Андрей Борисович Жулин, Александр Владимирович Кнутов, Ольга Сергеевна Минченко, Сергей Михайлович Плаксин, Александр Владимирович Чаплинский

Знакомьтесь, административные барьеры, или Государственное регулирование бизнеса по-русски

Введение

Мы часто слышим в СМИ, что российский бизнес задыхается от избыточных административных барьеров, что Россия занимает неприглядное место в международных бизнес-рейтингах. Однако мало кто имеет четкое понимание, что же такое административные барьеры, кто и как их построил.

В данной книге предпринята попытка проанализировать конкретные проблемные точки государственного регулирования в экономике с помощью разрешительных и контрольных полномочий. Что и кто именно препятствует ведению бизнеса в России? Мы попытаемся ответить на эти вопросы, используя конкретные примеры.

Публикация не претендует на академичность. Скорее она является сборником казусов и обнародованных экспертных мнений о наиболее одиозных случаях госрегулирования.

Составители сборника не ставят перед собой в качестве основной цели скорейшее инициирование решения проблем, о которых идет речь. Более того, некоторые затронутые проблемы уже решены и стали достоянием истории. Весьма вероятно, что еще часть проблем будет решена к моменту, когда эта книга будет опубликована. Однако у авторов нет сомнений, что аналогичные трудности для ведения бизнеса будут возникать, к сожалению, и далее. Ведь административные барьеры – как головы дракона: их отрубаешь, но вскоре вырастают новые.

Авторы надеются, что сборник историй об административных барьерах поможет вам понять, какие управленческие процессы происходят в российской бюрократии.

При подготовке данной книги использовались аналитические материалы, собранные подразделениями Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»; заключения Минэкономразвития России, подготовленные по результатам оценки регулирующего воздействия, и доклады данного министерства по вопросам осуществления государственного контроля (надзора); материалы ФАС России по результатам рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства; решения арбитражных судов; информация с профессиональных интернет-форумов и другие материалы.

Авторы выражают глубокую признательность Евгению Вячеславовичу Ковтуну и Людмиле Викторовне Солонцовой за поддержку замысла по написанию этой книги и ценные советы в процессе ее создания.

В качестве предисловия мы решили поместить рассказ Антона Павловича Чехова «Надлежащие меры». Рассказ написан почти 130 лет назад, но в нем легко узнаются актуальные и сейчас проблемы государственного контроля.

Во многих случаях отсутствует четкая характеристика того, что вообще нужно проверять и в каком объеме, что оставляет большую свободу контролеру. Зачастую проверяемому лицу неясен предмет проверки (что он должен сделать, чтобы избежать замечаний при проверках). При этом методы проводимых проверок не позволяют выявить нарушения, реально угрожающие жизни и здоровью людей, окружающей среде и другим охраняемым ценностям. Поэтому в ходе проверок осуществляется контроль за второстепенными, чаще всего формальными требованиями, исполнение которых не влияет непосредственно, а то и вообще не может повлиять на безопасность продукции.

Антон Чехов

Надлежащие меры

Маленький заштатный городок, которого, по выражению местного тюремного смотрителя, на географической карте даже под телескопом не увидишь, освещен полуденным солнцем. Тишина и спокойствие. По направлению от думы к торговым рядам медленно подвигается санитарная комиссия, состоящая из городового врача, полицейского надзирателя, двух уполномоченных от думы и одного торгового депутата. Сзади почтительно шагают городовые… Путь комиссии, как путь в ад, усыпан благими намерениями. Санитары идут и, размахивая руками, толкуют о нечистоте, вони, надлежащих мерах и прочих холерных материях. Разговоры до того умные, что идущий впереди всех полицейский надзиратель вдруг приходит в восторг и, обернувшись, заявляет:

– Вот так бы нам, господа, почаще собираться да рассуждать! И приятно, и в обществе себя чувствуешь, а то только и знаем, что ссоримся. Да ей-богу!

– С кого бы нам начать? – обращается торговый депутат к врачу тоном палача, выбирающего жертву. – Не начать ли нам, Аникита Николаич, с лавки Ошейникова? Мошенник, во-первых, и… во-вторых, пора уж до него добраться. Намедни приносят мне от него гречневую крупу, а в ней, извините, крысиный помет… Жена так и не ела!

– Ну что ж? С Ошейникова начинать, так с Ошейникова, – говорит безучастно врач.

Санитары входят в «Магазин чаю, сахару и кофию и прочих колониальных товаров А. М. Ошейникова» и тотчас же, без длинных предисловий, приступают к ревизии.

– М-да-с… – говорит врач, рассматривая красиво сложенные пирамиды из казанского мыла. – Каких ты у себя здесь из мыла вавилонов настроил! Изобретательность, подумаешь! Э… э… э! Это что же такое? Поглядите, господа! Демьян Гаврилыч изволит мыло и хлеб одним и тем же ножом резать!

– От этого холеры не выйдет-с, Аникита Николаич! – резонно замечает хозяин.

– Оно-то так, но ведь противно! Ведь и я у тебя хлеб покупаю.

– Для кого поблагородней мы особый нож держим. Будьте покойны-с… Что вы-с…

Полицейский надзиратель щурит свои близорукие глаза на окорок, долго царапает его ногтем, громко нюхает, затем, пощелкав по окороку пальцем, спрашивает:

– А он у тебя, бывает, не с стрихнинами?

– Что вы-с… Помилуйте-с… Нешто можно-с! Надзиратель конфузится, отходит от окорока и щурит глаза на прейскурант Асмолова и К°.

Торговый депутат запускает руку в бочонок с гречневой крупой и ощущает там что-то мягкое, бархатистое… Он глядит туда, и по лицу его разливается нежность.

– Кисаньки… кисаньки! Манюнечки мои! – лепечет он. – Лежат в крупе и мордочки подняли… нежатся… Ты бы, Демьян Гаврилыч, прислал мне одного котеночка!

– Это можно-с… А вот, господа, закуски, ежели желаете осмотреть… Селедки вот, сыр… балык, изволите видеть… Балык в четверг получил, самый лучший… Мишка, дай-ка сюда ножик!

Санитары отрезывают по куску балыка и, понюхав, пробуют.

– Закушу уж и я кстати… – говорит как бы про себя хозяин лавки Демьян Гаврилыч. – Там где-то у меня бутылочка валялась. Пойти перед балыком выпить… Другой вкус тогда… Мишка, дай-ка сюда бутылочку.

Мишка, надув щеки и выпучив глаза, раскупоривает бутылку и со звоном ставит ее на прилавок.

– Пить натощак… – говорит полицейский надзиратель, в нерешимости почесывая затылок. – Впрочем, ежели по одной… Только ты поскорей, Демьян Гаврилыч, нам некогда с твоей водкой!

Через четверть часа санитары, вытирая губы и ковыряя спичками в зубах, идут к лавке Голорыбенко. Тут, как назло, пройти негде… Человек пять молодцов, с красными, вспотевшими физиономиями, катят из лавки бочонок с маслом.

– Держи вправо!.. Тяни за край… тяни, тяни! Брусок подложи… а, черт! Отойдите, ваше благородие, ноги отдавим!

Бочонок застревает в дверях и – ни с места… Молодцы налегают на него и прут изо всех сил, испуская громкое сопенье и бранясь на всю площадь. После таких усилий, когда от долгих сопений воздух значительно изменяет свою чистоту, бочонок, наконец, выкатывается и почему-то, вопреки законам природы, катится назад и опять застревает в дверях. Сопенье начинается снова.

– Тьфу! – плюет надзиратель. – Пойдемте к Шибукину. Эти черти до вечера будут пыхтеть.

Шибукинскую лавку санитары находят запертой.

– Да ведь она же была отперта! – удивляются санитары переглядываясь. – Когда мы к Ошейникову входили, Шибукин стоял на пороге и медный чайник полоскал. Где он? – обращаются они к нищему, стоявшему около запертой лавки.

– Подайте милостыньку, Христа ради, – сипит нищий, – убогому калеке, что милость ваша, господа благодетели… родителям вашим…

Санитары машут руками и идут дальше, за исключением одного только уполномоченного от думы, Плюнина. Этот подает нищему копейку и, словно чего-то испугавшись, быстро крестится и бежит вдогонку за компанией.

Часа через два комиссия идет обратно. Вид у санитаров утомленный, замученный. Ходили они недаром: один из городовых, торжественно шагая, несет лоток, наполненный гнилыми яблоками.

– Теперь, после трудов праведных, недурно бы дрызнуть, – говорит надзиратель, косясь на вывеску «Ренсковый погреб вин и водок». – Подкрепиться бы.

– М-да, не мешает. Зайдемте, если хотите!

Санитары спускаются в погреб и садятся вокруг круглого стола с погнувшимися ножками. Надзиратель кивает сидельцу, и на столе появляется бутылка.

– Жаль, что закусить нечем, – говорит торговый депутат, выпивая и морщась. – Огурчика дал бы, что ли… Впрочем…

Депутат поворачивается к городовому с лотком, выбирает наиболее сохранившееся яблоко и закусывает.

– Ах… тут есть и не очень гнилые! – как бы удивляется надзиратель. – Дай-ка и я себе выберу! Да ты поставь здесь лоток… Какие лучше – мы выберем, почистим, а остальные можешь уничтожить. Аникита Николаич, наливайте! Вот так почаще бы нам собираться да рассуждать. А то живешь-живешь в этой глуши, никакого образования, ни клуба, ни общества – Австралия, да и только! Наливайте, господа! Доктор, яблочек! Самолично для вас очистил!

– Ваше благородие, куда лоток девать прикажете? – спрашивает городовой надзирателя, выходящего с компанией из погреба.

– Ло… лоток? Который лоток? П-понимаю! Уничтожь вместе с яблоками… потому – зараза!

– Яблоки вы изволили скушать!

– А-а… очень приятно! Послушш… поди ко мне домой и скажи Марье Власьевне, чтоб не сердилась… Я только на часок… к Плюнину спать… Понимаешь? Спать… объятия Морфея… Шпрехен зи деич, Иван Андреич.

И, подняв к небу глаза, надзиратель горько качает головой, растопыривает руки и говорит:

– Так и вся жизнь наша!

История 1

Сферический конь. Непрозрачность предмета контроля

Я не знаю, как должно быть, но вы делаете неправильно!

Армейский фольклор

Одним из законодательно закрепленных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля (надзора) является требование открытости и доступности для поднадзорных лиц нормативных правовых актов, соблюдение которых проверяется при проведении контрольных мероприятий. Ведь, согласно части 3 статьи 15 Конституции России, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Однако практика осуществления государственного контроля (надзора) демонстрирует в некоторых случаях возможность применения обязательных требований и без их официального опубликования. Так, например, в соответствии с подпунктом «г» пункта 15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста РФ от 4 мая 2007 года № 88, не требуют государственной регистрации ГОСТы, если они не содержат нормативных предписаний. Но сама природа государственных стандартов подразумевает, что они содержат обязательные требования, рассчитанные на неоднократное применение по отношению к неопределенному кругу лиц, и потому являются нормативными. Вместе с тем практика пошла по пути признания таких актов не нуждающимися в государственной регистрации и, следовательно, в официальном опубликовании.

Помимо этого, в Российской Федерации в некоторых случаях действуют обязательные требования, принятые еще до распада СССР. С учетом имевшихся тогда особенностей технического регулирования и установления обязательных требований, правомочиями по разработке и изданию нормативно-технических документов наделялись различные исследовательские институты и организации, подведомственные органам государственной власти. Впоследствии изданные ими документы вводились в действия нормативно-правовыми актами органов исполнительной власти.

Так, например, до сих пор действуют следующие акты:

• Инструкция по выполнению футеровок тепловых агрегатов методом торкретирования ВСН 412-80 (разработана ВНИПИ Теплопроект и введена в действие Минмонтажспецстроем СССР 18 марта 1980 года);

• Руководящий документ РД 39-30-499-80 «Положение о техническом обслуживании и ремонте линейной части магистральных нефтепроводов» (утв. Министерством нефтяной промышленности 31 декабря 1980 года);

• Инструкция о порядке работы водителей на линии РД-200-РСФСР-12-0071-86-05 (утв. Министерством автомобильного транспорта РСФСР 10 января 1986 года);

• Система управления охраной труда РД 31.81.01–87 «Требования техники безопасности к морским судам» (утв. Решением Министерства морского флота и Министерства судостроительной промышленности от 2 августа 1988 года №СМ-53/2446);

• Инструкция по устройству молниезащиты зданий и сооружений РД 34.21.122-87 (утв. Главтехуправлением Минэнерго СССР 12 октября 1987 года).

Всего же в справочно-правовой системе «Гарант» значится 3694 нормативных технических документа, которые были изданы до 1 января 1992 года и не отменены до настоящего момента. Стоит особо отметить, что среди этих документов есть акты, принятые в 1950-х годах.

Дальнейшее нормотворчество постсоветской эпохи произвело наслоение на неотмененные и частично устаревшие обязательные требования времен СССР. Имея в виду периодическое неопубликование в 1990-х годах вновь принимаемых обязательных требований, можно смело утверждать, что в настоящее время в некоторых сферах государственного контроля (надзора) сложилась ситуация непрозрачности, запутанности и устаревания нормативных требований, применяемых органами государственного контроля (надзора).

В отдельных сферах назрела насущная потребность в кодификации и обновлении проверяемых требований. Например, только в сфере проектирования и строительства в 2005 году в фонде нормативной и методической документации числилось 135 СНиПов, принятых и введенных в действие Госстроем СССР, Минстроем России, Госстроем России и т. д.

Ситуация осложняется тем, что, согласно пункту 1 статьи 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании», вплоть до принятия в соответствующей сфере технического регламента обязательному применению подлежат нормативные документы, изданные до июля 2003 года, только в части, соответствующей целям:

• защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

• охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений;

• предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей;

• обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.

Соответственно, все остальные положения ГОСТов, СНиПов, СанПиНов и иных нормативных технических документов носят рекомендательный характер. Однако на практике крайне затруднительно разграничить обязательные и рекомендательные положения нормативных документов.

Ниже мы рассмотрим указанную проблему в сфере ветеринарии и технического регулирования.

Ветеринарно-санитарные правила и требования

В сфере государственного ветеринарного надзора существует острая проблема непрозрачности обязательных требований, являющихся предметом проверочных мероприятий.

Такие требования не носят системного характера. Нередко контроль осуществляется на основе документов, изданных до распада СССР и с тех пор официально не утверждавшихся. Большое количество таких документов было принято в 1970-1980-х годах. Как правило, в то время ветеринарные требования утверждались не приказами ведомства, а отдельными структурными подразделениями ведомств (преимущественно Главным управлением ветеринарии Минсельхоза СССР) и никогда не были официально опубликованы.

Часто ветеринарные правила издавались не в форме нормативных правовых актов, а в сборниках в виде обычной публикации. Указанные сборники выпускались исключительно для внутренних нужд ведомства и распространялись среди инспекторского состава. Приобрести в свободном доступе их было невозможно. При этом периодическое переиздание сборников проходило довольно редко, в результате чего отдельные применяемые сейчас санитарные и ветеринарные правила можно найти разве что в государственных архивах.

Так, Санитарные и ветеринарные правила для молочных ферм, колхозов, совхозов и подсобных хозяйств от 29 сентября 1986 года органом исполнительной власти не утверждались и в действие не вводились. Их текст был опубликован в семитомном сборнике важнейших официальных материалов по санитарным и противоэпидемическим вопросам, выпущенном издательством «Рарог» в 1992 году[1].

И это не единственный случай! Например, Ветеринарно-санитарные правила для специализированных свиноводческих предприятий были утверждены Главным управлением ветеринарии с Государственной ветеринарной инспекцией Госагропрома СССР 4 ноября 1986 года. Их можно найти в Интернете[2] и справочных правовых системах. Однако официально документ не публиковался. Правила ветеринарного осмотра убойных животных и ветеринарно-санитарной экспертизы мяса и мясных продуктов были утверждены Главным управлением ветеринарии Министерства сельского хозяйства СССР 27 декабря 1983 года. Они были опубликованы «Агропромиздатом» в 1988 году и с тех пор не переиздавались.

Аналогичная ситуация имела место и в 1990-х годах, что напрямую нарушает часть 3 статьи 15 Конституции России, запрещающей применение любых нормативно-правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения[3].

Так, действующие Ветеринарно-санитарные нормы и требования к качеству кормов для непродуктивных животных были утверждены начальником Департамента ветеринарии В. М. Авиловым 15 июля 1997 года № 13-7-2/1010. Этот документ опубликован не был. Инструкция о мероприятиях по предупреждению и ликвидации болезней, отравлений и основных вредителей пчел утверждена этим же чиновником 17 августа 1998 года № 13-4-2/1362. Документ опубликован издательством «Информагротех» в 1999 году.

При этом органы ветеринарного надзора в ходе мероприятий по контролю проверяют выполнение ветеринарных требований, установленных в таких документах, что подтверждается как судебной практикой, так и информацией, размещенной на официальном сайте[4] Россельхознадзора[5].

Ради справедливости стоит отметить, что отдельные нормативные технические документы в сфере ветеринарии распространяются федеральным научным учреждением «Росинформагротех» Минсельхоза России в виде бумажных версий документов и их электронных копий. Однако это отнюдь не решает всей проблемы: во-первых, данная организация обеспечивает доступ лишь к небольшой части нормативных документов, а во-вторых, распространение осуществляется за плату, размер которой довольно высок[6].

Случай из практики 1

В отношении ООО «Ничкинское» Управлением Россельхознадзора по Красноярскому краю проведена внеплановая выездная проверка соблюдения обществом требований ветеринарного законодательства РФ.

В ходе проверки было выявлено отсутствие на свиноферме дезинфекционного барьера при въезде, санитарного пропускника, а также отсутствие ограждения территории. По мнению Управления Россельхознадзора, данные факты представляли собой нарушение требований Ветеринарно-санитарных правил для специализированных свиноводческих предприятий, утвержденных Главным управлением ветеринарии с государственной ветеринарной инспекцией Госагропрома СССР от 4 апреля 1986 года.

По результатам проверки ООО «Ничкинское» было привлечено к административной ответственности: обществу назначен штраф в размере 10 000 рублей.

Несмотря на то что Ветеринарно-санитарные правила для специализированных свиноводческих предприятий никогда официально не публиковались и в открытом доступе отсутствуют, суд счел возможным применить их и признал постановление об административном наказании законным.

Напомним, что, в соответствии со статьей 15 Конституции РФ, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Однако суд счел, что данное требование Конституции не подлежит применению, так как Ветеринарно-санитарные правила для специализированных свиноводческих предприятий изданы в 1986 году, то есть до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года[7].

Случай из практики 2

Еще одна показательная иллюстрация такой практики – «Ветеринарные и санитарные правила для комбикормовых предприятий», утвержденные Приказом Министерства заготовок СССР от 19 мая 1980 года № 135. Данный документ активно применяется инспекторами Россельхознадзора. Однако он отсутствует в распространенных справочных правовых системах.

Сообщение из интернет-форума yurclub.ru[8]

Roller «Россельхознадзор пытается обязать нас сделать на въезде в производственное здание цеха по производству кормов дезбарьер. В нормах проектирования, отраслевых в том числе, таких требований нет, а содержатся такие требования только в документе, указанном в „Ветеринарных и санитарных правилах для комбикормовых предприятий“. Более того, на основании этого документа на руководителя предприятия наложен административный штраф, естественно, мы его опротестовали… Тем не менее Россельхознадзор обратился к мировому судье, и тот своим решением подтвердил правомерность вынесения административного штрафа, ссылаясь опять же на этот документ».

На форуме официального сайта Россельхознадзора один из посетителей только 19 сентября 2012 года выложил электронный образ данного документа[9]. До этого текст данного документа можно было приобрести лишь за плату.

Нормативно-техническая документация

Непрозрачность обязательных требований существует не только в сфере ветеринарии. Существенные затруднения возникают при ознакомлении с нормативно-технической документацией. Серьезная проблема сохраняется в отношении доступа к ГОСТам. Государственные стандарты, утверждаемые ведомственными нормативно-правовыми актами (ранее – постановлением Госстандарта, приказом Ростехрегулирования, сейчас – приказом Госстандарта):

а) не проходили и не проходят государственной регистрации в Минюсте России, хотя, несомненно, затрагивают права и свободы;

б) официально распространяются федеральным государственным унитарным предприятием «СтандартИнформ» и федеральным бюджетным учреждением «Консультационно-внедренческая фирма в области международной стандартизации и сертификации – Фирма „ИНТЕРСТАНДАРТ“».

Данные организации распространяют ГОСТы в составе периодических изданий исключительно за плату, размер которой явно превышает себестоимость. Приказом Госстандарта от 31 января 2013 года № 52 установлены расценки на предоставление документов из федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов в 2013 году. Согласно данному приказу, например, за печатное издание ГОСТа толщиной 10 страниц необходимо заплатить 544 рубля 50 копеек (55 рублей за страницу)[10].

Возможность же бесплатного получения официальных текстов ГОСТов в Интернете крайне ограниченна, хотя очевидно, что затраты на такое размещение для государства крайне малы. Согласно пункту 62 Административного регламента, утвержденного Приказом Минпромторга России от 6 ноября 2008 года № 266, свободный бесплатный доступ к официально опубликованным стандартам в электронно-цифровой форме обеспечивается только в отношении вновь утвержденных стандартов и только на 1 год. При этом опубликование ГОСТа осуществлено в форме неудобной для поиска: загрузка осуществляется по одной странице[11].

К сожалению, все вышесказанное в полной мере относится не только к стандартам, применяемым на добровольной основе, но и к требованиям, содержащимся в ГОСТах[12], носящим обязательный характер.

Проблема недоступности ГОСТов усугубляется тем, что многие из них введены в действие еще советскими органами, что довольно сильно затрудняет их поиск, а также определение того, какой именно ГОСТ и какие именно требования из него обязательны для конкретного продукта или процесса.

Случай из практики 1

Генеральная прокуратура России выявила нарушения в деятельности Госстандарта, а также Министерства промышленности и торговли.

Сотрудники Генпрокуратуры выяснили, что государственная услуга по предоставлению информации из федерального фонда технических регламентов и стандартов не выполняется Госстандартом на безвозмездной основе. По данным правоохранительных органов, ее в платной форме осуществляет ФГУП «Стандартинформ», подведомственный Госстандарту.

По информации ведомства, доход данного интернет-магазина, где можно приобрести необходимые документы, составил 200 миллионов рублей за 2012–2013 годы[13].

История 2

Бесконечные проверки. Контроль за предпринимательской деятельностью

Повторяться каждый раз по-другому – не это ли есть искусство?

Станислав Лец

Действующий Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» строго регламентирует периодичность проведения проверок в отношении предпринимателей. По общему правилу плановая проверка проводится не чаще чем раз в три года. Однако предусмотрена и возможность проведения внеплановых проверок по закрытому перечню оснований.

Данная мера – значительный шаг вперед. Ведь частые и беспорядочные проверки, конечно, мешают бизнесу. Однако контролирующие органы научились обходить требование по ограничению периодичности проверок. Схема проста. В качестве одного из оснований проведения внеплановой проверки указана проверка исполнения ранее выданного предписания. Прикрываясь данным основанием, контролирующий орган может сделать череду проверок в отношении одного предпринимателя бесконечной.

Проведя одну проверку и выдав по ее результатам обязательное для исполнения предписание, инспектор имеет право по истечении отведенного срока проверить, исполнено ли предписание. В ходе новой проверки инспектор замечает новые нарушения и выдает новое предписание. После этого назначается новая проверка, которая, конечно, тоже заканчивается новым предписанием. Такая цепочка может быть бесконечной.

К сожалению, такие случаи являются массовыми и замечены в различных органах контроля (МЧС России, Ростехнадзор, Росприроднадзор). В некоторых случаях допускается и ситуация, когда в одном предписании устанавливаются различные сроки для исполнения разных мероприятий, включенных в предписание. Они могут растягиваться на несколько лет (например, если речь идет об установке сложной системы пожаротушения, дымоудаления и прочее). Другие мероприятия должны быть исполнены в более короткие сроки. В итоге выстраивается своеобразный график, когда инспектор устраивает множество проверок исполнения отдельных мероприятий предписания, в ходе которых выявляются новые нарушения, требующие своего предписания.

Регулируют ли этот вопрос законодательные акты? Упомянутый выше Федеральный закон не дает четкого ответа на вопрос о пределах проведения внеплановой проверки исполнения предписания, ранее выданного контролирующим органом.

Необходимо ли проверять соблюдение обязательных требований исключительно в части выполнения предписания? Или в ходе такой проверки допустимо фиксировать и иные нарушения обязательных требований, не замеченные в ходе первой проверки или возникшие после ее проведения? Этот вопрос является ключевым. Если инспектор не вправе проводить проверочные мероприятия, не связанные с ранее выданным предписанием (проводить осмотр иных помещений, брать пробы и образцы продукции, в которой ранее не было выявлено нарушений, запрашивать документы, не относящиеся к предмету ранее выданного предписания), то цепочка бесконечных проверок рушится.

К сожалению, правоприменительная практика по этому вопросу пока не дает четкого ответа. Судебные органы не могут определиться с единым подходом к указанной проблеме. Так, коллегия судей Высшего арбитражного суда РФ, отказывая в передаче дела в Президиум ВАС РФ, указала на недопустимость фактически повторных проверок при проведении контроля ранее выданных предписаний[14]. В то же время некоторые суды продолжают допускать выявление новых нарушений при проведении проверок исполнения предписаний[15].

Случай из практики 1

ОАО «Волжско-Камский институт технологии судостроения» обратилось в суд с заявлением о том, что его неправомерно привлекли к административной ответственности, так как при проведении внеплановой проверки по исполнению ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений пожарной безопасности Отдел государственного пожарного надзора (ОГПН) не вправе вновь выявлять нарушения, которые не были ранее установлены и по устранению которых не выдавалось предписание. Административный орган не выносил распоряжения о проведении новой проверки и не уведомил ОАО о ее проведении, поэтому его действия по выявлению нарушений пожарной безопасности незаконны, а оформленные документы – недействительны.

Суд отказал в удовлетворении требований, сославшись на следующее. В целях контроля выполнения ОАО Предписания от 4 сентября 2008 года № 565 об устранении нарушений пожарной безопасности заместитель главного государственного инспектора ОГПН на основании Распоряжения руководителя от 1 октября 2009 года № 507 в период с 8 по 19 октября 2009 года провел внеплановую выездную проверку акционерного общества с участием его полномочного представителя, в ходе которой установил невыполнение ОАО пункта 14 названного предписания, а также выявил вновь нарушения пожарной безопасности, а именно: пунктов 3, 40 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01–03), утвержденных Приказом МЧС России от 18 июня 2003 года № 313, и ряд других нарушений.

Усмотрев в действиях ОАО признаки состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, государственный инспектор составил протокол от 19 октября 2009 года № 782 и выдал Предписание от 19 октября 2009 года № 507/507/7 об устранении вновь выявленных нарушений пожарной безопасности.

Арбитражный суд Нижегородской области посчитал, что должностные лица действовали в рамках своей компетенции и в соответствии с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[16]. Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа оставил решение суда первой инстанции в силе.

Случай из практики 2

Сообщения с форума tehdoc.ru[17]

ih 5 «Прошу помощи!

Инспектор ГПН при повторной проверке (по ранее выявленным замечаниям и выданному предписанию) обходит объект в целом, проверяет и пишет новые замечания.

Где-нибудь (в нормативном документе) прописано, что имеет право проверять инспектор при повторном посещении? Или проводится проверка в полном объеме, а не только по устранению ранее выявленных замечаний?»

История 3

Клеймо на бизнесе. Пробирный надзор

Золото не может быть чистым, люди не могут быть совершенными.

Китайская пословица

Россия обладает богатейшими запасами различных драгоценных металлов и драгоценных камней. По уровню их добычи Россия занимает одно из ведущих мест в мире. Это вкупе с развитыми историческими традициями ювелирных промыслов способно сделать нашу страну одним из флагманов-производителей на мировом ювелирном рынке.

В период, когда национальные рынки уже не являются автономными, а экономическая интеграция России с иными странами (прежде всего, в рамках Таможенного союза) активно развивается, особенности национального регулирования ювелирной отрасли очень сильно влияют на конкурентоспособность отечественных производителей ювелирной продукции как на внутреннем, так и на внешнем рынке.

К сожалению, несмотря на наличие всех предпосылок для развития внутреннего производства и экспорта за рубеж ювелирных изделий, Россия является импортером украшений: количество ввозимых ювелирных изделий превышает количество вывозимых украшений. Так, в 2007–2011 годах импорт превышал экспорт в среднем в 7 раз. При этом в первом полугодии 2011 года импорт ювелирных изделий вырос на 30% (по сравнению с 2010 годом) и достиг отметки 1,18 миллиона штук. Изменения данной тенденции в ближайшие пять лет не ожидается[18]. Более того, эксперты отмечают факты перевода отечественными производителями ювелирных украшений своего производства за границу.

Перечисленные выше симптомы нездоровья отечественного ювелирного рынка вызваны, конечно, не только проблемами регулирования. Во многом это связано с экономическими проблемами. Однако административное бремя также приводит к негативным последствиям. Ведь регулирование ювелирного рынка унаследовано еще с советского времени. В современных экономических реалиях отдельные сохраняющиеся требования нормативного характера препятствуют развитию данной отрасли экономики.

Пробирное клеймение

В России клеймение государственным пробирным клеймом предусмотрено для всех ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов отечественного производства, а также указанных изделий, ввезенных на территорию Российской Федерации для продажи. Таковы требования Федерального закона от 26 марта 1998 года № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях».

Однако клеймение является дорогостоящим и обременительным мероприятием для бизнеса. В России действует монополия на нанесение пробирных клейм. Клеймение производит Российская государственная пробирная палата в лице ее инспекций. За клеймение взимается государственная пошлина.

Затраты субъектов предпринимательской деятельности, направленные на уплату государственной пошлины за клеймение изделий из золота и серебра, составляют ежегодно в среднем 707,18 миллиона рублей. К ним надо прибавить расходы, связанные с перевозкой ювелирной продукции в пробирную инспекцию, которая в соответствии с законодательством должна производиться на специальном транспорте и с вооруженной охраной. Также необходимо учесть и расходы, связанные с вынужденным простоем оборотных средств в ожидании нанесения клейма в пробирной инспекции (до 10 дней). Общие затраты производителей составляют около 1,5 миллиарда рублей в год[19].

В условиях мирового ювелирного рынка исключительно важным является то, что в отдельных странах отсутствует обязанность пробирного клеймения ювелирных изделий. В результате отечественные ювелирные украшения, в цену которых заложены расходы на нанесение клейм, на международном рынке менее конкурентоспособны по отношению к ювелирным украшениям тех стран, где отсутствует обязательность нанесения пробирных клейм.

Минэкономразвития России подготовило обзор (приведен ниже) наличия требований о нанесении пробирных клейм в различных странах мира на золотые изделия[20].

Таким образом, страны с наиболее развитой ювелирной отраслью или вообще не практикуют клеймение, или предусматривают клеймение самими производителями или импортерами (Китай, Индия, США, Турция и др.). Не менее 80 % мирового объема золотой ювелирной продукции приходится на долю таких стран.

В Государственной думе РФ с 2006 года находился на рассмотрении законопроект, в котором предлагалась здравая идея – отменить обязательное клеймение ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов, предназначенных для экспорта из России, а также ювелирных изделий из серебра массой до 3 граммов российского производства. Одновременно предлагалось доверить право клеймения всех серебряных изделий уполномоченным частным организациям.

Реализация данных идей позволила бы отечественным драгоценностям наравне конкурировать с зарубежной продукцией на российском и мировом рынках. Однако 21 июня 2 013 года данный законопроект был отклонен. В начале июня 2012 года на официальном сайте Минфина России был размещен разработанный данным ведомством законопроект, в котором также предусматривалась отмена обязательного клеймения для экспортной ювелирной продукции. Судьба данного законопроекта в настоящее время неизвестна. Таким образом, очевидная и понятная проблема уже более 7 лет остается нерешенной.

Юридическая коллизия

Одним из базовых принципов Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» является принцип недопустимости взимания органами государственного контроля (надзора) с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю.

Между тем опробование драгоценных металлов осуществляется в рамках федерального пробирного надзора, как это следует из Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях». При этом, несмотря на требование Закона № 294-ФЗ, за опробование взимается государственная пошлина.

Таким образом, в ювелирной отрасли можно наблюдать непоследовательность государственного регулирования. Декларированный и широко освещенный в СМИ принцип бесплатности осуществления для предпринимателей государственного контроля на практике реализуется далеко не всегда. По крайней мере, в рамках пробирного надзора именно бизнес должен платить за подтверждение того, что его продукция соответствует обязательным требованиям.

Не торопимся

Как уже указывалось выше, опробование ювелирных изделий помимо прямых издержек имеет и косвенные издержки в виде простоя оборотных средств (ювелирных изделий) в период нанесения на них пробирных клейм.

В соответствии с Приказом Минфина России от 11 января 2009 года № 1н опробование производится в период 10 календарных дней. С 1 августа 2012 года приказом руководителя ФКУ «Пробирная палата России» срок клеймения ювелирных изделий отечественного производства был сокращен до 5 рабочих дней, что на практике соответствует 7 календарным дням. До принятия Минфином данного приказа действовал Приказ Роскомдрагмета от 23 июня 1995 года № 182. В соответствии с ним опробование производилось в пределах 3 дней. Таким образом, в 2009 году произошло серьезное ухудшение условий нанесения клейм, влекущее существенные издержки для бизнеса.

В настоящее время ювелирный бизнес добивается установления гарантии выполнения опробования и клеймения ювелирных изделий в режиме «день в день» или хотя бы закрепление ранее практиковавшихся 3 дней. Однако разумное требование остается безответным со стороны регулятора. По мнению Минфина России, все чиновничьи операции в процессе опробования не могут быть осуществлены в более короткий срок.

Пробы

Постановление Правительства РФ от 18 июня 1999 года № 643 «О порядке опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов» установило в России следующие виды проб:

платиновая 950

платиновая 900

платиновая 850

золотая 999

золотая 958

золотая 750

золотая 585

золотая 500

золотая 375

серебряная 999

серебряная 960

серебряная 925

серебряная 875

серебряная 830

серебряная 800

палладиевая 850

палладиевая 500

При этом сказано, что производство или продажа ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов, не соответствующих ни одной из установленных в постановлении Правительства РФ проб, не допускается.

Ювелирные изделия, имеющие пробу ниже одной из установленных для соответствующего драгоценного металла, должны быть заклеймены по ближайшей нижней установленной пробе. Изделия, имеющие пробу ниже установленной минимальной пробы, не подлежат клеймению и реализации как изделия из драгоценных металлов вообще.

Данные установления препятствуют в ряде случаев ведению бизнеса.

Во-первых, во многих зарубежных странах при изготовлении ювелирных изделий широко используются сплавы с меньшим процентным содержанием драгоценных металлов, чем установлено российскими минимальными пробами.

Вместе с тем продукция с содержанием драгоценных металлов, менее установленного в постановлении правительства, не подлежит клеймению и обращению на рынке, в том числе выпуску с таможенной территории РФ. В результате отечественные производители лишены возможности в принципе поставить ювелирную продукцию в данные страны в соответствии с пробой, требуемой заказчиком.

Во-вторых, ущербна норма о том, что если заявленная проба меньше фактической, то на изделии проставляется клеймо с пробой, ближайшей нижней установленной. Например, если производитель заявил, что золотое изделие имеет 958-ю пробу, а по факту проба равна 940, то проставляется клеймо с 750-й пробой. Данное требование ущемляет права производителя и вводит потребителя (в том числе зарубежного) в заблуждение о качестве изделия. При этом продукция сильно теряет в цене, что означает убытки для изготовителя.

Нанесение именников

Как это ни парадоксально, но отечественное регулирование рынка ювелирных изделий создает конкурентные преимущества для зарубежных украшений не только на мировом, но и на внутреннем российском рынке. Речь идет об обязательном нанесении именников на ювелирные изделия отечественного производства.

Именник – это идентифицирующий знак, который наносится на ювелирное изделие изготовителем. Каждая организация-изготовитель ювелирных украшений должна ежегодно регистрировать в Государственной инспекции пробирного надзора свой именник (сдается образец именника на полированной металлической пластинке).

Проблема заключается в том, что данная обязанность предусмотрена только для отечественных изготовителей. У них просто не примут ювелирную продукцию на клеймение, если на ней не будет нанесен именник. Для импортной продукции такая обязанность отсутствует.

Помимо того, что ежегодная регистрация именников и их нанесение на ювелирные изделия вызывает расходы производителей, основное неудобство состоит в том, что организация после регистрации именника становится привязанной к той государственной инспекции пробирного надзора, в которой зарегистрирован именник. Нанесение пробирных клейм может осуществляться только в конкретной государственной инспекции. Это связано с существенными логистическими издержками по перевозке продукции на клеймение. Импортная же продукция, наоборот, может проходить клеймение в любой инспекции.

Ох, дорого «встает» охрана

В соответствии с пунктом 3 статьи 29 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» транспортировка драгоценных металлов и драгоценных камней, а также продукции из них осуществляется воздушным, водным, железнодорожным и специальным автомобильным транспортом, оборудованным соответствующими техническими средствами, в сопровождении вооруженной охраны. Оборудование специального автомобильного транспорта должно обеспечивать безопасность указанных грузов.

Указанное требование является обременительным для ювелирного бизнеса. Требование о вооруженной охране при перевозке ювелирных изделий было установлено в СССР, когда драгоценные камни и металлы находились в государственной собственности. Тогда требование было обоснованным, поскольку собственник вправе по своему усмотрению устанавливать режим безопасности его имущества.

Однако вот уже более 20 лет это требование неактуально. Собственники должны самостоятельно оценивать риски и выбирать режим охраны своего имущества. Кроме того, довольно странно, что требование о наличии вооруженной охраны сохраняется в ювелирной отрасли и отсутствует в отношении иных дорогостоящих товаров (дорогостоящие мобильные устройства, ноутбуки, наручные часы и прочее).

Примечательно, что и сам регулятор это понимает. 22 октября 2012 года на сайте «Российской Газеты» был опубликован законопроект, отменяющий обязательное требование о наличии вооруженной охраны при перевозке драгоценных металлов и драгоценных камней. Однако к моменту издания книги данный законопроект не принят.

Ломать – не строить

В ходе опробования драгоценных металлов в государственной инспекции пробирного надзора изделия, вызвавшие сомнение, подвергаются контрольным анализам. В ходе такой проверки на практике допускается применение методов разрушающего контроля. В этом случае изделию причиняются повреждения в целях проведения более точного анализа состава металла. Поврежденное изделие уже не может быть реализовано. Изготовители ювелирных изделий терпят из-за таких методов контроля существенные убытки.

Применение этого метода приводит к уничтожению до 1 % всей представленной на клеймение ювелирной продукции[21]. Из-за этого срываются договоры на поставку ювелирных изделий, так как готовая к отгрузке партия, отправленная на клеймение, оказывается после этой процедуры уже некомплектной.

Применение разрушающих методов контроля в современных реалиях не может быть оправдано необходимостью получения более точных результатов опробования, так как современные технологии позволяют достигать не менее точных результатов и без нанесения изделию необратимых повреждений.

Мнения участников рынка

Заместитель главы Гильдии ювелиров России Вадим Ячменихин[22] «В Москве транспортировка партии колец, серег и цепей обходится примерно в 10 тысяч рублей. Нанимать охрану для перевозки, например, партии серебряных украшений стоимостью 100 тысяч рублей нерентабельно. Дорогие же украшения собственник будет возить под конвоем и страховать и без законодательных требований».

Президент Ассоциации импортеров и продавцов ювелирных изделий Сергей Ососов[23] «Для перевозки больших партий крупный производитель обязательно нанимает охрану, но при элементарной переброске 5-10 единиц товара из магазина в магазин это нерентабельно».

Представитель ювелирной компании «Адамас» Влада Баранова[24] «В общем обороте затраты на перевозку, хранение и охрану выглядят незначительными (примерно 1%), но именно это ограничение не позволяет российскому ювелирному рынку развивать онлайн-продажи. Затраты на доставку одного изделия с охраной и на броневике в некоторых случаях равны цене изделия, т. е. добросовестному производителю какие-либо варианты дистанционной продажи ювелирных изделий заказаны законодательно, а это потенциальный рост продаж в 20–30 %».

Генеральный директор отраслевого медиахолдинга «Рестэк Junwex» Валерий Будный[25] «Уже сейчас ряд российских бизнесменов, занимающихся производством ювелирных изделий, перевели часть производства за рубеж. Так, к примеру, поступили компании „Формика“ и „Valtera“, которые открыли производство в Таиланде и Китае. Массового побега ювелиров из России нет, но есть факты, свидетельствующие о том, что выгоднее производить украшения за границей».

История 4

Кто выносит мусор. Учет отходов производства и потребления

Девушка второй час кряду красится перед зеркалом. Тщательно наносит помаду, тушь, поправляет ресницы, пудрится, удаляет два лишних волоска из бровей, причесывается, потом снова пудрится… Наконец у нее не выдерживают нервы, и она раздраженно восклицает:

– Ах, сколько же нужно вытерпеть, чтобы вынести из дома мусор!

Анекдот

Действующее российское законодательство об отходах производства и потребления содержит правило, обязывающее индивидуальных предпринимателей и организации, в деятельности которых образуются, используются, размещаются, обезвреживаются, передаются или получаются отходы, вести их подробный учет[26].

Поскольку отходы образуются в деятельности практически любой бизнес-организации, от металлургического комбината до парикмахерской или туристического агентства, обязанность вести учет таких отходов лежит почти на всех предпринимателях. До недавнего времени весьма парадоксален был перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию в сфере обращения с отходами. По своей природе эта лицензия предназначена для регулирования опасной деятельности, осуществляемой преимущественно профессиональными субъектами рынка.

Однако до июня 2012 года лицензированию подлежало не только обезвреживание и размещение отходов I–IV классов опасности, но также сбор и использование таких отходов. На практике требование о лицензировании сбора отходов приводило к тому, что инспекторы надзирающих органов предъявляли требования о наличии соответствующей лицензии к жилищно-эксплуатационным конторам и представителям малого бизнеса (продуктовым магазинам, парикмахерским, шиномонтажным мастерским и т. д.) для сбора обычного бытового мусора. Логика была проста: если есть контейнер для бытовых отходов, значит, осуществляется их сбор. А для этого требуется лицензия! К счастью, здравый смысл все-таки победил: среди деятельности, требующей специального разрешения, осталась лишь реально опасная деятельность по обезвреживанию и размещению отходов.

Как происходит учет? По общему правилу отходы учитываются на основе фактических измерений количества отходов и только в исключительных случаях могут быть учтены на основе данных документов (технологических, транспортных, бухгалтерских). Основным способом измерения количества отходов является, конечно, взвешивание, что подразумевает необходимость для предпринимателя иметь весовое оборудование.

Нормативные акты требуют, чтобы учет велся не только по всей организации в целом, но и отдельно по каждому обособленному производственному подразделению (цех, участок, площадка), счет которых во многих компаниях может идти на сотни и тысячи.

Учету подлежат отходы всех классов опасности, начиная от I класса (чрезвычайно опасные) и заканчивая V классом (практически неопасные)[27]. К последнему классу принадлежат, например, такие безобидные отходы, как бумага, опилки или кости животных. При этом учет должен вестись на постоянной основе, что на практике толкуется сотрудниками надзирающих органов как необходимость ведения ежедневного учета.

Данные учета в области обращения с отходами юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями оформляются в письменном и/или электронном виде по утвержденному образцу. Заполнение соответствующих таблиц осуществляется уполномоченным лицом организации. Сведения обобщаются по итогам очередного квартала в срок не позднее 10-го числа месяца, следующего за указанным периодом.

Как справедливо отмечается в заключении Минэкономразвития России[28], исполнение требований данного приказа влечет дополнительные издержки субъектов предпринимательской деятельности, связанные с трудозатратами на заполнение табличных форм и их сводом.

Согласно расчетам данного ведомства, соответствующие единовременные расходы всех субъектов предпринимательской деятельности на оснащение оборудованием для измерения количества отходов составляют 359,2 миллиарда рублей, а ежегодные расходы на персонал для ведения учета – 630,6 миллиарда рублей.

При этом лишь небольшая часть этих расходов приходится на крупнейших загрязнителей, к которым относятся предприятия по добыче полезных ископаемых (17 240 предприятий, по данным Росстата). Их единовременные расходы составят 8,6 миллиарда рублей, а ежегодный расход на ведение учета по всем предприятиям оценивается в 73,4 миллиарда рублей[29].

Вместе с тем в ряде случаев ведение учета отходов является не только затратным, но и бессмысленным.

Во-первых, организации имеют различные масштабы деятельности, и субъекты малого и среднего предпринимательства из круга участников, на которых распространяется действие требований об обязательном учете отходов, не исключены. Следовательно, требование является сложно администрируемым, так как потенциальный ущерб от его нарушения может оказаться меньшим, чем расходы на выявление таких нарушений. Например, организации, производящие отходы V класса в размере 10 тонн в год, обязаны внести плату за негативное воздействие на окружающую среду в части размещения отходов максимально – 150 рублей в год, в то время как оплата труда сотрудника проверяющего органа и средства на проведение проверки значительно превышают данную сумму.

Во-вторых, ряд крупных организаций, которыми производится большая часть отходов, самостоятельно осуществляет захоронение отходов в собственных объектах размещения отходов. Из 4 миллиардов тонн производимых в год отходов около 2,5 миллиарда тонн размещается организациями на собственных объектах размещения отходов. В таких случаях проверить ежедневное ведение учета образовавшихся отходов крайне затруднительно, так как оно предполагает взвешивание тонн породы, а также сложности в разделении породы по каждому дню. Таким образом, наличие данных учета не обеспечивает возможность проверки занижения организациями объемов произведенных отходов, а предлагаемая система учета не содержит привязки объемов продукции и отходов[30].

Помимо ведения учета отходов, все юридические лица и индивидуальные предприниматели (кроме малого и среднего бизнеса) обязаны утверждать в Росприроднадзоре нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.

Для этого организации должны подготовить проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР). Разработка ПНООЛР настолько сложна, что делает крайне затруднительной его самостоятельную подготовку организациями. Предприниматели вынуждены обращаться в фирмы, специализирующиеся на разработке таких документов. Минимальная стоимость одного проекта составляет 50 тысяч рублей. Стоимость разработки ПНООЛР для крупных предприятий, на которых образуется от 80 и более видов отходов, оценивается уже в 1,5 миллиона рублей[31]. По расчетам Минэкономразвития России, совокупные единовременные расходы всех отечественных предприятий на разработку и утверждение ПНООЛР на пятилетний период составляют ориентировочно 206,5 миллиарда рублей.

Предприниматели и эксперты отмечают следующие недостатки в нормативном регулировании нормирования в области обращения с отходами:

1. Смысл утверждения лимитов на размещение отходов Росприроднадзором не очевиден. Подтверждаются те лимиты, которые запрашиваются организацией, если все бумажные формальности соблюдены. Росприроднадзор не вправе отказать в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, даже если запрашивается излишнее количество размещаемых отходов из-за использования ресурсоемких технологий или устаревшего оборудования. Фактически утверждение лимитов сводится к той же отчетности, о которой писалось выше.

2. В законе «Об отходах производства и потребления» указано, что территориальные органы Росприроднадзора устанавливают лимиты на размещение отходов в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду. Однако таких нормативов в отношении отходов не существует.

3. Лимиты размещения отходов утверждаются на 5 лет. На пятилетний срок очень сложно спрогнозировать объемы производства и проистекающее из этого количество отходов. Внесение изменений в утвержденные лимиты очень трудоемко и практически не урегулировано законодательством.

4. Предприниматели должны ежегодно после утверждения лимитов направлять в Росприроднадзор отчет о неизменности производственного процесса и используемого сырья. При этом непонятно, когда нужно считать производственный процесс измененным.

5. Утверждая лимиты размещения отходов, Росприроднадзор одновременно утверждает объект размещения отходов (полигон ТБО). Таким образом, предприниматели оказываются привязанными на весь срок действия лимитов к конкретному полигону, что создает трудности в выборе подрядчика по вывозу отходов и поиску наиболее удобных условий размещения отходов.

Случай из практики 1

По данным ОАО «Газпром», издержки на ведение учета отходов отдельно взятого крупного дочернего предприятия компании составляют около 1 миллиона рублей ежегодно, а объем представляемой документации превышает 10 тысяч листов. По сведениям ООО «Газпром Трансгаз Москва», при производственной деятельности 24 филиалов (53 промышленные площадки), образующих 60–70 видов отходов, предусмотренная нормативным актом отчетность составляет 12 720 листов ежегодно. Согласно сведениям ЗАО «Тетра Пак», минимальные расходы на ведение отчетности, предусмотренной нормативным актом, в части оплаты труда или услуг третьих лиц составляют от 10 до 50 тысяч рублей ежемесячно.

Случай из практики 2

Индивидуальный предприниматель осуществляет розничную торговлю продовольственными товарами по ряду адресов в городе Приволжске Ивановской области. Должностным лицом отдела государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы Департамента государственного контроля Ивановской области в ходе проведения проверки предпринимателя было установлено, что в результате деятельности ИП в помещениях торговых точек образуются отходы – пленка и картон.

Класс образующихся отходов не подтвержден, паспорта на отходы не оформлены, отсутствует журнал учета движения отходов. Не разработан порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами, отсутствует лицо, имеющее профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I–IV классов опасности, плата за негативное воздействие на окружающую среду не вносится. Предпринимателем нарушены статьи 9, 11, 14, 15, 19, 23, 26 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

В отношении ИП должностным лицом 28 апреля 2011 года был составлен протокол об административном правонарушении по статье 8.2 КоАП РФ. Рассмотрев дело об административном правонарушении, начальник отдела ГЭК и ГЭЭ Департамента государственного контроля по Ивановской области 11 мая 2011 года вынес Постановление № 14-эке/11 о назначении ИП административного наказания по статье 8.2 КоАП РФ с наложением взыскания в виде штрафа в размере 30 тысяч рублей.

Арбитражный суд Ивановской области установил в действиях заявителя состав правонарушения по статье 8.2 КоАП РФ, однако посчитал возможным признать правонарушение, совершенное ИП, малозначительным, ввиду чего своим Решением отменил Постановление № 14-эке/11 от 11 мая 2011 года о назначении административного наказания[32].

Однако суды не всегда признают данное правонарушение малозначительным и нередко подтверждают правомерность назначения административного наказания.

Случай из практики 3

Камчатской межрайонной природоохранной прокуратурой по результатам проведенной проверки на предмет соблюдения ЗАО «Агротек Холдинг» законодательства об отходах производства и потребления, экологических и санитарно-эпидемиологических требований установлен факт нарушения Обществом ряда требований. Не составлены паспорта на отходы III и IV класса опасности (навоз от свиней свежий и обтирочный материал, загрязненный маслами (содержание масел менее 15 %)), не произведен учет обращения с отходами III класса опасности (навоз от свиней свежий) в 2012 году.

По данному факту 1 марта 2013 года и. о. Камчатского межрайонного природоохранного прокурора в отношении ЗАО «Агротек Холдинг» вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Материалы административного дела направлены в Управление Росприроднадзора по Камчатскому краю для рассмотрения.

3 апреля 2013 года государственным инспектором РФ по охране природы Управления Росприроднадзора по Камчатскому краю вынесено Постановление № 03–27/2013, которым Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 100 тысяч рублей. Решением Арбитражного суда Камчатского края была подтверждена законность наложения данного административного наказания[33].

История 5

На большой дороге. Весовой контроль на автотрассах

В Летичевском районном суде Хмельницкой области Украины в августе 2013 года судили начальника районного ГАИ за взятку, которую ему вручил водитель.

Сам процесс дачи взятки был зафиксирован видеорегистратором.

Решение суда, как всегда, было обоснованным и справедливым:

1. Водитель оштрафован за дачу взятки.

2. Начальник ГАИ оправдан. Как сказано в решении суда, потому что «деньги сами упали в руки милиционеру».

Быль

Можно ли из одного кирпича построить целый дом? Оказывается, можно, причем не один дом, а несколько! Секретами профессии делится инспектор ГИБДД Сидоров.

Анекдот

Ни для кого не секрет, что в нашем обществе имеется немало претензий к работе российской дорожной полиции. Однако большинство россиян не знают, что на отечественных дорогах есть еще надзорные органы, к деятельности которых также имеются существенные нарекания компаний, занимающихся автомобильными перевозками. Такими органами являются подразделения весового и габаритного контроля Ространснадзора и региональных органов управления автомобильными дорогами.

«Черные дыры» российских дорог

Автотранспорт является, пожалуй, одним из наиболее важных звеньев российской транспортной отрасли. Не случайно в России он находится на первом месте по объему грузоперевозок. В 2011 году он занимал 69% объема в структуре грузоперевозок всеми видами транспорта страны. Автомобилями было перевезено около 5,6 миллиарда тонн грузов.

По оценкам BusinesStat, в 2012 году стоимостный объем российского рынка коммерческих автомобильных грузоперевозок вырос на 27,5% – до 798,7 миллиарда рублей. В этом же году коммерческий грузооборот автотранспорта в России вырос на 12,1% и достиг 120 миллиардов тонно-километров. К концу 2012 года в России насчитывалось 4,9 тысячи предприятий автомобильных грузоперевозок. При этом 90% автомобильных грузоперевозок в стране осуществляется предприятиями малого бизнеса.

Одним из отличий автотранспортной отрасли от многих других отраслей экономики является то, что деятельность всех перевозчиков, как государственных, так и частных, невозможна без использования имущества, которое практически полностью принадлежит государству. Этим имуществом, конечно же, являются дороги.

В наше время автомобильные трассы являются довольно сложными инженерными сооружениями. Это утверждение вполне справедливо для всех частей дорог, не говоря уж о мостах, тоннелях и транспортных развязках, и, как любое инженерное сооружение, дороги имеют свой предел прочности. Достаточно совсем недолго использовать дорогу для проезда более тяжелых грузовиков, чем это было учтено при проектировании трассы, и дорога «поплывет».

Для того чтобы этого не случалось, в России, как и во многих других странах мира, введены весовые ограничения для проезда автомобилей. Существует и специальный вид контроля – весовой контроль. Осуществляют его на стационарных постах, имеющих специальные автомобильные весы, вмонтированные в дорогу. Бывают и передвижные пункты контроля, состоящие из специально оборудованного микроавтобуса и переносных весов.

Такие контрольные пункты – настоящие «черные дыры» российских дорог, которые высасывают и растворяют деньги и нервы законопослушных дальнобойщиков. Ведь в подавляющем количестве случаев водитель после погрузки не может проверить, каков вес груза и какова нагрузка на каждую ось. Ему приходится доверять сведениям, которые грузоотправитель указал в накладной. Если же в машину загружено больше, чем указано в накладной, и в результате этого возникает нарушение, меры ответственности применяются прежде всего к водителю, а не к владельцу груза.

Но даже если машина загружена в пределах весовых ограничений, это отнюдь не означает, что у водителя не будет проблем на пункте весового контроля. Ведь автомобильные весы – сложное устройство с «электронными мозгами», управляемыми специальной программой. Ничто не мешает весовщикам подкрутить программу и выявлять у каждой взвешенной машины «перегруз», спокойно получая по 300–500 рублей с дальнобойщика. Свидетельство этому – множество рассказанных в СМИ[34] и на интернет-форумах историй, в которых взвешивание одной и той же машины, идущей по маршруту, на разных постах давало различные результаты, отличающиеся порой на несколько тонн.

В то же время многие недобросовестные перевозчики, осознанно ездящие со значительным перегрузом, не имеют никаких проблем. Такие перевозочные компании и их водители должны нести ответственность, но, к сожалению, на практике нарушители заранее платят взятки работникам пунктов весового контроля и сотрудникам ГИБДД, дежурящим на таких постах, которые после этого в упор не замечают перегруженные фуры.

Юридические требования

Предельная общая масса и предельные осевые нагрузки автотранспортных средств установлены Приложениями № 1 и 2 к Правилам перевозок грузов автомобильным транспортом, утвержденным Постановлением Правительства России от 15 апреля 2011 года № 272. Для двухосного автомобиля предельный вес составляет 18 тонн, трехосного – 25 тонн, четырехосного – 32 тонны. Автопоезда, имеющие 3 оси, могут весить не более 28 тонн, 4 оси – не более 36 тонн, а 5 и более осей – до 40 тонн.

В случае превышения установленной максимальной массы автомобиля или автопоезда перевозимый груз считается тяжеловесным и для его перевозки требуется специальное разрешение. Согласно Федеральному закону от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации…» для получения данного разрешения требуется:

1) согласование маршрута транспортного средства;

2) возмещение владельцем транспортного средства вреда, причиняемого дороге.

Порядок осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядок организации пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств, определен Приказом Минтранса России от 27 апреля 2011 года № 125. Подробно контрольные процедуры описаны в Административном регламенте, утвержденном Приказом Минтранса России от 21 июля 2011 года № 193.

Контроль проводится путем взвешивания автомобилей, осуществляющих перевозки на стационарных и передвижных контрольных пунктах. По результатам взвешивания (вне зависимости от того, выявлено нарушение или нет) должен составляться соответствующий акт. Если выявляется превышение предельно допустимой массы или осевой нагрузки транспортного средства, то налагается штраф: на водителя в размере от 1000 до 1500 рублей; на должностных лиц, ответственных за перевозку, – от 5 до 10 тысяч рублей; на юридических лиц – от 150 до 250 тысяч рублей.

При этом уплата штрафа не исключает требования о компенсации ущерба, причиненного дорожному покрытию. Размер такой компенсации определяется по формуле, утвержденной Постановлением Правительства России от 16 ноября 2009 года № 934, и может достигать нескольких сотен тысяч рублей.

Масштаб бедствия

На федеральных трассах России, общая протяженность которых составляет почти 50,5 тысячи километров, функционирует в общей сумме 150 пунктов весогабаритного контроля, из которых две трети составляют передвижные посты. Техническое состояние таких пунктов контроля оставляет желать лучшего.

По официальным данным, в конце 2011 года на 46 федеральных стационарных пунктах контроля весовое оборудование требовало замены по причине выработки своего эксплуатационного ресурса. На 11 постах весовое оборудование не работало или отсутствовало. На 45 стационарных постах весогабаритного контроля не было системы видеоконтроля, а на 32 постах – весов для контрольного взвешивания[35].

Сведения Минтранса о затратах бюджета на содержание таких постов отсутствуют, но, по оценкам Минэкономразвития России, они составляют около 450 миллионов рублей в год. При этом деятельность служб весового контроля не является достаточно эффективной для поддержания дорог в надлежащем состоянии. По различным оценкам, на ремонт трасс из-за чрезмерных нагрузок требуется от 4,5 до 17 миллиардов рублей ежегодно. В то же время, по данным Минтранса и расчетам Минэкономразвития на основе статистики МВД, в течение 2011 года с перевозчиков удалось собрать только около 1 миллиарда рублей компенсаций и штрафов за нарушение правил перевозки тяжеловесных грузов.

Страдают от существующей неэффективной системы весового контроля не только финансы государства, но и автоперевозчики: по оценкам Минэкономразвития России, их издержки из-за потери времени и избирательного правоприменения составляют до 2,2 миллиарда рублей в год[36].

«Летучий» контроль

На особом месте стоит вопрос о правомерности функционирования передвижных постов весового контроля. Такие посты активно используются контролирующими органами различного уровня: федерального, регионального и даже муниципального. Это вполне понятно, поскольку в отличие от стационарного поста, о месте расположения, времени работы и путях объезда которого большинство дальнобойщиков знают, передвижной пост может возникнуть как черт из табакерки на любом участке дороги.

С одной стороны, действующее Постановление Правительства России от 22 сентября 1999 года № 1079 допускает, что на федеральных и других автомобильных дорогах создаются только стационарные посты органов внутренних дел, пункты государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок и стационарные пункты, на которых производится весовой контроль транспортных средств, осуществляющих грузовые перевозки.

С другой стороны, Порядок осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядок организации пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств, утвержденный Приказом Минтранса России от 27 апреля 2011 года № 125, допускает взвешивание транспортных средств, как на стационарных, так и на передвижных весовых контрольных пунктах и постах ГИБДД. Одновременно Административный регламент осуществления весового контроля ни словом не упоминает о возможности существования передвижных постов.

В результате в то время, как прокуратуры различных регионов находят нарушения закона в существовании передвижных пунктов контроля[37], суды разных уровней не видят законодательных ограничений на использование передвижных постов как федеральными, так и региональными и муниципальными органами власти[38]. И пока законодательство сохраняет противоречия, а надзирающее ведомство и суд не могут прийти к единой позиции, количество передвижных постов растет.

Так, в Новосибирской области на трассах регионального значения действует 3 передвижных поста весового контроля. В ближайшие 2 года планируется создать еще 3 передвижных пункта взвешивания. Республика Бурятия в 2012 году приобрела три передвижных пункта весового контроля на базе автомобиля «газель», для использования которых определены четыре площадки на дорогах: одна – в Прибайкальском, две – в Кабанском и одна – в Заиграевском районе. Один мобильный пункт весового контроля с видеоанализатором в 2013 году купила и Республика Мордовия. Не отстают от региональных властей и муниципалитеты. Например, собственный передвижной пункт весового контроля приобрел город Иркутск.

Борьба с коррупцией

Было бы неправильным сказать, что правоохранительные органы абсолютно не замечают коррупционного беспредела, творящегося на постах весового контроля. Временами оперативно-розыскные и следственные органы обращают свое внимание на эту довольно далекую от большинства россиян сферу, и публика становится свидетелем громких уголовных дел, из которых выясняется, что некоторые весовые посты давно превратились в логово «бандитов с большой дороги». Вот два довольно показательных примера.

22 марта 2013 года Новгородский областной суд вынес обвинительный приговор по делу 8 сотрудников ГИБДД и работников стационарного поста весового контроля, расположенного на 579-м километре федеральной трассы «Россия» в Чудовском районе Новгородской области. Они обвинялись в получении взяток и превышении должностных полномочий.

Банда действовала с 2002 по 2005 год. Работники ГИБДД останавливали автомобили и направляли их на пост весового контроля. Сотрудники весового контроля объясняли водителям, что при согласии оплатить нужную сумму акт о превышении допустимой нагрузки составлен не будет, а работники ГИБДД, в свою очередь, не будут возбуждать дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 12.21 КоАП РФ (нарушение правил перевозки грузов). Для вымогательства взяток сотрудники ГИБДД забирали водительское удостоверение, а работники весового поста изымали остальные документы на груз. Более того, члены ОПГ выявляли фирмы, чьи автомобили регулярно проезжали через пост, и предъявляли руководителям требования об уплате «абонентской платы» за беспрепятственный проезд всех автомобилей организации[39].

Другой пример – уголовное дело об инспекторах – любителях молока. В июне 2013 года отдел по расследованию особо важных дел Управления Следственного комитета России по Вологодской области возбудил 27 уголовных дел в отношении недобросовестных инспекторов Ространснадзора.

Следователи установили, что в 2012 году восемь инспекторов Ространснадзора, действуя в сговоре, получали с водителей крупнотоннажных грузовиков взятки деньгами в обмен за непривлечение дальнобойщиков и их работодателей к штрафам за превышение лимита по нагрузке. При этом недобросовестные инспекторы не брезговали и натурой – помимо денег они принимали в качестве взятки молочные продукты[40].

Однако, к сожалению, такие дела являются лишь каплей в море ненаказанного мздоимства на постах весового контроля.

Случай из практики 1

Из ряда вон выходящий случай произошел в 2010 году на посту весового контроля вблизи города Набережные Челны. Дальнобойщики жили в машине около поста почти полтора месяца, пытаясь противостоять вымогательству. Случай получил огласку благодаря руководителю профсоюза «Дальнобойщик» Валерию Войтко и автожурналисту Юрию Гейко. Вот как о развитии событий рассказывалось в журнале «Дальнобойщик»[41].

Театр абсурда

Братья-дальнобойщики Илья и Роман Карпунины из Барнаула, работающие в «Алтайской Транспортной Компании», в отличие от многих остальных водителей, проезжающих через Набережные Челны, деньги за несуществующий перегруз платить наотрез отказались.

– Загрузились мы в Москве. Прошли весовые в Нижнем Новгороде, в Чебоксарах, в Казани. Всё в норме. Общая масса машины – чуть меньше 33 тонн. В Челнах нам объявили, что общая масса у нас якобы 35,5 тонны и якобы «пробой» по ведущей оси тягача. Или оплачивайте, или на штрафстоянку. Причин ехать на штрафстоянку мы не видели. В нашем присутствии ни акта взвешивания, ни протокола не оформлялось, копии нам не вручили… Исходя из чего мы должны оплачивать какой-то «ущерб»? Со слов весовщика? Нет, сразу им сказали – без документов никуда не двинемся…

И не двинулись.

Произошло это 6 января 2010 года. А теперь – внимание! Машина простояла у СПВК № 5 в Набережных Челнах ПОЛТОРА месяца, до 19 февраля. Все это время братья жили в кабине грузовика рядом с постом весового контроля. Домой ребята попали только 21 февраля.

Описание их злоключений вызывает вначале оторопь, а потом ощущение какой-то нереальности – этого не может быть! Увы, может…

6 января инспектор ДПС ГИБДД УВД г. Набережные Челны, после отказа водителей оплачивать ущерб «наличными», изъял у них документы на автомобиль и груз. Копию акта взвешивания, который должен выдаваться водителю, ребята не получили. В контрольном взвешивании, которое является обязательным в случае несогласия водителя транспортного средства с показаниями автоматизированных систем контроля весовых параметров, им было отказано. Протокол о задержании транспортного средства не был составлен. Неоднократные заявления Карпуниных с требованиями ознакомить их с копиями актов, протоколов, о дате и месте рассмотрения дела об административном правонарушении остались без внимания. Нет, немного не так. Внимание на себе они почувствовали. Но не то, на которое рассчитывали.

Младший брат, Илья Карпунин, был арестован, препровожден в КПЗ, а 15 января пошел под суд. Судила его мировой судья участка № 22 г. Набережные Челны. Основание – рапорт сотрудников ГИБДД о неподчинении Ильи Карпунина «законным требованиям» представителей правоохранительных органов. Неподчинение выражалось в отказе ехать, как того требовал подполковник Илюхин (государственный инспектор отдела дорожной инспекции и организации движения УГИБДД МВД по Республике Татарстан УВД), на штрафстоянку.

– Ну это же бред! – говорит старший брат Роман. – Нас гнали на штрафстоянку, хотя мы не имели на руках ни одного документа, подтверждающего правомерность требований весовщиков и гаишников!

Юристы поневоле

Илья в кабине достает из папки толстую пачку бумаг: постановления мирового судьи, определения городского суда, жалобы, заявления об оспаривании незаконных действий сотрудников правоохранительных органов.

– Судимся. И будем судиться. 22 января городской суд Набережных Челнов отменил решение мирового судьи. Для нас решение городского суда важно тем, что в нем впервые с 6 января официально зафиксировано – протокола об административном правонарушении по статье 12.21.1 за перегруз в материалах дела нет! Нет протокола – нет «законного» распоряжения сотрудника милиции. Да, в общем, тут законного вообще ничего нет!

– Абсолютно! – подтверждает Роман. – Ездим мы не первый год, права свои знаем, и вот так вот попадаться на тупой развод – извините… Когда это все только начало раскручиваться, созвонились с руководством компании. Общее решение – все должно быть по закону, никаких взяток.

«Все по закону» оказалось дорогим удовольствием. Ребята везли в Новокузнецк технологическое оборудование: электродвигатели для шахт. Когда мы связались с руководителем фирмы-грузополучателя, сил на эмоции у того уже не было.

– Это оборудование стоимостью более 15 миллионов рублей срочно надо было доставить в Новокузнецк еще в январе, – сказал Евгений Радушкин. – Шахта стоит, необходимо было воду откачивать. Откачали… Я сам выезжал в Челны, чтобы понять, что происходит. А происходит беспредел.

Запретили даже перекинуть груз в другую машину. Это как вообще?! И ни прокуратуре, ни ФСБ, ни собственной безопасности – да куда только не обращались! – никакого нет дела до прямого нарушения закона со стороны работников правоохранительных органов…

12 февраля только через городской суд Карпуниным удалось сдвинуть дело с мертвой точки. Вдумайтесь: суд обязал выдать квитанцию и реквизиты для оплаты штрафа и «ущерба» за неподтвержденный перегруз, вручить водителю копии акта взвешивания, копию протокола задержания автотранспортного средства, копию протокола и копию постановления об административном правонарушении.

То есть только по суду у ребят появилась возможность получить те документы, которые должны были быть у них на руках еще 6 января!!!

Утром 13 февраля визит к Илюхину закончился ничем.

– Нам было отказано, – говорит Роман. – Илюхин заявил: «Заедете на штрафстоянку, напишете мне расписку, что полностью признаете свою вину и претензий ко мне не имеете, и тогда получите квитанции для оплаты». А акт о перегрузе и протокол о постановке машины на штрафстоянку от весовщиков и гаишников я так и не получил! Их копии мне выдали в суде только 15 февраля… По решению судьи секретарь сняла копии из материалов рассматриваемого дела… Причем протокола изъятия наших документов на машину и на груз в материалах дела не было, и подполковник Илюхин в суде не смог объяснить, почему этот протокол не был составлен…

И только 20 февраля нам пришло сообщение от Романа и Ильи.

«В понедельник, 15 февраля, Илья снова поехал в суд, хотел подать иск снова. В суде отказались его принять до момента оплаты „ущерба и компенсации вреда“, как требовал подполковник Илюхин… Деваться некуда – по копиям актов, сделанных в суде, была произведена оплата, но Илюхин продолжал требовать свое.

17 февраля директор нашей компании сказала нам выполнить все требования сотрудников ГИБДД и уезжать оттуда. Пообщавшись с подполковником и договорившись с ним о том, что и как надо сделать, чтобы поскорее уехать.

18 февраля мы загнали машину на штрафстоянку и начали собирать бумаги, чтоб забрать машину. Забрать удалось только на следующий день вечером. Подполковник взял с Ильи расписку, что он не имеет к сотрудникам никаких претензий. Отправил нас двоих в прокуратуру, где мы написали такие же расписки, что у нас нет никаких претензий. Также потребовал, чтобы мы забрали все заявления с судов и принесли ему с отметками из судов. И только после этого подписал нам „бегунок“, чтоб нам вернули машину…

Сейчас мы приехали домой. В Кургане, в Омске, Новосибирске и в Алтайском крае прошли весовые. Специально заходили на посты и спрашивали, какой у нас вес. Никакого перегруза не обнаружено. Но дать распечатку нам отказались, сославшись на то, что „не хотят никого подставлять и быть крайними“…».

Мнения участников рынка и экспертов

Руководитель филиала Ассоциации международных автомобильных перевозчиков по СЗФО Александр Дацюк[42] «Во время нашего визита мы провели элементарный эксперимент – взвесили на трех весах, расположенных на МАПП[43] Торфяновка, одно и то же транспортное средство. На одних весах перевес составил 800 килограммов, на вторых – 1360, на третьих – 1200 килограммов. Аналогичная картина была выявлена и на МАПП Брусничное. Данные контрольных взвешиваний, разумеется, подтверждены соответствующими актами, – сообщил руководитель филиала Ассоциации международных автомобильных перевозчиков (АСМАП) по СЗФО Александр Дацюк. – Оставляет желать лучшего и техническое состояние подъездов к весовым устройствам. Сейчас практически все подъезды к весам имеют уклоны и выбоины. В результате тягач и прицеп, заезжая на весы, производят по весовому устройству несколько динамических ударов довольно большой силы. Понятно, что это влияет на показания весов, причем отнюдь не в сторону их уменьшения».

Председатель Центрального комитета межрегионального профсоюза «Дальнобойщик» Валерий Войтко[44] «Коррупционная составляющая в российской системе весового контроля на дорогах почти стопроцентная. На фоне службы весового контроля даже гаишники выглядят детьми. Ни одно из действий этой структуры не направлено на выполнение ее основной функции – сохранения дорог».

При этом глава профсоюза считает, что недобросовестная работа инспекторов Ространснадзора приводит к катастрофическому ухудшению состояния дорог, о котором регулярно говорят чиновники… Войтко подчеркнул, что 90 % разбирательств из-за перегруза оси возникает при превышении допустимых норм на 100–150 килограммов. «Никакого эффекта на состояние дорог это не оказывает, но протоколы выписывают именно по таким нарушениям. Но когда идет действительно тяжелая строительная техника, в том числе самих дорожников, то это все покупается и продается еще во время оформления заявки на перевозку таких грузов», – рассказал глава профсоюза.

История 6

Ветеринар для колбасы. Почему мы платим дважды

Заяц бежит сломя голову. Его спрашивают: «Чего бежишь-то?» Отвечает: «Вон всех хватают и подковывают». Ему говорят: «Так это не всех подковывают, а только верблюдов». «Ага, – отвечает заяц, – вот поймают, подкуют, а потом доказывай, что ты не верблюд.»

Анекдот

На территории России каждая партия грузов продукции животного происхождения (мясо, рыба, молочные продукты, яйца, мед и т. д.) должна сопровождаться ветеринарными сопроводительными документами (ВСД). Без ВСД предприниматель не вправе принимать, хранить, перерабатывать и реализовывать такой груз.

ВСД требуется оформлять на каждую партию товаров при их следовании от производителя до розничной точки продажи. При дроблении закупленной оптом партии на более мелкие требуется оформлять ВСД на каждую из них. В результате на одну и ту же партию продуктов, распределенную между несколькими розничными торговцами, может быть оформлено несколько ветеринарно-сопроводительных документов.

Оформление ВСД осуществляется преимущественно на платной основе региональными учреждениями ветеринарии. В большинстве случаев осмотр и экспертиза продукции не проводятся. Внесение сведений в ветеринарные справки производится на основании товарных накладных и ранее выданных ВСД. Это значит, что наличие ВСД не гарантирует безопасность продукции. Поэтому данная система лишена всякого смысла.

Платность ветеринарных справок – необходимость платить за каждую ветеринарную экспертизу которая, в сущности, не проводится, – не раз была предметом судебных разбирательств. Однако в абсолютном большинстве случаев суды встают на сторону чиновников от ветеринарии.

По данным Минэкономразвития России, один из крупнейших продовольственных ретейлеров тратит на ВСД 431,5 миллиона рублей в год. Стоимость оформления ветеринарных сопроводительных документов достигает 5% стоимости товара. Данные расходы ложатся на плечи потребителей.

Ситуация осложняется тем, что оформление ВСД требуется даже на продукцию, подвергшуюся производственной обработке, расфасованную в потребительскую тару и готовую к употреблению. В итоге такая продукция оказывается под двойным регулированием: ветеринарным и потребительским (подразумевающим оформление деклараций соответствия или сертификатов соответствия, а также государственную регистрацию продукции). Издержки производителей таким образом удваиваются, притом что санитарно-гигиенические и ветеринарные нормативы практически идентичны.

Указанные обстоятельства ущемляют российских производителей на рынках сбыта. Их конкуренты из соседних стран избавлены от подобных расходов. Например, в Беларуси, откуда на российский рынок активно поставляются продукты питания, к готовой продукции нет ветеринарных требований.

Ситуация с оформлением ВСД не раз критиковалась крупными предпринимательскими объединениями, Минэкономразвития России, Минюстом России, Росрыболовством, ФАС России и даже заместителем руководителя Россельхознадзора.

В России действует Закон РФ от 14 мая 1993 года № 4979-1 «О ветеринарии». Нормы данного закона давно концептуально устарели. В контексте проведения административной реформы было подготовлено несколько версий новой редакции данного закона, в том числе по прямому поручению Правительства РФ. Однако пока действует старый закон. Его формулировки не устанавливают четких норм и оставляют свободу для вольной интерпретации.

Например, в законе вообще отсутствует такой термин, как ветеринарные сопроводительные документы. Их существование обусловлено только ведомственным приказом, а именно Приказом Минсельхоза РФ от 16 ноября 2006 года № 422 «Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов». До принятия данного приказа существовала практически та же система, которая подвергалась шквалу критики. Приказ № 422 заменил Инструкцию от 12 апреля 1997 года № 13-7-2/871 и Приказ Департамента ветеринарии Минсельхозпрода РФ от 21 августа 1998 года № 28. Однако по сути с принятием Приказа № 422 ничего не поменялось.

Главные претензии к системе ветеринарных сопроводительных документов заключаются в следующем.

Во-первых, наличие ВСД не гарантирует безопасность продукции, так как в большинстве случаев выдача таких документов не сопровождается ни экспертизой, ни даже осмотром продукции.

Например, 20 февраля 2006 года на Кунцевском рынке Москвы было обнаружено мясо, зараженное сибирской язвой. Партия говядины (12 туш), по информации Россельхознадзора, поступила из села Русский Пимбур (Беднодемьяновский район, Пензенская область) в сопровождении надлежащих ветеринарных сопроводительных документов. Ветеринарное свидетельство было выдано ветеринарным врачом Беднодемьяновской районной станции по борьбе с болезнями животных. Позже, комментируя данную ситуацию, главный ветеринарный инспектор Москвы заявил, что нередки случаи, когда столичное ветеринарное ведомство обнаруживает болезни в мясе, которое по документам прошло ветеринарную экспертизу в полном объеме[45].

Во-вторых, между проведением ветеринарно-санитарной экспертизы и выдачей ВСД отсутствует какая-либо юридическая связь. Например, ВСД выдаются на речную рыбу, морепродукты, яйца и продукты их переработки, корма для непродуктивных животных, продукты пчеловодства (прополис, перга). Однако на указанную продукцию отсутствуют утвержденные правила ветеринарно-санитарной экспертизы, что исключает даже гипотетическую возможность ее проведения при выдаче ВСД.

Согласно Приказу № 422 учреждение ветеринарии вправе решать, необходимо ли проводить экспертизу при выдаче ВСД. Фактически учреждение решает этот вопрос волюнтаристски.

В-третьих, ВСД выдаются на платной основе в условиях отсутствия объективно установленной цены. При этом в различных регионах России цена за одни и те же ветеринарные справки может отличаться в десятки раз. Учреждения ветеринарии являются монополистами в сфере ветеринарных услуг (частно практикующим ветеринарным врачам запрещено выдавать ВСД) и могут диктовать цены за свои услуги в условиях отсутствия рыночной конкуренции и утвержденных тарифов.

Помимо этого плата за выдачу ВСД нарушает базовый принцип бесплатности мероприятий государственного контроля, поскольку ВСД является элементом государственного ветеринарного надзора.

В-четвертых, органы, выдавшие ВСД, не несут никакой ответственности за безопасность выпущенной ими продукции.

Особо следует сказать о проблеме двойного регулирования и требовании получать ВСД на готовую продукцию. Такая ситуация сложилась с 1990-х годов и до сих пор легитимна на основании приложения 19 к Приказу № 422, в котором устанавливается перечень грузов, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами. Данное приложение дает основание требовать оформления ВСД на колбасы, консервированную икру и т. д. В то же время эти продукты должны соответствовать требованиям санитарного законодательства (наличие деклараций соответствия, в отдельных случаях – государственная регистрация продукции).

Для исключения двойного надзора за готовой продукцией было принято Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 года № 1009. В нем указано, что Минсельхоз России и Россельхознадзор осуществляют свои полномочия (в том числе в сфере государственного контроля) только в отношении продовольственного сырья животного происхождения, не подвергшегося промышленной или тепловой обработке.

Вопреки этому постановлению правительства Приказ № 422 продолжает действовать. Обжалование его положений в суде не приводит к положительным результатам. В связи с этим высказался даже президиум Высшего арбитражного суда РФ, посчитавший, что Постановление № 1009 не изменяет порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов[46].

Таким образом, несмотря на решение Правительства РФ, проблема двойной поднадзорности продукции животного происхождения, подвергшейся тепловой обработке, сохраняется.

Минэкономразвития России при проведении оценки регулирующего воздействия Приказа № 422[47] отметило, что расходы одного крупного молокоперерабатывающего предприятия на оформление ВСД достигают 2,5–3 миллионов рублей в год, а затраты того же предприятия на декларирование или сертификацию соответствия и на государственную регистрацию всего ассортимента продукции – порядка 5 миллионов рублей. При этом расходы на подтверждение соответствия не являются регулярными, а ВСД нужно оформлять на каждую партию отгружаемой поднадзорной продукции. В результате общие совокупные расходы производителя оказываются весьма существенными.

ФАС России возбудила десятки дел о нарушении антимонопольного законодательства учреждениями ветеринарии, выдававшими ВСД на продукцию животного происхождения, подвергшуюся тепловой обработке. Однако во всех случаях данные решения были отменены в последующем судами. Суды при этом ссылались в первую очередь на действующий Приказ № 422, изданный в соответствии с полномочиями Минсельхоза России и положениями Закона РФ «О ветеринарии».

Высокие издержки оформления ВСД породили возникновение черного рынка фальшивых бланков ВСД. В ответ на это на бланках ВСД используются все более сложные степени защиты. Стоимость дорогостоящей защищенной полиграфической продукции, используемой для ВСД, включается в стоимость их оформления. Издержки несут производители и дистрибьюторы продукции, а в конечном счете – ее потребители.

Безуспешные попытки реформирования

После принятия вышеупомянутого Постановления Правительства РФ от 14 декабря 2009 года № 1009 было предпринято еще несколько попыток изменить ситуацию с использованием бюрократических инструментов. Однако все они потерпели неудачу.

Распоряжением от 9 марта 2010 года № 299-р «О плане мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, в сфере сельского хозяйства» Правительство РФ предусмотрело разработку проектов нормативно-правовых актов, направленных на реализацию следующих мер по оптимизации выдачи ВСД:

• обеспечение возможности выдачи ВСД частными аккредитованными специалистами, а не только государственными учреждениями и предприятиями (мера не реализована);

• снижение затрат хозяйствующих субъектов на прохождение процедур, связанных с установлением ветеринарного состояния поднадзорных грузов и выдачей ветеринарных сопроводительных документов (по данным Межотраслевого экспертного совета по ветеринарии и Национальной мясной ассоциации, стоимость платных ветеринарных услуг постоянно растет; в 2013 году цены в среднем выросли на 33 %);

• внедрение электронной системы оформления и выдачи ветеринарных сопроводительных документов (система внедрена в небольшом количестве регионов).

В июле 2012 года Минэкономразвития России провело оценку регулирующего воздействия Приказа № 422. В результате был сделан вывод о наличии в приказе положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности (заключение от 2 июля 2012 года № 13145-ОФ/126и).

23 июля 2012 года Минюстом России в Минсельхоз России направлено Представление № 01/58092-АК о внесении изменений в ведомственный Приказ от 16 ноября 2006 года № 422 «Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов» (по состоянию на начало марта 2014 года никаких изменений в приказ не внесено).

ФАС России возбудила 133 дела по фактам наличия признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в отношении учреждений ветеринарии, выдававших ВСД на продукцию, подвергшуюся тепловой обработке, которая не является предметом ветеринарного надзора. В отношении 40 государственных ветучреждений были приняты решения об установлении факта ограничения конкуренции и выданы предписания (в последующем при обжаловании данных решений учреждениями ветеринарии суды отменили данные решения антимонопольного органа).

Случай из практики 1

Торговая фирма «Ипуть», осуществляя оптовую торговлю мясо-колбасными изделиями, заключала договоры с ветеринарной станцией на оказание услуг по выдаче ветеринарных сопроводительных документов.

Фирма занималась реализацией колбасной продукции, мясных и рыбных полуфабрикатов. ВСД оформлялись фирмой вынужденно, так как магазины, в которые поставлялась продукция фирмы «Ипуть», отказывались принимать ее продукцию без ВСД. Магазины мотивировали свой отказ тем, что ветеринары еженедельно посещали их торговые залы с проверками в целях выявления продукции без ВСД.

Торговая фирма «Ипуть» за 2009 год получила 3168 ветеринарных свидетельств (стоимость одного ВСД составляла от 60 до 118 рублей). Представители фирмы сочли требования ветеринарной станции об оформлении ВСД на готовую продукцию незаконными и обратились в ФАС России.

29 июня 2010 года ФАС России признала действия Государственного учреждения «Новгородская районная ветеринарная станция» нарушающими пункт 1 части 15 статьи Федерального закона «О защите конкуренции» (необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или к хозяйствующим субъектам).

Однако данное решение было обжаловано в арбитражном суде, где оно было отменено (Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 22 июля 2011 года № Ф05-6760/11 по делу № А40-96441/2010).

Случай из практики 2

Рубрика «Вопрос-ответ» на сайте Управления федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Нижегородской области и Республике Марий Эл[48].

Анна «Добрый день! Наша компания занимается логистикой, на центральный склад приходят партии продукции, где затем составляются более маленькие партии товара, для развозки по точкам в городе. Ветеринарное свидетельство приходит в единичном экземпляре на партию, поэтому на все точки отправить по ветеринарному свидетельству нет возможности, хотя, как я понимаю, весь товар должен сопровождаться ветеринарным свидетельством (копии ветеринарных свидетельств действительными не считаются). Что делать в такой ситуации?»

«Уважаемая Анна! В соответствии с „Правилами организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов“, утвержденных Приказом Минсельхоза РФ от 16 ноября 2006 г. № 422, ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на продукцию животного происхождения, подлежащую заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации. На основании Приложения № 19 к вышеуказанным Правилам, любые партии грузов должны сопровождаться:

• ветеринарными свидетельствами форм №№ 1,2,3 – при перевозке грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации;

• ветеринарными справками формы № 4 – при перевозке грузов в пределах района (города).

Данные документы оформляют и выдают органы и учреждения, входящие в систему Государственной ветеринарной службы Российской Федерации. Вам необходимо обратиться в Государственное учреждение ветеринарии по месту нахождения предприятия».

Мнения чиновников и участников рынка

Заместитель руководителя Россельхознадзора Николай Власов[49] «Есть склад, он работает, скажем, с 30 магазинами. И надо с этого склада отвезти в магазины определенное количество колбасы, сыра, мяса, рыбы. На каждую партию продукции выписывается ветеринарный сертификат, который часто, по большому счету, никакой нужной информации, скажем, о колбасе не дает. Потому что в нем указано – „колбаса в ассортименте“. Неизвестно, кто произвел эту колбасу, и сертификат выписывается только потому, что этого требует законодательство. Выписка сертификатов занимает значительное количество времени. Ну и за бумажные сертификаты нужно платить. По нижней оценке, сертификат на дешевый продукт, например, партию селедки, стоит 500 рублей за каждую тонну. А для дорогой продукции цена может доходить до 3–8 тысяч рублей за тонну. Учитывая, что общий оборот поднадзорной ветеринарной продукции составляет где-то 15 миллионов тонн в год, и это можно в среднем умножить на 2 рубля за килограмм, то это и есть примерная оценка коррупционной емкости этого сектора».

Глава Рыбного союза Сергей Гудков[50] «Ветеринарный контроль вроде бы есть, но он малоэффективен, поскольку большая часть специалистов из 32 тыс., задействованных в этом процессе, занимается не контролем, а переписыванием сведений из ветсвидетельства в ветсвидетельство. При этом в 90 % случаях это просто дробление партий на более мелкие части для их перемещения, и только в 10% случаев требуется полноценная экспертиза».

Заместитель директора Национальной мясной ассоциации Максим Синельников[51] «Для регионов это превратилось в бизнес-процесс, который в том числе формирует бюджет ветеринарной службы субъекта РФ. Это одна из причин бесконтрольного установления тарифов со стороны местных властей».

Председатель совета директоров медиахолдинга Fishnews Эдуард Климов[52] «Ветеринарное оформление „душит“ 40% российской экономики. Сегодня сельское хозяйство, рыболовство, пищевая промышленность и розничная торговля работают под гнетом процедуры ветеринарного оформления, которая непробиваема, коррупционно емка и основывается только на внутреннем приказе Минсельхоза. Этот спорный документ давно следовало если не отменить, то хотя бы скорректировать с тем, чтобы он если не помогал, то хотя бы не мешал работе бизнес-сообщества».

Начальник юридического департамента ООО «Аванто» Светлана Миролюбова[53] «Обязательный сертификат соответствия, качественные удостоверения оформляются предпринимателями на каждый товар 1 раз. Ветеринарные справки же выписываются Горветстанцией многократно на один и тот же товар. Предприниматели вынуждены оформлять справки, так как в противном случае, пока фирма будет отстаивать свою правоту, товар испортится».

Генеральный директор ООО «Лебедушка», президент некоммерческой организации Ассоциации предприятий зооиндустрии Андрей Салманов[54] «Если фирма небольшая и нужно развести партии товара по 20–25 кг, например по трем точкам в городе, то затраты на платные (ветеринарные) справки будут для нее ощутимее, чем для крупной фирмы, которая сразу везет контейнер груза в одно место».

История 7

Номер вагона. Чем полезное отличается от необходимого

– Здравствуйте, у меня вот какая история. Мне бы надо получить справочку о том, что я проживаю в этом доме.

– А это еще зачем?

– А понимаете, мне не дают иначе…

– А вот пускай они дадут вам справку, что вам нужна справка, где вы живете!

Аркадий Райкин. Справка

В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 15 июля 2000 года № 99-ФЗ «О карантине растений» вывоз с территории Российской Федерации подкарантинной продукции разрешается при наличии фитосанитарного сертификата, удостоверяющего соответствие подкарантинной продукции требованиям правил и норм обеспечения карантина растений.

В силу указанной нормы все экспортеры подкарантинной продукции (например, лесопродукции) обязаны оформлять фитосанитарные сертификаты.

Вплоть до 2012 года отдельные управления Россельхознадзора при оформлении фитосанитарных сертификатов требовали от заявителей указывать идентифицирующие номера транспортных средств (например, номер железнодорожного вагона), на которых осуществляется перевозка фитосанитарной продукции. До 2009 года данная практика была повсеместной. При этом нигде в законодательстве не установлена обязанность указания в фитосанитарном сертификате номера транспортного средства.

Указание данного номера в сертификате является сложно выполнимым для лесопромышленных предприятий, поскольку номер вагона становится известен за несколько часов до погрузки, а заявка на выдачу фитосанитарного сертификата подается заблаговременно (нормативный срок рассмотрения заявки – 3 дня).

В связи со сложившейся ситуацией лесопромышленные предприятия вынуждены заранее заказывать вагоны или нарушать процесс отгрузки древесины. Это влечет за собой наложение штрафов за простой вагонов и несвоевременную поставку продукции.

ОАО «Российские железные дороги» оценило свои убытки в виде упущенной выгоды, связанные с наличием требования об указании номера транспортного средства в фитосанитарном сертификате, за апрель 2008 – январь 2009 года в размере 2 миллиардов рублей. Существенные расходы несли также лесоэкспортеры – в виде штрафов за простой вагонов.

Россельхознадзор и его территориальные управления, оправдывая свое требование указывать в фитосанитарных сертификатах номера транспортных средств, на которых перевозится подкарантинная продукция, ссылались на положения Международного стандарта по фитосанитарным мерам (МСФМ) и Руководство по фитосанитарным сертификатам.

Однако указанные документы трактуют сведения о номере вагонов как полезные дополнения к описанию подкарантинной продукции, которые могут быть включены в соответствующую графу сертификата, если они известны. Обязательность включать данные сведения в сертификат нормативными правовыми актами РФ и международными стандартами не подтверждена. Несмотря на это, Россельхознадзор требовал от заявителей указания номера транспортного средства.

Территориальные управления ФАС России стали рассматривать жалобы предпринимателей на указанное требование Россельхознадзора начиная с 2006 года. 9 февраля 2009 года ФАС России по жалобе ОАО «РЖД» выдало предписание центральному аппарату Россельхознадзора устранить нарушения законодательства о защите конкуренции.

Несмотря на очевидные убытки российских экспортеров и ОАО «РЖД», Россельхознадзор до последнего упорствовал в своей позиции и обжаловал решение ФАС России в арбитражных судах. В результате дело дошло до высшей судебной инстанции. Постановлением Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 9 декабря 2010 года № 9125/10 было признано законным решение ФАС России.

Случай из практики 1

Уже после постановления Высшего арбитражного суда РФ отдельные территориальные управления Россельхознадзора продолжали требовать указания номера транспортного средства в фитосанитарных сертификатах.

Так, в отношении ООО «Вуд-Экспорт» управление Россельхознадзора по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области не требовало указать номер вагона, но в качестве условия выдачи фитосанитарного сертификата просило представить для проведения осмотра транспорт, на котором будет осуществляться перевозка подкарантинной продукции. В ходе досмотра удостоверялся факт чистки вагонов в целях безопасной перевозки древесины.

25 мая 2011 года Управление Россельхознадзора по Хабаровскому краю, Еврейской автономной и Сахалинской областям было признано нарушившим антимонопольное законодательство.

История 8

Опасный объект. Как заработать научному изданию

Поспорили президенты США и России о том, чей народ смиреннее. Для этого объявили по радио, что всем необходимо явиться на главные площади городов и повеситься. В США начались бессрочные акции протеста. Однако процедура импичмента пока не была инициирована. В России народ отреагировал на указанное распоряжение полным молчанием. Только в Администрации Президента РФ раздался телефонный звонок. Взволнованный голос спрашивал, надо ли с собой брать веревку и мыло, или их раздадут на месте.

Анекдот

Что написано пером, не вырубишь топором.

Русская народная пословица

В 2008 году в ФАС России стали поступать обращения о понуждении со стороны МЧС России владельцев опасных объектов публиковать на платной основе сведения о таких объектах в журнале «Проблемы анализа риска».

В ходе проверки информация подтвердилась. Стоимость публикации сведений об одном опасном объекте составляла 3200 рублей (при доставке одного экземпляра журнала в адрес руководителя опасного объекта – 3750 рублей). При публикации сведений о двух и более опасных объектах, принадлежащих одной организации, публикация сведений о каждом последующем опасном объекте составляла 800 рублей.

Владельцы опасных объектов должны были публиковать сведения о своих объектах ежегодно.

Всего в России по состоянию на 2009 год на учете в МЧС России состояло более 2 тысяч потенциально опасных объектов[55]. Таким образом, общий доход журнала «Проблемы анализа риска» в связи с обязательными публикациями об опасных объектах мог составить до 7,5 миллиона рублей ежегодно.

Как это стало возможно? В 2008 году МЧС России издало Приказ от 9 января 2008 года № 1, которым было утверждено Положение об информировании населения о состоянии безопасности опасных объектов и условиях проживания на территориях вблизи опасных объектов.

Этим Положением всем владельцам опасных объектов предписывалось направлять для публикации сведения об объектах по специальной форме. Был определен и журнал для обязательной публикации (п. 7 Положения) – журнал «Проблемы анализа риска», издателем и соучредителем которого является ЗАО «Финансовый издательский дом „Деловой экспресс“» (ЗАО «ФИД „Деловой экспресс“»).

Интересно то, каким образом МЧС России обосновывало допустимость издания такого журнала. Положением об МЧС России данный орган наделен полномочием организовывать информирование населения через СМИ и по иным каналам о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах, мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также вести пропаганду в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

На основании этого МЧС России сочло возможным обязать организации за свой счет публиковать определенные сведения о гражданской обороне. Фактически обязанность государственного органа была переложена на поднадзорные организации, а полномочия переданы коммерческой организации (ЗАО «ФИД „Деловой экспресс“»).

При этом органы МЧС строго следили, чтобы требования о публикации информации выполнялись. Главными управлениями и региональными центрами МЧС России велись графики представления в журнал сведений о состоянии безопасности опасных объектов. А журнал предоставлял в адрес МЧС России информацию, подтверждающую факт направления организациями, эксплуатирующими опасные объекты, требуемых сведений для последующего опубликования.

Данные об учтенных опасных объектах у МЧС России и так имелись. Владелец каждого опасного объекта заполняет на него паспорт и направляет его в МЧС. Но вместо того чтобы раскрыть эту информацию на своем сайте, государственный орган заставил организации делать это самостоятельно, да и еще за свой счет. При этом публиковать паспорта надо было ежегодно.

Не важно, что публикация стоила не слишком дорого и бизнес не нес от этого больших убытков. Важно, что орган государственной власти принципиально счел для себя возможным таким образом организовать исполнение своего полномочия.

Все закончилось тем, что ФАС России 12 декабря 2008 года признала МЧС России нарушившим статью 15 Федерального закона «О защите конкуренции». За два дня до вынесения решения МЧС России добровольно отменило свой приказ.

Случай из практики 1

Из беседы на профессиональном форуме «Гражданская оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций»[56]

Сергей Николаевич «С нас за публикацию Сведений о состоянии безопасности по 12 ПОО взяли 12 550 р. Все объекты находятся за городом, вблизи населенных пунктов нет, угрозу ни кому не создают. В начале: разработайте Паспорта безопасности на ПОО, затем опубликуйте Сведения о состоянии безопасности на них. Следующим шагом видимо будет страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта.

МЧС тупо и неумело копирует Ростехнадзор по аналогу опасных производственных объектов (Декларация промбезопасности = Паспорт безопасности; Информационные листы = Сведения о состоянии безопасности; Страхование ответственности ОПО = Страхование ответственности ПОО)».

История 9

Монополия на спасение. Сколько стоит безопасность

Чтобы поднять цены, надо издать указ об улучшении качества…

О необходимости улучшения качества скоро забудут, а к новой цене привыкнут.

Народная мудрость

– Как повысить цены так, чтобы народ одобрил?

– Очень просто. Сначала нужно объявить, что цены будут повышены в три раза. Народ станет возмущаться. Затем нужно повысить цены на 50 процентов. Народ вздохнет с облегчением и скажет: «Как хорошо».

Еще одна народная мудрость

Указом Президента РФ от 6 мая 2010 года № 554 «О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» и Распоряжением Правительства РФ от 24 июня 2010 года № 1050-р на МЧС России возложена функция по руководству деятельностью ранее находившихся в ведении Минпромторга России, Ростехнадзора и Минэнерго России военизированных горноспасательных частей.

В рамках реализации этого указа 7 апреля 2011 года было создано ФГУП «ВГСЧ», в которое вошли ранее разрозненные горноспасательные части. Были объединены три предприятия:

• федеральное государственное унитарное предприятие «Специализированное производственное объединение по обеспечению противоаварийной защиты „Металлургбезопасность“ (ФГУП „СПО Металлургбезопасность“)»;

• открытое акционерное общество «Военизированная горноспасательная, аварийно-спасательная часть» (ОАО «ВГСЧ»), осуществляющее обслуживание объектов угольных шахт и горнорудной промышленности, подземного строительства, прочих опасных объектов;

• федеральное государственное учреждение «Управление военизированных горноспасательных частей в строительстве» (далее ФГУ «УВГСЧ в строительстве»).

Общая численность работников ФГУП «ВГСЧ» – 4139 человек. По состоянию на 1 октября 2011 года на обслуживании ВГСЧ находилось 1080 опасных производственных объектов. Как следует из отчетов об исполнении федерального бюджета за 2011 и 2012 годы, доходы ФГУ «УВГСЧ в строительстве», находящемся в ведении МЧС России, по итогам 2012 года составили более 245 миллионов рублей, что на 40% больше доходов в 2011 году[57].

По закону каждое горнодобывающее предприятие должно находиться на обслуживании горноспасательной части. Среди немногих аттестованных МЧС России аварийно-спасательных формирований, способных осуществлять поиск и спасение людей в подземных условиях, крупнейшей является ФГУП «Военизированная горноспасательная часть» (ВГСЧ), подведомственная МЧС России. В некоторых районах добычи полезных ископаемых отсутствуют иные аварийно-спасательные формирования, в связи с чем рынок таких услуг монополизируется, а ФГУП «ВГСЧ» имеет возможность диктовать цены на свои услуги. При этом тарифное регулирование в отношении услуг горноспасательных частей не осуществляется. Отсутствует также прозрачный порядок ценообразования на данные услуги.

В конце 2012 года ФГУП «ВГСЧ» существенно повысило цены на свои услуги. По отдельным предприятиям наблюдался рост цен в 3–4 раза. Повышение расценок объяснялось большой инвестиционной составляющей, а также необходимостью увеличения довольствия горным спасателям. В итоге не все горнодобывающие предприятия смогли заключить возмездные договоры на услуги ФГУП «ВГСЧ», что привело к приостановлению деятельности таких предприятий. Ситуация осложнялась тем, что многие предприятия были градообразующими, а их деятельность существенно сказывалась на бесперебойном функционировании инфраструктуры населенных пунктов.

Нарекания у бизнеса еще вызывало и то, что стоимость услуг ФГУП «ВГСЧ» не зависит от фактически выполненных работ. Предприятие платит за абонентское обслуживание. При этом даже если горноспасательная часть ни разу не выехала на обслуживаемое предприятие и не проводила мероприятий по ликвидации ЧС, стоимость услуг не снижается.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами (формированиями) договоры на обслуживание. В случаях, предусмотренных законодательством, она должна создавать собственные профессиональные аварийно-спасательные службы (формирования), а также нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников.

Кроме собственно горноспасательного обслуживания аварийно-спасательные формирования в ряде случаев имеют очень важное полномочие по согласованию плана ликвидации аварий. Данный документ является обязательным требованием для ведения хозяйственной деятельности, связанной с эксплуатацией отдельных опасных производственных объектов.

Как следует из Инструкции по составлению планов ликвидации аварий на угольных шахтах, утвержденной Приказом Ростехнадзора от 1 декабря 2011 года № 681, при отсутствии утвержденного плана ликвидации аварий или его рассогласовании (отзыве подписи) работниками ВГСЧ запрещается ведение работ в шахте (в горных выработках) и на поверхности (надшахтные и наземные здания и сооружения). Это касается ситуаций, если работы на поверхности могут привести к возникновению аварии в шахте.

Таким образом, сложилась ситуация, когда два коммерческих субъекта при заключении договора друг с другом находятся в заведомо неравном положении. Такая ситуация позволяет одной стороне навязывать заведомо невыгодные и, возможно, необоснованные условия другой.

В данной ситуации в руках ФГУП «ВГЧС» при ведении переговоров со своими партнерами об условиях договора на горноспасательное обслуживание на очередной период находится административный ресурс – они могут отозвать свою подпись с Плана ликвидации аварий.

Крупное или градообразующее горнодобывающее предприятие может поспорить со спасателями, попробовав в ответ привлечь административный ресурс, или хотя бы обнародовать эту проблему, спекулируя на том, что приостановление деятельности предприятия приведет к непоправимым социальным последствиям. А вот небольшие предприятия, деятельность которых связана с добычей или выработкой полезных ископаемых или с подземными работами, оказываются в этом случае беззащитными перед давлением ВГСЧ.

Ситуацию могло бы спасти регулирование тарифов на эти услуги региональными энергетическими комиссиями, составление четкой формулы ценообразования или развитие рынка услуг поисково-спасательных формирований.

Однако в 2013 году горнодобывающие предприятия подталкивали заключать договор именно с ФГУП «ВГСЧ». Такие заявления делались на итоговом селекторном совещании 13 декабря 2012 года в МЧС России (протокол № 164-А4). Представители бизнеса на этом совещании открыто заявляли о наличии «прямого продвижения» ФГУП ВГСЧ[58].

Рост цен горноспасательных услуг раздражает предпринимателей еще и тем, что ФГУП «ВГСЧ», являясь подведомственным предприятием МЧС России, получает финансирование из федерального бюджета. В пункте 21 Положения о военизированных горноспасательных частях, находящихся в ведении МЧС России, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 28 января 2012 года № 45, сказано, что источником формирования финансовых средств военизированных горноспасательных частей являются, в том числе, средства федерального бюджета. Однако размер такого финансирования в открытых источниках не обнародовался.

Случай из практики 1

29 ноября 2012 года в адрес ООО «Березовский рудник» от ФГУП «ВГСЧ» поступил проект договора на оказание услуг по аварийно-спасательному обслуживанию в 2013 году. По сравнению с 2012 годом стоимость услуг горных спасателей возросла на 287%. Договор предлагалось заключить по цене 24,3 миллиона рублей, тогда как в 2012 году цена составляла 8,4 миллиона рублей.

Кроме собственно оплаты услуг, Березовский рудник предоставлял для Березовского взвода ВГСЧ помещение в 850 квадратных метров на безвозмездной основе, полностью оплачивал коммунальные услуги, которыми пользовались спасатели, арендную плату за землю и налог на имущество.

Резкое повышение цен воспринималось руководством ООО «Березовский рудник» как необоснованная мера еще и в связи с тем, что за время существования предприятия ему ни разу не пригодились услуги ВГСЧ.

На Березовском руднике функционировало также ООО «Строй Гранит». По словам директора ООО «Строй Гранит» Михаила Васильева[59], для них произошло удорожание услуг со 162 тысяч рублей за 2012 год до 466 тысяч рублей только за полгода в 2013 году.

В связи с тем, что договор по состоянию на 28 декабря 2012 года не был подписан, ФГУП ВГСЧ направило уведомление о прекращении обслуживания на 2013 год ООО «Березовский рудник». Кроме того, ВГСЧ отменило согласование утвержденного им на предприятии плана ликвидации аварий с 1 января 2013 года. Это автоматически поставило дальнейшую производственную деятельность предприятия вне закона.

Одним из видов деятельности ООО «Березовский рудник» было выполнение программы «Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций на территории Березовского городского округа», в рамках которой происходила систематическая откачка воды из шахт. Прекращение данной деятельности было чревато затоплением части территорий Березовского городского округа.

Случай из практики 2

В конце 2012 года ФГУП «ВГСЧ» направило в адрес ОАО «Приморский ГОК» проект договора на оказание услуг по аварийно-спасательному обслуживанию в 2013 году. По сравнению с 2012 годом стоимость услуг горных спасателей возросла на 347%. Договор предлагалось заключить по цене 24 миллиона рублей, тогда как в 2012 году цена составляла 7 миллионов рублей.

В ходе переговоров удалось договориться о повышении цены только на 39%. Однако и такой рост цен был неподъемен для горнодобывающего предприятия. В связи с тем, что договор не был подписан до конца календарного года, ВГСЧ отозвало согласование ранее согласованного им плана ликвидаций аварий. Эта мера означала незаконность производственной деятельности в 2013 году.

Предприятие простаивало с 1 до 9 января 2013 года. За восемь вынужденных дней простоя Приморский ГОК понес убытки в размере 9,3 миллиона рублей, упущенная прибыль составила еще 3,3 миллиона рублей. Потери из-за недополученной товарной продукции горнорудной компании «АИР» составили за тот же срок почти 50 миллионов рублей[60].

С 9 января 2013 года удалось возобновить деятельность предприятия в связи с достижением устной договоренности с руководителем Управления Ростехнадзора по Приморскому краю о временном возобновлении производственных работ до урегулирования спорного вопроса в Федеральной антимонопольной службе России.

Однако уже 29 января 2013 года деятельность рудника была временно приостановлена в соответствии с постановлением Ростехнадзора. В результате проведения дальнейших переговоров с ВГСЧ Приморский ГОК сумел договориться о повышении цены на 22%. При этом вначале речь шла о повышении цены на 347%.

Случай из практики 3

Сообщение с форума tehdoc.ru[61]

Alex_Deni «Господа, вопрос заключается в следующем: года три мы заключали договора с ВГСЧ в развитие статьи 10 ФЗ-116 – чтобы не создавать свои подразделения, иметь договор с профессиональными АСФ. С переходом ВГСЧ в состав МЧС они выставили нам запредельную сумму: практически полмиллиона на полгода. Договор до этого носил и носит возмездный характер. Выражалось это в том, что они предоставляли калькуляцию на содержание одного отделения ВГСО. Ранее был отряд – теперь взвод. По факту они не производили никаких работ, раз в месяц выставляя Акт выполненных работ. Каких? Поддержание боеготовности? Это их святая обязанность – отработать деньги бюджетные, на них затраченные. Возмездное оказание услуг – это приехал, ликвидировал аварию и выставил счет в соответствии с произведенными затратами и т. д. и т. п.»

Космачев С. «Вы правы, причем по всем направлениям, все эти ПАСФы, бравада, и выкачивание денег из ОПО. Либо ищите других, с меньшими запросами, либо аттестуйте свое ПАСФ».

Мнение участника рынка

Генеральный директор ООО «Строй Гранит» Михаил Васильев[62] «Мы предлагали привязать цены к уровню инфляции, но ВГСЧ в своем ответе нам отказала и пояснила, что средства пойдут на развитие. Но это структура государственная, она должна пополняться бюджетными средствами, а мы им должны платить по факту выезда. Они же превратили все в коммерческую структуру, к тому же у нас нет выбора аналогичных организаций. У нас работы ведутся открытым способом, я вообще не понимаю, чем ВГСЧ может нам помочь – мы подписываем договор с ними только потому, что этого требует закон. Они ни разу не приезжали и, по сути, ничем нам не могут помочь. Раньше мы платили хоть какие-то вменяемые деньги – это понятно, но когда невменяемые – это уже, извините, похоже на рэкет».

История 10

Окончательная бумажка. Регистрация лекарственных препаратов для животных

– Добрый вечер, пан Вотербах. Моя фамилия Гималайский.

– Знаю, слышал. Приходите завтра.

– Нет, пан Вотербах, займитесь, пожалуйста, моим делом сегодня.

– У вас все равно нет всех нужных справок. Приходите завтра.

– Сегодня у меня есть все нужные справки. Я не первый год по командировкам мотаюсь, так что займитесь, пожалуйста, моим делом сегодня!

– Вот вы принесите справку, что вы женаты!

– Вот справка, что я женат, вот, что на женщине, вот, что я – ее муж, а вот, что мы – муж и жена.

– А на других женщинах вы не были женаты?

– Нет.

– А справки есть?

– Какие?

– Что вы не были женаты на других лицах женского пола. Вот вы у каждой женщины возьмите справку, что вы не были на ней женаты, и приходите завтра.

Кабачок «13 стульев», юмористическая передача

12 апреля 2010 года был принят новый закон «Об обращении лекарственных средств». В нем было предусмотрено, что лекарственные препараты, которые ранее уже обращались на территории России, могут пройти подтверждение государственной регистрации и получить бессрочное регистрационное удостоверение лекарственного препарата. Предполагалось, что это нововведение создаст комфортные условия для обращения лекарственных средств, в том числе для животных.

Чтобы пройти процедуру подтверждения государственной регистрации, нужно было подать всего два документа: квитанцию об уплате государственной пошлины и документ, содержащий результаты мониторинга безопасности лекарственного препарата, проводимого заявителем. В последнем документе и была скрыта проблема в части препаратов для животных.

Дело в том, что в отличие от лекарственных препаратов для медицинского применения (лекарств для людей), в отношении которых Минздравсоцразвития России утвердило эту форму еще в августе 2010 года (т. е. до вступления в силу закона), в отношении лекарств для животных этот документ долгое время никак не могли утвердить.

Минсельхоз России утвердил форму документа, содержащего результаты мониторинга безопасности лекарственного препарата для ветеринарного применения, только 24 октября 2011 года (вступила в силу форма 8 декабря 2011 года). К этому времени с момента принятия закона прошел 21 месяц.

В течение этого периода производители и импортеры лекарственных средств для животных пытались подавать документы в свободной форме, но им отказывали в их рассмотрении. В итоге производители и импортеры, у которых сроки действия свидетельств о государственной регистрации на препараты закончились после 1 сентября 2010 года (срок вступления в силу Федерального закона № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств»), более года не могли перерегистрировать свою продукцию.

Это привело к невозможности обращения такой продукции на рынке. Компаниям не оставалось ничего иного, как приостанавливать производство или импорт данной продукции и ожидать, когда же Минсельхоз примет необходимые инструкции. Сотни компаний понесли колоссальные убытки. В то же время неконкурентное преимущество получили фирмы, которые регистрировали лекарственные препараты впервые или же срок окончания действия государственной регистрации препаратов не приходился на сентябрь 2010 – октябрь 2011 года.

Минсельхоз оправдывался, что в Положении о его деятельности не были закреплены полномочия по нормативно-правовому регулированию в сфере обращения лекарственных средств для животных. Таким полномочием Положение о Минсельхозе было дополнено только 26 апреля 2011 года.

Однако Минсельхоз исторически является государственным регулятором в сфере обращения лекарственных средств для животных. Речь шла о формальном изменении положения о Минсельхозе в связи с принятием нового закона «Об обращении лекарственных средств». Кстати, о своевременном изменении положения должен был также позаботиться и сам Минсельхоз. Кроме того, общая компетенция Минсельхоза в установленной сфере деятельности давала министерству полное право утвердить форму мониторинга.

Но даже после внесения соответствующих изменений в Положение о Минсельхозе этому министерству потребовалось ровно 6 месяцев для утверждения формы указанного документа.

В этой ситуации Россельхознадзор, которому отводится роль исполнительного органа, уполномоченного выдавать регистрационные удостоверения на лекарственные препараты, отказывал всем в приеме документов на подтверждение регистрации. Данная позиция кажется странной, так как в то же самое время проводилась регистрация новых лекарственных препаратов. Хотя для этой процедуры тоже не были приняты все необходимые подзаконные акты. В частности, не были приняты правила проведения экспертизы лекарственных средств для ветеринарного применения, не была утверждена форма заключения комиссии экспертов (эти документы Минсельхозом были приняты лишь летом 2012 года). Однако это не помешало осуществлять государственную регистрацию новых лекарственных препаратов.

Кроме того, 35 лекарственных препаратов каким-то образом все-таки получили бессрочное подтверждение государственной регистрации в период с 13 октября по 30 декабря 2010 года. Это сложно как-либо объяснить. Налицо политика двойных стандартов.

Надо отметить, что Россельхознадзор вообще очень избирательно подходит к решению вопроса о том, где можно применять закон приблизительно, а где необходимо строго придерживаться его буквы.

Например, Россельхознадзор проводит проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в части режима хранения лекарственных средств для животных на предмет соблюдения требований, утвержденных Минздравсоцразвития России для хранения лекарственных средств для медицинского применения (для людей). При этом суды встают на сторону Россельхознадзора, отмечая, что поскольку отдельных правил хранения лекарственных средств для ветеринарного применения не установлено, то организациями, осуществляющими деятельность в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, должны соблюдаться Правила хранения лекарственных средств, утвержденные Приказом Минздравсоцразвития РФ от 23 августа 2010 года № 706н.

Необходимо признать, что Минсельхоз крайне нетороплив в нормотворческой деятельности. Закон «Об обращении лекарственных средств» вступил в силу 1 сентября 2010 года. 26 апреля 2011 года Постановлением Правительства РФ № 323 Минсельхозу были даны полномочия по разработке правил хранения, оптовой торговли и отпуска лекарственных средств для ветеринарного применения. Ни одно из указанных правил к моменту издания настоящей книги не принято.

Проект правил хранения лекарственных средств для ветеринарного применения был представлен Минсельхозом России в Минэкономразвития России на публичное обсуждение 19 декабря 2011 года. После вынесения заключения Минэкономразвития России на основании публичного обсуждения правила были направлены на доработку в Минсельхоз. Следующий вариант правил с внесенными изменениями был опубликован Минсельхозом России 5 мая 2012 года. Его дальнейшая судьба неизвестна.

Проект правил оптовой торговли лекарственными средствами для ветеринарного применения поступил в Минэкономразвития России 15 июня 2012 года. После заключения Минэкономразвития России был направлен на доработку в Минсельхоз. Его дальнейшая судьба неизвестна.

Проект правил отпуска лекарственных средств для ветеринарного применения размещен на официальном сайте Россельхознадзора, но на публичное обсуждение так и не поступил[63].

В условиях отсутствия утвержденных правил продавцы и дистрибьюторы лекарств для животных находятся в неведении относительно предмета проверок регулятором порядка обращения с такой продукцией.

Случай из практики 1

Фирма «ВИК – здоровье животных» обратилась в Россельхознадзор с заявлением о подтверждении государственной регистрации лекарственных препаратов для ветеринарного применения, пятилетний срок регистрации которых заканчивался 22 февраля 2011 и 3 апреля 2011 года.

8 февраля 2011 года заявителем был получен ответ Россельхознадзора (№ ФС-АС-2/1296 от 8 февраля 2011 года): прием документов для прохождения процедуры подтверждения государственной регистрации лекарственных препаратов для ветеринарного применения будет осуществляться Россельхознадзором после утверждения Минсельхозом России формы документа, содержащего результаты мониторинга безопасности лекарственного препарата для ветеринарного применения в соответствии со статьей 29 Закона об обращении лекарственных средств.

Ввиду предстоящих убытков, связанных с невозможностью осуществлять реализацию препаратов, в отношении которых истек срок действия ранее выданного свидетельства о государственной регистрации, фирма «ВИК – здоровье животных» обратилась в ФАС России с заявлением о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения дела представитель Россельхознадзора пояснил, что лекарственные препараты, произведенные в период действия регистрации, находятся в обороте до истечения срока годности указанных препаратов. Кроме того, в настоящий момент на территории Таможенного союза действует взаимное признание регистрации препаратов, зарегистрированных в Белоруссии, Казахстане и Российской Федерации. Хозяйствующий субъект может пройти аналогичную процедуру подтверждения регистрации на территории Казахстана и Белоруссии. Кроме того, препараты могут производиться на экспорт: в этом случае они будут зарегистрированы.

Представитель ООО «ВИК – здоровье животных» возразил, что в соответствии с Законом об обращении лекарственных средств в гражданский оборот на территории РФ вводятся только зарегистрированные лекарственные препараты. ООО «ВИК – здоровье животных» располагает документами, подтверждающими возврат покупателями партий препаратов, срок регистрации которых закончился, в связи с тем, что ООО «ВИК – здоровье животных» не представил документа о подтверждении регистрации указанных препаратов. Кроме того, хозяйствующий субъект 000 «ВИК – здоровье животных» не мог предполагать, что с 1 сентября 2010 года предусмотренная законом процедура подтверждения регистрации не будет осуществляться. Соответственно, он не мог увеличить выпуск препаратов в период срока действия регистрации, тем более в размере годового оборота.

По результатам рассмотрения дела ФАС России признала Минсельхоз России нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части бездействия по вопросам нормативно-правового обеспечения возможности для хозяйствующих субъектов пройти предусмотренную Законом об обращении лекарственных средств процедуру подтверждения государственной регистрации препаратов для ветеринарного применения.

Россельхознадзор был уличен в избирательном подходе в части создания отдельным хозяйствующим субъектам преимущественных условий доступа и осуществления деятельности на товарных рынках обращения лекарственных препаратов для ветеринарного применения по сравнению с другими хозяйствующими субъектами.

По результатам рассмотрения дела было выдано предписание принять форму документа, содержащего результаты мониторинга безопасности лекарственного препарата для ветеринарного применения.

Однако Минсельхоз обжаловал данное предписание в арбитражном суде. Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 29 августа 2012 года № Ф05-8954/12 по делу №А40-102671/2011 было оставлено в силе решение нижестоящего суда, которым предписание ФАС России было отменено. Суд решил, что Минсельхоз России не мог его исполнить, пока Правительство РФ не изменит Положение о Минсельхозе России, дополнив его полномочием по утверждению формы мониторинга.

Случай из практики 2

В отношении зооаптеки Приморского края была проведена плановая проверка Россельхознадзора на предмет соблюдения лицензионных требований. В ходе проверочного мероприятия контролеры выявили следующие нарушения: в помещении, где продавались лекарственные средства для животных, они не обнаружили гигрометра. Препаратов, при хранении которых требуется соблюдение режима влажности, в данном помещении не было (они хранились в другом помещении, где гигрометр был установлен). Также отсутствовал журнал температурного режима.

При проведении проверки сотрудники управления Россельхознадзора пользовались двумя документами: «Правилами отпуска (реализации) лекарственных средств в аптечных организациях. Основные положения», утвержденные Приказом Минздрава России от 4 марта 2003 года № 80, и «Правилами хранения лекарственных средств», утвержденными Приказом Минздравсоцразвития России от 23 августа 2010 года № 706н.

Россельхознадзор обратился в суд с просьбой привлечь к ответственности предпринимателя, усмотрев в его деятельности грубые нарушения, которые карались согласно пункту 4 статьи 14.1 КоАП РФ штрафом от 40 до 50 тысяч рублей.

Суд признал правоту Россельхознадзора по следующим основаниям: поскольку отдельных правил хранения лекарственных средств для ветеринарного применения не установлено, организациями, осуществляющими деятельность в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, должны соблюдаться Правила хранения лекарственных средств медицинского применения, утвержденные Приказом Минздравсоцразвития России от 23 августа 2010 года № 706н[64].

Случай из практики 3

Сообщение с форума официального сайта Россельхознадзора.

Тема: порядок отпуска лекарственных средств для ветеринарных целей[65]

kadirmanov «Уважаемые коллеги, интересует вопрос каким образом и на основании каких нормативных актов регламентируется отпуск препаратов (например Аделин, Дитилин) если Приказом Минсельхоза РФ от 3 декабря 2007 г. № 598 были отменены Правила хранения, учета и отпуска лекарственных средств списка А и Б, предназначенных для ветеринарных целей, а Федеральным законом Российской Федерации от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ – „Об обращении лекарственных средств“ точнее ст. 55 ч. 4 – предусмотрено, что Правила отпуска лекарственных препаратов для ветеринарного применения утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Заранее спасибо за ответ». Сергей РСН «Дыра в законодательстве».

Колчанова Татьяна Ивановна «Не дыра, а дырища. Закон „Об обращении лекарственных средств“ вступил в силу 1 сентября 2010 года. Скоро будем отмечать трехлетие его действия, а правил хранения, отпуска, оптовой торговли, транспортировки до сих пор нет. Почему-то Минздрав давным-давно издал все эти правила, а Минсельхоз нет. Пользоваться документами Минздрава запрещает статья 15 закона № 294 о проверках, а чем пользоваться? Страдают все – и законопослушные предприниматели, и государственные лечебные учреждения и контролеры. И такое впечатление, что Минсельхозу до этого нет никакого дела».

pnt «Директора Департамента ветеринарии МСХ РФ просто не успевают составить список проблем, требующих решения, или не доводят дело до конца из-за их быстрой смены».

Мнение чиновника

Начальник отдела внутреннего ветеринарного и эпизоотического надзора Россельхознадзора Мария Новикова[66] «У нас отсутствует документ, называемый „Мониторинг лекарственных средств“, который должен быть представлен для подтверждения регистрации. Мы прорабатывали с юристами этот вопрос: как на этот период можно продлить регистрацию? Или сделать какое-то исключение? Нам категорически отказали в возможности продления регистрации без прохождения процедуры подтверждения регистрации. Мы сами находимся в очень грустной ситуации, прекрасно понимаем, что будет, когда утвердят этот документ, в ужасе представляем объем работы. Мы искренне рады были бы придумать хоть какой-то переходный механизм, потому что нам самим это совершенно невыгодно, но все юридические службы нам это запрещают. Сейчас одобрен Правительством проект „О внесении изменений в положения о Минсельхозе и Россельхознадзоре“, где Минсельхозу наконец даются полномочия по нормативно-правовому регулированию в сфере обращения лекарственных средств для животных. Раньше таких полномочий у Минсельхоза не было».

История 11

Витамины для животных. Регистрация кормовых добавок

Судья говорит осужденному, которому вынесли приговор – 126 лет заключения: – Не отчаивайтесь! Мы не бюрократы – отсидите столько, сколько сможете!

Анекдот

Производители, импортеры кормовых добавок для животных обязаны регистрировать производимые (импортируемые) ими добавки в Россельхознадзоре. Необходимость регистрации кормовых добавок установлена только Приказом Минсельхоза РФ от 1 апреля 2005 года № 48 «Об утверждении Правил государственной регистрации лекарственных средств для животных и кормовых добавок». Ни старый закон «О лекарственных средствах» 1998 года, ни новый Федеральный закон «Об обращении лекарственных средств» 2010 года не устанавливали каких-либо требований к регистрации кормовых добавок. Приказ № 48 не раз подвергался серьезной критике. С 2010 года ему готовится замена. Однако по состоянию на март 2014 года он все еще действует.

Основная проблема связана с тем, что нигде не определено, что такое кормовая добавка. В итоге контролеры максимально расширительно толкуют это понятие. Доходит до того, что требуется регистрировать лакомства для животных, а также премиксы и белково-витаминно-минеральные концентраты. Эти сложные слова обозначают элементарное смешивание различных ингредиентов (фуражного зерна, ранее зарегистрированных кормовых добавок) в промышленных условиях, в том числе в целях создания полнорационных кормов.

Животноводческим фермам требуются различные рационы питания в зависимости от конкретного состояния животных, эпидемиологической обстановки и т. д. В результате зоотехники ферм, ветеринарные врачи формируют специальные заказы комбикормовым предприятиям для изготовления специальных смесей с преобладанием той или иной добавки, наличием необходимого витаминного комплекса и т. д. На практике высокотехнологичные птицефабрики и свинокомплексы, как правило, еженедельно заказывают премиксы по собственной рецептуре.

Комбикормовые предприятия готовят премиксы и иные смеси, используя уже легализованные ингредиенты. Однако с формальной точки зрения в каждом случае изготовления смеси по новому рецепту получается новый продукт, который согласно российскому законодательству должен вновь регистрироваться. Количество изменений, вносимых в рецепты премиксов и витаминных комплексов, только на одном предприятии по производству кормов может достигать в среднем 250–300 в год. С учетом стоимости экспертизы, необходимой для регистрации добавки, одно предприятие будет расходовать на это до 90 миллионов рублей в год.

Проблема усугубляется тем, что для регистрации кормовой добавки необходимо пройти во Всероссийском государственном Центре качества и стандартизации лекарственных средств для животных и кормов (ФГУ «ВГНКИ»), подведомственном Россельхознадзору, экспертизу, осуществляемую на основании договоров об оказании услуг. Стоимость экспертизы варьируется от 50 до 300 тысяч рублей. ФГУ «ВГНКИ» является монополистом в сфере экспертизы кормовых добавок.

Ситуация, сложившаяся с необходимостью оплачивать дорогостоящую экспертизу монополиста при регистрации кормовых добавок, является грубым нарушением российского законодательства.

Платная услуга по выдаче заключения ФГУ «ВГНКИ» не значится в Перечне услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг (утвержден Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 года № 352). Соответственно, плата за них не регулируется этим постановлением. В то же время в соответствии с пунктом 5 статьи 9 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» при предоставлении государственных услуг запрещается требовать от заявителя обращения за оказанием услуг, не включенных в перечень, утвержденный Постановлением № 352.

Нужно добавить, что кормовые добавки не классифицированы по степени риска. Процедура регистрации одинакова для всех добавок: как для потенциально опасных, так и для тех, что уже имеют зарегистрированные аналоги. При этом указанная процедура приравнивается к порядку регистрации лекарственных препаратов, что означает необходимость проведения доклинических, фармакологических и токсикологических исследований.

Такое положение дел сильно тормозит развитие отечественного производства кормовых добавок и приводит к значительному удорожанию комбикормов. Минэкономразвития России провел оценку регулирующего воздействия Приказа № 48 (заключение от 21 мая 2013 года) и признал требования, содержащиеся в нем, избыточными и необоснованно затрудняющими ведение предпринимательской деятельности.

Для сравнения нужно отметить, что в сфере лекарств для медицинского применения (т. е. лекарств для людей) можно наблюдать обратную ситуацию. Все знают, что кроме лекарств в аптеках продают БАДы (биологически активные добавки). Лекарственные препараты регистрирует Минздрав России. Регистрацией же БАДов занимается Роспотребнадзор. БАДы регистрируются в упрощенном порядке по сравнению с регистрацией лекарственных препаратов и в более короткие сроки. В итоге биологические активные добавки для людей сейчас легче зарегистрировать, чем кормовые добавки для животных.

ФАС России, обеспокоенный тем, что под видом БАДа может быть зарегистрировано лекарство, а также тем, что на фармакологическом рынке стали появляться БАДы, чьи торговые наименования сходны с названиями лекарственных препаратов, настойчиво предлагает приравнять процедуру регистрации БАДов к порядку регистрации лекарственных препаратов. Как это следует из заявления заместителя руководителя ФАС России Андрея Кашеварова, сделанного газете «КоммерсантЪ», антимонопольная служба 6 декабря 2012 года направила в российский Минздрав свое предложение унифицировать регистрацию лекарств и БАД.

В этом случае производителям добавок придется тратить миллионы рублей на клинические исследования, а сама процедура регистрации увеличится с нынешних шести месяцев до полутора-двух лет.

Вызывает удивление тот факт, что регуляторы не учитывают опыт смежных областей. В итоге складывается парадоксальная ситуация. В ветеринарной сфере признано наличие излишних административных барьеров при регистрации кормовых добавок из-за того, что они подлежат регистрации в том же порядке, что и лекарственные препараты для животных. В это же время настойчиво продвигается идея создать такую же ситуацию в сфере лекарственных препаратов и БАДов, предназначенных для применения людьми. Воистину: левая рука не знает, что делает правая.

Случай из практики 1

По информации, размещенной на сайте Управления Россельхознадзора по Новосибирской области, в апреле 2013 года была проведена плановая проверка в отношении организации, осуществляющей производство, хранение и реализацию премиксов и белково-витаминно-минеральных концентратов для животных.

В ходе проверки было установлено, что производимые премиксы не имеют обязательной государственной регистрации. В акте было указано, что процедура регистрации должна проводиться с целью контроля качества и безопасности выпускаемой продукции.

В отношении предприятия и его директора вынесены постановления о привлечении к административной ответственности в виде штрафов. Выдано предписание об устранении выявленных нарушений.

Оштрафованное предприятие относится к предприятиям малой мощности, обслуживает местную птицефабрику и производит по ее заказу несколько десятков рецептур премиксов. Средняя стоимость 1 тонны премикса составляет 40 тысяч рублей. Потребность птицефабрики – около 70 тонн премикса в месяц, или 840 тонн в год. Стоимость такого количества премикса – 4,2 миллиона рублей. Для устранения нарушения предприятие должно зарегистрировать около сорока наименований премикса. При производстве премиксов предприятие использует приобретаемые им зарегистрированные компоненты добавок и добавки. При средней стоимости исследований в ФГУ «ВГНКИ» от 120 до 200 тысяч рублей предприятие должно заплатить от 4,8 до 8 миллионов рублей.

Таким образом, точное соблюдение норм Приказа № 48 приведет к прекращению деятельности предприятия в связи с его нерентабельностью[67].

Случай из практики 2

Экспертная группа Минэкономразвития России при проведении оценки регулирующего воздействия получила информацию от крупного предприятия, производящего 3500 наименований премиксов для сельскохозяйственной птицы, свиней, крупного рогатого скота.

В течение пяти последних лет предприятие произвело премиксов на 1203 миллиона рублей (цена реализации от 26 до 37,5 тысячи рублей за тонну). Срок действия свидетельства о государственной регистрации премикса – 5 лет. Таким образом, если бы предприятие зарегистрировало на 5 лет 3500 наименований премиксов и оплатило ФГУ «ВГНКИ» экспертизу по минимальной цене – 200 тысяч рублей (120 тысяч рублей за оценку премикса и 80 тысяч рублей за предрегистрационные испытания) за каждое наименование, то в сумме это составило бы 700 миллионов рублей. В итоге стоимость регистрации премиксов составила бы 58 % от стоимости произведенного за 5 лет товара. Теоретически стоимость премиксов была бы увеличена на указанную сумму. Однако вряд ли объемы реализации премиксов по такой цене соответствовали бы указанным.

В настоящее время из 3500 рецептур, производимых данным предприятием премиксов, только около 60 имеют свидетельство о государственной регистрации. Фактически предприятие поставлено в условия, когда оно вынуждено осознанно идти на нарушения требований о государственной регистрации кормовых добавок[68].

Мнения чиновников и участников рынка

Менеджер по импорту и регистрации компании «Биоэнергия» Татьяна Капатина[69] «Рассмотрим пример из российской действительности: отечественная компания импортирует несколько кормовых ингредиентов, производимых только за рубежом, производит из них продукт (назовем его комплексной кормовой добавкой), который затем продает или использует в собственном производстве для добавления в корм. Получается, что данной компании необходимо сначала зарегистрировать каждый из ингредиентов, используемых для производства комплексной добавки, а потом еще конечный продукт. А если используется большое количество ингредиентов – скажем, семь (как, например, в случае с мультиферментным комплексом)? Золотой получится продукт! Легче (и дешевле) завезти уже готовую комплексную импортную добавку, ведь регистрировать придется лишь один раз. Ситуация явно не в поддержку российского производителя!»

Начальник отдела внутреннего ветеринарного и эпизоотического надзора Россельхознадзора Мария Новикова[70] «В настоящее время Россельхознадзором готовятся два административных регламента по регистрации кормовых добавок и по регистрации лекарственных средств. Буквально вчера состоялось последнее совещание рабочей группы по доработке административного регламента по регистрации кормовых добавок, и до конца недели мы вывесим финальный, получившийся у нас текст этого административного регламента. По сравнению с тем, что было разработано на начало года, его текст поменялся значительно. В него внесены инновации, в т. ч. связанные с льготными режимами регистрации тех продуктов, что имеют постоянный состав и неизменную технологию производства, такие как аминокислоты, витамины и аналогичная продукция, а также изъятие в части регистрации по таким продуктам, как премиксы и кормовые добавки, изготовленные на территории Таможенного союза из ранее зарегистрированных кормовых добавок. Т. е. если вы – премиксер, который ввозит зарегистрированные витамины, и из них мешаете премикс на территории РФ, эта продукция не будет подлежать регистрации. Почему были сделаны такие изъятия? Потому что те же премиксы – это продукты весьма непостоянного состава, часто делаются под нужды тех или иных предприятий, состав меняется в течение недели. Мы это понимаем и занесли в текст административного регламента, и надеемся на поддержку нашей инициативы при дальнейшем его рассмотрении»[71].

История 12

Связи с заграницей. Ввоз в Россию кормов для животных

Государственная машина – удивительный механизм, позволяющий десятерым делать работу одного.

Народная мудрость

Интерес представляет еще одна мера государственного регулирования в сфере ветеринарии. Это выдача разрешений на ввоз в Россию, вывоз из нее и транзит по территории страны поднадзорной продукции.

К поднадзорной продукции относится:

• продукция животного происхождения;

• лекарственные средства для животных;

• корма и кормовые добавки для животных.

Как читатель уже знает, для обращения на территории РФ продукции животного происхождения, лекарств для животных, кормов и кормовых добавок для животных необходимо зарегистрировать их в Россельхознадзоре (в части лекарств и кормовых добавок) и снабдить формируемые партии грузов ветеринарными сопроводительными документами с учетом принципа «одна накладная – один ВСД».

Однако в отношении импортируемой из-за границы продукции этого недостаточно: еще необходимо получить разрешение на ввоз, которое выдается Россельхознадзором на один календарный год каждому импортеру.

Таким образом, если мы хотим открыть бизнес по продаже на территории России, например, кормовой добавки для свиней под условным названием «Высокий прирост живой массы», производимой в США, нам необходимо:

• получить разрешение на ввоз образца кормовой добавки для проведения экспертизы и регистрации кормовой добавки в Россельхознадзоре;

• зарегистрировать кормовую добавку в Россельхознадзоре;

• получить разрешение на ввоз кормовой добавки на один календарный год и далее получать его ежегодно;

• при обращении кормовой добавки на территории России (перевозка, переработка, хранение и реализация) оформлять на каждую партию отгружаемой продукции ветеринарные сопроводительные документы в учреждениях ветеринарии субъектов РФ.

Оформление разрешений на ввоз поднадзорной продукции в Россию ранее осуществлялось в соответствии с Административным регламентом, утвержденным Приказом Минсельхоза России от 9 января 2008 года № 1.

В соответствии с регламентом оформление разрешений на очередной календарный год осуществлялось только с 1 декабря. Срок рассмотрения заявки составлял 30 дней. Таким образом, ежегодно накануне Нового года предприниматели должны были переоформлять разрешения. При этом 100-процентной гарантии, что разрешения будут выданы, никто дать не мог. Поэтому твердые долгосрочные внешнеэкономические контракты на поставку поднадзорной продукции не заключались. В противном случае импортер мог столкнуться со срывами поставок и вызванными ими убытками.

В конце 2008 года Россельхознадзор неожиданно решил ужесточить контроль за безопасностью продукции и сырья животного происхождения при ввозе товаров на территорию нашей страны и повысить ответственность стран-производителей перед российскими потребителями.

Надзорный орган воспользовался своим правом, предусмотренным в ранее действующем административном регламенте, где сказано, что ввоз на территорию России поднадзорных грузов осуществляется с предприятий (судов) страны-экспортера, проинспектированных государственной ветеринарной службой РФ и внесенных в список предприятий, осуществляющих экспорт в РФ.

Россельхознадзор счел возможным считать проинспектированными те иностранные предприятия, которые будут включены в соответствующие перечни экспортеров национальными органами в сфере ветеринарии. Продукция иных иностранных предприятий не будет получать разрешений на ввоз.

Естественно, что за один месяц со дня оповещения российских импортеров о такой мере письмом от 27 ноября 2008 года № ФС-НВ-2/12044 никто из них не сумел отреагировать. В итоге множество поставок оказались заблокированными.

Проблема усугубилась тем, что фактически Россельхознадзор переложил часть своих обязанностей на российских импортеров, а также национальные органы ветеринарного надзора стран-экспортеров. Покупателям предписывалось самим войти в контакт с поставщиками и разъяснить им необходимость обращения в свои национальные ветеринарные службы с тем, чтобы последние передали о них информацию в Россельхознадзор. При этом импортеры должны были успеть сделать это за один месяц.

Так своеобразно Россельхознадзор инспектировал иностранных производителей поднадзорной продукции. Конечно, это вызвало бурю негодования бизнеса и обращения в Федеральную антимонопольную службу с заявлением об ограничении конкуренции.

30 июля 2009 года ФАС России признала Россельхознадзор нарушившим часть 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» и предписала устранить допущенные нарушения. Основанием для возбуждения дела послужило обращение НКО «Союз предприятий зообизнеса».

В ходе разбирательства ФАС России установила, что согласно Административному регламенту ввоз на территорию России кормов для животных осуществляется с предприятий страны-экспортера, проинспектированных российской ветеринарной службой и внесенных в список предприятий, имеющих право осуществлять экспорт в РФ. Разрешение на ввоз выдается на календарный год. Оформление разрешений на следующий год осуществляется с 1 декабря текущего года.

По мнению антимонопольной службы, из этого следует, что Россельхознадзор должен был до 1 декабря 2008 года составить план инспектирования предприятий стран-экспортеров, проинспектировать их и утвердить список предприятий, осуществляющих экспорт продукции в Россию.

Однако, как установила ФАС России, Россельхознадзор не смог в указанные сроки выполнить положения Регламента в отношении нескольких стран и начал информировать поставщиков-импортеров о необходимости представления списков предприятий. Стоит заметить, что эти предприятия многие годы поставляли свою продукцию в Россию и имеют контракты с российскими партнерами. Возникла ситуация, ограничивающая конкуренцию на рынке импортных кормов для животных, некоторые компании потерпели значительные убытки и даже были вынуждены уйти с рынка.

Наибольшие проблемы возникли с ввозом кормов из США. Ниже приведена таблица, иллюстрирующая значительное снижение импорта кормов в анализируемый период.

Источник: Исследование рынка кормов для домашних животных[72]

Продавцы товаров терпели убытки от дополнительных расходов на лабораторные анализы, простои на границе и даже возврат товара. Таким образом, несмотря на наличие сертификатов у компаний, ввоз кормов на территорию России был незаконно запрещен.

Рассмотрев дело, ФАС России предписала Россельхознадзору прекратить действия по необоснованному препятствованию ввоза кормов и кормовых добавок для животных[73].

В настоящее время Административный регламент, утвержденный Приказом Минсельхоза России от 9 января 2008 года № 1, уже не действует. Вместо него Приказом Минсельхоза РФ от 7 ноября 2011 года № 404 утвержден новый регламент.

Однако в целом ситуация изменилась незначительно. Импортеры, как и раньше, каждый год вынуждены оформлять разрешения на ввоз поднадзорной продукции. Вместе с тем можно отметить и ряд положительных моментов. Теперь заявка на выдачу разрешения может подаваться заблаговременно. Разрешения на следующий календарный год оформляются не позднее 10 ноября текущего года.

Кроме того, возобладала благоразумная позиция по вопросу ввоза кормов для собак и кошек. Так, в настоящее время не надо оформлять разрешения на ввоз готовых кормов для собак и кошек, если корма прошли термическую обработку и расфасованы в потребительскую упаковку.

Конечно, бизнес-сообщество добивалось отмены необходимости выдачи разрешений на ввоз в отношении кормов и кормовых добавок для всех непродуктивных животных. Но корма для кошек и собак – это уже значительная часть этого рынка.

Случай из практики 1

ООО «Конструктив» телефонограммой от 25 декабря 2008 года № ФС/УВН-03/9123 было отказано в выдаче разрешения на ввоз кормов для непродуктивных животных (кошек, собак и попугаев) из США по причине отсутствия в Россельхознадзоре списков предприятий США, имеющих право на экспорт указанной продукции в Российскую Федерацию.

Уже отгруженная продукция не могла пройти таможенную очистку.

По информации, представленной ООО «Конструктив», у данной компании 3 месяца на границе с Финляндией стояли 54 контейнера в ожидании получения разрешения на ввоз. Один день простоя обходился компании в 1600 евро. Общие убытки составили 144 тысячи евро.

Случай из практики 2

Сообщения на форуме Лабрадор.ру[74]

«Вчера хотела заказать „ИглПак“, и выяснилось, что ввоз в Россию кормов этой марки запретили на неопределенное время. Общение с различными магазинами выявило существование подобной проблемы с ввозом кормов других американских производителей. Кто-нибудь еще сталкивался с такой проблемой?»

«Едим „ИглПак“ с уткой. Позвонил в свой магазин – остались только пакеты по 3 кг, больших нет, когда будут – неизвестно. Очень обидно, только перешли на этот корм, а тут такое».

«Мы тоже кушаем американский корм Чикен суп (Даймонд) и очень-очень не хотели бы его менять на другой. Но вот в понедельник пыталась заказать, как обычно, в самом представительстве Даймонда очередной мешок, а меня „обрадовали“, что корма нет и до марта не будет, я была так удивлена, что даже не спросила, по какой причине.

Обзвонила все известные интернет-магазины, нигде нашего корма нет. Нашла только в Люберцах, причем в маленьких пакетах по 2,7 кг. На радостях заказала сразу много, и мне их продали по цене больших мешков, за что продавцу большое спасибо».

«У нас в Питере „Про Пак“ тоже подчистую разобрали в магазинах, сказали, что эмбарго на ввоз кормов из США на 3 месяца».

«После прочтения этой темы „заморочился“ поиском „Игл Пака“. Ни в одном из известных интернет-магазинов этого корма не было. Никакого. На вопрос, когда будет и будет ли вообще, следовал один ответ: „Корма нет, когда будет – не знаем, звоните через недельку“. Сегодня, по дороге в офис заехал в большой магазин Пинчер, там всегда „Игл Пак“ был в огромных количествах. Ассортимент резко поскуднел – нашего корма с уткой не было вообще, остались 4 больших мешка Игл Пак с анчоусами, несколько маленьких пакетов по 3 кг тоже с анчоусами и мешок корма для стареющих собак. Пошел общаться с менеджером магазина. Информация следующая: „На таможне стоит несколько контейнеров с „Игл Паком“, но их не пропускают. Когда это произойдет, неизвестно. Может, уже завтра, а может, контейнеры отправят обратно“. В итоге я плюнул на все, забрал 3 больших мешка корма с анчоусами и поехал на работу. Думаю, на 3 месяца хватит».

Мнение чиновника

Заместитель руководителя Россельхознадзора Николай Власов обрисовал ситуацию, которая сложилась в сфере импорта кормов и кормовых добавок. Во исполнение регламента Россельхознадзора, утвержденного Приказом Минсельхоза № 1 от 9 января 2008 года, в середине ноября 2008 года Россельхознадзор направил письма во все страны-экспортеры с просьбой предоставить списки предприятий, осуществляющих экспорт своей продукции в Россию. Часть стран оперативно данные списки предоставили. Однако были страны, в частности США, которые затянули формирование списков. США не представляли такой список вплоть до августа 2009 года.

В то же время Власов отметил, что Указание №ФС-НВ-2/12044 от 27 ноября 2008 года не является нормативно-правовым актом, а следовательно, не могло оказать влияния на предпринимательскую деятельность и не требовало обязательного исполнения хозяйствующими субъектами.

Главный ветеринарный инспектор России Николай Власов[75] «Скорее, – подчеркнул Николай Анатольевич, – это был крик о помощи Россельхознадзора, обращенный к импортерам».

История 13

Злоупотребления на местах. Регулирование строительного бизнеса

Единственное средство борьбы с бюрократией – коррупция.

Народная мудрость

Составители настоящего сборника не были до конца уверены, стоит ли рассказывать об административных барьерах в сфере строительства[76].

Дело в том, что формально с юридической точки зрения регулирование строительного бизнеса не содержит особых проблем. Нормативные правовые акты федерального уровня не содержат положений, существенно затрудняющих коммерческую деятельность. Действующий в настоящее время Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает довольно внятные и в принципе обоснованные бюрократические процедуры. Особо стоит отметить прогрессивное положение Кодекса о разработке и принятии правил землепользования и застройки, которые должны существенно облегчить инвестиции в строительство.

Имеющиеся в этой сфере злоупотребления относятся скорее не к системным проблемам в законодательстве, а к низовой коррупции и чиновничьей халатности, то есть к злоупотреблениям на местах.

Кроме того, состояние указанной сферы во многом зависит от региональной, а чаще даже от муниципальной власти. Ведь именно она в большинстве случаев распределяет земельные участки, определяет вид их разрешенного использования, выдает ключевые документы в сфере строительства: разрешение на строительство, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Поэтому количество административных барьеров и трудоемкость их преодоления существенно отличаются от одного субъекта Российской Федерации к другому.

Однако этот раздел все-таки оказался в сборнике. Почему?

Во-первых, очень часто приходится сталкиваться с проявлениями крайних случаев волокиты и злоупотреблений на местах, когда, казалось бы, привлекательный для региона инвестиционный проект по непонятным причинам тормозится.

Во-вторых, мы наблюдаем повсеместную практику начала фактических строительных работ еще до завершения всех необходимых разрешительных процедур. При этом приступают к работам на стройплощадке до проведения государственной экспертизы проектной документации, до выдачи разрешения на строительство не только и не столько частные инвесторы. Этим грешат и подрядчики на объектах, строительство которых осуществляется с государственным участием.

Например, таким образом строятся отдельные станции Московского метрополитена[77]. Завершение оформления всех разрешительных документов осуществляется уже по ходу строительства, а то и по его окончании. Этот факт свидетельствует о том, что процедуры, которые необходимо пройти, в реальности настолько сложны, что с ними не справляются даже государственные заказчики, которые в принципе не должны встречать противодействия в согласующих организациях.

Наталкивает на размышления заявление мэра Москвы С. С. Собянина, сделанное им в рамках интервью газете «Ведомости»:

«В транспортной системе раскрутили самые крупные в мире стройки – за два года. Даже теоретически трудно себе представить, как это можно было сделать – в отсутствие готовых проектов, стратегии, программ. Чтобы начать строительство метро и двигаться по тем канонам, которые есть, нужно лет пять минимум.

– И как же вы поступили?

– Перешагиваем через 3–4 ступеньки, даже иногда чем-то рискуя»[78].

В-третьих, мы не могли обойти вниманием тот факт, что в самом известном бизнес-рейтинге Doing Business Россия по критерию «Получение разрешения на строительство» занимает 178-е место из 185.

По указанным причинам авторы решили дать сначала общие комментарии о проблеме избыточных административных барьеров в строительстве в целом, а в отдельной главе детально описать имеющиеся трудности на конкретном примере: получение разрешений на земляные работы.

Наиболее острые проблемы в сфере строительства связаны со следующими действиями чиновников на местах:

• получением земельного участка в аренду для строительства;

• согласованием проектно-сметной документации (ПСД);

• присоединением объекта строительства к инженерным сетям.

Получение участка в аренду для строительства

Получение участка в аренду для строительства чаще всего сопряжено со следующими проблемами:

• отказ в приеме документов по формальным признакам;

• умышленная «потеря» в ведомстве уже принятых документов;

• срыв аукциона;

• недостаток информации о проводимых аукционах;

• недостаток информации о земельном участке, выставляемом на аукцион;

• бойкотирование проведения земельных аукционов органами местного самоуправления, а также использование нетиповых нормативных механизмов для распределения земельных участков под строительство;

• затягивание подписания договора аренды земельного участка с победителем аукциона под формальными предлогами.

До недавнего времени была распространена проблема так называемых «коротких аукционов». На аукционы выставляли не сформированные до конца земельные участки. Фактически земельный участок был только поставлен на кадастровый учет. Градостроительными документами и техническими условиями на присоединение участка к инженерным сетям такие аукционы не обеспечивались. Фактически участникам предлагалось купить «кота в мешке». Без проведенных инженерных изысканий могло получиться так, что на приобретенном участке вообще нельзя было строить: или грунт не позволял построить здание необходимой этажности, или цена подсоединения к инженерным сетям оказывалась настолько велика, что проект переставал быть рентабельным.

Особенно часто с проблемой «коротких аукционов» сталкивались застройщики Санкт-Петербурга. Из-за обилия плывунов в грунте участники очень сильно рисковали, участвуя в городских земельных аукционах.

Согласование проектно-сметной документации

В законодательстве России о разработке проектно-сметной документации сказано мало. Указано, что проектная документация должна пройти государственную экспертизу. Однако, как это часто бывает, на практике все оказывается сложнее.

Процедуры, которые необходимо пройти, чтобы согласовать проектную документацию, принято называть вторичными процессами. В различных регионах их число отличается. Довольно показательным примером является перечень организаций, участвующих в согласовании проектно-сметной документации в Москве.

Прохождение вторичных процессов занимает в Москве у застройщиков значительное количество времени и часто сопряжено с административными издержками. В зависимости от месторасположения строящегося объекта необходимо получить согласование до 25 организаций (таких, как МОЭК, Мосводоканал, Мосводосток, Москоллектор, Моссвет, Московский метрополитен, МГТС, Мосгортранс и прочее).

Подсоединение к инженерным сетям строящихся объектов

Наиболее острой проблемой для застройщиков является подсоединение к инженерным сетям строящихся объектов. Причины трудностей застройщиков могут быть разнообразны:

• ресурсоснабжающие организации не выполняют своих обязательств в рамках выданных технических условий (не модернизируют сети, распределительные пункты, не прокладывают оплаченные участки коммуникаций);

• застройщика обязывают за свой счет реконструировать или оплатить реконструкцию близлежащих инженерных сетей и инфраструктуры, не имеющую отношения к строящемуся объекту (под страхом отказа в выдаче технических условий);

• застройщику отказывают в выдаче технических условий на подсоединение к инженерным сетям по причине «отсутствия мощностей» (обоснованность данной причины застройщики не могут проверить);

• затягивание на неопределенные сроки выдачи технических условий.

Нередкой является ситуация торга между застройщиком и ресурсоснабжающей организацией. Помимо обеспечения самого объекта строительства необходимыми коммуникациями застройщику «вменяется в обязанность» реконструкция близлежащих инженерных сетей до «объекта» и прокладка новых сетей с последующей передачей их организациям – сетедержателям на безвозмездной основе. После предварительного озвучивания технических условий начинается торг для сокращения объема работ по выполнению технических условий. Заказчик вынужден либо платить взятки, либо рассчитываться квартирами во вновь построенном доме с лицами, ответственными за принятие данных решений.

Как отмечают эксперты Института экономики города, для возведения 200-квартирного дома высотой 5–9 этажей и площадью 10–12 тысяч квадратных метров в 2011 году застройщик должен был пройти в среднем 98 административных процедур, на что требовалось 946 дней (то есть более 2,5 года) и около 25 миллионов рублей (около 10 % от стоимости реализации проекта).

Указанные значения почти в 2,5–3 раза превышают нормативные. Если рассматривать такие же условия строительства, но учитывать только те процедуры, которые установлены на федеральном уровне, то застройщику нужно пройти всего лишь 35 процедур (в 2,8 раза меньше, чем сейчас на практике), что займет 367 дней (в 2,6 раза меньше, чем на данный момент в России).

При этом «высота» административных барьеров сильно зависит от места строительства. Так, в Москве для получения разрешения на строительство необходимо осуществить 47 процедур, потратив на это 392 дня и 171,5 % от среднего дохода на душу населения, в то время как в Сургуте для этого нужно лишь 17 процедур, 150 дней и 106,2 % от среднего дохода на душу населения[79].

Случай из практики 1

История строительства торгового центра «Мега» в Самаре[80].

Российское подразделение шведской компании IKEA – «ИКЕА МОС (Торговля и недвижимость)» – получило разрешение на ввод в эксплуатацию торгового центра «Мега» в Самаре в 2011 году. Строительство этого здания было окончено в 2007 году.

Чтобы добиться выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, совету директоров группы компаний ИКЕА по России пришлось даже сделать жесткое заявление, что инвестиционная программа ИКЕА в России вряд ли будет продолжена в связи с непредсказуемым характером административных процедур в ряде регионов. Об этом в марте 2009 года сказал Пер Кауфман, генеральный директор ИКЕА в России, директор региона Центральная и Восточная Европа.

В итоге ИКЕА удалось получить разрешение на ввод в эксплуатацию торгового центра «Мега» в Самаре, но только с девятой попытки.

Строительство гипермаркета «Мега-Самара» площадью 130 тысяч квадратных метров в пригороде областного центра началось в августе 2006 года, после того как было получено свидетельство о государственной регистрации права на земельный участок, прилегающий к совхозу «Красный пахарь» в Красноглинском районе Самары. К осени 2007 года здание первоначальной стоимостью 4 миллиарда рублей было готово.

Однако после окончания строительства местные власти и разрешительные органы предъявили компании значительное количество претензий, начиная с того, что стройка началась без получения разрешения на строительство и без согласованной в установленном порядке проектной документации, и заканчивая тем, что уже выстроенное здание не соответствует нормам ветровой устойчивости. Управление ГО и ЧС по Самарской области посчитало, что здание ТРК «Мега» выдерживает давление ветрового напора в 31 кгс/м^2, тогда как для условий лесостепных зон и резко-континентального климата этот показатель должен составлять не менее 38 кгс/м^2. Поэтому в каркас мегакомплекса должны быть введены дополнительные силовые элементы.

По данным журнала «Эксперт», вложения компании в этот объект с момента окончания строительства и до получения разрешения на ввод в эксплуатацию увеличились в 2 раза, до 8 миллиардов рублей, в связи с необходимостью устранения замечаний приемочной комиссии.

Строительство торгового центра ИКЕА в Самаре, видимо, действительно началось без разрешения на строительство, как это часто бывает в России. Длительность согласования проектной документации, прохождения ею государственной экспертизы вынуждает инвесторов рисковать, надеясь на устные заверения государственных служащих о благоприятном исходе дела. Преждевременное начало строительства продиктовано обоснованным стремлением инвесторов скорее вернуть вложенные средства. В случае со строительством МЕГА в Самаре, видимо, первоначальные договоренности были нарушены из-за смены одних ответственных лиц другими.

Если идти по формальному пути и не начинать строительство до получения всех необходимых разрешений и согласований, существует риск, что строительство может вообще не начаться. Дело в том, что, когда объект уже построен в значительной своей части, мало кто решится инициировать снос самовольной постройки и приведение земельного участка к первоначальному положению. Если же строительство еще не началось, инвестор такого преимущества в диалоге с чиновниками не имеет.

Случай из практики 2

Много нареканий ранее вызывала деятельность ОАО «Ленэнерго». Срок получения технических условий на присоединение к электрическим сетям в ОАО «Ленэнерго» не соблюдался. Данная компания практиковала формирование дорогостоящих технических условий. Их выполнение на практике позволяло подключить к новым электросетям не только объект застройщика, но и несколько других объектов. Сложившаяся ситуация вызывала негодование у застройщиков, которые отмечали, что электросетевым компаниям выделяются из бюджетов всех уровней деньги на модернизацию. Однако сетевые компании, пользуясь своим монопольным положением, обязывают застройщика за свой счет построить подстанцию и подарить ее сетевой компании.

Из-за невыполнения обязательств Ленэнерго в 2010 году в Санкт-Петербурге были новостройки с временной генерацией электроэнергии для жильцов с помощью мобильных дизельных электростанций. В результате в новостройках был свет, но не работали лифты.

Случай из практики 3

Дополнительные барьеры при строительстве возникают, если стройплощадка находится в местах наблюдения ФСО (например, строительство вдоль правительственных трасс). Так, застройщик из Санкт-Петербурга на этапе завершения строительства при оформлении фасада цокольного этажа дома, возведенного на правительственной трассе, для получения согласования ГИБДД на установку строительных лесов вынужден был принять условия по оплате 40 тысяч рублей в день в течение двух недель за дежурство перед стройплощадкой машины ГИБДД.

Случай из практики 4

Застройщик, полностью выполнивший технические условия по присоединению к канализации, столкнулся с отказом мэрии выдать разрешение на ввод построенного дома в эксплуатацию до тех пор, пока во внебюджетный фонд развития инженерных сетей Волгограда не будет перечислено 6 миллионов рублей.

Мнения участников рынка

Руководитель Аппарата Национального объединения проектировщиков Александр Першин[81] «Сегодня административные барьеры существенно влияют на удорожание строительства. Так, уже на этапе подготовки строительной площадки практикующийся сегодня алгоритм получения согласований и разрешений обуславливает чрезмерные затраты. Имею в виду этап получения разрешения на строительство, выделения земли под застройку, подключения к инженерным сетям (газ, отопление, электричество, канализация, связь). Взять, к примеру, получение заказчиками строительства технических условий для подключения к инженерным сетям. По идее, их нужно было бы получать от муниципалитетов, но на практике они „отходят в сторону“, и дело, как правило, приходится иметь с представителями инженерных сетей, которые, пользуясь своим монопольным положением, выдвигают зачастую необоснованно завышенные требования, ведущие в конечном итоге к общему удорожанию строительства».

Президент Национального объединения строителей (НОСТРОЙ) Ефим Басин[82] «В большинстве регионов страны действуют 140 процедур, которые должны пройти инвесторы или девелоперы, чтобы начать строительство, для сдачи в эксплуатацию и для оформления в собственность. Только 30 из них соответствуют федеральному законодательству».

История 14

На глубине 30 см. Разрешение на земляные работы

– Какой смысл? – воскликнул К. скорее озадаченно, чем сердито… – Ищете смысл, а творите такую бессмыслицу, что и не придумаешь. Да тут камни возопят!

Ф. Кафка. Процесс, 1925

Действующее российское законодательство закрепляет необходимость получения разрешения на все работы, связанные со вскрытием грунта на глубину более 30 сантиметров (за исключением пахотных работ), а также отсыпку грунтом на высоту более 50 сантиметров. Все это в законодательстве именуется термином «земляные работы».

Каждый муниципалитет самостоятельно разрабатывает и утверждает правила производства таких работ. Соответственно, предоставление разрешения на проведение земляных работ является муниципальной услугой, которая де-юре оказывается на безвозмездной основе в срок 10–14 дней в зависимости от региона. Но на практике получение ордера на земляные работы представляет собой согласование со всеми заинтересованными организациями. Вот лишь некоторые из них: ГИБДД, водоканал, электро-, тепло-, газоснабжающие организации, организации связи, организации городского транспорта, органы военного управления, РЖД, администрация территории, на которой производятся работы, собственники земли и т. д. Перечень инстанций согласования зависит от конкретной территории и всегда остается открытым.

Как правило, каждая инстанция выставляет за согласование свой тариф. Например, согласование в газоснабжающей организации Ярославля стоит 1200 рублей за одно пересечение; в водоканале города Челябинска тариф – 470 рублей за одно согласование; теплосети Красногорского района Московской области требуют за одно согласование 920 рублей. Как правило, тарифы невысокие, однако по совокупности согласований может получиться весомая (особенно для малого бизнеса) сумма[83].

Перечень документов, предоставляемых в конечную инстанцию для получения ордера, отличается в разных регионах. В Москве требуется предоставить от 8 до 27 документов в зависимости от характеристик планируемых земляных работ. В городе Пскове для получения разрешения необходимо иметь 6 обязательных документов, один из которых включает в себя согласование со всеми заинтересованными организациями.

Редкое строительство и реконструкция обходятся без производства земляных работ. При этом получение разрешения на строительство не освобождает от необходимости получения ордера на земляные работы. Как следствие, спрос на эту муниципальную услугу огромен. Статистика интернет-запросов одной из популярных поисковых систем свидетельствует о том, что вопрос, как получить разрешение (ордер) на земляные работы, ежемесячно задают свыше 15 тысяч пользователей.

Полноценная статистика выданных разрешений отсутствует. Однако, например, в сравнительно небольшом городе Северодвинске в 2006–2012 годах было выдано 3391 разрешение, из них закрыто 2757 (то есть по 20% ордеров работы не завершены по всем правилам)[84]. В Москве в 2012 году было выявлено 10 228 нарушений правил подготовки и проведения земляных работ и строительных работ (около 22,9% от числа нарушений в сфере благоустройства)[85].

Сложность процедуры и высокий спрос на услугу способствуют развитию рынка посреднических услуг в этой сфере. Специализированные строительные издания и интернет-ресурсы изобилуют объявлениями от частных лиц и специализированных организаций об оказании подобных услуг.

Стоит также отметить, что на любые земляные работы – будь то прокладка полного спектра коммуникаций к вновь строящемуся знанию в центре города или ремонт кабеля к частному дому на окраине – должен быть подготовлен и согласован проект, что само по себе уже недешево. Особенно если речь идет о мелких компаниях или вообще благоустройстве частного сектора.

Большой проблемой является отсутствие внятного перечня согласующих организаций. Не существует также и информационных систем, содержащих полные данные обо всех коммуникациях, находящихся на территории: фактически каждая организация владеет данными только о собственных коммуникациях и инженерных сетях.

Затягивание согласований – это всегда затягивание сроков работ, отсюда, например, часто «лишние» дни без горячей воды при плановых работах в летний период.

Практика показывает, что с большими трудностями сталкиваются малый бизнес и физические лица. В результате процедура согласования может растянуться на несколько месяцев и даже лет. Сказывается отсутствие должного опыта и дефицит информации о процедуре согласования. Одним из свидетельств недостатка информации о получении услуги является активное обсуждение данного вопроса на специализированных строительных форумах.

При ведении работ без соответствующего разрешения возможно наступление административной ответственности. Например, за несанкционированные земляные работы в Москве грозит предупреждение или наложение административного штрафа на граждан 3–5 тысяч рублей, на должностных лиц – 20–35 тысяч рублей, на юридических лиц – 300–500 тысяч рублей. В Самаре за аналогичные нарушения по Закону об административных правонарушениях на территории Самарской области при первичном нарушении для граждан штраф составляет 2–3 тысячи, для должностных лиц – 20–25 тысяч, для юридических лиц – 30-500 тысяч рублей, злостных нарушителей ожидает кратное увеличение размера штрафа.

Однако, как показывает практика, даже полученный ордер на земляные работы не может гарантировать легитимности их проведения: «неожиданно» может появиться новая заинтересованная организация, согласование с которой не было произведено.

За открытыми же по всем правилам ордерами часто не осуществляют должного контроля, и разрытые ямы остаются на городских улицах на долгие месяцы. Естественно, подобная ситуация вызывает волну негодования как со стороны получателей услуги, так и со стороны обывателей.

Случай из практики 1

Сообщение с форума Ярославского строительного портала[86]

tyson «Некоторые внушительных штрафов [за отсутствие разрешения на земляные работы] не боятся, копают без ордеров. Как-то мне отказались наотрез согласовывать земельные работы по устройству входа в подвал из-за близости важного кабеля Яртелекома, хотя рядом такие входы в подвал уже имелись и кабель там тоже идет. И мы тоже использовали какие-то связи, „напрягали“ людей, что бы исправить ситуацию. Как другие сделали непонятно».

Случай из практики 2

В 2012 году жительница Псковской области гражданка О. В. Курносова решила провести канализацию в собственное жилье. Ею был подготовлен проект и согласован ордер на проведение всех земляных работ с октября 2012 года. Через месяц после начала работ они были приостановлены по инициативе директора местного филиала ОАО РЖД без объяснения причин.

Весной 2013 года гражданка Курносова обратилась в местную администрацию с требованием разобраться в ситуации. В полученном ответе сказано, что, «по информации от Администрации Новосокольнического района, при производстве земляных работ на строительство канализационной сети было обнаружено, что трасса прокладки сетей практически совпадает с трассой существующего высоковольтного кабеля. После всех согласований и консультаций с ОАО „РЖД“, в чей собственности находится кабель, работы по строительству сетей канализации были прекращены… В результате переговоров в суде была достигнута договоренность, что МУП „ЖКХ“ произведет засыпку раскопанной траншеи с кабелем… Учитывая, что МУП „ЖКХ“ не имеет допуск СРО на проектирование, Курносовой было предложено забрать деньги за проект.

За возвратом денежных средств, заплаченных за проект, гражданке посоветовали обратиться в МУП „ЖКХ“»[87].

Мнение участника рынка

Член общественного экологического совета г. Ачинска Эдуард Мишхожев[88] «Незакрытые ордера на земляные работы – принципиальный вопрос. Кто-то, получая ордер на земляные работы, по существующим правилам обязан восстановить дорожное покрытие в течение года. Возможно, пишутся гарантийные письма, затраты на это наверняка заложены в тариф услуг МУП. Но в реальности через год про это все благополучно забывают и начинают латать дыры из средств городского бюджета».

История 15

Вольные каменщики. Саморегулирование в строительной области

Представитель проектной организации предлагает заказчику подписать смету на строительство коттеджа. Тот читает:

1. Шуба норковая – 90 тысяч рублей.

2. Фундамент – 50 тысяч рублей.

3. Стены – 70 тысяч рублей.

4. Крыша – 30 тысяч рублей и т. д.

– Нет, – говорит заказчик. – Я такую смету не подпишу, при чем здесь шуба? Проектировщик переписал, на этот раз поставил шубу в конец сметы.

Заказчик, раздражаясь:

– Да не нужна мне такая смета! При чем же здесь шуба?! Проектировщик переписал еще раз. Приносит. Заказчик:

– А где шуба? Убрали?

– Там она, там! Только ты ее теперь не найдешь!

Анекдот

К лучшему стремлением своим

Хорошему мы иногда вредим!

У. Шекспир. Король Лир, 1608[89]

С 2009 года в сфере регулирования строительного бизнеса произошли масштабные перемены. Важнейшим из изменений стал переход от привычного уже лицензирования строительной деятельности к саморегулированию строительной отрасли.

Согласно Градостроительному кодексу РФ саморегулируемой организацией строительного комплекса признается некоммерческая организация, основанная на членстве индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, сведения о которой внесены в Государственный реестр СРО. Минимальное количество членов СРО закреплено законом и составляет для объединений проектировщиков не менее 50 организаций, а для СРО строителей – не менее 100 организаций.

Каждая вступающая в СРО строительная организация обязана заплатить взнос в компенсационный фонд в размере, который регламентируется законодательством (часть 7 статьи 55.16 Градостроительного кодекса РФ). Минимальный размер такого взноса составляет 300 тысяч рублей при условии дополнительного страхования ответственности строительной организации или 1 миллион рублей без такого страхования. Сверх указанной суммы оплачиваются вступительные и членские взносы, повышение квалификации работников. Таким образом, минимальные расходы, которые должна понести строительная организация при вступлении в СРО, составляют 350–370 тысяч рублей[90].

Ежегодно число СРО неуклонно растет. По данным АНО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства», с июля 2009 года по март 2012 года численность СРО в сфере строительства возросла с 78 до 442 организаций. «Финансовые потоки в СРО на данный момент сконцентрированы очень приличные. Общая сумма, аккумулированная всеми строительными СРО, составляет 200 млрд руб. Формируются эти средства из вступительных и членских взносов, а также взносов в компенсационный фонд, которые обязан платить каждый член СРО ‹…› Но никакой активной деятельности СРО, кроме сбора взносов, не наблюдается. Деньги компенсационных фондов, например, просто лежат мертвым грузом: с момента появления системы в 2010 году не зафиксирована ни одна страховая выплата, не проведена ни одна реформа, требующая финансовых затрат, не создан ни один новый техрегламент»[91].

Первоначально решение о переходе к саморегулированию строительной отрасли принималось главным образом в целях сокращения административных барьеров. Однако сейчас уже многим понятно, что замена лицензирования саморегулированием создает трудности, прежде всего, для малого бизнеса. Неудивительно, ведь взнос в компенсационный фонд 300 тысяч рублей очень чувствителен, а иногда просто неподъемен для индивидуальных предпринимателей и небольших фирм. Как следствие, малый бизнес или сворачивается, или, что происходит чаще, уходит в тень.

Так, согласно данным Национального объединения строителей по состоянию на 9 августа 2010 года, общая численность членов СРО, включающих в свой состав лиц, осуществляющих строительство, составила 80 536. При этом, по данным ФГУ «Федеральный лицензионный центр», в 2007 и 2008 годах было выдано 203 070 лицензий в сфере строительства. Указанные цифры иллюстрируют, что количество лицензиатов перед отменой лицензирования значительно превышало число существовавших организаций, имеющих допуски СРО в строительстве после отмены лицензирования. Несколько десятков тысяч организаций перестали заниматься строительной деятельностью[92].

Можно смело утверждать, что малый бизнес только бы выиграл, если бы в отношении деятельности по строительству сохранилось лицензирование. Это становится ясно, если сравнить размер денежных затрат, необходимых для преодоления соответствующего административного барьера: государственная пошлина за предоставление лицензии в 2013 году составила 6 тысяч рублей, что примерно в 60 раз меньше затрат на вступление в СРО.

Вывод о большем удобстве для бизнеса действовавшего ранее режима лицензирования становится более очевидным, если вспомнить о новеллах Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Такими нововведениями являются, например, бессрочное действие лицензии или подробная регламентация лицензионного контроля.

Что касается безопасности строительства, то абсолютно неочевидно, что возводимые объекты стали безопаснее и качественнее с появлением СРО. Лицензирование подразумевало наличие лицензионного контроля, который худо-бедно, но все же осуществлялся. СРО также имеют полномочия по контролю за деятельностью своих участников. Однако большинство из саморегулируемых организаций на практике такой контроль не осуществляют.

Мнение участника рынка

Генеральный директор ЗАО «Центр Элит Лифт Сервис» Сергей Грибанов[93] «Когда я получал лицензии, это и было на порядок дешевле, и выдавали лицензии профессионалы, которые хоть что-то понимали в моей работе. А сейчас что? Вовлечь как можно больше членов, потому что заработок руководства зависит исключительно от их числа. Для организаторов смысл понятен, а для отрасли – в лучшем случае ноль. В настоящее время технический контроль состояния отрасли со стороны надзорных органов практически полностью снят. Взамен внедрен принцип „Исправно и хорошо плати – и живи спокойно“».

История 16

Платный экзамен. Как пройти аттестацию в Ростехнадзоре

Учиться, как и лечиться, никогда не поздно.

Только иногда бесполезно…

Народная мудрость

Все специалисты, осуществляющие деятельность по строительству, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, должны быть аттестованы на знание правил промышленной безопасности в соответствующей области.

В большинстве случаев аттестация проводится самой организацией, где трудится аттестуемый работник. Для этого в организации создается аттестационная комиссия. Однако отдельные категории работников должны пройти аттестацию в Центральной или территориальных аттестационных комиссиях Ростехнадзора. К таким категориям относятся руководители организаций и члены аттестационных комиссий организаций.

Аттестацию необходимо проходить раз в 5 лет, а также при смене работы (должности). В случае перехода из одной организации в другую ранее аттестованные специалисты, должностные обязанности которых не изменились либо изменились только формально, а по содержанию остались прежними (то есть относятся к тем же областям аттестации), снова подлежат первичной аттестации, что приводит к возникновению дополнительных временных и финансовых издержек[94]. Ростехнадзор мотивирует необходимость переаттестации при смене работы тем, что аттестуется не сам по себе специалист, а специалист по отношению к занимаемой должности.

На рынке образовалось множество организаций, оказывающих услуги по предаттестационной подготовке и сопровождению процедуры аттестации. Распространено мнение о том, что такие организации имеют неформальные связи с соответствующим управлением Ростехнадзора и часть своих доходов направляют на «поддержание» таких связей. Занятия в центрах обучения часто проводят действующие сотрудники Ростехнадзора.

За период с 2007 по 2011 год только в Центральной аттестационной комиссии Ростехнадзора (без учета региональных комиссий) было аттестовано 61 433 человека (без учета повторных аттестаций). Региональные управления Ростехнадзора проводят аттестацию специалистов в большем объеме. Так, только за первое полугодие 2013 года и только в Печорском управлении Ростехнадзора, действующем на территории только двух субъектов РФ (Республики Коми и Ненецкого автономного округа), было аттестовано более 1 тысячи человек.

Основным камнем преткновения при аттестации специалистов в сфере промышленной безопасности является отсутствие законодательных оснований для такой функции. По сути дела, Ростехнадзор сам наделил себя полномочием проводить аттестацию, выпустив 29 января 2007 года Приказ № 37 «О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».

В законодательных актах есть только обрывочные указания на необходимость аттестации специалистов. Так, Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» предусматривает лишь обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности, а также обязанность со стороны работников проходить подготовку и аттестацию в области промышленной безопасности. При этом нигде в законе не сказано, что аттестацию организует и осуществляет Ростехнадзор.

Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» вообще не упоминает аттестацию работников как обязательную процедуру (хотя данный приказ Ростехнадзора лукаво указывает его в качестве одного из документов-оснований устанавливаемого регулирования).

Федеральный закон «Об электроэнергетике» предусматривает лишь процедуру аттестации лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, связанную с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике. Во исполнение данной нормы Правительство РФ предусмотрело, что утверждение единых аттестационных требований и порядка проведения аттестации осуществляет Минпромэнерго России, а саму аттестацию проводит Ростехнадзор.

Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» предусматривает полномочия федеральных органов исполнительной власти устанавливать процедуру аттестации специалистов лишь в регулируемой сфере, а именно специалистов в области использования атомной энергии.

Таким образом, согласно действующему законодательству, полномочия федеральных органов исполнительной власти ограничиваются утверждением правил аттестации и проведением аттестации в отдельных отраслях и применительно к работникам в определенных сферах деятельности[95].

Ростехнадзор же наделил сам себя полномочием по комплексному регулированию процедуры аттестации и распространил обязательность аттестации на все категории специалистов, работающих с опасными производственными объектами[96], а также объектами, на которых эксплуатируются тепло– и электроустановки и сети.

Минэкономразвития России проводило оценку регулирующего воздействия Приказа Ростехнадзора № 37. В итоговом заключении также указывалась проблема отсутствия законодательных оснований рассматриваемого регулирования.

Вопрос о неправомочности Ростехнадзора регулировать указанную сферу был предметом рассмотрения в Верховном суде РФ. Решением данного суда от 13 ноября 2008 года№ КАС08-716 Приказ № 37 был признан изданным уполномоченным органом. Суд при этом сослался на общую компетенцию органа в сфере промышленной безопасности, что является довольно спорным аргументом.

Несмотря на сомнительность правового регулирования обязательной аттестации специалистов, работающих с опасными производственными объектами, отсутствие такой аттестации является на практике основанием для привлечения к административной ответственности по статье 9.1 КоАП РФ, предусматривающей не только штрафы размером до 1 миллиона рублей, но и приостановление производственной деятельности на срок до 90 суток во внесудебном порядке.

Одной из наиболее неприятных практических проблем при аттестации специалистов в области промышленной безопасности является то, что в некоторых случаях аттестацию необходимо проходить в Центральной аттестационной комиссии, находящейся в Москве. На первый взгляд проблема незначительна, однако на практике она создает множество трудностей.

Только в Москве могут аттестовываться:

• руководители организаций и их заместители, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, численность работников которых превышает 2 тысячи человек;

• члены аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2 тысячи человек;

• иные лица по усмотрению председателя Центральной аттестационной комиссии или его заместителя[97].

За период с 2007 по 2011 год Москву с целью аттестации посетило более 61 тысячи человек. По данным компании «Мечел», стоимость командировочных расходов на одного человека, направляемого на аттестацию, составляет около 60 тысяч рублей. Несложно посчитать, что с 2007 по 2011 год совокупные издержки бизнеса на эти цели составили ориентировочно 3 миллиарда 686 миллионов рублей.

Кроме собственно затрат на командировку к обременению следует отнести также и вынужденный отрыв от работы. В Москву едут аттестоваться руководители и заместители руководителей организаций. Отвлечение от производственного процесса руководящего состава организаций вызывает сильное раздражение бизнес-сообщества.

Нужно также добавить то, что Приказ № 37 не предусматривает четких сроков вызова на аттестацию с момента отправки письма-заявки. Эта мелочь еще более затрудняет планирование производственного процесса.

Случай из практики 1

Сообщения с форума tehdoc.ru[98]

zuzuka «…удостоверения об аттестации руководителей и специалистов выдаются на организацию. По сути, аттестация проходит по определенным ПБ с периодичностью 1 раз в 5 лет или чаще для отдельных областей надзора. Если я аттестована, например, по ПБ 10-382-00, ПБ 10-611-03 и т. д., то при смене места работы меня вынуждают пройти аттестацию еще раз по тем же самым ПБ, при этом не учитывается, что срок повторной аттестации еще не настал. Аргумент, который я чаще всего слышу из уст инспекторов Ростехнадзора: „Вы проходите аттестацию в соответствии с должностными обязанностями“, я не считаю аргументом, потому, что аттестацию по факту прохожу именно на знание ПБ, а потом я же думаю, как требования ПБ реализовать на моем предприятии с учетом его особенностей и в соответствии с моими должностными обязанностями. Плюс Ростехнадзор не так давно решил навести порядок в областях аттестации и теперь мне, как специалисту, необходимо сдавать экзамен по одним и тем же ПБ несколько раз, например, как лицо, ответственное за надзор, плюс как член аттестационной комиссии и т. д. При этом программы подготовки к аттестации одинаковые и на обучении присутствуют люди, которые должны пройти аттестацию по разным областям одних ПБ.

Считаю, что ситуация с аттестацией в области промышленной безопасности напоминает 1001 способ законного отъема денег у населения».

zuzuka «Еще один нюанс в аттестации руководителей и специалистов… это место прохождения аттестации – территориальная комиссия Ростехнадзора и центральная.

Непонятно, почему привязка сделана на общую численность работников подконтрольной организации, а не на численность работников, занятых на ОПО.

У меня в организации более 4000 работников, и я, как член аттестационной комиссии, должна проходить аттестацию в Москве в центральной аттестационной комиссии, но численность работников, занятых на эксплуатации ОПО у меня не более 100 человек.

Если я прошла аттестацию в территориальной комиссии, а количество работников в организации у меня более 2000 человек – возникает формальный повод наложить административное наказание».

История 17

Дорогие гости. Аккредитация иностранных юридических лиц

Дурак прогонит гостя. Умный попросит взаймы.

Народная мудрость

Иностранные юридические лица могут открыть представительства и филиалы на территории России только при условии прохождения аккредитации в уполномоченных федеральных органах. В основном российские подразделения зарубежных организаций аккредитуются Государственной регистрационной палатой при Министерстве юстиции России (ГРП), имеющей статус федерального бюджетного учреждения. Исключение составляют представительства и филиалы иностранных фирм, действующих в некоторых отраслях: например, аккредитацию представительств иностранных авиапредприятий осуществляет Росавиация, а представительств зарубежных кредитных организаций – Банк России.

Обязательная аккредитация установлена еще Постановлением Совета министров СССР от 30 ноября 1989 года № 1074 «Об утверждении Положения о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций». В силу изменений общественно-политической и экономической обстановки данный акт морально устарел. Однако, несмотря на это, он не отменен и формально действует до сих пор.

Нужно отметить, что процедура аккредитации довольно непрозрачна. Порядок предоставления этой услуги, которая ничем не отличается от других государственных услуг (функций), описан только в общих чертах регламентом, утвержденным не Минюстом России, а подведомственной ему Государственной регистрационной палатой, не являющейся органом власти. Сведений об официальном опубликовании такого регламента обнаружить не удалось, и, скорее всего, единственным «официальным» источником данного нормативного акта является сайт Государственной регистрационной палаты[99].

Поводом для критики также является огромный размер государственной пошлины за аккредитацию – 120 тысяч рублей за каждый филиал (подпункт 5 пункта 1 статьи 333.33 НК РФ), что выглядит довольно странным в сравнении с размером государственной пошлины за регистрацию российского юридического лица, которая составляет всего 4 тысячи рублей.

Все бы ничего, если бы дело ограничивалось только государственной пошлиной, ведь пошлина поступает в бюджет. За услуги по аккредитации взимается плата, которая устанавливается самой Государственной регистрационной палатой.

При этом тарифы носят непрозрачный характер. В открытом доступе имеется лишь Приказ Государственной регистрационной палаты при Минюсте РФ от 31 декабря 1999 года № ЗЗ/об «О тарифах на работы и услуги, оказываемые Палатой». Как можно предположить, исходя из сообщения Государственной регистрационной палаты на сайте, с 15 ноября 2011 года размер тарифов был изменен. Однако ни в официально опубликованных нормативных актах, ни на сайте самой палаты найти новую стоимость услуг невозможно. Размер дополнительных сборов можно выяснить, обратившись к сайтам различных консалтинговых организаций.

Примерные тарифы сборов ГРП[100]

Таким образом, исполнение государственной функции поставлено на коммерческие рельсы. Установление размера платы за предоставление государственной услуги локальным актом учреждения само по себе является незаконным, а взимание платежей за аккредитацию филиалов иностранных юридических лиц наравне с государственной пошлиной нарушает статью 8 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

История 18

Наследство СССР. Аттестация рабочих мест и специальная оценка условий труда

Трудно найти черную кошку в темной комнате, особенно если ее там нет.

Конфуций

До начала 2014 года одним из инструментов обеспечения права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, являлась аттестация рабочих мест по условиям труда, возникшая еще в советское время. Аттестация включала в себя оценку условий труда на рабочих местах в целях выявления вредных и/или опасных производственных факторов и осуществление мероприятий по приведению условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда (статья 209 Трудового кодекса РФ в редакции от 30 июня 2006 года).

Согласно пункту 4 Порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития России от 26 апреля 2011 года № 342н и формально действующего до сих пор, аттестации подлежал крайне широкий круг рабочих мест. Это рабочие места работников, трудовая функция которых предусматривает:

• работу с оборудованием, машинами, механизмами, установками, устройствами, аппаратами, транспортными средствами;

• эксплуатацию, обслуживание, испытание, наладку и ремонт оборудования, машин, механизмов, установок, устройств, аппаратов, транспортных средств;

• работу с источниками опасностей, способными оказывать вредное воздействие на работника (должны были определяться аттестационной комиссией исходя из критериев оценки условий труда);

• использование электрифицированного, механизированного или иного ручного инструмента;

• хранение, перемещение и/или применение сырья и материалов.

Исключение было сделано для рабочих мест, на которых работники заняты работой только на персональных компьютерах и/или эксплуатируют аппараты копировально-множительной техники настольного типа, единичные стационарные копировально-множительные аппараты, используемые периодически для нужд самой организации, иную офисную организационную технику, а также бытовую технику, не используемую в технологическом процессе производства.

Таким образом, под административно-правовой режим аттестации рабочих мест подпадали совершенно разные рабочие места. Часть из них (например, рабочие места в цехах металлургических, машиностроительных, химических заводов, рабочие места шахтеров и нефтяников и т. д.) действительно характеризуются опасными или вредными условиями работы, что делало аттестацию таких рабочих мест оправданной. Другая часть (рабочие места водителей легковых и грузовых автомобилей, сотрудников торговли, работающих с контрольно-кассовой техникой, и т. д.) не имеет таких условий труда, что лишало их аттестацию всякого смысла.

Аттестация рабочих мест требовала значительных затрат. Согласно пункту 6 вышеупомянутого Порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, аттестацию проводили совместно работодатель и аттестующая организация, аккредитованная в определенном порядке и привлекаемая работодателем для выполнения работ по аттестации на основании договора гражданско-правового характера. При этом рыночная стоимость услуг аттестующих организаций довольно высока: от 1,5 до 6 тысяч рублей за одно рабочее место.

Как отмечается в Заключении Минэкономразвития России от 12 мая 2012 года «Об экспертизе Приказа Минздравсоцразвития России от 26 апреля 2011 г. № 342н „Об утверждении Порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда“», средняя стоимость услуг аккредитованной организации по аттестации одного рабочего места составляла около 2500 рублей. Исходя из указанной суммы, средние совокупные расходы для всех российских организаций на оплату услуг по аттестации рабочих мест достигали 22,450 миллиарда рублей в год.

Применительно к условной организации, имеющей 100 рабочих мест, затраты составляли около 250 тысяч рублей на услуги аккредитованной организации и 450 тысяч рублей на траты, вызванные участием сотрудников работодателя в мероприятиях по аттестации рабочих мест.

Таким образом, проведение аттестации рабочих мест – довольно серьезный административный барьер, существование которого явно было неоправданно для определенной группы рабочих мест. Результатом наличия соответствующих административных требований стало образование огромной индустрии услуг по аттестации рабочих мест с ежегодными оборотами в несколько десятков миллиардов рублей. При этом немалая часть затрат работодателей (прежде всего, при аттестации рабочих мест, в отношении которых очевидно отсутствуют вредные и опасные условия труда) была бесполезна и осуществлялась с одной целью: иметь соответствующий документ, который затем могут потребовать государственная инспекция труда или иные надзирающие органы.

Но вот с 1 января 2014 года аттестация рабочих мест по условиям труда была прекращена. Вместо нее была введена специальная оценка условий труда[101], которая представляет собой… модернизированный вариант аттестации рабочих мест. Сменилось название, но сущность административного инструмента и нерешенные проблемы сохранились.

Как ранее аттестация рабочих мест, так теперь оценка условий труда проводится работодателем с привлечением специальных организаций, которые имеют допуск к осуществлению такой деятельности и чьи услуги оплачиваются работодателями на основании гражданско-правовых договоров.

Перечень рабочих мест, в отношении которых проводится специальная оценка условий труда, был одновременно и сужен, и расширен. С одной стороны, закон закрепил, что при выявлении аналогичных рабочих мест оценка проводится в отношении 20 % рабочих мест от общего числа таких мест (но не менее чем двух рабочих мест) и ее результаты применяются ко всем аналогичным рабочим местам.

С другой стороны, специальная оценка условий труда не проводится в отношении условий труда только надомников, дистанционных работников и работников, нанятых физическими лицами, не являющимися ИП. Это означает, что процедуры оценки условий труда работников, чьи рабочие места заведомо безопасны (офисные сотрудники, преподаватели, продавцы и т. д.), вновь возвращаются.

Случай из практики 1

17 января 2013 года прокуратурой Березовского района Красноярского края проведена проверка исполнения требований трудового законодательства в части оплаты и охраны труда ИП Т. Проверкой установлено, что основным видом деятельности ИП Т. является предоставление услуг в сфере торговли.

В ходе проверки деятельности индивидуального предпринимателя выявлены нарушения трудового законодательства и законодательства об охране труда: установлен факт непроведения аттестации рабочих мест по условиям труда и факт неорганизации проведения обязательных медицинских осмотров работников.

Согласно штатному расписанию численность работников ИП Т. составляет 5 человек, фактическая численность работников – 3 человека, работа которых связана с осуществлением услуг в сфере торговли (продавец, кассир, помощник продавца). Аттестация рабочих мест по условиям труда работодателем не организована и не проведена. Контингент профессий, подлежащих профилактическим медицинским осмотрам, работодателем не определен, периодические медицинские осмотры работников ИП Т. не проводятся.

28 января 2013 года руководитель ИП Т. был привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 5.27 КоАП РФ, однако, несмотря на принятие указанного комплекса мер, до настоящего времени аттестация рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией не проведена, контингент профессий, подлежащих профилактическим медицинским осмотрам, не определен.

Березовский районный суд Красноярского края своим решением обязал ИП Т. провести аттестацию всех рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией организации работ по охране труда в установленном законом порядке. Решение суда должно быть выполнено в шестимесячный срок со дня его вступления в законную силу[102].

Мнения чиновников и участников рынка

Депутат Госдумы Андрей Крутов[103] «Введенная с 2012 года всеобщая обязательная аттестация рабочих мест стала для малого и среднего бизнеса дополнительной нагрузкой…

Эта мера создает излишний административный барьер, она вынуждает малый и средний бизнес содержать за свой счет организации, для которых аттестация является бизнесом. Отсутствие аттестации влечет за собой штрафы для должностных лиц в размере от 1 до 5 тысяч рублей, для юрлиц – от 30 до 50 тысяч рублей. Деятельность организации или индивидуального предпринимателя может быть приостановлена на срок до 90 суток.

„Справедливая Россия“ намерена выступить с предложением внести изменения в статью 212 ТК с тем, чтобы обязательное требование по аттестации рабочих мест было оставлено в ней лишь для организаций с опасными и вредными условиями труда».

Следует ли отменять обязательную аттестацию рабочих мест?[104]

Две трети менеджеров по персоналу (66%) убеждены, что аттестация рабочих мест не нужна ни офисным работникам, ни компаниям. По их мнению, эта достаточно дорогостоящая процедура лишь обогащает специализированные аттестующие организации, а не способствует безопасности труда. К тому же многие компании давно игнорируют норму, предписывающую проводить аттестацию рабочих мест раз в 5 лет.

«Приедут, халаты наденут, посмотрят, документы через два месяца выдают, и все. А деньги огромные»; «Все равно это формальность в нашей коррумпированной стране»; «Современные офисы строятся с учетом необходимых требований к освещению, запыленности и пр. Поэтому работодатель просто тратит „лишние“ деньги, которые могли бы пойти на развитие бизнеса, обучение сотрудников, премии», – комментируют представители компаний[105].

История 19

К ним едет ревизор. Надзор в сфере труда

Однажды японские железнодорожники придумали такой способ забастовки: в качестве борьбы за повышение зарплаты они решили буквально применять все инструкции и предписания без исключения. В результате железнодорожное движение остановилось.

Быль

Одним из самых активных контрольных государственных органов является Федеральная служба по труду и занятости. В 2012 году Роструд провел чуть более 135 тысяч проверок бизнес-субъектов и по количеству проведенных проверок предпринимателей и коммерческих организаций занял почетное 5-е место, пропустив вперед только МЧС России, Роспотребнадзор, ФНС России и Ростехнадзор. Каждая 16-я проверка бизнеса в России проводится Рострудом и подведомственными ему государственными инспекциями труда.

Перечень нормативных требований, которые проверяются в рамках надзора в сфере труда, довольно обширен и разнообразен[106]. Исходя из того, какие требования проверяются, можно выделить два подвида «трудового контроля»: контроль по правовым вопросам и контроль охраны труда. В частности, из данного разделения проистекает наличие в организационной структуре Роструда и государственных инспекций труда обособленных отделов правового надзора и отделов надзора в сфере охраны труда. В настоящее время правовой контроль превалирует над контролем за охраной труда. Так, в 2012 году по правовым вопросам было проведено 76 тысяч проверок (56%), а по вопросам охраны труда – более 59 тысяч (44%).

Сущность этих подвидов государственного надзора в сфере труда совершенно различна:

• первый подразумевает контроль за соблюдением юридических формальностей (правильно ли ведутся трудовые книжки, составлен ли график отпусков, регулярно ли выдается заработная плата, выдаются ли расчетные листки и т. д.);

• второй означает преимущественно проверку фактических действий, направленных на предупреждение несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (проводится ли обучение безопасному ведению работ, выдаются ли спецодежда и средства индивидуальной защиты, лечебно-профилактическое питание и т. д.).

Ценность контроля по правовым вопросам и контроля охраны труда не одинакова. От объемов и качества второго напрямую зависит количество погибших, травмированных и заболевших работников. А от осуществления первого вида контроля во многих случаях ничего не меняется. Контроль по правовым вопросам вполне оправдан в случае жалобы работника на своего недобросовестного работодателя. Но правовой контроль, проводимый в плановом порядке, чаще всего выявляет либо формальные нарушения, либо нарушения законодательства, на которые работники согласны.

Поиск проверяющими формальных нарушений и их стремление защищать права работника даже в тех случаях, когда сотрудник не воспринимает невыполнение работодателем требований законодательства как нарушение своих прав, усугубляется крайне размытыми мерами ответственности. Так, за любое нарушение законодательства о труде и об охране труда можно наложить штраф от 30 до 50 тысяч рублей или приостановить деятельность предприятия на срок от 1 до 90 суток.

Анализ предмета проверок, осуществляемых в рамках надзора за соблюдением правовых требований в сфере труда и надзора за соблюдением правил охраны труда, демонстрирует нам неравнозначную важность таких проверок.

Никто не будет спорить, что осуществление надзора за соблюдением требований в сфере охраны труда является крайне важным, ведь нарушение соответствующих правил способно привести к смерти работника или причинению вреда его здоровью. Вместе с тем очевидно, что такая опасность существует далеко не во всех сферах экономики и не для всех профессий. Например, риск гибели или получения травм на производстве довольно высок для представителей рабочих профессий в сфере строительства, промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи. Для управленческих работников в тех же самых отраслях экономики, а также для всех работников в сфере финансовой деятельности, торговли, оказания услуг населению, образования, медицины такой риск несравненно ниже, а в отдельных случаях – ничтожно мал.

Поэтому логично, что надзор за соблюдением правил охраны труда должен включать в себя плановые и внеплановые проверки, но осуществляться только в отношении ограниченной категории профессий в отдельных сферах экономики.

Надзор же за соблюдением правовых требований в сфере труда гораздо менее важен. Ведь нарушение формальных требований способно причинить вред имущественным правам работника, но отнюдь не его жизни и здоровью. Вместе с тем государство, конечно же, не может отказаться от осуществления надзора в этой области хотя бы потому, что в российской Конституции наша страна провозглашена социальным государством. Государство гарантирует каждому свободу труда, право на оплату труда без дискриминации и не ниже МРОТ, право на индивидуальные и коллективные трудовые споры, а также право на отдых.

Но вместе с тем важность плановых и внеплановых проверок надзора за соблюдением правовых требований в сфере труда явно неравнозначна. Трудовое законодательство содержит крайне подробное регулирование, призванное, прежде всего, защитить права работника как более слабой стороны в отношениях «работник-работодатель». Однако ограничение свободы трудового договора может ущемлять права не только работодателя, но и работника. Возможны ситуации, в которых обе стороны трудовых отношений достигнут согласия на условиях, которые будут противоречить условиям трудового законодательства. Например, работник соглашается на 60-часовую рабочую неделю за повышенную зарплату.

Получается, что сущность плановых проверок соблюдения правовых требований в сфере труда состоит в попытке государства обнаружить нарушение трудового законодательства в условиях отсутствия конфликта между работником и работодателем. Это делает такие проверки бессмысленными и ненужными.

Однако принципиально иная ситуация складывается с внеплановыми проверками, которые в подавляющем большинстве случаев проводятся в условиях конфликта. Такие проверки оправданны, поскольку направлены на достижение главной цели трудового надзора – обеспечение защиты прав работника.

Таким образом, с точки зрения эффективности контроля и приемлемого уровня административных барьеров оправданными являются:

• внеплановые проверки в рамках надзора за соблюдением правовых требований в сфере труда;

• плановые и внеплановые проверки в рамках надзора за соблюдением требований охраны труда в отношении представителей рабочих профессий в сфере строительства, промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи.

Осуществление иных видов проверок неоправданно, однако на практике такие проверки, конечно же, осуществляются, поскольку такая возможность предусмотрена законодательством.

Высокие административные барьеры связаны и с административной ответственностью за нарушения в сфере труда. Основной статьей, применяемой по результатам надзора за соблюдением трудового законодательства, является статья 5.27 КоАП РФ. Часть 1 данной статьи предусматривает ответственность за нарушение законодательства о труде и об охране труда.

Таким образом, формулировка административного правонарушения является крайне расплывчатой, что оставляет очень широкую возможность усмотрения чиновников при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Вполне возможна ситуация, при которой за незначительное нарушение законодательства о труде, носящее формальный характер (например, отсутствие графика отпусков), будет назначено наказание более серьезное, чем наказание за нарушение законодательства об охране труда, повлекшее реальный вред здоровью работника (например, невыдача спецодежды или средств индивидуальной защиты, усугубившая травмы работника).

Понятно, что полная детализация всех видов нарушений трудового законодательства в КоАП РФ невозможна. Выходом может являться разделение ответственности за нарушение законодательства о труде (штрафы меньшего размера без возможности административного приостановления деятельности) и законодательства об охране труда (штраф большего размера с возможностью административного приостановления деятельности или дисквалификации)[107]. При этом для последнего правонарушения могут быть выделены квалифицированные составы: например, нарушения законодательства об охране труда, повлекшие причинение легкого и средней тяжести вреда здоровью.

Случай из практики 1

Согласно сводному плану проведения проверок Роструда на 2013 год, на территории Москвы должны были быть проверены 682 юридических лица. В их числе 18 банков, 25 частных школ, гимназий и лицеев, 2 частные автошколы, 4 организации, ведущие бизнес в сфере туризма (ООО «Сатурн Трэвел», ЗАО «Городской центр бронирования и туризма», ООО «Южный Крест Трэвел», ООО «Олимпия Бизнес Трэвел») и 2 страховые компании (ОАО «ИНТАЧ СТРАХОВАНИЕ» и ОАО «Страховое общество „ЖАСО“»). Очевидно, что проверке в данных организациях будет подлежать не реальное исполнение требований об охране труда, а выполнение формальностей в виде наличия графика отпусков или журнала о проведении инструктажа по технике безопасности, чья ценность для офисных сотрудников весьма сомнительна.

Кстати, анализируя количество проверяемых частных учебных заведений, можно отметить, что почему-то они подвергаются дискриминации по сравнению с аналогичными государственными учреждениями. Согласно этому же плану, проверке подлежит только 14 средних общеобразовательных учреждений и учреждений среднего профессионального образования. Хотя количество государственных образовательных учреждений общего и среднего профессионального образования в столице явно превышает количество аналогичных частных учреждений[108].

Случай из практики 2

Постановлением главного государственного инспектора труда Московской области по делу об административном правонарушении от 13 декабря 2010 года ООО «Макдоналдс» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 5.27 КоАП РФ. Последнему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 35 тысяч рублей.

В ходе проверки соблюдения требований законодательства о труде несовершеннолетних на предприятиях малого и среднего предпринимательства в деятельности ООО «Макдоналдс», осуществляемой по адресу: Одинцовский район, Можайское шоссе, д. 133 (далее Ресторан), выявлены нарушения следующих требований:

1) статья 57 ТК РФ: в трудовых договорах отсутствуют сведения о местонахождении структурного подразделения, в котором несовершеннолетние фактически осуществляют трудовую деятельность, о достоверных характеристиках условий труда;

2) пункты 1633 и 2189 Постановления Правительства РФ № 163 от 25 февраля 2000 года «Об утверждении перечня тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда, при выполнении которых запрещается применение труда лиц моложе восемнадцати лет»: в соответствии с трудовыми договорами все несовершеннолетние приняты на должность «член бригады ресторана», которая согласно сокращенной должностной инструкции включает в себя выполнение обязанностей по четырем рабочим позициям, в том числе по подготовке полуфабрикатов и по уборке туалетных комнат, входящих в перечень работ, при выполнении которых запрещается применение труда несовершеннолетних;

3) статья 65 ТК РФ: расходы на оформление трудовых книжек несут несовершеннолетние работники, а не работодатель;

4) статьи 213 и 266 ТК РФ: не предоставлены документы по организации проведения предварительных и периодических (до 18 лет – ежегодных) медицинских осмотров;

5) статья 94 ТК РФ: не соблюдается продолжительность ежедневной рабочей смены (4 часа) несовершеннолетних, являющихся учащимися общеобразовательных учреждений, в возрасте от 16 до 18 лет;

6) статья 268 ТК РФ: обнаружены факты привлечения работников, не достигших возраста 18 лет, к работе в ночное время, выходные, нерабочие праздничные дни (табель учета рабочего времени за октябрь 2010 года показал время ухода с работы после 22:00 часов отдельных несовершеннолетних работников, а также привлечение их к работе в выходные дни);

7) статья 140 ТК РФ: изучением личных дел несовершеннолетних, уволенных из Ресторана, выявлено нарушение сроков расчета при увольнении;

8) статьи 212, 214, 225 ТК РФ: не соблюдается периодичность инструктажей на рабочих местах, не проводится обучение и проверка знаний требований охраны труда;

9) статьи 212 и 213 ТК РФ: несовершеннолетние не обеспечиваются в полном объеме средствами индивидуальной защиты, отсутствуют сертификаты и паспорта, не выдается специальная обувь;

10) статья 217 ТК РФ: в Ресторане отсутствует служба охраны труда;

11) статья 223 ТК РФ: работодателем ненадлежащим образом организовано санитарно-бытовое и лечебно-профилактическое обслуживание работников, вопросы выдачи обеззараживающих и моющих средств, наличие и пополнение медицинских аптечек не урегулировано;

12) Приказ Ростехрегулирования № 169-ст от 10 июля 2007 года, ГОСТ 12.0.230-2007, ГОСТ Р 12.0.007-2009: не предоставлены документы, регламентирующие вопросы охраны труда (планирования, контроля, обучения по охране труда, разработки инструкций, анализа и др.), в Ресторане не разработана и не внедрена Система управления охраной труда;

13) статья 226 ТК РФ: не предоставлены материалы по планированию работ в сфере охраны труда на 2010 год с контрольным финансированием мероприятий;

14) внутренние акты не соответствуют требованиям действующего законодательства РФ (должностные инструкции, приказы об организации работ по охране труда, инструкции по охране труда, программы вводного и первичного инструктажа на рабочем месте, программы обучения по охране труда, положения, перечни).

Решением Одинцовского городского суда Московской области от 23 марта 2011 года по делу № 12–35/11 указанное постановление оставлено в силе[109].

Случай из практики 3

В ходе проверки исполнения трудового законодательства, проведенной с 29 апреля 2011 года по 23 мая 2011 года прокуратурой Ленинского района города Ульяновска, установлено, что согласно платежным ведомостям ООО «ХХХХХ» выплачивало заработную плату своим работникам в период с 1 января 2011 года по 18 мая 2011 года с нарушением сроков, чем грубо нарушило трудовые права граждан. Более того, заработная плата работникам выплачивалась частями по мере поступления денежных средств в организацию.

В ООО «ХХХХХ» при выплате заработной платы работники не извещаются о ее составных частях. Учет рабочего времени не ведется. Платежные, расчетные и расчетно-платежные ведомости за период с 1 февраля 2011 года по 3 апреля 2011 года в организации отсутствуют. Фактически отработанное отдельными работниками время превышает норму рабочего времени. В нарушение статьи 152 ТК РФ 8 часов сверхурочной работы в апреле 2011 года М. не оплачены. Также не оплачен 1 час сверхурочной работы в феврале 2011 года М., А., С. Вместе с тем ООО «ХХХХХ» суммированный учет рабочего времени не введен, учетный период не установлен.

Вопреки статье 57 ТК РФ в срочном трудовом договоре, заключенном 2 сентября 2010 года между А. и ООО «ХХХХХ», срок его действия и обстоятельства (причины), послужившие основанием для его заключения, не указаны. В нарушение статьи 225 ТК РФ М. обучение и проверку знаний требований охраны труда не прошла. В ООО «ХХХХХ» не проведена аттестация рабочих мест по условиям труда, что закреплено статьей 212 ТК РФ. Книга учета движения трудовых книжек и вкладышей в них в ООО отсутствует.

Постановлением Железнодорожного районного суда города Ульяновска ООО «ХХХХХ» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 5.27 КоАП РФ, и в отношении его назначен штраф в размере 30 тысяч рублей[110].

История 20.

Государственная рулетка. Поверка средств измерений

Человек на воздушном шаре заблудился, немного снизился над землей, увидел незнакомца и подлетел к нему.

– Эй, где я нахожусь?

– Вы на воздушном шаре в 30 метрах над землей.

– Вы метролог?

– А как вы догадались?

– Вы дали мне абсолютно точную, но ненужную информацию.

Анекдот

В России средства измерений, используемые в определенных сферах хозяйственной деятельности, подлежат государственному регулированию. Федеральный закон «Об обеспечении единства измерений»[111] перечисляет 18 областей, применение средств измерений в которых ведет к попаданию под такое регулирование. Среди таких сфер указаны здравоохранение, ветеринарная деятельность, торговля, охрана труда, банковская сфера и ряд других. Государственное регулирование подразумевает наличие нескольких административных процедур, применяемых к средствам измерений.

Во-первых, тип средств измерений должен проходить утверждение в Госстандарте. В ходе данной процедуры устанавливаются показатели точности, интервал между поверками, а также методика поверки данного типа средств измерений. Во-вторых, средства измерений должны проходить первичную поверку до ввода в эксплуатацию, а также периодические поверки в ходе использования (в соответствии с интервалами, установленными при утверждении типа средств измерений). Дополнительно до ноября 2011 года изготовители (производители) средств измерений должны были иметь также лицензию Госстандарта.

Поверка проводится на возмездной основе аккредитованными организациями, как частными, так и государственными. Однако значительная часть средств измерений может поверяться только государственными центрами стандартизации, метрологии и испытаний.

При этом основные нарекания вызывает не сама обязанность проводить периодическую поверку средств измерений, а навязывание необходимости обращаться в государственные центры, стоимость услуг которых из-за этого носит нерыночный характер.

Кроме того, в отдельных случаях требования о поверке предъявляются к средствам измерений, для которых ее необходимость не очевидна. Например, требуется поверять рулетки механические, средства измерений роста человека и т. д. Остается вопросом, для чего проводить их поверку, ведь отмеченные на них меры длины не нуждаются в калибровке.

Таким образом, государством предусмотрено значительное число заслонов на пути недостоверных измерений, и в ряде случаев они оказываются избыточными.

Не оспаривая необходимость проведения поверок средств измерений, все же остается непонятным, почему государство не смогло полностью отдать сферу на усмотрение рынка. Значительная доля средств измерений подлежит поверке только государственными центрами. При этом в рамках осуществления федерального государственного метрологического надзора строго блюдется, чтобы средства измерения проверялись в надлежащих организациях.

Приказ Госстандарта от 17 мая 2013 года № 513 утвердил перечень типов средств измерений, поверка которых осуществляется только аккредитованными в области обеспечения единства измерений государственными региональными центрами стандартизации, метрологии и испытаний, находящимися в ведении Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии и осуществляющими поверку средств измерений по регулируемым ценам.

По состоянию на сентябрь 2013 года приказ официально опубликован не был, но был доступен в справочных правовых системах и в Интернете. В утвержденном перечне почему-то отсутствует указание на сферы государственного регулирования в сфере метрологии. Перечислены только наименования средств измерений, что может быть превратно истолковано на практике. В утвержденном перечне содержится 195 позиций. Среди прочего указано, что в государственных центрах надо поверять, например, рулетки измерительные металлические различной длины, секундомеры механические и электронные.

Прейскурант цен на проведение поверок государственными региональными центрами стандартизации, метрологии и испытаний Госстандарта в 2013 году был утвержден централизованно для всех соответствующих центров. Например, стоимость поверки весов достигает 1500 рублей за одну единицу (в зависимости от типа и марки весов). При этом при проведении поверки на месте придется заплатить отдельно за выезд специалиста. Средняя ставка составляет 27 рублей за километр пути с учетом дороги туда и обратно[112].

Сумма небольшая, но если учитывать количество используемого только в сфере торговли весового оборудования, то затраты бизнеса будут значительны. Например, по данным официального сайта Х5 Retail Group, компания управляет 4031 собственным магазином. Если предположить, что в одном магазине используется в среднем 5 весов, то ежегодные расходы компании на поверку могут быть оценены в более чем 30 миллионов рублей, не считая затрат на транспортировку весов в измерительную лабораторию или выезд специалиста на место.

В условиях перехода к рыночным формам государственного регулирования монополия государства на поверку определенных средств измерений является анахронизмом. Вдвойне странно, что часть средств измерения доверено проверять аккредитованным частным организациям, а часть могут проверять только государственные центры.

Стоит также отметить, что поверка по своей сути является не чем иным, как мероприятием по контролю в рамках осуществления федерального государственного метрологического надзора. Согласно же законодательству о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора) контрольные мероприятия не могут оплачиваться за счет средств проверяемых лиц.

Случай из практики 1

Сайт pribory-si.ru[113]

Вопрос «Наша фирма занимается монтажом противопожарных дверей. Из измерительных приборов используем только механические рулетки. Период пользования рулетки – не более 1 месяца. Нужно ли проводить поверку таких рулеток?»

Отвечает В. Перекрест, начальник лаборатории ФБУ «Ростест-Москва» «Обязательной поверке подлежат средства измерений, которые относятся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений. Относится ли средство измерений к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений или нет, решает владелец средства измерений, в зависимости от его использования.

На наш взгляд, деятельность „монтаж противопожарных дверей“ должна быть отнесена к „осуществлению деятельности по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях“. Во всяком случае, при анализе причин и последствий чрезвычайной ситуации использование неповеренных средств измерений при монтаже противопожарной двери может быть квалифицировано как оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности».

Случай из практики 2

Форум ювелиров[114]

tof71 «Первый год после покупки – бумага о поверке весов имеется. Второй год – повез в стандартизацию и метрологию, попросил срочно, и объявили 5000 р. Далее прошу уже не по-срочному, и ответ – 1850 р. и через три недели заберете. Через три недели приехал – не готовы. Еще через неделю приехал забирать, прождал два часа в приемке. Зовут и дают мою коробку, обмотанную скотчем – даже не разворачивали».

Случай из практики 3

Сообщество экспертов по охране труда[115]

Ivan-29 «Здравствуйте коллеги. Вот и пришло время поверять приборы (точнее уже прошло). Столкнулся с кучей проблем. Основные:

1. Сроки – обещают 2 недели, в итоге 1,5 месяца.

2. ЦЕНА!!!! На некоторые цена поверки превышает стоимость самого прибора… спектрофотометр ПЭ-5400УФ и Аспиратор ПУ-4. Находимся мы далеко от земли… Как доставить? Боюсь за спектрофотометр… да и доставка в итоге выйдет дороже, чем сам прибор + поверка…»

strannikk «Пример из моей далекой практики. Давно еще работал в лаборатории, в которой было более десятка счетчиков ГСБ-400. Его стоимость была 400 р., а поверка 600 р. Так что ежегодно покупали новые».

Штраф «А в нашем местном ЦСМ график утвердили щедрый. 2/3 всех наших приборов брались поверять. А привозим по графику – НЕ МОГЁМ-С! Да почему же в начале года обязали у Вас поверять? И подолгу держат приборы – им-то спешить некуда. Поверку в основном на 12 месяцев дают. Прибор 2 месяца на поверке. Причем, не факт, что прибор отдадут после поверки сразу – пока раскачаются оформить, отдать – месяц уже „свежего“ поверочного срока съедается».

Самарчанка «Наш местный ЦСМ списки вывешивает… в списках… организации, которые (по мнению ЦСМ) не поверяют приборы… Я увидела это новшество, спросила, откуда ЦСМ знает, что не поверяют? В ответ услышала, что это организации, заключившие договор с ЦСМ (а там приложением график поверок) и предоставляющие в ЦСМ приборы НЕ по графику! Тут же предложили заключить такой договор, я, естественно, послала подальше их с таким договором… Мне сказали, что без договора, разово (по мере моей необходимости и согласно моему внутреннему графику) могут приборы и не принять. Может и отказали бы совсем, но у меня приборов много – не выгодно со мной расставаться-то. Вот и спорили. Они приставали с глупыми планами заключить договор, а я, естественно, не соглашалась – у меня свои планы, свой график, свои решения послать на поверку или положить на консервацию. Почему я с ЦСМ эти вопросы должна обсуждать, согласовывать? Тем более, сроки поверок ЦСМ не всегда соблюдал, 100 % предоплата… Кому такая услуга по душе?

Ну, что делать? Нашли другую фирму, которая имеет право заниматься поверками, а чего сами не могут, отправляют тем, кто право имеет. Попробовали – оказалось проще (а иной раз и дешевле), чем напрямую».

Случай из практики 4

Главный форум метрологов[116]

Andreyor «ФБУ Калининградский ЦСМ отказался выезжать на поверку одних весов торговых. Мне необходима только поверка на месте, принести в ФБУ нет возможности.

Что делать? Ознакомился с их уставом и правилами, типовым договором, нигде ни слова, что не выезжаем на одни весы. Счет просил их выставить с учетом расходов на выезд, готов оплатить, отказываются и все».

История 21

«Удобный» флаг. Регистрация морских судов

Вокруг мальчика, который проглотил 10-центовую монету, собралась толпа людей.

Никто не знал, что делать. Тут из толпы вышел мужчина, взял мальчика за ноги и начал его трясти. Монета выпала.

– Вы доктор? – спросили его.

– Нет, – ответил мужчина, – я – сборщик налогов!

Анекдот

Одной из основных особенностей развития российского морского коммерческого флота в постсоветские годы стало активное использование российскими судовладельцами «удобных» флагов. Вполне обычной картиной в портах различных стран стали современные суда с русскими названиями, принадлежащие российским компаниям и управляющиеся исключительно или преимущественно российским экипажем, но под флагом Либерии, Кипра, Мальты, Панамы, Камбоджи, Белиза, Маршалловых островов…

Российские судоходные компании являются довольно активными игроками на мировом рынке морских перевозок, способными конкурировать с иностранными компаниями. Однако эта конкурентоспособность достигается ими не благодаря, а скорее вопреки российской «прописке». Свидетельство того – стабильно высокая доля судов российских компаний, эксплуатируемых под «удобными» флагами.

Так, к началу 2008 года Россией контролировалось 1471 судно общим дедвейтом 16,2 миллиона тонн, из которых 63,9% тоннажа эксплуатировалось под иностранными флагами. В мае 2013 года в собственности российских компаний находилось 1444 судна общей вместимостью 20,3 миллиона тонн.

Из них под флагом России ходят 1100 судов (76%), под флагами других государств – 344 судна (24%). Однако на деле картина не столь радужна, как это может показаться на первый взгляд. Суммарный дедвейт судов под российским триколором составляет 5,3 миллиона тонн (всего 26% от валовой вместимости всех судов под контролем России). Соответственно, суммарный дедвейт российских судов под флагами других стран равен 15,0 миллиона тонн.

При этом под российским флагом ходят преимущественно великовозрастные небольшие суда универсального назначения класса «река-море», а под флагами иностранных государств – новые специализированные суда: танкеры, газовозы и химовозы.

Такая ситуация характерна не только для небольших компаний, но и для крупных игроков на данном рынке. Показательный пример – ОАО «Современный коммерческий флот» (ОАО «Совкомфлот»). Несмотря на то что 100 % акций данной компании принадлежат государству, среди ее судов только 3 судна дедвейтом 265,3 тысячи тонн ходят под российским флагом. Под иностранным флагом эксплуатируется 91 судно грузоподъемностью 7276,9 тысячи тонн. Таким образом, под российской юрисдикцией находится только 3% судов компании, на долю которых приходится 4% общего тоннажа.

Требования закона

В соответствии со статьей 33 Кодекса торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 года № 81-ФЗ морское судно подлежит государственной регистрации в одном из реестров судов РФ, основными из которых являются Государственный судовой реестр и Российский международный реестр судов.

В Государственном судовом реестре регистрируются суда, за исключением маломерных судов, используемых в некоммерческих целях.

В Российском международном реестре судов могут регистрироваться:

1) суда, используемые для международных перевозок грузов, пассажиров и их багажа, буксировки (не подлежат государственной регистрации в Российском международном реестре судов суда, если они были зарегистрированы в реестрах судов иностранных государств и их возраст превышает 15 лет);

2) суда, используемые для перевозок и буксировки в каботаже, при условии, что возраст этих судов не превышает 15 лет;

3) суда, используемые для разведки и разработки минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр, гидротехнических и подводно-технических работ, а также для обеспечения указанных работ и видов деятельности;

4) самоходные суда с главными двигателями мощностью не менее 55 киловатт, несамоходные суда вместимостью не менее чем 80 тонн, построенные российскими судостроительными организациями после 1 января 2010 года и используемые для целей торгового мореплавания.

Российский международный реестр судов был создан в 2005 году в целях обеспечения льготного режима для использования российскими компаниями судов на международном рынке морских перевозок.

Стоимость регистрации судна в Российском международном реестре судов многократно превышает стоимость регистрации в Государственном судовом реестре.

Так, при регистрации морского судна в Государственном судовом реестре требуется уплата государственной пошлины размером 6 тысяч рублей. В то же время за регистрацию небольшого судна (от 80 до 3 тысяч единиц валовой вместимости включительно) в Российском международном реестре судов взимается пошлина 52 тысячи рублей плюс 9,4 рубля за каждую единицу валовой вместимости. А за регистрацию судна валовой вместимостью свыше 20 тысяч единиц нужно заплатить государственную пошлину 134 тысячи рублей плюс 3,2 рубля за каждую единицу валовой вместимости.

Дополнительно существует пошлина за ежегодное подтверждение регистрации судна в Российском международном реестре судов, размер которой также значителен. Например, для судна от 80 до 8 тысяч единиц валовой вместимости включительно пошлина составит 14 тысяч рублей плюс 22,4 рубля за каждую единицу валовой вместимости. При валовой вместимости судна свыше 45 тысяч единиц необходимо уплатить 260 тысяч рублей плюс 8 рублей за каждую единицу валовой вместимости.

Это значит, что для танкера дедвейтом 150 тысяч тонн и валовой вместимостью 80 тысяч GT регистрация в Государственном судовом реестре обойдется в 6 тысяч рублей, а в Российском международном реестре судов – 390 тысяч рублей единовременно и 900 тысяч рублей ежегодно.

Однако факт регистрации судна в Российском международном реестре судов дает судовладельцу возможность пользоваться рядом серьезных налоговых льгот:

1) судовладелец освобождается от налогообложения при ввозе на территорию РФ судов, подлежащих регистрации в Российском международном реестре судов (статья 150 Налогового кодекса РФ);

2) налогообложение производится по налоговой ставке 0% при реализации российскими компаниями построенных судов, подлежащих регистрации в Российском международном реестре судов (статья 164 Налогового кодекса РФ);

3) при определении налоговой базы не учитываются доходы судовладельцев, полученные от эксплуатации и/или реализации судов, зарегистрированных в Российском международном реестре судов (статья 251 Налогового кодекса РФ);

4) при определении налоговой базы не учитываются расходы судовладельцев на обслуживание, ремонт и иные цели, связанные с содержанием, эксплуатацией, реализацией судов, зарегистрированных в Российском международном реестре судов (статья 270 Налогового кодекса РФ);

5) суда, зарегистрированные в Российском международном реестре судов, не облагаются транспортным налогом (статья 358 Налогового кодекса РФ);

6) суда, зарегистрированные в Российском международном реестре судов, не облагаются налогом на имущество организаций (статья 374 Налогового кодекса РФ).

Однако указанных мер недостаточно, и доля подконтрольного российским компаниям флота, зарегистрированного под флагами иностранных государств, продолжает неуклонно расти. Среди причин этого предприниматели и эксперты называют:

• длительная и достаточно затратная процедура регистрации судов под российским флагом;

• необходимость уплаты достаточно высоких налогов с зарплат моряков;

• длительные сроки и высокая стоимость строительства судов на российских верфях (если строительство осуществляется на зарубежных верфях с использованием кредитов иностранных банков, обычным условием кредитования является регистрация под «удобным флагом»);

• высокие налоговые и таможенные затраты при ремонте и обслуживании судов за границей.

Мнения участников рынка

«О несовершенстве условий свидетельствует опыт ОАО „Новороссийское морское пароходство“ по переводу под российский флаг танкера „Маршал Чуйков“ (тип панамакс, дедвейт 67 тыс. тонн, построено в 1981 году), ходившего под либерийским флагом. Как сообщил на заседании совета по морской деятельности Краснодарского края в Новороссийске президент компании Сергей Терехин, перевод судна обошелся компании в $1 млн. „Танкер 'Маршал Чуйков' работал в Карибском бассейне. Для перехода судна под российский флаг требуется предъявить его таможенным органам. И сегодня мы уже потеряли на его перегоне сюда $1 млн“, – сказал Терехин, добавив, что судно на долгое время стало на рейде Новороссийска из-за отсутствия местных заказов. Он отметил, что для перевода под российский флаг таких крупных судов, как афрамакс или суэцмакс, понадобятся большие средства. „Если говорить об афрамаксах и суэцмаксах, там потери будут измеряться большими суммами. Чтобы перевести под российский флаг 6 пароходов, один надо продать“, – добавил Терехин»[117].

«По словам заместителя гендиректора ОАО „Совкомфлот“ Игоря Панкова, если норвежский реестр, по аналогу которого создан Российский международный реестр судов, для регистрации судна требует предоставления 11-ти документов, то российский – 15. Кроме того, в норвежском реестре судно будет зарегистрировано в течение 24 часов после предоставления документов, а в российском – за 7 суток, а на самом деле больше. Например, президент ассоциации судоходных компаний Николай Смирнов припоминает случаи, когда судно не удавалось зарегистрировать в РМРС и за 1,5 месяца.

Но даже не это пугает судовладельцев. Больше всего им не нравится, что хозяин судна, зарегистрировавшего его в РМРС, обязан заплатить социальный единый налог в размере от 26% с фонда зарплаты труда. Запись в иностранном реестре обходится дешевле. Например, перевозчик, зарегистрировавший свое судно в норвежском реестре, заплатит в социальные фонды предприятий не более 14,1%.

Кроме того, беспокоит перевозчиков и фактическая невозможность выхода из РМРС. Если судно, зарегистрированное в российском реестре, в течение 10 лет с момента регистрации по каким-либо причинам сменит регистр, то его владелец будет обязан заплатить за это судно налоги по полной. Не решен и вопрос о снижении таможенных пошлин на ввоз не имеющих аналогов в РФ импортных запчастей к судам. Кроме того, судовладельцу, ходящему под российским флагом, придется платить таможенные пошлины за услуги по ремонту судов на зарубежных заводах. При этом своих судоремонтных предприятий в России практически не осталось»[118].

«Чтобы почувствовать разницу, приведем конкретный пример, который прозвучал на конференции[119]: заказ на сухогруз популярного у российских компаний типа. Цена его получается разной. Минимальной – если регистрировать его под „удобным“ флагом и закладывать на зарубежной верфи. В таком случае сухогруз окупается примерно за 10–12 лет. Если аналогичное судно строить под международным реестром РФ, то этот срок удлиняется до 15 лет. А если под российским флагом – срок составит почти 18 лет. Неудивительно, что многие операторы выбирают первый вариант»[120].

«„Перевести российские суда под национальные флаги мешают неудобная банковская система и высокие налоги“, – сообщил РИА „Новости“ председатель Дальневосточной региональной организации Российского профсоюза моряков (ДВРО РПСМ) Николай Суханов.

„Сейчас судовладельцу работа под российским флагом обходится в десять раз дороже, чем, например, под флагом Панамы. Для бизнесмена это большое бремя, так как приходится платить немалые налоги, в том числе и с зарплат моряков, которые на него работают“, – сказал собеседник агентства.

По его словам, минус еще и в том, что большинство выпускников мореходных школ работают на судах под иностранными флагами. Из-за этого государство, тратившее деньги на их обучение, в итоге теряет специалистов. Возвращение судов под российские флаги могло бы изменить ситуацию, однако нужны коренные преобразования.

„Один из вариантов решения – сделать российский флаг „удобным“. Этого можно достичь, снизив налоги, сделав банковскую систему более гибкой и приняв закон об офшоре для российского флота. Тогда не только наши компании стали бы работать под национальным флагом, но и флот страны увеличился бы в разы за счет иностранных судов“, – сказал собеседник»[121].

Заключение

Как мы видим, процент бессмыслицы и абсурдности в отечественной системе государственного регулирования бизнеса отнюдь не мал. Истории, помещенные в наш сборник, тому подтверждение. Некоторые из них даже слегка сюрреалистичны, другие вполне можно рассказывать как анекдот. Действительно, они были бы смешны, если бы не было грустно от осознания того, что это наша жизнь.

Однако нашим читателям не стоит приходить к выводу, что Российское государство уже никуда не годится. Бюрократические лабиринты стали предметом для шуток не только в России. Природа чиновников одинакова по всему земному шару.

Специфическая российская проблема заключается не в конкретных административных барьерах, а в слабости механизмов по борьбе с ними. В развитых странах роль таких инструментов выполняет судебная система. Жизненно важно, чтобы работал механизм обжалования действий или бездействия государственных органов, их должностных лиц. Тогда те или иные «очаги» чиновничьего самоуправства, бесполезных требований и административной волокиты будут оперативно гаситься.

В России, к сожалению, судебная система не справляется со своей ролью «санитара» бюрократии. В судах господствует позитивистский подход к рассмотрению дел. Если по тому или иному вопросу выпущен нормативный правовой акт, то в большинстве случаев суд рассмотрит дело по букве закона даже в ущерб общим принципам права. Отечественные суды очень осторожно и неохотно подвергают сомнению компетенцию ведомств по регулированию тех или иных отношений.

Очень часто российские служители Фемиды придерживаются уже сложившейся административной практики, руководствуясь принципом: «Раз это было до нас, значит, так и надо». Но главное – презумпция правомерности действий «государева человека» практически всегда доминирует над презумпцией добросовестности гражданина и предпринимателя.

К сожалению, в России не только судебная система проигрывает в схватке с бюрократией. Специально уполномоченные на борьбу с административными барьерами органы не имеют существенных рычагов влияния на сложившуюся систему.

Так, ФАС России, имеющая право на возбуждение дел о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе административными органами, часто бессильна перед своими оппонентами в виде федеральных органов-регуляторов тех или иных отношений. Принятые антимонопольной службой решения с легкостью опротестовываются в суде.

Минэкономразвития России, уполномоченное на проведение оценки регулирующего воздействия, в том числе действующих актов, чаще всего бывает не услышано разработчиками раскритикованных актов. Нормативные акты, в которых обнаружены положения, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской деятельности, продолжают действовать годами в неизменном виде.

Представления Минюста России о внесении изменений в ведомственные приказы также часто остаются неисполненными.

Даже Правительственная комиссия по проведению административной реформы не может изменить ситуацию. Реинжиниринг отдельных государственных услуг (функций), начатый комиссией, так и не был завершен до конца. Ведомства очень неохотно отзываются на призывы оптимизировать свою деятельность. Административная реформа, требуемая сверху, на местах оказалась бурей в стакане.

Да что говорить, если даже принятые решения Правительства РФ по вопросам проведения административной реформы часто не исполняются. Так, в результате работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы в 2010–2011 годах председателем Правительства России В. В. Путиным было утверждено 12 распоряжений правительства с планами мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций в отдельных сферах. Всего было утверждено 19 распоряжений с учетом планов по оптимизации предоставления государственных услуг.

Однако даже по официальной отчетности Минэкономразвития России к апрелю 2014 года утвержденные планы мероприятий исполнены только на 61%. План оптимизации регулирования в сфере сельского хозяйства выполнен только на 24%[122]. Просрочка по отдельным мероприятиям составляет до трех лет. Как тут не вспомнить изречение Николая I: «Россией правят столоначальники».

Конечно, помещенные в книгу истории не исчерпывают все глупые и странные административные препоны на пути ведения бизнеса в России. Авторы даже не могут утверждать, что рассказанные истории – самые вопиющие. В книге было рассказано о тех фактах, с которыми авторам приходилось сталкиваться в ходе экспертной деятельности в рамках работы в Высшей школе экономики.

Тем не менее рассмотренные административные барьеры позволяют сделать некоторые общие выводы об особенностях российского государственного управления:

• в управленческой сфере как нигде применимо правило о том, что нет ничего более постоянного, чем временное;

• чиновники и судьи часто подспудно руководствуются словами немецкого философа Георга Гегеля: «Все действительное – разумно, все разумное – действительно»;

• как бы это ни казалось странным, но в сфере государственного управления многие решения принимаются с гораздо большим влиянием случайного фактора, чем это кажется со стороны;

• волеизъявление первого лица ведомства не всегда гарантированно приведет к структурным преобразованиям, ведь очень велико давление на принятие решения служащих среднего звена, которые по тем или иным причинам саботируют намеченные преобразования.

Но, несмотря на всю печальность ситуации, мы верим, что изменения к лучшему не только возможны, но и обязательно произойдут. Надеемся, что данная книга привлечет внимание общественности к озвученным проблемам и поможет их скорейшему разрешению. А в завершение сборника еще один анекдот:

«Иностранцы удивляются:

– Как вы можете жить при таких плохих законах?

– А мы их плохо выполняем!»

Примечания

1

Сборник важнейших официальных материалов по санитарным и противоэпидемическим вопросам: В 7 т. / Под общ. ред. к. м. н. В. М. Подольского. Т. 4: Санитарные правила и нормы (СанПин), гигиенические нормативы и перечень методических указаний и рекомендаций по гигиене питания. М.: МП «Рарог», 1992.

2

Например, данный документ размещен на сайте Управления Россельхознадзора по Рязанской и Тамбовской областям, Управления Россельхознадзора по Пермскому краю, Службы Республики Коми по ветеринарному надзору и ряда других органов государственного ветеринарного надзора.

3

В последние 10–15 лет ситуация улучшилась: правила утверждаются приказами Минсельхоза России и официально публикуются.

4

[http://www.fsvps.ru/fsvps-forum/posts/list/801.page#16511].

5

Кстати, Россельхознадзор является не единственным контролирующим органом, использующим устаревшие и неопубликованные акты: Росалкогольрегулирование до настоящего времени применяет Инструкцию о пропускном и внутриобъектовом режиме на предприятиях и в организациях системы Министерства пищевой промышленности СССР, утвержденную 25 ноября 1974 года.

6

[http://www.rosinformagrotech.ru/price/printall_tema.php#tema11].

7

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 14 апреля 2011 года № АЗЗ-1987/2011 [http://ras.arbitr.ru/].

8

[http://forum.yurclub.ru/index.php?showtopic=227662]. Здесь и далее при цитировании сохраняются авторская орфография и пунктуация.

9

[http://www.fsvps.ru/fsvps-forum/posts/list/6234.page].

10

[http://standard.gost.ru/wps/portal/ordercertificate].

11

[http://protect.gost.ru/default.aspx].

12

См., например, Распоряжение Правительства РФ от 21 июня 2010 года № 1047-р «О перечне национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона „Технический регламент о безопасности зданий и сооружений“».

13

Прокуратура: Росстандарт заработал 200 млн на бесплатных услугах // Интернет-сайт BFM.ru. 09.08.2013 [http://www.bfm.ru/news/225193?doctype=news].

14

Определение Высшего арбитражного суда РФ от 23 апреля 2012 года № ВАС-5000/12.

15

См., например, Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 8 августа 2012 года № Ф04-3032/12 по делу № А46-14903/2011, Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 7 сентября 2012 года № Ф10-2456/12 по делу №А09-478/2012 [http://ras.arbitr.ru/].

16

Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа г 19 апреля 2010 года по делу № А4339955/2009.

17

[http://www.forum.tehdoc.ru].

18

Анализ рынка ювелирных изделий в России в 2007–2011 годах и прогноз на 2012–2016 годы (подготовлен компанией BusinesStat) [http://marketing.rbc.ru/research/562949983998373.shtml].

19

Заключение Минэкономразвития России от 9 июля 2012 года № Д26и-1835 «По итогам экспертизы Приказа Минфина РФ от 11 января 2009 года № 1н „Об утверждении Инструкции по осуществлению пробирного надзора“».

20

Там же.

21

3бойков В. Анализ законопроекта, предложенного Минфином России //Интернет-издание «Ювелирные известия» [http://www.jewellerynews.ru/process/news.html?id=14546].

22

Мишина Е. Такие цепи, и без охраны // Российская газета. № 5917.23.10.2012 [http://www.rg.ru/2012/ 10/22/ohrana-site.html].

23

Там же.

24

Виноградова Е. Драгоценности разрешат перевозить без вооруженной охраны и спецтранспорта //Ведомости. № 200 (3214). 22.10.2012[http://www.vedomosti.ru/companies/news/5226971/dragocennosti_bez_ohrany].

25

Милюкова Я. Таможенный союз открыл границы для драгоценностей //BFM.ru.02.08.2011[http://www.bfm.ru/news/148409?doctype=article].

26

Пункт 1 статьи 19 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

27

Пункты 5–7 Порядка учета в области обращения с отходами, утвержденного Приказом Минприроды России от 1 сентября 2011 года № 721.

28

Заключение Минэкономразвития России от 30 апреля 2013 года «По итогам экспертизы приказа Минприроды России от 1 сентября 2011 г. № 721:„Об утверждении порядка учета в области обращения с отходами“».

29

При допущении, что каждое предприятие включает 10 промышленных площадок и на каждом объекте требуется специалист, который постоянно осуществляет взвешивание и учет отходов и которому выплачивается средне-российская заработная плата в размере 26 489 рублей (без учета страховых взносов).

30

Заключение Минэкономразвития России от 30 апреля 2013 года «По итогам экспертизы приказа Минприроды России от 1 сентября 2011 г. № 721 „Об утверждении порядка учета в области обращения с отходами“».

31

Заключение Минэкономразвития России от 1 августа 2013 года «По итогам экспертизы приказа Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 50 „О порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение“».

32

Решение Арбитражного суда Ивановской области от 2 августа 2011 года по делу № А17-2267/2011 [http://ras.arbitr.ru].

33

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 11 июня 2013 года по делу № А24-1391/2013 [http://ras.arbitr.ru].

34

Калитвинцев Д. Погрешность «дорожных весов» // Сайт программы «Прецедент» [http://precedent.tv/precedent-nedeli/1115-pogreshnost-dorozhnyh-vesov].

35

Подпрограмма «Государственный контроль и надзор в сфере транспорта» Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)», утвержденная Постановлением Правительства России от 30 декабря 2011 года№ 1201.

36

Лютова М. Взвешивание по дороге // Ведомости. 08.11.2012.

37

Прокуратура Удмуртии запретила деятельность передвижных пунктов весового контроля //Сайт ГТРК «Удмуртия». 01.12.2010 [http://izhevsk.rfn.ru/rnews.html?id=19225]; Ейской межрайонной прокуратурой пресечена незаконная деятельность передвижного пункта весового контроля в г. Ейске //Официальный сайт Прокуратуры Краснодарского края. 27.03.2013 [http://www.prokuraturakrasnodar.ru].

38

Определение Верховного суда РФ от 11 августа 2003 года № 87-Г03-5, Определение ВАС РФ от 24 августа 2012 года № ВАС-10547/12 по делу № А58-5920/2011 и множество решений нижестоящих судов.

39

8-летней давности дело о поборах на М-10 в Новгородской области: 5 подсудимых отправятся в колонию //Сайт городской еженедельной газеты «Новгород». 22.03.2013 [http://gazetanovgorod.ru/novosti-dnya/item/26967-8-letnej-davnosti-delo-opoborakh-na-m-10-v-novgorodskoj-oblasti-5-podsudimykh-otpravyatsya-v-koloniyu].

40

Гусаров С, Караваев А. Вес сбрасывали в карманы // Газета. ру. 07.06.2013 [http://www.gazeta.ru/auto/2013/06/07_a_5371125.shtml].

41

Войтко В., Порошин К. Заложники «суверенных» килограммов //Дальнобойщик. 2010. № 1 (63). С. 14–24 [http://www.dalnoboi.ru/ Uploads/PDF/01_dalnoboi_2010_e_book.pdf].

42

Горшкова Е. Международные перевозчики в королевстве кривых весов// Cargofon. Транспортные новости. 30.10.2012 [http://cargofоn.ru/toll/mezhdunarodnye-perevozchiki-v-korolevstve-krivyx-vesov.html].

43

Международный автомобильный пункт пропуска через государственную границу.

44

Гусаров С, Караваев А. Вес сбрасывали в карманы // Газета. ру. 07.06.2013 [http://www.gazeta.ru/auto/2013/06/07_a_5371125.shtml].

45

Интервью с Главным ветеринарным инспектором Москвы Александром Туником 8 декабря 2006 года // Информационный портал «Мясной рынок России», [http://www.meatmarket.infо/statinter.php?id_inter=72].

46

Постановление Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 24 апреля 2012 года № 15300/11.

47

Заключение Минэкономразвития России от 2 июля 2012 года № 13145-ОФ/126и.

48

[http://ursn.nnov.ru/index-10.php#q732].

49

Узбекова А. Колбасу съедает взятка // Российская газета. № 5916. 22.10.2012 [http://www.rg.ru/2012/10/22/produkti.html].

50

Ментюкова С. Россельхознадзор сделает регионам прививку // Газета «Коммерсантъ». № 69 (5101). 19.04.2013 [http://kommersant.ru/doc/2173728].

51

Там же.

52

Писарева К. Минюст нашел «серые» зоны в приказе //Коммерсантъ (Иркутск). № 156.23.08.2012 [http://www.kommersant.ru/doc/2006534].

53

«Лебедушка» отстояла торговлю без справок: Фантазиям ветеринаров нет границ // Деловой Петербург. 16.01.2007 [http://www.dp.ru/а/2007/01/16/Lebedushka_otstojala_torg].

54

Там же.

55

[http://www.mchs.gov.ru/news/item/229571/].

56

[http://kulpinov.maxbb.ru/topic6.html].

57

3a этот же период доходы от платы за услуги, предоставляемые договорными подразделениями федеральной противопожарной службы, выросли на 8,5% и составили в 2012 году 11,5 миллиарда рублей.

58

Цигенбаум Е. МЧС обвинило промпредприятия Урала в нежелании оплачивать лодку и лопату // Правда УрФО. 14.12.2012 [http://pravdaurfo.ru/articles/sverdlovskayaoblast-chelyabinskayaoblast/mchs-obvinilo-prompredpriyatiya-urala-v].

59

Никищенко Е. Рост зарплат сотрудников МЧС «оплатят» затоплением Березовского // Правда УрФО. 10.01.2013 [http://pravdaurfo.ru/articles/sverdlovskaya-oblast-chelyabinskaya-oblast/rost-zarplat-sotrudnikam-mchs-oplatyat].

60

Павлов С. Игры в спасателей // Новая газета во Владивостоке. № 176. 28.02.2013. [http://www.novayagazeta-vlad.ru/176/Mestosobitiy/Igrivspasateley].

61

[http://www.forum.tehdoc.ru/viewtopic.php?f=16 amp;t=21657].

62

Никищенко Е. Рост зарплат сотрудников МЧС «оплатят» затоплением Березовского // Правда УрФО. 10.01.2013 [http://pravdaurfo.ru/articles/sverdlovskaya-oblast-chelyabinskaya-oblast/rost-zarplat-sotrudnikam-mchs-oplatyat].

63

История о том, как бездействие Минсельхоза привело к наказанию предпринимателя в виде штрафа размером 40 тысяч рублей за неисполнение медицинских правил хранения лекарственных средств //Официальный интернет-сайт Союза предпринимателей зообизнеса [http://www.spzoo.ru/cntnt/default/n1968.html].

64

Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 3 июня 2013 года № 05АП-4812/13.

65

[http://www.fsvps.ru/fsvps-forum/posts/list/6945. page].

66

Стенограмма VIII Форума субъектов предпринимательства в сфере зообизнеса. Москва. ТПП РФ. 7 апреля 2011 года.

67

Заключение Минэкономразвития России от 21 мая 2013 года «Об экспертизе приказа Минсельхоза России от 1 апреля 2005 года № 48 „Об утверждении Правил государственной регистрации лекарственных средств для животных и кормовых добавок“».

68

Заключение Минэкономразвития России от 1 мая 2013 года «Об экспертизе приказа Минсельхоза России от 1 апреля 2005 года № 48 „Об утверждении Правил государственной регистрации лекарственных средств для животных и кормовых добавок“».

69

Калатина Т. Особенности национальной регистрации кормовых добавок // Научно-популярный портал «БиоМедия.рф» [биомедиа.рф/biznes/menedzhment/679-osobennosti-nacionalnoy-registracii-kormovyh-dobavok.html].

70

Стенограмма VIII Форума субъектов предпринимательства в сфере зообизнеса. Москва. ТПП РФ. 7 апреля 2011 года.

71

Эта история прекрасно иллюстрирует неспешность российской бюрократической машины. Существующая с 2005 года проблема зарегулированности регистрации кормовых добавок осознается всеми, начиная от представителей зообизнеса, заканчивая Минэкономразвития России и самим регулятором – Россельхознадзором. Бессмысленность регистрации премиксов озвучивается с высоких трибун самими чиновниками. Но вот уже минуло 2,5 года, и по состоянию на март 2014 года «финальный» административный регламент, решающий насущную и небольшую проблему, все еще не принят.

72

Хамзина И. Исследование рынка кормов для домашних животных [http://www.zoospravka.ru/article/about035.htm].

73

См. сообщение на официальном сайте ФАС России: «Россельхознадзор ограничивал конкуренцию на рынке импортных кормов для животных» [http://fas.gov.ru/fas-news/fas-news_25663. html].

74

[http://www.labrador.ru/ipb/index.php?showtopic=22545].

75

По материалам обсуждения проблемы ввоза кормов и кормовых добавок на территорию РФ с представителями зообизнеса 29 июля 2009 года на встрече, организованной Департаментом экономической безопасности и противодействия коррупции ТПП России [http://www.spzoo.ru/cntnt/default/n814.html].

76

При описании административных барьеров в сфере строительства были использованы данные мониторинга качества и доступности государственных и муниципальных услуг за 2010 год, проведенного Институтом государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ: Мониторинг качества и доступности государственных и муниципальных услуг – 2010/Под ред. А. В. Клименко, СМ. Плаксина. НИУ ВШЭ. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2011. С. 76–133.

77

По информации пожелавшего остаться неизвестным сотрудника одного из подрядчиков, участвующих в строительстве Московского метрополитена.

78

Железнова М., Лысова Т., Ляув Б. Интервью: Сергей Собянин, врио мэра Москвы // Ведомости. 06.08.2013 [http://www.vedomosti.ru/library/news/14969351/intervyu-sergej-sobyanin-vrio-mera-moskvy? full#cut].

79

См.: Административные барьеры при реализации инвестиционно-строительных проектов. М.: Институт экономики города, 2012.

80

По материалам публикации Вадима Пономарева «Переломный момент» в журнале «Эксперт» [http://expert.ru/2011/08/16/perelomnyij-moment/].

81

Барьеры станут ниже // Российская газета: Экономика – Строительство. № 5253. 06.08.2010 [http://www.rg.ru/2010/08/06/bariery.html].

82

[http://www.stroypuls.ru/economy/detail.php?ID=49576].

83

В большинстве организаций согласование проекта проведения земляных работ осуществляется специалистами на основе имеющихся в данных организациях схем размещения коммуникаций.

Однако иногда вместо согласования можно получить предупреждение о необходимости вызова на место работы представителя согласующей организации для указания коммуникаций.

Прейскурант на такой вызов прилагается: например, представители ОАО «Красногорская теплосеть» готовы выехать на место за 4193 рубля 87 копеек.

84

По данным управления строительства и архитектуры администрации Северодвинска [http://www.severodvinsk.info/рr/5458].

85

Отчет о контрольной деятельности ОАТИ г. Москвы за 2012 год в сфере внешнего благоустройства города (на 31.12.2012) [http://oati.mos.ru/about/control-activities-/detail/705606.html].

86

[http://www.ya-stroitel.com].

87

Информация из интернет-приемной портала государственных органов Псковской области. Вопрос № 003476.

88

Мишхожев Э. У коммунальщиков проснулся аппетит// Общественно-политическая газета «Новая Причулымка». 15.05.2013 [http://www.np-press.ru/materialy-vypuska/stati/3840-u-kommunalshchikov-prosnulsya-appetit].

89

Пер. Т. Л. Щепкиной-Куперник.

90

При этом еще в конце 2010 года (т. е. вскоре после перехода от лицензирования к саморегулированию) вступление в СРО в строительстве обходилось в сумму от 160 тысяч рублей (согласно сведениям об официальных вступительных взносах, размещенным на сайтах СРО в указанный период).

91

Васильева А, Дранкина Е. СРО и контра // Журнал «Коммерсантъ Деньги». № 16(924). 29.04.2013 [http://www.kommersant.ru/doc/2172129].

92

См.: Анализ механизмов правового регулирования предпринимательской деятельности в России. М.: Изд. дом НИУ ВШЭ, 2012. С. 187.

93

Васильева А, Дранкина Е. СРО и контора // Журнал «Коммерсантъ Деньги». № 16(924). 29.04.2013 [http://www.kommersant.ru/doc/2172129].

94

Заключение Минэкономразвития России от 29 января 2007 года «По итогам экспертизы приказа Ростехнадзора от 29 января 2007 года № 37 „О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору“».

95

Заключение Минэкономразвития России от 29 января 2007 года «По итогам экспертизы приказа Ростехнадзора от 29 января 2007 г. № 37 „О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору“».

96

Для справки: всего по состоянию на 1 января 2013 года в Российской Федерации было зарегистрировано 286 774 опасных производственных объекта, эксплуатируемых в составе 129 040 организаций. См. годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2012 году [http://www.gosnadzor.ru/public/annual_reports/Отчет%202012.pdf].

97

В международной практике (Германия, Канада, США) аттестация специалистов, связанных с работой с опасными объектами, происходит на том объекте, где человек работает.

При этом процедура аттестации не меняется в зависимости от количества персонала на опасных объектах.

98

[http://www.forum.tehdoc.ru/viewtopic.php?f=18&t=22104&start=15].

99

В момент подготовки книги к печати на рассмотрении Государственной думы РФ находился проект Федерального закона № 365820-6, предусматривающий регламентацию процедур аккредитации на законодательном уровне. Остается надеяться, что закон будет принят и указанная проблема найдет свое разрешение.

100

Информация получена в сентябре 2013 года путем сопоставления информации с интернет-сайтов юридических и консалтинговых компаний: [http://www.consalt-center.ru/dlya-inostrannix-kompaniy], [http://www.cliff.ru/create/inostr/inostrprice.html], [http://www.jusprivatum.ru/branch.html].

Судя по материалам сайтов юридических компаний, к апрелю 2014 года указанные в данной таблице размеры сборов за аккредитацию выросли на 5-10 тысяч рублей.

101

См. Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда».

102

Решение Березовского районного суда Красноярского края от 25 марта 2013 года по делу № 2-487/2013 [http://soj.consultant.ru].

103

Материалы круглого стола в Государственной думе РФ на тему «Проблемы развития малого предпринимательства: налоги, отчетность, аудит» [http://www.klerk.ru/job/news/298974].

104

Опрос на сайте Клерк. ру [http://www.klerk.ru/poll/attestatsiya/].

105

Отмену аттестации рабочих мест поддерживают две трети работодателей //Superjob.ru. 04.02.2013 [http://www.superjob.ru/community/otdel_kadrov/70978/].

106

Осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, предусмотрено статьей 353 Трудового кодекса РФ.

107

Указанные предложения были реализованы Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 421-ФЗ, вступающим в силу с 1 января 2015 года. Однако это не исключает необходимости дальнейшей детализации составов административных правонарушений.

108

[http://git77.rostrud.ru/plan.shtml].

109

Решение Одинцовского городского суда Московской области от 23 марта 2011 года по делу № 12–35/11 [http://soj.consultant.ru/].

110

Постановление Железнодорожного районного суда города Ульяновска от 21 июня 2011 года № 5-38/2011 [http://soj.consultant.ru/].

111

Федеральный закон от 26 июня 2008 года № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений».

112

Обзор цен Федерального бюджетного учреждения «Государственный региональный центр стандартизации, метрологии и испытаний в Московской области» [http://www.ozcsm.ru/price/].

113

[http://www.pribory-si.ru/FAQ/?PAGEN_2=4].

114

[http://www.jportal.ru/forum/forum39/topic11815/].

115

[http://forum.niiot.net/topic/2809-poverka-priborov/].

116

[http://metrologu.ni/index.php? showtopic=9008].

117

Суда соскучились по российскому флагу // Росбалт. 05.05.2007 [http://www.rosbalt.ru/ main/2007/05/07/295413.html].

118

Гордиенко Р. Флаг России. Удобный или нет? // Познавательный журнал Shkolazhizni.ru. 20.04.2008 [http://shkolazhizni.ru/archive/0/n-15902].

119

III конференция «Перспективы развития Большого порта Санкт-Петербург».

120

ЛазаревА. «Удобный» флаг // Транспорт России. 21.07.2011 [http://www.transportrussia.ru/morskoy-transport/udobnyy-flag.html].

121

Эксперты: высокие налоги уводят флот России под чужой флаг// РИА «Новости». 14.06.2013 [http://ria.ru/vl/20130614/943288092.html].

122

См. портал административной реформы: Совершенствование государственного управления [http://ar.gov.ru/sectoral/index.html].

Content

Андрей Борисович Жулин, Александр Владимирович Кнутов, Ольга Сергеевна Минченко, Сергей Михайлович Плаксин, Александр Владимирович Чаплинский
Знакомьтесь, административные барьеры, или Государственное регулирование бизнеса по-русски

Введение

Антон Чехов Надлежащие меры

История 1 Сферический конь. Непрозрачность предмета контроля

История 2 Бесконечные проверки. Контроль за предпринимательской деятельностью

История 3 Клеймо на бизнесе. Пробирный надзор

История 4 Кто выносит мусор. Учет отходов производства и потребления

История 5 На большой дороге. Весовой контроль на автотрассах

История 6 Ветеринар для колбасы. Почему мы платим дважды

История 7 Номер вагона. Чем полезное отличается от необходимого

История 8 Опасный объект. Как заработать научному изданию

История 9 Монополия на спасение. Сколько стоит безопасность

История 10 Окончательная бумажка. Регистрация лекарственных препаратов для животных

История 11 Витамины для животных. Регистрация кормовых добавок

История 12 Связи с заграницей. Ввоз в Россию кормов для животных

История 13 Злоупотребления на местах. Регулирование строительного бизнеса

История 14 На глубине 30 см. Разрешение на земляные работы

История 15 Вольные каменщики. Саморегулирование в строительной области

История 16 Платный экзамен. Как пройти аттестацию в Ростехнадзоре

История 17 Дорогие гости. Аккредитация иностранных юридических лиц

История 18 Наследство СССР. Аттестация рабочих мест и специальная оценка условий труда

История 19 К ним едет ревизор. Надзор в сфере труда

История 20. Государственная рулетка. Поверка средств измерений

История 21 «Удобный» флаг. Регистрация морских судов

Заключение

Примечания