участие будут эффективны и что все стороны будут услышаны, точно так же профессиональная экспертиза применяется для большинства других задач в разработке крупных проектов[252].

Группы заинтересованных лиц и гражданское общество должны быть приглашены к участию, начиная с ранней стадии и на протяжении всего процесса анализа экономической целесообразности и принятия решений[253]. При этом участники будут меняться в зависимости от проекта. Но, в принципе, ни одна сторона, которую касается данное решение, не должна быть исключена, и все участники должны получить равные возможности представлять и критиковать юридические заявления. Участие должно быть репрезентативным, насколько это возможно. Это лучше всего обеспечивается правительством или сторонами, действующими от имени правительства и играющими активную роль в определении, приглашении и уравновешивании групп заинтересованных сторон и представителей гражданского общества, таким образом, чтобы все важные группы получили возможность участвовать и ни одна из групп не имела возможность захватить инициативу и доминировать в этом аспекте процесса[254]. Все документы, подготовленные или выполненные по заказу правительства, должны представляться группам и широкой общественности по мере их появления. Обратная связь от участвующих групп должна активно использоваться в анализе экономической целесообразности и в процессе принятия решений, включая конструктивную роль групп в определении главных требований, которые необходимо принять во внимание при техническом, экологическом и экономическом планировании возможных проектов.

Общественные слушания, социальные обследования, арбитраж, консультативные комитеты и другие средства связи с широкой общественностью необходимо учитывать и использовать на самом раннем этапе по тем же причинам и для тех же целей, что и определение и привлечение групп заинтересованных сторон и гражданского общества[255]. В дополнение к этим традиционным и испытанным методам участия граждан необходимо рассматривать и более современные модели, такие как гражданские комиссии, гражданские жюри, гражданские консультативные комитеты, гражданские инициативы, участие в компенсациях и доходах, обсуждение нормотворчества, посредничество и голландские исследовательские группы, как это предложено, например, Ортвином Ренном, Томасом Веблером и Питером Видеманом[256]. Исследования показывают, что, хотя традиционные модели участия эффективны во многих ситуациях, в других случаях их оказывается недостаточно как в отношении качества решений, так и с точки зрения демократического распределения полномочий. Поэтому для улучшения прозрачности и ответственности необходимо продолжать разрабатывать и пробовать новые модели участия.

Учитывая количество и сложность информации, предоставляемой в рамках анализа экономической целесообразности для любого мегапроекта, а также тот факт, что история мегапроектов часто демонстрирует ненадежность и предвзятость такой информации (см. главы 2–6), часто бывает сложно решить, является ли информация, предоставленная промоутерами проекта и их консультантами, актуальной и сбалансированной. Для решения этого вопроса необходимо проведение «расширенной независимой экспертизы», как традиционной, так и выполняемой «расширенными группами экспертов». Сильвио Фантович и Джером Рейвец дают следующее определение расширенных групп экспертов:

«Необходимо наличие экспертизы, происхождение и члены которой не зависимы от участников, занятых в создании или официальном регулировании предмета исследования [здесь – мегапроектов]. Эти новые участники, обогащая традиционные группы экспертов и создавая, так называемые, расширенные группы экспертов, необходимы для передачи навыков и для проверки качества результатов (курсив в оригинале)»[257].

К таким независимым экспертам Фантович и Рейвец относят традиционных экспертов, то есть ученых и экспертов, совместно работающих в «парадигме официальной экспертизы». Однако Фантович и Рейвец подчеркивают, что в случае расширенных групп экспертов, состав традиционных экспертов расширяется, «по крайней мере», за счет вклада других ученых и экспертов, «технически компетентных, но представляющих интересы, лежащие за пределами социальной парадигмы официальной экспертизы». Наконец, Фантович и Рейвец настаивают, что качественную оценку нельзя возложить исключительно на экспертов. В нее также должны входить «те, чьи жизни и средства к существованию зависят от решения». Фактически такие люди рассматриваются как третий вид экспертов. Таким образом, общество больше не является «объектом воздействия», а превращается в производителя знания.

Традиционная независимая экспертиза экологических вопросов была успешно проведена для проектов Большой Бельт и Эресунд (см. главу 5). Другой многомиллиардный транснациональный инфраструктурный проект, получивший приоритет от комиссии Евросоюза в рамках Трансъевропейской транспортной сети, – сообщение через Балтийское море между Германией и Данией через пролив Фемарн-Бельт. Для него элементы расширенной независимой экспертизы применялись в анализе экономической целесообразности с целью оценки сметы расходов, прогнозов транспортного движения и воздействия на экологию, который проводился промоутерами проекта и их консультантами (см. Приложение). Опыт этих и других проектов показывает, что при использовании традиционной и расширенной независимой экспертизы и качество результатов, и демократический процесс оказываются в выигрыше.

Такой подход должен применяться к анализу экономической целесообразности так же, как и к процессам принятия и выполнения решений. Фактически независимая экспертиза должна включать оценки затрат и доходов, жизнеспособности, финансирования, систем нормативного регулирования, безопасности и экологических проблем, компенсации, посредничества, стратегий выполнения и так далее. Независимые эксперты должны выпустить свои собственные отчеты и пресс-релизы. В странах с хорошим и надежным Генеральным аудитором может быть внедрен постоянный анализ экономических и финансовых вопросов. Помимо независимой экспертизы, организация научных конференций по проектам может помочь увеличить базу знаний по таким проектам.

Чиновники Министерства транспорта Дании говорили о «дефиците демократии» в процессах принятия решения относительно проектов Эресунд и Большой Бельт и о необходимости уменьшения этого дефицита путем внедрения более демократических процедур в процесс принятия решений по будущим проектам, например, по сообщению Фемарн-Бельт. Мы согласны с этим анализом и рассматриваем усиление общественного контроля как главное средство устранения дефицита демократии.

Функциональные требования

Применение функциональных требований подразумевает целевой подход к анализу экономической целесообразности и принятию решений вместо обычного технически-ориентированного подхода (см. рис. 10.3). Использование подхода функциональных требований означает, что в тех случаях, когда возможно, все требования по возможному проекту должны определяться до рассмотрения различных технических альтернатив конкретных решений и до проведения экспертизы предложенного проекта[258].

В инженерии подход функциональных требований в последние годы стал чаще применяться при разработке различных типов объектов, таким образом, частично заменяя традиционный подход, базирующийся на детальной технической спецификации[259]. По нашему мнению, такую философию необходимо применять шире, не только в технических аспектах проектов, но также, например, и при рассмотрении их внешних эффектов.

В принципе, функциональные требования должны вытекать из политических целей и требований общественного интереса, которым должен отвечать проект, например, в отношении экономических результатов, экологической устойчивости и вопросов безопасности. Более конкретно требования к транспортному проекту могут касаться таких моментов как безопасность дорог, мостов и туннелей, безопасность для пассажиров (например, требования относительно проведения спасательных операций в туннелях и так далее), морская безопасность (навигационные аспекты), воздействие на окружающую среду (выбросы, морская среда, потребление энергии и так далее) и ограничения для наземных средств связи (например, определение возможной дислокации). Эффективность может также касаться таких вещей, как пропускная способность автомобильного или железнодорожного сообщения, минимальная и максимальная скорость транспорта и так далее.

Функциональные требования, таким образом, включают больше, чем только подход к разработке проекта с технической точки зрения. Функциональные требования проекта, среди прочего, отражают национальные цели в транспортном и экологическом секторах. Однако необходимо, чтобы требования формулировались последовательно и измерялись однозначным способом. Требование измерения необходимо для возможности осуществления детального проектирования и для проведения мониторинга и аудита в процессе возможного строительства и эксплуатации[260].

Определенное преимущество использования подхода функциональных требований состоит в том, что он заставляет людей сосредоточиться на конечном результате, а не на средствах, а именно на вопросе о том, чего мы хотим достичь или избежать, а не на технических вопросах. Какой уровень безопасности необходим? Каковы экологические проблемы и как их можно решить? В случае с проектом Эресунд, например, главная проблема касалась воздействия на поток воды через пролив, и, в конечном счете, было принято решение о том, что сообщение через пролив Эресунд должно быть построено таким образом, чтобы устранить практически любые препятствия для потока воды с целью сохранения качества морской среды в Балтийском море. Это может расцениваться как функциональное требование для сообщения через пролив Эресунд. Требование должно было быть сформулировано заранее в процессе принятия решения, поскольку эта проблема была уже известна после проекта Большой Бельт. Вместо этого оно было сформулировано и рассматривалось на последней стадии, вызывая общественные волнения и дестабилизируя процесс принятия решений.

Следует также подчеркнуть, что необходимо не только устанавливать основные требования до принятия решения, но также начинать процесс формулирования функциональных требований до проведения крупных исследований в рамках анализа экономической целесообразности. Преимущество подхода функциональных требований, таким образом, заключается в том, что он учитывает конструктивный и взаимный диалог с теми, кто играет активную роль в вопросах экологии, безопасности, экономики и т. д. В то же время, подход вынуждает организации и группы людей играть конструктивную роль в осуществлении целей, которых они хотели бы достичь, и снижает вероятность критики, направленной на крупные проекты только потому, что они оказались крупными проектами[261].

Как мы утверждали в предыдущей главе и повторяем здесь ввиду важности этого вопроса, функциональные требования, когда они применяются через конкурентный тендерный процесс, имеют преимущества и с другой точки зрения, поскольку они учитывают инновационные технические проекты и эксплуатационные методы, представляемые по инициативе претендентов, что может привести к значительной экономии средств по сравнению с традиционным подходом. При традиционном заключении контракта окончательный проект обычно готовится до принятия заявок, ограничивая возможности для предложения новых решений и способов экономии средств. При применении функциональных требований проект и его подготовка находятся, в принципе, полностью в введении подрядчика; единственным требованием является соответствие плана функциональным требованиям. Действительно, в подлинном контракте на основе функциональных требований подрядчики будут нести ответственность за осуществление не только проектирования и строительства, но и за эксплуатацию в течение длительного периода времени – обычно не меньше десяти лет, – что стимулирует подрядчиков внедрять инновационные процедуры и технологии, поскольку им фактически предлагают защиту от разглашения информации об этих новых технологиях и процедурах до конца срока действия контракта. Поэтому такой подход к заключению контрактов также позволяет экономить средства в долгосрочной перспективе[262].

Система нормативного регулирования

Система нормативного регулирования рассматривается здесь не только как совокупность правил, регулирующих строительство и эксплуатацию возможного крупного проекта, и других экономических правил, имеющих существенное влияние на финансовое и экономическое выполнение проекта, но также и правил, регулирующих дополнительные инвестиции, необходимые для того, чтобы гарантировать рациональное использование проекта. Например, для сообщения через пролив или аэропорта эти дополнительные инвестиции подразумевают подъездные пути, при этом технические условия включают вопросы о том, необходимо ли для них привлечение государственного финансирования или они будут финансироваться за счет сборов от главного проекта.

Одна из причин, почему эта система нормативного регулирования должна быть определена, по возможности, заранее, заключается в том, что это заставит правительство тщательно рассматривать проблемы данной категории и определять все издержки до принятия любых решений. Вторая причина состоит в том, что выбор системы нормативного регулирования значительно влияет на риски проекта, поскольку и затраты, и риски должны быть в центре любого анализа экономической целесообразности и экспертизы.

Наконец, если часть финансирования возможного проекта должна быть привлечена из истинного рискового капитала, это может произойти, только если система нормативного регулирования налажена и политические риски определены и, там где это возможно, устранены. Система нормативного регулирования также включает такие вопросы, как необходимость ценового регулирования, то есть должны ли цены за использование сооружения, устанавливаемые возможным будущим владельцем, подчиняться определенному контролю, нужны ли конкурирующие услуги, например паромы, в случае строительства моста или туннеля, и в каком объеме[263].

Необходимость ценового регулирования должна тщательно проверяться, поскольку такой контроль часто приводит к росту экономической стоимости и может стать причиной неожиданной неэффективности[264]. Необходимо признать, что существующее законодательство о конкуренции является мощным инструментом для недопущения доминирующего поведения и что такое поведение также контролируется разрешением на предоставление конкурирующих услуг. Экономические регулирующие требования для юридического лица, управляющего данным сооружением, следовательно, должны быть очень ограниченными, например, к требованию раскрытия финансовой информации, касающейся установления тарифов и т. п.

В транспортной инфраструктуре особую важность приобретает определение всех сопутствующих затрат, поскольку, среди прочего, часто возникает необходимость в строительстве дополнительных железнодорожных и автомобильных сообщений, и для их финансирования могут потребоваться государственные средства. Поэтому те, кто платит деньги, а именно общество, должны знать все последствия. И здесь сообщения Эресунд и Большой Бельт могут служить примерами. После того как Дания и Швеция согласились строить сообщение Эресунд, оказалось, что предусмотренная подъездная железная дорога на шведской стороне не будет отвечать потребностям, по крайней мере, в долговременной перспективе. Поэтому была предложена идея альтернативы, принятая в 1997 г. – дополнительная новая подъездная дорога, так называемый Городской туннель через Мальмё. Стоимость оценивалась выше 7 миллиардов шведских крон (цены 1996 г., включая непредвиденные технические обстоятельства, но исключая проценты в процессе строительства), что было эквивалентно приблизительно 30–40 процентам от стоимости самого сообщения и более чем в два раза превышало стоимость первоначально предусмотренных подъездных путей, которые были фактически построены. Все эти деньги, в принципе, будут поступать из государственных средств[265].

Аналогично, когда строительство сообщения Большой Бельт было завершено на две трети, Государственные железные дороги Дании стали утверждать, что после открытия сообщения возникнут проблемы с пропускной способностью подъездных путей, и что либо необходимо увеличить пропускную способность этих подъездных путей, либо это может привести к тому, что количество используемых в сообщении поездов будет на одну треть меньше, чем прогнозировалось. После открытия железнодорожного сообщения в июне 1997 г. пропускная способность действительно стала проблемой. Результатом стало снижение надежности железнодорожных услуг по всей Дании. Согласно определению задержек, которое используют датские Государственные железные дороги (отправление или прибытие, превышающее расписание на пять минут), количество задержек поездов, следующих из Копенгагена к Большому Бельту, увеличилось на 233 процента – с 3,3 до 11 процентов за шесть месяцев после открытия железнодорожного сообщения по сравнению с шестью предыдущими месяцами[266]. Большие задержки (больше чем на десять минут) увеличились на 325 процентов. В Оденсе, провинциальной столице, расположенной неподалеку от сообщения, и самом важном узком месте на восточно-западном железнодорожном направлении, частью которого является сообщение, после его открытия опаздывала целая треть всех отправляющихся поездов, следующих в Большой Бельт, по сравнению с прежними 13 процентами задержек. Большие задержки в Оденсе увеличились на 162 процента. Со временем некоторые задержки были устранены, но в целом надежность после открытия железнодорожного сообщения Большой Бельт снизилась. Сотни миллионов крон были потрачены на разработку и обсуждение проблем пропускной способности и надежности, но до сих пор ничего не решено. Однако три вывода очевидны. Во-первых, решение проблемы будет стоить очень дорого; указываются затраты до 10 миллиардов датских крон, что составляет 40–50 процентов от стоимости сообщения. Во-вторых, даже если бы решение проблемы было найдено уже сегодня, срок разработки технического проекта такого размера будет составлять приблизительно восемь лет. В-третьих, в течение этого периода надежность железнодорожных услуг в Дании будет оставаться под угрозой.

И словно этих проблем было недостаточно, их количество даже возросло, когда открылось сообщение Эресунд между Данией и Швецией в июле 2000 г., здесь проблемы заторов и задержек стали еще острее из-за увеличения количества поездов на переполненных путях, особенно внутри и вокруг Копенгагена[267]. И для решения этих проблем потребуется несколько лет и вложение немалых средств. В результате доверие общества к услугам датских железных дорог было подорвано. Ирония заключается в том, что сообщения Большой Бельт и Эресунд рекламировались как исторические проекты, которые возродят железные дороги в Дании, усилив конкурентную позицию железнодорожных услуг по сравнению с автомобильными. Очевидно, что решение о сообщениях Большой Бельт и Эресунд, принимаемое с учетом всей имеющейся информации, должно было бы учитывать проблемы пропускной способности подъездных путей, а также затраты и систему нормативного регулирования для их решения.

Рисковый капитал

В принципе, самой важной задачей, с точки зрения ответственности, является фактическое решение о том, стоит ли вкладывать инвестиции в мегапроект. Учитывая, что размер инвестиций находится в диапазоне многих миллиардов долларов и что неопределенность исхода процесса чрезвычайно велика, кажется самоочевидным, что те, кто принимает решения, должны нести за это ответственность. Опыт сообщений Большой Бельт, Эресунд и других проектов показывает, что правительство само по себе недостаточно эффективно, когда речь идет об обеспечении ответственности в определенных вопросах, таких как решения о крупных инвестициях в инфраструктуру (см. главы 2–4). По нашему мнению, более эффективный способ добиться этого – позволить решению развиваться вместе с проектом, при условии, что проект удовлетворяет согласованным целям общественного интереса, и при условии готовности частных финансистов участвовать в проекте без государственной гарантии. Это означает, что, по крайней мере, часть капитала, привлекаемого для данного проекта, должен составлять подлинный рисковый капитал. Другими словами, только при условии привлечения этого рискового капитала возможна реализация проекта. Выдвигая требование, чтобы существенные обязательства выражались в форме рискового капитала, рядовой гражданин не будет обязан нести какие-либо, даже самые ограниченные, риски. Таким образом, обычная практика перекладывания стоимости риска на тех, кто находится в самом невыгодном положении, чтобы защитить себя, применяемая в проектах Эресунд и Большой Бельт, если не устраняется, то, по крайней мере, значительно уменьшается[268].

Однако, даже если не рассматривать результаты распределения доходов и сосредоточиться только на чисто экономических достоинствах инвестиций, таких как инфраструктурные проекты, мы готовы доказать преимущества привлечения рискового капитала. Инвестиции в крупные инфраструктурные проекты являются решениями распределения ресурсов, имеющими долгосрочное влияние на будущее. Для привлечения необходимых средств, в конечном счете, потребуется использовать деньги, отложенные рядовыми гражданами в форме сбережений на будущее. Решение о строительстве будет приниматься при высокой степени неопределенности, и как указано в главе 7, не существует никакого объективного способа измерить стоимость этой неопределенности. При таких обстоятельствах важно, чтобы решение об использовании сбережений рядовых граждан принималось теми, кого можно считать ответственным. Ставя решение в зависимость от готовности частных финансистов вкладывать капитал в проект и позволяя им нести последствия неправильного решения, можно обеспечить лучшие гарантии осуществления проекта, только в случае его реальной необходимости.

Привлечение рискового капитала возымеет еще один положительный эффект, если будет принято решение реализовывать проект. Он будет гарантировать более высокую степень участия кредиторов в процессе заключительного планирования, строительства и эксплуатации проекта и более эффективный мониторинг. Как следствие, можно ожидать лучшего контроля затрат и улучшения мероприятий по контролю задержек строительства. Как было продемонстрировано в исследовании Эйхенгрина, использование правительственных гарантий при строительстве железных дорог в прошлом столетии имело свои плюсы и минусы, поскольку такие гарантии исключали для инвесторов мотивацию контролировать управление. Свидетельства того периода показывают, что затраты на строительство, предпринятое без гарантий, были ниже, чем на работы, имеющие такую поддержку[269].

Аргументом против использования частного рискового капитала, с которым мы иногда сталкиваемся при обсуждении этих проблем с правительственными чиновниками и промоутерами проектов, является отсутствие достаточного объема доступного частного капитала для строительства инфраструктурных проектов. Таким образом, согласно этому аргументу, многие проекты не были бы реализованы, если бы рассчитывали только на частные фонды. Тем не менее, этот аргумент ложен, как признает любой экономист, потому что и в принципе, и практически для выгодных проектов существует избыток частного капитала. Если такой капитал не используется для проекта, то это происходит потому, что рынок в него не верит, и в этом заключается главная проблема привлечения частного рискового капитала. Конечно, иногда это может расцениваться как проблема, в частности, подрядчиками и консультантами, зарабатывающими на жизнь разработкой и строительством проектов, или такими политическими деятелями и администраторами, которые хотели бы с триумфом завершить свой срок пребывания на посту, построив мегапроект. Но мы твердо убеждены в том, что именно таким образом необходимо освободить налогоплательщиков от риска быть заложниками в погоне за рентой заинтересованных групп, ищущих прибыли или славы.

Привлечение частного капитала далее поднимает вопрос соответствующей организационной структуры для строительства и эксплуатации данного инфраструктурного проекта. До сих пор модель, выбранная в Дании для крупных сообщений, представляла собой государственные предприятия (ГП), учрежденные согласно Закону о компаниях. Такой подход также возможен при привлечении части рискового капитала; в принципе, правительству нет необходимости гарантировать погашение долга, понесенного предприятиями, которыми оно владеет[270]. Однако, если рисковый капитал является условием строительства данного инфраструктурного проекта, то для него требуется более высокая финансовая прибыль, чем для проектов с государственными гарантиями, такими как сообщение Эресунд, которое было обосновано на базе реального коэффициента окупаемости капиталовложений в размере 5 процентов. Для сравнения: сообщение Большой Бельт оценивалось на основе реального коэффициента окупаемости капиталовложений в размере 10–15 процентов в зависимости от метода и времени вычисления[271]. Как было проиллюстрировано в главе 7, надлежащая оценка риска включает необходимую норму прибыли приблизительно 9–10 процентов в реальном исчислении (исключая эффекты налогообложения). Неизвестно, возможно ли было бы обосновать сообщение Эресунд на основе реального коэффициента окупаемости капиталовложений в размере 9–10 процентов, поэтому рекомендации по рисковому капиталу могут быть спорными для промоутеров этого проекта. С другой стороны, можно утверждать, что многие из существенных проблем, касающихся проекта Эресунд, связаны с неадекватной оценкой, включая неправильную работу с риском.

Потребность в рисковом капитале не означает, что правительство отказывается от контроля над любым конкретным проектом. Напротив, именно это является непременным условием эффективной работы правительства как гаранта прав рядовых граждан на надлежащее решение проблем экологии, безопасности и экономики, для недопущения погони за рентой групп, лоббирующих специальные интересы в проектах.

Подход к экспертизе непрерывных транспортных сообщений, возникший в Дании в последние годы, ставит особый акцент на финансовой жизнеспособности, очевидно, за счет экономической (социальной) жизнеспособности. Новый подход подразумевает, что так называемые улучшения по Парето (не только потенциальные, но и фактические улучшения по Парето) должны быть нацелены на ситуации, которые не дадут никому остаться в проигрыше (или, по крайней мере, это случится с очень немногими), а некоторых сделают более обеспеченными вследствие реализации сообщения. Таким образом может интерпретироваться нулевое решение воздействия на окружающую среду в Балтийском море, равно как и требование, чтобы проекты финансировались теми и только теми, кто непосредственно извлекает из них выгоду. Логическое расширение этого подхода заключается в том, что в отношении риска также никто не должен остаться в проигрыше из-за проекта, то есть затраты на риск должны также нести те, кто использует проект. Тогда как фактические улучшения по Парето, где никто не проигрывает, как известно, с трудом достижимы или недостижимы в больших проектах, представляется очевидным, что новый подход к экспертизе стоит ближе к фактическим улучшениям по Парето, чем традиционный. Последний сосредоточивался на потенциальных улучшениях по Парето, не рассматривая распределение результатов, при условии, что победители должны быть, в принципе, способны компенсировать потери проигравших независимо от того, имела ли место фактическая компенсация.

Необходимо подчеркнуть, что для выполнения требования эффективной ответственности необязательно, чтобы все финансирование для данного проекта привлекалось с частного рынка и без государственной гарантии. Было бы возможно гарантировать часть необходимого финансирования, для некоторого снижения прямых затрат на финансирование. По нашему мнению, частный рисковый капитал должен финансировать одну треть или более от общей потребности в финансировании, чтобы гарантировать тщательную проверку жизнеспособности и, таким образом, защищать общественный интерес.

Наконец, необходимо еще раз подчеркнуть, что потребность в рисковом капитале не означает, что правительство отказывается от контроля над любым конкретным проектом. Напротив, именно это является непременным условием эффективной работы правительства как защитника общественных интересов, а более конкретно, гаранта прав рядовых граждан на надлежащее решение проблем экологии, безопасности и экономики для недопущения погони за рентой групп, лоббирующих специальные интересы в проектах.

Выводы

В этой главе мы предложили перераспределение государственных и частных обязанностей в разработке и экспертизе мегапроектов и вывели четыре основных инструмента ответственности:

Прозрачность. Испытание общественным контролем – главное средство обеспечения ответственности в государственном секторе. Все документы и другая информация должны быть доступны общественности. Группы заинтересованных лиц и гражданского общества должны приглашаться к участию, начиная с ранних стадий при анализе экономической целесообразности и принятии решений. Правительство должно играть активную роль в определении таких групп. Необходимо рассмотреть возможность открытых слушаний и использовать их на ранних этапах. Необходимо проведение независимых экспертиз для всех важных аспектов проекта. Необходимо привлечение Генерального аудитора для финансового и экономического анализа проектов. Необходимо организовывать научные конференции. Для планирования и обеспечения прозрачности и участия необходимо использовать профессиональную экспертизу, но не для рекламных целей, а для эффективной двухсторонней связи, таким же образом, как обычно привлекаются профессионалы для обеспечения качества большинства других задач при разработке крупных проектов;

Функциональные требования. По мере возможности, все требования, касающиеся проекта, должны определяться заранее до рассмотрения различных технических альтернатив и до проведения экспертизы проекта. Функциональные требования должны вытекать из политических целей и требований общественного интереса, которым должен отвечать проект, например, в отношении экономических результатов, экологической устойчивости и вопросов безопасности. Задачей являются ориентированные на цель экспертиза и процесс принятия решений вместо доминирования обсуждения технических альтернатив. Функциональные требования должны быть сформулированы достаточно конкретно, это позволяет осуществлять мониторинг и аудит;

Четкая формулировка системы нормативного регулирования (а именно экономические правила, регулирующие строительство и эксплуатацию проекта, другие экономические правила, существенно влияющие на финансовую экономическую эффективность проекта, а также правила, регулирующие дополнительные инвестиции, необходимые для гарантии рационального использования проекта). Эта система должна быть определена, по возможности, заранее, чтобы добиться от правительства тщательного рассмотрения проблем этого направления и определения всех затрат до принятия любых решений. Вторая причина состоит в том, что выбор системы нормативного регулирования будет влиять на риски проекта, поскольку и затраты, и риски являются главными в анализе экономической целесообразности и экспертизе. Наконец, если часть финансирования возможного строительства сообщения должна быть привлечена из подлинного рискового капитала, это может произойти только в случае, если система нормативного регулирования установлена, риски политического характера определены и, где это возможно, устранены;

Рисковый капитал. Решение реализовывать проект должно, насколько возможно, зависеть от готовности частных финансистов участвовать в проекте без государственной гарантии, по крайней мере, на одну треть от общей потребности капитала. Это может способствовать более реалистичной оценке риска, возможному сокращению риска и передаче риска от рядовых граждан группам, которые более способны защитить себя от риска. Давление на результативность было бы больше, поскольку кредиторы и возможные акционеры и аналитики фондовой биржи контролировали бы проект. Участие рискового капитала не означает, что правительство отказывается от контроля над проектом или сокращает его. Напротив, это означает, что правительство может более эффективно служить гарантом прав рядовых граждан на решение проблем экологии, безопасности, экономики и распределения риска.

11. Ответственное принятие решений в мегапроектах

Имея необходимые инструменты для обеспечения ответственности, рассмотренные в главе 10, мы видим две главных альтернативы для разработки и принятия ответственных решений о том, стоит ли браться за реализацию инфраструктурных мегапроектов. Первая альтернатива основана на предпосылке, что, в случае принятия решения о строительстве, проект должен регулироваться концессией, то есть эта альтернатива основывается на подходе строительство – эксплуатация – передача (ВОТ) или подобной системе. Во второй альтернативе возможный проект, в случае принятия решения о строительстве, осуществляется и эксплуатируется государственным предприятием (ГП). Для обеих альтернатив мы исходим из предположения, что, по крайней мере, одна треть требуемого капитала не обеспечивается правительственными гарантиями. Кроме того, мы предполагаем, что к обеим альтернативам должен применяться одинаковый режим налогообложения.

Две главных альтернативы изложены в таблицах XI.i и XI.ii и их можно сравнить с традиционным подходом, схематически изображенным в таблице VIII.і в главе 8. Первая часть процесса для этих двух альтернатив сходна, но к концу появляются отличия, когда все вопросы общественного интереса согласованы путем определения критериев эффективности и регулятивных норм и когда принято решение о том, государственный или частный сектор должен реализовывать проект. Этапы процесса разработки необязательно следуют друг за другом в порядке простой последовательности. Некоторые этапы, скорее всего, будут выполняться одновременно с возможными взаимодействиями и итерациями.

Концессионный подход

Основная предпосылка концессионного подхода заключается в том, что, в случае принятия решения о строительстве инфраструктуры, частные компании будут стараться получить концессию на строительство и эксплуатацию объекта в течение определенного периода времени и с выбранным консорциумом будет заключен контракт, охватывающий финансирование, детальную разработку, строительство и эксплуатацию.

Вопрос о том, действительно ли обстоятельства строительства данного объекта инфраструктуры, скажем аэропорта, моста или туннеля, могут обеспечить подходу строительство – эксплуатация – передача серьезную позицию в качестве претендента по предоставлению рассматриваемых услуг, должен быть подвергнут конкретному контекстному анализу. Однако, учитывая факт, что предоставление транспортных услуг часто может определяться и организовываться как достаточно простая коммерческая деятельность, и допуская, что часто существуют альтернативные маршруты и конкуренция за перевозки между двумя географическими пунктами, подход строительство – эксплуатация – передача, вероятно, покажет себя уместной альтернативой во множестве контекстов, например, при строительстве мостов и подводных туннелей там, где конкурирующее паромное сообщение заработает уже после строительства инфраструктурного объекта.

Однако мы хотели бы озвучить два предупреждения относительно подхода строительство – эксплуатация – передача. Использование этого подхода требует полных обязательств от участвующего правительства или правительств. Основная идея подхода заключается в тщательном продумывании всех вопросов, связанных с проектом, и выработке четкой стратегии того, как с ними работать, до принятия какого-либо окончательного обязательства. Если одно или более правительств, участвующих в проекте, имеют сомнения относительно важности и уместности подхода или если существует сильная политическая оппозиция, то, вероятно, будет разумно не брать такой подход на вооружение. Второе предупреждение касается необходимости гарантировать, что интересы, стоящие за возможной концессионной компанией, имеют долгосрочный характер, а именно, что они не связаны исключительно со строительством и что эти интересы прочно закреплены в собственности и структуре управления с самого начала. Как показывает опыт, это очень важно, что и демонстрировалось в предыдущих главах.

Подход государственных предприятий

Мы уже упоминали, что модель, выбранная для проектов Большой Бельт и Эресунд, была моделью государственных предприятий (ГП), учрежденных согласно Закону о компаниях. Мы упоминали также, что этот подход не исключает возможности привлечения некоторой доли рискового капитала; в принципе, правительству нет необходимости гарантировать погашение долга, понесенного предприятиями, которыми оно владеет. Преимущество этого подхода по сравнению с концессионным состоит в том, что, в принципе, он предлагает лучшие возможности гарантировать, что эксплуатационная компания имеет необходимую управленческую структуру, способную защитить интересы проектной компании на длительный срок.

Критика может быть нацелена, и была нацелена, против государственных предприятий, подобных тем, что были учреждены для осуществления и эксплуатации сообщений через проливы Большой Бельт и Эресунд, например, в отношении прозрачности управления этих компаний и работы с риском. Однако, принимая во внимание то, что сообщение в основном предоставляет обычные услуги, разумно осуществлять и эксплуатировать сообщение через компанию. Более важно установить для этой компании четкие стандарты выполнения, предусмотренные договором, и убедиться, что компания с самого начала укомплектована необходимым персоналом и что члены совета директоров обладают необходимой компетентностью и хорошо осведомлены о значимости управления эффективностью и знакомы с понятием ответственности. При условии полного удовлетворения всех четырех элементов ответственности, определенных в главе 10, включая прозрачность, в связи с использованием государственного предприятия не должно возникать никаких особых проблем.

В принципе, правительству нет необходимости гарантировать погашение долга, понесенного предприятиями, которыми оно владеет.

Как говорилось, государственное предприятие должно будет привлечь часть необходимого капитала без всяких гарантий. Существуют два способа сделать это. Либо заимствование, как минимум, одной трети стоимости проекта на рынке долгосрочного ссудного капитала без каких-либо гарантий, либо привлечение части частного капитала в форме акций без фиксированного дивиденда, оставляя, соответственно, меньшую часть для заимствования без гарантий. В последней альтернативе государственные предприятия, соответственно, находятся частично в частной собственности, но участвующее правительство является основным собственником. Преимущества привлечения частного капитала в форме акций подчеркнуты в анализе опыта публичных акционерных обществ в Дании, изданном Министерством финансов Дании. Исследование приходит к выводу, что продажа акций публичного акционерного общества частным инвесторам имеет множество преимуществ в отношении стимулов для достижения большей результативности[272]:

1. Публичные торги/продажа акций на фондовой бирже могут вызвать интерес к компании, в том числе среди аналитиков фондового рынка, таким образом, создавая на рынке постоянный критический анализ и стимулирование эффективности работы компании;

2. Представители частных собственников могут получить места в совете директоров компании. Как члены правления они могут лучше, чем политические назначенцы, противостоять политически обусловленным позициям, которые могут противоречить интересам компании;

3. Проведение публичных торгов на фондовой бирже может способствовать ужесточению правил, касающихся информации для совета директоров фондовой биржи;

4. Продажа акций может способствовать заключению стратегических союзов с важными партнерами для повышения и гарантий эффективности;

5. Государство традиционно рассматривается как «терпеливый собственник». Частное владение собственностью может оказывать больше давления на менеджмент с целью реализации проекта.

Поэтому продажа акций публичного акционерного общества частным инвесторам является средством стимулирования ответственности.

Необходимо, чтобы по мере появления документы становились доступны общественности и подвергались независимой и государственной экспертизе по основным вопросам.

Процесс разработки проекта

Обе рассмотренные выше альтернативы предполагают подготовку множества документов, которые должны становиться доступными для общественности по мере появления, что обеспечивает прозрачность, и подвергаться независимой и государственной экспертизе по основным вопросам, как происходило в случае ряда экологических аспектов проектов Большой Бельт и Эресунд. Этими документами являются:

• Основной директивный документ. Это исходный и ознакомительный документ, в котором правительство определяет все вопросы, связанные с предложенным проектом, и излагает стратегию их решения, в частности, процесс разработки функциональных требований и привлечения общественности.

• Проект доклада о функциональных требованиях. Этот документ готовят уполномоченные правительством консультанты, которые определяют все вопросы, связанные с разработкой функциональных требований; в нем должно быть представлено первое предложение об урегулировании норм, предусмотренных договором. Документ для публикации должен среди прочего охватывать:

а) услуги и инфраструктуру, которые должны быть рассмотрены в процессе экспертизы;

б) технические требования с точки зрения эффективности;

в) местоположение дополнительной сопутствующей инфраструктуры, например, подъездных путей;

г) финансовые и экономические требования;

д) требования защиты окружающей среды;

е) требования безопасности;

ж) другие требования.

• Предварительный анализ экономической целесообразности. Этот документ готовят уполномоченные правительством консультанты, и он должен быть подобен комплексному анализу экономической целесообразности, исключая рассмотрение детального плана альтернатив. Оценка экономической жизнеспособности должна включать все соответствующие инвестиции и эксплуатационные затраты, например, относительно дополнительной сопутствующей инфраструктуры, которая должна быть построена в связи с основным проектом. Документ для публикации должен среди прочего охватывать:

а) предварительное определение нескольких основных альтернатив;

б) предварительный проект этих альтернатив, включая оценку затрат;

в) рыночное исследование (в случае транспортной инфраструктуры, прогнозы спроса на перевозки);

г) предварительное определение необходимых дополнительных инвестиций, включая оценку затрат;

д) предварительную оценку экономической и финансовой жизнеспособности;

е) предварительный анализ риска с использованием принципа MLD (Most Likely Development – наиболее вероятное развитие), анализа безубыточности/критических соотношений и анализа сценариев самого неблагоприятного развития (см. главу 7).

Цель исследования состоит в оценке финансовой и экономической жизнеспособности альтернативных решений изучаемой проблемы. Если на этой стадии жизнеспособность таких решений окажется весьма маловероятной, тогда процесс на этом прекратится. Если в выводах исследования проект будет одобрен, то начнется следующая стадия подготовки.

Если оказывается, что функциональные требования установлены таким образом, что являются недостижимыми, или проект политически неосуществим по другим причинам, то процесс на этом этапе прекращается.

• Консультационный документ 1 (функциональные требования). Этот документ, прежде всего, обосновывает позицию правительства относительно необходимости продолжения подготовки и должен основываться на результатах предварительного анализа экономической целесообразности. Следовательно, он должен включать список функциональных требований, которые считаются важными для проекта. Документ должен быть распространен и вместе с консультационным документом 2 (см. ниже) лечь в основу консультаций в форме отсроченного процесса и обратной связи с группами заинтересованных сторон и гражданского общества и открытых слушаний. Результат этого процесса можно использовать для пересмотра функциональных требований, в случае необходимости. Консультационный документ должен также использоваться как первый способ взаимодействия с регулятивными органами, ответственными за предоставление необходимых разрешений. Если после этого процесса оказывается, что функциональные требования установлены таким образом, что оказываются недостижимыми, или если проект политически неосуществим по другим причинам, то процесс на этом этапе прекращается.

• Консультационный документ 2 (управление риском, эксплуатация, нормы, дополнительное финансирование). Этот документ содержит предложения по управлению риском, будущей эксплуатации возможного проекта, уровню необходимого не обеспеченного гарантиями частного финансирования, типу применимой экономической системы нормативного регулирования, оценке дополнительных затрат для дополнительных инвестиций, а также предложения по финансированию этих затрат и их обоснование. Документ также может использоваться для того, чтобы позволить общественности определить риски. Неспециалисты, свободные от профессиональных шор, часто видят риски, пропущенные экспертами. Об отсроченной процедуре и так далее см. консультационный документ 1 выше.

• Заключительный документ по функциональным требованиям. Это документ, который должен быть представлен регулятивным органам для получения предварительного допуска, и, если возможно, предварительного разрешения на строительство предложенной инфраструктуры, если принято решение реализовывать проект.

• Директивный документ. Этот документ должен содержать рекомендации по всем основным политическим вопросам (функциональные требования, управление риском, нормы, финансирование дополнительных затрат, эксплуатация и возможные тендерные процедуры) и, таким образом, определять все важные условия, которые должен соблюдать будущий управляющий. В соответствующих случаях этот документ может также включать законопроект. Он может быть использован Кабинетом и парламентом при принятии решения о том, стоит ли продолжать проект. Если между консультационными документами 1 и 2 и директивным документом возникают серьезные изменения в проекте, последний может стать предметом рассмотрения в следующем раунде отсроченной процедуры, общественных слушаниях и так далее. В этом случае информация, полученная в результате этого процесса и более ранних слушаний, должна быть представлена Кабинету и парламенту вместе с директивным документом.

• Информационный документ. Это должен быть заключительный основной документ, подготовленный правительством и выпущенный либо после завершения переговоров с выбранным концессионером, либо после завершения переговоров государственного предприятия о привлечении финансов. Поэтому именно в это время выбранный управляющий может начать подготовку окончательных планов, чтобы получить:

а) окончательные разрешения от регулятивных органов и

б) предложения от подрядчиков.

Цель информационного документа состоит в том, чтобы предоставить общественности полную информацию о том, как будут выполняться все условия, изложенные в директивном документе. Ввиду того факта, что контракты, заключенные в результате закрытых переговоров, не могут быть обнародованы (поскольку они являются коммерческими документами), правительство должно привлечь Генерального аудитора к аудиту информационного документа до его публикации, чтобы обеспечить ответственность.

Сравнение традиционного и альтернативного подходов

В традиционном подходе к разработке крупных инфраструктурных проектов выделяются две позитивные доктрины, получившие свое развитие в Скандинавии в последние годы: во-первых, основной принцип, согласно которому проекты не должны иметь отрицательных воздействий на окружающую среду или на какие-либо (или очень немногие) группы общества; во-вторых, проекты могут осуществляться в соответствии с Законом о компаниях, учитывая тот факт, что проекты часто предоставляют достаточно простые услуги, которые можно считать коммерческими. Подход компании предоставляет схему для независимых оценок, проверяющих выполнение финансовых требований – самофинансирования, в случае проектов Большой Бельт и Эресунд – и других требований к эффективности, которые должны быть достигнуты. Он также устанавливает эксплуатационный формат, который, в принципе, способствует эффективному принятию решений организацией, ответственной за реализацию и эксплуатацию, а также эффективному мониторингу и аудиту этой организации внешними сторонами.

Главный аргумент за альтернативный подход к традиционной модели состоит в том, что в традиционном подходе философия ненанесения вреда любой группе не пришла к своему логическому заключению и что определение и разделение обязанностей государства и компании не завершены. Традиционный подход порождает следующие вопросы:

1. Необходимость разработки четких и определенных критериев эффективности. Если идея заключается в том, что решение не должно иметь никаких явных негативных последствий, тогда это должно выражаться в четко заявленных критериях эффективности, которая должна быть достигнута в проекте. Эти критерии должны быть сформулированы таким образом, чтобы их можно было контролировать и их достижение проверить. Критерии эффективности должны быть также установлены задолго до принятия какого-либо решения о том, стоит ли начинать строительство;

2. Необходимость полного признания экономических рисков, связанных с мегапроектами. Наш анализ целого ряда проектов показывает, что такие риски весьма значительны (см. главы 2–5), что их слишком часто игнорируют и что главная причина такой ситуации заключается в том, что бремя рисков ложится на общество в целом. Это, похоже, говорит о том, что, поскольку участником является правительство и инвестиции, в конечном счете, гарантируются налогоплательщиками страны, нет причин для беспокойства по поводу рисков или хотя бы их публичного признания. Это ошибочный путь рассуждений; он также имеет серьезные последствия для распределения доходов. Согласно основному критерию о том, что крупные проекты не должны оказывать каких-либо явных неблагоприятных воздействий ни на одну часть общества, в конечном счете, отвечать за издержки, связанные с неопределенностью, должны инвесторы и потребители таких проектов, а не налогоплательщики.

3. Необходимость гарантировать, что в процессе принятия решений не доминируют лоббирующие группы. Группы особых интересов играют важную роль в формировании политики в современных демократических государствах, но они не могут нести ответственность за решения, принятые правительством. Слишком часто на решения, касающиеся крупных проектов, оказывали большое влияние особые интересы, и мы утверждаем, что это происходит за счет широкой общественности. Мы определили необходимость ограничить погоню за рентой групп особых интересов и предлагаем три способа это сделать:

1. Полная прозрачность в течение процесса принятия решений, что, в основном, означает полный общественный доступ к документации, подготовленной правительством;

2. Полное вовлечение различных групп заинтересованных лиц и гражданского общества в процессе подготовки и формулирования функциональных требований;

3. Заключительное решение о том, стоит ли строить проект, должно зависеть от предоставления частного рискового капитала, то есть капитала, не обеспеченного правительством. Мы рекомендуем, чтобы такой капитал составлял, как минимум, одну треть от общей потребности в капитале для возможного проекта.

Значение рекомендации использовать новый подход к разработке проекта, прежде всего, заключается в гораздо более четком определении роли правительства и обеспечении большей возможности привлекать правительство к ответственности за свою роль. Такая ответственность является очевидным конституционным требованием в большинстве западных демократических государств. Поэтому, по существу, наше предложение просто нацелено на приближение определенной политической и административной практики, то есть практики разработки мегапроектов, к тому, чем, согласно стандартным конституционным канонам, она должна являться. Роль правительства в идеале заключается в служении общественным интересам и их защите. Слабость традиционного подхода состоит в том, что он позволяет правительству играть более одной роли, например, сторонника проекта и контролера вопросов безопасности, окружающей среды и финансов. Поскольку последующие конфликты интересов зарождаются внутри правительства, ответственность размывается, и процесс принятия решений становится добычей групп особых интересов.

Законодательная сторона разработки проекта

Два основных альтернативных подхода, разработанные здесь, должны рассматриваться как примеры институционализации ответственности. Мы признаем, что могут существовать другие подходы, отвечающие необходимым требованиям ответственности. В частности, могут существовать другие способы структурирования отчетности и процесса взаимодействия с заинтересованными кругами, гражданским обществом и широкой общественностью.

Во многих странах законодательная основа строительства и эксплуатации крупных инфраструктурных проектов изложена в законе о гражданском строительстве, который, с юридической точки зрения, определяет правила и процедуры для проекта, которые нужно соблюдать в течение и после завершения строительства. Ввиду размеров, сложности и потенциальных последствий большинства крупных проектов, правила и процедуры должны быть изложены именно таким образом не только для возможного строительства и эксплуатации, но также и для разработки и экспертизы проекта. Поэтому мы считаем, что подход к разработке и оценке проекта, каким бы он ни был, должен быть изложен в правительственной директиве или подобном нормативном акте, который предназначен для выполнения теми, кто несет ответственность за разработку и экспертизу. Это также помогло бы улучшить ответственность. Кроме того, это поощрило бы использование последовательного подхода к разработке и экспертизе проекта, чего сегодня зачастую очень не хватает.

12. Что стоит за парадоксом мегапроектов

Отправной точкой этой книги был парадокс. В последние годы во всем мире наблюдается резкое увеличение размаха, частоты и географического распространения мегапроектов, то есть инфраструктурных проектов на многие миллиарды долларов. Это аэропорты, высокоскоростные железные дороги, городские железные дороги, туннели, мосты, порты, автострады, плотины, электростанции, водохозяйственные проекты, проекты нефте– и газодобычи, информационные системы, системы телекоммуникационных технологий и так далее. Никогда в истории человечества мы не строили большего количества или настолько дорогих инфраструктурных проектов. И никогда еще такие проекты не были настолько близким воплощением того, что социолог Зигмунт Бауман называет «независимостью от пространства», а глава Microsoft Билл Гейтс – «капитализмом, свободным от трения». Тем не менее, при сравнении прогнозируемых мегапроектов и их фактического воплощения картина часто выглядит зловеще. Мы документально подтвердили в этой книге, что:

• Финансовые перерасходы в размере от 50 до 100 процентов в реальном выражении для мегапроектов – обычное явление; не редкость и перерасходы более, чем на 100 процентов;

• Несовпадение прогнозируемого спроса с фактическим в диапазоне от 20 до 70 процентов наблюдается повсеместно;

• Степень и масштаб фактических воздействий проектов на окружающую среду часто очень отличаются от прогнозируемых. Необходимость проведения аудита по факту игнорируется;

• Значительного регионального, национального, а иногда и международного развития, обычно декларируемого промоутерами проектов, как правило, не происходит, или оно настолько размыто, что исследователям не удается его установить;

• Фактическая жизнеспособность проекта обычно не соответствует прогнозируемой, как правило, имеющей беззастенчиво завышенную оптимистическую оценку.

Задача состоит в сокращении риска для правительств, налогоплательщиков и частных инвесторов, которых ведут по пути – как часто оказывается, ложному – повторяющегося вложения миллиардов долларов в неосуществимые проекты.

Причины парадокса мегапроектов

Мы определили главную причину парадокса мегапроектов, а именно тот факт, что, несмотря на печальные итоги эксплуатации мегапроектов, такие как пренебрежение риском и недостаток ответственности в процессе принятия решений, их количество и масштаб увеличиваются. Мы показали, что не стоит удивляться тому, что промоутеры проектов благополучно продолжают реализовывать высокорискованные проекты, поскольку сами они не несут связанных с ними рисков и им не грозит ответственность за отсутствие предполагаемого результата. Мы также показали, что при использовании традиционного подхода к разработке мегапроектов промоутеры слишком часто фактически могли уклоняться от риска и ответственности. Наконец, мы предложили меры и институциональные схемы, чтобы справиться с этой проблемой. Задача состоит в сокращении риска для правительств, налогоплательщиков и частных инвесторов, которых ведут по пути – как часто оказывается, ложному – повторяющегося вложения миллиардов долларов в неосуществимые проекты.

Очевидно, что никто не заинтересован в рискованных и неосуществимых проектах только ради них самих. Однако подрядчики и другие промоутеры проектов, положение которых позволяет им наживаться просто на самом факте строительства проектов, часто выступают в качестве мощной движущей силы на ранних стадиях разработки проекта. Они могут быть заинтересованы в недооценке затрат и переоценке спроса и аналогичной недооценке воздействий на окружающую среду и переоценке результатов развития. Строительство мегапроектов часто длится десятилетиями, предоставляя проблемы эксплуатации отдаленному будущему. Период от предложения проекта до начала эксплуатации еще дольше. Тактическая недооценка и переоценка последствий на начальных стадиях разработки проекта, являясь неизменными спутниками предложения мегапроектов сегодня, позволяют проектам хорошо выглядеть при анализе затрат и выгод и оценке воздействия на окружающую среду. Это, в свою очередь, увеличивает вероятность того, что строительные проекты будут осуществляться и тем самым приносить выгоду подрядчикам и другим промоутерам, ориентированным на строительство. Несомненно, это объясняет многие решения о строительстве проектов, которые бы не получили зеленый свет, если бы были проведены более продуманные экспертизы, если бы проблемам эксплуатации придавали больше значения и если бы промоутеры несли ответственность за свои заявления относительно проектов.

Такое поведение в погоне за рентой и соответствующий «оптимизм оценки», если использовать деликатное определение, данное Всемирным банком предвзятому анализу затрат и выгод, не в интересах тех, чьи деньги подвергаются риску, будь то налогоплательщики или частные инвесторы. Не в интересах это и тех, кто обеспокоен вопросами защиты окружающей среды, безопасности, демократии и общественных благ. Для людей и групп, которые так же, как и мы, разделяют эту озабоченность, мы предлагаем меры по увеличению ответственности при принятии решений в мегапроектах, описанные ниже. Эти меры рассматриваются в книге глубоко и подробно для возможного практического применения. Кроме того, в Приложении мы приводим пример мероприятий, которые были применены для конкретного проекта, в котором мы участвовали в качестве консультантов, а именно, предлагаемого сообщения через Балтийское море, соединяющего Данию и Германию через пролив Фемарн-Бельт, один из крупнейших межнациональных инфраструктурных проектов в мире.

Тактическая недооценка и переоценка последствий на начальных стадиях разработки проекта позволяют проектам хорошо выглядеть при анализе затрат и выгод и оценке воздействия на окружающую среду.

Способы избавления от парадокса мегапроектов

Наше первое и главное предложение заключается в том, что риску и ответственности должно быть отведено более значимое место в принятии решений в мегапроектах по сравнению с нынешним положением. Мы считаем, что правильный процесс принятия решений, это не только вопрос лучшей и более рациональной информации, но также и институциональных структур, обеспечивающих систему сдержек и противовесов, необходимых для обеспечения ответственности, особенно ответственности за значительные риски, которые, как мы показали, существуют в разработке мегапроектов. Финансовые, экологические и риски безопасности невозможно устранить из мегапроектов. Однако их можно признать и сократить путем тщательного выявления и передачи тем, кто лучше всего может с ними справиться. В связи с этим мы рекомендуем, чтобы законы или подобные виды регулирования учитывали необходимость осуществления анализа риска и управления риском и их институциональное закрепление в процессе принятия решений по мегапроектам наряду с распределением рисков между соответствующими участниками и организациями. Мы также рекомендуем и подробно описываем методы анализа риска, включая так называемый анализ «ситуации наиболее вероятного развития» (MLD), анализ безубыточности и сценарии наихудшего варианта развития событий. Наконец, относительно ответственности мы предлагаем институциональные схемы для более эффективного управления риском.

Наше второе предложение заключается в перераспределении обязанностей государственного и частного секторов в разработке мегапроектов. В так называемом традиционном подходе к принятию решений в мегапроектах правительство играет множество ролей, и некоторые из них противоречат друг другу. Мы задаем вопрос: может ли правительство эффективно работать и в качестве промоутера мегапроектов, и как гарант защиты таких общественных интересов, как охрана окружающей среды, обеспечение безопасности и ограждение налогоплательщиков от ненужных финансовых рисков? Мы отвечаем на этот вопрос отрицательно. Для правительства здесь возникает конфликт интересов, и в результате страдает ответственность. Поэтому мы предлагаем пересмотреть границы участия государства и частной собственности, перемещая риск из государственного в частный сектор и гораздо более четко определяя роль правительства с помощью принципа равноправия и незаинтересованности, а также переключая правительственное участие от задач продвижения проектов к задачам формулирования и аудита целей общественного интереса в мегапроектах.

Практически не существует доказательств того, что эффективность и демократия являются уступками для принятия решений в мегапроектах. Как раз наоборот.

В-третьих, мы предлагаем четыре основных инструмента ответственности для использования в процессе принятия решений в мегапроектах:

1. Прозрачность;

2. Функциональные требования;

3. Четкая формулировка системы нормативного регулирования; и

4. Привлечение рискового капитала.

Прозрачность

Прозрачность является главным средством обеспечения ответственности в государственном секторе. Здесь мы рекомендуем более высокую степень публичности и общественного участия, включая вовлечение заинтересованных сторон, по сравнению с тем, что обычно свойственно для мегапроектов. Развитие мегапроектов определенно должно выиграть от большего вовлечения гражданского общества. Традиционный аргумент против общественного участия заключается в том, что это замедляет принятие решений и приводит к неоптимальным результатам. Мы считаем совершенно иначе. Мегапроекты, участники которых пробовали обойтись без публичности и участия общественности, часто сталкивались с таким сильным сопротивлением, что процессы принятия решений дестабилизировались и участникам и проектам навязывались второсортные решения с точки зрения процедур и результата. Практически не существует доказательств того, что эффективность и демократия являются уступками для принятия решений в мегапроектах. Как раз наоборот.

Функциональные требования

Применение функциональных требований подразумевает целевой подход к принятию решений в мегапроектах вместо традиционного подхода, ориентированного на технические решения. Применение подхода функциональных требований означает, что, насколько это возможно, все требования относительно возможного проекта должны быть определены до рассмотрения различных технических альтернатив для предложенного проекта и до его экспертизы. В принципе, функциональные требования должны вытекать из национальных и других политических целей и требований общественного интереса, которым должен отвечать проект, например, в отношении экономических результатов, экологической устойчивости и вопросов безопасности. Одно из преимуществ подхода функциональных требований состоит в том, что он заставляет людей сосредоточиваться на цели, а не на средствах. Это позволяет вести конструктивный и эффективный диалог с теми, кто играет активную роль в вопросах экологии, безопасности, экономики и других. В то же время подход вынуждает организации и группы людей играть конструктивную роль в осуществлении целей, которых они хотели бы достичь, и снижает вероятность критики, направленной на крупные проекты только потому, что они оказались крупными проектами.

Система нормативного регулирования

Система нормативного регулирования – это совокупность экономических правил, регулирующих строительство и эксплуатацию определенного мегапроекта, и других экономических правил, оказывающих существенное влияние на финансовую и экономическую эффективность проекта, а также правил, регулирующих дополнительные инвестиции, необходимые для того, чтобы гарантировать рациональное использование проекта, например, для аэропортов или мостов это подразумевает подъездные пути. Эти правила помогут ответить на вопрос, будут ли такие сообщения нуждаться в государственном финансировании или будут финансироваться за счет платных услуг. Одна из причин, почему эта система нормативного регулирования должна быть определена, по возможности, заранее, заключается в том, что это заставит правительство тщательно рассматривать проблемы данной категории и определять все издержки до принятия любых решений. Вторая причина состоит в том, что выбор системы нормативного регулирования значительно влияет на риски проекта, поскольку и затраты, и риски должны быть в центре любого анализа экономической целесообразности и экспертизы. Наконец, если часть финансирования возможного проекта должна быть привлечена из рискового капитала, как мы предлагаем, это может произойти, только если система нормативного регулирования налажена и политические риски определены и, там где это возможно, устранены.

Рисковый капитал

В принципе, самой важной задачей, с точки зрения ответственности, является фактическое решение о том, стоит ли вкладывать инвестиции в мегапроект. Мы документально подтвердили, что правительство само по себе недостаточно эффективно, когда речь идет об обеспечении ответственности в определенных вопросах, таких как решения о крупных инвестициях в инфраструктуру. По нашему мнению, более эффективный способ добиться ответственности – позволить решению развиваться вместе с проектом, при условии, что проект удовлетворяет согласованным целям общественного интереса, и при условии готовности частных финансистов участвовать в проекте без государственной гарантии. Это означает, что, по крайней мере, часть капитала, привлекаемая для данного проекта, должна составлять подлинный рисковый капитал. Другими словами, только при условии привлечения этого рискового капитала возможно строительство инфраструктуры. Выдвигая требование, чтобы существенные обязательства выражались в форме рискового капитала, рядовой гражданин не будет обязан нести какие-либо, даже самые ограниченные, риски. Таким образом, обычная практика перекладывания стоимости неопределенности на тех, кто находится в самом невыгодном положении, чтобы защитить себя, если не устраняется, то, по крайней мере, значительно уменьшается. Ставя решение в зависимость от готовности частных финансистов вкладывать капитал в проект и позволяя им нести последствия неправильного решения, можно обеспечить лучшие гарантии осуществления проекта, только в случае его реальной необходимости. Привлечение рискового капитала возымеет еще один положительный эффект, если будет принято решение реализовывать проект. Он будет гарантировать более высокую степень участия кредиторов в процессе заключительного планирования, строительства и эксплуатации проекта и более эффективный мониторинг. Как следствие, можно ожидать лучшего контроля затрат и улучшения мероприятий по контролю задержек строительства.

Наконец, в-четвертых, мы предлагаем две альтернативные модели для ответственного принятия решений в мегапроектах, одну, основанную на подходе государственных предприятий (ГП) к разработке проекта, другую – на подходе строительство – эксплуатация – передача (ВОТ) или подходе подобного рода. Обе модели подробно описаны, помимо прочего, до уровня участия заинтересованных кругов, оценки воздействия на окружающую среду и отчетных процедур. Мы не даем рекомендаций относительно предпочтения одного подхода другому, поскольку только определенный политический и организационный контекст данного мегапроекта покажет, какой из них более приемлем. И все же мы предлагаем тщательно изучить оба подхода в любом предполагаемом проекте, прежде чем выбрать один из них. Мы подчеркиваем также, что независимо от подхода принципиально важно, чтобы с самого начала для проектной компании были установлены четкие стандарты выполнения, будь она государственной или частной, и что компания должна быть с самого начала укомплектована необходимым персоналом. Интересы строительства должны быть с самого начала уравновешены интересами эксплуатации среди членов совета директоров и персонала, кроме того, персонал и директора должны четко понимать, что подразумевается под управлением эффективностью и понятием риска и ответственности. Одним словом, если четыре инструмента ответственности, выделенные выше, учтены, любой из двух подходов к разработке мегапроектов будет работать и будет работать хорошо.

Превращение общества риска в менее рискованное

Мегапроекты в транспорте, телекоммуникациях и энергетике играют ключевую роль не в чем ином, как в создании того, что многие расценивают как зарождение нового мирового порядка, где люди, товары, энергия, информация и деньги перемещаются с беспрецедентной легкостью. Тем не менее, мы показали в этой книге, что история мегапроектов – это постоянно повторяемый правительствами, налогоплательщиками и частными инвесторами путь вложения миллиардов долларов в очень рискованные, неосуществимые проекты. Мы продемонстрировали, что проблема мегапроектов, главным образом, заключается в пренебрежении риском и недостатке ответственности при содействии промоутеров проектов, основное стремление которых состоит в том, чтобы строить проекты для частной прибыли, экономической или политической, а не использовать проекты для общественного блага. И мы доказали, что, для того чтобы исправить текущее положение дел, мы должны найти пути институционального включения вопросов риска и ответственности в процесс принятия решений для мегапроектов. Наконец, мы показали, как это можно сделать.

Мы упоминали в первой главе, что теоретики общества риска и демократии начали недавно призывать к разработке практической политики и мероприятий планирования, связанных с риском в реальном государственном принятии решений. В начале книги мы отметили, что предлагаем ее как попытку воплощения в специфичной области, социальная, экономическая и политическая важность которой увеличивается, того типа планирования и принятия решений, к которому призывают теоретики. Некоторые из мер, предложенных нами выше, сегодня медленно завоевывают позиции в ряде стран и мегапроектов. Мы надеемся, что наша книга поможет укрепиться этим позициям, равно как и распространению этих мер в большем количестве стран и проектов, тем самым делая демократию более ответственной, а общество риска менее рискованным.

Приложение.

Риск и ответственность в действии: ситуационный анализ

Недавно Транспортный совет Дании попросил нас провести анализ планов для изучения жизнеспособности сообщений между Данией и Германией через Балтийское море, в районе пролива Фемарн-Бельт. Транспортный совет Дании был учрежден датским парламентом, чтобы усовершенствовать принципы датской транспортной политики путем финансирования исследований и проведения независимого изучения текущих транспортных проблем с последующей подготовкой рекомендаций для правительства, парламента и широкой общественности[273].

Фемарн-Бельт – это пролив между Данией и Германией, расположенный в западной части Балтийского моря между островами Лолланд и Фемарн. Кратчайшее расстояние через Бельт – 18,6 км (приблизительно 11 миль) между Рёдбюхавном в Дании и Путтгарденом в Германии. Сообщение через Балтийское море в этом месте должно стать одним из крупнейших и самых дорогих межнациональных инфраструктурных проектов в мире. Согласно оценкам, стоимость проекта может составить от 20 до 35 миллиардов датских крон (от 3,3 до 5,8 миллиарда долларов США) для сооружения моста и дополнительно от 15 до 30 миллиардов датских крон (от 2,5 до 5 миллиардов долларов США) для строительства подъездных путей. В рамках соглашения с шведским правительством относительно сообщения Эресунд датское правительство обязалось участвовать в строительстве сообщение Фемарн-Бельт при условии, что оно будет целесообразно с экологической и экономической точек зрения[274]. Позиция немецкого правительства менее определенна. Комиссия ЕС поместила сообщение Фемарн-Бельт в список особо приоритетных европейских транспортных инфраструктурных проектов, что означает, что Комиссия может внести 20 процентов в инвестиции. Из-за некоторых проблем с процессами разработки и оценки проектов Большой Бельт и Эресунд (см. главы 2–7), сопоставимых по размеру и целям с сообщением Фемарн-Бельт, Транспортный совет Дании хотел разобраться, как можно улучшить процесс принятия решений для такого типа проектов.

В нашем анализе планов для Фемарн-Бельт мы обнаружили, что первоначальные подходы к анализу экономической целесообразности, сделанные датским и немецким Министерствами транспорта, в значительной степени совпали с тем, что в этой книге мы назвали традиционным подходом к разработке мегапроектов (см. главу 8)[275]. Мы подчеркнули необходимость усиления ответственности путем использования четырех инструментов, рассмотренных в главе 10: повышение прозрачности, использование функциональных требований, лучшее определение системы нормативного регулирования и, наконец, использование частного рискового капитала. Мы также проиллюстрировали, как это можно сделать в фактическом планировании и процессе оценки для Фемарн-Бельт, разрабатывая альтернативные подходы, сходные с концессионным подходом и подходом государственных предприятий, которые описаны в главе 11.

Транспортный совет Дании впоследствии принял наши рекомендации и сделал их собственными рекомендациями совета датскому правительству, парламенту и широкой общественности относительно того, как необходимо проводить разработку и оценку предложений для сообщения Фемарн-Бельт. Ниже мы описываем развитие событий в процессе экспертизы проекта Фемарн-Бельт и оцениваем, какие из рекомендаций Транспортного совета нашли практическое применение и какие – нет, делая особый акцент на четырех инструментах ответственности, упомянутых выше. Основное внимание мы обращаем на ситуацию в Дании, поскольку подобный анализ с похожими рекомендациями не проводился в Германии. Само собой разумеется, что это – предварительная оценка, так как разработка проекта все еще продолжается.

Основными действиями в процессе разработки и экспертизы Фемарн-Бельт с момента принятия Транспортным советом наших рекомендаций в 1995 г. были следующие:

1995–1999 гг.: Анализ экономической целесообразности[276].

1999–2000 гг.: Общественные слушания, объединенные с краткой независимой экспертизой анализа экономической целесообразности[277].

2000–2002 гг.: Призыв датского и немецкого правительств к частным компаниям выразить свою заинтересованность относительно их возможного участия в предоставлении финансирования для сообщения[278].

Если после приглашения выразить заинтересованность правительства решают продолжить разработку проекта, главными задачами остаются завершение анализа экономической целесообразности, проведение национальных и международных слушаний, принятие политического решения о том, стоит ли строить, и если принято решение продолжать проект, то выбор формы тендера и его проведение.

Увеличение участия частного сектора

Первая и самая основная рекомендация Транспортного совета Дании заключалась в перераспределении участия государства и частного сектора в процессе разработки проекта и привлечении частного рискового капитала в схему финансирования возможного проекта. Здесь проект Фемарн-Бельт согласился с рекомендациями Совета по нескольким важным пунктам и этим он существенно отличается от проектов Эресунд и Большой Бельт. В течение 1980-х и 1990-х гг., когда эти проекты обсуждались и строились, участвующие политические деятели и чиновники были против привлечения частного сектора к финансированию и принятию риска для этих проектов. Сначала это отношение преобладало также и в проекте Фемарн-Бельт. Таким образом, датские политические деятели и чиновники были первоначально против рекомендаций Транспортного совета по этому вопросу.

С приходом нового тысячелетия положение дел изменилось главным образом потому, что Германия не хотела использовать государственные средства или государственные гарантии для финансирования сообщения через пролив[279]. Возникла необходимость привлечения частного рискового капитала. Очевидно, что рекомендации Транспортного совета повлияли на немецкую позицию в этом вопросе. Рекомендации для Фемарн-Бельт были успешно переданы немецкому правительству. Если бы потребность Германии в частном рисковом капитале для Фемарн-Бельт была результатом обычной правительственной политики, стремящейся продвинуть частный рисковый капитал для транспортной инфраструктуры, тогда можно было бы ожидать появления спроса на частный капитал для многих других проектов, кроме проекта Фемарн-Бельт. Но это был другой случай. Наоборот, в немецких железнодорожных проектах, например, доля государственных финансов даже увеличилась.

В СМИ не раз возникали предположения о том, что появление немецкого спроса на частное финансирование проекта Фемарн-Бельт было вызвано объединением Германии после 1989 г. Как утверждали СМИ, в 1990-е гг. новая Германия потратила так много финансовых средств на объединение, в том числе и в отношении транспортной инфраструктуры, что правительство было вынуждено искать частный капитал для финансирования своих действий. Но если бы это действительно имело место, можно было бы ожидать увеличения спроса на частный капитал и для транспортных инфраструктурных проектов, но, как уже говорилось, этого не произошло.

Мы делаем вывод, что существуют указания на то, что рекомендации Транспортного совета повлияли на немецкую позицию по использованию частного капитала для финансирования проекта Фемарн-Бельт, хотя при его сложности было бы трудно прийти к окончательным выводам о таком влиянии и его точном масштабе. Что касается других сложных правительственных решений, которые принимались в течение нескольких лет и подвергались различным влияниям, сложно сказать точно, что к чему привело и в каком масштабе.

Во всяком случае, датчане первоначально надеялись использовать модель финансирования, разработанную для сообщений Большой Бельт и Эресунд, а именно государственное предприятие, финансируемое государственной гарантией. Но пока Дании необходимо было приспособиться к позиции Германии. Призыв выразить интерес к привлечению частного сектора в проект Фемарн-Бельт, упомянутый выше, является самым осязаемым признаком этого развития. Призыв следовал за распоряжениями правительства Германии. Цель состояла в том, чтобы уяснить интересы участия частного сектора в финансировании сообщения Фемарн-Бельт, то есть выяснить, что необходимо сделать в отношении организационной и финансовой систем, чтобы заинтересовать частный сектор. В рамках экспертизы частному сектору дали возможность показать, способен ли он выполнять деятельность, связанную с разработкой, строительством и эксплуатацией возможного сообщения точно так же, как государственный сектор, или лучше[280].

Будущее покажет, какими будут финальные схемы участия государственного и частного секторов в проекте Фемарн-Бельт, если Дания и Германия решат его строить. Но привлечение частного сектора, что происходит в настоящее время, и исключение общей государственной гарантии – главные шаги в направлении рекомендаций Транспортного совета и уход от практики, применявшейся для этого типа мегапроектов в этой части света, включая Большой Бельт и Эресунд. Как объяснялось в основной части настоящей книги, выиграть благодаря этому должны рядовые граждане, то есть налогоплательщики, поскольку уменьшится риск и увеличится ответственность. Потенциальные проигравшие – чиновники с личной заинтересованностью в модели государственного предприятия и стремящиеся к получению ренты частные разработчики.

Прозрачность и общественное участие

Транспортный совет рекомендует, чтобы разработка и экспертиза для проекта Фемарн-Бельт были больше открыты для общественного наблюдения и участия, чем это было в сообщениях Эресунд и Большой Бельт. Здесь заметен серьезный прогресс, особенно при сравнении с Большим Бельтом и Эресундом на аналогичных стадиях разработки. Однако можно добиться большего, и рекомендации совета пока еще выполнены неполностью.

До настоящего времени основные действия в отношении прозрачности сводились к публикации двух отчетов, обобщающих исследования экономической целесообразности, краткой независимой экспертизе этих исследований, общественной конференции и слушаниях, представляющих результаты независимой экспертизы, отчете о конференции и, наконец, временном веб-сайте Министерства транспорта, где любой мог комментировать и обсуждать строительство возможного сообщения Фемарн-Бельт[281]. Но вот чего действительно не хватает при сравнении с рекомендациями Транспортного совета, так это привлечения заинтересованных групп, более широкого использования открытых слушаний и публикации технической документации, например, касающейся моделирования спроса на транспорт и других элементов анализа затрат и выгод и оценки воздействия на окружающую среду. Проблема независимых экспертиз 1999–2000 гг. заключалась в том, что вся необходимая документация не была доступна экспертам, проводящим анализ.

Одной из причин медленного развития открытости процесса разработки и оценки для общества, несомненно, является обычная инерция. Организации и профессии, вовлеченные в транспортную политику и планирование, не столько используются в совместном и открытом подходе к планированию и выработке тактики, сколько в рационалистическом, узкоспециализированном подходе по сравнению с организациями и профессиями в других областях, например, городском и региональном планировании. Датское Министерство окружающей среды и энергетики, ответственное за городское и региональное планирование, отметило в 1996 г., что запланированная процедура экспертизы проекта Фемарн-Бельт отличалась от процедуры, используемой в городском и региональном планировании. Она не допускала участия граждан в определение содержания экспертизы и не устанавливала минимальный период для общественных слушаний[282].

Прозрачность – главное средство обеспечения ответственности в государственном секторе. При сокращении прозрачности проигравшими оказываются рядовые граждане, возможности которых для привлечения правительства к ответственности уменьшились. Победители – те политические деятели и чиновники, которые предпочитают выполнять свои действия без общественного контроля и вмешательства. При сравнении с рекомендациями Транспортного совета такие политические деятели и чиновники до сих пор имеют слишком большое влияние на разработку и экспертизу проекта Фемарн-Бельт в отношении прозрачности.

Функциональные требования

Задача рекомендаций Транспортного совета относительно функциональных требований состоит во внедрении процесса разработки и экспертизы, ориентированных на достижение цели. Таким образом, проект Фемарн-Бельт – пример потерянной возможности. Процесс экспертизы был весьма традиционным с преобладанием обсуждения с самого начала технических альтернатив – мост или туннель, четырехполосная дорога или двухполосная, железная дорога или автомобильная трасса и так далее – вместо рассмотрения политических целей и требований общественных интересов, которым должен отвечать проект.

Такое положение дел можно изменить, попытавшись привлечь частный сектор к финансированию и организации проекта. Отправной точкой обращения к интересам частного сектора должно стать описание проекта Фемарн-Бельт, сделанное по такой же схеме, как в других проектах, следующих этой процедуре, т. е. с точки зрения того, как и на каких условиях он будет способствовать общему социальному развитию. Однако, что это означает в отношении функциональных требований, остается неясным. И спустя почти десять лет после предварительного и общего анализа экономической целесообразности с преобладанием обсуждений технических альтернатив о том, как пересечь Фемарн-Бельт, введение функциональных требований на этой стадии рискует оказаться недостаточным или запоздалым. Снова результатом является снижение ответственности и увеличение риска.

Система нормативного регулирования

Транспортный совет рекомендует четкую формулировку системы нормативного регулирования, применимой к строительству и эксплуатации возможного сообщения через Фемарн-Бельт. До сих пор такая система не определена, звучат только заявления о намерениях датского и немецкого правительств, о финансировании наземных подъездных путей из государственных средств и невозможности такого финансирования для сообщения через пролив. Более того, альтернативные системы нормативного регулирования были описаны в плане-проспекте таким образом, чтобы способствовать заинтересованности частного сектора в участии, без оказания предпочтения какой-либо одной системе нормативного регулирования[283]. Поскольку выбор системы нормативного регулирования затрагивает риски и затраты, осуществление надлежащего анализа экономической целесообразности и экспертизы невозможно, если не определена система нормативного регулирования. Для того чтобы анализ экономической целесообразности, опубликованный в 2000 г., был достоверным, его необходимо пересчитать повторно.

После того как эти два правительства пригласили частный сектор участвовать в разработке и экспертизе проекта произошел значительный прогресс в отношении определения системы нормативного регулирования. Главной целью привлечения частного сектора является уточнение применимых и возможных типов системы нормативного регулирования. Во время написания этой книги было еще слишком рано прогнозировать исход этого процесса. Но с точки зрения рекомендаций Транспортного совета все идет правильно, хотя и с существенной задержкой и с обратным порядком следования анализа экономической целесообразности и выбора системы нормативного регулирования.

Анализ риска

Транспортный совет рекомендует проведение полного анализа финансового риска возможного сообщения Фемарн-Бельт. Первоначально такой анализ не входил в планы Министерства транспорта относительно анализа экономической целесообразности[284]. Однако, основываясь на рекомендациях совета, члены парламента и СМИ оказали давление на Министерство, призывая к анализу риска. В конечном счете, министерство согласилось[285]. Результаты анализа риска были опубликованы в 1999 г., а рекомендации для дальнейшего анализа были представлены в 2000 г. в рамках независимой экспертизы и общественных слушаний, упомянутых выше[286]. После того как система нормативного регулирования для возможного сообщения согласована, затраты и риски могут быть оценены более точно, поэтому анализ риска необходимо провести еще раз для достоверности.

Но даже в его настоящей форме анализ финансового риска сообщения Фемарн-Бельт является значительным шагом вперед по сравнению с проектами Большой Бельт, Эресунд и им подобными. Такой анализ теперь стоит на повестке дня больших транспортных проектов в Дании, о чем не могла идти речь до проекта Фемарн-Бельт и рекомендаций Транспортного совета. Звучит невероятно, но финансовые риски на стадиях планирования инвестиций на многие миллиарды долларов в проектах Большой Бельт и Эресунд в значительной степени игнорировались, пока не проявились в процессе строительства и эксплуатации (см. главы 2–4). Для Фемарн-Бельт риски признаны, и рассмотрение риска стало частью процессов экспертизы и принятия решений. Победители – те, чьи деньги будут подвержены риску, то есть налогоплательщики и/или частные инвесторы. Проигравшие – промоутеры и разработчики, чей главный интерес заключается в строительстве, а не в эксплуатации проектов. Они заинтересованы в игнорировании рисков, так же как в недооценке других затрат и переоценке выгод, поскольку это увеличивает вероятность строительства проектов.

Экологические и социально-экономические результаты

Относительно оценки воздействия на окружающую среду главное различие между рекомендациями Транспортного совета и фактической экспертизой возможного сообщения Фемарн-Бельт заключается в том, что группы заинтересованных лиц и широкая общественность не привлекались к процессу оценки в той степени, какая рекомендована Советом. Однако есть и важные сходства. Во-первых, оценка воздействия на окружающую среду – одна из немногих областей в анализе экономической целесообразности, где функциональные требования фактически используются как основание для оценки, согласно рекомендациям Транспортного совета. Самое известное функциональное требование – так называемое Нулевое решение, а именно требование, чтобы поток воды из Балтийского моря оставался неизменным, дабы не нарушать хрупкую морскую экологию. Во-вторых, ожидается, что контроль воздействия на окружающую среду будет играть ключевую роль в управлении экологическим риском для возможного сообщения Фемарн-Бельт, также в соответствии с рекомендациями Транспортного совета.

Когда Транспортный совет впервые представил свои рекомендации в 1995 г., возникла большая обеспокоенность, что строительство сообщений через проливы Фемарн-Бельт, Эресунд и Большой Бельт может отрицательно повлиять на морскую среду Балтийского моря. Морские экологические риски оценивались как высокие (см. главу 5). Строительство сообщений через Большой Бельт и Эресунд продолжалось, и данные относительно реальных воздействий на окружающую среду и риска были недоступны или неокончательны. Во время написания этой книги такие данные были подготовлены программами экологического аудита Большого Бельта и Эресунда. Данные указывают, что при необходимой предосторожности и современном управлении экологическим риском планировать и сооружать крупные туннели и мосты с учетом экологии морской среды возможно даже для такой чувствительной естественной среды, как Балтийское море.

На практике экологический аудит по факту в сочетании с мероприятиями по охране и рациональному использованию окружающей среды оказался гораздо более важным для охраны окружающей среды, чем гипотетическая прогнозируемая оценка воздействия на окружающую среду, как утверждает Транспортный совет и доказываем мы в этой книге. Использование экологического аудита – это, безусловно, совершенно необходимый шаг к управлению риском и ответственности. Этот шаг был предпринят в проектах Большой Бельт и Эресунд, и, если сообщение Фемарн-Бельт будет построено, оно, скорее всего, последует в этом отношении хорошему примеру двух своих предшественников.

Что касается влияния на региональный и экономический рост, рекомендации Транспортного совета мало чем отличаются от анализа экономической целесообразности Фемарн-Бельт. Совет приходит к выводу, что социально-экономические исследования вряд ли принесут пользу, поскольку исследование, проведенное после изучения других проектов, уже показало, что существенные региональные, национальные и/или международные результаты развития, обычно постулируемые промоутерами проектов, как правило, не реализуются. Главная причина такой ситуации заключается в том, что в современных экономиках транспортные расходы составляют несущественную часть окончательной цены большинства товаров и услуг. Согласно Совету, необходимо изучать только очень ограниченные влияния вместе с вопросами возможной компенсации. Министерство транспорта Дании, по-видимому, согласно с этим, хотя мало что было сделано в этой области в рамках анализа экономической целесообразности. То, что было сделано, является, в основном, перефразировкой более ранних исследований[287].

Заключение и выводы

Итак, степень выполнения рекомендаций Транспортного совета для Фемарн-Бельт, подтвержденная фактическим развитием процессов экспертизы проекта, высокая в отношении использования частного рискового капитала, средняя в отношении прозрачности и общественного участия, низкая применительно к использованию функциональных требований, низкая в отношении определения системы нормативного регулирования, высокая для использования анализа финансового риска, высокая для оценки воздействия на окружающую среду и аудита по факту и, наконец, высокая для социально-экономических и региональных результатов развития.

Хотя, как показано выше, еще не исчерпан потенциал для существенного усовершенствования всех упомянутых областей, а особенно прозрачности, функциональных требований и системы нормативного регулирования, процесс экспертизы Фемарн-Бельт является существенным шагом вперед по сравнению с ситуацией прошлых лет, когда оценивались проекты Эресунд и Большой Бельт. Обучение явно имеет место. Судя по проекту Фемарн-Бельт, есть повод для оптимизма относительно возможности изменения процессов разработки и оценки мегапроектов в направлении сокращения риска для рядовых граждан и увеличения ответственности для правительства, промоутеров и разработчиков. Обоснован ли такой оптимизм – покажет только будущее. Самые важные решения для Фемарн-Бельт еще предстоит принять, включая самое основное: строить его или нет.

Библиография

Примечание. Для целей буквенного обозначения имена датских авторов и названия организаций, содержащие датские символы ø и æ, передаются буквами о и ае, ближайшими символами латинского алфавита, похожими на них внешне.

Aaron, Henry, ed., Setting National Priorities: Policy for the Nineties, Washington, DC: Brookings Institution, 1990.

Ahlstrand, Ingemar, Från särintresse till allmänintresse: Om beslutsunderlagets centrala betydelse med exempel från Öresundsbron och Dennispaketet, Stockholm: SNS Förlag, 1995.

Alho, Juha M., “The Accuracy of Environmental Impact Assessments: Skew Prediction Errors”, Ambio, vol. 21, no. 4, 1992, 322–3.

Al-Khalil, Mohammed I. and Mohammed A. Al-Ghafly, “Delay in Public Utility Projects in Saudi Arabia”, International Journal of Project Management, vol. 17, no. 2, 1999, 101–106.

Altman, John A. and Ed Petkus, Jr, “Towards a Stakeholder-Based Policy Process: An Application of the Social Marketing Perspective to Environmental Policy Development”, Policy Sciences, vol. 27, no. 1, 1994, 37–51.

Alvares, C. and R. Billorey, Damning the Narmada: India’s Greatest Planned Environmental Disaster, Penang, Malaysia: Third World Network and Asia-Pacific People’s Environment Network, APPEN, 1988.

Anand, Paul and David Shand, Performance Auditing in the Public Sector: Approaches and Issues in OECD Member Countries, paper presented at symposium organised by the Public Management Service of the OECD held in Paris, 6–7 June 1995; published Paris: OECD, 1996.

Andersson, Morten and Bo Elling, Environmental Impact Assessment on Transport Projects in Denmark, Research Centre for Environmental Assessment, Roskilde University, 1992.

Andersson, Morten, Per Homann Jespeson and Henning Schroll, Miljøvurdering af transportprojekter: et case studie, Research Centre for Environmental Assessment, Roskilde University, 1994.

Archer, John and Tracy Dunleavy, “Rethinking Transportation Financing Policies”, Transportation Quarterly, vol. 50, no. 3, summer 1996, 131–44.

Arditi, David, Guzin Tarim Akan and San Gurdamar, “Cost Overruns in Public Projects”, International Journal of Project Management, vol. 3, no. 4, 1985, 218–25.

Armour, Audrey M., “Risk Assessment in Environmental Policymaking”, Policy Studies Review, vol. 12, nos. 3–4, autumn-winter 1993, 178–96.

Arquiaga, M. Carlota, Larry W. Canter and Deborah Imel Nelson, “Risk Assessment Principles in Environmental Impact Studies”, The Environmental Professional, vol. 14, no. 3, 1992, 204–19.

Arrow, Kenneth J., “The Theory of Risk-Bearing: Small and Great Risks”, Journal of Risk and Uncertainty, vol. 12, nos. 2–3, 1996, 103–11.

Arrow, Kenneth J., and Robert C. Lind, “Uncertainty and the Evaluation of Public Investment Decisions”, American Economic Review, vol. 60, 1970, 364–78.

A/S Storebæltsforbindelsen, Øst-vest trafikmodetten: Prognoser for trafikken mellem Øst– og Vestdanmark, Copenhagen: Great Belt Ltd, February 1991.

Øst-vest trafikmodellen: Prognoser for trafikken over Storebæltsbroen og de konkurrerende færgeruter, Copenhagen: Great Belt Ltd, August 1994.

Aschauer, D. A., “Is Public Expenditure Productive?”, Journal of Monetary Economics, vol. 23, 1989, 177–200.

Public Infrastructure Investment: A Bridge to Productivity Growth?, Public Policy Brief 4, New York: Bard College, Jerome Levy Economic Institute, Annandale-on-Hudson, 1993.

Ascher, Kate, The Politics of Privatization: Contracting Out Public Services, New York: St Martin’s Press, 1987.

Asian Development Bank, Developing Best Practices for Promoting Private Sector Investment in Infrastructure: Roads, Manila, Philippines, 2000.

Atkinson, Anthony A., John H. Waterhouse and Robert B. Wells, “A Stakeholder Approach to Strategic Performance Measurement”, Sloan Management Review, vol. 38, no. 3, spring 1997, 25–37.

Bailey, Elizabeth E. and Janet Rothenberg Pack, eds., The Political Economy of Privatization and Deregulation, Aldershot: Edward Elgar, 1995.

Bauman, Zygmunt, Globalization: The Human Consequences, Cambridge: Polity Press, 1998.

“Time and Class: New Dimensions of Stratification”, Sociologisk Rapportserie, no. 7, Department of Sociology, University of Copenhagen, 1998.

Beattie, Robert В., “Everything You Already Know About EIA (But Don’t Often Admit)”, Environmental Impact Assessment Review, vol. 15, no. 2, March 1995, 109–14.

Beck, Ulrich, Risk Society: Towards a New Modernity, Thousand Oaks, CA: Sage, 1992.

Beidleman, Carl R., Donna Fletcher and David Veshosky, “On Allocating Risk: The Essence of Project Finance”, Sloan Management Review, vol. 31, no. 3, spring 1990, 47–55.

Bein, Peter and Mike Kawczynski, “Environmental Accounting Applied to Greater Vancouver Transportation System Planning”, paper presented to the 76th Annual Meeting of the Transportation Research Board, Washington, DC: Transportation Research Board, January 1997.

Biehl Dieter, The Contribution of Infrastructure to Regional Development, Final Report, Infrastructure Study Group, Luxembourg: Commission of the European Communities, 1986.

Bignell, Victor and Joyce Fortune, Understanding Systems Failures, Manchester University Press, 1984.

Bird, Ashley and Riki Therivel, “Post-Auditing of Environmental Impact Statements Using Data Held in Public Registers of Environmental Information”, Project Appraisal, vol. 11, no. 2, June 1996, 105–16.

Bisset, Ronald, “Post Development Audits to Investigate the Accuracy of Environmental Impact Predictions”, Zeitschrift für Umweltpolitik, vol. 7, no. 4, 1984, 463–84.

Blackshaw, Philip, John Flora and Richard Scurfield, “Motorways by ВОТ: Political Dogma or Economic Rationality?”, in Financing Transport Infrastructure, London: PTRC Publications, 1992, 1–13.

Blake, Coleman, David Cox and Willard Fraize, Analysis of Projected Vs. Actual Costs for Nuclear and Coal-Fired Power Plants, Prepared for the United States Energy Research and Development Administration, McLean, VI: Mitre Corporation, 1976.

Blanc, André, Christian Brassier, Christian Bernardini and Michel Gerard, Rapport de la Mission sur la Projet de TGV-Est Européen, Paris: Inspection Générale des Finances et Conseil General des Pont et Chausées, July 1996.

Bohman, James, Public Deliberation: Pluralism, Complexity, and Democracy, Cambridge, MA: MIT Press, 1996.

Boholm, Åsa and Ragnar Löfstedt, “Issues of Risk, Trust and Knowledge: The Hallandsås Tunnel Case”, Ambio, vol. 28, no. 6, September 1999, 556–61.

Bond, Gary and Laurence Carter, “Financing Private Infrastructure Projects; Emerging Trends from IFC’s Experience”, IFC Discussion Paper, No. 23, Washington, DC: IFC 1994.

Boothroyd, Peter, Nancy Knight, Margaret Eberle, June Kawaguchi and Christiane Gaguon, “The Need for Retrospective Impact Assessment: The Megaprojects Example”, Impact Assessment, vol. 13, no. 3, September 1995, 253–71.

Born, Stephen M., Kenneth D. Genskow, Timothy L. Filbert, Nuria Hernaudez-Mora, Matthew L. Keefer and Kimberly A. White, “Socioeconomic and Institutional Dimensions of Dam Removals: The Wisconsin Experience”, Environmental Management, vol. 22, no. 3, 1998, 359–70.

Bovens, Mark, The Quest for Responsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organisations, Cambridge University Press, 1998.

Bovens, Mark and Paul ‘t Hart, Understanding Policy Fiascoes, New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 1996.

Boyce, Tim, Commercial Risk Management: How to Identify, Mitigate and Avoid the Principal Risks in Any Project, London: Thorogood, 1995.

Bozeman, Barry, “Exploring the Limits of Public and Private Sectors: Sector Boundaries as Maginot Line”, Public Administration Review, vol. 48, no. 2, 1988, 672–3.

Bradshaw, B. and R. Vickerman, eds., The Channel Tunnel: Transport Studies, In Focus, Folkestone: The Channel Tunnel Group Ltd, 1993.

Brundtland Commission, Our Common Future, Oxford University Press, 1987.

Bruzelius, Nils, Кöра väg eller кöра vägtjänster? En analys av nya metoder för finansiering av vägar, Institute of Economic Research, Lund University, 1998.

Bruzelius, Nils, Bent Flyvbjerg and Werner Rothengatter, “Big Decisions, Big Risks: Improving Accountability in Mega Projects”, International Review of Administrative Sciences, vol. 64, no. 3, September 1998, 423–40.

Buckley, Ralf C., “Environmental Audit: Review and Guidelines”, Environment and Planning Law Journal, vol. 7, no. 2, June 1990, 127–41.

“Auditing the Precision and Accuracy of Environmental Impact Predictions in Australia”, Environmental Monitoring and Assessment, vol. 18, July 1991, 1–23.

“How Accurate are Environmental Impact Predictions?”, Ambio, vol. 20, nos. 3–4, 1991, 161–2.

“Response to Comment by J. M. Alho”, Ambio, vol. 21, no. 4, 1992, 323–324.

BVU, Hensch and Boesefeldt and PLANCO, Analyse des BVWP-Verfahrens in Methodik und Ablauf, Bonn: Federal Ministry for Transport.

Byron, Helen J., Joanna R. Treweek, William R. Sheate and Stewart Thompson, “Road Developments in the UK: An Analysis of Ecological Assessment in Environmental Impact Statements Produced between 1993 and 1997”, Journal of Environmental Planning and Management, vol. 43, no. 1, January 2000, 71–97.

Cabana, G., G. Liautaud and A. Faiz, “Areawide Performance-Based Rehabilitation and Maintenance Contracts for Low-Volume Roads”, Seventh International Conference on Low-Volume Roads, 1999.

Cairncross, Frances, The Death of Distance: How the Communications Revolution Witt Change Our Lives, Boston, MA: Harvard Business School Press, 1997.

Canaday, Henry T., Construction Cost Overruns in Electric Utilities: Some Trends and Implications, Occasional Paper no. 3, Columbus: National Regulatory Research Institute, Ohio State University, November 1980.

Canter, Larry W., “Impact Prediction Auditing”, The Environmental Professional, vol. 7, no. 3, 1985, 255–64.

“The Role of Environmental Monitoring in Responsible Project Management”, The Environmental Professional, vol. 15, no. 1, 1993, 76–87.

Carnemark, Curt, Jaime Biderman and David Bovet, “The Economic Analysis of Rural Road Projects”, World Bank Staff Working Papers, no. 214, Washington, DC: World Bank, 1984.

Cervero, Robert and John Landis, “Assessing the Impacts of Urban Rail Transit on Local Real Estate Markets Using Quasi-Experimental Comparisons”, Transportation Research, Part A, vol. 27A, no. 1, 1993, 13–22.

Channel Tunnel Group, The Channel Tunnel Project: Environmental Effects in the UK, Folkestone: Channel Tunnel Group Ltd, 1985.

Charest, Paul, “Aboriginal Alternatives to Megaprojects and Their Environmental and Social Impacts”, Impact Assessment, vol. 13, no. 4, 1995, 371–86.

Charpentier, G., “Lessons to Be Learned from an Experience of Completely Private Financing”, Routes/Roads, vol. 11, n. 283, 1994, 82–5.

Christoffersen, Mads, Bent Flyvbjerg and Jørgen Lindgaard Pedersen, “The Lack of Technology Assessment in Relation to Big Infrastructural Decisions”, in Technology and Democracy: The Use and Impact of Technology Assessment in Europe. Proceedings from the 3rd European Congress on Technology Assessment, vol. I, Copenhagen: n. p., 4–7 November 1992, 54–75.

Clark, Cal, John G. Heilman and Gerald W. Johnson, “Privatization: Moving Beyond Laissez Faire”, Policy Studies Review, vol. 14, nos. 3–4, autumn-winter 1995, 395–406.

Cnotka, Martin Hayo Hermann, Chris Jensen-Bulter, Erik Christiansen, Bjarne Madsen, et al., Socioøkonomisk analyse af Storstrøms Amt og Kreis Ostholstein, Copenhagen: AKF Forlaget, February 1994.

Collingridge, David, The Management of Scale: Big Organizations, Big Decisions, Big Mistakes, London: Routledge, 1992.

“Undemocratic Technology: Big Organization, Big Governments, Big Projects and Big Mistakes”, paper presented at Technological Strategies for the New Europe, International Seminar, UNESCO, undated.

Commission of the European Union, Evaluation of the Effects of the Cross-Channel Fixed Link on Traffic Flows, COST 312, Brussels: Commission of the European Union, 1993.

Cooper, Dale and Chris Chapman, Risk Analysis for Large Projects: Models, Methods, and Cases, New York: John Wiley & Sons, 1987.

Coote, Anna, “Risk and Public Policy: Towards a High-Trust Democracy”, in Jane Franklin, ed., The Politics of Risk Society, Cambridge: Polity Press, 1998, 124–31.

Couillard, Jean, “The Role of Project Risk in Determining Project Management Approach”, Project Management Journal, vol. 26, no. 4, 1995, 3–15.

Council of Standards Australia and Council of Standards New Zealand, Risk Management, AS/NZS 4360:1995, Homebush: Standards Australia, and Wellington: Standards New Zealand, 1995.

Culhane, Paul J., “The Precision and Accuracy of U. S. Environmental Impact Statements”, Environmental Monitoring and Assessment, vol. 8, no. 3, 1987, 217–38.

Cummings, Joe, Thailand, Melbourne: Lonely Planet Publications, 1999.

Danish Auditor-General, Beretning til statsrevisorerne оm udviklingen i de økonomiske overslag vedrørende Øresundsforbindelsen, RB 2001/94, Copenhagen: Rigsrevisionen, November 1994.

Danish Ministries of Finance and Trade, Alternative finansiering av infrastrukturprojekt, Stockholm: Finansdepartementet and Näringsdepartementet, 2000.

Danish Ministry of Finance, Erfaringer med statslige aktieselskaber, Copenhagen: Finansministeriet, 1993.

Danish Ministry of Transport, Trafik 2005: Problemstillinger, mål og strategier, Copenhagen: Trafikministeriet, 1993.

Undersøgelser vedrorønde Femer Bælt-forbindelsen: Fase 1 af kyst til kyst undersøgelserne, Copenhagen: Trafikministeriet, 1996.

Femer Bælt-forbindelsen: Forundersøgelser, Resumérapport, Copenhagen: Trafikministeriet, 1999.

Femer Bælt-forbindelsen: Økonomiske undersøgelser, Copenhagen: Trafikministeriet, 1999.

Danish Ministry of Transport and German Federal Ministry for Transport, “Project Description of Geological, Technical and Environmental Investigations Concerning the Coast-to-Coast Section of a Fixed Link Across Fehmarn Belt”, Copenhagen and Bonn: Trafikministeriet and Bundesministerium für Verkehr, 9 December 1994.

Femer Belt Crossing Technical and Environmental Feasibility Study, Copenhagen and Bonn, March 1993.

Phase A, Doc. no. Al-l, Technical Solutions.

Phase A, Doc. no. A2–1, Environmental Site Conditions.

Phase A, Doc. no. A2–2, Technical Site Conditions.

Phase A, Doc. no. A4–1, Preliminary Design Basis.

Phase A, Doc. no. A5–1, Preliminary Costing Basis.

Phase A, Doc. no. A6–1, Planning of Further Environmental Studies.

Phase A, Doc. no. A6–2, Planning of Additional Technical Site Investigations.

Phase A, Doc. no. A6–3, Planning of Development of Technical Concepts.

Phase A, Doc. no. A7–1, Summary Report.

“Project Description of Geological, Technical and Environmental Investigations Concerning the Coast-to-Coast Section of a Fixed Link Across Fehmarn Belt”, Copenhagen: Danish Ministry of Transport, and Bonn: German Federal Ministry for Transport, 9 December 1994.

Danish Parliament, “Redegørelse af 17/4 85 til Folketinget om en fast forbindelse over Store Bælt”, Redegørelse no. R 13, Copenhagen: Folketinget, 1985.

“Bemærkninger til Forslag til Lov om anlæg af fast forbindelse over Øresund”, Lovforslag no. L 178, Folketinget 1990–91, 2. samling, proposed 2 May 1991, p. 10.

“Redegørelse af 6/12 93 om anlæg af fast forbindelse over Øresund”, Fortryk af Folketingets forhandlinger, Copenhagen: Folketinget, 7 December 1993.

Danish Parliamentary Auditor’s Committee, Beretning om Storebæltsforbindelsens økonomi, Beretning 4/97, Copenhagen: Statsrevisoratet (Danish Auditor’s Office), 1998.

Danish Parliamentary Committee on Public Works, “Udvalgets spøgsmål til ministeren for offentlige arbejder og dennes besvarelse heraf”, annex to “Betænkning over Forslag til Lov om anlæg af last forbindelse over Storebælt”, report from the Parliamentary Committee on Public Works, 19 May 1987, p. 21.

Danish State Railways, Årsrapport 2001 (www.dsb.dk: Author, 2002).

Danish Transport Council, Facts About Fehmarn Belt: Fact-finding Study on a Fixed Link Across Fehmarn Belt, Report no. 95:02, Copenhagen: Danish Transport Council, 1995.

Fehmarn Belt: Issues of Accountability: Lessons and Recommendations Regarding Appraisal of a Fixed Link Across Fehmarn Belt, Report no. 95:03, Copenhagen: Danish Transport Council, 1995.

“Regionaløkonomiske effekter af investeringer i trafikinfrastruktur: Notat til Trafikministeren”, in Transportrådet, Fire baggrundsnotater til trafik 2005, Notat no. 93:09, Copenhagen: Transportrådet, December 1993, 1–18.

Femer Bælt forundersøgelser: Resumé af konferencen 13. januar 2000, Copenhagen: Transportrådet, 2000.

Davidson, Frank P. and Jean-Claude Huot, “Management Trends for Major Projects”, Project Appraisal, vol. 4, no. 3, September 1989, 133–42.

Day, P. and R. Klein, Accountabilities, London: Tavistock, 1987.

Den svenska Öresundsdelegationens Plan– och Miljögrupp, Öresundsförbindelser; Planerings– och miljöfrågor, DsK 1978:6, Stockholm: Den svenska Öresundsdelegation, 1978.

Department of Energy Study Group, North Sea Costs Escalation Study, Energy Paper no. 8, London: DDE, 31 December 1975.

Department of the Environment, Transport and the Regions, Transport and the Economy, London: Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment, 1999.

Department of Finance, Australia, “The Choice of Discount Rate for Evaluating Public Sector Investment Projects: A Discussion Paper”, Canberra: Department of Finance, November 1987.

Dipper, Ben, Carys Jones and Christopher Wood, “Monitoring and Post-auditing in Environmental Impact Assessment: A Review”, Journal of Environmental Planning and Management, vol. 41, no. 6, November 1998, 731–47.

Dlakwa, M. M. and M. F. Culpin, “Reasons for Overrun in Public Sector Construction Projects in Nigeria”, International Journal of Project Management, vol. 8, no. 4, 1990, 237–40.

Dodgson, J. S., “Motorway Investment, Industrial Transport Costs, and Subregional Growth: A Case Study of the M62”, Regional Studies, vol. 8, 1973, 75–91.

Doherty, Brian, “Paving the Way: The Rise of Direct Action Against Road-Building and the Changing Character of British Environmentalism”, Political Studies, vol. 47, no. 2, June 1999, 275–91.

Dryzek, John S., Deliberative Democracy and Beyond: Liberals, Critics, Contestations, Oxford: Oxford University Press, 2000.

Duer, Henrik, “Øst-Vest trafikkens energiforbrug næsten uændret”, Transportrådets Nyhedsbrev, no. 3, September 1999, 9–10.

“Energiforbrug i Øst-Vest trafikken”, unpublished paper, Lyngby: COWI, September 1999.

Economist, The, 19 August 1985.

29 April 1989, p. 73.

“Underwater, Over Budget”, 7 October 1989, pp. 37–8.

30 April 1994, p. 73.

24 May 1997, pp. 67–8.

31 January 1998, p. 74.

Eichengreen, Barry, “Financing Infrastructure in Developing Countries: Lessons from the Railway Age”, Policy Research Working Paper, no. 1379, Washington, DC: World Bank, November 1994.

Elster, Jon, ed., Deliberative Democracy, Cambridge University Press, 1998.

Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages, “Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre”, Bundestagsdrucksache 12/8300, Bonn: Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages, 1994.

Enserink, Bert, “A Quick Scan for Infrastructure Planning: Screening Alternatives Through Interactive Stakeholder Analysis”, Impact Assessment and Project Appraisal, vol. 18, no. 1, March 2000, 15–22.

Estache, Antonio and Ginés de Rus, eds., Privatization and Regulation of Transport Infrastructure: Guidelines for Policymakers and Regulators, World Bank Development Studies, Washington, DC: World Bank, 2000.

EU Commission, Guidelines for the Construction of a Transeuropean Transport Network, EU Bulletin L228, Brussels: EU Commission, 1996.

Falkemark, Gunnar, Öresundsbron: Hur de avgörande beduten togs, Report, Stockholm: Naturskyddsföreningen, 1992.

Politik, lobbyism och manipulation: Svensk trafikpolitik i verkligheten, Nora: Nya Doxa, 1999.

Farrell, Sheila, ed., Financing Transport Infrastructure, London: PTRC Education and Research Services, 1994.

Fayard, Alain, “Overview of the Scope and Limitations of Public-Private Partnerships”, Seminar of Public-Private Partnerships (PPPs) in Transport Infrastructure Financing, European Conference of Ministers of Transport, Paris, 1999.

Fearnside, Philip M. “The Canadian Feasibility Study of the Three Gorges Dam Proposed for China’s Yangzi River: A Grave Embarrassment to the Impact Assessment Profession”, Impact Assessment, vol. 12, no. 1, spring 1994, 21–57.

Fehmarnbelt Development Joint Venture, Fixed Link Across Fehmarnbelt: Finance and Organisation Enquiry of Commercial Interest, Report, Executive Summary and Appendices (www.fdjv.com: Author, 2002).

Feldman, Elliot J., “Patterns of Failure in Government Megaprojects: Economics, Politics, and Participation in Industrial Democracies”, in Samuel P. Huntington and Joseph S. Nye, Jr, eds., Global Dilemmas, Cambridge, MA: Harvard University, Center for International Affairs, and Lanham, MD: University Press of America, 1985, 138–58.

Fielding, Gordon J. and Daniel B. Klein, “How to Franchise Highways”, Journal of Transport Economics and Policy, vol. 27, no. 2, May 1993, 113–30.

Fiorino, Daniel J., “Citizen Participation and Environmental Risk: A Survey of Institutional Mechanisms”, Science, Technology, and Human Values, vol. 15, 1990, 226–43.

Flyvbjerg, Bent, “Implementation and the Choice of Evaluation Methods”, Transport Pattcy and Decision Making. vol. 2, no. 3, 1984, 291–314.

“The Open Format and Citizen Participation in Transportation Planning”, in Transportation Research Board, Social and Technological Issues in Transportation Planning, Washington, DC: National Research Council, 1984, 15–22.

“The Dark Side of Planning: Rationality and Realrationalität”, in Seymour Mandelbaum, Luigi Mazza and Robert Burchell, eds., Explorations in Planning Theory, New Brunswick, NJ: Center for Urban Policy Research Press, 1996, 383–94.

“Habermas and Foucault: Thinkers for Civil Society?”, British Journal of Sociology, vol. 49, no. 2, June 1995, 208–33.

Rationality and Power: Democracy in Practice, Chicago: University of Chicago Press, 1998.

Making Social Science Matter: Why Social Inquiry Fails and How It Can Succeed Again, Cambridge University Press, 2001.

“Economic Risk in Public Works Projects: The Case of Urban Rail”, paper, forthcoming.

Flyvbjerg, Bent, Uffe Jacobsen, Kai Lemberg and Poul Ove Pedersen, “Transport, Communications and Mobility in Denmark”, in Peter NijKamp, Shalom Reichman and Michael Wegener, eds., Euromobile: Transport, Communications and Mobility in Europe, Strasbourg: European Science Foundation, and Aldershot: Avebury-Gower, 1990, 149–57.

Flyvbjerg, Bent, Kim Lynge Nielsen and Mette K. Skamris, “Research on Major Transport Projects: Economy, Environment and Institutions”, paper presented at Colloquium on Integrated Strategic Infrastructure Networks in Europe, 2–3 March 1995, Lausanne, Switzerland.

Flyvberg, Bent, and Mette K. Skamris Holm, “How Accurate are Demand Forecasts in Transport Infrastructure Projects”, paper, forthcoming.

Flyvbjerg, Bent, Mette K. Skamris Holm and Søren L. Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”, Journal of the American Planning Association, vol. 68, no. 3, summer 2002, pp. 279–95.

Fouracre, P. R., R. J. Allport and J. M. Thomson, The Performance and Impact of Rail Mass Transit in Developing Countries, TRRL Research Report 278. Crowthorne: Transport and Road Research Laboratory, 1990.

Fourniau, Jean-Michel, “Making the Decision More Transparent: Recent Changes in the Treatment of Major Transport Infrastructure Projects in France”, unpublished paper, INRETS-DEST, Arcueil, France, undated.

Franklin, Jane, ed., The Politics of Risk Society, Cambridge: Polity Press, 1998.

Fraser, R. M., “Compensation for Extra Preliminary and General (P & G) Costs Arising from Delays, Variations and Disruptions: The Palmiet Pumped Storage Scheme”, Tunnelling and Underground Space Technology, vol. 5, no. 3, 1990, 205–16.

Funtowicz, Silvio O. and Jerome R. Ravetz, “Three Types of Risk Assessment and the Emergence of Post-normal Science”, in Sheldon Krimsky and Dominic Golding, eds., Social Theories of Risk, Westport, CT: Praeger, 1992, 251–73.

Garett, Mark and Martin Wachs, Transportation Planning on Trial: The Clean Air Act and Travel Forecasting, Thousand Oaks, CA: Sage, 1996.

Gaudry, M., B. Mandel and W. Rothengatter, “Linear and Nonlinear Logit Models”, Transportation Research, part B, vol. 28, no. 6, 1994, 91–102.

German Federal Ministry for Transport, Bundesverkehrswegeplan 1992, Bonn: Bundesministerium für Verkehr, 1992.

“Gesamtwirtschaftliche Bewertung von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen für den Bundesverkehrswegeplan”, Schriftenreihe des Bundesministeriums für Verkehr, Heft 72, Bonn: Bundesministerium für Verkehr, 1992.

Giddens, Anthony, The Consequences of Modernity, Stanford, CA: Stanford University Press, 1990.

Gilmour, Robert S. and Laura S. Jensen, “Reinventing Government Accountability: Public Functions, Privatization, and the Meaning of ‘State Action’”, Public Administration Review, vol. 58, no. 3, May-June 1998, 247–58.

Gilpin, Alan, Environmental Impact Assessment (EIA): Cutting Edge for the Twenty-First Century, Cambridge University Press, 1995.

Glasson, John, “Life After the Decision: The Importance of Monitoring in EIA”, Built Environment, vol. 20, no. 4, 1994, 309–320.

Glasson, John, Riki Therival, Joe Weston, Elizabeth Wilson and Richard Frost, “EIA – Learning from Experience: Changes in the Quality of Environmental Impact Statements for UK Planning Projects”, Journal of Environmental Planning and Management, vol. 40, no. 4, 1997, 451–64.

Goetz, Andrew R. and Joseph S. Szyliowicz, “Revisiting Transportation Planning and Decision Making Theory: The Case of Denver International Airport”, Transportation Research, part A, vol. 31, no. 4, 263–80.

Gómez-Ibáňez, José A. and John R. Meyer, Going Private: The International Experience with Transport Privatization, Washington, DC: Brookings Institution, 1993.

Gramlich, Edward M., “Infrastructure Investment: A Review Essay”, Journal of Economic Literature, vol. 32, September 1994, 1176–96.

Grayson, Lesley, Environmental Auditing: A Guide to Best Practice in the UK and Europe, Letchworth, UK: Technical Communications in association with the British Library and Information Service, 1992.

Grayson, Lesley, Helen Woolston and Joseph Tanega, Business and Environmental Accountability: An Overview and Guide to the Literature, Letchworth, UK: Technical Communications in association with the British Library, 1994.

Great Belt Ltd, Årsberetning 1987, Copenhagen: Great Belt Ltd, 1988.

Gregory, R., R. Keeney and D. V. Winterfeldt, “Adapting the Environmental Impact Statement Process to Inform Decisionmakers”, Journal of Policy Analysis and Management, vol. 11, no. 1, 1992, 58–75.

Grennberg, Torsten and Bo Grönberg, Fyra vägbyggen рå funktionsentreprenad, Stockholm: Swedish National Road Administration, 1996.

Gundersen, Adolf G., The Environmental Promise of Democratic Deliberation, Madison, WI: University of Wisconsin Press, 1995.

Gunningham, Neil, “Environmental Auditing: Who Audits the Auditors?”, Environmental and Planning Law Journal, vol. 10, no. 4, 1993, 229–238.

Haley, G., “Private Finance for Transportation and Infrastructure Projects: A View”, International Journal of Project Management, vol. 10, no. 2, May 1992, 63–8.

Hall, Peter, Great Planning Disasters, Harmondsworth: Penguin, 1980.

“Great Planning Disasters Revisited”, paper, Bartlett School, London, undated.

Hall, Peter, and Rosemary C. R. Taylor, “Political Science and the Three New Institutionalisms”, Political Studies, vol. 44, no. 5, 1996, 936–57.

Hanke, Steve H., ed., Prospects for Privatization, New York: Academy of Political Science, 1987.

Harmon, Michael M., Responsibility as Paradox: A Critique of Rational Discourse on Government, Thousand Oaks, CA: Sage, 1995.

Healey, J. M., “Errors in Project Cost Estimates”, Indian Economic Journal, vol. 12, no. 1, July-September 1964, 44–52.

Helm, Dieter, “British Utility Regulation: Theory, Practice, and Reform”, Oxford Review of Economic Policy, vol. 10, no. 3, 1994, 17–39.

Henderson, P. D., “Two British Errors: Their Probable Size and Some Possible Lessons”, Oxford Economic Papers, vol. 29, no. 2, July 1977, 159–205.

Hertz, David B. and Howard Thomas, Risk Analysis and Its Applications, New York: John Wiley & Sons Ltd, 1984.

Hervik, Arild and Svein Bråthen, Økonomiske analyser av nye brultunnel-prosjekter: Fokus på markedsanalyser og nyttelkostnadsanalyser, Arbeidsrapport no. M 9003, Molde: Forskningscenter Molde, 1990.

Hjalager, Anne-Mette, Transportinfrastruktur og regional udvikling: Danske undersøgelser, Transportrådet, Notat no. 93:07, Copenhagen: Danish Transport Council, December 1993.

Hufschmidt, Maynard M. and Jacques Gerin, “Systematic Errors in Cost Estimates for Public Investment Projects”, in Julius Margolis, ed., The Analysis of Public Output, New York: Columbia University Press, 1970, 267–315.

Huntington, S. P. and J. S. Nye, Jr, Global Dilemmas, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1985.

Hurdle, David, “Does Transport Investment Stimulate Economic Activity?”, The Planner, vol. 78, no. 9, May 1992, 7–9.

Huszar, Paul C, “Overestimated Benefits and Underestimated Costs: The Case of the Paraguay-Paraná Navigation Study”, Impact Assessment and Project Appraisal, vol. 16, no. 4, December 1998, 295–304.

Interorganizational Committee on Guidelines and Principles for Social Impact Assessment, Guidelines and Principles for Social Impact Assessment, NOAA Technical Memorandum/NMFS-F/SPO-16, Washington, DC: US Department of Commerce, 1994.

Israel, Arturo, Issues for Infrastructure Management in the 1990’s, World Bank Discussion Papers, no. 171, Washington, DC: World Bank, 1992.

Jaeger, Carlo, Ortwin Renn, Eugene A. Rosa and Thomas Webler, Risk, Uncertainty and Rational Action, London: Earthscan, 2001.

Jones, Ian, Hadi Zamani and Rebecca Reehal, Financing Models for New Transport Infrastructure, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Community, 1996.

Kain, John R, “Choosing the Wrong Technology: Or How to Spend Billions and Reduce Transit Use”, Journal of Advanced Transportation, vol. 21, no. 3, winter 1988, 197–213.

“Deception in Dallas: Strategic Misrepresentation in Rail Transit Promotion and Evaluation”, Journal of the American Planning Association, vol. 56, no. 2, spring 1990, 184–96.

Kamerman, Sheila B. and Alfred J. Kahn, eds., Privatisation and the Welfare State, Princeton, NJ: Princeton University Press, 1989.

Karl, Helmut, “Better Environmental Future in Europe Through Environmental Auditing?”, Environmental Management, vol. 18, no. 4, 1994, 617–21.

Karlaftis, Matthew G., Jason S. Wasson and Erin S. Steadham, “Impacts of Privatization on the Performance of Urban Transit Systems”, Transportation Quarterly, vol. 51, no. 3, summer 1997, 67–79.

Kearns, K. P., “Strategic Management of Accountability”, Public Administration Review, vol. 54, 1993, 185–92.

Keller, Reiner and Angelika Poferl, “Habermas Fightin’ Waste: Problems of Alternative Dispute Resolution in the Risk Society”, Journal of Environmental Policy and Planning, vol. 2, no. 1, 2000, 55–67.

Kessides, Christine, Institutional Options for the Provision of Infrastructure, World Bank Discussion Papers, no. 212, 1993, Washington, DC: World Bank, 1993.

Khan, Mushtaq H. and K. S. Jomo, eds., Rents, Rent-Seeking and Economic Development: Theory and Evidence in Asia, Cambridge University Press, 2000.

Kharbanda, O. P. and E. A. Stallworthy, How to Learn from Project Disasters: True-Life Stories with a Moral for Management, Aldershot: Gower, 1983.

King, Cheryl Simrell, Kathryn M. Feltey and Bridget O’Neill Susel, “The Question of Participation: Toward Authentic Public Participation in Public Administration”, Public Administration Review, vol. 58, no. 4, July-August 1998, 317–26.

Koschatzky, Knut, “A River is a River: Cross-Border Networking Between Baden and Alsace”, European Planning Studies, vol. 8, no. 4, August 2000, 429–49.

Krieger, Martin H., ed., “Big Decisions, Big Projects, Big Plans”, book manuscript, Los Angeles: University of Southern California, School of Urban Planning and Development, undated.

Krimsky, Sheldon and Dominic Golding, eds., Social Theories of Risk, Westport, CT: Praeger, 1992.

Kulash, Damian J., “Economic Returns from Transportation Investment”, Transportation Quarterly, vol. 51, no. 3, summer 1997, 8–19.

Lawrence, David P., “Quality and Effectiveness of Environmental Impact Assessments: Lessons and Insights from Ten Assessments in Canada”, Project Appraisal, vol. 12, no. 4, December 1997, 219–32.

Leavitt, Dan, Sean Ennis and Pat McGovern, The Cost Escalation of Rail Projects: Using Previous Experience to Re-evaluate the CalSpeed Estimates, Working Paper 567, Berkeley: Institute of Urban and Regional Development, University of California, 1993.

Leazes, Francis J., Jr, “Public Accountability: Is It a Private Responsibility?”, Administration and Society, vol. 29, no. 4, September 1997, 395–41.

Leitch, Gordon and J. Ernest Tanner, “Professional Economic Forecasts: Are They Worth Their Costs?”, Journal of Forecasting, vol. 14, no. 2, 1995, 143–57.

Leu, Wen-Shyan, W. P. Williams and A. W. Bark, “Evaluation of Environmental Impact Assessment in Three Southeast Asian Nations”, Project Appraisal, vol. 12, no. 2, June 1997, 89–100.

Lewis, David, “The Future of Forecasting: Risk Analysis As a Philosophy of Transportation Planning”, TR News, no. 177, March 1995, 3–9.

Lind, Robert C, ed., Discounting for Time and Risk in Energy Policy, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1982.

Lipton, Joshua et al., “A Paradigm for Ecological Risk Assessment”, Environmental Management, vol. 17, no. 1, 1993, 1–5.

Lockwood, Stephen, Ravindra Verma and Michael Schneider, “Public-Private Partnerships in Toll Road Development: An Overview of Global Practices”, Transportation Quarterly, vol. 54, no. 2, spring 2000, 77–91.

Lowndes, Vivien, “Varieties of New Institutionalism: A Critical Appraisal”, Public Administration, vol. 74, summer 1996, 181–97.

Lowry, Kern, Peter Adler and Neal Milner, “Participating the Public: Group Process, Politics, and Planning”, Journal of Planning Education and Research, vol. 16, no. 33, spring 1997, 177–87.

Luberoff, David and Alan Altshuler, Megaproject: A Political History of Boston’s Multibillion Dollar Central Artery/Third Harbor Tunnel Project, Cambridge, MA: Taubman Center for State and Local Government, Kennedy School of Government, Harvard University 1996.

Luery, Andrea D., Luis Vega and Jorge Gastelumendi de Rossi, Sabotage in Santa Valley: The Environmental Implications of Water Mismanagement in a Large-Scale Irrigation Project in Peru, Norwalk, CT: Technoserve, 1991.

Luk, Shiu-hung and Joseph B. Whitney, Megaproject: A Case Study of China’s Three Gorges Project, Armonk, NY: M. E. Sharpe, 1993.

Lynn, Frances M. and Jack D. Kartez, “The Redemption of Citizen Advisory Committees: A Perspective from Critical Theory”, in Renn, Webler and Wiedemann, eds., Fairness and Competence in Citizen Participation: Evaluating Models for Environmental Discourse.

MacArthur, John, “Stakeholder Analysis in Project Planning: Origins, Applications and Refinements of the Method”, Project Appraisal, vol. 12, no. 4, December 1997, 251–65.

McCallum, David R., “Follow-Up to Environmental Impact Assessment: Learning from the Canadian Government Experience”, Environmental Monitoring and Assessment, vol. 8, no. 3, 1987, 199–215.

McCarthy, S. C. and R. L. K. Tiong, “Financial and Contractual Aspects of Build-Operate-Transfer Projects”, International Journal of Project Management, vol. 9, no. 4, November 1991, 222–7.

McDowell, Linda, ed., Undoing Place? A Geographical Reader, London: Arnold, 1997.

MacEdo, Stephen, ed., Deliberative Politics: Essays on Democracy and Disagreement, Oxford University Press, 1999.

Mackinder, I. H. and S. E. Evans, The Predictive Accuracy of British Transport Studies in Urban Areas, Supplementary Report 699, Crowthorne: Transport and Road Research Laboratory, 1981.

Madsen, Bjarne, Chris Jensen-Butler and Thomas Bue Bjørner, Transportinfrastruktur og regional udvikling: Udenlanske undersøgelser, Transportrådet, Notat no. 93:06, Copenhagen: Danish Transport Council, December 1993.

Madsen, Bjarne, and Chris Jensen-Butler, De regionaløkonomiske konsekvenser af en fast Femer Bælt forbindelse, Copenhagen: AKF, 1999.

Major Projects Association, Major Projects and the Environment, Proceedings of a Royal Geographical Society/Major Projects Association Conference, Technical Paper no. 8, Oxford: Major Projects Association, June 1989.

Beyond 2000: A Source Book for Major Projects, Oxford: Major Projects Association, 1994.

Mandel, В., Schnellverkehr und Modal Split, Karlsruhe Papers in Economic Policy Research 1, Baden Baden: NOMOS, 1992.

March, James G. and Zur Shapira, “Managerial Perspectives on Risk and Risk Taking”, Management Science, vol. 33, no. 11, November 1987, 1404–18.

March, James G. and Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics, New York: Free Press, 1989.

Democratic Governance, New York: Free Press, 1995.

Margolis, Julius, ed., The Analysis of Public Output, New York: Columbia University Press, 1970.

Martinand, Claude, ed., Private Financing of Public Infrastructure: The French Experience, Paris: Ministry of Public Works, Transportation and Tourism, 1994.

Matthiesen, Christian Wichmann and Åke E. Andersson, Øresundsregionen: Kreativitet, Integration, Vækst, Copenhagen: Munksgaard, 1993.

Maxwell, James, Jennifer Lee, Forrest Briscoe, Ann Stewart and Tatsujiro Suzuki, “Locked on Course: Hydro-Quebec’s Commitment to Mega-projects”, Environmental Impact Assessment Review, vol. 17, no. 1, 1997, 19–38.

Merewitz, Leonard, How Do Urban Rapid Transit Projects Compare in Cost Estimate Experience?, Reprint no. 104, Berkeley: Institute of Urban and Regional Development, University of California, 1973.

“Cost Overruns in Public Works”, in William A. Niskanen, Arnold C. Harberger, Robert H. Haveman, Ralph Turvey and Richard Zeckhauser, eds., Benefit-Cost and Policy Analysis, Chicago: Aldine Publishers, 1973, reprint no. 114, Berkeley: Institute of Urban and Regional Development, University of California, 1973.

Merrow, Edward W, Understanding the Outcomes of Megaprojects: A Quantitative Analysis of Very Large Civilian Projects, Santa Monica, CA: RAND Corporation, 1988.

Michel, G. S., D. Palsat and C. Cawley, “Issues Relating to Performance Specifications for Roadways”, paper presented at the 1998 Annual Conference of the Transportation Association of Canada.

Mills, Gordon, “Commercial Funding of Transport Infrastructure: Lessons from Some Australian Cases”, Journal of Transport Economics and Policy, vol. 25, no. 3, September 1991, 279–98.

Ministry of Transport, Ministry of Finance and Sund & Bælt Holding, Ltd., Udredning af økonomien i A/S Øresundsforbindelsen (de danske anlæg) (Copenhagen: Author, 2002).

Мое, Ronald C, “Exploring the Limits of Privatization”, Public Administration Review, vol. 47, no. 6, 1987, 453–60.

Mohring, Herbert, “Maximising, Measuring and Not Double Counting Transportation-Improvement Benefits: A Primer on Closed– and Open-Economy Cost-Benefit Analysis”, Transportation Research, part B, vol. 27, no. 6, 1993, 413–24.

Moles, Peter and Geoffrey Williams, “Privately Funded Infrastructure in the UK: Participants’ Risk in the Skye Bridge Project”, Transport Policy, vol. 2, no. 2, 1995, 129–34.

Moran, Michael and Tony Prosser, eds., Privatisation and Regulatory Change in Europe, Milton Keynes: Open University Press, 1994.

Morgan, M. Granger, Max Henrion and Mitchell Small, Uncertainty: A Guide to Dealing with Uncertainty in Quantitative Risk and Policy Analysis, Cambridge University Press, 1990.

Morlok, J., “Baden Airpark and Its Importance for the High Technology Region of Karlsruhe”, paper presented at Seminar on Soft Factors in Spatial Dynamics, University of Karlsruhe, February 1998.

Morone, J. G. and E. J. Woodhouse, Averting Catastrophe: Strategies for Regulating Risky Technologies, Berkeley: University of California Press, 1986.

Morris, Peter W. G. and George H. Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management, New York: John Wiley & Sons, 1987.

Nash, C. A., “Developments in Transport Policy: Rail Privatisation in Britain”, Journal of Transport Economics and Policy, vol. 27, no. 3, 1993, 317–22.

National Audit Office, Department of Transport, Scottish Department and Welsh Office: Road Planning, London: HMSO, 1988.

The Private Finance Initiative: The First Four Design, Build, Finance and Operate Roads Contracts, Report by the Comptroller and Auditor-General, London: HMSO, 28 January 1998.

National Research Council, Issues in Risk Assessment: A Paradigm for Ecological Risk Assessment, Washington, DC: National Academy Press, 1993.

Nevitt, Peter K., Project Financing, London: Euromoney Publications, 1983.

Ng, Yuen Ching and W. R. Sheate, “Environmental Impact Assessment of Airport Development Proposals in the United Kingdom and Hong Kong: Who Should Participate?”, Project Appraisal, vol. 12, no. 1, March 1997, 11–24.

Nielsen, Kim Lynge, “Environmental Appraisal of Large Scale Transport Infrastructure Projects”, unpublished Ph. D dissertation, Aalborg: Aalborg University, Department of Development and Planning, 1998.

Nielsen, Otto Anker, Bent Flyvbjerg and Jens Rørbech, “Notat om arbejdet med vurdering af trafikanalyser og -prognoser, Femer Bælt”, paper presented at the Conference on Fehmarn Belt organised by the Ministry of Transport and the Danish Transport Council, Copenhagen, 13 January 2000.

Nijkamp, Peter and Barry Ubbels, “How Reliable Are Estimates of Infrastructure Costs?”, unpublished paper, Department of Spatial Economics, Free University, Amsterdam, undated.

Niskanen, William A., Arnold C. Harberger, Robert H. Haveman, Ralph Turvey and Richard Zeckhauser, eds., Benefit-Cost and Policy Analysis, Chicago: Aldine Publishers, 1973, reprint no. 114, Berkeley: Institute of Urban and Regional Development, University of California, 1973.

Novem, Wijs op Weg and Milieudefensie, The Netherlands Travelling Clean, Utrecht, 1994.

O’Brien, Richard, Global Financial Integration: The End of Geography, London: Chatham House/Pinter, 1992.

OECD, Infrastructure Policies for the 1990s, Paris: OECD, 1993.

Økonomigruppen (The Economy Group), “Notat om Øresundsforbindelsens driftsokønomiske rentabilitet”, Copenhagen: Ministry of Transport, Ministry of Finance, Road Directorate and Danish State Railways, 2 October 1990.

Øresundkonsortiet, Den faste forbindelse over Øresund, Copenhagen: Øresundskonsortiet, 1994.

O’Riordan, Timothy, Major Projects and the Environmental Movement, Major Projects Association Technical Paper, no. 5, Oxford: Major Projects Association, April 1988.

“On Greening of Major Projects”, in Major Projects Association, Major Projects and the Environment, Proceedings of a Royal Geographical Society/Major Projects Association Conference, Technical Paper no. 8, Oxford: Major Projects Association, June 1989.

Ostrom, Elinor, Larry Schroeder and Susan Wynne, Institutional Incentives and Sustainable Development: Infrastructure Policies in Perspective, Boulder, CO: Westview Press, 1993.

Palerm, Juan R., “An Empirical-Theoretical Analysis Framework for Public Participation, in Environmental Impact Assessment”, Journal of Environmental Planning and Management, vol. 43, no. 5, September 2000, 581–600.

Partidário, Maria Rosário, “Strategic Environmental Assessment: Key Issues Emerging from Recent Practice”, Environmental Impact Assessment Review, vol. 16, no. 1, January 1996, 31–55.

Pentecost, Edwin D., “Managing Large-Scale Environmental Impact Assessments”, Impact Assessment Bulletin, vol. 9, no. 4, 1991, 35–40.

Phantumvanit, Dhira and Widhanya Nandhabiwat, “The Nam Choan Controversy: An EIA in Practise”, Environmental Impact Assessment Review, vol. 9, no. 2, June 1989, 135–47.

Pickrell, Don, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost, Washington, DC: US Department of Transportation, 1990.

“A Desire Named Streetcar: Fantasy and Fact in Rail Transit Planning”, Journal of the American Planning Association, vol. 58, no. 2, 1992, 158–76.

Pollitt, C. and H. Summa, “Performance Auditing: Travellers’ Tales”, in E. Chelimsky and W. Shadish, eds., Evaluation for the Twenty-First Century: A Resource Book, Thousand Oaks, CA: Sage, 1997.

Powell, Walter W. and Paul J. DiMattio, eds., The New Institutionalism in Organizational Analysis, Chicago: University of Chicago Press, 1991.

Preston, John, “The Economics of British Rail Privatization: An Assessment”, Transport Reviews, vol. 16, no. 1, 1996, 1–21.

Ramamurti, Ravi, “Testing the Limits of Privatization: Argentine Railroads”, World Development, vol. 25, no. 12, December 1997, 1973–93.

Randolph, John and Michael Bauer, “Improving Environmental Decision-Making Through Collaborative Methods”, Policy Studies Review, vol. 16, nos. 3–4, fall/winter 1999, 168–91.

Redhead, Keith and Steward Hughes, Financial Risk Management, Aldershot: Gower, 1988.

Regeringens proposition 1999/2000:66, Villkoren för järnvägstrafiken på den fasta förbindelsen över Öresund m. m., Stockholm, n. p. 16 March 2000.

Renn, Ortwin, “Three Decades of Risk Research: Accomplishments and New Challenges”, Journal of Risk Research, vol. 1, no. 1, 1998, 49–71.

“A Model for an Analytic-Deliberative Process in Risk Management”, Environmental Science and Technology, vol. 33, no. 18, September 1999, 3049–55.

Renn, Ortwin, T. Webler, H. Rakel, B. Johnson and P. Dienel, “A Three-Step Procedure for Public Participation in Decision Making”, Policy Sciences, vol. 26, 1993, 189–214.

Renn, Ortwin, Thomas Webler and Peter Wiedemann, eds., Fairness and Competence in Citizen Participation: Evaluating Models for Environmental Discourse, Dordrecht: Kluwer, 1995.

Richardson, Tim, “The Trans-European Transport Network: Environmental Policy Integration in the European Union”, European Urban and Regional Studies, vol. 4, no. 4, 1997, 333–46.

Richmond, Jonathan E. D., New Rail Transit Investments: A Review, Cambridge, MA: Harvard University, John F. Kennedy School of Government, 1998.

The Private Provision of Public Transport, Cambridge, MA: Harvard University Taubman Center for State and Local Government, 2001.

“A Whole-System Approach to Evaluating Urban Transit Investments”, Transport Reviews, vol. 21, no. 2, 2001, 141–79.

Ridley, Tony, “The Chunnel”, Land and Infrastructure, n. p., undated.

Rosen, В., Holding Government Bureaucracies Accountable, 2nd edn, New York: Praeger, 1989.

Ross, John F. L., “High-Speed Rail: Catalyst for European Integration?”, Journal of Common Market Studies, vol. 32, no. 2, June 1994, 191–214.

“When Co-operation Divides: Øresund, the Channel Tunnel and the New Politics of European Transport”, Journal of European Public Policy, vol. 2, no. 1, March 1995, 115–46.

Linking Europe: Transport Policies and Politics in the European Union, Westport, CT: Praeger Publishers, 1998.

Ryan, Katherine E. and Lizanne Destefano, eds., Evaluation As a Democratic Process: Promoting Inclusion, Dialogue, and Deliberation, San Francisco: Jossey Bass, 2000.

Ryntveit, Geir Olav and Jon Inge Lian, Ringvirkninger av endret veitilgjenglighet, TØI-rapport 168, Oslo, 1993.

Sadler, Barry, International Study of the Effectiveness of Environmental Assessment, Interim Report and Discussion Paper, Canada: Canadian Environmental Assessment Agency, 1995.

Salazar, Joanna Gail, “Damming the Child of the Ocean: The Three Gorges Project”, Journal of Environment and Development, vol. 9, no. 2, June 2000, 160–74.

Sanghvi, Arun and Robert Vernstrom, “Review and Evaluation of Historic Electricity Forecasting Experience (1960–1985)”, Industry and Energy Department Working Paper, Energy Series Paper, no. 18, Washington, DC: World Bank, 1989.

Sankoh, O. A., “An Evaluation of the Analysis of Ecological Risks Method in Environmental Impact Assessment”, Environmental Impact Assessment Review, vol. 16, no. 3, May 1996, 183–8.

Savvides, Savvakis, “Risk Analysis in Investment Appraisal”, Project Appraisal, vol. 9, no. 1, March 1994, 3–18.

Schnaars, Steven, Megamistakes: Forecasting and the Myth of Technological Change, New York: Free Press, 1989.

Schulman, Paul R., Large-Scale Policy Making, New York: Elsevier, 1980.

Schultze, Charles L., “The Federal Budget and the Nation’s Economic Health”, in Henry Aaron, ed., Setting National Priorities: Policy for the Nineties, Washington, DC: Brookings Institution, 1990, 19–63.

Schwass, Richard D. and Brenda Fowler, “Public Involvement Throughout the Big Chute Hydroelectric Redevelopment Project”, Impact Assessment, vol. 11, no. 4, 1993, 417–34.

Sclar, Elliott D., You Don’t Always Get What You Pay For: The Economics of Privatization, Ithaca, NY: Cornell University Press, 2000.

Scott, W. Richard, Institutions and Organizations: Theory and Research, Thousand Oaks, CA: Sage, 1995.

Seamans, Robert C, Jr, and Frederick I. Ordway, “The Apollo Tradition: An Object Lesson for the Management of Large-Scale Technological Endeavors”, Interdisciplinary Science Reviews, vol. 2, no. 4, 1977, 270–304.

Seidenstat, Paul, “Privatization: Trends, Interplay of Forces, and Lessons Learned”, Policy Studies Journal, vol. 24, no. 3, 1996, 464–77.

Sharp, W. F, Investments, Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1978.

Shepherd, Anne and Christi Bowler, “Beyond the Requirements: Improving Public Participation in EIA”, Journal of Environmental Planning and Management, vol. 40, no. 6, 1997, 725–38.

Sinclair, John and Alan Diduck, “Public Education: An Undervalued Component of the Environmental Assessment Public Involvement Process”, Environmental Impact Assessment Review, vol. 15, no. 3, 1995, 219–40.

Singleton, W. T. and Jan Hovden, eds., Risk and Decisions, New York: John Wiley & Sons, 1987.

Skamris, Mette K., Large Transport Projects: Forecast Versus Actual Traffic and Costs, Report no. 151, Aalborg: Department of Development and Planning, Aalborg University, 1994.

“Economic Appraisal of Large-Scale Transport Infrastructure Investments”, unpublished Ph. D dissertation, Aalborg: Department of Development and Planning, Aalborg University, 2000.

Skamris, Mette K. and Bent Flyvbjerg, “Inaccuracy of Traffic Forecasts and Cost Estimates on Large Transport Projects”, Transport Policy, vol. 4, no. 3, 1997, 141–6.

Sørensen, Glaus Hedegaard, SIår bro fra kyst til kyst: en analyse af Socialdemokratiet og Øresundsforbindelsen, Århus: Hovedland, 1993.

SOU (Statens Offentliga utredninger), Citytunneln i Malmö, Betänkande av utredningen med uppdrag att lämna förslag till genomförande och finansiering av en eventuell Citytunnel i Malmö, SOU 1994:78, Stockholm: SOU, 1994.

Steelman, Toddi A. and William Ascher, “Public Involvement Methods in Natural Resource Policy Making: Advantages, Disadvantages and Trade-Offs”, Policy Sciences, vol. 31, no. 2, 1997, 71–90.

Steer, Davies and Gleave Ltd, Turning Trucks into Trains. The Environmental Benefits of the Channel Tunnel, London: Transport 2000 Ltd, 1987.

Steinberg, Gerald M., “Large-Scale National Projects as Political Symbols: the Case of Israel”, Comparative Politics, vol. 19, no. 3, April 1987, 331–46.

Stekler, H. O., “Are Economic Forecasts Valuable?”, Journal of Forecasting, vol. 13, no. 6, 1994, 495–505.

Summers, Robert, “Cost Estimates as Predictors of Actual Costs: A Statistical Study of Military Developments”, in Thomas Marschak, Thomas K. Glennan and Robert Summers, eds., Strategy for R&D: Studies in the Microeconomics of Development, Berlin: Springer-Verlag, 1967, 140–89.

Sund & Bælt, Årsberetning 1999, Copenhagen: Sund & Bælt Holding, 1999.

Storebælt og miljøet, Copenhagen: Sund & Bælt Holding, 1999.

“Omkostninger og fordele ved miljøprioritering”, unpublished paper, 14 April 2000.

Årsberetning 2001 (Copenhagen: Sund & Bælt Holding, 2002).

Swedish Auditor-General, Infrastrukturinvesteringar: En kostnadsjämförelse mellan plan och utfall i 15 större projekt inom Vägverket och Banverket, RRV 1994:23, Stockholm: Avdelningen för Effektivitetsrevision, 1994.

Szyliowicz, Joseph S., “Decision Making for Sustainable Development: Towards a New Paradigm”, paper prepared for IPSA World Congress, Seoul, Korea, August 1997.

Szyliowicz, Joseph and Andrew R. Goetz, “Getting Realistic About Megaproject Planning: The Case of the New Denver International Airport”, Policy Sciences, vol. 28, no. 4, 1995, 347–67.

Tam, С. M., “Build-Operate-Transfer Model for Infrastructure Developments in Asia: Reasons for Successes and Failures”, International Journal of Project Management, vol. 17, no. 6, December 1999, 377–82.

Teichroeb, R. “Canadian Blessing for Chinese Dam Called ‘Prostitution’”, Winnipeg Free Press, 20 September 1990, p. 9.

Teigland, Jon, “Predictions and Realities: Impacts on Tourism and Recreation from Hydropower and Major Road Developments”, Impact Assessment and Project Appraisal, vol. 17, no. 1, March 1999, 67–76.

Thompson, Dixon and Melvin J. Wilson, “Environmental Auditing: Theory and Applications”, Environmental Management, vol. 18, no. 4, 1994, 605–15.

Thompson, Stewart, Joanna R. Treweek and D. J. Thurling, “The Ecological Component of Environmental Impact Assessment: A Critical Review of British Environmental Statements”, Journal of Environmental Planning and Management, vol. 40, no. 2, 1997, 157–71.

Time, 3 August 1998.

Tordenström, Henry, Trafik– och näringslivseffekter av broar och andra trafiklänkar: Internationella erfarenheter av genomförda projekt, Malmö: Stadskontoret, 1991.

Treweek, Joanna R., Stewart Thompson, N. Veitch and C. Japp, “Ecological Assessment of Proposed Road Developments: A Review of Environmental Statements”, Journal of Environmental Planning and Management, vol. 36, 1993, 295–307.

Tuler, S., “Development of Mutual Understanding Among Stakeholders in Environmental Policy Disputes”, in Human Ecology: Progress Through Integrative Perspectives, proceedings of the 7th Society for Human Ecology Meeting, East Lansing, MI: Society for Human Ecology, April 1994, 280–84.

“Learning Through Participation”, Human Ecology Review, vol. 5, no. 1, 1998, 58–60.

Tuler, S. and T. Webler, “Voices From the Forest: What Participants Expect of a Public Participation Process”, Society and Natural Resources, vol. 12, no. 5, 1999, 437–53.

United Nations Economic Commission for Europe, Post-Project Analysis in Environmental Impact Assessment, New York: United Nations Publications, 1990.

“Konvention om vurdering af virkningerne på miljøet på tværs af Lande-grænserne”, Established at Espoo, Finland, 25 February 1991.

Vasseur, Liette, Lise Lafrance, Colette Ansseau, Dominique Renaud, Daniel Morin and Thérèse Audet, “Advisory Committee: A Powerful Tool for Helping Decision Makers in Environmental Issues”, Environmental Management, vol. 21, no. 3, 1997, 359–65.

Venables, A. J. and M. Gasiourek, “Evaluating Regional Infrastructure: A Computable Approach”, paper, London School of Economics, 1996.

Vestgaard, Jens, “International Experience with Contractor Driven BOT Concessions. Case: A Contractor Promotes a BOT Project with MOT in a Developing Country”, in Harry Lahrmann and Leif Hald Pedersen, eds., Trafikdage på Aalborg Universitet ‘96, Aalborg: Danish Transport Council and Aalborg University Transport Research Group, 1996, 419–29.

Vickerman, Roger W., “The Channel Tunnel and Regional Development: A Critique of an Infrastructure-Led Growth Project”, Project Appraisal, vol. 2, no. 1, March 1987, 31–40.

“Transport Infrastructure and Region Building in the European Community”, Journal of Common Market Studies, vol. 32, no. 1, March 1994, 1–24.

“Long Term Impacts of the Channel Tunnel: Methodology and Evidence”, paper for International Research Seminar on the Regional Development Impacts of the Øresund Bridge, Copenhagen, 28–29 November 1999, 11–12.

“Economic Impacts of Large Transport Infrastructure Projects”, paper for Symposium on Effects of a Magrlev-Train Schiphol-Groningen, Groningen, 17 November 2000.

Vickers, Geoffrey, The Art of Judgment: A Study of Policy Making, London: Sage, 1995; first published by Chapman and Hall, 1965.

Virilio, Paul, “Un monde surexposé: fin de l’histoire, ou fin de la géographie?”, in Le Monde Diplomatique, vol. 44, no. 521, August 1997, 17.

Wachs, Martin, “Technique Vs. Advocacy in Forecasting: A Study of Rail Rapid Transit”, Urban Resources, vol. 4, no. 1, 1986, 23–30.

“When Planners Lie with Numbers”, Journal of the American Planning Association, vol. 55, no. 4, autumn 1989, 476–9.

“Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy”, Business and Professional Ethics Journal, vol. 9, nos. 1–2, 1990, 141–57.

Wallin, Bruce A., “The Need for a Privatization Process: Lessons from Development and Implementation”, Public Administration Review, vol. 51, no. 1, 1997, 11–20.

Ward, Hugh, “Citizens’ Juries and Valuing the Environment: A Proposal”, Environmental Politics, vol. 8, no. 2, Summer 1999, 75–96.

Webler, Thomas, “‘Right’ Discourse in Citizen Participation: An Evaluative Yardstick”, in Renn, Webler and Wiedemann, eds., Fairness and Competence in Citizen Participation: Evaluating Models for Environmental Discourse.

“Organizing Public Participation: A Review of Three Handbooks”, Human Ecology Review, vol. 3, no. 1, 1997, 245–54.

Webler, Thomas, H. Rakel and R. J. S. Ross, “A Critical Theoretic Look at Technical Risk Analysis”, Industrial Crisis Quarterly, vol. 6, 1992, 23–38.

Webler, Thomas and Seth Tuler, “Fairness and Competence in Citizen Participation: Theoretical Reflections From a Case Study”, Administration and Society, vol. 32, no. 5, November 2000, 566–95.

Weeks, Edward C., “The Practice of Deliberative Democracy: Results from Four Large-Scale Trials”, Public Administration Review, vol. 60, no. 4, July-August 2000, 360–72.

Wells, Sarah Stewart and Bruce G. Hutchinson, “Impact of Commuter-Rail Services in Toronto Region”, Journal of Transportation Engineering, vol. 122, no. 4, July/August 1996, 270–75.

White, Fidelma and Kathryn Hollingsworth, Audit, Accountability and Government, Oxford: Clarendon Press, 1999.

Whitworth, Alan and Christopher Cheatham, “Appraisal Manipulation: Appraisal of the Yonki Dam Hydroelectric Project”, Project Appraisal, vol. 3, no. 1, March 1988, 13–20.

Williams, Walter, Honest Numbers and Democracy, Washington, DC: Georgetown University Press, 1998.

Winklhofer, Heidi, Adamantios Diamantpoulos and Stephen F. Witt, “Forecasting Practice: A Review of the Empirical Literature and an Agenda for Future Research”, International Journal of Forecasting, vol. 12, no. 2, 1996, 193–221.

Winninpeg Free Press, 20 September 1990.

Winston, Clifford, “Efficient Transportation Infrastructure Policy”, Journal of Economic Perspective, vol. 5, no. 1, winter 1991, 113–27.

Wood, Christopher, “Lessons from Comparative Practice”, Built Environment, vol. 20, no. 4, 1994, 332–44.

Wood, Christopher, Ben Dipper and Carys Jones, “Auditing the Assessment of the Environmental Impacts of Planning Projects”, Journal of Environmental Planning and Management, vol. 43, no. 1, January 2000, 23–47.

Wood, Graham, “Post-development Auditing of EIA Predictive Techniques: A Spatial Analytical Approach”, Journal of Environment Planning and Management, vol. 42, no. 5, September 1999, 671–89.

World Bank, An Overview of Monitoring and Evaluation in the World Bank, Report no. 13247, Washington, DC: Operations Evaluation Department, World Bank, 1994.

Evaluation Results 1992, Washington, DC: Operations Evaluation Department, World Bank, 1994.

World Development Report 1994: Infrastructure for Development, Oxford: Oxford University Press, 1994.

Economic Analysis of Projects: Towards a Results-Oriented Approach to Evaluation, ECON Report, Washington, DC: World Bank, undated.

Wright, Vincent, ed., Privatization in Western Europe: Pressures, Problems and Paradoxes, London: Pinter Publishers, 1994.

Zahariadis, Nikolaos and Christopher S. Allen, “Ideas, Networks, and Policy Streams: Privatization in Britain and Germany”, Policy Studies Review, vol. 14, nos. 1–2, spring-summer 1995, 71–98.

Сноски

1

О роли Европейского союза как промоутера мегапроектов, см. John F. L. Ross, Linking Europe: Transport Policies and Politics in the European Union (Westport, CT: Praeger Publishers, 1998). См. также OECD, Infrastructure Policies for the 1990s (Paris: OECD, 1993); and Roger W. Vickerman, “Transport Infrastructure and Region Building in the European Community”, Journal of Common Market Studies, том 32, № 1, март 1994 г., с. 1–24.

2

The Economist, 19 августа 1995 г., с. 84.

3

Zygmunt Bauman, Globalization: The Human Consequences (Cambridge: Polity Press, 1998); здесь приводится по Bauman, “Time and Class: New Dimensions of Stratification”, Sociologisk Rapportserie, № 7, Department of Sociology, University of Copenhagen, 1998, с. 2–3.

4

Paul Virilio, “Un monde surexposé: fin de l’histoire, ou fin de la géographie?”, в Le Monde Diplomatique, том 44, № 521, август 1997 г., с. 17, здесь приводится по Bauman “Time and Class”. Согласно Бауману, идея «конца географии» впервые была представлена Ричардом О’Брайеном в Global Financial Integration: The End of Geography (London: Chatham House/Pinter, 1992). Cm. Frances Cairncross, The Death of Distance: How the Communications Revolution Will Change Our Lives (Boston, MA: Harvard Business School Press, 1997). См. также Linda McDowell, ed., Undoing Place? A Geographical Reader (London: Arnold, 1997).

5

Time, 3 августа 1998 г.

6

Хотя плотины как таковые не относятся к транспортной и коммуникационной инфраструктуре, мы рассматриваем строительство плотин в рамках войны за независимость от пространства. Плотины, помимо прочего, производят электричество, а электричество является одним из самых эффективных способов освободить промышленность от локализованных источников энергии, таким образом, сделав промышленность «свободной», то есть независимой от пространства.

7

Peter W. G. Morris and George H. Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management (New York: John Wiley & Sons, 1987); Mads Christoffersen, Bent Flyvbjerg and Jørgen Lindgaard Pedersen, “The Lack of Technology Assessment in Relation to Big Infrastructure Decisions”, in Technology and Democracy: The Use and Impact of Technology Assessment in Europe. Proceedings from the 3rd European Congress on Technology Assessment, том I, Копенгаген: n. p., 4–7 ноября 1992 г., с. 54–75; David Collingridge, The Management of Scale: Big Organizations, Big Decisions, Big Mistakes (London: Routledge, 1992); Joseph S. Szyliowicz and Andrew R. Goetz, “Getting Realistic About Megaproject Planning: The Case of the New Denver International Airport”, Policy Sciences, том 28, № 4, 1995, с. 347–67; Mark Bovens and Paul ’t Hart, Understanding Policy Fiascoes (New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 1996); Peter Hall, “Great Planning Disasters Revisited”, paper, Bartlett School, London, undated.

8

CNN, Financial News, 16 июля 1998 г. Больше примеров см. в главах 2–4. См. также Elinor Ostrom, Larry Schroeder and Susan Wynne, Institutional Incentives and Sustainable Development: Infrastructure Policies in Perspective (Boulder, CO: Westview Press, 1993).

9

The Economist, 28 августа 1999 г., с. 47.

10

Edward W. Merrow, Understanding the Outcomes of Megaprojects: A Quantitative Analysis of Very Large Civilian Projects (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 1988), с. 2–3.

11

Joanna Gail Salazar, “Damming the Child of the Ocean: The Three Gorges Project”, Journal of Environment and Development, том 9, № 2, июнь 2000 г., с. 173.

12

Major Projects Association, Beyond 2000: A Source Book for Major Projects (Oxford: Major Projects Association, 1994), с. 172; Morris and Hough, The Anatomy of Major Projects, с. 214.

13

Ralf C. Buckley, “How Accurate Are Environmental Impact Predictions?” Ambio, том 20, №№ 3–4, 1993.

14

Walter Williams, Honest Numbers and Democracy (Washington, DC: Georgetown University Press, 1998).

15

Paul C. Huszar, “Overestimated Benefits and Underestimated Costs: The Case of the Paraguay-Paraná Navigation Study”, Impact Assessment and Project Appraisal, том 16, № 4, декабрь 1998 г., с. 303; Philip M. Fearnside, “The Canadian Feasibility Study of the Three Gorges Dam Proposed for China’s Yangtze River: A Grave Embarrassment to the Impact Assessment Profession”, Impact Assessment, том 12, № 1, весна 1994 г., с. 21–57; C. Alvares and R. Billorey, Damning the Narmada: India’s Greatest Planned Environmental Disaster (Penang, Malaysia: Third World Network and Asia-Pacific People’s Environment Network, APPEN, 1988).

16

John F. Kain, “Deception in Dallas: Strategic Misrepresentation in Rail Transit Promotion and Evaluation”, Journal of the American Planning Association, том 56, № 2, весна 1990 г., с. 184–96; Alan Whitworth and Christopher Cheatham, “Appraisal Manipulation: Appraisal of the Yonki Dam Hydroelectric Project”, Project Appraisal, том 3, № 1, март 1988 г., с. 13–20; Martin Wachs, “When Planners Lie with Numbers”, Journal of the American Planning Association, том 55, № 4, осень 1989 г., с. 476–9; R. Teichroeb, “Canadian Blessing for Chinese Dam Called ‘Prostitution’”, Winnipeg Free Press, 20 сентября 1990 г., с. 9.

17

Практические примеры, см. Åsa Boholm and Ragnar Löfstedt, “Issues of Risk, Trust and Knowledge: The Hallandsås Tunnel Case”, Ambio, том 28, № 6, сентябрь 1999 г., с. 556–61. Теоретические доказательства, см. James Bohman, Public Deliberation: Pluralism, Complexity, and Democracy (Cambridge, MA: MIT Press, 1996), гл. 3.

18

Brian Doherty, “Paving the Way: The Rise of Direct Action Against Road– Building and the Changing Character of British Environmentalism”, Political Studies, том 47, № 2, июнь 1999 г., с. 275–91; Andrea D. Luery, Luis Vega and Jorge Gastelumendi de Rossi, Sabotage in Santa Valley: The Environmental Implications of Water Mismanagement in a Large-Scale Irrigation Project in Peru (Norwalk, CT: Technoserve, 1991); Jon Teigland, “Predictions and Realities: Impacts on Tourism and Recreation from Hydropower and Major Road Developments”, Impact Assessment and Project Appraisal, том 17, № 1, март 1999 г., с. 67; “Svensk webbsida uppmanar till sabotage” (шведский веб-сайт призывает к саботажу) и “Sabotage for miljoner” (sabotage for millions), Svensk Vägtidning, том 84, № 2, 1997, с. 3 и том 85, № 1, 1998, с. 7 Один из авторов настоящей книги также столкнулся со случаем саботажа на одном крупномасштабном ирригационном проекте в районе Килиманджаро в Танзании: см.: Bent Flyvbjerg, Making Social Science Matter: Why Social Inquiry Fails and How It Can Succeed Again (Cambridge: Cambridge University Press, 2001), гл. 10.

19

Ulrich Beck, Risk Society: Towards a New Modernity (Thousand Oaks, СA: Sage, 1992); Anthony Giddens, The Consequences of Modernity (Stanford, CA: Stanford University Press, 1990); Jane Franklin, ed., The Politics of Risk Society (Cambridge: Polity Press, 1998).

20

Для знакомства с литературой по оценке и управлению риском, см.: Sheldon Krimsky and Dominic Golding, eds., Social Theories of Risk (Westport, CT: Praeger, 1992); Ortwin Renn, “Three Decades of Risk Research: Accomplishments and New Challenges”, Journal of Risk Research, том 1, № 1, 1998, с. 49–71. См. также Главу 7 и три ведущих отраслевых журнала, Journal of Risk Research, Risk Analysis и Journal of Risk and Uncertainty.

21

Silvio О. Funtowicz and Jerome R. Ravetz, “Three Types of Risk Assessment and the Emergence of Post-normal Science”, in Krimsky and Golding, eds., Social Theories of Risk, с. 251–73. См. также Carlo Jaeger, Ortwin Renn, Eugene A. Rosa and Thomas Webler, Risk, Uncertainty and Rational Action (London: Earthscan, 2001).

22

Ortwin Renn, Thomas Webler and Peter Wiedemann, eds., Fairness and Competence in Citizen Participation: Evaluating Models for Environmental Discourse (Dordrecht: Kluwer, 1995); Ortwin Renn, “A Model for an Analytic-Deliberative Process in Risk Management”, Environmental Science and Technology, том 33, № 18, сентябрь 1999 г., с. 3049–55; Thomas Webler and Seth Tuler, “Fairness and Competence in Citizen Participation: Theoretical Reflections From a Case Study”, Administration and Society, том 32, № 5, ноябрь 2000 г., с. 566–95.

23

Adolf G. Gundersen, The Environmental Promise of Democratic Deliberation (Madison, WI: University of Wisconsin Press, 1995); Katherine E. Ryan and Lizanne Destefano, eds., Evaluation As a Democratic Process: Promoting Inclusion, Dialogue, and Deliberation (San Francisco: Jossey-Bass, 2000); Edward C. Weeks, “The Practice of Deliberative Democracy: Results From Four Large-Scale Trials”, Public Administration Review, том 60, № 4, июль-август 2000 г., с. 360–72. По теории совещательной демократии, см. James Bohman, Public Deliberation: Pluralism, Complexity, and Democracy (Cambridge, MA: MIT Press, 1996); Jon Elster, ed., Deliberative Democracy (Cambridge: Cambridge University Press, 1998); Stephen MacEdo, ed., Deliberative Politics: Essays on Democracy and Disagreement (Oxford: Oxford University Press, 1999); John S. Dryzek, Deliberative Democracy and Beyond: Liberals, Critics, Contestations (Oxford: Oxford University Press, 2000).

24

О совещательных подходах к участию, основанных на коммуникативной рациональности, см.: Thomas Webler, “‘Right’ Discourse in Citizen Participation: An Evaluative Yardstick” and Frances M. Lynn and Jack D. Kartez, “The Redemption of Citizen Advisory Committees: A Perspective from Critical Theory”, both articles in Renn, Webler and Wiedemann, eds., Fairness and Competence in Citizen Participation. Критику совещательного подхода и коммуникативной рациональности, см.: Reiner Keller and Angelika Poferl, “Habermas Fightin’ Waste: Problems of Alternative Dispute Resolution in the Risk Society”, Journal of Environmental Policy and Planning, том 2, № 1, 2000.

25

Более полное изложение этой дискуссии, см.: Bent Flyvbjerg, “Habermas and Foucault: Thinkers for Civil Society?”, British Journal of Sociology, том 49, № 2, июнь 1998 г., с. 208–33.

26

Для сравнительного анализа подходов, основанных на коммуникативной рациональности, и подходов, основанных на власти, см.: Flyvbjerg, Making Social Science Matter.

27

Относительно ответственности, см.: P. Day and R. Klein, Accountabilities (London: Tavistock, 1987); James G. March and Johan P. Olsen, Democratic Governance (New York: Free Press, 1995); Mark Bovens, The Quest for Responsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organizations (Cambridge University Press, 1998); Fidelma White and Kathryn Hollingsworth, Audit, Accountability and Government (Oxford: Clarendon Press, 1999). Для дополнительных ссылок см. следующие главы.

28

Холл и Тэйлор выделяют три разных аналитических подхода к тому, что называется «Новый институционализм»: исторический институционализм, институционализм рационального выбора и социологический институционализм (Peter A. Hall and Rosemary С. R. Taylor, “Political Science and the Three New Institutionalisms”, Political Studies, том 44, № 5, 1996, с. 936–57). В дальнейшем мы обращаемся к первой и последней из этих трех школ, особенно к тому, как они понимают и преобразовывают методы и правила организационной ответственности. Более подробно по этой теме см.: James G. March and Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics (New York: Free Press, 1989); Walter W. Powell and Paul J. DiMaggio, eds., The New Institutionalism in Organizational Analysis (University of Chicago Press, 1991); W. Richard Scott, Institutions and Organizations: Theory and Research (Thousand Oaks, CA: Sage, 1995); and Vivien Lowndes, “Varieties of New Institutionalism: A Critical Appraisal”, Public Administration, том 74, лето 1996 г., с. 181–97.

29

Joe Cummings, Thailand (Melbourne: Lonely Planet Publications, 1999), с. 32.

30

Anna Coote, “Risk and Public Policy: Towards a High-Trust Democracy”, in Jane Franklin, ed., The Politics of Risk Society (Cambridge: Polity Press, 1998), с. 131.

31

Информация от Channel Tunnel Group, июль 1998 г., любезно предоставленная Метте Скамрис, Отдел разработки и планирования, Ольборгский университет. Согласно Eurotunnel, Проспект 1986 г. предусматривает резервный кредит для объекта в один миллиард фунтов, чтобы обеспечить такие непредвиденные обстоятельства, как задержки, расходы дополнительного капитала и т. д. В вышеупомянутые показатели производственных затрат эти непредвиденные обстоятельства не включены, согласно Eurotunnel (переписка с Eurotunnel, декабрь 1999 г., архив авторов).

32

Sund & Bælt, Årsberetning 1999 (Копенгаген: Холдинг Sund & Bæt, 2000), с. 19.

33

Danish Parliament, “Bemærkninger til Forslag til Lov om anlæg af fast forbindelse over Øresund”, Lovforslag nr. L 178 (Folketinget [Danish Parliament] 1990–91, 2. samling, proposed 2 May 1991), с. 10.

34

Sund & Вælt, Årsberetning 1999, с. 20.

35

Sund & Вælt, Årsberetning 1999, с. 20; Danish Parliament, “Redegørelse af 6/12 93 om anlæg af fast forbindelse over Øresund”, Fortryk af Folketingets forhandlinger, Folketinget, 7 December 1993 (Copenhagen: sp. 3212–3213); Danish Auditor-General, Beretning til statsrevisorerne от udviklingen i de økonomiske overslag vedrørende Øresundsforbindelsen (Copenhagen: Rigsrevisionen (Danish Auditor-General), November 1994), с. 43–44. Øresundkonsortiet, Den faste forbindelse over Øresund (Copenhagen: Øresundkonsortiet, 1994), с. 4.

36

В ответ на наше описание роста себестоимости в сообщениях Большой Бельт и Эресунд администрация двух сообщений возражает против наших данных по перерасходу средств, в том числе о росте стоимости, вызванном политически одобренными изменениями планов проекта с целью, например, защиты окружающей среды. Согласно администрации такой рост стоимости не должен включаться в данные о перерасходе средств. Также администрация утверждает, что основным бюджетом, используемым для определения перерасхода средств, не должен быть бюджет, относящийся ко времени принятия решения о строительстве. Это должен быть более поздний бюджет, оцененный после политически одобренного изменения проекта и после учреждения проектных компаний и принятия ими ответственности за проекты (переписка с Холдингом Sund & Bælt, 20 декабря 1999 г., архив авторов). Если бы мы последовали рекомендации администрации, то финансовые перерасходы оказались бы существенно ниже тех, что упомянуты в основном тексте. Хотя мы понимаем, почему руководство проектов, со своей точки зрения, предпочло бы не включать в расчет перерасхода средств вопросы и периоды времени, за которые оно не несло ответственности, мы подчеркиваем, что международным принятым стандартом для расчета перерасхода средств является сравнение фактических затрат с затратами, оцененными во время принятия решения о строительстве. Для этого имеются должные основания. Во-первых, информация, доступная тем, кто принимает решение о строительстве в момент принятия такого решения, имеет значение, если мы хотим оценить, было ли решение обоснованным или нет. Во-вторых, этот стандарт расчета перерасхода средств позволяет сравнить эффективность различных проектов; это было бы невозможно, если мы следовали рекомендациям администрации проектов Эресунд и Большой Бельт.

37

Swedish Auditor-General, Infrastrukturinvesteringar: En kostnadsjämförelse mellan plan och utfall i 15 större projekt inom Vägverket och Banverket, RRV 1994:23 (Stockholm: Avdelningen för Effektivitetsrevision, 1994).

38

Don Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost (Washington, DC: US Department of Transportation, 1990).

39

P. R. Fouracre, R. J. Allport and J. M. Thomson, The Performance and Impact of Rail Mass Transit in Developing Countries, TRRL Research Report 278 (Crowthorne: Transport and Road Research Laboratory, 1990).

40

Bent Flyvbjerg, Mette K. Holm and Søren L. Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”, in Journal of the American Planning Association, том 68, № 3, лето 2002 г., с. 279–95. Леонард Меревитс ранее провел исследование, нацеленное на сравнение перерасхода средств в проектах городских высокоскоростных дорог, в частности системы San Francisco Bay Area Rapid Transit (BART), с перерасходами в других типах проектов общественных сооружений. С нашей точки зрения, это не более чем еще одно исследование перерасхода средств в проектах транспортной инфраструктуры с попыткой установления статистического значения для собственных выводов (Leonard Merewitz, How Do Urban Rapid Transit Projects Compare in Cost Estimate Experience? Reprint no. 104, Berkeley: University of California Berkeley, Institute of Urban and Regional Development, 1973; Merewitz, “Cost Overruns in Public Works”, in William A. Niskanen, Arnold C. Harberger, Robert H. Haveman, Ralph Turvey and Richard Zeckhauser, eds., Benefit-Cost and Policy Analysis, Chicago: Aldine Publishers, 1973, reprint no. 114, Berkeley: Institute of Urban and Regional Development, University of California, 1973). По причинам, приведенным ранее, исследование Меревитса не может считаться достаточно крупным для изучения транспортной инфраструктуры, и его статистическое значение неясно. (Flyvbjerg, Skamris Holm and Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”). Несмотря на недостатки, подход, предпринятый Меревитсом, был инновационным для своего времени и, в принципе, указал верное направление анализа перерасхода средств в проектах общественных сооружений.

41

Основные источники: Merewitz, Urban Rapid Transit Projects; Hall, “Great Planning Disasters Revisited”; World Bank, Economic Analysis of Projects: Towards a Results-Oriented Approach to Evaluation, ECON Report (Washington, DC: forthcoming); R. M. Fraser, “Compensation for Extra Preliminary and General (P & G) Costs Arising from Delays, Variations and Disruptions: The Palmiet Pumped Storage Scheme”, Tunnelling and Underground Space Technology, том 5, № 3, 1990; M. M. Dlakwa and M. F. Culpin, “Reasons for Overrun in Public Sector Construction Projects in Nigeria”, International Journal of Project Management, том 8, № 4, 1990; Morris and Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management; David Arditi, Guzin Tarim Akan and San Gurdamar, “Cost Overruns in Public Projects”, International Journal of Project Management, том 3, № 4, 1985; Henry T. Canaday, Construction Cost Overruns in Electric Utilities: Some Trends and Implications, Occasional Paper no. 3 (Columbus: National Regulatory Research Institute, Ohio State University, November 1980); P. D. Henderson, “Two British Errors: Their Probable Size and Some Possible Lessons”, Oxford Economic Papers, том 29, № 2, июль 1977 г.; Coleman Blake, David Cox and Willard Fraize, Analysis of Projected Vs. Actual Costs for Nuclear and Coal-Fired Power Plants, Prepared for the United States Energy Research and Development Administration (McLean, VI: Mitre Corporation, 1976); Department of Energy Study Group (DOE), North Sea Costs Escalation Study, Energy Paper no. 8 (London: DOE, 31 December 1975); Maynard M. Hufschmidt and Jacques Gerin, “Systematic Errors in Cost Estimates for Public Investment Projects”, in Julius Margolis, ed., The Analysis of Public Output (New York: Columbia University Press, 1970); J. M. Healey, “Errors in Project Cost Estimates”, Indian Economic Journal, том 12, № 1, июль-сентябрь 1964 г.

42

Hall, “Great Planning Disasters Revisited”, с. 3.

43

Robert Summers, “Cost Estimates as Predictors of Actual Costs: A Statistical Study of Military Developments”, in Thomas Marschak, Thomas K. Glennan and Robert Summers, eds., Strategy for R&D: Studies in the Microeconomics of Development (Berlin: Springer-Verlag, 1967), с. 148.

44

Major Projects Association, Beyond 2000: A Source Book for Major Projects, с. 165.

45

Больше примеров добросовестной практики в отношении оценки расходов и управления, см.: World Bank, World Development Report 1994: Infrastructure for Development (Oxford: Oxford University Press, 1994). См. также André Blanc, Christian Brossier, Christian Bernardini and Michel Gerard: Rapport de la Mission sur la Projet de TGV-Est Européen, Inspection Général des Finances et Conseil Générale des Pont et Chausées, Paris, июль 1996 г.

46

B. Bradshaw and R. Vickerman, eds., The Channel Tunnel: Transport Studies, In Focus (Folkestone: The Channel Tunnel Group Ltd, 1993), с. 17.

47

Christoffersen, Flyvbjerg and Pedersen, “The Lack of Technology Assessment in Relation to Big Infrastructural Decisions”, in Technology and Democracy: The Use and Impact of Technology Assessment in Europe. Proceedings from the 3rd European Congress on Technology Assessment, том I, с. 54–75.

48

Фактический пассажиропоток на железнодорожном транспорте совпадал с прогнозом 1987 г., то есть прогнозом времени принятия решения о строительстве сообщения Большой Бельт. Железнодорожные прогнозы, сделанные после этой даты, оказались оптимистическими: прогноз 1989 г. ежедневного пассажиропотока на 18 процентов превышал фактические показатели, прогноз 1991 г. превышал их на 65 процентов, а прогноз 1994 г. на 32 процента превышал показатели фактического транспортного движения. См.: А/S Storebæltsforbindelsen, Øst-vest trafikmodellen: Prognoser for trafikken over Storebæltsbroen og de konkurrerende færgeruter (Копенгаген: Great Belt Ltd, август 1994 г.), с. 4.

49

Основано на ежемесячных данных железнодорожного пассажиропотока через Большой Бельт 1997–2000 гг., предоставлено Государственными железными дорогами Дании (DSB), январь 2001 г.; и Государственные железные дороги Дании, Ånsrapport 2001 на www.dsb.dk, сентябрь 2002 г.

50

Sund & Bælt, Årsberetning 2001, с. 6.

51

Danish Parliament, “Bemærkninger til Forslag til Lov om anlæg af fast forbindelse over Øresund”, с. 11.

52

Sund & Bælt, Årsberetning 2001, с. 7; DSB, Årsrapport 2001.

53

Данные движения в этой таблице относятся к году открытия. Предпочтительно было бы сравнить прогнозируемое и фактическое движение за большее количество лет, а не только в год открытия. Однако такие данные были нам недоступны.

54

German Federal Ministry for Transport, “Gesamtwirtschaftliche Bewertung von Verkehrsinfrastrukturinvestitionen für den Bundesverkehrswegeplan”, Schriftenreihe des Bundesmimsteriums für Verkehr, Heft 72, Bonn: Bundesminister für Verkehr, 1992.

55

German Federal Ministry for Transport, Bundesverkehrswegeplan 1992, Bonn: Bundesminister für Verkehr, 1992.

56

National Audit Office, Department of Transport, Scottish Department and Welsh Office: Road Planning (London: HMSO, 1988), с. 2.

57

Более ранняя оценка 44 исследований транспорта в Великобритании показала «почти всеобщее завышение по каждому пункту». I. Н. Mackinder and S. Е. Evans, The Predictive Accuracy of British Transport Studies in Urban Areas, Supplementary Report 699 (Crowthorne: Transport and Road Research Laboratory, 1981), с. 25.

58

Ibid., с. 4.

59

Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost; Pickrell, “A Desire Named Streetcar: Fantasy and Fact in Rail Transit Planning”, Journal of the American Planning Association, том 58, № 2, 1992, с. 158–76. См. также Jonathan E. D. Richmond, New Rail Transit Investments: A Review (Cambridge, MA: Harvard University, John F. Kennedy School of Government, 1998).

60

Fouracre, Allport and Thomson, The Performance and Impact of Rail Mass Transit in Developing Countries, TRRL Research Report no. 278, с. 10.

61

Bent Flyvbjerg and Mette K. Skamris Holm, “How Accurate are Demand Forecasts in Transport Infrastructure Projects?”, paper, forthcoming.

62

Для сравнения исторического прогноза движения и исторического прогноза электрификации, см.: Arun Sanghvi and Robert Vernstrom, “Review and Evaluation of Historic Electricity Forecasting Experience (1960–1985)”, Industry and Energy Department Working Paper, Energy Series Paper, no. 18, Washington, DC: World Bank, 1989.

63

См. также H. O. Stekler, “Are Economic Forecasts Valuable?” Journal of Forecasting, том 13, № 6, 1994, с. 495–505; Gordon Leitch and J. Ernest Tanner, “Professional Economic Forecasts: Are They Worth Their Costs?” Journal of Forecasting, том 14, № 2, 1995, с. 143–57; Heidi Winklhofer, Adamantios Diamantopoulos and Stephen F. Witt, “Forecasting Practice: A Review of the Empirical Literature and an Agenda for Future Research”, International Journal of Forecasting, том 12, № 2, 1996, с. 193–221; Mark Garett and Martin Wachs, Transportation Planning on Trial: The Clean Air Act and Travel Forecasting (Thousand Oaks, CA: Sage, 1996).

64

M. Gaudry, B. Mandel and W. Rothengatter, “Linear and Nonlinear Logit Models”, Transportation Research, часть B, том 28, № 6, 1994; B. Mandel, Schnellverkehr und Modal Split (Baden Baden: Nomos, 1992).

65

S. P. Huntington and J. S. Nye, Jr., Global Dilemmas (Cambridge, MA: Harvard, 1985).

66

Больше информации о предвзятости промоутеров проектов, см.: Flyvbjerg, Holm and Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”, Journal of the American Planning Association.

67

См. также Major Projects Association, Beyond 2000: A Source Book for Major Projects, с. 155; The Economist, 30 апреля 1994 г., с. 13, 73–4.

68

CNN, Financial News, 21 октября 1994 г.

69

The Economist, 31 января 1998 г., с. 74; 24 мая 1997 г., с. 67–8; 30 апреля 1994 г., с. 73; 29 апреля 1989 г., с. 73.

70

Danish Parliamentary Auditor’s Committee, Beretning от Storebæltsforbindelsens økonomi, Beretning 4/97 (Copenhagen: Statsrevisoratet (Auditor’s office), 1998), с. 30–36.

71

The Danish Parliament, Law no. 1233, 27 декабря 1996 г.

72

Danish Parliamentary Auditor’s Committee, Beretning от Storebæltsfobindelsens økonomi, с. 55–7.

73

Sund & Bælt. Årsberetning 1999 (Копенгаген: Холдинг Sund & Bælt, 2000), с. 20–23.

74

Sund & Bælt, Årsberetning 2001 (Копенгаген: Холдинг Sund & Bælt, 2002), с. 27.

75

Sund & Bælt, Årsberetning 1999, с. 23.

76

Ibid., с. 22; Sund & Bælt, Årsberetning 2001, с. 29.

77

Ibid., с. 24.

78

Danish Parliamentary Auditor’s Committee, Beretning от Storebæltsfobindelsens økonomi, 1998, с. 58.

79

Danish Parliament, “Aftale mellem Danmarks regering og Sveriges regering om en fast forbindelse over Øresund”, signed 23 March 1991, article 21; Annex to Danish Parliament, “Forslag til Lov om anlæg af fast forbindelse over Øresund”, Lovforslag nr. L 178, proposed 2 May 1991.

80

Ibid.

81

Danish Auditor-General, Beretning til statsrevisorerne от udviklingen i de økonomiske overslag vedrørende Øresundsforbindelsen, с. 16–28.

82

Ibid., с. 12.

83

Ministry of Transport, Ministry of Finance and Sund & Bælt Holding, Ltd., Udredning af økonomien i А/S Øresundsforbindelsen (de danske anlæg) (Copenhagen: Author, 2002).

84

Ibid., с. 33.

85

Bent Flyvbjerg, “Economic Risk in Public Works Projects: The Case of Urban Rail”, paper, forthcoming.

86

Более подробно по проблеме погони за рентой, см.: Mushtaq Н. Khan and К. S. Jomo, eds., Rents, Rent-Seeking and Economic Development: Theory and Evidence in Asia (Cambridge: Cambridge University Press, 2000).

87

Swedish Auditor-General, Infrastrukturinvesteringar: En kostnadsjämförelse mellan plan och utfall i 15 större projekt inom Vägverket och Banverket, RRV 1994:23.

88

Ibid., Annex 2:1.

89

Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost; Richmond, New Rail Transit Investments: A Review.

90

Pickrell, Urban Rail Transport Projects, с. xi.

91

Ibid., с. xvii. См. также Kain, “Choosing the Wrong Technology: Or How to Spend Billions and Reduce Transit Use”, с. 197–213.

92

Fouracre, Allport and Thomson, The Performance and Impact of Rail Mass Transit in Developing Countries, TRRL Research Report no. 278, с. 7–12.

93

Ibid., с. 14.

94

Ibid., с. 10.

95

Основные источники: Merewitz, “Cost Overruns in Public Works”, in Niskanen et al., eds., Benefit-Cost and Policy Analysis; ibid., reprint no. 114; Merewitz, How Do Urban Rapid Transit Projects Compare in Cost Estimate Experience? Reprint no. 104; Hall, Great Planning Disasters; World Bank, Economic Analysis of Projects: Towards a Results-Oriented Approach to Evaluation, ECON Report; Fraser, “Compensation for Extra Preliminary and General (P & G) Costs Arising from Delays, Variations and Disruptions: The Palmiet Pumped Storage Scheme”; Dlakwa and Culpin, “Reasons for Overrun in Public Sector Construction Projects in Nigeria”; Morris and Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management; Arditi, Akan and Gurdamar, “Cost Overruns in Public Projects”; Canaday, Construction Cost Overruns in Electric Utilities: Some Trends and Implications; Henderson, “Two British Errors: Their Probable Size and Some Possible Lessons”; Blake, Cox and Fraize, Analysis of Projected Vs. Actual Costs for Nuclear and Coal-Fired Power Plants; Department of Energy Study Group, North Sea Costs Escalation Study, Hufschmidt and Gerin, “Systematic Errors in Cost Estimates for Public Investment Projects”, in Margolis, ed.. The Analysis of Public Output; Healey, “Errors in Project Cost Estimates”.

96

World Bank, World Development Report 1994: Infrastructure for Development, с. 86.

97

Measured as economic rates of return. World Bank, ECON Report, Economic Analysis of Projects, с. 14, 21.

98

World Bank, World Development Report 1994, с. 17.

99

World Bank, ECON Report, Economic Analysis of Projects, с. 21.

100

Frank P. Davidson and Jean-Claude Huot, “Management Trends for Major Projects”, Project Appraisal, том 4, № 3, сентябрь 1989 г., с. 137.

101

Martin Wachs, “Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy”, Business and Professional Ethics Journal, том 9, №№ 1 и 2, 1990.

102

При наличии информации о 40 проектах, по которым было возможно установить достоверные данные о расходах на строительство и развитии движения, мы смогли определить только пять проектов с относительно точными прогнозами, для которых фактическое развитие было определено в интервале прогнозированного развития ±20 процентов. Оставшиеся 35 проектов не вошли в этот интервал, и только один (1) проект имел завышение прогноза расходов и занижение прогноза движения более, чем на 20 процентов.

103

См. также World Bank, An Overview of Monitoring and Evaluation in the Wоrld Bank, Report no. 13247, Operations Evaluation Department (Washington, DC: World Bank, 1994); and World Bank, Evaluation Results 1992, Operations Evaluation Department (Washington, DC: World Bank, 1994).

104

Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost; Pickrell, “A Desire Named Streetcar: Fantasy and Fact in Rail Transit Planning”, с. 158–76.

105

Merewitz, “Cost Overruns in Public Works”, in Niskanen et al, eds., Benefit-Cost and Policy Analysis, с. 280.

106

Bent Flyvbjerg, “The Dark Side of Planning: Rationality and Realrationalität”, in Seymour Mandelbaum, Luigi Mazza and Robert Burchell, eds., Explorations in Planning Theory (New Brunswick, NJ: Center for Urban Policy Research Press, 1996); Wachs, “When Planners Lie with Numbers”, с. 476–479.

107

Wachs, “Technique Vs. Advocacy in Forecasting: A Study of Rail Rapid Transit”, с. 23–30; Wachs, “When Planners Lie with Numbers”; Wachs, “Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy”, с. 141–57.

108

Wachs, “Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy”, с. 144.

109

Wachs, “Technique Vs. Advocacy in Forecasting”, с. 28.

110

Wachs, “Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy”, с. 146; Wachs, “Technique Vs. Advocacy in Forecasting”, с. 28.

111

Flyvbjerg, Holm and Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”

112

Ben Dipper, Carys Jones and Christopher Wood, “Monitoring and Post-auditing in Environmental Impact Assessment: A Review”, Journal of Environmental Planning and Management, том 41, № 6, ноябрь 1998 г., с. 731, 744.

113

Brundtland Commission, Our Common Future (Oxford University Press, 1987); Barry Sadler, International Study of the Effectiveness of Environmental Assessment, Interim Report and Discussion Paper (Canadian Environmental Assessment Agency, 1995).

114

Prime Minister’s Office, Circular no. 31, Copenhagen: Prime Minister’s Office, February 1993 and February 1994.

115

R. Gregory, R. Keeney and D. V. Winterfeldt, “Adapting the Environmental Impact Statement Process to Inform Decisionmakers”, Journal of Policy Analysis and Management, том 11, № 1, 1992, с. 61.

116

German Federal Ministry for Transport, Bundesverkehrswegeplan.

117

Morten Andersson et al., Miljøvurdering af transportprojekter: et case studie (Research Center for Environmental Assessment, Roskilde University, 1994); Andersson and Bo Elling, Environmental Impact Assessment on Transport Projects in Denmark (Research Centre for Environmental Assessment, Roskilde University, 1992).

118

T. O’Riordan, “On Greening of Major Projects”, in Major Projects Association, Major Projects and the Environment, Proceedings of a Royal Geographical Society/Major Projects Association Conference, Technical Paper, no. 8, Oxford: Major Projects Association, June 1989; Alan Gilpin, Environmental Impact Assessment (EIA): Cutting Edge for the Twenty-First Century (Cambridge: Cambridge University Press, 1995).

119

Christopher Wood, “Lessons from Comparative Practice”, Built Environment, том 20, № 4, 1994, с. 332–344.

120

The Channel Tunnel Group, The Channel Tunnel Project: Environmental Effects in the UK (Folkestone: The Channel Tunnel Group Ltd, 1985).

121

Steer Davies and Gleave Ltd, Turning Trucks into Trains: The Environmental Benefits of the Channel Tunnel (London: Transport 2000 Ltd., 1987).

122

Bradshaw and Vickerman, eds., The Channel Tunnel: Transport Studies, с. 23–4.

123

Andersson et al, Miljøvurdering af transportprojekter.

124

Ibid.

125

Joanna R. Treweek, Stewart Thompson, N. Veitch and C. Japp, “Ecological Assessment of Proposed Road Developments: A Review of Environmental Statements”, Journal of Environmental Planning and Management, том 36, 1993, с. 295–307.

126

Stewart Thompson, Joanna R. Treweek and D. J. Thurling, “The Ecological Component of Environmental Impact Assessment: A Critical Review of British Environmental Statements”, Journal of Environmental Planning and Management, том 40, № 2, 1997, с. 157–71.

127

Helen J. Byron, Joanna R. Treweek, William R. Sheate and Stewart Thompson, “Road Developments in the UK: An Analysis of Ecological Assessment in Environmental Impact Statements Produced between 1993 and 1997”, Journal of Environmental Planning and Management, том 43, № 1, январь 2000 г., с. 71–97.

128

Ibid.

129

BVU, Hensch and Boesefeldt, PLANCO, Analyse des BVWP-Verfahrens in Methodik und Ablauf (Bonn: Bundesminister für Verkehr [German Federal Ministry for Transport], 1997).

130

EU Commission, Guidelines for the Construction of a Transeuropean Transport Network, EU Bulletin L228 (Brussels: EU Commission, 1996).

131

Graham Wood, “Post-development Auditing of EIA Predictive Techniques: A Spatial Analytical Approach”, Journal of Environmental Planning and Management, том 42, № 5, сентябрь 1999 г., с. 684, 687; Dipper, Jones and Wood, “Monitoring and Post-auditing in Environmental Impact Assessment: A Review”, с. 744.

132

Ralf C. Buckley, “Auditing the Precision and Accuracy of Environmental Impact Predictions in Australia”, Environmental Monitoring and Assessment, том 18, 1991; Buckley, “How Accurate are Environmental Impact Predictions?”, Ambio, том 20, №№ 3–4, 1991.

133

Paul J. Culhane, “The Precision and Accuracy of U. S. Environmental Impact Statements”, Environmental Monitoring and Assessment, том 8, № 3, 1987.

134

См. также Ronald Bisset, “Post Development Audits to Investigate the Accuracy of Environmental Impact Predictions”, Zeitschrift für Umweltpotitik, том 7, № 4, 1984, с. 463–84; Larry W. Canter, “Impact Prediction Auditing”, The Environmental Professional, том 7, № 3, 1985, с. 255–64; United Nations Economic Commission for Europe, Post-project Analysis in Environmental Impact Assessment (New York: United Nations Publications, 1990); John Glasson, “Life After The Decision: The Importance of Monitoring in EIA”, Built Environment, том 20, № 4, 1994, с. 309–20; Ashley Bird and Riki Therivel, “Post-auditing of Environmental Impact Statements Using Data Held in Public Registers of Environmental Information”, Project Appraisal, том 11, № 2, июнь 1996 г., с. 105–16.

135

Buckley, “Auditing the Precision and Accuracy of Environmental Impact Predictions in Australia”, с. 20. См. также критические замечания Алхо (Alho), который утверждает, что причиной пессимистического взгляда Бакли (Buckley) на точность прогнозируемых данных является, главным образом, его статистический подход, тогда как базовые данные позволяют делать более позитивные выводы; Juha М. Alho, “The Accuracy of Environmental Impact Assessments: Skew Prediction Errors”, Ambio, том 21, № 4, 1992, с. 322–3. См. также Buckley’s refutation of Alho’s argument: Buckley, “Response to Comment by J. M. Alho”, Ambio, том 21, № 4, 1992, с. 323–4.

136

Christopher Wood, Ben Dipper and Carys Jones, “Auditing the Assessment of the Environmental Impacts of Planning Projects”, Journal of Environmental Planning and Management, том 43, № 1, январь 2000 г.

137

Kim Lynge Nielsen, “Environmental Appraisal of Large Scale Transport Infrastructure Projects”, unpublished Ph. D dissertation (Aalborg: Aalborg University, Department of Development and Planning, 2000).

138

Sund & Bælt, Storebælt og miljøet (Копенгаген: Холдинг Sund & Bælt, 1999), с. 14–16; Sund & Bælt, “Omkostninger og fordele ved miljøprioritering”, unpublished paper (Копенгаген: Sund & Bælt, 14 апреля 2000 г.).

139

Sund & Bælt, Storebælt og miljøet, с. 7.

140

Sund & Bælt, “Omkostninger og fordele ved miljøprioritering”, с. 2.

141

Sund & Bælt, Storebælt og miljøet, с. 4, 31–6. Ministry of Environment and Energy, Ministry of Transport and the Control and Steering Group for the Øresund Link, Afslutningsrapport от miljøet og Øresundsforbindelsens kyst-til-kyst anlæg, 11, halvårsrapport (Copenhagen; Authors, 2001).

142

Ibid., с. 4. Окончательная документация по воздействию на морскую флору и фауну была недоступна во время написания этой книги.

143

Ibid., с. 64.

144

Ibid.

145

Henrik Duer, “Øst-Vest trafikkens energiforbrug næsten uændret”, Transportrådets Nyhedsbrev, № 3, сентябрь 1999 г., с. 10.

146

Ibid., с. 9.

147

Henrik Duer, “Energiforbrug i Øst-Vest trafikken”, unpublished paper (Lyngby: Cowi, 14 сентября 1999 г.).

148

См. также David R. McCallum, “Follow-Up to Environmental Impact Assessment: Learning from the Canadian Government Experience”, Environmental Monitoring and Assessment, том 8, № 3, 1987, с. 199–215; Edwin D. Pentecost, “Managing Large-Scale Environmental Impact Assesiments”, Impact Assessment Bulletin, том 9, № 4, 1991, с. 35–40; Robert B. Beattie, “Everything You Already Know About EIA (But Don’t Often Admit)”, Environmental Impact Assessment Review, том 15, № 2, март 1995 г., с. 109–14; David P. Lawrence, “Quality and Effectiveness of Environmental Impact Assessments: Lessons and Insights from Ten Assessments in Canada”, Project Appraisal, том 12, № 4, декабрь 1997 г., с. 219–32; Joseph S. Szyliowicz, “Decision Making for Sustainable Development: Towards a New Paradigm”, paper prepared for IPSA World Congress, Seoul, Korea, August 1997; Wen-Shyan Leu, W. P. Williams and A. W. Bark, “Evaluation of Environmental Impact Assessment in Three Southeast Asian Nations”, Project Appraisal, том 12, № 2, июнь 1997 г., с. 89–100; John Glasson et al., “EIA – Learning from Experience: Changes in the Quality of Environmental Impact Statements for UK Planning Projects”, Journal of Environmental Planning and Management, том 40, № 4, 1997, с. 451–64; Wood, Dipper and Jones, “Auditing the Assessment of the Environmental Impacts of Planning Projects”, с. 23–47.

149

См. также Timothy O’Riordan, Major Projects and the Environmental Movement, Major Projects Association Technical Paper, no. 5 (Oxford: Major Projects Association, April 1988); Paul Charest, “Aboriginal Alternatives to Megaprojects and Their Environmental and Social Impacts”, Impact Assessment, том 13, № 4, 1995, с. 371–86; Yuen Ching Ng and W. R. Sheate, “Environmental Impact Assessment of Airport Development Proposals in the United Kingdom and Hong Kong: Who Should Participate?” Project Appraisal, том 12, № 1, март 1997 г., с. 11–24; Anne Shepherd and Christi Bowler, “Beyond the Requirements: Improving Public Participation in EIA”, Journal of Environmental Planning and Management, том 40, № 6, 1997, с. 725–38; Hugh Ward, “Citizens’ Juries and Valuing the Environment: A Proposal”, Environmental Politics, том 8, № 2, лето 1999 г., с. 75–96; John Randolph and Michael Bauer, “Improving Environmental Decision-Making Through Collaborative Methods”, Policy Studies Review, том 16, № 3–4, осень-зима 1999 г., с. 168–91; Juan R. Palerm, “An Empirical-Theoretical Analysis Framework for Public Participation in Environmental Impact Assessment”, Journal of Environmental Planning and Management, том 43, № 5, сентябрь 2000 г., с. 581–600.

150

По вопросу оценки риска в оценке экологического воздействия см.: М. Carlota Arquiaga, Larry W. Canter and Deborah Imel Nelson, “Risk Assessment Principles in Environmental Impact Studies”, The Environmental Professional, том 14, № 3, 1992, с. 204–19; Audrey M. Armour, “Risk Assessment in Environmental Policymaking”, Policy Studies Review, том 12, №№ 3–4, осень-зима 1993 г., с. 178–196; Joshua Lipton et al., “A Paradigm for Ecological Risk Assessment”, Environmental Management, том 17, № 1, 1993, с. 1–5; National Research Council, Issues in Risk Assessment: A Paradigm for Ecological Risk Assessment (Washington, DC: National Academy Press, 1993); O. A. Sankoh, “An Evaluation of the Analysis of Ecological Risks Method in Environmental Impact Assessment”, Environmental Impact Assessment Review, том 16, № 3, май 1996 г., с. 183–8.

151

См. также Maria Rosário Partidário, “Strategic Environmental Assessment: Key Issues Emerging from Recent Practice”, Environmental Impact Assessment Review, том 16, № 1, январь 1996 г., с. 31–55; Tim Richardson, “The Trans-European Transport Network: Environmental Policy Integration in the European Union”, European Urban and Regional Studies, том 4, № 4, 1997, с. 333–46.

152

Funtowicz and Ravetz, “Three Types of Risk Assessment and the Emergence of Post-normal Science”, in Krimsky and Golding, eds., Social Theories of Risk, с. 270–71.

153

Больше информации по экологическому мониторингу и контролю, см.: Ralf С. Buckley, “Environmental Audit: Review and Guidelines”, Environment and Planning Law Journal, том 7, № 2, июнь 1990 г., с. 127–41; Larry W. Canter, “The Role of Environmental Monitoring in Responsible Project Management”, The Environmental Professional, том 15, № 1, 1993, с. 76–87; Neil Gunningham, “Environmental Auditing: Who Audits the Auditors?”, Environmental and Planning Law Journal, том 10, № 4, 1993, с. 229–38; Helmut Karl, “Better Environmental Future in Europe Through Environmental Auditing?”, Environmental Management, том 18, № 4, 1994, с. 617–21; Dixon Thompson and Melvin J. Wilson, “Environmental Auditing: Theory and Applications”, Environmental Management, том 18, № 4, 1994, с. 605–15; Peter Bein and Mike Kawczynski, “Environmental Accounting Applied to Greater Vancouver Transportation System Planning”, paper presented to the 76th Annual Meeting of the Transportation Research Board (Washington, DC: Transportation Research Board, January 1997).

154

Wood, Dipper and Jones, “Auditing the Assessment of the Environmental Impacts of Planning Projects”, с. 46; Dipper, Jones and Wood, “Monitoring and Post-auditing in Environmental Impact Assessment: A Review”, с. 744.

155

В ряде недавних исследований, проведенных в США, Германии, Японии, Мексике, Швеции и Великобритании, говорится о выявленном значительном влиянии инфраструктурных инвестиций на развитие экономики вследствие сокращения издержек производства. См.: D. A. Aschauer, “Is Public Expenditure Productive?”, Journal of Monetary Economics, том 23, 1989, с. 177–200 and Aschauer, “Public Infrastructure Investment: A Bridge to Productivity Growth?”, Public Policy Brief 4 (Annandale-on-Hudson, NY: Bard College, Jerome Levy Economic Institute, 1993). Эти исследования были подвергнуты критике, поскольку они не показывали, действительно ли инвестиции в инфраструктуру привели к экономическому росту, а не наоборот, и поскольку другие факторы, которые могут вызвать и экономический рост, и инвестиции в инфраструктуру, не принимались во внимание. См.: World Bank, World Development Report 1994: Infrastructure for Development, с. 14–15. См. также Arturo Israel, “Issues for Infrastructure Management in the 1990s”, World Bank Discussion Papers, № 171, Washington, DC: World Bank, 1992. Как показывает Уинстон, результаты исследования 1989 г., проведенного Ашауером (Aschauer), нереалистичны, поскольку они предлагают соотношение затрат и выгод для инвестиций в инфраструктуру 10:1, а такой доход неправдоподобен и никогда не был зафиксирован в фактических оценках; Clifford Winston, “Efficient Transportation Infrastructure Policy”, Journal of Economic Perspective, том 5, № 1, зима 1991 г., с. 113–27. Утверждалось, что исследование Ашауера просто показывает, что кривые временной зависимости производительности и роста государственных инвестиций сходны – обе поднимались в 1950-х и 1960-х гг., и опускались в 1970-х и 1980-х гг., и что это соотношение вызывает сильно раздутые оценки дохода на государственные инвестиции в инфраструктуру; см.: Charles L. Schultze, “The Federal Budget and the Nation’s Economic Health”, in Henry Aaron, ed., Setting National Priorities: Policy for the Nineties (Washington, DC: Brookings Institution, 1990). Комплексный анализ дебатов и критики «макроэкономического подхода», представленного Ашауером, см.: Edward M. Gramlich, “Infrastructure Investment: A Review Essay”, Journal of Economic Literature, том 32, сентябрь 1994 г., с. 1176–96; см. также Damian J. Kulash, “Economic Returns from Transportation Investment”, Transportation Quarterly, том 51, № 3, лето 1997 г., с. 8–19.

156

Khan and Jomo, eds., Rents, Rent-Seeking and Economic Development: Theory and Evidence in Asia; Peter Boothroyd et al., “The Need for Retrospective Impact Assessment: The Megaprojects Example”, Impact Assessment, том 13, № 3, сентябрь 1995 г., с. 253–71.

157

Cm. Herbert Mohring, “Maximising, Measuring and Not Double Counting Transportation-Improvement Benefits: A Primer on Closed– and Open-Economy Cost-Benefit Analysis”, Transportation Research, B, том 27B, № 6, 1993, с. 413–24 and Curt Carnemark, Jaime Biderman and David Bovet, The Economic Analysis of Rural Road Projects, World Bank Staff Working Papers, no. 214 (Washington, DC: World Bank, 1984).

158

A. J. Venables and M. Gasiourek, “Evaluating Regional Infrastructure: A Computable Approach”, paper, London School of Economics, 1996.

159

Roger W. Vickerman, “The Channel Tunnel and Regional Development: A Critique of an Infrastructure-Led Growth Project”, Project Appraisal, том 2, № 1, март 1987 г., с. 38.

160

Ibid., с. 40.

161

Ibid.

162

Roger Vickerman, “Long Term Impacts of the Channel Tunnel: Methodology and Evidence”, paper for International Research Seminar on the Regional Development Impacts of the Øresund Bridge, Copenhagen, 28–29 ноября 1999 г., с. 11–12.

163

Danish Transport Council, “Regionaløkonomiske effekter af investeringer i trafikinfrastruktur: Notat til Trafikministeren”, in Danish Transport Council, Fire baggrundsnotater til trafik 2005, Notat no. 93:09 (Copenhagen; Transportrådet (Danish Transport Council), December 1993), с. 7. Два других отчета, выпущенных Транспортным советом Дании, содержат дополнительные данные по Дании и другим странам, имеющие отношение к теме этой главы: см. Anne-Mette Hjalager, “Transportinfrastruktur og regional udvikling: Danske un dersøgelser”, Transportrådet, Notat no. 93:07 (Copenhagen: Transportrådet, December 1993); and Bjarne Madsen, Chris Jensen-Butler and Thomas Bue Вjørnег, Transportinfrastruktur og regional udvikling: Udenlandske undersøgelser, Transportrådet, Notat no. 93:06 (Copenhagen: December 1993).

164

Christian Wichmann Matthiesen and Åke E. Andersson, Øresundsregionen: Kreativitet, Integration, Vækst (Copenhagen: Munksgaard, 1993) and Den svenska Øresundsdelegationens Plan– och Miljögrupp, Øresundsforbindelser: Planerings– och miljöfrågor, DsK 1978:6, Stockholm: Den svenska Öresundsdelegation, 1978.

165

Matthiesen and Andersson, Öresundsregionen.

166

Henry Tordenström, Trafik– och näringslivseffekter av broar och andra trafiklänkar: Internationella erfarenheter av genomförda projekt (Malmö: Stadskontoret, 1991).

167

Koschatzky, “A River is a River: Cross-Border Networking Between Baden and Alsace”, с. 429–49.

168

Hjalager, Transportinfrastruktur, с. 6; David Hurdle, “Does Transport Investment Stimulate Economic Activity?”, The Planner, том 78, № 9, май 1992 г. См. также Geir Olav Ryntveit and Jon Inge Lian, Ringvirkninger av endret veitilgjenglighet, TØI-rapport 168, Oslo, n. p., 1993; Department of the Environment, Transport and the Regions, Transport and the Economy (London: Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment, 1999); Roger Vickerman, “Economic Impacts of Large Transport Infrastructure Projects”, paper for Symposium on Effects of a Maglev-Train Schiphol-Groningen, Groningen, 17 ноября 2000 г.

169

Cm. e. g. ibid., and Hurdle, “Does Transport Investment Stimulate Economic Activity?”

170

J. S. Dodgson, “Motorway Investment, Industrial Transport Costs, and Sub-regional Growth: A Case Study of the M62”, Regional Studies, том 8, 1973, с. 75–91. См. также Robert Cervero and John Landis, “Assessing the Impacts of Urban Rail Transit on Local Real Estate Markets Using Quasi-experimental Comparisons”, Transportation Research, Часть A, том 27A, № 1, 1993, с. 13–22; Sarah Stewart Wells and Bruce G. Hutchinson, “Impact of Commuter-Rail Services in Toronto Region”, Journal of Transportation Engineering, том 122, № 4, июль-август 1996 г., с. 270–5.

171

World Bank, World Development Report; Transportrådet, 1993, “Regionaløkonomiske effekter of investeringer…”, and Hjalager, Transportinfrastruktur. См. также Dieter Biehl, The Contribution of Infrastructure to Regional Development, Final Report, Infrastructure Study Group (Luxembourg: Commission of the European Communities, 1986).

172

J. Morlok, “Baden Airpark and its Importance for the High Technology Region of Karlsruhe”, paper presented at Seminar on Soft Factors in Spatial Dynamics, University of Karlsruhe, февраль 1998 г.

173

См. также David Lewis, “The Future of Forecasting: Risk Analysis as a Philosophy of Transportation Planning”, TR News, № 177, март 1995 г., с. 3–9; больше информации по проблеме прогнозирования эффективности; and Steven Schnaars, Megamistakes: Forecasting and the Myth of Technological Change (Нью-Йорк: Free Press, 1989).

174

В этой главе основной акцент делается на экономических и финансовых рисках. См. главу 5 относительно экологических рисков.

175

Введение в анализ риска, см.: David В. Hertz and Howard Thomas, Risk Analysis and Its Applications (New York: John Wiley & Sons Ltd, 1984); Dale Cooper and Chris Chapman, Risk Analysis for Large Projects: Models, Methods, and Cases (New York: John Wiley & Sons, 1987); M. Granger Morgan, Max Henrion and Mitchell Small, Uncertainty: A Guide to Dealing with Uncertainty in Quantitative Risk and Policy Analysis (Cambridge University Press, 1990); Savvakis Savvides, “Risk Analysis in Investment Appraisal”, Project Appraisal, том 9, № 1, март 1994 г., с. 3–18; Jaeger, Renn, Rosa and Webler, Risk, Uncertainty and Rational Action.

176

Теоретические подходы к проблеме риска, см.: Kenneth J. Arrow and Robert С. Lind, “Uncertainty and the Evaluation of Public Investment Decisions”, American Economic Review, том 60, 1970, с. 364–378 and Krimsky and Golding, eds., Social Theories of Risk.

177

Цитируется по “Under Water Over Budget”, The Economist, 7 октября 1989 г., с. 37–8. Mâitre d’Oeuvre – организация, учрежденная для контроля планирования и реализации проекта туннеля под Ла-Маншем. Она была основана в 1985 г. и до 1988 г. представляла владельцев. С 1988 г. она вернулась к независимой позиции. См.: Major Projects Association, Beyond 2000: A Source Book for Major Projects, с. 151–3.

178

The Economist, с. 37.

179

Danish Parliamentary Committee on Public Works, “Udvalgets spørgsmål til ministeren for offentlige arbejder og dennes besvarelse heraf”, annex to “Betænkning over Forslag til lov om anlæg af fast forbindelse over Storebælt”, report from the Parliamentary Committee on Public Works, 19 мая 1987 г., с. 21.

180

Mette K. Skamris and Bent Flyvbjerg, “Inaccuracy of Traffic Forecasts and Cost Estimates on Large Transport Projects”, Transport Policy, том 4, № 3, 1997, с. 141–6.

181

Проводились анализы эксплуатационного риска, например, анализы рисков столкновений и погодных рисков. В этой книге основное внимание уделяется анализу финансового, экономического и экологического рисков.

182

Økonomigruppen (The Economy Group), “Notat om Øresundsforbindelsens driftsøkonomiske rentabilitet”, Copenhagen: Ministry of Transport, Ministry of Finance, Road Directorate, Danish State Railways, 2 октября 1990 г.), с. 6.

183

Danish Auditor-General, Beretning til statsrevisorerne om udviklingen i de økonomiske overslag vedrørende Øresundsforbindelsen, с. 12.

184

Ibid., с. 11–12.

185

Ibid., с. 12.

186

Ibid., с. 11.

187

Ibid., с. 13.

188

World Bank, Economic Analysis of Projects: Towards a Results-Oriented Approach to Evaluation, ECON Report, с. 29–30. См. также: David Lewis, “The Future of Forecasting”.

189

Blanc, Brossier, Bernardini and Gerard, Rapport de la Mission sur la Projet de TGV-Est Europeen. Строительство высокоскоростных железнодорожных линий (TGV) во Франции характеризовалось лишь небольшими перерасходами средств. Перерасход средств для TGV Sud-Est и TGV Atlantique составил всего 0,86 процента, для TGV Nord – 2,6 процента, тогда как самый большой перерасход средств, зарегистрированный на тот момент, был для линии TGV Rhône-Alpes.

190

Morris and Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management (Нью-Йорк: Wiley & Sons, 1987), с. 13.

191

World Bank, World Development Report 1994: Infrastructure for Development; Peter K. Nevitt, Project Financing (London: Euromoney Publications, 1983); Carl R. Beidleman, Donna Fletcher and David Veshosky, “On Allocating Risk: The Essence of Project Finance”, Sloan Management Review, том 31, № 3, весна 1990 г.

192

Robert C. Lind, ed„Discounting for Time and Risk in Energy Policy (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1982).

193

Ibid., and W. F. Sharp, Investments (Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1978).

194

Lind, Discounting for Time, and Department of Finance, Australia: “The Choice of Discount Rate for Evaluating Public Sector Investment Projects: A Discussion Paper” (Canberra: Department of Finance, ноябрь 1987 г.).

195

Данные предоставлены Европейским банком реконструкции и развития.

196

Личное общение, архив авторов.

197

World Bank, World Development Report 1994, с. 91, 100.

198

Личное общение с Great Belt Ltd.

199

World Bank, Economic Analysis of Projects, с. 22.

200

Ibid., с. ii, 22.

201

Теоретические подходы к управлению риском, см. James G. March and Zur Shapira, “Managerial Perspectives on Risk and Risk Taking”, Management Science, том 33, № 11, ноябрь 1987 г., с. 1404–18; Keith Redhead and Steward Hughes, Financial Risk Management (Aldershot: Gower, 1988); Jean Couillard, “The Role of Project Risk in Determining Project Management Approach”, Project Management Journal, том 26, № 4, 1995, с. 3–15. Kenneth J. Arrow, “The Theory of Risk-Bearing: Small and Great Risks”, Journal of Risk and Uncertainty, том 12, №№ 2–3, 1996, с. 103–11. См. также Т. Webler, H. Rakel and R. J. S. Ross, “A Critical Theoretic Look at Technical Risk Analysis”, Industrial Crisis Quarterly, том 6, 1992, с. 23–38. Практические подходы к управлению риском, см. Council of Standards Australia, and Council of Standards New Zealand, Risk Management, AS/NZS 4360:1995 (Homebush: Standards Australia, and Wellington: Standards New Zealand, 1995); Tim Boyce, Commercial Risk Management: How to Identify, Mitigate and Avoid the Principal Risks in Any Project (London: Thorogood, 1995).

202

Arrow and Lind, “Uncertainty and the Evalution of Public Investment Decisions”.

203

См. также J. G. Morone and E. J. Woodhouse, Averting Catastrophe: Strategies for Regulating Risky Technologies (Berkeley: University of California Press, 1986), and W. T. Singleton and Jan Hovden, eds., Risk and Decisions (New York: John Wiley & Sons, 1987).

204

По анализу подхода к разработке проекта туннеля под Ла-Маншем см. главу 9.

205

Другая критика традиционного подхода к разработке и экспертизе мегапроектов, см.: Paul R. Schulman, Large-Scale Policy Making (New York: Elsevier, 1980); О. P. Kharbanda and E. A. Stallworthy, How to Learn from Project Disasters: True-Life Stories with a Moral for Management (Aldershot: Gower, 1983); Victor Bignell and Joyce Fortune, Understanding Systems Failures (Manchester University Press, 1984); Schnaars, Megamistakes: Forecasting and the Myth of Technological Change; David Collingridge, The Management of Scale: Big Organizations, Big Decisions, Big Mistakes (London: Routledge, 1992); Szyliowicz and Goetz, “Getting Realistic About Megaproject Planning: The Case of the New Denver International Airport”, с. 347–67; Ingemar Ahlstrand, Från särintresse till allmänintresse: Om beslutsunderlagets centrala betydelse med exempel från Øresundsbron och Dennispaketet (Stockholm: SNS Förlag, 1995); Martin H. Krieger, ed., “Big Decisions, Big Projects, Big Plans”, book manuscript (Los Angeles, CA: University of Southern California, School of Urban Planning and Development, undated).

206

Передача ресурсов и политического престижа на ранней стадии в сочетании с чрезмерным вниманием к техническим решениям (по сравнению с особым вниманием к политическим целям: см. следующий пункт в основном тексте) – классический пример того, как общества втягиваются в невыполнимые проекты. См. Elliot J. Feldman, “Patterns of Failure in Government Megaprojects: Economics, Politics, and Participation in Industrial Democracies”, in Samuel P. Huntington and Joseph S. Nye, Jr, eds., Global Dilemmas (Cambridge, MA: Harvard University, Center for International Affairs, and Lanham, MD: University Press of America, 1985); Gerald M. Steinberg, “Large-Scale National Projects as Political Symbols: The Case of Israel”, Comparative Politics, том 19, № 3, апрель 1987 г., с. 331–46; James Maxwell et al., “Locked on Course: Hydro-Quebec’s Commitment to Mega-projects”, Environmental Impact Assessment Review, том 17, № 1, 1997, с. 19–38.

207

David Collingridge, “Undemocratic Technology: Big Organization, Big Governments, Big Projects and Big Mistakes”, paper presented at Technological Strategies for the New Europe, International Seminar, UNESCO, undated.

208

Claus Hedegaard Sørensen, Slår bro fra kyst til kyst: en analyse af Social-demokratiet og Øresundsforbindelsen (Århus: Hovedland, 1993); Gunnar Falkemark, Öresundsbron: Hur de avgörande besluten togs, Rapport (Stockholm: Naturskyddsföreningen, 1992); Ahlstrand, Från särintresse till allmänintresse, гл. 2.

209

См. также John F. L. Ross, “When Co-operation Divides: Øresund, the Channel Tunnel and the New Politics of European Transport”, Journal of European Public Policy, том 2, № 1, март 1995 г., с. 115–46.

210

См., например, Barry Eichengreen, Financing Infrastructure in Developing Countries: Lessons From the Railway Age, Policy Research Working Paper no. 1379 (Washington, DC: World Bank, 1994).

211

Vincent Wright, ed., Privatization in Western Europe: Pressures, Problems and Paradoxes (London: Pinter Publishers, 1994); Paul Seidenstat, “Privatization: Trends, Interplay of Forces, and Lessons Learned”, Policy Studies Journal, том 24, № 3, 1996, с. 464–77.

212

Elizabeth Е. Bailey and Janet Rothenberg Pack, eds., The Political Economy of Privatization and Deregulation (Aldershot: Edward Elgar, 1995). По приватизации в транспортном секторе, см. José A. Gómez-Ibáňez and John R. Meyer, Going Private: The International Experience with Transport Privatization (Washington, DC: Brookings Institution, 1993); John Archer and Tracy Dunleavy, “Rethinking Transportation Financing Policies”, Transportation Quarterly, том 50, № 3, лето 1996 г., с. 131–44; Jonathan E. D. Richmond, The Private Provision of Public Transport (Cambridge, MA: Harvard University Taubman Center for State and Local Government, 2001).

213

Из очень многих источников по этому и другим вопросам, касающимся приватизации, см.: Kate Ascher, The Politics of Privatization: Contracting Out Public Services (New York: St Martin’s Press, 1987); Steve H. Hanke, ed., Prospects for Privatization (New York: Academy of Political Science, 1987); Ronald С. Мое, “Exploring the Limits of Privatization”, Public Administration Review, том 47, № 6, 1987, с. 453–60; Sheila B. Kamerman and Alfred J. Kahn, eds., Privatization and the Welfare State (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1989); and Bruce A. Wallin, “The Need for a Privatization Process: Lessons from Development and Implementation”, Public Administration Review, том 51, № 1, 1997, с. 11–20; Elliott D. Sclar, You Don’t Always Get What You Pay For: The Economics of Privatization (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2000).

214

Финансы проекта можно определить как финансы, привлеченные благодаря достоинствам самого проекта. Проект становится источником выплат, то есть после его завершения его денежный поток используется для выплаты кредитов. Считается, что финансирование проекта является безоборотным, когда выплаты кредиторам производятся исключительно из денежного потока, порожденного проектом, или, в случае полного провала, из стоимости активов проекта. Кредиторы также могут иметь ограниченный доступ к активам компании-учредителя, финансирующей проект.

215

S. С. McCarthy and R. L. К. Tiong, “Financial and Contractual Aspects of Build-Operate-Transfer Projects”, International Journal of Project Management, том 9, № 4, ноябрь 1991 г., с. 222–7; Philip Blackshaw, John Flora and Richard Scurfield, “Motorways by ВОТ: Political Dogma or Economic Rationality?”, in Financing Transport Infrastructure (London: PTRC Publications, 1992), с. 1–13; Jens Vestgaard, “International Experience with Contractor Driven ВОТ Concessions. Case: A Contractor Promotes а ВОТ Project with MOT in a Developing Country”, с. 419–29, in Harry Lahrmann and Leif Hald Pedersen, eds., Trafikdage på Aalborg Universitet ‘96 (Aalborg: Danish Transport Council and Aalborg University Transport Research Group, 1996).

216

IFC, The International Finance Corporation является членом World Bank Group. Компания вкладывает инвестиции в коммерческие предприятия, обычно без государственных гарантий. Gary Bond and Laurence Carter, “Financing Private Infrastructure Projects: Emerging Trends from IFC’s Experience”, IFC Discussion Paper Number 23, Washington, DC, 1994, p. x; World Bank, World Development Report, 1994: Infrastructure for Development, с. 100.

217

Peter Moles and Geoffrey Williams, “Privately Funded Infrastructure in the UK: Participants’ Risk in the Skye Bridge Project”, Transport Policy, том 2, № 2, 1995, с. 129–34.

218

Stephen Lockwood, Ravindra Verma and Michael Schneider, “Public-Private Partnerships in Toll Road Development: An Overview of Global Practices”, Transportation Quarterly, том 54, № 2, весна 2000 г., с. 77–91.

219

World Bank, World Development Report 1994 and Gordon Mills, “Commercial Funding of Transport Infrastructure: Lessons from Some Australian Cases”, Journal of Transport Economics and Policy, том 25, № 3, сентябрь 1991 г., с. 279–98.

220

Moles and Williams, “Privately Funded Infrastructure in the UK: Participants’ Risk in the Skye Bridge Project”.

221

Major Projects Association, Beyond 2000: A Source Book for Major Projects, с. 166.

222

Cм. Tony Ridley, “The Chunnel”, Land and Infrastructure, undated, с. 14–19, and Major Projects Association, Beyond 2000, с. 161–74.

223

Ridley, “The Chunnel”, and Major Projects Association, Beyond 2000.

224

Cм., например, Asian Development Bank, Developing Best Practices for Promoting Private Sector Investment in Infrastructure: Roads (Manila, Philippines, 2000).

225

Cм. National Audit Office, The Private Finance Initiative: The First Four Design, Build, Finance and Operate Roads Contracts, Report by the Comptroller and Auditor-General, London, 28 January 1998.

226

См. также Mills, “Commercial Funding”.

227

Lockwood, Verma and Schneider, “Public-Private Partnerships in Toll Road Development”, с. 77–91. В отношении частного финансирования железных дорог, мы отсылаем читателя к обширному британскому опыту; см., например, С. A. Nash, “Developments in Transport Policy; Rail Privatisation in Britain”, Journal of Transport Economics and Policy, том 27, № 3, 1993, с. 317–22; and John Preston, “The Economics of British Rail Privatization: An Assessment”, Transport Reviews, том 16, № 1, 1996, с. 1–21. См. также Gómez-Ibáňez and Meyer, Going Private, and Ravi Ramamurti, “Testing the Limits of Privatization: Argentine Railroads”, World Development, том 25, № 12, декабрь 1997 г., с. 1973–93.

228

Этот раздел по платным дорогам во Франции и Испании в основном базируется на работе Gómez-Ibáňez and Meyer, Going Private. См. также Alain Fayard, “Overview of the Scope and Limitations of Public-Private Partnerships”, Seminar of Public-Private Partnerships (PPPs) in Transport Infrastructure Financing, European Conference of Ministers of Transport, Paris, 1999. Что касается опыта Франции относительно частного финансирования, см. также Claude Martinand, ed., Private Financing of Public Infrastructure: The French Experience (Paris: Ministry of Public Works, Transportation and Tourism, 1994); and G. Charpentier, “Lessons to Be Learned from an Experience of Completely Private Financing”, Routes/Roads, том 11, № 283, 1994, с. 82–5.

229

Очевидно, до десяти лет.

230

Antonio Estache and Ginés de Rus, eds., Privatization and Regulation of Transport Infrastructure: Guidelines for Policymakers and Regulators, World Bank Development Studies (Washington, DC: World Bank, 2000), с. 246.

231

Asian Development Bank, Developing Best Practices.

232

World Bank, World Development Report 1994.

233

Gómez-Ibáňez and Meyer, Privatization and Regulation, and Gordon J. Fielding and Daniel B. Klein, “How to Franchise Highways”, Journal of Transport Economics and Policy, том 27, № 2, май 1993 г., с. 113–30. Относительно опыта приватизации частного транспорта, см. Matthew G. Karlaftis, Jason S. Wasson and Erin S. Steadham, “Impacts of Privatization on the Performance of Urban Transit Systems”, Transportation Quarterly, том 51, № 3, лето 1997 г., с. 67–79; and Richmond, The Private Provision of Public Transport.

234

World Bank, World Development Report 1994, Major Projects Association, Beyond 2000, с. 265, and Asian Development Bank, Developing Best Practices.

235

Major Projects Association, Beyond 2000, с. 262–4.

236

Asian Development Bank, Developing Best Practices.

237

Estache and de Rus, eds., Privatization and Regulation, с. 239.

238

Ibid., с. 256–7.

239

Asian Development Bank, Developing Best Practice.

240

National Audit Office, Private Finance Initiative.

241

Nils Bruzelius: Кöра väg eller köpa vägtjänster: En analys av nya metoder för finansiering av vägar? (Lund: Institute of Economic Research, Lund University, 1998). Больше о приватизации в Германии и Великобритании, см. Nikolaos Zahariadis and Christopher S. Allen, “Ideas, Networks, and Policy Streams: Privatization in Britain and Germany”, Policy Studies Review, том 14, №№ 1–2, весна-лето 1995 г., с. 71–98. Относительно приватизации в Европе и ее взаимосвязи с изменениями в законодательных и нормативных актах, см. Michael Moran and Tony Prosser, eds., Privatization and Regulatory Change in Europe (Milton Keynes: Open University Press, 1994).

242

Недавний отчет показывает невозможность использования рынка долгосрочного ссудного капитала и теневых сборов для сокращения затрат на риск из-за неопределенности будущего объема перевозок, и фактическая структура теневых сборов, используемая сегодня, подтверждает это. Для проектов DBFO доходы подрядчиков – в данном случае это специальные проектные компании – таким образом, не являются прямой функцией объема перевозок; скорее, средний доход на единицу транспорта обычно резко сокращается вместе с объемом перевозок. Таким образом, связь между объемом перевозок и ежегодным доходом значительно ослабевает, что может расцениваться как ответ рынка долгосрочного ссудного капитала на ситуацию, когда его просят сделать то, что он не сделать не в состоянии. Другими словами, ответом становится перепланировка структуры теневых сборов таким образом, чтобы будущий объем перевозок не являлся главным определяющим фактором финансового состояния проекта. См.: Bruzelius, Кöра väg eller köpa vägtjänster.

243

Danish ministries of Finance and Trade, Alternativ finansiering av infrastrukturprojekt (Stockholm Finansdepartementet and Näringsdepartementet, 2000).

244

Bruzelius, Кöра väg eller köpa vägtjänster.

245

С. M. Tarn, “Build-Operate-Transfer Model for Infrastructure Developments in Asia: Reasons for Successes and Failures”, International Journal of Project Management, том 17, № 6, декабрь 1999 г., с. 377–82.

246

Major Projects Association, Beyond 2000, с. 174. См. также Cal Clark, John G. Heilman and Gerald W. Johnson, “Privatization: Moving Beyond Laissez Faire”, Policy Studies Review, том 14, №№ 3–4, осень-зима 1995 г., с. 395–406.

247

См. также Barry Bozeman, “Exploring the Limits of Public and Private Sectors: Sector Boundaries as Maginot Line”, Public Administration Review, том 48, № 2, 1988, с. 672–3; Christine Kessides, Institutional Options for the Provision of Infrastructure, World Bank Discussion Papers, no. 212 (Washington, DC: World Bank, 1993); Francis J. Leazes Jr, “Public Accountability: Is It a Private Responsibility?”, Administration and Society, том 29, № 4, сентябрь 1997 г., с. 395–41; Robert S. Gilmour and Laura S. Jensen, “Reinventing Government Accountability: Public Functions, Privatization, and the Meaning of ‘State Action’”, Public Administration Review, том 58, № 3, май-июнь 1998 г., с. 247–58.

248

Исключением является компания Dangas, подчиняющаяся датской компании природного газа Dong.

249

Danish Ministry of Finance, Erfaringer med statslige aktieselskaber (Copenhagen: Finansministeriet (Ministry of Finance), 1993), с. 82.

250

См. также Geoffrey Vickers, The Art of Judgment: A Study of Policy Making (London: Methuen, 1968), гл. 12; Robert C. Seamans, Jr and Frederick I. Ordway, “The Apollo Tradition: An Object Lesson for the Management of Large-Scale Technological Endeavors”, Interdisciplinary Science Reviews, том 2, № 4, 1977, с. 270–304; Day and Klein, Accountabilities; B. Rosen, Holding Government Bureaucracies Accountable, 2nd edn (New York: Praeger, 1989); Michael M. Harmon, Responsibility as Paradox: A Critique of Rational Discourse on Government (Thousand Oaks, CA: Sage, 1995), гл. 7; Bovens, The Quest for Responsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organizations.

251

Jean-Michel Fourniau, “Making the Decision More Transparent: Recent Changes in the Treatment of Major Transport Infrastructure Projects in France”, unpublished paper, INRETS-DEST, Arcueil, France, undated.

252

Больше об общественном участии и эффективной коммуникации, см.: Richard D. Schwass and Brenda Fowler, “Public Involvement Throughout the Big Chute Hydroelectric Redevelopment Project”, Impact Assessment, том 11, № 4, 1993; and Toddi A. Steelman and William Ascher, “Public Involvement Methods in Natural Resource Policy Making: Advantages, Disadvantages and Trade-Offs”, Policy Sciences, том 31, № 2, 1997, с. 71–90.

253

Относительно подхода заинтересованных лиц к участию, см.: John A. Altman and Ed Petkus, Jr, “Towards a Stakeholder-Based Policy Process: An Application of the Social Marketing Perspective to Environmental Policy Development”, Policy Sciences, том 27, № 1, 1994, с. 37–51; John MacArthur, “Stakeholder Analysis in Project Planning: Origins, Applications and Refinements of the Method”, Project Appraisal, том 12, № 4, декабрь 1997 г., с. 251–65; S. Tuler, “Development of Mutual Understanding Among Stakeholders in Environmental Policy Disputes”, in Human Ecology: Progress Through Integrative Perspectives, proceedings of the 7th Society for Human Ecology Meeting (East Lansing, MI: Society for Human Ecology, April 1994), с. 280–84; Stephen M. Born et at, “Socioeconomic and Institutional Dimensions of Dam Removals: The Wisconsin Experience”, Environmental Management, том 22, № 3, 1998, с. 359–70; Bert Enserink, “A Quick Scan for Infrastructure Planning: Screening Alternatives Through Interactive Stakeholder Analysis”, Impact Assessment and Project Appraisal, том 18, № 1, март 2000 г., с. 15–22.

254

Kern Lowry, Peter Adler and Neal Milner, “Participating the Public: Group Process, Politics, and Planning”, Journal of Planning Education and Research, том 16, № 3, весна 1997 г., с. 177–87; Cheryl Simrell King, Kathryn M. Feltey and Bridget O’Neill Susel, “The Question of Participation: Toward Authentic Public Participation in Public Administration”, Public Administration Review, том 58, № 4, июль-август 1998 г., с. 317–26.

255

Interorganizational Committee on Guidelines and Principles for Social Impact Assessment, Guidelines and Principles for Social Impact Assessment, NOAA Technical Memorandum/NMFS-F/SPO-16 (Washington, DC: US Department of Commerce, 1994); John Sinclair and Alan Diduck, “Public Education: An Undervalued Component of the Environmental Assessment Public Ivolvement Process”, Environmental Impact Assessment Review, том 15, № 3, 1995, с. 219–40; Liette Vasseur et al., “Advisory Committee: A Powerful Tool for Helping Decision Makers in Environmental Issues”, Environmental Management, том 21, № 3, 1997, с. 359–65.

256

Renn, Webler and Wiedemann, eds., Fairness and Competence in Citizen Participation: Evaluating Models for Environmental Discourse. См. также Daniel J. Fiorino, “Citizen Participation and Environmental Risk: A Survey of Institutional Mechanisms”, Science, Technology, and Human Values, том 15, 1990, с. 226–43; O. Renn, T. Webler, H. Rakel, B. Johnson and P. Dienel, “A Three-Step Procedure for Public Participation in Decision Making”, Policy Sciences, том 26, 1993, с. 189–214; S. Tuler, “Learning Through Participation”, Human Ecology Review, том 5, № 1, 1998, с. 58–60; S. Tuler and T. Webler, “Voices From the Forest: What Participants Expect of a Public Participation Process”, Society and Natural Resources, том 12, 1999, с. 437–53; T. Webler, “Organizing Public Participation: A Review of Three Handbooks”, Human Ecology Review, том 3, № 1, 1997, с. 245–54.

257

В этом и в следующем параграфе цитаты из Funtowicz and Ravetz, “Three Types of Risk Assessment and the Emergence of Post-normal Science”, in Krimsky and Golding, eds., Social Theories of Risk, с. 254, 270–71, 294.

258

См. также К. P. Kearns, “Strategic Management of Accountability”, Public Administration Review, том 54, 1993, с. 185–92; and С Pollitt and H. Summa, “Performance Auditing: Travellers’ Tales”, in E. Chelimsky and W. Shadish, eds., Evaluation for the Twenty-First Century: A Resource Book (Thousand Oaks, CA: Sage, 1997).

259

В транспортном секторе функциональные требования для инвестиционных проектов все еще редкость. Сообщалось, что восемь автодорожных проектов, разработанных в течение 1990-х гг. с помощью технологии DBFO в Англии, основывались на функциональных требованиях. Однако, фактически, эти проекты основывались на традиционных технических условиях; см. National Audit Office, The Private Finance Initiative: The First Four Design, Build, Finance and Operate Roads Contracts. Заключение контрактов, основанных на функциональных требованиях, использовалось в Швеции для ряда проектов строительства дорог, хотя и в не полной мере; см., например, Torsten Grennberg and Во Grönberg, Fyra vägbyggen på funktionsentreprenad (Stockholm: Swedish National Road Administration, 1996). Заключение контрактов, основанных на функциональных требованиях, в настоящее время используется во многих странах для текущего технического обслуживания дорог, что приводит к появлению долгосрочных контрактов сроком до десяти лет; см., например: G. S. Michel, D. Palsat and С. Cawley, “Issues Relating to Performance Specifications for Roadways”, paper presented at the 1998 Annual Conference of the Transportation Association of Canada; and G. Cabana, G. Liautaud and A. Faiz, “Areawide Performance-Based Rehabilitation and Maintenance Contracts for Low-Volume Roads”, Seventh International Conference on Low-Volume Roads, 1999.

260

Paul Anand et al, “Performance Auditing in the Public Sector: Approaches and Issues in OECD Member Countries”, background paper for PUMA Symposium, OECD, Paris, 6–7 июня 1995 г.

261

Anthony A. Atkinson, John H. Waterhouse and Robert B. Wells, “A Stakeholder Approach to Strategic Performance Measurement”, Sloan Management Review, том 38, № 3, весна 1997 г., с. 25–37.

262

См., например: Bruzelius: Кöра väg eller köpa vägtjänster? En analys av nya metoder för finansiering av vägar. См. также Gómez-Ibáňez and Meyer, Going Private: The International Experience with Transport Privatization.

263

См. также Kessides, Institutional Options.

264

См., например: Dieter Helm, “British Utility Regulation: Theory, Practice, and Reform”, Oxford Review of Economic Policy, том 10, № 3, 1994, с. 17–39.

265

См.: SOU (Statens offentliga utredninger), “Citytunneln i Malmö: Betänkande av utredningen med uppdrag att lämna förslag till genomförande och finansiering av en eventuell Citytunnel i Malmö”, SOU 1994:78 (Stockholm, 1994); and Regeringens proposition 1999/2000:66: Villkoren för järnvägstrafiken på den fasta förbindelsen över Öresund m. m. (Stockholm: SOU, 16 March 2000).

266

Основано на первичных данных Государственных железных дорог Дании, 26 января 2001 г.

267

Основано на предварительных данных.

268

См. главу 9 and G. Haley, “Private Finance for Transportation and Infrastructure Projects: A View”, International Journal of Project Management, том 10, № 2, май 1992 г., с. 63–68; and Sheila Farrell, ed.. Financing Transport Infrastructure (London: PTRC Education and Research Services, 1994).

269

Eichengreen, “Financing Infrastructure in Developing Countries; Lessons from the Railway Age”.

270

В Новой Зеландии, например, в соответствии с государственной политикой, государственные предприятия должны брать займы на коммерческом рынке без гарантий. См. также: Ian Jones, Hadi Zamani and Rebecca Reehal, Financing Models for New Transport Infrastructure (Luxemburg: Office for Official Publications of the European Community, 1996).

271

Danish Parliament, “Redegørelse af 17/4 85 til Folketinget om en fast forbindelse over Store Bælt”, Redegørelse no. R 13, Copenhagen, 1985, 8907; Great Belt Ltd, Årsberetning 1987 (Copenhagen: Great Belt Ltd, 1988), с. 16.

272

Danish Ministry of Finance, Erfaringer med statslige aktiesehkaber (Copenhagen: Finansministeriet, 1993), с. 120, 122.

273

Изучение сообщения через Балтийское море было инициировано Транспортным советом Дании в 1994 г. В группу исследователей входили Бент Фливбьорг (руководитель), Нильс Брузелиус и Вернер Ротенгаттер. Группе помогали Метте Скамрис и Ким Линж Нильсен.

274

Danish Parliament, “Aftale mellem Danmarks regering og Sveriges regering om en fast forbindelse over Øresund”, Annex to Danish Parliament, “Forslag til Lov om anlæg af fast forbindelse over Øresund”.

275

Анализ полностью представлен в Транспортный совет Дании: Facts About Fehmarn Belt: Fact-finding Study on a Fixed Link Across Fehmarn Belt, Report no. 95:02; Danish Transport Council, Fehmarn Belt: Issues of Accountability. Lessons and Recommendations Regarding Appraisal of a Fixed Link Across Fehmarn Belt. См. также Nils Bruzelius, Bent Flyvbjerg and Werner Rothengatter, “Big Decisions, Big Risks: Improving Accountability in Mega Projects”, International Review of Administrative Sciences, том 64, № 3, сентябрь 1998 г., с. 423–40.

276

Главные отчеты анализа экономической целесообразности: Danish Ministry of Transport, Femer Bælt-forbindelsen: Forundersøgelser, Resumérapport (Copenhagen: Trafikministeriet (Ministry of Transport), 1999); Femer Bælt-forbindelsen: Økonomiske undersøgelser (Copenhagen: Trafikministeriet, 1999).

277

Danish Transport Council, Femer Bælt forundersøgelser: Resumé af konferencen 13. januar 2000 (Copenhagen: Transportrådet (Danish Transport Council), 2000).

278

Fehmarnbelt Development Joint Venture, Fixed Link Across Fehmarnbelt: Finance and Organisation Enquiry of Commercial Interest, Report, Executive Summary and Appendices (www.fdjv.com: Author, 2002).

279

Для осуществления наземного сообщения ожидается использование государственных средств.

280

Bundeshaushaltsordnung § 7.2; Fehmarnbelt Development Joint Venture, Fixed Link Across Fehmarnbelt.

281

Это относится к ситуации в Дании.

282

Вклад Министерства по защите окружающей среды и энергетике Дании в ответ на вопрос парламента министру транспорта, возникший после предложения парламенту начать анализ финансового риска возможного сообщения через пролив Фемарн-Бельт, 21 марта 1996 г.

283

Fehmarnbelt Development Joint Venture, Fixed Link Across Fehmarnbelt.

284

Ответ министра транспорта на вопрос члена парламента S 2275, 3 августа 1995 г.

285

Ответ министра транспорта на вопрос А, В от транспортного комитета парламента, 1 ноября 1995 г.

286

Danish Ministry of Transport, Femer Bælt-forbindelsen: Økonomiske undersøgelser; Danish Transport Council, Femer Bælt forundersøgelser, Otto Anker Nielsen, Bent Flyvbjerg and Jens Rørbech, “Notat om arbejdet med vurdering af trafikanalyser og -prognoser, Femer Bælt”, документ представлен на Конференции по Фемарн-Бельту, организованной Министерством транспорта и Транспортным советом Дании, Копенгаген, 13 января 2000 г.

287

Bjarne Madsen and Chris Jensen-Butler, De regionaløkonomiske konsekvenser af en fast Femer Bælt forbindelse (Copenhagen: AKF, 1999).

Content

Нильс Брузелиус, Вернер Ротенгаттер, Бент Фливбьорг
Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Благодарности

1. Парадокс мегапроектов

Новое явление

Общество нулевого трения

Парадокс эффективности

Риск, демократия и власть

Краткий обзор

2. Многострадальная история перерасходов

Проблема превышения расходов

Туннель под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд

Другие транспортные инфраструктурные проекты

Другие крупные проекты

Причины и неизбежность перерасхода средств

Заключение: не доверяйте сметной стоимости

3. Спрос на мегапроекты

Туннель под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд

Другие транспортные инфраструктурные проекты

Причины неудачных прогнозов спроса

Заключение: не доверяйте прогнозам движения транспорта, особенно железнодорожного

4. Реальность и вымысел в экономике мегапроектов

Туннель под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд

Двойной риск городской железной дороги

Скоростная железная дорога в Германии

Другие транспортные инфраструктурные проекты

Другие инвестиции в инфраструктуру

Проблема преувеличенной жизнеспособности

Необходим ли обман для запуска проектов?

5. Воздействие на окружающую среду и риски

Оценка воздействия на окружающую среду (EIA)

Оценка воздействия на окружающую среду в проектах туннеля под Ла-Маншем и Эресунд

Опыт Великобритании

Опыт Германии

Прогнозируемые результаты в сравнении с фактическими

На пути к лучшей практике: Большой Бельт и Эресунд

Важность аудита по факту для экологических знаний

6. Последствия для регионального и экономического развития

Транспортная инфраструктура и экономическое развитие

Эмпирические данные

Уроки влияния на развитие

7. Работа с риском

Важность анализа риска

Туннель под Ла-Маншем, Большой Бельт, Эресунд и другие проекты

Типология рисков

Стоимость риска

Стратегии оценки риска

Управление риском

Уроки риска

8. Традиционная разработка мегапроектов

Традиционный подход

Участие заинтересованных сторон и общественности

Общественный интерес и технические решения

Противоречивые роли правительства

Институциональные недостатки традиционного подхода

9. Уроки приватизации

Частное финансирование мегапроектов

История Eurotunnel

Платные дороги и подобные проекты

Планирование и строительство

Баланс приватизации

10. Четыре инструмента ответственности

Пересмотр границ государственного и частного секторов

Базовые инструменты ответственности

Прозрачность

Функциональные требования

Система нормативного регулирования

Рисковый капитал

Выводы

11. Ответственное принятие решений в мегапроектах

Концессионный подход

Подход государственных предприятий

Процесс разработки проекта

Сравнение традиционного и альтернативного подходов

Законодательная сторона разработки проекта

12. Что стоит за парадоксом мегапроектов

Причины парадокса мегапроектов

Способы избавления от парадокса мегапроектов

Превращение общества риска в менее рискованное

Приложение. Риск и ответственность в действии: ситуационный анализ

Увеличение участия частного сектора

Прозрачность и общественное участие

Функциональные требования

Система нормативного регулирования

Анализ риска

Экологические и социально-экономические результаты

Заключение и выводы

Библиография

Сноски