Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Н. А. Власенко

Одобрено на секции публичного права Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012

Авторский коллектив

Н. А. Власенко – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации (гл. I, § 1)

С. А. Грачева – кандидат юридических наук (гл. I, § 2)

Е. Е. Рафалюк – кандидат юридических наук (гл. I, § 3)

А. В. Павлушкин – кандидат юридических наук (гл. I, § 4)

О. И. Тиунов – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации (гл. II)

А. А. Шевелевич – кандидат юридических наук (гл. III)

С. П. Андрусенко – младший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (гл. IV)

А. А. Гравина – кандидат юридических наук (гл. V)

А. В. Габов – доктор юридических наук (гл. VI в соавторстве)

А. Е. Молотников – кандидат юридических наук (гл. VI в соавторстве)

Н. А. Голованова – кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации (гл. VII)

Введение

Коррупция – явление несовместимое с нормальным и эффективным функционированием государства, права и общества, несет в себе отрицательную моральную и юридическую оценки. Учитывая сложность причин, порождающих коррупцию и многообразие форм ее проявления, подход к противодействию ей должен быть комплексным. Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит праву, универсальному средству борьбы с противоправными деяниями.

Право воздействует на общественные отношения посредством ряда специальных правовых средств, образующих механизм правового регулирования. Под правовыми средствами противодействия коррупции понимаются прежде всего нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупционным отношениям и юридические технологии, сопряженные с эффективным выполнением, правовым инструментарием, юридической техникой, толкованием права и формами правореализационной практики, способствующими снижению негативных факторов коррупционной деятельности устранению причин, ее порождающих.

Настоящее научно-практическое пособие комплексно освещает вопрос о правовых средствах противодействия коррупции.

Цель данного издания – раскрыть сущность, особенности и систему правовых средств борьбы с коррупцией, а также сформировать у читателя знания и навыки по противодействию коррупции.

Структура книги соответствует поставленной авторами цели. В ней последовательно рассматриваются теоретико-правовые основы противодействия коррупции; международно-правовое регулирование противодействия коррупции; административно-правовые и уголовно-правовые меры борьбы с коррупционными фактами; предупреждение коррупции при осуществлении правосудия; гражданско-правовые средства противодействия коррупции в бизнесе, а также зарубежное законодательство в борьбе с коррупцией.

Представленное научно-практическое пособие предназначено для всех интересующихся вопросами правовых средств противодействия коррупции, в связи с чем материал в пособии изложен в доступной форме, что позволяет использовать его учащимися для самоподготовки, а также при подготовке к текущим и промежуточным формам контроля по учебным дисциплинам, посвященным антикоррупционной проблематике.

Настоящее научно-практическое пособие продолжает серию трудов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по проблемам профилактики и противодействия коррупционным правонарушениям.[1]

Глава I. Теоретико-методологические основы противодействия коррупции

§ 1. Правовые средства противодействия коррупции: понятие и социальная роль

Противодействие коррупции должно иметь комплексный характер, что объясняется сложной природой данного явления. Каждая из сторон коррупции имеет собственное происхождение и глубоко уходит в особенности жизни человека. Речь идет о нравственных, социальных, экономических, политических и иных аспектах человеческого поведения, его мотивации. Правовая сторона жизни человека или, по выражению ряда авторов, – правовая жизнь,[2] также может содействовать коррупционным отношениям и даже провоцировать их. В этом случае с долей условности можно говорить о правовых причинах коррупционных поступков. Между тем высокое нравственное предназначение права как феномена культуры должно выступать эффективным средством противодействия коррупции.

Таким образом, если идти по пути связи причин происхождения коррупционных явлений и средств противодействия им, то можно выделить нравственные, социальные, политические и иные средства противостояния коррупции. В их числе важное место занимают правовые.

Развитие коррупции в России вошло в стадию создания обширных и устойчивых интегрированных структур с сетевой формой организации. Это преступные сообщества, созданные для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности, участники которых объединяются не только для извлечения прибыли из такой деятельности, но и в целях эффективного осуществления инвестиций в расширение коррупции как особого рынка криминально-коррупционных услуг. Наиболее активны здесь отдельные группы государственных чиновников, определенные коммерческие или финансовые структуры, криминальные образования для защиты коррупционных сетевых структур и др.[3] По оценкам специалистов, большие масштабы коррупция приобрела в органах государственной и муниципальной власти, имеют место коррупционные правонарушения в государственных корпорациях, бизнес-структурах. При этом она имеет тенденцию не только к расширению, но и к институционализации и легализации. При характеристике коррупции и ее динамике важно учитывать причины ее возникновения и развития:

– неэффективность государственной власти при осуществлении экономических и социальных реформ, их неудовлетворительная подготовка, в том числе с позиции научной составляющей;

– криминализация политической элиты российского общества, ее сращивание с нелегальным бизнесом и капиталом;

– отсутствие или низкое качество антикоррупционных законов, а также подзаконных актов;

– прогрессирующая высокими темпами моральная деградация определенных слоев общества;

– низкий уровень нравственной и профессиональной подготовки (кадровой, технической и т. д.) правоохранительных органов, не всегда способных противодействовать организованной преступности, коррумпированным структурам всех уровней;

– весьма небольшой риск возможного разоблачения коррупционных структур, их лидеров, а также неприятие к ним соответствующих правовых, профессиональных и нравственных мер; и др.

Кроме этого, при характеристике российской коррупции нужно учитывать и такие факторы:

– неоправданное и многократное увеличение чиновников, часто служащих кадровой основой для развития коррупции;

– быстрый рост теневой экономики и незаконно нажитых денежных ресурсов, являющихся источником финансирования коррупции;

– сложившаяся привычка терпимости слоев населения к коррупции и снисходительное отношение к ней;

– наличие огромного и все возрастающего разрыва между доходами наиболее богатых и беднейших слоев населения;

– массовый кадровый обмен между государственными и коммерческими организациями; и др.[4]

Сказанное говорит в пользу того, что размах коррупции, ее рост стал серьезной национальной угрозой в России. Экономика пробуксовывает, социальная сфера недополучает соответствующих финансовых и материальных ресурсов, разрушаются нравственные устои общества. Коррупция на бытовом уровне становится элементом жизни человека. Противодействие коррупционным отношениям, ее динамике должно стать не только важным элементом внутригосударственной политики, но и предметом исследования гуманитарных наук, в том числе юриспруденции.

Доктринальные подходы к изучению коррупции в праве исследовала академик РАН Т. Я. Хабриева.[5] Теоретический анализ коррупции с точки зрения отклоняющегося поведения провел профессор Ю. А. Тихомиров. «Коррупция, – пишет автор, – одно из наиболее редких негативных отклонений деятельности от целей и содержания правового регулирования. Ее причины кроются в уровне и укладе жизни людей, их сознании, в низком уровне деятельности звеньев публичной власти и плохой правовой регламентации оказания услуг гражданам и юридическим лицам».[6] Совершенно верно, что коррупционное поведение есть «резкое» отклонение от целей и содержания правового регулирования, как верно и то, что ненадлежащая правовая регламентация оказания услуг является причиной такого вида отклоняющегося поведения. Но следует идти дальше и видеть причины коррупционности современного российского общества в кризисе политической системы и права в целом. Важна также и выработка средств противодействия данному явлению.

Социальные средства, их роль в человеческой деятельности. Понятие правовых средств. Человеческая деятельность немыслима без постановки целей и соответствующих средств их достижения. Толковые словари определяют средства как приемы, способы действия для достижения чего-либо; или как орудия для осуществления какой-либо деятельности.[7] К. В. Шундиков пишет, что в широком смысле под средством следует понимать любое явление, с помощью которого претворяется идеальная модель, цель в реальный материальный результат.[8] Безусловно, средство можно толковать очень широко как общественную историческую ситуацию, самого человека, его интеллектуальный потенциал и физические способности, активность, нравственную и экологическую культуру и др. Таким образом, термин «средства» многозначен и может использоваться как конкретизирующая или уточняющая языковая единица.

Категория правовых средств тесно связана с понятием механизм правового регулирования, который был разработан С. С. Алексеевым,[9] полагающим, что правовое регулирование возможно за счет определенных форм и звеньев – запреты, правоспособность, право и обязанности и др. Вскоре автор пошел дальше, провозгласив, что правовое регулирование и его результат может быть достигнут посредством механизма правового регулирования, и определил его как «взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которого обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения».[10] Как видно, в центре категории механизма правового регулирования находится система правовых средств. В числе взаимосвязанных основных правовых средств автор назвал правовые нормы, правоотношения, правоприменительные акты и юридические последствия (правореализацию). Впоследствии такой подход получил широкое признание в юридической литературе и стал называться инструментальным.[11] В. А. Сапун стал обосновывать инструментальную теорию права как результат аналитического подхода в праве и оценки юридических средств.[12] Б. И. Пугинский предпринял удачную попытку исследования правовых средств в хозяйственных отношениях, при этом справедливо отмечая, что познание правовых средств – сложная теоретическая задача, которая сдерживается недостаточной исследованностью регулятивных механизмов права.[13]

Впоследствии категория «правовые средства» начинает обособляться и приобретать собственное значение, например, в учебнике «Проблемы теории государства и права» под ред. М. Н. Марченко появляется специальная глава «Проблемы правовых средств».[14] Автор главы – А. В. Малько – верно подмечал, что правовые средства действуют и имеют эффект «в связке» цель – средство – результат.[15] И еще одно важное замечание делает данный автор: «Юридические средства объединяются в определенную систему для решения поставленных задач… с тем, чтобы добиваться специально значимых результатов».[16]

Виды правовых средств. По этому вопросу в юридической литературе высказаны различные точки зрения.[17] Дело в том, что в правоведении понятие средства имеет некоторую неопределенность, и с ним можно сопоставить такие термины, как «правовые феномены», «правовые факторы», «правовые действия» и др., которые в определенном смысле взаимозаменяемы.[18] Наиболее конструктивной следует считать позицию, согласно которой правовые средства необходимо подразделять на юридические установления, сформулированные в правовых нормах, и юридические технологии (деяния).[19] Безусловно, такое деление безотносительно, ибо они могут действовать только в сочетании и дополнении друг друга. Не могут юридические технологии существовать вне правового опосредования, вне юридических конструкций и моделей.[20] Из этого, с нашей точки зрения, исходил и Б. И. Пугинский, отмечая, что «правовые средства – интегрированные образования, соединения действий, основанных на правовых установлениях и усмотрении субъектов».[21] Как видим, автор, кроме правовых установлений и действий, уделял внимание правовому усмотрению, что справедливо, ибо усмотрение и в создании правовых средств, и в деле реализации может быть использовано достаточно продуктивно.

Роль правовых средств нельзя рассматривать вне категорий «цель», «цель в праве», «цель в правовом регулировании», и, безусловно, «результат». В философии цель толкуется как то, что «представляется в сознании и ожидается в результате определенным образом направленных действий».[22] Правовое регулирование невозможно без целеполагания, где главным выступает упорядочивание общественных отношений. Однако эту цель в известной степени можно назвать технической, ибо вечный вопрос качества упорядоченных отношений – уровень соответствия потребностям и интересам населения предоставленных возможностей обществом и государством. Цели правового регулирования могут быть и более конкретны – например, противодействие коррупции, ее искоренение. Совершенно верно мнение о том, что «цели законодателя выходят за пределы содержания нормативного правового предписания – кроме случаев, когда речь идет о некоторых нетипичных предписаниях (целевых нормах) и юридических целях».[23]

Таким образом, следует отличать цель правового регулирования и цели в правовом регулировании. Относительно противодействия коррупции можно сказать, что низвержение коррупционных отношений, ее причин является глобальной целью правового регулирования и вливается в гармонию механизма правового регулирования. Однако добиться этого результата невозможно без решения конкретных задач (целей), например в сфере управления, статуса государственных служащих и др. В настоящее время в нормативной правовой системе России таких задач гораздо больше, ибо законодатель в прошлом если и ставил такую цель, то в незначительной мере.

Цели и средства их осуществления тесно переплетены и взаимообусловлены. Невозможно достичь цели, не располагая адекватными средствами. В то же время так называемая частная цель не предполагает глобальных средств, в числе которых, например, теоретические. Относительно коррупции как глобального и во многом межгосударственного явления следует рассуждать и в части глобальной правовой (наряду с социальной, политической) цели и задач меньшего объема.

Целью правовых средств противодействия коррупции является создание правового и эффективного государства. Под этим подразумевается прежде всего формирование институтов, позволяющих нормально функционировать общественным механизмам государства, проводить социальные преобразования, повышать эффективность национальной экономики, вызывать в российском обществе уважение к государству, а также ее государственным институтам, создавать имидж России на международной арене.[24] В любом случае цель правовых средств противодействия коррупции направлена на полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правового государства и высокого уровня правовой культуры общества и личности.

Правовые средства противодействия коррупции должны сочетать в себе средства-установления и средства-деяния (технологии); их выбор и сочетание должны быть подчинены главной цели – противодействию коррупции. Кроме того, они должны быть адекватны и эффективны.

Дело в том, что коррупция распространяет свою деятельность на общество, государство, и приемы, способы борьбы с ней должны рассматриваться в связи с обществом, государством. Таким образом, правовые средства противодействия коррупции – это нормативные правовые акты, в первую очередь федеральные законы, в которых сформулированы юридические конструкции, необходимые для устранения коррупции в обществе, государстве, в том числе и причин, ее порождающих.

Таким образом, к правовым средствам противодействия коррупции следует относить прежде всего нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупционным отношениям и юридические технологии, сопряженные с эффективным правовым инструментарием, юридической техникой, толкованием права и формами правореализационной практики, способствующие снижению факторов коррупционной деятельности и причин, ее порождающих.

Итак, подчеркнем, «ключевыми» правовыми средствами противодействия коррупции являются приемы и способы предотвращения и устранения коррупционных правонарушений, регламентированные нормативными правовыми предписаниями.

Для достижения целей борьбы с коррупцией и решения наиболее важных вопросов в этом направлении должен использоваться комплекс научных, организационных, воспитательных, экономических и правовых мер. При этом правовые меры – одно из основных средств и, несомненно, служит условием и залогом успешной, долговременной и четкой реализации всех других.

§ 2. Правовые предписания как средства борьбы с коррупцией

При исследовании правовых средств противодействия коррупции в центре внимания находятся прежде всего нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупционным отношениям в общественно-государственной сфере и определяющие права, обязанности и ответственность их участников. Именно в них сосредоточен основной нормативно-властный потенциал борьбы с коррупцией, с которым соотносятся все юридические технологии и инструменты, способствующие предупреждению коррупционной деятельности и снижению ее негативных последствий.

Антикоррупционные нормативно-правовые установления, с одной стороны, выступают главной основой противодействия коррупционным проявлениям в государстве. С другой стороны, такие установления сами производны от проводимой антикоррупционной политики, которая, представляя собой неотъемлемую составную часть современной государственно-правовой политики, является одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности государства в современных условиях (как следует из Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300).

Государственная антикоррупционная политика заключается в комплексной разработке и осуществлении разносторонних и последовательных правовых и неправовых (политических, организационно-технических, финансово-экономических) мер по устранению или минимизации причин и условий, порождающих коррупцию в разных сферах жизнедеятельности. Необходимость проведения такой политики обусловлена тем, что современное состояние коррупции в России достигло размеров, угрожающих эффективному финансово-экономическому развитию и внутриполитической стабильности и оказывает негативное влияние на состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Как отмечалось, коррупционные угрозы, проявляющиеся во всех сферах экономической деятельности и управления, наиболее опасны и приобрели черты системной угрозы экономической безопасности государств.[25] Россия остается одной из самых коррумпированно-развитых стран в мире: в рейтинге восприятия коррупции в странах мира, ежегодно составляемом Transparency International, Россия в 2010 г. заняла 154-место, спустившись со 146-го. Среди 28 крупнейших стран мира в ноябре 2011 г. российские показатели коррупции упали на самый низкий уровень с 2007 г.[26]

При этом тенденция последовательного воплощения в законодательстве линии противодействия коррупции обозначилась сравнительно недавно, когда стали создаваться правовые предпосылки для коренного изменения ситуации в области сопротивления масштабным проявлениям коррупции и антиобщественным действиям связанной с ней преступности. Следует отметить, что Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» впервые был определен круг источников правового регулирования, содержащих нормы по противодействию коррупции: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. По своим целям и задачам для антикоррупционного регулирования данные правовые акты имеют существенные различия.

Следует отметить, что значение коррупции как разрушительного для развития государства и общества явления вытекает в первую очередь из конституционных норм. Так, перечисленные Конституцией России социально-правовые блага (верховенство закона, демократия, права и свободы человека, принципы надлежащего государственного управления, равенства, социальной справедливости, конкуренции, экономического развития и др.) относятся к конституционно-ценностным основам. Данные основы призваны содействовать укреплению Россией статуса правового демократического государства, в связи с чем коррупционным правонарушениям придается статус особо опасных деяний.

В российское правовое пространство весьма активно внедряются международно-правовые стандарты на основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Россия в числе первых подписала Конвенцию ООН против коррупции, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., и ратифицировала ее в 2006 г. К целям данной Конвенции отнесены: содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней; поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов; поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом. Россией также были подписаны и ратифицированы иные важные международные акты: Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г., Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и протоколы к ней и взяты другие международные обязательства в области противодействия коррупции. Весьма значимое влияние на развитие антикоррупционного законодательства оказывают Кодекс ООН поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979 г., Международный кодекс поведения государственных должностных лиц ООН 1997 г., Модельный кодекс поведения государственных служащих Совета Европы 2000 г. Современная антикоррупционная стратегия России должна в полной мере учитывать все взятые страной на себя международные обязательства в области противодействия коррупции. В этой связи актуальна проблема согласования отечественного антикоррупционного законодательства с международно-признанными нормами борьбы с этим явлением. В целях гармонизации российского законодательства с международными стандартами целесообразно дополнительно проработать вопрос о присоединении России к Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций (1997 г.) и Конвенции Совета Европы «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» (1999 г.).[27]

Концептуальные начала противодействия коррупции в России определены программно-целевыми правовыми актами. Задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции была поставлена в 2005 г. в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. С момента принятия Указа Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» и Национального плана противодействия коррупции на 2010–2011 гг., утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568, ставшего на тот период правовой основой национальной антикоррупционной стратегии в России, антикоррупционная функция государства включается в число его базовых направлений активности. В Национальном плане противодействия коррупции было констатировано, что в Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Исходя из этого плана, можно было заключить, что противодействие коррупции, охватывая федеральный, региональный, муниципальный уровни, должно последовательно реализовываться федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами в целях устранения коренных причин коррупции в общественно-государственной жизни. Данный план утратил силу в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции». При этом отметим, что весьма важным стало принятие Указа Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», согласно которому Президент Российской Федерации устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

На основании установленных концептуальных правовых основ противодействия коррупции к настоящему времени принят целый блок антикоррупционных федеральных правовых актов, среди которых особую значимость имеет Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ), который стал важнейшим системообразующим антикоррупционным нормативно-правовым актом. Соответствующий закон унифицирует правовой механизм борьбы с коррупцией, придавая правовому порядку в данной сфере большую системность и определяя логическое развитие законодательства о противодействии коррупции.

Федеральным законом № 273-ФЗ впервые было дано комплексное легальное определение того, что следует понимать под антикоррупционной деятельностью. В этой связи согласно закону противодействие коррупции – деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Весьма важным стало подробное закрепление в данном федеральном законе основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (ст. 7), хотя в то же время их максимально широкое закрепление достаточно дискуссионно. В числе таких направлений следует особо выделить:

проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;

создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;

принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;

введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;

унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

обеспечение независимости средств массовой информации;

неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;

совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;

повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;

повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции; и др.

В настоящее время важнейшим программно-целевым документом в сфере противодействия коррупции является Национальная стратегия противодействия коррупции, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460, во многом учитывающая опыт реализации Федерального закона «О противодействии коррупции» и Национального плана противодействия коррупции 2008 г. В качестве цели данной стратегии определено искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи: формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции; организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции; обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Национальной стратегией определены основные принципы противодействия коррупции, к которым относятся:

признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;

использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции;

стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, Национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

Достаточно значимо, что Национальной стратегией обозначены основные направления и механизмы ее реализации. В целях выполнения заявленных программных мер по противодействию коррупции на основании стратегии Президентом Российской Федерации утвержден новый Национальный план противодействия коррупции на 2012–2013 гг. (Указ от 13 марта 2012 г. № 297).

Процесс реализации антикоррупционной политики во многом зависит от развития институтов противодействия коррупции в рамках отраслевого правового регулирования, определяющего параметры конкретных складывающихся правоотношений. Следует признать, что российское антикоррупционное законодательство складывалось на протяжении многих десятилетий и было сформировано задолго до того, как противодействие коррупции было признано одним из приоритетных направлений деятельности всей системы органов публичной власти в рамках программно-целевого и системообразующего правового регулирования. Еще в 1990-х – начале 2000-х гг. в отечественном праве сложилась в той или иной форме правовая основа для борьбы с коррупционными проявлениями, которая, однако, не содержала системно выраженных подходов к антикоррупционной деятельности, а имела явно выраженный отраслевой характер. При этом каждая отрасль играла и продолжает играть свою роль в процессе регламентации и противодействия коррупционному поведению на основе разграничения предмета, методов, целей, задач и функций соответствующих систем правовых норм.

К числу особо значимых отраслевых федеральных нормативно-правовых актов в сфере противодействия коррупции следует относить: Уголовный кодекс РФ; Уголовно-процессуальный кодекс РФ; Федеральные законы «Об оперативно-розыскной деятельности», «О Федеральной службе безопасности», «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; Указы Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» и др.

Принятое с 2008 г. специальное федеральное нормативно-правовое регулирование существенно усилило правовую основу для противодействия коррупции как в части борьбы с коррупционными правонарушениями, так и в части профилактики коррупции. В частности, при принятии Федерального закона № 273-ФЗ такое усиление достигнуто посредством: закрепления в одном федеральном законе подходов к противодействию коррупции; систематизации в нем действующих правовых норм о противодействии коррупции; модификации антикоррупционного правового регулирования в сторону повышения его эффективности.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации также активно разрабатываются и принимаются антикоррупционные законы и программы. Так, с 2006 г. в Республике Татарстан действует Закон «О противодействии коррупции в Республике Татарстан», в котором определены задачи, принципы, основные направления и формы противодействия коррупции в рамках реализации антикоррупционной политики. После преобразований в федеральном законодательстве 2008 г. региональная антикоррупционная политика получила нормативно-организационное развитие во многих субъектах Российской Федерации, где стали повсеместно приниматься региональные антикоррупционные организационно-правовые программные документы и специальные законы о противодействии коррупции. В настоящее время программно-целевые и законодательные акты о борьбе с коррупцией приняты практически во всех субъектах Российской Федерации. Так, в Астраханской области приняты в 2008 г. Закон «О противодействии коррупции в Астраханской области» и в 2010 г. Концепция комплексной целевой программы «Противодействие коррупции в Астраханской области на 2010–2012 годы». В Иркутской области с 2010 г. действует Закон «О противодействии коррупции в Иркутской области». В 2009 г. был принят Закон «О противодействии коррупции в Краснодарском крае». Примечательно, что на региональном уровне первые антикоррупционные программы появились еще в 1990-х гг., при этом они рассматривались в большей степени как атрибут региональной социальной политики, направленный на повышение доверия населения к региональным органам власти, но не как реальный инструмент противодействия коррупции.

Таким образом, можно констатировать, что к настоящему времени в Российской Федерации вполне сложилось комплексное правовое регулирование вопросов противодействия коррупции. Вместе с тем правовое обеспечение антикоррупционной деятельности содержит много недостатков, существенно влияющих на прогрессивный характер соответствующего регулирования. Например, легальное определение коррупции дано в Федеральном законе № 273-ФЗ, однако другие законодательные акты не всегда последовательно отражают установленное в законе содержание понятия «коррупция». Так, в Уголовном кодексе Российской Федерации нет специального состава преступления, именуемого коррупцией, но есть ряд составов, которые охватываются понятием коррупции: получение и дача взятки (ст. 290, 291), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), служебный подлог (ст. 292). Введение данной статьи могло бы решить часть вопросов, в том числе о согласовании «объемов» понятия коррупции, закрепленного в Федеральном законе «О противодействии коррупции» и в Уголовном кодексе Российской Федерации. Многие стратегические направления противодействия коррупции нуждаются в дальнейшей сущностной проработке. Так, в Федеральном законе № 273-ФЗ некоторые из направлений деятельности по противодействию коррупции скорее являются декларативно сформулированными ориентирами и в большей степени напоминают общие цели противодействия коррупции. В частности, проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции как направление деятельности государственных органов является ориентиром в организации их работы. Единая государственная политика означает единую нормативную базу, слаженную работу государственных органов, одинаковые подходы к антикоррупционной политике в стране (на федеральном уровне, в субъектах России и на муниципальном уровне).

Полагаем, что в целях развития правового обеспечения противодействия коррупции необходимо обеспечить: коррекцию законодательства в связи с множественностью, обилием, разнородностью нормативно-правовых актов и правовых норм, регулирующих правовой механизм борьбы с коррупцией; упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти; создание более сбалансированной системы сдержек и противовесов между основными институтами власти; изменение принципов государственной (прежде всего публичной гражданской) службы и контроля за имущественным положением представителей власти; создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств; укрепление судебной власти; совершенствование правоохранительной системы и деятельности спецслужб; координацию антикоррупционной политики.

При развитии антикоррупционного законодательства следует учитывать, что, с одной стороны, необходимо создание механизмов, позволяющих уменьшить масштабы коррупции в краткосрочном плане, а, с другой стороны, не менее важны выработка и проведение антикоррупционной политики как постоянно действующей органичной функции государства.

Обращает на себя внимание то, что на качество юридических предписаний как правовых средств противодействия коррупции непосредственное влияние оказывает организация правотворческого процесса, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, взглядов и концепций о будущем правового регулирования, формирование правовых основ антикоррупционной политики. Представляется справедливым мнение о том, что последовательное совершенствование законодательного процесса как важнейшей стадии правотворчества и законодательства в целом, устранение коллизий, пробелов и коррупциогенных норм права, порождающих коррупцию, имеют существенное значение для последующей реализации норм антикоррупционного законодательства.[28] При этом особое значение имеет установление контроля за наличием в конкретных правовых нормах коррупциогенных рисков и факторов, для чего необходимо проведение независимой научной и правовой антикоррупционной экспертизы законопроектов в период их разработки и обсуждения.

В то же время судить об эффективности правовых предписаний следует прежде всего по практике антикоррупционных проявлений и по конкретным мерам ответственности, предпринятым в связи с «коррупционными делами». Следует согласиться с мнением о том, что специфика коррупционных деяний такова, что в силу процессуальных трудностей или пробелов и издержек административного и уголовного законодательства они часто бывают объективно недоказуемы или ненаказуемы, а наиболее опасные проявления коррупции – взяточничество и коммерческий подкуп – отличаются особенно высокой латентностью, чем нередко пользуются участники коррупционных сделок.[29]

§ 3. Правовые технологии как условие противодействия коррупции

Выше отмечалось, что правовые средства противодействия коррупции сочетают в себе средства-установления (правовые инструменты, т. е. закрепленные в законодательстве субъективные права, обязанности, запреты, наказания и др.) и средства-деяния (правовые технологии, направленные на соответствующую деятельность по реализации правовых инструментов). Правовые технологии, о которых далее пойдет речь, играют важнейшую роль в системе правовых мер противодействия коррупции, так как они определяют порядок подготовки, принятия и применения соответствующих юридических решений.[30] Если правовые инструменты отвечают на вопрос: что делать, какие правовые меры необходимы в борьбе с коррупцией, – то правовые технологии отвечают на вопрос: как делать, в какой последовательности осуществлять те или иные юридические операции.[31] Таким образом, правовые технологии являются «ключом» к достижению поставленной цели правового регулирования – противодействия коррупции.

В отечественной юридической литературе нет единого определения правовых (юридических) технологий. По мнению академика РАН Т. Я. Хабриевой, под юридическими технологиями следует понимать систему научно обоснованного комплекса приемов, методов, других правовых инструментов, а также процедур их использования, с помощью которых оптимально используются все необходимые ресурсы (финансовые, организационные и т. д.) с целью формирования эффективных юридических решений.[32]

По мнению профессора А. К. Черненко, «правовая технология» есть система методов, способов и средств эффективного и рационального конструирования правовых институтов и правовой системы в целом в соответствии с поставленными целями, которые детерминированы конкретно-историческими потребностями и интересами общества, закономерностями социально-правового развития.[33]

Исходя из выше сказанного, можно предположить, что правовые технологии как условие противодействия коррупции есть система методов, способов и средств конструирования и реализации антикоррупционных правовых решений, правовых норм, правовых институтов в целях эффективной борьбы с коррупцией.

Правовые технологии играют важнейшую роль в формировании законодательства и правовой системы в целом, так как позволяют: а) осуществлять оценку действующего законодательства и правоприменения с точки зрения их гуманистической ориентации, эффективности и рациональности; б) обеспечивать надлежащее качество принимаемых законов и эффективность правоприменительной практики; в) использовать скрытые ресурсы государства и права для наиболее полного удовлетворения общесоциальных потребностей и интересов, развития общества, прав и свобод человека; г) научно прогнозировать законодательство и правоприменение в целях определения оптимальных путей формирования государственно-правовой системы.[34]

К правовым технологиям в сфере противодействия коррупции следует относить:

1) антикоррупционное правовое прогнозирование;

2) антикоррупционный правовой мониторинг;

3) антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Антикоррупционное правовое прогнозирование – одна из правовых технологий, направленная на предупреждение и борьбу с коррупцией.

В целом под прогнозированием развития законодательства и практики его применения принято понимать разработку научно обоснованных вариантов будущего состояния, динамики развития законодательства, практики его применения, проводимую специально организованными в этих целях исследовательскими коллективами на основе достижений правовой науки, других отраслей знаний, а также данных правоприменительной практики.

Стоит отметить, что прогнозирование развития законодательства и практики его применения тесно связано с правовым мониторингом (о котором будет сказано далее), данные которого могут служить основой прогнозирования.[35]

Общие теоретические положения о проведении прогнозирования развития законодательства и практики его применения могут быть распространены и на антикоррупционное правовое прогнозирование. В основе должны лежать следующие принципы: принцип объективности и обоснованности прогнозирования; принцип вариантности (т. е. разработки альтернативных вариантов) прогнозирования; принцип непрерывности прогнозирования; принцип согласованности различных видов прогнозирования (с другими юридическими прогнозами, с социально-экономическим прогнозированием).[36]

В качестве субъектов, т. е. непосредственных разработчиков прогнозирования развития законодательства и практики его применения, выступают научно-исследовательские организации и научные организации образовательных учреждений, соответствующие структурные подразделения в органах власти и иных организациях, а также специально организованные для составления прогноза группы.

Например, Указом Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 129 «Об образовании Межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.» была создана Межведомственная рабочая группа, которая разработала Концепцию стратегических направлений развития законодательства Российской Федерации в области противодействия коррупции и борьбы с ней, предусматривающую принятие на первом этапе Федерального закона «О противодействии коррупции» и Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию».

В Концепциях развития российского законодательства, подготовленных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в 2010 г., на основе анализа состояния действующего российского законодательства намечены основные направления и даны прогнозы развития в том числе антикорруцпионного законодательства.[37]

Правовое прогнозирование развития законодательства и практики его применения осуществляется в несколько этапов:

1. Выявление соответствующим государственным органом или общественной организацией потребности в проведении среднесрочного, долгосрочного или дальнесрочного прогнозирования; оценка важности и значимости выявленной потребности; оформление заявки на проведение прогнозного исследования; его финансовое обеспечение.

2. Формирование рабочей группы по прогнозированию развития законодательства и практики его применения из специалистов разного профиля с целью прогнозного исследования.

3. Анализ и оценка факторов, влияющих на объект прогнозирования (идеологических, культурных, религиозных, демографических и др.).

4. Составление программы прогнозного исследования (определение объекта, цели, задач, принципов, структуры, плана исследования и т. д.).

5. Изучение объекта прогнозирования на основе обозначенного в программе исследования целей и плана.

6. Анализ и экспертная оценка выводов и результатов прогнозирования. В соответствии с целью и задачами соответствующего прогнозного исследования используются следующие методы: фактографический, сравнительно-правовой, математический, экспертный.[38]

Антикоррупционный правовой мониторинг относится к числу важнейших современных инструментов управления делами государства и развития гражданского общества.[39] Более подробно о правовом мониторинге как правовом средстве противодействия коррупции – в § 4 настоящей главы пособия.

В целом правовой мониторинг представляет собой деятельность, включающую сбор, наблюдение, изучение, анализ, контроль относящихся к регулируемому вопросу актов законодательства и подзаконных актов; материалов научных исследований; положительной и негативной практики применения действующих актов; иных аналитических, статистических, служебных материалов, социологических исследований о состоянии законодательства.[40]

В научной литературе предлагается подход, согласно которому понятие «правовой мониторинг» охватывает такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс.[41]

Применительно к антикоррупционному правовому мониторингу имеется в виду правовой мониторинг правоприменения, что подтверждается постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации».

В Методике определены органы власти, которые проводят мониторинг правоприменения (федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации), а также установлены показатели, по которым обобщается, анализируется и оценивается информация о практике применения нормативных правовых актов в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов.

В настоящее время правовой мониторинг активно внедряется в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, о чем свидетельствует ряд законов, закрепляющих нормативные основы его проведения.[42]

Важнейшее значение для антикоррупционного мониторинга правоприменения имеют два момента: во-первых, сбор информации; во-вторых, методы ее обработки и анализа.

Для проведения правового мониторинга используются различные виды информации на всех уровнях власти и управления. К сожалению, их содержание и потоки движения не скоординированы, что порождает как крупные информационные пробелы, так и ненужное дублирование. Выход видится в переводе потоков информации на те уровни и пункты, где нужны более концентрированные обобщения и оценки, в том числе в антикоррупционную сферу. Более радикальным средством является формирование в стране и регионах строгой системы правовой информации. Она может включать виды правовой информации, маршруты ее сбора, анализа и оценки, субъектов, уполномоченных действовать в этом процессе и использовать аналитические результаты, банки данных, доступные всем клиентам.[43] Представляется, что в России могла бы быть сформирована единая антикоррупционная информационная сеть (например, в Интернете), куда могла бы стекаться различного рода информация о совершенных коррупционных правонарушениях, общественные мнения и позиции, результаты реализации антикоррупционных программ и др.

Особое внимание следует уделять формированию и использованию собственной правовой информации для целей антикоррупционного мониторинга правоприменения. Достижению этой цели служат:

– систематическая специальная информация правоохранительных и контрольных органов, прокуратуры и суда о динамике соблюдения законодательства в разных сферах в рамках статистической информации собственно юридических показателей. Ведут регулярную правовую статистику МВД России и Генеральная прокуратура в виде месячной, квартальной, полугодовой и годовой отчетности. Есть и судебная статистика, публикуемая в Бюллетене Верховного Суда РФ, Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ, Вестнике Конституционного Суда РФ;

– периодическая информация о соблюдении законодательства по профилю деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов в пределах их компетенции. Так, в Московской городской думе эффективно формируется система учета нарушений законодательства, в частности, с помощью Электронного паспорта закона, содержащего данные о его реализации, изменениях, опросах граждан, материалах СМИ, судов, прокуратуры;

– информация ad hoc, собираемая для анализа конкретно правовых ситуаций и выяснения реального выполнения отдельных законов и иных нормативных правовых актов;

– схема информационного обеспечения структур, занятых проведением мониторинга права.[44]

Важнейшее значение для проведения антикоррупционного мониторинга правоприменения имеют данные социологических исследований.[45] При этом имеется в виду, прежде всего, комплексное социологическое изучение последствий реализации антикоррупционного законодательства для граждан и иных участников регулируемых правоотношений. Социологические исследования позволяют достаточно четко фиксировать несоответствие выбранных правовых средств тем целям, которые декларировались при принятии закона, выявлять причины (в том числе экономические, политические и др.) и характер деформаций общественных отношений.

Социологические исследования могут осуществляться органами исполнительной и законодательной власти, муниципальными органами власти, общественными и профессиональными объединениями, научными и образовательными учреждениями. Объектами изучения могут быть, например, реализация антикоррупционных правовых норм учреждениями и организациями; органами исполнительной власти; иными субъектами правоотношений; деятельность институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции.

Способы получения социологической информации в ходе осуществления правового мониторинга могут быть различны. Это, к примеру, метод экспертных оценок,[46] метод контент-анализа.[47] Так, в 2011 г. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ провел для Федеральной службы по финансовому мониторингу России контент-анализ законодательства государств Евразийской группы (России, Китайской Народной Республики, Республики Индии, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан, Республики Таджикистан, Республики Туркменистан и Республики Узбекистан) в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма. В результате чего были выявлены многие коррупциогенные факторы системного характера, вызванные несовершенством национальных систем законодательства, прежде всего нормативных правовых актов.[48]

Важное значение в правовом мониторинге занимает изучение правосознания населения. Целесообразно изучать как общее состояние правового сознания и правовой культуры населения, так и общественное мнение в ходе мониторинга конкретного закона, правового института или правовой нормы.[49] В этой связи представляется целесообразной разработка научно-обоснованной методики изучения антикоррупционного правосознания населения.

Методы обработки и анализа собранной информации могут быть различными. При этом важно учитывать следующую взаимосвязь: поливариантность данных обусловливает поливариантность аналитической деятельности. Тематически или концептуально юрист будет анализировать тот или иной законодательный акт с правовой точки зрения, лингвист – с лингвистической, логик – с семантической, социолог – используя социологические методы и приемы и т. д. Главные требования к аналитической работе – объективность, отсутствие предвзятости, беспристрастность, профессиональная тонкость, глубина видения и понимания того или иного явления. За анализом всегда следует синтез, соединяя расчлененные анализом данные наблюдения в одно целое, позволяющее получить какие-то новые знания о наблюдаемом объекте, обобщенно, концептуально оценить его, сделать определенные прогностические выводы. Синтезирующая оценочная операция мониторинговой деятельности является завершающей в пределах избранного исследования того или иного конкретного объекта, что в свою очередь дает определенные исходные посылки для его последующего исследования и осмысления в соответствии с назревшими новыми потребностями.[50]

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов – одна из новых процедур в системе правовых средств противодействия коррупции. В Федеральном законе № 273-ФЗ антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов определена среди основных системных мер по профилактике коррупции (подп. 2 ст. 6). Кроме того, правовое регулирование антикоррупционной экспертизы осуществляется: Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении «Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов» и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и другими нормативными правовыми актами.

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Коррупциогенными факторами согласно Закону являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В статье 3 Закона указана компетенция основных субъектов, участвующих в процессе оценки коррупциогенности российского законодательства.

Во-первых, «прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы» (п. 2 ст. 3).

Во-вторых, Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу:

«1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

2) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов – при проведении их правовой экспертизы;

3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;

4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения» (п. 3 ст. 3).

В-третьих, органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. В случае обнаружения в этих нормативных правовых актах (их проектах) коррупциогенных факторов, «принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры» (п. 3 и 4 ст. 3).

Иными словами, система органов прокуратуры осуществляет антикоррупционную экспертизу действующих актов, Минюст – экспертизу проектов нормативных актов федерального законодательства и действующих актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, все остальные субъекты правотворчества проводят антикоррупционную экспертизу своих собственных решений.[51]

По итогам проведения экспертизы прокурор может составить мотивированное требование об изменении нормативного правового акта, которое подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом не позднее чем в десятидневный срок «и учитывается в установленном порядке». Также в установленном порядке требование прокурора может быть обжаловано (п. 3 и 4 ст. 4). Обязанность исполнения требований прокурора вытекает из ст. 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 17 июля 2009 г.). Неисполнение требований прокурора может повлечь за собой, в частности, наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух до трех тысяч рублей (ст. 17.7 Кодекса об административных правонарушениях).

Позиция Минюста России по коррупциогенности действующих нормативных правовых актов отражается в обязательном к рассмотрению заключении, носящем рекомендательный характер (п. 5 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе).

Закон закрепляет возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов. Такую экспертизу с выработкой собственного заключения вправе проводить институты гражданского общества и граждане. Интересно, что оно «подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов» (п. 1 и 3 ст. 5).

Проведение независимой антикоррупционной экспертизы институтами гражданского общества и гражданами возможно лишь в порядке, «предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации». Этот порядок заключается в необходимости прохождения специальной процедуры аккредитации Минюстом России, которая урегулирована постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», а также приказом Минюста России от 31 марта 2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность». Между тем сам порядок аккредитации не предусматривает каких-то казуистических условий и избыточных оснований отказа.[52]

Следует отметить, что к проблематике анализа законодательства на предмет его коррупционности в науке обращались еще до принятия соответствующего специального законодательства. Так, в 2004 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ была разработана Методика анализа коррупциогенности законодательства,[53] в которой выделены факторы, создающие юридические условия для коррупционных решений и действий. К их числу относятся две группы факторов. Первая охватывает ошибки технико-юридического свойства – это множественность вариантов диспозиций правовых норм, широкие рамки принятия ведомственных и локальных актов, коллизии правовых норм, а также пробелы в праве. Ко второй группе относятся неверное определение компетенции госоргана, госслужащего, широта дискреционных полномочий, отсутствие административных и конкурсных процедур, завышенные требования к лицу при реализации им своих прав, отсутствие специализированных запретов, ограничений для госслужащих, отсутствие оснований и видов ответственности госслужащих, отсутствие контроля как такового. Кроме того, согласно Методике в процессе проведения антикоррупционного анализа должны быть приняты во внимание коррупциогенные риски, т. е. потенциальные коррупционные ситуации, к которым можно отнести:

а) некоторые сферы деятельности, например торговлю, распределение финансовых средств, решение налоговых вопросов, оказание услуг, решения по госзакупкам;

б) отдельные должности, использование которых потенциально может побуждать к коррупционным действиям;

в) пункты, где пересекаются потоки массовых обращений граждан (выдача разрешений и т. п.);

г) дефицит продукции, товаров и услуг, который может возникать в ходе социально-экономического развития;

д) реформы и перестройки управления, хозяйствования и обслуживания, в ходе которых могут возникать «правовые вакуумы».[54]

Основными этапами анализа коррупциогенности законодательства в соответствии с Методикой являются:

(I) подготовительная стадия, предусматривающая следующие шаги:

1) сбор информации;

2) выбор нормативного акта;

3) анализ социальных (экономических) отношений, которые регулируются выбранным нормативным актом;

(II) стадии проведения экспертизы, включающие:

1) функциональный анализ деятельности органа власти (исходя из нормативного акта и ограничиваясь им);

2) определение дискреционных полномочий;

3) определение полномочий, касающихся юридических (физических) лиц, связанных с наложением на них некоторых ограничений, требований (контрольными процедурами, требованием предоставить информацию и т. п.);

4) сравнительный анализ полномочий, указанных в п. 3 в отношении нескольких законов;

5) заполнение оценочного листа (чрезмерные ограничения);

6) заполнение оценочного листа в отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего возможностью выбора, связанного с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений;

7) выписывание бланкетных норм;

8) заполнение оценочного листа «Бланкетные нормы»;

9) заполнение сводной таблицы коррупциогенности нормативного правового акта;

10) заполнение таблицы предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала;

11) подготовка текста экспертизы (описательная и табличная части).[55]

Процедуре проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов уделяется отдельное внимание как в науке, так и на уровне правовой регламентации.[56] Согласно Правилам проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденных постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195, экспертиза на коррупциогенность проводится:

1) Минюстом России;

2) аккредитованными в установленном порядке Минюстом России юридическими и физическими лицами.

Типология коррупционных факторов, основанная на Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов 2007 г., может быть представлена следующим образом:

(I) Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти:

1) широта дискреционных полномочий;

2) определение компетенции по формуле «вправе»;

3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права;

4) злоупотребление правом заявителя;

5) выборочное изменение объема прав;

6) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;

7) юридико-лингвистическая коррупциогенность нормы, устанавливающей юридическую ответственность;

8) принятие нормативного правового акта органом исполнительной власти «сверх компетенции»;

9) притязания органов, должностных лиц на обеспеченность своих полномочий и действий;

10) неопределенность порядка подготовки и принятия решения.

(II) Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов:

11) наличие пробела в правовом регулировании;

12) восполнение законодательных пробелов подзаконными актами в отсутствие соответствующей делегации прав;

13) отсутствие административных процедур;

14) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;

15) отсутствие запретов и ограничений для государственных и муниципальных служащих;

16) отсутствие ответственности государственных и муниципальных служащих;

17) отсутствие контроля за государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими;

18) нарушение режима прозрачности информации.

(III) Коррупционные факторы системного характера:

19) ложные цели и приоритеты;

20) нормативные коллизии;

21) «навязанная» коррупциогенность.

(IV) Типичные проявления коррупциогенности:

22) несоблюдение требований формально-технического характера;

23) непринятие нормативного правового акта;

24) нарушение баланса интересов.

Проведение экспертизы проекта нормативного правового акта на коррупциогенность осуществляется в несколько этапов:

а) общая оценка проекта нормативного правового акта (предварительная):

– общую обоснованность проекта нормативного правового акта;

– финансово-экономическую обоснованность проекта законодательного акта;

– специфику регулируемых общественных отношений;

– соблюдение правил юридической техники.

б) оценка проекта нормативного правового акта по существу (основная):

– проверка соблюдения иерархии нормативных правовых актов;

– проверка правильности определения компетенции органов власти и должностных лиц;

– проверка соблюдения баланса интересов (отсутствие в проекте нормативного правового акта необоснованного превалирования интересов отдельных групп и лиц, а также ущемления прав иных лиц и групп);

– определение проведения при подготовке акта консультационных процедур;

– оценка наличия/отсутствия свободного доступа к информации о разработке проекта нормативного правового акта;

– оценка соблюдения порядка принятия нормативного правового акта;

– проверка нормативного правового акта на юридико-лингвистическую коррупциогенность;

– установление возможных коррупционных практик, основанных на коррупционных факторах, выявленных в проекте нормативного правового акта.

в) подготовка экспертного заключения (оформление результатов экспертизы). Экспертное заключение по результатам экспертизы проекта нормативного правового акта на коррупциогенность является результирующей частью процедуры проведения антикоррупционной экспертизы. Экспертное заключение подготавливается путем составления описательной и табличной частей с обязательным освещением следующих позиций:

– наименование нормативного правового акта (рабочее наименование проекта нормативного правового акта);

– тип нормативного правового акта;

– перечень норм, в которых обнаружены коррупционные факторы;

– описание обнаруженных в нормах коррупционных факторов;

– рекомендации по устранению выявленных коррупционных факторов и устранению (коррекции) норм, их содержащих;

– указание на наличие в рассматриваемом нормативном правовом акте положений, способных снизить опасность коррупционных проявлений, и рекомендаций по их включению;

– вывод по результатам оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность;

– таблица, содержащая коррупционные нормы, возможные коррупционные проявления, рекомендации по устранению выявленных коррупционных факторов и исключению (коррекции) норм, их содержащих;

– дата и подпись эксперта.[57]

Таким образом, правовые технологии играют важнейшую роль в системе правовых средств противодействия коррупции.

Антикоррупционное правовое прогнозирование как один из видов правовых технологий обеспечивает принятие действенных, работающих законов, построение целостной системы антикоррупционного законодательства, способной влиять на вызовы времени.

Антикоррупционный правовой мониторинг, представляющий собой комплексную работу по системной оценке состояния законодательства на всех этапах его создания и применения, позволяет определять эффективность действия правовых норм с целью совершенствования и систематизации антикоррупционного законодательства; оценивать эффективность правоприменительной деятельности; выявлять противоречия, коллизии, дублирование, пробелы в правовом регулировании соответствующих общественных отношений; выявлять тенденции развития антикоррупционного законодательства и др.[58]

Использование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на основе научно-обоснованных методик способствует осуществлению полного, всестороннего анализа правового акта или проекта правового акта на присутствие в нем коррупциогенных факторов.

Таким образом, правильное и рациональное применение правовых технологий в комплексе с другими правовыми средствами противодействия коррупции будет способствовать повышению эффективности правовых решений в данной сфере.

Совершенствование правовых технологий как условие противодействия коррупции может осуществляться по следующим направлениям:

1. Правовые технологии противодействия коррупции должны реализовываться на основе принципов, позволяющих «связать» правовые предписания в единый тактико-стратегический комплекс борьбы с коррупцией: законности, демократизма, научности, объективности, гласности, профессионализма, плановости, прогнозируемости, экономичности, стабильности, системности, целесообразности.[59]

2. Правовые технологии противодействия коррупции следует применять комплексно, что позволит проследить этапы правового регулирования на всех стадиях – от создания нормативного правового акта до его реализации.

3. Необходимо разрабатывать и внедрять и другие правовые технологии противодействия коррупции, в том числе связанные с анализом сознания человека, восприятия им правовых норм, что позволит глубже изучить механизм действия антикоррупционного законодательства, выявить его недостатки, выработать новые правовые решения.

§ 4. Правовой мониторинг в системе противодействия коррупции

Как отмечалось в предыдущем параграфе, одной из современных юридических технологий является правовой мониторинг, под которым понимается комплексный структурный и информационно-аналитический механизм анализа и оценки нормативного правового акта на всех этапах его создания и применения.[60] Эффективность права является одним из ключевых средств обеспечения инновационной экономики и модернизации. Речь идет об отказе от традиционно общего представления об актах как таковых и о формировании такого механизма правового регулирования, в котором бы сочетались оценки регулирующего воздействия при подготовке правовых актов, анализ корреляции между разными средствами правового воздействия и различными элементами экономической системы, действие института правового мониторинга, разработка прогнозных оценок меняющихся правовых циклов.[61] В настоящее время готовятся и издаются не только теоретические работы по правовому мониторингу, но и разрабатываются и внедряются методики его проведения,[62] включая формирование модели отраслевого правового мониторинга.[63] В литературе справедливо указывается на необходимость научного и учебного обеспечения такой сложной сферы, как противодействие коррупции. И здесь на первый план выдвигается в том числе такой аспект совместной работы, как формирование правовой библиотеки, создание методологии национальных систем антикоррупционного мониторинга, «результаты которого могут использоваться не только для формирования обзоров исполнения требований международных антикоррупционных конвенций, но и работать во благо национальной системы противодействия коррупции».[64]

Особо следует подчеркнуть, что правовой мониторинг встраивается в систему противодействия коррупции, включая антикоррупционную экспертизу. В юридической литературе справедливо подчеркивается, что федеральные органы исполнительной власти обеспечивают выявление и устранение коррупциогенных факторов из разрабатываемых ими нормативных правовых актов, а также из действующих нормативных правовых актов при мониторинге их правоприменения.[65]

В ходе реализации Указа Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» была проведена весьма активная работа по созданию единой системы мониторинга правоприменения.

При этом в пришедшем на смену Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы также значительное внимание уделяется необходимости осуществления мониторинга по различным аспектам противодействия коррупции. Как и прежде, Правительству Российской Федерации поручено обеспечить проведение среди всех социальных слоев населения в различных регионах страны социологических исследований, которые позволили бы оценить уровень коррупции в Российской Федерации и эффективность принимаемых антикоррупционных мер (подп. «м» п. 2). Ряду государственных органов, структур и должностных лиц поручено решить соответствующие вопросы по организации прохождения Россией мониторинга осуществления ею международных обязательств в области противодействия коррупции[66] (подп. «а» п. 3, подп. «а» п. 11, п. 16, подп. «а» п. 19). Особо следует отметить, что Министерству юстиции Российской Федерации поручено обобщить практику организации мониторинга правоприменения и о результатах доложить в президиум Совета при Президенте по противодействию коррупции (подп. «а» п. 16).

Необходимо также отметить Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, утвержденные Президентом (в частности, раздел V Основ). Подпунктом 3 п. 16 данного раздела предусмотрена организация системного мониторинга законодательства и правоприменения в целях выявления недостатков, пробелов и противоречий в законодательстве. Необходимо подчеркнуть значимость повышения правовой культуры граждан, в том числе в свете предотвращения коррупционных рисков. В юридической литературе справедливо подчеркивается, что нужны позитивные действия – антикоррупционное образование, пропаганда, доступ граждан к информации о деятельности государственных органов и организаций. Это уменьшает зоны рисков.[67]

Как известно, 20 мая 2011 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации». Этим Указом утверждено и Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации.[68] При этом Правительство Российской Федерации в 3-месячный срок утвердило методику осуществления мониторинга (постановление от 19 августа 2011 г. № 694). Также одновременно утверждены планы проведения мониторинга на два года (2011–2012 гг.). Спектр направлений, в отношении которых проводится мониторинг, весьма широк: на 2011 г. предусмотрено 11 направлений, на 2012 г. – 29.

В настоящее время главным вопросом становления мониторинга правоприменения является практическое применение теоретических и нормативных разработок, последовательная реализация названных Указа Президента, постановления Правительства и собственно планов мониторинга. Необходимо также и дальнейшее нормативное закрепление мониторинга.

В вышеназванной методике осуществления мониторинга прямо установлены показатели, по которым обобщается, анализируется и оценивается информация о практике применения нормативных правовых актов в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов. К их числу относятся: несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта; неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта; наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов и др.

Необходимо особо подчеркнуть, что в настоящее время в субъектах Российской Федерации идет активное внедрение правового мониторинга в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Как показало проведенное Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в декабре 2011 г. социологическое исследование (опрос) в Калужской области, большинство государственных гражданских служащих области (64,8 %) признает необходимость использования правового мониторинга для снижения коррупционных рисков. Ранжирование государственных органов с точки зрения того, какие из них наиболее результативно могут осуществлять мониторинг коррупционных рисков на территории области, показало следующее. Наиболее результативно, по мнению респондентов, такой мониторинг могут осуществлять прокуратура и правоохранительные органы. Полагаем, что здесь государственные служащие области недооценивают возможности иных субъектов правового мониторинга и, прежде всего, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, также бизнес-сообщества, общественных объединений, научных организаций.

В ряде субъектов Федерации (более десяти) уже приняты законы, закрепляющие нормативные основы проведения правового мониторинга. Нередко в этих законах прямо закрепляется связь правового мониторинга с деятельностью по противодействию коррупции. Кроме того, нередко в законах субъектов Федерации о противодействии коррупции закрепляются отдельные статьи или нормы, регулирующие антикоррупционный мониторинг. Но следует отметить, что как объем, так и порядок регламентации проведения антикоррупционного мониторинга в регионах значительно различаются. Более того, даже само понятие «антикоррупционный мониторинг» в указанных законах трактуется по-разному. В отдельных субъектах Федерации определение дефиниции «антикоррупционный мониторинг» вводится на уровне подзаконного акта исполнительной власти.[69] Иногда легальное определение антикоррупционного мониторинга дается даже на уровне муниципальных правовых актов.[70]

В некоторых субъектах Российской Федерации наряду с ежегодными докладами о состоянии законодательства сложилась также практика подготовки тематических докладов (отчетов) по результатам осуществления антикоррупционного мониторинга.[71] Представляется, что основным недостатком методики, используемой при подготовке отчетов о результатах антикоррупционного мониторинга в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, является то, что эти отчеты по большей части носят описательный характер, правовые проблемы в них только констатируются, а пути решения таких проблем указываются в самом общем виде, без указания их конкретных исполнителей и сроков. Даже если конкретные исполнители и называются, то, как правило, отсутствуют рекомендации по решению самих проблем. В этой связи весьма остро стоит вопрос о конкретных формах использования результатов проведенного мониторинга в непосредственной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Поэтому представляется целесообразным в соответствующих нормативных правовых актах четко определять статус результатов антикоррупционного мониторинга.

Соответствующие положения законов субъектов Федерации об антикоррупционном мониторинге нередко получают свое дальнейшее развитие в нормативных правовых актах органов исполнительной власти. Примечателен здесь опыт Липецкой области, где даже был принят административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению регулярного антикоррупционного мониторинга.[72] Этот регламент разработан в целях повышения эффективности исполнения государственной функции по осуществлению антикоррупционного мониторинга и определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) по исполнению государственной функции.

Однако, на наш взгляд, вряд ли можно рассматривать осуществление антикоррупционного мониторинга как особую государственную функцию. Это скорее одна из составных частей общей деятельности органов государственной власти по противодействию коррупции или же составная часть осуществления мониторинга правоприменения. Поэтому представляется, что регламентация осуществления антикоррупционного мониторинга в форме административного регламента исполнения государственной функции излишне усложняет правовую систему на уровне субъекта Федерации и не приносит дополнительных преимуществ в сфере противодействия коррупции.

Отметим и иные проблемы в сфере определения органов, включенных в процесс осуществления антикоррупционного мониторинга. Так, в уже упоминавшемся Кавалеровском муниципальном районе в число органов, ответственных за представление информации по соответствующим разделам мониторинга, включены только структурные подразделения администрации муниципального района. Однако очевидно, что без информации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, судов и прокуратуры невозможно объективное и всеобъемлющее проведение мониторинга.[73]

Одновременно в ряде субъектов Российской Федерации наблюдается диаметрально противоположная позиция. В их нормативных правовых актах об антикоррупционном мониторинге чрезмерно значительная роль уделяется деятельности именно территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, судов. Например, во Владимирской области из 26 показателей антикоррупционного мониторинга ответственными за 16 показателей являются в том числе федеральные структуры.[74] Более того, из таких 16 показателей за две трети (11 показателей) полностью ответственны исключительно территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а также областной суд.[75] А поскольку в тексте самого акта справедливо отмечается, что указанные федеральные структуры могут быть привлечены к проведению мониторинга только по согласованию, то при неполучении такого согласия провести мониторинг будет в принципе невозможно.

Еще более сложной описанная выше ситуация выглядит в отношении муниципального антикоррупционного мониторинга в указанном субъекте Федерации. В правовых актах муниципальных образований Владимирской области практически дословно воспроизводятся положения рассмотренного выше постановления губернатора области.[76] Таким образом, органы местного самоуправления привлекают к проведению мониторинга (хотя и с оговоркой «по согласованию») территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Соответственно и последствия здесь могут быть такими же, как и в случае с областным антикоррупционным мониторингом.

Определенным недостатком практически всех правовых актов по антикоррупционному мониторингу является то, что такой мониторинг осуществляется исключительно силами самих органов публичной власти. Хотя в данных актах иногда и указывается на использование в качестве источников информации для мониторинга сведений, поступивших от институтов гражданского общества, обращений самих граждан. Следует учитывать, что антикоррупционный мониторинг неэффективен без осуществления комплексного анализа всех сфер общественных отношений с привлечением институтов гражданского общества, включая независимые организации.[77] Проведение мониторинга с привлечением независимых экспертных организаций позволит учитывать все разнообразие сложившейся правоприменительной практики. Однако случаи их непосредственного участия в осуществлении антикоррупционного мониторинга весьма редки. Одним из немногих исключений здесь является Нижегородская область. Так, Торгово-промышленной палате области, филиалу ВНИИ МВД России рекомендовано оказывать аппарату Правительства области содействие в организации и проведении антикоррупционного мониторинга.[78] Однако обращает на себя внимание, что те же самые организации привлекаются к осуществлению антикоррупционного мониторинга на муниципальном уровне Нижегородской области.[79]

Нередко в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах указывается на необходимость использования в ходе осуществления антикоррупционного мониторинга социологических исследований. Полагаем это совершенно правильным. Однако практически во всех актах не содержится никаких положений относительно методики и порядка проведения таких социологических исследований.

Одним из немногих исключений здесь является Калужская область. Так, в распоряжении заместителя губернатора области – руководителя администрации губернатора области от 2 марта 2009 г. № 116-ра закреплен не только порядок проведения антикоррупционного мониторинга законов и иных нормативных правовых актов Калужской области (их проектов), но и порядок проведения социологического антикоррупционного мониторинга. Более того, детально описаны «примерный гид проведения фокус-групп с гражданами в ходе антикоррупционного мониторинга» и «примерный гид проведения личных неформализованных интервью с государственными гражданскими служащими Калужской области». Хотя нельзя не отметить, что ряд вопросов в этих примерных гидах носит абстрактный, неконкретный характер и вряд ли может серьезно помочь в проведении антикоррупционного мониторинга.[80] Следует также заметить, что, несмотря на достаточно высокое качество рассмотренного выше правового акта, органы местного самоуправления области практически не используют его потенциал в собственных правовых актах.[81]

В отдельных правовых актах использование при осуществлении антикоррупционного мониторинга отдельных видов социологических исследований ограничивается не всегда объяснимыми условиями. Например, в городском округе Жигулевск Самарской области такой метод, как наблюдение (т. е. сбор информации с помощью прямого и непосредственного восприятия наблюдателями событий, явлений и процессов, а также условий, в которых они возникают и развиваются), может быть использован в отношении муниципальных служащих только по согласованию с мэром данного городского округа.[82]

В отдельных субъектах Российской Федерации (Красноярский край) органы государственной власти проводят антикоррупционный мониторинг деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Причем большая часть информации (по десяти позициям), необходимой для проведения такого мониторинга, запрашивается непосредственно у органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов края.[83] Однако в нормативном правовом акте не указаны основания, обязывающие органы местного самоуправления предоставлять соответствующую информацию. Более того, проведение указанного антикоррупционного мониторинга, по сути, является разовой акцией, так как даже в наименовании Методики проведения мониторинга прямо указано, что он проводится только в 2010 г. Но представляется, что действительно выявлять проблемы и предлагать пути их решения можно только путем осуществления систематического мониторинга на основе однородных показателей.

Следует также еще раз подчеркнуть все большее внимание к вопросам проведения антикоррупционного мониторинга не только со стороны органов государственной власти, но и муниципалитетов. Органы местного самоуправления, принимая муниципальные правовые акты о противодействии и профилактике коррупции, могут закреплять в них положения об антикоррупционном мониторинге.[84] Однако в целом объем таких положений еще не велик, что требует дополнительного внимания к этой проблеме как самих муниципальных органов, так и органов государственной власти посредством оказания соответствующей методической помощи. В юридической литературе отмечается, что одним из оптимальных механизмов могло бы стать издание на уровне субъекта Российской Федерации модельных муниципальных правовых актов и обязательный последующий мониторинг муниципального нормотворчества, в том числе с использованием региональной системы учета муниципальных нормативных правовых актов.[85]

В ряде правовых актов субъектов Российской Федерации содержатся рекомендации органам местного самоуправления по нормативному закреплению антикоррупционного мониторинга, необходимости его проведения, а также о предоставлении региональным органам власти информации, связанной с проведением антикоррупционной экспертизы актов и антикоррупционного мониторинга, и оказании содействия в проведении социологических опросов населения муниципальных образований и муниципальных служащих. При этом можно выделить два варианта рекомендаций органам местного самоуправления по нормативному закреплению антикоррупционного мониторинга. В первом варианте органам местного самоуправления предлагается самостоятельно разработать порядок проведения антикоррупционного мониторинга на уровне муниципальных образований.[86] Второй вариант предлагает использовать утвержденный органом исполнительной власти субъекта Федерации правовой акт о порядке проведения антикоррупционного мониторинга как примерный для муниципальных образований.[87]

Именно этот вариант представляется нам наиболее предпочтительным, поскольку предусматривает осуществление мониторинга на основе единых критериев и показателей. В свою очередь, это позволяет проводить сравнительную характеристику и общую оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления всех муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.

В целом же следует отметить, что для многих муниципальных образований, особенно сельских поселений, осуществление антикоррупционного мониторинга является весьма сложным и затратным. Это связано в том числе с малой численностью штатов органов местного самоуправления, нехваткой обученных кадров, недостатком финансовых средств, организационно-технических возможностей и т. п. Возможно, именно поэтому в отдельных муниципальных образованиях отказываются от проведения систематического антикоррупционного мониторинга.[88]

Проведенный анализ правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов в сфере организации и проведения антикоррупционного мониторинга показал, что данная деятельность разрозненна, осуществляется на основе неоднородных показателей, что существенно затрудняет обобщение результатов проведенного мониторинга, выявление схожих проблем применения соответствующих актов, выработку предложений по совершенствованию нормативного регулирования.

Одним из способов совершенствования правовой регламентации и эффективного осуществления антикоррупционного мониторинга является встраивание его в общую систему правового мониторинга.

По такому пути уже пошли отдельные субъекты Российской Федерации. Как уже отмечалось, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления принимается значительное число нормативных правовых актов в сфере правового мониторинга. При этом подчеркнем, что в этих актах особо выделяются такие цели, как «выявление в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов и их последующее устранение» (Ставропольский край[89]), «предложения о мерах по повышению эффективности правоприменения» (Вологодская область[90]). Однако это только первые шаги и полностью антикоррупционный мониторинг еще не встроен в механизм правового мониторинга даже в этих субъектах Российской Федерации. Но представляется, что здесь надо идти дальше и на федеральном уровне разрабатывать методические рекомендации по мониторингу правоприменения в сфере противодействия коррупции.[91]

Методические рекомендации по мониторингу правоприменения в сфере противодействия коррупции должны быть разработаны с учетом рассмотренных выше Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 и постановления Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694. Как уже отмечалось, в методике осуществления мониторинга правоприменения, утвержденной данным постановлением, уже прямо установлены показатели, по которым обобщается, анализируется и оценивается информация о практике применения нормативных правовых актов в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов. Однако этим не исчерпываются возможности применения методики в антикоррупционных целях. Значительная часть иных показателей методики также может быть применена в данных целях. Несомненным достоинством методики является и ее универсальность, а следовательно, возможность ее применения ко всем отраслям и подотраслям законодательства. При этом вполне естественно, что для использования исключительно в целях антикоррупционного мониторинга методика может быть дополнена новыми положениями, что предусмотрено и непосредственно самой методикой.[92]

В методических рекомендациях по мониторингу правоприменения в сфере противодействия коррупции должны быть конкретизированы показатели мониторинга правоприменения. Рекомендации должны носить универсальный характер применительно ко всем сферам правового регулирования в пределах полномочий соответствующих органов государственной власти. В целях гармонизации системы нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, целесообразно предусмотреть возможность использования методических рекомендаций при осуществлении мониторинга правоприменения органами местного самоуправления.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое правовые средства противодействия коррупции, в чем их отличия от других социальных средств борьбы с коррупцией?

2. Какова цель правовых средств противодействия коррупции?

3. Что такое государственная антикоррупционная политика? Каковы ее основные направления?

4. Какие нормативные правовые акты образуют систему российского антикоррупционного законодательства?

5. Каковы принципы правового антикоррупционного регулирования в России?

6. Назовите основные направления совершенствования и развития российского антикоррупционного законодательства.

7. Что понимают под правовыми технологиями как условием противодействия коррупции?

8. Что такое антикоррупционное правовое прогнозирование?

9. В чем суть антикоррупционного правового мониторинга как инструмента противодействия коррупции?

10. Как осуществляется правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в России?

Список литературы

1. Административная реформа в субъектах Российской Федерации: научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2008.

2. Алексеев С. С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6.

3. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М. А. Краснов, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров и др. М.: Центр стратегических разработок, 2004.

4. Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Правовой мониторинг в нормотворческом процессе // Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. М., 2011.

5. Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5.

6. Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972.

7. Кулапов В. Л., Хохлова И. С. Способ правового регулирования. Саратов, 2010.

8. Малько А. В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8.

9. Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003.

10. Миронов С. М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4–5.

11. Мусаелян М. Ф., Хатаева М. А. Правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 1.

12. Правотворческая политика в современной России / под общ. ред. проф. А. В. Малько, проф. Н. В. Исакова, доц. А. П. Мазуренко. Саратов; Минеральные Воды, 2009.

13. Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009.

14. Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М.: КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2010.

15. Сапун В. А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб., 2002.

16. Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10.

17. Тихомиров Ю. А. Рекомендации по проведению мониторинга действия законов // Законодательство и экономика. 2008. № 6.

18. Тихомиров Ю. А., Павлушкин А. В., Горохов Д. Б., Чеснокова М. Д., Черепанова Е. В., Глазкова М. Е. Об организации и проведении правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 6.

19. Хабриева Т. Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. № 12.

20. Чернобель Г. Т., Иванюк О. А. Технология и техника правового прогнозирования // Юридическая техника: учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. М., 2009. С. 13–24.

21. Шундиков К. В. Механизм правового регулирования: учеб. пособие / под ред. проф. А. В. Малько. Саратов, 2001.

Глава II. Международно-правовое регулирование противодействия коррупции

§ 1. Источники международного права в сфере противодействия коррупции

Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств (СНГ) в постановлении от 15 ноября 2003 г., одобрившем Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», определила коррупцию как «подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и (или) преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное представление такой выгоды указанному лицу».[93] В Российской Федерации выработана и реализуется государственная политика в области противодействия коррупции,[94] содержанием которой в том числе является использование международных средств борьбы с этим явлением, подрывающим основы мирового правопорядка. В связи с этим одной из целей международного права, отражающего интересы международного сообщества государств в целом, является формирование условий для стабильного действия правовых норм, касающихся противодействия коррупции, влияющих на развитие законодательства государств в этой сфере. Международно-правовые нормы в данной сфере могут быть выражены в форме международного договора, международно-правового обычая, решения международной организации.

Международный договор – это соглашение между субъектами международного права (в первую очередь – государствами, международными межправительственными организациями) по поводу их взаимных прав и обязанностей в определенной области сотрудничества. Природа международного договора основывается на учете интересов сторон и согласования их воли, что возможно чаще всего при достижении взаимных уступок друг другу, т. е. компромисса. Это не исключает при разработке сторонами определенного договора и полного совпадения их воли, что случается довольно редко. Согласование воли сторон в международном договоре позволяет отрегулировать круг вопросов, приемлемых для всех участников договора, но это – не весь круг проблем, которые могли бы быть решены, а лишь вопросы, по которым достигнуто общее понимание на основе соглашения. Таким образом, соглашение сторон является способом создания норм международного договора. Международно-правовые нормы, касающиеся противодействия коррупции, в этом смысле не являются исключением. Они создаются посредством соглашения как способа создания норм международного права, а с точки зрения количества их участников делятся на универсальные, региональные, локальные и двусторонние. Универсальными международными договорами признаются такие договоры, в которых участвует большинство государств земного шара.

Примером международного универсального договора может служить Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. Конвенция исходит из того, что коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран, что обусловливает исключительно важное значение международного сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней.

Региональные международные договоры охватывают договоры нескольких государств, находящихся в одном регионе. К региональным договорам относятся Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией, принятая Организацией американских государств 29 марта 1996 г.; Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 27 января 1999 г.; Конвенция Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней, принятая главами государств и правительств Африканского союза 12 июля 2003 г. Ограниченное количество договоров государств – участников, расположенных в различных регионах, можно отнести к локальным договорам. Это, например, Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках, принятая Организацией экономического сотрудничества и развития 21 ноября 1997 г.; Договор о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличными денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза, подписанный Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Российской Федерацией 19 декабря 2011 г. Наиболее распространенная категория международных договоров – двусторонние соглашения. Например, это Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгарии о сотрудничестве в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах от 10 ноября 2006 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Южная Осетия о сотрудничестве в борьбе с преступностью от 26 августа 2009 г.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что ряд многосторонних договоров, касающихся противодействия коррупции, заключается под эгидой международных организаций, определенных интегративных объединений. В этом плане в дополнение к уже названным конвенциям можно также назвать Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятую Советом Европы 9 сентября 1999 г. В тексте этой Конвенции учтены положения Программы действий по борьбе с коррупцией, принятые Комитетом министров Совета Европы, что, несомненно, способствовало качественной стороне принятой Конвенции. Комитет министров – орган Совета Европы, состоящий из министров иностранных дел государств – членов этой международной организации, решения которого по ряду вопросов имеют обязательный характер.

Что касается содержания Конвенции, то в ней предусмотрены меры против коррупции, принимаемые как на национальном уровне, так и на международном. Перед государствами – участниками Конвенции ставится задача внедрения в национальное законодательство эффективной правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, включая возможность получения компенсации за ущерб. Такое возмещение может охватывать нанесенный материальный ущерб, ценную финансовую выгоду и нематериальный вред.

В международном аспекте стороны сотрудничают по вопросам, касающимся гражданского судопроизводства по делам о коррупции, особенно в вопросах работы с документами, получения доказательств за рубежом, юрисдикции, признания и обеспечения выполнения иностранных судебных решений и судебных расходов. Конвенция не допускает каких-либо оговорок к ее положениям.

Привлекает внимание также Конвенция о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций, принятая Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) 21 ноября 1997 г. Конвенция характеризует состав уголовного преступления «дача взятки иностранным государственным должностным лицам», определяет понятие соучастия в даче взятки, охватывающее подстрекательство, пособничество и уполномочивание на дачу взятки, устанавливает ответственность юридических лиц за дачу взятки. При регулировании вопроса о санкциях Конвенция исходит из того, что дача взятки иностранному государственному должностному лицу подлежит эффективному, соразмерному и суровому уголовному наказанию, определяемому национальным законодательством.

Международные договоры – главный, но не единственный источник регулирования отношений государств и международных организаций, касающихся противодействия коррупции. Нормы международного права находят свое выражение не только посредством воплощения в международных договорах, но могут получить и другую форму воплощения, а именно – в международно-правовых обычаях.

Международно-правовые обычаи – это нормативные правила взаимодействия государств в определенной сфере, которые сформировались и применяются ими «молчаливо», нередко в течение длительного периода времени в результате их практики, свидетельствующей о том, что сложилась правовая убежденность, когда в конкретной ситуации следует поступать именно так, а не иначе. История международного права связана с развитием международных обычаев, бывших в течение веков главным его источником. В современный период сохранилась важная функциональная особенность международно-правовых обычаев – расширять круг тех государств, которые, непосредственно не участвуя в том или ином международном договоре, тем не менее заинтересованы в выполнении его положений, имеющих значение международного стандарта либо фиксирующих определенные принципы взаимодействия государств. Такая практика способна иметь для заинтересованного государства значение международно-правового обычая. Это касается и соответствующей практики государств, порождающей обычаи, в случае, если они не являются участниками того или иного международного договора в сфере противодействия коррупции, который вместе с тем содержит в данной сфере правила, представляющие собой модель поведения, необходимую для данного государства. Такая модель представляет собой строго установленный формат действий или воздержания от них, служит типовым ориентиром, обеспечивающим единообразное поведение в рамках стандарта. Восприятие международных стандартов в сфере борьбы с коррупцией в форме «молчаливого» взятия государством определенных обязательств, вытекающих из договора, в котором оно не участвует, является одним из способов расширения круга государств, обеспечивающих эти стандарты.

§ 2. Роль международных рекомендательных актов в противодействии коррупции

Сложился еще один формат международных правил, в том числе касающихся противодействия коррупции, когда в качестве эталонной модели стандарта поведения субъекта международного права выступают положения, воплощенные не в международном договоре, а в резолюциях международной организации или в актах международных конференций государств, имеющих рекомендательный характер. Однако впоследствии такие рекомендательные положения нередко оказываются воплощенными в международных договорах государств, а также в соответствующих международно-правовых обычаях. Международные рекомендательные положения нередко отражаются во внутригосударственных актах, выступающих наряду с рекомендательными актами международных организаций и конференций в качестве первичных факторов, влияющих на создание новых норм международного права как в форме международного договора, так и в форме международно-правового обычая. Положения резолюций международных органов и организаций могут включаться государствами не только в тексты заключаемых ими международных договоров, но также закрепляться в законодательстве государств.

Можно привести примеры резолюций, содержащих правила, имеющие важное значение для борьбы с коррупцией. Еще в 1997 г. в г. Лиме (Республика Перу) на IX Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) была принята Лимская декларация руководящих принципов контроля, в которой контроль рассматривается как неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов, что приводит к нарушению принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов. В этом документе, имеющем значение для противодействия коррупции, обоснована концепция предварительного контроля-проверки административных и финансовых документов, проводимой до получения информации об имевших место нарушениях. Подобная проверка позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произошли. В документе заложены идеи конституционной основы контрольных полномочий, функциональной, организационной и фискальной независимости высших контрольных органов, определены методы контроля. По сути, ряд государств, развивая собственные контрольные органы, отразил в своем законодательстве идеи Лимской декларации.

Существенную роль в развитии представлений о поведении должностных лиц играют рекомендательные документы Организации Объединенных Наций: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г., Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 24 мая 1989 г., Международный кодекс поведения государственных должностных лиц от 12 декабря 1996 г. В отношении первого документа, касающегося должностных лиц по поддержанию правопорядка из состава полицейских сил, Генеральная Ассамблея ООН – один из главных органов ООН – обратилась к правительствам с рекомендацией рассмотреть данный документ с целью использования его положений в национальном законодательстве, а также в практической деятельности органов государства. В рекомендациях дается определение термина «должностные лица по поддержанию правопорядка», – это все назначаемые или избираемые должностные лица, связанные с применением права, которые обладают полицейскими полномочиями, особенно полномочиями на задержание правонарушителей. В данном документе подчеркивается, что должностные лица по поддержанию правопорядка не должны совершать каких-либо актов коррупции. Более того, они обязаны всемерно препятствовать любым таким актам и бороться с ними. Отсюда вытекает, что в понятие «акт коррупции» входит и попытка коррупционирования. Любой акт коррупции является разновидностью злоупотребления властью, что несовместимо со служебным статусом должностного лица. Если такое лицо совершает акт коррупции, к нему в полной мере должен быть применен закон, содержащий соответствующие меры ответственности. Правительства не могут ожидать от граждан соблюдения ими правопорядка, если в государстве не обеспечивается соблюдение законности его должностными лицами. В другом документе ООН – «Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка» – содержится предложение о создании эффективных механизмов для обеспечения внутренней дисциплины и внешнего контроля, а также надзора за должностными лицами по поддержанию правопорядка. Независимо от особенностей понятия «коррупция» в национальном праве тех или иных государств, существует общее убеждение в том, что это понятие касается совершения или несовершения должностным лицом какого-либо действия при исполнении им обязанностей в результате требуемых или принятых этим лицом подарков, обещаний или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. Эти общепризнанные положения получили развитие еще в одном документе ООН – в Международном кодексе поведения государственных должностных лиц. В нем расширяются признаки государственной должности как должности, облеченной доверием государства, предполагающей обязанность действовать в его интересах, что выражается в абсолютной преданности государственных должностных лиц интересам своей страны и приверженности демократическим институтам власти. Как подчеркнуто в указанном документе, государственные должностные лица обязаны компетентно, добросовестно и эффективно выполнять свои функции в соответствии с законами и обеспечивать умелое распоряжение государственными ресурсами, за которые они несут ответственность. С учетом этого государственные должностные лица не могут пользоваться недолжным образом государственными денежными средствами, собственностью, услугами служебных обязанностей для осуществления деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций. Такие лица не могут использовать свое официальное положение для извлечения личных или финансовых выгод для своих семей. Государственные должностные лица не должны участвовать в каких-либо сделках и преследовать какие-либо интересы финансового или коммерческого характера, несовместимые с их должностью, функциями, обязанностями. Документ ООН рекомендует также государствам определить в своем законодательстве положения о том, что государственные должностные лица не должны добиваться и получать прямо или косвенно любые подарки или другие знаки внимания, которые могут повлиять на выполнение ими своих функций, осуществление своих обязанностей или принятие решений.

Для понимания содержания международных договоров, направленных на борьбу с коррупцией, весьма полезным является подготовленный Комитетом ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности в рамках Глобальной Программы против коррупции документ под названием «Антикоррупционный набор инструментов» (2001 г.). В нем дается перечень элементов коррупционной деятельности и раскрывается их содержание. К элементам такой деятельности отнесены взяточничество, растрата, мошенничество, вымогательство, злоупотребление правом на рассмотрение, использование конфликта интересов, незаконные операции с ценными бумагами, получение незаконного пособия, льготы и незаконные вознаграждения, фаворитизм, кумовство, незаконные пожертвования и вклады. Примером содержания коррупционной деятельности могут, например, служить содержание таких ее видов, как вымогательство, злоупотребление правом на рассмотрение, фаворитизм, кумовство. Вымогательство рассматривается как принуждение гражданина заплатить деньги или предоставить другие ценности в обмен на определенное действие должностного лица или его бездействие. Под злоупотреблением правом на рассмотрение понимается использование служебных полномочий для предоставления неоправданных льгот или преференций какой-либо группе или индивидууму ради личной выгоды. Фаворитизм рассматривается как назначение услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым в связи с принадлежностью к определенному роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам. Кумовство в «Антикоррупционном наборе инструментов» рассматривается как форма фаворитизма, когда должностное лицо предпочитает выдвигать своих родственников или близких друзей на государственные должности. Возвращаясь к анализу Глобальной Программы против коррупции, следует отметить, что она интересна также тем, что в ней сделаны попытки классифицировать направления формирования антикоррупционных институтов (например, выработка кодекса поведения должностных лиц, создание координационного совета по борьбе с коррупцией, реформа государственной службы, процессы открытого формирования бюджета); определение средств исследования прозрачности доходов и активов государственных служащих (например, обнародование этими лицами имущественного состояния и задолженностей, административные и процедурные упрощения решения вопросов); разработка способов повышения осведомленности общественности (доступ к информации, журналистские расследования, проведение изучения общественного мнения в отношении тенденций в борьбе с коррупцией); применение принудительных мер борьбы с коррупцией (финансовые расследования, мониторинг активов, предотвращение и контроль над отмыванием доходов, полученных коррупционным путем и т. д.).

Оказывают влияние на международное право документы органов Совета Европы, направленные на противодействие коррупции. Так, Комитетом министров Совета Европы на основе резолюции (97) 24, принятой 6 ноября 1997 г., был согласован документ «О двадцати принципах борьбы с коррупцией». В нем в качестве начал были поставлены, по сути, задачи взаимодействия государств – членов Совета Европы в борьбе с коррупцией. Среди них положения о том, что необходимо гарантировать посредством правовых актов признание национальной и международной преступности в качестве криминальной; проводить эффективные меры для предотвращения коррупции, обеспечивать соответствующие меры для конфискации и лишения доходов в результате случаев коррупции; гарантировать право средств массовой информации свободно получать и передавать информацию по вопросам коррупции и т. д. В резолюции содержится обращение к национальным властям поддержать эти принципы и применять их во внутреннем законодательстве государств и их практике. Указанные принципы заметно уступают положениям документов ООН в сфере противодействия коррупции как по степени конкретизации направлений этого противодействия, так и по их содержанию. Однако среди рекомендаций Комитета министров Совета Европы можно выделить документ, более проработанный с точки зрения содержания по сравнению с резолюцией о двадцати принципах борьбы с коррупцией. Это – рекомендация № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих, принятая на 106 сессии Комитета министров Совета Европы 11 мая 2000 г.

Теоретической базой этого документа явилось представление о том, что четкое функционирование в демократическом обществе государственных органов должно быть обеспечено в лице государственных служащих. Они являются основным звеном государственной администрации и вследствие этого имеют особые обязанности и права. С учетом стоящих перед государственными служащими задач и для их адекватного выполнения служащие должны иметь как необходимую квалификацию и правовую среду, так и соответствующее материальное вознаграждение. При этом государственный служащий обязан исполнять свои обязанности, соблюдая закон, соответствующие закону инструкции и связанные с его служебными обязанностями этические нормы. Так, он не должен допускать, чтоб его частные интересы сталкивались с его публичными служебными обязанностями. Государственный служащий не может извлекать из своего официального положения не причитающуюся ему личную выгоду. Его поведение должно быть подчинено целям сохранения и укрепления веры граждан в честность, беспристрастность и эффективность государственных органов. Государственный служащий, реализующий указанные цели, исходит из понимания того, что коррупция представляет собой серьезную угрозу для правового государства, прав человека, справедливости, социальных институтов. Она тормозит экономическое развитие, разрушает стабильность демократических основ государства и нравственных устоев общества.

Указанные идеи нашли закрепление в Модельном кодексе поведения для государственных служащих – Приложении к уже названной Рекомендации № R (2000)10 Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. Модельный кодекс содержит рекомендации, затрагивающие главные направления деятельности государственного служащего, в том числе вопросы, касающиеся столкновения интересов в ситуации, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, влияющую на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей.

Указанный Модельный кодекс содержит ряд других правил поведения, связанных с интересами вне государственной службы и несовместимых с ней, с обязанностью выполнять любые предусмотренные законом требования по декларированию своего членства или принадлежности к организациям, которые могут повредить его должности; с защитой частной жизни; с принятием подарков и т. д. Публичное и частное поведение государственного служащего не должно делать его уязвимым в отношении других лиц. В целом содержание Модельного кодекса может оказаться полезным для разработки соответствующих документов в Российской Федерации. Примечательно, что в рамках Совета Европы выработаны антикоррупционные рекомендации специализированного характера, т. е. касающиеся отдельных ситуаций, а также отдельных сфер деятельности. Примером регулирования борьбы с коррупцией в отдельных сферах общественной жизни может служить рекомендация № Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных компаний от 8 апреля 2003 г. Рекомендация исходит из того, что государства должны гарантировать, чтобы материальное обеспечение политических партий со стороны государства или граждан не приводило к подрыву независимости этих партий. В частности, дарение – сознательное предоставление политической партии преимуществ экономического или иного характера, должно осуществляться посредством правил, устанавливаемых государством. Эти правила должны обеспечивать прозрачность сделок по дарению, при недопущении случаев тайного дарения. Кроме того, государство должно контролировать, чтобы сделки по дарению, в пользу политических партий, осуществляемому в том числе физическими лицами, особенно если сумма сделки превышает установленный предел для сделок такого рода, совершались публично. Государствам рекомендовано установить нормы, касающиеся пределов стоимости подарков политическим партиям. Что касается подарков от юридических лиц, то помимо общих принципов дарения, государство должно обеспечить, чтобы подарки от таких лиц регистрировались в бухгалтерских книгах и в бюджете юридических лиц. Меры ограничения, запрещения или иного строгого регулирования дарения со стороны юридических лиц должны устанавливаться государством в отношении тех из них, которые представляют товары или услуги государственным учреждениям. Если же юридические лица находятся в сфере контрольных функций Правительства или иных государственных органов, то сделки по дарению эти лица осуществлять не могут в силу их запрета государством. Более того, государствам рекомендуется требовать от политических партий сохранения отчетности о всех прямых и косвенных расходах на избирательные компании в отношении каждой политической партии, каждого списка кандидатов, каждого кандидата. Должен быть установлен независимый надзор за финансированием партий и избирательных кампаний.

Примером акта, касающегося отдельных сфер деятельности в области противодействия коррупции, могут также служить Всеобщие директивы по противодействию отмывания доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергские принципы), от 30 ноября 2000 г. В этом документе идеологической основой частного банковского сектора служит положение о том, что политика банка должна быть нацелена на предотвращение использования транснациональных операций для преступных целей. В связи с этим банк должен ответственно подойти к проверке личности своих клиентов и работать с ними только в том случае, если проверка проведена полностью. Банк также должен установить цель и причины открытия счета, предполагаемые операции по счету, характер деятельности, являющейся источником дохода, произвести оценку капитала, выяснить источники происхождения и способы перевода денег, использованных для открытия счета.

Особой проверке должны подвергаться клиенты, получающие средства из стран с так называемым повышенным риском, если из достоверных источников становится известно, что клиент получает средства из стран, которые не соблюдают общепризнанных правил в борьбе с отмываем капиталов, или из стран с высоким уровнем преступности и коррупции. Полезным для формирования подходов в сфере противодействия коррупции является проверка лиц, занимающих должности, предполагающие общественное доверие (различного рода общественные деятели и члены их семей и т. п.). Анализируемый документ также содержит рекомендации относительно организации противодействия отмыванию денег в банке, вплоть до создания и соответствующим образом укомплектованного независимого подразделения, которое будет отвечать за предотвращение отмывания денег.

Наконец, следует выделить еще один документ, разработанный Советом Европейского союза при тесном сотрудничестве с российскими полномочными структурами и принятый 29 марта 2000 г. в плане развития партнерства ЕС/Россия. Совместный орган – Совет сотрудничества Россия – Европейский союз утвердил предложенный План совместных действий по борьбе с организованной преступностью. Общие принципы этого плана уделяют особое внимание сотрудничеству в правоохранительной и судебной сферах, что позволяет осуществлять борьбу с организованной преступностью в широких масштабах, охватывающих как коррупцию, так и связанные с нею другие виды преступлений – отмывание денег, распространение наркотиков, торговля оружием и т. д.

§ 3. Международно-правовые механизмы и средства противодействия коррупции

Противодействие коррупции на международном уровне осуществляется при помощи нормативного закрепления определенных направлений и средств, нередко именуемых мерами и механизмами.

Механизм (меры) правового регулирования является одним из проявлений правовых состояний того или иного явления. Они представляют собой совокупность различных по своей природе и функциям юридических средств, организованных наиболее последовательным образом, что позволяет судить о них как о комплексе правовых элементов, составляющих на основе общей цели единую систему.[95] Механизм правового регулирования призван способствовать упорядочиванию общественных отношений. Он охватывает такие звенья правовых средств, которые выступают в качестве основных каналов, направленных на организационно-исполнительное решение поставленной задачи. Это означает, что обеспечение выполнения правовой нормы должно быть связано с функционированием определенного государственного органа, наделенного полномочием принять акт (например, в форме решения суда), содействующий реализации данной нормы. Реализация нормы отражает дозволения, запреты и обязывания как наиболее важные элементы механизма правового регулирования.[96]

Общетеоретические подходы к характеристике механизма внутригосударственного правового регулирования в определенной мере применимы и к оценке механизма международно-правового регулирования. Несмотря на различия природы норм международного права и внутригосударственного права (первые основаны на согласовании воли и интересов государств, а вторые на властном одностороннем волеизъявлении), общим для норм данных систем права является их обеспечение и реализация посредством дозволений, запретов и обязываний – глубинных проявлений механизма правового регулирования. Таким путем упорядочиваются не только внутригосударственные правовые отношения, но и международно-правовые. Вместе с тем в силу специфики международных и внутригосударственных отношений и различий указанных правовых систем дозволения, запреты и обязывания в международном праве и внутригосударственном праве, исполняют объективированные в нормах права, его отраслях, институтах и т. д., имеют различный характер. Если решение властного внутригосударственного органа не может обязывать субъектов международного права в лице определенных государств, международных межгосударственных организаций, то соответствующие обязательства, вытекающие из международного договора, должны быть органами государства выполнены. Данное обстоятельство связано, таким образом, с реализацией договора в форме его соблюдения, исполнения и использования. Эти формы реализации международных обязательств отражают дозволения, запреты и обязывания, зафиксированные в международном договоре. Что касается «полной картины», характеризующей элементы механизма правового регулирования, то ее составляют: норма права; в ряде случаев организационно-исполнительный правоприменительный акт; правоотношение; определенные акты реализации прав и обязанностей.[97]

С учетом того, что императивное правило pacta sunt servanda требует выполнения государством каждого заключенного им действующего и действительного (т. е. соответствующего основным принципам международного права) международного договора, его международно-правовое обеспечение тесно связано с внутригосударственным обеспечением. Международно-правовые механизмы реализации договора получают мощную «подпорку» в виде соответствующих внутригосударственных мер. Такая взаимосвязь нередко определяется самим международным договором. Это, в частности, относится и к международным договорам о противодействии коррупции. Так, согласно Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. в ст. 65, посвященной осуществлению Конвенции, указано, что каждое государство-участник принимает в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства необходимые меры, включая законодательные и административные, для обеспечения выполнения своих обязательств, вытекающих из Конвенции. Более того, Конвенция не препятствует тому, что каждое государство-участник может принимать более строгие или суровые меры, чем меры, предусмотренные Конвенцией, для предупреждения коррупции и борьбы с ней. Однако, предусматривая меры по предупреждению коррупции, Конвенция исходит из того, что государства-участники исполняют свои обязательства с учетом требований международно-правовых принципов: суверенного равенства, территориальной целостности государств, невмешательства во внутренние дела других государств (ст. 4). С учетом этого каждое государство-участник в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы должно периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Эту же цель преследует обязанность взаимодействия государств-членов, обеспечивающего их участие в соответствующих международных программах и проектах.

Статьи 5–7 Конвенции обязывают государства-участников учреждать органы, осуществляющие предупреждение коррупции, которые должны проводить надзор и координацию действий соответствующих органов государства с целью установления эффективной практики в сфере противодействия коррупции. Предусматриваются и другие механизмы противодействия коррупции, в том числе создание, поддержка, укрепление таких систем приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих и, в надлежащих случаях, других неизбираемых публичных должностных лиц, которые основываются на принципах эффективности и прозрачности и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности. Должны быть установлены критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные должности и выплата надлежащего вознаграждения, установление справедливых окладов. Государство должно обеспечить надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации в надлежащих случаях таких кадров.

В механизмах Конвенции ООН против коррупции также отражены стандарты, имеющиеся в ряде рекомендательных резолюций органов ООН и других международных организаций. Например, это касается Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, входящего в приложение к Резолюции 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., к которому содержится отсылка в п. 3 ст. 8 Конвенции. С учетом международных стандартов Конвенция закрепила положение, заставляющее государство-участника обеспечить меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, в частности, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. Государство согласно Конвенции имеет возможность принятия дисциплинарных или других мер в отношении публичных должностных лиц, нарушающих кодексы или стандарты, установленные в соответствии с Конвенцией.

Составными элементами механизмов противодействия коррупции, предусмотренными Конвенцией, являются также такие меры, как контроль за публичными закупками и управление публичными финансами, публичная отчетность, меры в отношении судебных органов и органов прокуратуры с точки зрения укрепления их честности и неподкупности, усиление стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе; установление в нем эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер; меры по предупреждению отмывания денежных средств; меры ответственности в случае подкупа национальных и иностранных публичных должностных лиц и т. п.

Важным содержательным элементом Конвенции ООН против коррупции является положение о том, что предупреждение и искоренение коррупции является обязанностью всех государств. Кроме того, государства приходят к согласию о необходимости принятия мер, направленных на действенное предупреждение коррупции, а не только на борьбу с ней как свершившимся фактом. В связи с этим делается акцент на поощрение, облегчение, поддержку международного сотрудничества, технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе посредством мер по возвращению активов, предупреждению отмывания денежных средств.

Как это вытекает из анализа международно-правовых мер противодействия коррупции, последние имеют определенную специфику в зависимости от предмета регулирования вопросов этого противодействия. Группа таких вопросов проявилась в Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций от 21 ноября 1997 г. Взяточничество получило широкое распространение при осуществлении международных деловых операций, например в сфере торговли и инвестиций, что наносит существенный вред экономическому развитию. Важным является определение в Конвенции понятия «должностное лицо иностранного государства». Это – любое лицо, занимающее назначаемую или выборную должность в органе законодательной, исполнительной или судебной власти иностранного государства, а также любое лицо, отправляющее государственные функции для иностранного государства. Кроме того, это понятие касается любых должностных лиц и представителей государственных международных организаций. Относительно понятия «иностранное государство» в Конвенции внимание сосредотачивается на его внутреннем устройстве – это все уровни и структуры системы государственного управления, от центральных до местных органов государственной власти. Главная идея Конвенции – эффективное, соразмерное и в то же время суровое уголовное наказание за подкуп должностного лица иностранного государства. Уголовная ответственность должна предусматриваться как для физических лиц, так и юридических. В случае, если правовая система государства – участника Конвенции не регулирует вопрос о соответствующей уголовной ответственности юридических лиц, то государство обязано принять меры к тому, чтобы в отношении юридических лиц могли применяться иные эффективные, соразмерные и суровые санкции неуголовного характера, в том числе финансовые санкции за подкуп должностных лиц иностранных государств. Следовательно, не исключается применение в отношении лиц, участвующих в подкупе должностного лица иностранного государства, гражданско-правовых или административных санкций. Конвенция также регулирует вопросы борьбы с отмыванием «грязных денег», взаимной правовой помощи, выдачи преступников. Для Российской Федерации, не являющейся государством – участником данной Конвенции, желательно присоединение к ней с учетом, в частности, пересмотренных рекомендаций Совета по мерам борьбы со взяточничеством в международных деловых операциях от 23 мая 1997 г. и Приложения к ним.

Интересны определения коррупции и меры, принимаемые в отношении нее на национальном уровне, установленные Конвенцией о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. Привлекает внимание широкий круг участников Конвенции: государства – члены Совета Европы, другие государства и Европейское сообщество (в настоящее время – Европейский союз), подписавшие данную Конвенцию. В Конвенции обращено внимание на значительные финансовые последствия, наносимые коррупцией государствам, компаниям, частным лицам и международным институтам в целом. Одна из целей Конвенции – сосредоточить внимание государств на возможностях гражданского права в борьбе с коррупцией, что, в частности, позволяет лицам, понесшим ущерб, получить справедливую компенсацию. Для целей Конвенции сформулировано определение коррупции, охватывающее следующие компоненты: 1) просьба, предложение, дача или принятие, прямо или косвенно взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового; 2) искажение таким путем нормального выполнения любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки.

Несомненно, важным фактором, способствующим утверждению общей уголовной политики, направленной на защиту общества от коррупции, является действие Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) от 27 января 1999 г. Для правильного понимания требований Конвенции государства-участники дали согласованное определение таких понятий, как «должностное лицо», «публичный служащий», «мэр», «министр», «судья». Например, термин «судья» по смыслу Конвенции охватывает не только лиц, занимающих судебные должности, но и прокуроров. В Конвенции подчеркивается, что указанные понятия, существующие в национальном законодательстве государства, в котором лицо отправляет свою должность, должны применяться в соответствии с этим законодательством. На его содержание влияют, в частности, определения активного и пассивного подкупа национальных должностных лиц. Такие лица согласно Конвенции должны выполнять публичные функции. Вместе с тем Конвенция регулирует противодействие коррупции в форме активного подкупа и пассивного подкупа и в частном секторе. Кроме того, она предусматривает борьбу с отмыванием доходов от преступлений, связанных с коррупцией. Значение Конвенции проявляется также в том, что она регулирует борьбу с коррупцией на международном уровне: в отношении подкупа иностранных публичных должностных лиц, должностных лиц международных организаций, судей и должностных лиц международных судов и других категорий международных должностных лиц. В ней, наряду с эффективными и соразмерными санкциями и мерами, которые должны быть, также предусмотрены сдерживающие санкции и меры, включая случаи правонарушений, совершенных физическими лицами, влекущие наказание в виде лишения свободы, которые могут повлечь за собой выдачу. Конвенция требует от государств-участников на основе международных договоренностей вырабатывать нормы, влекущие обязанность установления единообразного или принятого на взаимной основе законодательства, а также учета своего национального законодательства при проведении расследований, касающихся уголовных правонарушений, признанных в качестве таковых данной Конвенцией.

Каждая сторона обязана предусмотреть в своем национальном законодательстве нормы, согласно которым лица, нанесшие ущерб в результате коррупции, имеют право подать иск в целях получения полного возмещения ущерба. Такое возмещение может касаться причиненного реального ущерба, упущенной выгоды или компенсации морального вреда. Конвенция также интересна тем, что не допускает каких-либо оговорок в отношении ее положений. Группа Государств против коррупции (ГРЕКО) контролирует выполнение сторонами этой Конвенции. Россия в данной Конвенции не участвует. С вопросами о противодействии коррупции связаны вопросы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности. Соответствующая Конвенция была принята под эгидой Совета Европы 8 ноября 1990 г. Однако термин «коррупция» в данном договоре отсутствует. В центре правового регулирования Конвенции – вопрос о конфискационных мерах. Каждая сторона должна принять и другие законодательные меры, предусматривающие возможность конфисковать орудия и доходы или имущество, стоимость которого соответствует этим доходам. Стороны обязались в максимально возможной степени сотрудничать друг с другом в проведении расследований и судопроизводства в целях конфискации орудий и доходов.

Анализ мер международного характера в сфере противодействия коррупции позволяет сделать ряд выводов. Государства посредством практики заключения антикоррупционных конвенций и разработок рекомендательных положений в рамках международных организаций сумели определить идеологию концепций противодействия коррупции, исходящую из общего понимания того, что в современный период коррупция приобрела многоплановый характер и ее проявления противоречат интересам каждого государства независимо от уровня его развития. Коррупция противоречит основным принципам международного права и тормозит формирование современного международного правопорядка. Она обостряет общечеловеческие проблемы, так как вышла из национальных границ и подрывает основы международного сотрудничества государств. Недостатком многосторонних конвенций государств, касающихся противодействия коррупции, является то обстоятельство, что они, как правило, регулируют вопросы борьбы лишь с отдельными проявлениями коррупции, а не с коррупцией как явлением в целом. В этом плане принятие Конвенции ООН против коррупции соответствует устремлениям международного сообщества государств в целом как положительный пример универсального подхода к выработке антикоррупционных мер. Отрицательным моментом продолжает оставаться затягивание некоторыми государствами на длительный период ратификации заключенных ими конвенций в сфере противодействия коррупции. Это, в свою очередь, тормозит принятие государствами необходимых законодательных антикоррупционных актов. Нормативное регулирование, связанное с принятием антикоррупционных мер внутри государства, должно осуществляться не по отдельным направлениям борьбы с коррупцией, а с учетом противодействия другим явлениям, нередко тесно связанным с коррупцией: организованной преступностью, терроризмом, иными тяжкими и особо тяжкими преступлениями. Такой универсальный подход должен опираться на сформулированные в международном праве антикоррупционные стандарты и современные формы, методы и средства борьбы с коррупцией, центральной задачей которой является лишение преступников доходов от преступной деятельности. При дальнейшей конвенционной разработке понятия коррупции следует уделить внимание характеристике коррупционных элементов, совокупность которых позволила бы сделать вывод о сформировавшейся существенной угрозе функционированию международного правопорядка и сформулировать на этой основе причины привлечения к международной уголовной ответственности лиц, чья коррупционная деятельность создала такую угрозу.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы источники международного права в сфере противодействия коррупции?

2. Какова роль международных договоров в сфере борьбы с коррупцией?

3. Каким образом международные рекомендательные акты в сфере борьбы с коррупцией могут способствовать эффективным результатам в данной сфере?

4. Какие средства борьбы с коррупцией предусмотрены Конвенцией ООН против коррупции?

5. Определите типичные средства, сформировавшиеся в международном праве в сфере противодействия коррупции.

6. Приведите примеры международных актов, касающихся отдельных направлений противодействия коррупции.

7. Каковы особенности принципов, предъявляемых международными актами к государственным должностным лицам в целях недопущения коррупции?

8. Каково влияние международно-правовых норм на внутригосударственные нормы в сфере борьбы с коррупцией?

Список литературы

1. Гаврилов В. В. Понятие и взаимодействие международной и национальных правовых систем. Владивосток, 2005.

2. Десятый Конгресс Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями: сб. документов / сост. А. Г. Волеводз. М., 2001.

3. Каламкарян Р. А. Философия международного права. М., 2006.

4. Комиссаров В. С. Международный и национальный аспекты регламентации противодействия организованной преступности // Легализация преступных доходов и коррупция в органах государственной власти: теория, практика, техника противодействия: сб. статей / под ред. В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2010.

5. Марочкин С. Ю. Действие и реализация норм международного права в правовой системе Российской Федерации. М., 2011.

6. Международное право и борьба с преступностью: сб. документов / сост. А. В. Змеевский, Ю. М. Колосов, Н. В. Прокофьев. М., 2004.

7. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: сб. документов / сост. В. С. Овчинский. М., 2010.

8. Международное право: учебник для вузов / отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. 5-е изд. М., 2009.

9. Международное право и национальное законодательство. Коллектив авторов. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2009.

10. Общая теория государства права: учебник для вузов. Академический курс / отв. ред. М. Н. Марченко. Т. 2. М., 1998.

11. Проблемы борьбы с коррупцией: уголовно-правовые, криминологические и криминалистические аспекты: монография. Коллектив авторов / под ред. Ж. Д. Бусурманова. Институт законодательства Республики Казахстан. Астана, 2011.

12. Сафаров Низами. Экстрадиция в международном уголовном праве: проблемы теории и практики. М., 2005.

Глава III. Административно-правовые средства противодействия коррупции

§ 1. Административно-правовые средства противодействия коррупции в системе государственной службы

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 2) регламентировано, что система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную и правоохранительную службу.

Государственная гражданская служба подразделяется, в свою очередь, на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. Путем внесения изменений в Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» могут быть установлены и другие виды федеральной государственной службы.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 40 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. Аналогичная по содержанию норма содержится в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202–1. Правовая основа и порядок прохождения гражданами Российской Федерации правоохранительной службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ определены в Положении о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. № 613.

В статье 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» служба в таможенных органах определена как особый вид государственной службы. Согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» судебный пристав является должностным лицом, состоящим на государственной службе. В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202–1, распространено на сотрудников органов внутренних дел, переходящих на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, а также на лиц, вновь поступающих на службу в указанные учреждения и органы, впредь до принятия федерального закона о службе в уголовно-исполнительной системе. Отмеченное Положение регулирует порядок и условия прохождения государственной службы.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» федеральный государственный служащий – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.

Как следует из ч. 4 ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», правовое положение (статус) государственного служащего независимо от того, является ли он федеральным государственным гражданским служащим или государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации, устанавливается федеральным законом о соответствующем виде государственной службы.

Вместе с тем данное обстоятельство не запрещает субъектам Российской Федерации устанавливать своими законами дополнительные к установленным федеральным законом особенности правового статуса государственного гражданского служащего. Например, законами города Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы», Республики Татарстан от 16 января 2003 г. № 3-ЗРТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан», Краснодарского края от 31 мая 2005 г. № 870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края» и др.

Статус военнослужащих установлен Федеральными законами от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». Статус государственных служащих иных видов государственной службы устанавливается федеральными законами, законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Названные нормативные правовые акты устанавливают общие и специальные запреты, ограничения, обязанности и дозволения к служебному поведению государственных служащих и муниципальных служащих. Вместе с тем правовое положение (статус) государственных служащих и муниципальных служащих определяется в представленных законодательных и других нормативных правовых актах неоднозначно. Законодатель использует для установления запретов, ограничений, обязанностей и дозволений юридические конструкции разного уровня обобщения, что обусловливает не только формальные, но и содержательные различия статусов государственных служащих.

В то же время генетическое единство природы федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, общее их назначение – обеспечение исполнения соответствующих полномочий – обусловливает важнейший с точки зрения юридической значимости и основополагающий с точки зрения практического устройства государственной власти системообразующий принцип государственной гражданской службы Российской Федерации, закрепленный в ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Единство и взаимосвязь государственной службы Российской Федерации и муниципальной службы обеспечиваются прежде всего общими условиями и едиными принципами организации и функционирования системы государственной службы Российской Федерации, закрепленными федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации»:

– законность;

– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты;

– равный доступ граждан к государственной службе и к муниципальной службе;

– единство основных требований к государственной службе и к муниципальной службе;

– взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

– открытость государственной службы и муниципальной службы и ее доступность общественному контролю;

– объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

– профессионализм и компетентность государственных служащих;

– защита государственных служащих и муниципальных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц;

– ответственность государственных служащих и муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Основные принципы противодействия коррупции в сфере государственной службы установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В значительной части эти принципы соответствуют общим принципам организации государственной и муниципальной службы. Вместе с тем принцип ответственности государственных и муниципальных служащих претерпел изменения и формулируется как «неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений». Кроме того, установлены специальные «антикоррупционные» принципы:

– комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

– приоритетного применения мер по предупреждению коррупции;

– сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Общие запреты, ограничения, обязанности, дозволения и требования к служебному поведению государственных служащих, в свою очередь, подразделяются на устанавливаемые федеральным законом для всех видов государственной службы в равной мере и на устанавливаемые федеральными законами и другими нормативными правовыми актами для отдельных видов государственной службы.

Анализ нормативно установленных запретов, ограничений, обязанностей и дозволений позволяет сделать вывод о том, что:

– запреты являются нормативными предписаниями, адресованными правовыми нормами государственному служащему, требующими воздержания от совершения предусмотренных диспозицией нормы права действий, реализуемыми в форме соблюдения;

– ограничения являются нормативными предписаниями, определяющими условия, препятствующие поступлению гражданина на государственную службу либо продолжению нахождения на государственной службе. Ограничения адресуются представителю нанимателя и уполномоченным им должностным лицам;

– обязанности являются нормативными предписаниями, адресованными правовыми нормами государственному служащему, реализуемыми им в форме исполнения при возникновении установленных гипотезами правовых норм юридических фактов (действий или событий);

– дозволения являются правами государственного служащего, предусмотренными правовыми нормами и реализуемыми государственным служащим в форме использования, т. е. по своему усмотрению.

Запреты, ограничения, обязанности, дозволения и требования к служебному поведению государственного служащего образуют в совокупности общий административно-правовой статус государственного служащего. При этом отсутствуют единые стандарты к их установлению и классификации. Одни и те же нормативные положения в разных законодательных и иных нормативных правовых актах могут представляться как запреты, ограничения, обязанности, дозволения либо как требования к служебному поведению.

Понятие антикоррупционных стандартов впервые было использовано в Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятом Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ от 15 ноября 2003 г.

В нем под антикоррупционными стандартами понимаются единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы.[98]

Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятый на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 22–15 от 15 ноября 2003 г.), предусматривает (ст. 19) антикоррупционные стандарты в сферах государственной власти, государственной и муниципальной служб. Отмеченные антикоррупционные стандарты представляют собой единую систему гарантий, ограничений и запретов.

Требования к антикоррупционному поведению государственных служащих содержатся также в Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации (далее – Типовой кодекс), подготовленном Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации во исполнение рекомендации Группы государств против коррупции (ГРЕКО). Отмеченные требования раскрываются преимущественно через запреты и должностные обязанности. В дальнейшем проект Типового кодекса прошел доработку и был одобрен решением Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции 23 декабря 2010 г.

В отношении государственных гражданских служащих запреты, ограничения, обязанности и дозволения установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (гл. 3). Правовой статус муниципальных служащих закреплен в гл. 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Дополнительные обязанности и ограничения установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Введение антикоррупционных стандартов для государственных гражданских служащих и муниципальных служащих предусматривает:

– систематизацию соответствующих положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

– выработку структуры (составных элементов) стандартов;

– установление механизма утверждения разработанных проектов стандартов.

Проведенный анализ позволяет выделить следующие структурные элементы антикоррупционных стандартов:

1. Предмет и сфера действия антикоррупционных стандартов.

2. Правовая основа.

3. Единая система запретов, ограничений, обязанностей и дозволений на государственной службе и муниципальной службе.

4. Организационные требования по соблюдению антикоррупционных стандартов.

Вместе с тем, несмотря на устанавливаемые унифицированные правила служебного поведения, реформирование системы государственной службы в России сталкивается со значительными трудностями, которые вызваны укоренившимися и застойными проблемами этого института: высокий уровень коррупции в системе государственной службы; малоэффективная деятельность государственных служащих; низкий уровень профессионализма и компетенции государственных служащих; отсутствие доверия населения к государственным служащим; нежелание государственных служащих повышать профессиональный уровень и овладевать новыми технологиями управления и т. д.

Весьма серьезной проблемой продолжает оставаться нежелание государственных служащих выполнять требования к служебному поведению, а также избегать конфликта интересов при прохождении государственной службы.

Совершенно очевидно, что мерами только уголовной ответственности изменить ситуацию в этом вопросе вряд ли представляется возможным. Следовательно, необходимо использовать другие правовые механизмы совершенствования деятельности государственных служащих.

К таким правовым механизмам, на наш взгляд, относится эффективная работа комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов.

Правовую основу деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих составляет Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральный закон содержит общие положения и нормы, касающиеся правового статуса данных комиссий. В частности, ст. 19 Закона посвящена конфликту интересов, возникающих на гражданской службе. В ней находят свое отражение основные понятия: «конфликт интересов», «личная заинтересованность гражданского служащего» и основные правовые категории, в частности, регламентируется порядок создания и основные функции комиссий по соблюдению требований, предъявляемых к служебному поведению гражданских служащих.

Кроме того, порядок образования и деятельность комиссий устанавливаются Федеральным законом «О противодействии коррупции» и федеральным законодательством о государственной тайне и защите информации, в частности Федеральным законом от 27 июля 2006 г. «О персональных данных» и Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г. «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведении его личного дела».

Наиболее важным и детальным правовым актом, регулирующим деятельность комиссий по соблюдению требования к служебному поведению гражданских служащих и развивающим положения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», является Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов».

Данный Указ утверждает Положение о комиссиях, где раскрываются основные задачи и функции комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих. Если анализировать задачи комиссий, то основными можно назвать:

– содействие государственным органам в обеспечении соблюдения государственными гражданскими служащими РФ требований к служебному поведению;

– содействие государственным органам в урегулировании конфликта интересов, способного привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Таким образом, поставленные перед данными комиссиями задачи обусловливают два основных направления их деятельности: с одной стороны, содействовать тому, чтобы гражданские служащие выполняли требования, предъявляемые к их служебному поведению, слаженно и эффективно, контролировать этот процесс, с другой стороны, осуществлять деятельность по урегулированию конфликта интересов, который неизбежно возникает на гражданской службе. Именно эти два направления указываются в качестве основных и приоритетных. Но нельзя не учитывать и другие сферы деятельности комиссий, которые непосредственно граничат или вытекают из основных направлений. Комиссии играют роль стабилизатора служебных отношений и гаранта их гармоничного и эффективного развития. Именно поэтому законодатель детально регламентирует порядок их создания в силу особого юридического статуса.

Комиссии по урегулированию конфликтов интересов образуются путем принятия специальных правовых актов государственных органов и функционируют на постоянной основе.

В состав комиссий входят:

– представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие;

– представитель соответствующего органа по управлению государственной службой;

– представители научных и образовательных учреждений в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой.

Наличие различных независимых представителей в составе комиссии свидетельствует о том, что законодатель стремится сделать работу данного органа более прозрачной и компетентной, тем самым увеличить эффективность его работы.

На наш взгляд, при формировании состава комиссий по урегулированию конфликтов интересов необходимо соблюдать все условия для исключения возможности возникновения конфликтов интересов уже внутри самой комиссии с тем, чтобы гипотетически такая ситуация не могла повлиять на принимаемые комиссиями решения. Это требование касается и приглашаемых экспертов.

Однако на практике возникает множество вопросов о независимости указанных представителей, в частности, отсутствует механизм отбора и приглашения данных представителей, не предусмотрены гарантии их независимости и ответственность, а также система оплаты их труда.

При формировании составов комиссий по урегулированию конфликтов интересов необходимо исключить возможность возникновения таких конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые решения. Так как комиссия по урегулированию конфликта интересов образуется правовым актом государственного органа, то руководитель государственного органа, утверждающий данный акт, несет ответственность за деятельность комиссии в утвержденном составе и обязан принимать меры по предотвращению конфликта интересов. При возникновении угрозы появления конфликта интересов состав комиссии должен быть изменен таким образом, чтобы принятое решение было объективным и непредвзятым.

Вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированием конфликта интересов, в отношении гражданских служащих, замещающих должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федерального органа исполнительной власти (за исключением гражданских служащих, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ и Правительством РФ), рассматривает комиссия, образуемая в федеральном органе исполнительной власти. В отношении гражданских служащих, замещающих иные должности гражданской службы в территориальных органах федерального органа исполнительной власти, указанные вопросы рассматриваются в порядке, устанавливаемом руководителем федерального органа исполнительной власти в соответствии с Положением.

К примеру, Федеральной службой по финансовому мониторингу был издан приказ от 8 ноября 2010 г. № 301 «О Комиссии Федеральной службы по финансовому мониторингу по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов». Согласно данному приказу комиссия рассматривает вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированием конфликта интересов, в отношении государственных гражданских служащих, замещающих должности в центральном аппарате Федеральной службы по финансовому мониторингу (за исключением гражданских служащих, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ), а также в отношении руководителей и заместителей руководителей территориальных органов Федеральной службы по финансовому мониторингу.

Подобные приказы были изданы практически в большинстве федеральных органов государственной власти, в подтверждение и в качестве примера можно привести следующие нормативно-правовые акты:

– приказ Федеральной службы по труду и занятости Российской Федерации от 29 ноября 2010 г. № 282-к «О Комиссии Федеральной службы по труду и занятости по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов»;

– приказ Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций от 4 октября 2010 г. № 695 «О Комиссии Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов»;

– приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 31 августа 2010 г. № 184 «О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов Министерства транспорта Российской Федерации» и другие.

Система федеральной государственной гражданской службы стремится к тому, чтобы создать внутри каждого федерального органа отлаженный механизм преодоления «конфликта интересов» и механизм контроля за соблюдением требований, предъявляемых к служебному поведению гражданских служащих. Эта цель достигается путем создания комиссий, осуществляющих эти две взаимосвязанные функции.[99]

Но мало того, чтобы просто создать комиссии, формально закрепив их существование в нормативно-правовых актах. Необходимо выработать именно механизм их функционирования, механизм реального участия комиссии в делах по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе. Данные комиссии также должны на практике эффективно справляться с поставленными перед ними задачами, в частности контролем за соблюдением требований, предъявляемых к служебному поведению гражданских служащих.

Эти цели могут быть достигнуты только путем тщательной правовой подготовки и регулирования деятельности рассмотренных комиссий.

Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликтов интересов утверждается указом Президента РФ, что подтверждает его значимость и важность для организации деятельности гражданских служащих. Государственные органы исполнительной власти, как отмечалось ранее, имеют право принимать в развитие указа Президента РФ нормативные правовые акты, детально регламентирующие порядок деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликтов интересов.

Таким образом, в настоящее время федеральным органам государственной власти предстоит большая работа по разработке качественного правового регулирования деятельности комиссий. Результатом данной работы должно явиться создание целостной и динамичной системы органов, содействующих преодолению конфликта интересов. И только тогда можно будет говорить о создании стройной и прозрачной системы государственной службы в целом.

Кроме того, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные трудности с качеством государственного управления.

Не менее важным вопросом является поиск механизмов, применение которых позволит повысить эффективность госслужбы. Все возможные механизмы лежат в плоскости воздействия на служащих, и нужно признать, что по характеру такое воздействие достигается двумя известными полярными мерами: «кнута» и «пряника». Других вариантов, к сожалению, нет, и об этом свидетельствует отечественная классика юридической мысли о путях достижения качества государственного служения. Эти пути достаточно просты. Воздействие на служащих приводит к повышению эффективности их службы, что положительно отражается на деятельности государственных органов. В поддержку такого механизма говорит то обстоятельство, что между служащим и государственным органом ставится знак идентичности. Это тот знак, который олицетворяет в лице каждого служащего все ведомство.

В современный период описываемые инструменты управления качеством государственной службы регламентированы в Федеральном законе «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». В названном законе отмечаются как гарантии стимулирования служащих, так и запреты, связанные с прохождением государственной службы. Представляет интерес то обстоятельство, что эти же запреты в Федеральном законе «О противодействии коррупции» уже представлены как антикоррупционные меры.

Такой дуализм порождает вопрос: при соблюдении запретов, ограничений и обязанностей, связанных с прохождением службы, исчезают ли условия, способствующие коррупции? Конечно, нет, поскольку система запретов исключает лишь возможный конфликт интересов, при котором личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на объективное отправление должностных обязанностей. Становится очевидным, что система запретов и ограничений, связанных с прохождением государственной службы, не способна предотвратить случаи коррупции, которые не связаны с линией поведения служащих, направленной на инициирование коррупции.

В целом, на наш взгляд, антикоррупционные стандарты, призванные обеспечивать предупреждение коррупции или уменьшение воздействия ее проявлений на функционирование данной сферы, не могут быть предметом теоретического моделирования, оторванного от реальности. Моделирование нужно для построения системы антикоррупционных стандартов в виде запретов и ограничений. В свою очередь, система запретов и ограничений должна определяться по результатам мониторинга правоприменения, основанного на анализе исполнения требований законодательства, на изучении мнения практикующих юристов, судебной практики, научной доктрины.

По существу, такой подход применялся при определении содержания антикоррупционных стандартов в Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», который был принят Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ 15 ноября 2003 г. В настоящее время многие антикоррупционные стандарты, определенные в Модельном законе, устарели, потому что изменился приоритет проявлений коррупции относительно разных сфер.

Безусловно, приводимые в пример ограничения и запреты не могут быть исчерпывающими и для полноты их определения в качестве действующих антикоррупционных стандартов требуется использование многофункционального участия законодателей, правоприменителей и ученых-юристов.

Для целей специального предупреждения коррупции, на наш взгляд, представляется актуальным установление запрета на принятие нормативных правовых актов без учета результатов антикоррупционной экспертизы. Подобная связь имеет прямые цели, а именно – исключить в законодательстве коррупционные нормы, которые могут быть использованы государственными служащими и лицами, склоняющими их к коррупционному поведению.

§ 2. Противодействие коррупции при осуществлении государственного контроля (надзора)

Вопросы совершенствования контрольно-надзорных функций федеральных органов исполнительной власти и оптимизации предоставления ими государственных услуг активно обсуждаются как должностными лицами органов государственной власти, так и представителями научно-правового сообщества.

Важную роль в данной дискуссии играют инициативы Президента Российской Федерации. Так, о необходимости оптимизации различных составляющих государственного контроля было сказано Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008–2010 годах», Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., Национальных планах противодействия коррупции на 2010–2011 годы и на 2012–2013 годы, Указом Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» Правительству Российской Федерации было поручено разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, предусматривающих усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Следствием данного Указа Президента Российской Федерации стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ), вступившего в силу с 1 мая 2009 г.

В соответствии с положениями п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ одним из составляющих государственного контроля (надзора) является организация и проведение проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. При этом положениями ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ установлен закрытый и не подлежащий расширенному толкованию перечень оснований для внеплановой проверки:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

В силу положений п. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора) не вправе проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), от имени которых действуют эти должностные лица. Отметим, что одним из положений Указа Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», следствием которого стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, является: «исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности».

С практической точки зрения реализация федерального законодательства о противодействии коррупции и ответственности должностных лиц, осуществляющих административный контроль (надзор), имеет существенные проблемы. При наличии необходимой законодательной базы отсутствуют четкие правовые механизмы привлечения виновных лиц к юридической ответственности за нарушения закона при осуществлении административного надзора.

Так, в соответствии с Законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» к числу основных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей относится принцип ответственности органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Согласно ст. 19 данного Федерального закона орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответствующих функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, из содержания статьи следует, что ответственность наступает в следующих случаях:

– ненадлежащее исполнение функций по контролю и надзору;

– ненадлежащее исполнение служебных обязанностей;

– совершение противоправных действий (бездействия) при проведении проверки.

Рассмотрим более детально вопросы юридической ответственности государственных служащих за совершение коррупционных правонарушений.

§ 3. Ответственность за совершение административных правонарушений в сфере противодействия коррупции

Необходимым элементом в деле предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации является вопрос, касающийся ответственности государственных служащих, физических и юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений.

Меры юридической ответственности являются важным средством обеспечения законности и правопорядка в системе государственной службы. Институт юридической ответственности является одним из основных средств противодействия коррупции в системе государственной службы.

Ответственность эта делится на административную, уголовную, гражданскую и дисциплинарную. Первые три вида осуществляются в судебном порядке, последний – в административном.

Дисциплинарная ответственность – это именно тот вид юридической ответственности, меры которой чаще всего на практике применяются к государственным служащим. Данное положение было подмечено еще в 60-х годах XX в. специалистами в области государственной службы.[100]

С таким выводом необходимо согласиться и в настоящее время. Меры дисциплинарной ответственности применяются к государственному служащему чаще, нежели меры административной или уголовной ответственности.

Вопросы, касающиеся дисциплины и юридической ответственности государственных служащих, более чем актуальны для нашей страны. Как отмечает А. А. Гришковец, «одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в государственном аппарате, является дисциплинарная ответственность государственных служащих. К сожалению, приходится констатировать, что в настоящее время ее огромный стимулирующий потенциал пока явно недооценивается и, как следствие этого, в полную меру не используется».[101]

Проблема определения коррупционного правонарушения имеет весьма актуальное значение. В ст. 13, 13.1 и 14 Федерального закона «О противодействии коррупции» регламентирована ответственность физических лиц, должностных лиц и юридических лиц за коррупционные правонарушения.

Рассматриваемые статьи содержат отсылочные нормы к законодательству Российской Федерации об ответственности. Это означает, что за совершенное деяние виновное лицо подвергается уголовной или административной ответственности, а также гражданско-правовой и дисциплинарной. Круг таких лиц ничем не ограничен – это могут быть как государственные и муниципальные служащие, так и иные физические лица: граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства.

Вместе с тем необходимо обратить внимание на коллизию рассматриваемой нормы с законодательством о гражданской службе, которое допускает привлечение к ответственности за нарушение законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации «в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами» (ст. 68 Федерального закона «О государственной гражданской службе»). Иными словами, ответственность за непредставление сведений о доходах, за нарушение запретов, связанных с гражданской службой (ст. 16), может устанавливаться только федеральными законами. Этот тезис подтвердил Верховный Суд РФ в определении от 3 мая 2006 г. по делу № 53-Г06–5. В результате рассмотрения дела норма Закона Красноярского края «Об оплате труда лиц, замещающих государственные должности Красноярского края, и государственных гражданских служащих Красноярского края», предусматривавшая прекращение в течение одного года выплаты ежемесячного денежного поощрения гражданским служащим края в случае несообщения ими без уважительных причин о конфликте интересов, непредставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей.

Таким образом, у субъектов Федерации имеются весьма ограниченные возможности по установлению ответственности за коррупционные правонарушения.

Привлечение к административной ответственности происходит в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях. В отличие от Уголовного кодекса, правонарушения должностных лиц не объединены здесь в специальную главу.

Административной ответственности согласно ст. 2.4 КоАП подлежат должностные лица, в том числе государственные гражданские служащие, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителей власти, т. е. наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, а равно выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Необходимо обратить внимание на несовпадающие в уголовном и административном праве понятия должностных лиц.

Должностное лицо является специальным субъектом многих административных правонарушений, но лишь некоторые из них связаны с коррупцией. Например, самоуправство, не причинившее существенного вреда (ст. 19.1 КоАП РФ), нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст. 19.9), отказ в представлении гражданину информации (ст. 5.39). Зачастую нарушения могут быть звеньями коррупционной цепи, внешними проявлениями состоявшихся коррупционных сделок – подкуп избирателей (ст. 5.16), нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4), нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию (ст. 9.5) и другие.

Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ введен еще один состав административного правонарушения для физических лиц – ст. 19.29 КоАП РФ.

Порядок привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности предусмотрен законодательством о государственной (муниципальной) службе – ст. 57 «Дисциплинарные взыскания» и ст. 58 «Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания». За совершение дисциплинарного проступка, т. е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

замечание;

выговор;

предупреждение о неполном должностном соответствии;

освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

увольнение с гражданской службы.

Непосредственно в Федеральном законе «О государственной гражданской службе» установлены следующие основания для привлечения к дисциплинарной ответственности – исполнение гражданским служащим неправомерного поручения (что вполне может быть связано с коррупционным нарушением), неявка гражданского служащего на аттестацию без уважительных причин или отказ гражданского служащего от аттестации.

Новеллой законодательства о противодействии коррупции стало принятие Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ, установившего самостоятельное основание увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности в связи с утратой доверия (ст. 13.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»).

Так, лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае:

1) непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является;

2) непредставления лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

3) участия лица на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

4) осуществления лицом предпринимательской деятельности;

5) вхождения лица в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Кроме того, также подлежит увольнению (освобождению от должности) и лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, в связи с утратой доверия также в случае непринятия лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненное ему лицо.

В системе мер юридической ответственности за совершение коррупционных правонарушений важное место занимает ответственность юридических лиц.

Положения ст. 14 Федерального закона «О противодействии коррупции», регламентирующей вопросы ответственности юридических лиц, предопределены необходимостью выполнения соответствующих международных обязательств России, вытекающих, в частности, из Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

Так, ст. 26 Конвенции ООН против коррупции (ETS № 173) предусмотрено следующее в отношении ответственности юридических лиц:

каждое государство-участник принимает такие меры, какие с учетом его правовых принципов могут потребоваться для установления ответственности юридических лиц за участие в преступлениях, признанных таковыми в соответствии с названной Конвенцией (п. 1);

при условии соблюдения правовых принципов государства-участника ответственность юридических лиц может быть уголовной, гражданско-правовой или административной (п. 2);

возложение такой ответственности не наносит ущерба уголовной ответственности физических лиц, совершивших преступления (п. 3);

каждое государство-участник, в частности, обеспечивает применение в отношении юридических лиц, привлекаемых к ответственности в соответствии с настоящей статьей, эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие уголовных или неуголовных санкций, включая денежные санкции (п. 4).

Согласно п. 1 ст. 18 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию каждая сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с совершением уголовных преступлений, заключающихся в активном подкупе, использовании служебного положения в корыстных целях и отмывании денег, квалифицированных в качестве таковых в соответствии с названной Конвенцией и совершенных в интересах любого физического лица, действующего в своем личном качестве или в составе органа юридического лица, которое занимает ведущую должность в юридическом лице, путем:

выполнения представительских функций от имени юридического лица;

или

осуществления права на принятие решений от имени юридического лица; или

осуществления контрольных функций в рамках юридического лица;

а также за участие такого физического лица в вышеупомянутых преступлениях в качестве соучастника или подстрекателя.

В соответствии с п. 2 указанной статьи, помимо случаев, уже предусмотренных пунктом 1, каждая сторона принимает необходимые меры для обеспечения того, чтобы юридическое лицо могло быть привлечено к ответственности тогда, когда вследствие отсутствия надзора или контроля со стороны физического лица, упомянутого в п. 1, появляется возможность совершения уголовных преступлений, упомянутых в п. 1, в интересах этого юридического лица физическим лицом, осуществляющим свои полномочия от его имени.

В пункте 3 этой же статьи предусмотрено, что ответственность юридического лица в соответствии с п. 1 и 2 не исключает возможности уголовного преследования физических лиц, совершивших, подстрекавших к совершению или участвовавших в уголовных преступлениях, упомянутых в п. 1.

Согласно п. 2 ст. 19 названной Конвенции Совета Европы каждая сторона обеспечивает, чтобы в отношении юридических лиц, привлеченных к ответственности в соответствии с п. 1 и 2 ст. 18, применялись эффективные, соразмерные и сдерживающие уголовные или неуголовные санкции, в том числе финансового характера.

В целях создания механизма ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения в ч. 1 ст. 14 Закона о противодействии коррупции установлена общая норма, согласно которой в случае, если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством РФ.

Одновременно в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» КоАП РФ дополнен нормами, устанавливающими административную ответственность юридических лиц за такие правонарушения.

В частности, в данный Кодекс включена ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица», предусматривающая, что незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц до трехкратной суммы передаваемых денег, трехкратной стоимости ценных бумаг, иного имущества и оказанных услуг имущественного характера, но не менее одного миллиона рублей с конфискацией передаваемых денег, ценных бумаг, иного имущества.

Соответственно, в ст. 3.5 КоАП РФ внесены изменения, устанавливающие, что административный штраф может выражаться в величине, кратной сумме денежных средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, незаконно переданных или оказанных от имени юридического лица (но при этом на такой штраф распространено правило о том, что его размер не может превышать трехкратный размер стоимости предмета административного правонарушения либо соответствующей суммы или стоимости).

Изменениями, внесенными в КоАП РФ Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ, также установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных новой ст. 19.28 данного Кодекса, возбуждаются прокурором и рассматриваются судьями (дела, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, – судьями районных судов, а в остальных случаях – мировыми судьями). Срок давности привлечения к административной ответственности определен как один год со дня совершения административного правонарушения.

Следует также иметь в виду, что Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ дополнил КоАП РФ новой статьей 19.29, устанавливающей ответственность в том числе и юридических лиц за незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего).

В ч. 2 ст. 14 Закона о противодействии коррупции применительно к ответственности за совершение коррупционных правонарушений воспроизведена общая норма ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ, согласно которой назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Следует отметить, что в таком дублировании не видится особой необходимости, поскольку согласно ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Более того, с учетом же положений ст. 1.3 КоАП РФ норма ч. 2 ст. 14 может содержаться только в данном Кодексе. В то же время необходимо учитывать то, что положения Закона о противодействии коррупции основываются и на приведенных выше положениях п. 3 ст. 26 Конвенции ООН против коррупции и п. 3 ст. 18 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

Вопросы применения ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ разъяснены в постановлении Пленума ВС России от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Так, в соответствии с п. 15 данного постановления отмечается, что в соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (ст. 2.4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц.

Кроме того, при определении степени ответственности должностного лица за совершение административного правонарушения, которое явилось результатом выполнения решения коллегиального органа юридического лица, необходимо выяснять, предпринимались ли должностным лицом меры с целью обратить внимание коллегиального органа либо администрации на невозможность исполнения данного решения в связи с тем, что это может привести к совершению административного правонарушения.

В связи с тем, что КоАП РФ не предусматривает в указанном случае каких-либо ограничений при назначении административного наказания, судья вправе применить к юридическому и должностному лицу любую меру наказания в пределах санкции соответствующей статьи, в том числе и максимальную, учитывая при этом смягчающие, отягчающие и иные обстоятельства, влияющие на степень ответственности каждого из этих лиц;

Привлечение к уголовной ответственности должностного лица не может в силу ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности.

Необходимо обратить внимание, что рассматриваемые положения ст. 14 Закона о противодействии коррупции об ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения в соответствии с ее ч. 3 распространяются на иностранные юридические лица в случаях, предусмотренных законодательством РФ (понятие «иностранные организации» определено в ч. 2 ст. 4 Закона о противодействии коррупции: иностранные юридические лица, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, а также их филиалы и представительства).

Как представляется, при этом подлежит применению общая норма ч. 1 ст. 2.6 КоАП РФ, согласно которой иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории России административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. Следует отметить, что ч. 3 ст. 2.6 КоАП РФ отсылает к нормам международного права только в отношении разрешения вопроса об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции РФ в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ и совершившего на территории России административное правонарушение.

Необходимо также учитывать, что КоАП РФ согласно ч. 2 ст. 1.1 основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ. Там же указано, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора. Данные положения основаны на норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, предусматривающей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В свою очередь, с данными положениями согласуется норма ч. 2 ст. 4 Закона о противодействии коррупции, закрепляющая принцип неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений и устанавливающая, что иностранные организации, обвиняемые (подозреваемые) в совершении коррупционных правонарушений за пределами России, подлежат ответственности в соответствии с законодательством РФ в случаях и порядке, предусмотренных международными договорами РФ и федеральными законами.

В связи с этим, на наш взгляд, требует расширения практика применения административного законодательства Российской Федерации, в том числе в части, касающейся ответственности физических и юридических лиц, от имени или в интересах которых совершаются коррупционные правонарушения.

Анализ административно-правовых средств противодействия коррупции позволяет сделать практические выводы относительно совершенствования российского правового регулирования и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере.

1. Необходимо в централизованном порядке повышать квалификацию федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции, по утвержденной единой научно-методологически обоснованной образовательной программе.

2. Требуется принятие мер правового регулирования по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о ее результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества.

3. Необходимо обеспечить организацию и проведение ротации государственных гражданских служащих в соответствии с Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе».

4. Актуальной остается необходимость в решении вопроса о расширении практики применения гражданского и административного законодательства Российской Федерации, в том числе в части, касающейся ответственности юридических лиц, от имени или в интересах которых совершаются коррупционные правонарушения, в противодействии коррупции.

5. Достижение задач антикоррупционной политики государства представляется исключительно в условиях совершенствования системы подготовки кадров по антикоррупционной тематике, системы мониторинга правоприменения, а также создания единого независимого органа по противодействию коррупции, наделенного контрольно-надзорными и правоприменительными функциями в рассматриваемой сфере.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие антикоррупционные инструменты внедряются и используются в деятельности федеральных органов исполнительной власти?

2. В чем заключается государственная антикоррупционная политика России?

3. Дайте характеристику правового статуса государственного служащего.

4. В чем заключается необходимость изучения проблем противодействия коррупции в системе государственной службы?

5. Дайте определение конфликту интересов на государственной и муниципальной службе. Какой предусмотрен порядок его предотвращения и урегулирования?

6. В чем состоят основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции?

7. Дайте характеристику основным принципам противодействия коррупции.

8. Какие меры ответственности за совершение коррупционных правонарушений предусмотрены в отношении физических лиц, должностных лиц и юридических лиц?

9. Какой предусмотрен порядок применения к государственным служащим дисциплинарных взысканий за совершение коррупционных правонарушений?

10. Что включает в себя система мер по профилактике коррупции?

11. Охарактеризуйте систему нормативного правового обеспечения противодействия коррупции в современной России.

12. Основные черты современного государственного механизма Российской Федерации по противодействию коррупции.

Список нормативных правовых актов и литературы

1. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

2. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

4. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)».

5. Указ Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов».

6. Поручение Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 «О концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации».

7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах».

8. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России В. В. Путина. 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007. 27 апреля.

9. Послание Президента РФ Медведева Д. А. Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября. № 230.

10. Конвенция ООН «Против коррупции» (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.).

11. Международный кодекс поведения должностных лиц. Принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН.

12. Национальный план противодействия коррупции от 31 июля 2008 г. № Пр-1568 // Российская газета. Федеральный выпуск. 2008. 5 августа. № 4721.

13. Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции».

14. Аслаханов А. Д. Особенности российской коррупции. М., 2008.

15. Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика. М.: РАГС, 2006.

16. Жерлицын Б. И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству: дис… канд. юрид. наук. М., 1969.

17. Игнатов В. Г., Сулемов В. А., Радченко А. И. и др. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов н/Д, 1994.

18. Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 2004. № 33. С. 225–260.

19. Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004.

20. Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы РФ. М., 2007.

21. Левин М. И., Сатаров Г. А. Коррупция как объект историко-экономического исследования // Экономическая история. Обозрение / под ред. Л. И. Бородкина. Вып. 8. М., 2002.

22. Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 155.

23. Реформа государственной службы Российской Федерации (2000–2003 годы). М.: ГУ-ВШЭ, 2006.

24. Талапина Э. В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010.

Глава IV. Уголовно-правовые меры борьбы с коррупционными фактами

§ 1. Развитие уголовного законодательства по борьбе с коррупцией в исторической ретроспективе

Уголовно-правовое противодействие коррупции являлось актуальным практически во все исторические периоды развития России и уголовно-правовое решение данной проблемы эволюционировало вместе с развитием коррупционных факторов. Интерес представляют дореволюционный и послереволюционный периоды, так как на данных этапах уголовное законодательство, направленное против коррупции, находилось на высокой ступени развития, было насыщено разнообразием уголовно-правовых конструкций, которые позволяли правоприменителю успешно бороться с коррупцией.

Активная борьба с коррупцией началась в период правления Петра I. Борьба с взятками являлась одной из функций Сената, созданного в 1711 г. Для осуществления контролирующих функций в Сенате были учреждены должности обер-фискала (1711 г.) и генерал-ревизора (1715 г.). Облекая Сенат высокими полномочиями и включая в его компетенцию функцию надзора за всем управлением в государстве, император поставил его в положение органа, поднадзорного за всеми чиновниками. Последние могли, не вмешиваясь в работу Сената, информировать Петра I о неправильных поступках сенаторов, за которые последние «жестоко будут наказаны». В обязанности Сената входил выбор обер-фискала, который привлекал обвиняемого, «какой высокой степени ни есть», к ответственности перед Сенатом и там его уличал. Доказав свое обвинение, фискал получал половину штрафа с уличенного; но и недоказанное обвинение запрещено было ставить фискалу в вину, жаловаться на него за это «под жестоким наказанием и разорением всего имения».[102]

В 1714 г. Петр I издал указ «О воспрещении взяток и посулов», которым отменил поместное обеспечение чиновников и повысил их денежное содержание. Этот закон впервые широко применяет понятие «взятка». Принятие данного акта было вызвано тем, что взяточничество в управленческом аппарате приносило государству «вред и убыток», оно квалифицировалось в указе как преступление, подлежащее строжайшему наказанию. «Запрещалось всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических, купеческих, художественных и прочих, какие звания они ни имеют, – подчеркивалось в петровском указе, – дабы не дерзали никаких посылов казенных и с народа сбираемых денег не брать, торгом, подрядом и прочими вымыслами, какого б звания и манера ни были, ни своим, ни посторонним лицам, кроме жалованья».[103]

Стоит отметить, что многие законодательные акты, изданные при Петре I, влияли на противодействие коррупции. В целом же период правления Петра I можно назвать отправной точкой по борьбе с коррупцией.

При Александре I борьба с коррупцией не являлась одним из важных приоритетов государственной политики, и новый виток развития противодействия коррупции начался при Николае I. Решение этой сложной и многогранной задачи, имеющей своей конечной целью «истребление сей язвы», было возложено Николаем I на особый Комитет, учрежденный императором в мае 1826 г. при Общем собрании Санкт-Петербургских департаментов Сената. В том же 1826 г. было создано Третье отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии – для борьбы со злоупотреблениями должностных лиц и контроля за их деятельностью. В середине XIX в. в правительственных кругах наблюдалась непоследовательность в борьбе с должностной преступностью. Несмотря на общее негативное отношение к взяточничеству, к отдельным лихоимцам правительство было снисходительно.

О численности чиновников в середине века (с 1847 по 1857 г.) существуют точные данные, сохранившиеся в фонде Инспекторского департамента гражданского ведомства. В 1847 г. число чиновников составляло 61 548 человек. К I классу принадлежал 1 человек, ко II – 40, к III – 166, к IV – 484, к V – 1100, к VI – 1621, к VII – 2588, к VIII – 4671 и к IX–XIV – 50 877 человек. Важным этапом на пути совершенствования законодательства об ответственности за взяточничество и лихоимство было издание Свода законов (1832, 1842, 1857 гг.), в котором этим деяниям была посвящена глава 6 раздела 5 тома 15. Статья 336 содержала перечень видов лихоимства. Таковых было три:

1) незаконные поборы под видом государственных податей;

2) вымогательство вещами, деньгами или припасами;

3) взятки с просителей по делам исполнительным и судебным.

Таким образом, Свод законов трактовал взяточничество как составную часть лихоимства, под которыми понимались всякого рода подарки чиновникам для ослабления силы закона. При назначении наказания лицам, уличенным в лихоимстве, применялись три основных правила:

1) не смотреть ни на чины и достоинства, ни на прежние заслуги;

2) если обвиняемый докажет, что взятки были приняты на его имя без его ведома, то наказывать того, кто принял взятку;

3) учитывать степень преступления и происшедшие от того последствия.

При Александре II были внесены некоторые изменения. Важным фактором борьбы с «воровством» на государственной службе стала начавшаяся в правление Александра II система публикации имущественного положения чиновников империи. Периодически, как правило, раз в год, выходили книги, которые так и назывались: «Список гражданским чинам такого-то ведомства». В этих книгах, доступных для широкой публики, были приведены сведения о службе чиновника, его наградах, поощрениях и, что не менее важно, взысканиях, а также о размере получаемого им жалования и наличии имущества. Причем имущество указывалось не только личное, но и «состоящее за женой», как наследственное, так и приобретенное. Имея на руках такой «Список», каждый мог сравнить декларируемое положение чиновника и реальное.

Приведенные выше исторические периоды борьбы с коррупцией позволяют проследить эволюцию доктринальных позиций, а также некоторые законодательные решения, которые дают представление об общем направлении развития уголовного права в определенные этапы развития российского законодательства.

Полагаем целесообразным начать анализ с Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., так как в этом Законе впервые, объемно, четко и структурированно были закреплены нормы, направленные против коррупции.

В общей сложности к 1857 г. чиновников было около 86 000 человек. Из чиновников низших классов (от XIV до VIII) в те годы привлекалось к уголовной ответственности палатами уголовного суда ежегодно около 4000; чины VIII–V классов судились в Сенате, примерно по 700 человек в год; чиновники высших чинов Табели о рангах попадали под следствие в единичных случаях. Таким образом, в общей сложности около 5–6 % чиновников ежегодно попадали под различные расследования уголовных палат и Сената. Однако по обвинениям в мздоимстве и лихоимстве проходило гораздо меньшее число. Если в 1847 г. число чиновников государственной службы, судимых в палатах Уголовного суда за мздоимство и лихоимство, составляло 220 человек, то в 1883 г. эта цифра составляла 303 человека (а к 1913 г. достигла 1 071 человек). Уровень коррупции, ее разветвленность и многообразность требовали применения безотлагательных уголовно-правовых мер, направленных на решение проблемы коррупции, которые и были предприняты посредством принятия в 1845 г. Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. В разделе «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной» Уложения о наказаниях уголовных и исправительных содержалась целая глава VI, которая называлась «О мздоимстве и лихоимстве». Понятия «мздоимства» и «лихоимства» в данном Законе не раскрывалось. Однако, как отмечал А. Лохвицкий, под мздоимством Закон разумеет принятие взятки для совершения дела законного, а под лихоимством – для дела незаконного. Мздоимством было принято считать ответственность чиновника, который «по делу или действию, касающемуся до обязанностей его по службе, примет, хотя и без всякого в чем-либо нарушения сих обязанностей, подарок, состоящий в деньгах, вещах или в чем бы то ни было ином».[104]

Характерной чертой норм антикоррупционной направленности Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. является наличие фикций в законодательных конструкциях, которые позволяли восполнить пробелы в праве посредством привлечения к уголовной ответственности должностное лицо, которое фактически не являлось взяткополучателем, и, таким образом, данные положения давали больше оснований для привлечения к уголовной ответственности.

Представляет также интерес ст. 401 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, так как данная норма содержала положение, согласно которому взяткой можно было считать получение денег, подарков на любую сумму женой, детьми, родственниками, домашними либо другим лицами, что не подразумевало последующую передачу взятки взяткополучателю. Исходя из смысла указанной нормы, взяткополучателем являлось лицо, которое фактически не выполняло никаких преступных действий и не являлось субъектом преступления. Это законодательное решение позволяло привлечь к уголовной ответственности взяткополучателя, хотя он им (взяткополучателем) фактически не являлся, а непосредственный взяткополучатель (жена, дети, родственники, домашние или иные лица) являлись элементом объективной стороны состава преступления, который позволял привлечь к уголовной ответственности самого взяткополучателя.[105]

Это удачное законодательное решение существенно расширило уголовно-правовой инструментарий, позволяя правоприменителю использовать больше оснований для привлечения к уголовной ответственности взяткополучателя. Законодатель закрывал еще одну коррупционную нишу, которая давала коррупционерам довольно существенную возможность для совершения преступного деяния, избегая привлечения к уголовной ответственности.

Однако процессуальное доказывание рассматриваемого положения вызывало определенные трудности, решение которых порой представлялось очень непростым. Сложность заключалась в точном установлении субъективной стороны деяния, умысла, направленного на получение взятки. Так, жене, детям, родственникам должностного лица могли дать не взятку за совершение преступных действий должностным лицом, а просто подарок или благодарность за что-либо (ввиду знакомства не только с должностным лицом, но и с его женой, детьми родственниками или иными лицами, знакомыми должностному лицу). Вышеуказанные лица не обязаны были передавать взятку (подарок, благодарность и т. д.) должностному лицу, они могли пользоваться даром, могли просто хранить его как ценное имущество, могли продать, и ко всем этим действиям должностное лицо (взяткополучатель) могло быть совершенно непричастно, несмотря на то, что реальная причина получение дара, благодарности и т. д. могла заключаться в преступных действиях должностных лиц.

Разумеется, проблема должна была решаться при помощи установления объективной стороны деяния, причинно-следственной связи, в создании основательной доказательной базы, позволяющей сделать вывод о наличии преступного умысла в действиях должностного лица, что является предметом доказывания в уголовном процессе.

Полагаем, что больших трудностей при доказывании не вызывали случаи, когда должностное лицо (взяткополучатель) совершало незаконные действия в пользу взяткодателя, который давал взятку жене, детям, близким родственникам и иным лицам, так как причинно-следственная связь едва ли может вызывать какие-либо сомнения, поскольку именно незаконность действий должностного лица при наличии других доказательств позволяла обоснованно делать вывод о виновности лица.

Трудности в доказывании могли вызывать законные действия должностного лица, которые выполнялись после получения взятки женой, детьми, родственниками, иными лицами или в обещание взятки и последующем получении. Однако здесь намного сложнее было доказать виновность должностного лица, требовалась более обоснованная, логичная доказательная база.

Процессуальное доказывание, как видно из вышеприведенного примера, не могло не вызывать определенных трудностей. Однако даже они не могли нивелировать эффективность данного законодательного положения, позволяющего восполнить существенный пробел законодательства. Важным аспектом этого законодательного решения являлось то, что фактическим взяткополучателем было лицо, которое не являлось субъектом преступления.

В ст. 405 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. более конкретизируются положения ст. 401. В указанной норме установлено положение о том, что «получивший взятку равномерно признается виновным и подвергается определенным за преступление сего рода наказаниям и в определенных случаях: когда он взятку принял не сам, а чрез другого, или же дозволит принять оную своей жене, детям, родственникам, домашним или кому-либо иному».[106] Законодатель усиливал данное положение, чтобы показать важность, общественную опасность такого «завуалированного» деяния.

Особое внимание стоит обратить на другие положения ст. 405 Уложения. Желание и согласие на получение взятки уже было достаточным основанием, чтобы привлечь к уголовной ответственности. Волеизъявление взяткополучателя на получение взятки и согласие взяткодателя на передачу взятки в будущем приравнивается к преступлению, хотя действия по передаче взятки и получению взятки еще не были выполнены. Данная конструкция в большей степени являлась превентивной, направленной на пресечение преступных действий на ранней стадии совершения преступления, когда преступный результат еще не был достигнут. Объективной стороной преступления в этом случае являлось согласие на получение взятки. Субъективной стороной преступления являлась вина в форме прямого умысла.

Важным вопросом являлось процессуальное доказывание, что также не могло не вызывать сложностей. Однако проблема процессуального доказывания не влияла на логичность и правильность законодательного решения.

Другим положением ст. 405 Уложения являлась законодательная конструкция, предусматривающая совершение законных юридических действий, прикрывающих преступление: «Когда взятка передана ему прямо или чрез другого с его ведома, под предлогом проигрыша, продажи, мены или другой какой-либо мнимо-законной и благовидной сделки». Можно предположить, что взяткой в данном случае являлось совершение определенных действий должностным лицом (взяткополучателем) в отношении взяткодателя за передачу денег, подарков и т. д., под видом легальной юридической сделки, которая таковой не являлась, а лишь прикрывала реальный преступный результат, достигаемый юридической сделкой.[107]

Законодатель не без оснований решил отдельно указать понятие «мнимость сделки», так как указание на «мнимость сделки» давало правоприменителю четкую формулу для привлечения к уголовной ответственности по указанным выше основаниям. Отсутствие этого основания с формальной точки зрения редко позволяло привлекать к уголовной ответственности, так как, несмотря на всю очевидность «мнимости сделки», которая прикрывала «взятку», она являлась законной и обоснованной, а доказывание требует ювелирной точности. Иначе говоря, если коммерсант дарил квартиру чиновнику, а чиновник совершил определенные незаконные действия в отношении коммерсанта, указание на это действие в законе становится фундаментом, дающим основания для привлечения к уголовной ответственности. Если бы в законе отсутствовала указанная выше формулировка, то исходя из формальных позиций, законность сделки чиновника с коммерсантом не вызывает сомнений, а допущенное нарушение закона со стороны должностного лица (взяткополучателя) можно было квалифицировать как халатность, неосторожность, дисциплинарный проступок чиновника и т. д.

В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. законодатель последовательно криминализирует наиболее часто встречающиеся деяния, что существенным образом сужает возможность осуществления коррупционных действий, прикрываясь законными сделками.

Статья 408 ввела уголовную ответственность за действия, которые заключаются в «противозаконном сборе денег или же чего-либо иного на подарки и угощения чиновников и другого звания людей». Уже в дореволюционное время считалось обычным «накрыть стол» для ревизионной комиссии, стоимость же этого «накрытого стола» могла быть весьма высокой. Распространенность подобного вида коррупции была колоссальной, что являлось одной из причин сравнительно большой степени «жесткости» санкции за данное преступление.[108]

Также представляет интерес ст. 409 Уложения «посредничество во взяточничестве». Посредничеством считалось содействие «…мздоимству или лихоимству в каком бы то ни было оных виде, чрез принятие подарков или взятки вместо другого, или чрез посредничество при требованиях, передаче или получении взяток или подарков, или чрез участие в притеснениях или угрозах, употребляемых для вымогательства, а равно и начальники, которые зная достоверно о подарках или взятках, получаемых подчиненными их, или же о чинимых ими или допускаемых вымогательствах, не принимали никаких мер для прекращения сих злоупотреблений, изобличения и наказания виновных, или даже явно им потворствовали. Наконец и судьи, которые изобличенных в мздоимстве или лихоимстве преступников будут стараться оправдать вопреки законам и обстоятельствам дела…».[109] К понятию «посредничество во взяточничестве» приравнивается получение взятки за другого, а также осведомленность начальника о коррупционности подчиненных.

На этих двух дефинициях необходимо сконцентрировать особое внимание. Получение взятки «за другого» подразумевает, что фактически лицо, которое получало взятку, не являлось субъектом преступления, так как оно не могло выполнить тех действий, которые могло выполнить должностное лицо. Правовые фикции, как было показано выше, имели место в Уложении и нельзя не отметить их логичность и обоснованность, так как данные решения существенно восполняли законодательные пробелы, которые заключались в законодательных «лазейках» для коррупционеров.

Осведомленность руководителя о коррупции среди подчиненных и непринятие каких-либо действий зачастую подразумевало личную заинтересованность начальника в коррупционных действиях подчиненных. Кроме того, начальник обладал контролирующими функциями, которые направлены в том числе и на пресечение коррупции. Оставление без внимания со стороны руководства коррупционных действий подчиненных приводило к чувству безнаказанности, а зачастую еще больших бесчинств подчиненных. Именно поэтому законодатель ввел понятие «осведомленность начальника», что опять же являлось логичным и последовательным.

Законодатель не обошел своим вниманием и судей, приравнивая их в случае «мздоимства» или «лихоимства» в отношении преступников к соучастникам преступления. Судья, таким образом, помогал преступнику избежать уголовной ответственности, что вполне можно было сравнить с укрывательством и другими составами преступлений, позволяющими уйти от уголовного преследования.[110]

Положение ст. 409 Уложения об ответственности за недонесение начальству о коррупционных действиях того или иного лица позволяет сделать вывод о тщательности и масштабах борьбы с коррупцией в дореволюционной России.

Однако не все статьи VI главы Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. были выполнены безупречно с точки зрения юридического содержания. Например, ст. 411 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных излагалась следующим образом: «те из крестьян или другого состояния людей, которые, не участвуя ни в требованиях взяток или подарков, ни в притеснениях и угрозах, употребляемых для вымогательства, только возьмутся по неразумию и незнанию своих обязанностей передать должностному лицу деньги или вещи от имени своего общества и не присвоят себе их ни вполне, ни частию…».[111] Из смысла данной статьи следует, что к уголовной ответственности могли привлекаться лица, которых с точки зрения объективной стороны состава преступления можно было определить как посредников во взятке, однако ввиду отсутствия какой бы то ни было формы вины использование подобной юридической конструкции в Законе являлось явной ошибкой.

В ст. 412 устанавливалась ответственность за обещание денег, подарков и вещей, что приравнивалось к даче взятки. В ч. 1–5 ст. 412 излагались квалифицирующие признаки, за которые устанавливалась различная уголовная ответственность. Наиболее сурово карались лиходатели, «которые будут стараться предложением взяток или иными обещаниями, или же угрозами побудить должностное лицо к уклонению от справедливости и долга службы и, невзирая на его отвращение от того, будут возобновлять сии предложения или обещания».[112] Напротив, лица, согласившиеся дать взятку лишь вследствие вымогательства, требований или настоятельных и более или менее усиленных просьб должностного лица, за свою «противозаконную уступчивость и недонесение о том, как бы следовало, начальству» подвергались лишь строгому выговору в присутствии суда.

Рассмотренное Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. в последующем неоднократно редактировалось, но основная направленность норм VI главы существенным образом не претерпевала изменений. В данном параграфе исследовались лишь наиболее удачные нормы права, которые в контексте сравнения с современным уголовным законодательством Российской Федерации могут быть интересны.

Характеризуя развитие дореволюционной доктрины по вопросу противодействия коррупции, можно привести высказывание правоведа А. Я. Эстрина, отражающее мнение большинства юристов по данной проблеме: «Государство, которое давно уже объявлено неблагополучным по взяточничеству, должно заботиться главным образом о том, как бы не оставить никаких лазеек для угрожающей опасности. Если принять наш критерий и согласиться, что во взяточничестве должно караться обнаружение порочного отношения к самой порученной служащему должности, то подведение разбираемых случаев под понятие взяточничества не представит затруднений».[113]

Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. в разных редакциях просуществовало до революции. С приходом к власти большевиков уголовная политика в отношении коррупции приняла еще более жесткие обороты. Лидер большевистской партии В. И. Ленин прекрасно понимал, что коррупция в молодом социалистическом обществе подрывает основы государства, особенно в послереволюционный период, когда социальная и политическая нестабильность была очень велика. Сразу после прихода к власти Ленин начал бескомпромиссную борьбу с коррупцией. Так, 4 мая 1918 г. он писал Д. Курскому о необходимости скорейшего принятия законопроекта, предусматривающего наказание не ниже «10 лет тюрьмы и, сверх того, десяти лет принудительных работ».[114]

Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве» впервые в советской России устанавливалась уголовная ответственность за взяточничество. Данным законом предусматривалась ответственность: «лишение свободы на срок не менее пяти лет, соединенный с принудительными работами на тот же срок». Подстрекатели, пособники и все прикосновенные ко взятке служащие подлежали наказанию наряду с взяткополучателем. Квалифицирующими признаками являлись: «…а) особые полномочия служащего; б) нарушение служащим своих обязанностей и в) вымогательство взятки». Не избежал данный Закон классового подхода: «Если лицо, виновное в даче или принятии взятки, принадлежит к имущественному классу и пользуется взяткой для сохранения или приобретения привилегий, связанных с правом собственности, то оно приговаривается к наиболее тяжелым, неприятным и принудительным работам, и все его имущество подлежит конфискации».[115]

Декрет от 16 августа 1921 г. «О борьбе со взяточничеством» расширил и дополнил некоторые положения Декрета от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве», в целом оставив основу Декрета «О взяточничестве» без изменений.

В период Гражданской войны снижение коррупции стало результатом не только жестких уголовно-репрессивных мер, но также свертывания рынка и торговли, а заменило их строгое нормирование, когда деньги практически перестали функционировать. При внутриполитическом курсе того времени материальная основа коррупции ввиду вышеперечисленных причин ослабла, но не исчезла совсем. Без истребления коррупции, подчеркивал В. И. Ленин, «нельзя делать политики, потому что все меры останутся висеть в воздухе и не приведут ровно ни к каким результатам». В связи с усиливающейся борьбой с коррупцией полномочия ВЧК, как видно из сборника документов 1917–1922 гг., были существенно расширены:

«I. Меры репрессивно-судебного характера, к которым отнесены усиление ответственности за взяточничество и родственные деяния; ускорение судебного расследования и слушания дел о взяточничестве; усиление аппарата следственных и розыскных органов по борьбе со взяточничеством.

II. Меры законодательного характера, включавшие расширение круга уголовно наказуемых дел в области форм взяточничества; регламентация порядка, условий и форм государственными органами частного посредничества и установление публичного надзора за последним; уничтожение системы выдачи мандатов и законодательное регулирование выдачи удостоверений.

III. Меры контрольно-ревизионного характера, такие, например, как «организация во всех стадиях контроля договоров и подрядов и установление коммерческой честности подрядчиков и контрагентов; выяснение вопроса о возможностях точного учета подрядчиков и посредников как по ведомствам, так и межведомственного»; совместные летучие ревизии РКИ и розыскных органов.

IV. Меры организационного характера – вменение в обязанность всем хозяйственным организациям составления списков специальных лиц, ответственных за борьбу со взяточничеством, и обязанность «в самые короткие сроки рассматривать все жалобы, связанные со взяточничеством».

V. Общие меры – «пересмотр и чистка всех хозяйственных органов центральных и местных с точки зрения борьбы с бесхозяйственностью, хищениями и взяточничеством». 14 сентября 1922 г. комиссия при Совете труда и обороны приняла решение о создании ведомственных комиссий по борьбе со взяточничеством».[116]

Н. Крыленко был разработан законопроект, вносящий изменения в ст. 114 УК РСФСР, в которой предлагалось относить ко взяточничеству следующее: а) «получение должностным лицом, несущим какие-либо контрольные или ревизионные функции каких-либо видов материального довольствия, не предусмотренных законом, от подчиненных учреждений»; б) получение по незаконному совместительству (Декрет от 22 сентября 1921 г.) от двух государственных учреждений, или от государственного, или от частного, содержания в денежном или ином виде (транспорт, квартира…), если установлено, что оба учреждения находятся между собой в отношениях товарообменных или торговых операций или взаимных услуг, и установлено, что должностное лицо имело лично или через посредников отношение к этим услугам и операциям; в) получение комиссионных, наградных, организационных, транспортных и т. п. Однако разработанные Н. Крыленко изменения ст. 114 внесены не были. Приводимые выше изменения ст. 114, которые предлагал Н. Крыленко, позволяют лучше понять законодательный курс, направленный на поиск лучших решений по борьбе с коррупцией.[117]

Н. Крыленко направил в судебные органы предписание привлекать за пособничество «лиц, по отношению к коим установлена лишь осведомленность их о имевшей место взятке»; рассматривать в трибуналах дела о взяточничестве в порядке упрощенного судопроизводства (без допущения сторон и с вызовом наименьшего числа свидетелей); если суд решит, что улик недостаточно для признания привлекаемых виновными, «тем не менее, однако, будет установлена их социальная опасность по роду занятий и связи с преступной средой», применять запрещение проживания в определенной местности на срок до трех лет.

Указанные выше меры позволяют сделать вывод о непримиримости и бескомпромиссности большевиков в борьбе с коррупцией, что являлось не всегда оправданным, так как жестоко каралось практически любое, даже незначительное проявление коррупции.

Исходя из основных направлений курса уголовной политики в отношении коррупции, можно сделать вывод, что в советской России стояла задача решить проблему с коррупцией в максимально короткие сроки и для выполнения этой задачи были выбраны максимально жесткие карательные меры, сопряженные с упрощением судопроизводства по данной категории дел. Как видно из приведенного выше, уголовное законодательство советского периода отказалось от многих норм дореволюционного уголовного закона, оставив лишь некоторые положения, что нельзя признать правильным. После революции нарушилась определенная юридическая преемственность, были отвергнуты многие правовые доктрины и теории, так как они рассматривались как чуждые социалистическому обществу. Законодатель хотел создать систему антикоррупционных норм, не опираясь на опыт прошлого, что не принесло существенных результатов. Коррупция в ранний период советского государственного развития имела тенденцию к определенному спаду, вызванному строгостью уголовных репрессий, социальными и политическими преобразованиями молодого социалистического государства, что, однако, носило лишь временный характер.

В более поздний период развития социалистического общества коррупция приобрела статус деклассированного социального явления. Считалось, что коррупция чужда социалистическому обществу и если она и присутствует, то только как элемент, почти изживший себя. После прихода к власти пролетариата, как отмечают некоторые ученые, коррупция трактовалась как рудимент, оставшийся в наследство от «загнившего империализма». Более того, на оперирование данным понятием было наложено табу, поскольку коррупция и советская власть a priori понятия несовместимые. Такая установка нашла отражение в определениях коррупции, даваемых в словарях, энциклопедиях советского периода, указывающих на характерность этого явления для капиталистических стран. «Слово «коррупция», – пишет М. А. Бакунин, – неприменимо к классам, какими бы аморальными ни были их принципы, по крайней мере до тех пор, пока эти классы объединены во имя какого-либо идеала». Исходя из этой доктринальной позиции, уголовное законодательство советского периода не изобиловало широким перечнем уголовно-правовых средств, направленных на решение проблемы коррупции, за исключением раннего, послереволюционного периода.

Итак, уголовное законодательство вышерассмотренных периодов являлось тем фундаментом, который необходимо было развивать, чтобы создать стабильную, основанную на опыте прошлого систему уголовного законодательства антикоррупционной направленности. Именно последовательность развития права позволяет создать наиболее совершенную систему законодательства. Определенный перерыв в развитии антикоррупционного законодательства, который был связан с политическим курсом советской России, негативным образом отразился на современном уголовном законодательстве антикоррупционной направленности, о чем свидетельствует высокий уровень коррупции в нашей стране.

Подводя итог, можно сделать вывод о логичности, обоснованности законодательных решений в дореволюционной и послереволюционной России, что позволяло достаточно эффективно бороться с коррупцией в указанные временные периоды.

§ 2. Актуальные проблемы уголовного законодательства по борьбе с коррупцией

На современном этапе развития Российской Федерации борьба с коррупцией является одним из важнейших приоритетов государства, и поэтому развитие уголовного права в отношении противодействия коррупции происходит весьма интенсивно. Однако нельзя не отметить влияние советского наследия, которое не может представлять твердый фундамент, на основе которого можно построить дифференцированную, практичную, а главное, эффективную систему уголовно-правовых норм, направленных против коррупции.

Наследие дореволюционной научной мысли, доктринальные позиции и законодательные конструкции, ориентированные на противодействие коррупции, были незаслуженно забыты в советский период, образовав тем самым определенный вакуум, который не позволяет создать четкую и эффективную систему уголовных норм антикоррупционной направленности.

В исследованиях дореволюционных юристов и уголовных законах того времени стоит отдельно отметить основательность, всесторонность и глубину юридического анализа, простоту изложения, что вполне может являться примером для современных исследователей.

На нынешнем этапе развития уголовного права законодатель пытается создать новую систему антикоррупционного законодательства, не опираясь на базис юридического наследия прошлого, что предполагает недостаточную эффективность системы уголовно-правовых норм в рассматриваемой области. Лишь постепенное, последовательное развитие уголовного законодательства делает его эффективным. За последние несколько лет было принято довольно большое количество законов, регулирующих борьбу против коррупции, однако существенных результатов в ее снижении достигнуто не было, что говорит об определенной недостаточности, непроработанности текущего антикоррупционного законодательства. Одной из существенных причин этого состояния является отсутствие последовательности в создании антикоррупционного правового регулирования. Законотворчество, основанное на желании решить проблему с коррупцией немедленно, в большинстве своем является слабоэффективным и не позволяет кардинально изменить сложившуюся ситуацию с коррупцией. Достаточно отметить, что Российская Федерация согласно международному индексу коррупции в 2011 г. находилась на 143 месте из 182 возможных.

На наш взгляд, необходимо вдумчивое исследование проблемы коррупции с углубленным анализом юридического наследия прошлого, на основе которого можно создать четко структурированную последовательную систему антикоррупционных норм.

В марте 2012 г. Генпрокуратура направила в Госдуму отчет о результатах, достигнутых в деле борьбы с коррупцией. Как следует из этого отчета, в 2011 г. прокуроры выявили 312 330 нарушений закона – почти на 40 % больше, чем в 2010 г.

Такой резкий рост в Генпрокуратуре объясняют комплексными проверками деклараций чиновников, которые проводились по поручению президента. Но «стабильная динамика» роста числа правонарушений фиксировалась и в других сферах, подверженных коррупционным рискам, говорится в отчете: нарушений при использовании госимущества выявлено больше на 21 %, при размещении госзаказов – на 16 %.

Уголовных дел, возбужденных по следам этих нарушений, стало больше всего на 8 %. А что касается привлечения коррупционеров к уголовной ответственности, то число лиц, дела которых переданы в суд, сократилось на 4 %. В 2011 г. прокуроры получили от правоохранительных органов для утверждения обвинительного заключения 11 921 уголовное дело коррупционной направленности, а годом ранее их было 12 317; примерно каждое десятое было возвращено на доработку.

Судя по статистике, основная активность прокуроров проявилась при внесении протестов (их число выросло на 40 %), привлечении виновных к дисциплинарной ответственности (больше на 46 %) и обращении в суды с исками о признании незаконными действий чиновников и сделок, имеющих признаки коррупции (больше на 39 %).[118]

В Уголовном кодексе Российской Федерации содержатся четыре статьи антикоррупционной направленности (ст. 204, 290, 291 и 291^1), которые сейчас являются наиболее актуальными с точки зрения теории уголовного права и практики правоприменения. Именно на эти статьи Уголовного кодекса Российской Федерации необходимо обратить особое внимание ввиду количества преступлений, квалифицируемых по вышеуказанным статьям.

Основой норм антикоррупционной направленности принято считать ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации. Объектом преступления, исходя из ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации, является осуществляемая в соответствии с законом деятельность публичного аппарата власти и управления.

Предметом получения взятки являются деньги, ценные бумаги, иное имущество, в том числе изъятое из оборота или ограниченное в обороте (наркотические средства, психотропные вещества, оружие и др.), различные услуги имущественного характера, подлежащие оплате, но оказываемые взяткополучателю безвозмездно либо по явно заниженной стоимости (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи, занижение стоимости передаваемого имущества, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковским кредитом и т. д.). Не являются предметом получения взятки услуги нематериального характера, не влекущие для взяткополучателя имущественной выгоды (например, предоставление возможности приобрести какой-либо редкий товар или услугу, выдача положительной рецензии на работу).[119]

Объективная сторона преступления выражается в получении должностным лицом лично или через посредника предмета взятки. В ч. 1 ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации изложены следующие варианты поведения должностного лица, за которое оно получает взятку: 1) совершение в пользу взяткодателя или представляемых им лиц действий (бездействия), которые входят в служебные полномочия должностного лица; 2) совершение в пользу взяткодателя или представляемых им лиц действий (бездействия), которые не входят в служебные полномочия должностного лица, но оно в силу своего должностного положения может способствовать их совершению другим должностным лицом; 3) общее покровительство по службе; 4) общее попустительство по службе.

Под действиями (бездействием), входящими в служебные полномочия должностного лица, понимаются такие действия, которые он правомочен или обязан был выполнить в соответствии с возложенными на него служебными полномочиями (п. 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе»). Это законные действия лица, не выходящие за рамки его должностной компетенции, которые становятся преступными именно в связи с тем, что совершаются за взятку.[120]

Как видно из приведенного выше, законодатель достаточно логично и обоснованно излагает понятие «взятка» в данной законодательной конструкции. Однако в изложенной редакции закона отсутствуют некоторые положения, которые на современном этапе борьбы с коррупцией являются очень актуальными. Одним из таких положений можно признать получение взятки женой, детьми или иными лицами без последующей передачи взятки взяткополучателю. Отсутствие вышеуказанного положения в законе позволяет избежать привлечения к уголовной ответственности. Стоит отметить, что, например, передача имущества жене, детям взяткополучателя или иным лицам, с которыми взяткополучатель знаком, облеченная в форму договора дарения и без последующей передачи непосредственно взяткополучателю, носит законный характер. Примеров законных юридических конструкций, позволяющих скрыть взятку, достаточно много. Без прямого указания в законе, данная коррупционная лазейка остается законодательным пробелом, и говорить, о том, что из смысла ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации следует, что данным составом охватываются указанные выше действия, безосновательно. Однако отдельные юристы, исходя из положений ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации, все же делают вывод о том, что получение взятки близкими должностного лица без дальнейшей передачи должностному лицу является взяткой, если взятка была принята близкими должностного лица с его согласия.[121] По нашему мнению, из смысла ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации такой вывод не следует.

Согласно общим требованиям и практике правоприменения закон должен быть прост в понимании и толковании, что позволяет применять его единообразно. Сложность и неоднозначность интерпретации зачастую приводит к нарушению закона, неправильной квалификации деяния и, следовательно, к неправильному применению.

Отсутствие в Уголовном кодексе Российской Федерации положения о достижении соглашения о взятке между взяткодателем и взяткополучателем является нелогичным и необоснованным, так как в ст. 291^1 Уголовного кодекса Российской Федерации установлено положение о посредничестве в достижении соглашения между взяткополучателем и взяткодателем. Вызывает недоумение, почему достижение соглашения между взяткодателем и взяткополучателем напрямую, без посредника, не отражено в Уголовном кодексе Российской Федерации.

Также стоит отметить, что понятие «мнимости сделки», которая прикрывает взятку, было бы более точным законодательным решением, существенно конкретизирующим и уточняющим положения ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации о предоставлении имущественных прав.

Отдельно необходимо раскрыть положения ст. 204 Уголовного кодекса Российской Федерации, устанавливающей уголовную ответственность за коммерческий подкуп. Под коммерческим подкупом понимается «незаконные передача лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, оказание ему услуг имущественного характера, предоставление иных имущественных прав за совершение действий (бездействие) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением».[122] Часть 3 данной статьи устанавливает уголовную ответственность за получение взятки: «Незаконное получение лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное пользование услугами имущественного характера или другими имущественными правами за совершение действий (бездействие) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением».[123] Кроме того, в ст. 204 Уголовного кодекса Российской Федерации предусмотрены квалифицирующие признаки, которые позволяют назначать более суровое наказание. Основным объектом этого преступления является нормальная управленческая деятельность коммерческой или иной организации, не являющейся государственным или муниципальным органом или учреждением. В случае, если незаконное получение предмета подкупа сопряжено с вымогательством, то дополнительным объектом выступают права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства.[124]

Предметом коммерческого подкупа являются деньги, ценные бумаги и иное имущество, а также незаконное оказание услуг имущественного характера. Здесь следует обратить внимание на то обстоятельство, что предмет коммерческого подкупа и получения взятки не в полной мере совпадают. В первой своей части предмет коммерческого подкупа идентичен предмету получения взятки: деньги, ценные бумаги, иное имущество. Предмет коммерческого подкупа отличается от предмета указанного в ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации. Предметом коммерческого подкупа, как следует из ст. 204 Уголовного кодекса Российской Федерации, является незаконное оказание услуг имущественного характера, а предмет получения взятки – выгода имущественного характера. Кроме того, предметом взятки, равно как и коммерческого подкупа, также являются наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи и т. п.). Под выгодами имущественного характера следует понимать, в частности, занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами. Субъективная сторона рассматриваемого преступления характеризуется прямым умыслом. Субъектом преступления является лицо, достигшее 16 лет.[125]

Коммерческий подкуп – менее распространенное преступление, чем взяточничество. Кроме того, общественные отношения, складывающиеся в экономической сфере, обладают сформировавшейся культурой, которая в определенных случаях относит коммерческий подкуп к норме поведения, когда отказ от дачи взятки ведет к негативным финансовым последствиям, а обращение в правоохранительные органы лишает возможности сотрудничать с выгодным контрагентом. Поэтому многие правонарушения, которые можно квалифицировать как коммерческий подкуп, носят латентный характер. Уголовно-правовые меры, устанавливающие ответственность за коммерческий подкуп, являются явно недостаточными, и поэтому определенный интерес представляет введение уголовной ответственности за осведомленность о коммерческом подкупе или взятке должностного лица или сотрудника коммерческой организации. Уголовная ответственность за осведомленность о совершении коммерческого подкупа или о даче взятки была бы наиболее действенной мерой воздействия в отношении лиц, выполняющих управленческие функции, и должностных лиц. Если начальник или руководитель достоверно знает о коррупционных действиях своих подчиненных и не принимает необходимых мер для пресечения такой деятельности, то он должен нести уголовную ответственность наравне с взяткополучателем, таким образом, начальник или руководитель должен приравниваться к взяткополучателю.

Так же как взятку следует расценивать действия, сутью которых является оплата банкетов, обедов и т. д. Данные деяния стали традицией, на которую мало кто обращает внимание, а между тем, если целью такого подкупа является склонение должностного лица к принятию благоприятного (незаконного) решения и сумма оплачиваемого банкета, обеда и т. д. является значительной, то это деяние нельзя квалифицировать иначе как дача взятки.

Учитывая стабильную коррупцию в судах, весьма интересным решением может являться приравнивание к соучастнику судьи, который, получив взятку, способствовал преступнику уйти от уголовного наказания или существенно нивелировал его вину, смягчил уголовное наказание. Резонансные дела, в которых судьями в отношении некоторых лиц выносились неоправданно мягкие приговоры, нередки в России. Если в отношении судьи было возбужденно уголовное дело и его действия квалифицируются по совокупности ст. 290 и 305 Уголовного кодекса Российской Федерации, то остается не ясным – почему судья не должен нести ответственность за общественную опасность, которую представляет преступник, оставшийся на свободе? В таком случае нарушается один из главных принципов уголовного наказания – принцип соразмерности. Вполне логичным и соразмерным является такое решение, когда действия судьи будут квалифицироваться в этой ситуации по тем статьям Уголовного кодекса Российской Федерации, которые вменялись незаконно оправданному им обвиняемому, и судья будет приравниваться к соучастнику преступления.

Определенные вопросы также возникают относительно уголовных санкций антикоррупционной направленности. По мнению ряда ученых, антикоррупционные санкции не соответствуют целям уголовного наказания. Одной из основных функций наказания является превенция. Уголовные наказания за преступления коррупционной направленности не носят устрашающего воздействия, так как санкции статей Уголовного кодекса Российской Федерации в отношении коррупционных преступлений сравнительно мягки. Верхние пределы наказаний назначаются редко. Отчасти это связано с неустановлением признаков деяния, позволяющим квалифицировать деяние по более суровой части нормы Уголовного кодекса Российской Федерации. Избрание судами гуманных видов наказания стало определенной тенденцией, которая не соответствует сложившемуся курсу уголовной политики государства в отношении борьбы с коррупцией. Косвенным образом это свидетельствует о том, что судебная система перестает быть действенным рычагом борьбы с коррупцией. В 2008 г. лишение свободы за коррупционные преступления назначалось в 432 случаях, штраф в 1347, а условное осуждение в 1977 случаях. В 2009 г. лишение свободы назначалось в 333 случаях, штраф в 1284, условное осуждение в 1991 случае. Как видно из приведенной статистики, судами преимущественно назначаются виды наказания, не связанные с лишением свободы. В большинстве случаев назначается условное осуждение, что, по мнению некоторых ученых, свидетельствует об истощении репрессивного потенциала в сфере борьбы с коррупцией.[126] Также стоит отметить, что такое дополнительное наказание, как лишение права занимать должность или заниматься определенной деятельностью, практически не назначалось судами в период 2007–2009 гг. Из этого следует, что осужденные за коррупционные преступления имеют право вновь заниматься тем видом деятельности, которым они занимались до вынесения приговора. Исходя из доктринальных позиций теории криминологии, полученный криминальный опыт и опыт прохождения через этапы уголовного процесса позволит в будущем при совершении аналогичного преступления на должности, которую осужденный занимал ранее, избежать уголовной ответственности. Поэтому назначение такого дополнительного вида наказания, как лишение права занимать должность или заниматься определенной деятельностью, является важнейшим уголовно-правовым инструментом в противодействии коррупции. Как видно из вышеприведенного, уголовное наказание является существенным механизмом в борьбе с коррупцией, и недооценка этого механизма может сильно нивелировать законодательный курс, направленный на противодействие коррупции. Суд как одна из ветвей власти должен следовать целостной уголовно-правовой политике государства и правоприменение должно следовать уголовно-правовой доктрине, которую законодатель вкладывал в смысл уголовного закона.

Отдельного внимания заслуживает тема квалификации преступлений коррупционной направленности, так как неправильная квалификация преступления может существенно нарушить права граждан или повлечь несоразмерное наказание за совершенное преступление. В связи с принятием Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ Уголовный кодекс Российской Федерации был дополнен ст. 291^1 «Посредничество во взяточничестве». В данной статье установлена ответственность за посредничество во взяточничестве, если сумма взятки являлась значительной. Из положений ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации следует, что значительным размером взятки является сумма, превышающая двадцать пять тысяч рублей. Однако большинство правоведов сходятся во мнении, что декриминализация такого распространенного коррупционного поведения, как получение взятки, не превышающая двадцати пяти тысяч рублей, не могла быть целью законодателя. А потому посредничество в получении либо даче взятки в меньшем размере по-прежнему должно квалифицироваться как соучастие в даче либо получении взятки.[127]

Определенные разногласия в научных кругах относятся к трактовке понятия «выгоды имущественного характера». Традиционное их понимание дается Пленумом Верховного Суда РФ в постановлении от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе»: «По смыслу закона, предметом взятки или коммерческого подкупа могут быть выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи и т. п.). Под выгодами имущественного характера следует понимать, в частности, занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами. Указанные выгоды и услуги имущественного характера должны получить в приговоре денежную оценку».[128]

Казалось бы, материальный характер взятки не вызывает каких-либо сомнений: традиционное понимание денег, ценных бумаг, имущества этот характер, безусловно, предполагает, в отношении же выгод законодатель, а за ним и Пленум Верховного Суда РФ специально подчеркивают их материальную окраску. Однако в теории права существуют и другие позиции. Так, Т. В. Кондрашова полагает, что «вручение должностному лицу документов, не представляющих значительной материальной ценности, но позволяющих в дальнейшем извлечь имущественную выгоду (например, фиктивных дипломов, оформленных трудовых книжек, удостоверений и т. п.), следует расценивать как взятку». Обоснование этой позиции дается в другой работе и состоит в следующем: «Получение подобных предметов в конечном итоге преследует корыстную цель и приносит имущественную выгоду».[129]

Полагаем, с этой позицией согласиться нельзя. Взяточничество предполагает непосредственное получение имущественной выгоды взяткополучателем, и именно от предмета преступления – взятки. В приведенном примере имущественная выгода не зависит от вручающего такое незаконное вознаграждение, что, на наш взгляд, совершенно обязательно для наличия в действиях виновных составов дачи – получения взятки. Кроме того, имущественная выгода здесь отнюдь не безусловна, и незаконное получение фиктивных дипломов, оформленных трудовых книжек, удостоверений и т. п. совсем не означает, что должностное лицо получит в результате их использования имущественную выгоду.[130]

Разумеется, подкуп должностного лица возможен не только в форме имущественной выгоды, но и, например, в форме предоставления ему услуги, не носящей материального характера, или путем предоставления предметов с мизерной материальной оценкой, но имеющих другое значение (тех же дипломов об образовании). В этой ситуации, однако, подкуп расценивается не как взяточничество, а как подстрекательство должностного лица к совершению должностного злоупотребления; поведение же самого должностного лица квалифицируется, при наличии необходимых признаков, по ст. 285 УК.[131]

Вышеизложенные идеи могут вполне логично найти свое отражение в уголовной доктрине Российской Федерации и Уголовном кодексе в частности. Несмотря на неуклонное совершенствование законодательства, найти удачное решение регулирования общественных отношений или восполнения законодательных пробелов является очень сложной задачей, и поэтому, обращая свое внимание на богатейший юридический опыт прошлого, можно найти интересные идеи для современного правового регулирования. Как показывает опыт, такие идеи очень удачно воплощаются в законодательные акты. Суть преступлений не изменилась, изменилась их форма. Преступления изобилуют наличием технической и юридической подготовки, поэтому своевременные законодательные решения, основанные на опыте прошлого, должны соответствовать новым проявлениям преступной деятельности.

Практическая значимость изучения новых подходов в уголовном праве, которые основаны на юридическом базисе прошлого, заключается во внедрении в уголовное законодательство основных идей, позволяющих по-новому взглянуть на актуальные проблемы уголовного законодательства антикоррупционной направленности. Юридическое наследие, апробированное временем и возведенное в ранг принципов, может быть ориентиром при создании и совершенствовании современного антикоррупционного законодательства и тем самым позволит существенно увеличить эффективность права в этой области.

Ориентиром для современного уголовного законодательства могут являться такие дореволюционные институты, как, например: привлечение к уголовной ответственности должностного лица, не получившего взятку, но позволившего жене, детям или близким родственникам принять деньги, ценные вещи или услуги от взяткодателя. Осведомленность руководства о преступных действиях коррупционной направленности среди подчиненных следует рассматривать как проявление преступного бездействия, что также может найти свое отражение в уголовном законодательстве современной России, равно как и коррупционными проявлениями следует признать оплату банкетов, обедов и т. д., если целью такого подкупа является склонение должностного лица к принятию благоприятного решения и сумма оплачиваемого банкета, обеда и т. д. является значительной.

Вышеперечисленные доктринальные позиции и изложенные юридические конструкции вполне могут служить примером для современного законодателя.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы основные черты дореволюционного уголовного законодательства?

2. Какие дореволюционные законодательные позиции можно рецептировать в современное уголовное право?

3. В чем заключаются основные пробелы российского антикоррупционного законодательства?

4. Каковы основные тенденции в развитии уголовного законодательства по борьбе с коррупцией?

5. В чем заключаются основные проблемы квалификации преступлений коррупционной направленности?

6. Каковы основные виды наказаний за преступления коррупционной направленности и какова практика их назначения?

7. В чем заключаются актуальные вопросы по совершенствованию антикоррупционного законодательства?

Список литературы

1. Таганцев Н. С. Русское уголовное право. Т. 1. Часть общая. Тула: Автограф, 2001.

2. Таганцев Н. С. Русское уголовное право. Т. 2. Часть общая. Тула: Автограф, 2001.

3. Волженкин Б. В. Ответственность за взяточничество по российскому уголовному законодательству второй половины XIX – начала XX в. // Правоведение. 1991. № 2.

4. Лохвицкий А. Курс русского уголовного права. СПб., 1871.

5. Эстрин А. Я. Взяточничество в доктрине и законодательстве // Труды кружка уголовного права при С.-Петербургском университете / под ред. М. Исаева. СПб., 1913. С. 181. См. также: Рабинович Н. О наказуемости взяточничества и лиходательства // Право. 1916. № 11.

6. История Всероссийской чрезвычайной комиссии (1917–1921 гг.): сб. документов. М., 1958. С. 469, 470.

7. Дурманов Н. Д. Взяточничество по русскому дореволюционному уголовному праву // Проблемы социалистического права / под ред. Н. В. Крыленко. Вып. 1. М., 1937.

8. Цечоев В. К. Исторический обзор взяточничества как социального явления в Российской Империи первой четверти XVIII столетия // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2010. № 5.

9. Малыгин А. Я. К вопросу о борьбе со взяточничеством в советском государстве в начале 20-х годов XX в. // История государства и права. 2009. № 22. С. 34.

10. Сборник документов (1917–1922 гг.). М., 1975.

11. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. СПб., 1845.

12. Жалинский А. Э. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Городец, 2010.

13. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 4.

14. Уголовный кодекс Российской Федерации (КонсультантПлюс).

15. Астанин В. В. Современная практика назначения уголовных наказаний за коррупционные преступления в России // Российская юстиция. 2011. № 7.

16. Яни П. Посредничество во взяточничестве // Законность. 2011. № 9.

17. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 4.

18. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / под общ. ред. С. И. Никулина. М., 2000.

19. Лопашенко Н. А. Взяточничество: проблемы квалификации // Правоведение. 2002. № 6.

20. Волженкин Б. В. Избранные труды. Юридический центр Пресс, 2008.

21. Лопашенко Н. А. О некоторых проблемах законодательной регламентации и квалификации преступлений в сфере экономической деятельности // Прокурорская и следственная практика. М., 2003. № 1–2.

22. Полный курс уголовного права: в 5 т. Т. 3. Юридический центр Пресс, 2008.

23. Преступления в сфере экономической деятельности: понятие, система, проблемы квалификации и наказания / Лопашенко Н. А. Саратов: Изд-во СГАП, 1997.

Глава V. Предупреждение коррупции при осуществлении правосудия

Выполнение судами своего предназначения как органа судебной власти требует независимости и беспристрастности судей – носителей этой власти.

Международные правовые акты, определяя роль суда, подчеркивают, что одним из необходимых показателей авторитета судебной власти является доверие к ней населения.

«Доверие общества к судебной власти, а также к авторитету судебной системы в вопросах морали, честности и неподкупности судебных органов, – констатируется Бангалорскими принципами поведения судей 2002 г., – играет первостепенную роль в современном демократическом обществе».

Честность и неподкупность выделяются Бангалорскими принципами необходимыми условиями надлежащего исполнения судьей своих обязанностей.

Европейская хартия о статусе судей 1998 г. требует от судьи воздержаться от поведения или действий, способных нарушить веру в его беспристрастность.

Но как раз веры нашему правосудию и не достает. На протяжении ряда лет авторитет судебной власти падает.

Результаты мониторинга в ряде субъектов Российской Федерации по выяснению мнения населения о степени его защищенности от административного произвола, проведенного в 2004 г., выявили, что только 36 % опрашиваемых намерены в случае нарушения их прав обратиться в суд. Не верят, что в суде можно добиться справедливости 56,5 % респондентов. Из всех институтов власти суду доверяют лишь 9 % населения.[132] Эти показатели в принципе не изменились и в настоящее время.

Социологические исследования, проведенные в 2008–2009 гг. среди населения Москвы и Подмосковья, подтверждают, что 85 % опрошенных не доверяют власти из-за ее коррумпированности на всех уровнях.[133] Опрос населения в Новосибирске и Новосибирской области в 2009 г. свидетельствует – 78 % респондентов полагает, что закон можно обойти с помощью денег. По мнению большинства, власть в отношении закона руководствуется именно этим принципом.[134]

Одна из основных причин недоверия населения к суду – в коррумпированности судей.

В последние годы государством приняты конкретные меры по противодействию коррупции в судах.

С принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» в Закон «О статусе судей в Российской Федерации» были внесены существенные изменения.[135] На судей распространены запреты и ограничения, определенные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Непосредственное отношение к судьям (как и к другим правоохранительным органам) имеют ст. 17 (запреты, связанные с гражданской службой), ст. 18 (требования к служебному поведению гражданского служащего), ст. 19 (урегулирование конфликта интересов на гражданской службе), ст. 20 (представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера).

Но в Законе «О статусе судей в Российской Федерации» требования, направленные на противодействие коррупции в судебной деятельности, получили более полную конкретизацию. Судья не может заниматься оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной правотворческой деятельности; получать вознаграждения в любой форме от физических и юридических лиц либо выезжать в служебные командировки за границу за их счет. Впервые к статусу судей отнесено требование декларирования доходов и т. д.

Принципом судебной власти является утверждение, что судья руководствуется в своей деятельности только законом. Но факты коррупции среди судей подтверждают, что в ряде случаев при вынесении решений судья руководствуется не законом, а личными интересами. Такая ситуация определена в законе как «конфликт интересов». Статья 3 Закона «О статусе судей в Российской Федерации» раскрывает понятие «конфликта интересов» и «личной заинтересованности» при осуществлении правосудия. В подобных случаях судья обязан заявить самоотвод или поставить в известность участников процесса о сложившейся ситуации.

Изменения и дополнения, внесенные в Закон «О статусе судей в Российской Федерации», поставил определенные преграды коррумпированности в судах. Но, к сожалению, в действующем законодательстве сохраняется немало возможностей для коррупционных проявлений. Это относится как к организации судебной деятельности, так и к непосредственному осуществлению правосудия.

Один из наиболее острых вопросов коррупционных рисков в судах связан с реализацией принципа независимости судей. В ней усматривается одна из причин коррупции. «Независимость судебной системы оказалась мифом, за которым часто скрыта «независимость» распространения коррупции, – пишет проф. Ф. Г. Шахкелов. – Теперь судьи зависят больше не от законов, а от местной администрации, влиятельных сотрудников правоохранительных органов, бизнесменов с большим капиталом». И далее автор делает вывод: «Независимость судей в том смысле, как она сейчас есть, перешла в полную безнаказанность».[136]

Автор этих строк в своем мнении не одинок. Но в обществе превалирует иное отношение к судейской независимости: она служит основой коррупции только в том случае, если судьи не чувствуют себя действительно независимыми. В 2009 г. фондом «Центр политических технологий» проведено социологическое исследование, посвященное трудностям, с которыми сталкивается российская судебная система. Исследователи взяли более 140 интервью и делают вывод: «Независимость судей невозможна без того, чтобы судья выносил свое решение, не опасаясь каких-то последствий, не действуя в рамках системы негласных компромиссов. Судья должен выносить решение и бояться при этом только закона, но иначе авторитет судебной системы в обществе не будет высоким».[137]

Коррумпированный риск есть уже в порядке формирования судейского корпуса.

Практика свидетельствует: чем выше профессиональный уровень судьи, тем менее он подвержен внешнему давлению при осуществлении правосудия, тем более независим он при вынесении судебного решения.

Закон «О статусе судей в Российской Федерации» устанавливает различные возрастные уровни назначения на должность судьи в зависимости от уровня суда и различные требования к юридической подготовке судьи. Показателем такой подготовки является стаж работы по юридической специальности. Так, в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 4 Закона «О статусе судей в Российской Федерации» судьей арбитражного суда субъекта Федерации, районного суда, мировым судьей может быть гражданин, достигший возраста 25 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет. Следует учитывать, что эти суды рассматривают основное количество арбитражных, гражданских и уголовных дел. Между тем в «стаж работы по юридической специальности», необходимый для назначения на должность судьи, включается время работы на государственных должностях, должностях государственной службы, муниципальных должностях, должностях в юридических службах организаций, должностях в научно-исследовательских учреждениях, в качестве адвокатов и нотариусов. Сомнительно, что молодые люди, достигшие 25 лет, приобрели достаточный профессиональный опыт для занятия должности судьи. Следует согласиться с мнением тех юристов, которые полагают, что служба по юридической специальности должна быть не менее шести лет, три года из которых претендент на должность судьи должен работать в прокуратуре, три других года – в адвокатуре. При этих условиях претендент на должность судьи действительно может приобрести определенный профессиональный опыт. Высказывались предложения об установлении в законе требования о проведении специальной проверки информации (очевидно, негативной) о кандидате на должность судьи, но оно поддержано не было.

Формирование судебного корпуса начинается с отбора кандидатов на должность судьи при сдаче ими квалификационного экзамена. Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» достаточно подробно определял порядок работы экзаменационных комиссий, но состав их формировался только из судей, что могло способствовать субъективному подходу к кандидатам на должность судей.

3 декабря 2011 г. принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена на должность судьи». Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» был дополнен статьей 11.1, существенно изменяющей формирование экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена на должность судьи.

Состав экзаменационной комиссии отныне формируется не только из числа судей судов общей юрисдикции и судей арбитражных судов, но также из юристов, не входящих в судебное сообщество. Четвертую часть членов комиссии составляют преподаватели юридических дисциплин общеобразовательных учреждений высшего профессионального образования, научные работники, имеющие ученую степень по юридической специальности, представители общероссийских общественных объединений юристов. Эти члены экзаменационной комиссии являются представителями юридической общественности, избираются по представлению Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ – в отношении членов Высшей экзаменационной комиссии и по представлению председателей соответствующих судов среднего звена – при формировании экзаменационных комиссий субъектов Федерации. Предложения об избрании представителей юридической общественности поступают от образовательных учреждений, научных организаций, общественных объединений юристов.

Таким образом, устанавливается форма социального контроля за формированием судейского корпуса.

Коррупционная опасность усматривается также в условиях назначения на должность председателей судов среднего звена (верховных судов республик, краевых, областных судов и т. д.). Они назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ или Председателя Высшего арбитражного суда, основанному на заключении соответствующих квалификационных коллегий судей, согласованному с законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, на территории которых они находятся. Председатели судов назначаются на определенный срок.

Оценивая сложившуюся практику, М. Барщевский и А. Толкунов приходят к выводу о зависимости кандидатов на должность председателя суда от тех, кто их представляет к избранию. «Кандидат на должность председателя суда испытывает колоссальное давление со стороны всего лишь инспектора, который пишет представление на продление полномочий. Или не пишет».[138] Такое положение усугубляет его зависимость и облегчает возможность оказания давления при осуществлении правосудия. Если же председателя суда будут выбирать судьи, в коллективе которых он работает, выбранный председатель суда будет учитывать только требование закона и мнение своих коллег-судей. При этом он не сможет оказывать на них давление, поскольку в ином случае ему будет отказано в доверии при очередном избрании.

Поэтому обязательно необходимой антикоррупционной мерой было бы избрание председателей судов всех уровней самими судьями данного суда. Не случайно юридической общественностью критически воспринято изменение порядка формирования Конституционного Суда РФ, замена избрания Председателя Суда его коллегами – членами Конституционного Суда назначением его Федеральным Собранием.

С рассматриваемых позиций отрицательно расценивается принцип формирования судебного корпуса мировых судей. Далеко неоднозначно отношение к порядку формирования корпуса мировых судей. Принцип организации мировой юстиции – максимальное приближение судов к населению.

Закон «О мировых судьях в Российской Федерации» предполагает альтернативы принципа формирования судейского корпуса: либо избрание на должность мирового судьи населением соответствующего судебного участка, либо назначение на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации (ст. 6 Закона «О мировых судьях в Российской Федерации»). На практике все субъекты Российской Федерации пошли по пути назначения мировых судей. Однако именно для мировых судей как судебного института, максимально приближенного к населению, наиболее целесообразен принцип прямых выборов населением, проживающим на территории соответствующего судебного участка. Поэтому преобладает мнение о необходимости внести в федеральное законодательство изменения и закрепить только этот способ формирования корпуса мировых судей.

Принцип назначения мировых судей вместо их избрания имеет и другие отрицательные стороны.

Некоторые субъекты Федерации воспринимают ст. 6 ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» о назначении мировых судей на должность законодательным (представительным) органом государственной власти как предоставление им права устанавливать порядок назначения судей по своему усмотрению, соблюдая лишь единственное требование – чтобы те назначались на должность законодательной властью субъекта Федерации (учитывая, что ни в одном регионе не предусмотрено избрание мировых судей населением).

В результате в настоящее время в некоторых субъектах Федерации действуют законы, наделяющие высших должностных лиц региона или руководителей исполнительных органов государственной власти правом представления кандидатур на должность мировых судей.

В Республике Калмыкия, например, кандидатуру на назначение мировым судьей вносит глава республики по представлению Председателя Верховного суда Калмыкии.

Законом «О мировых судьях Калужской области» от 15 июня 2000 г. (в редакции Закона от 11 января 2011 г.) устанавливается, что мировой судья назначается на должность Законодательным собранием области. Однако решение о назначении на должность мирового судьи соответствующего судебного участка должно быть принято только после получения согласия или соответствующего заключения губернатора Калужской области о возможности финансового и материально-технического обеспечения деятельности аппарата мирового судьи.

Это означает, что у губернатора есть возможность повлиять на избрание конкретного кандидата на должность мирового судьи под предлогом отсутствия таких возможностей.

При назначении на должность мирового судьи может также учитываться мнение депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований. В Калужской области согласование кандидатуры для избрания в мировые судьи фактически напрямую зависит от мнения губернатора и местного самоуправления.

Представляется совершенно не согласующимся с федеральным законодательством, когда в отдельных субъектах Федерации мировые судьи назначаются на должность по представлению управления Судебного департамента в регионе (Белгородская область). Согласования с начальником управления Судебного департамента требует назначение на должность мирового судьи в Брянской области.

Между тем, анализ норм Закона «О статусе судей в Российской Федерации» подтверждает, что представление о назначении рекомендованного лица на должность мирового судьи принадлежит только председателю соответствующего суда.

Данная позиция поддержана Верховным Судом РФ. При рассмотрении конкретного дела Верховный Суд указал, что поскольку мировые судьи входят в единую судебную систему Российской Федерации, обладают единым с другими судьями статусом судьи, названная компетенция председателя соответствующего суда распространяется и действует в отношении мировых судей.[139]

Мировые судьи больше подвержены коррупционному влиянию, чем другие судьи, в силу своей зависимости от органов исполнительной власти.

Мировые судьи, по разным оценкам, рассматривают до 20 % уголовных дел, до 60 % гражданских дел, сюда же будет отнесена основная масса дел об административных правонарушениях.[140] От того, как будут обеспечены условия работы мировых судей, зависит и качество осуществляемого ими правосудия. Поэтому организационному обеспечению мировых судей должно быть уделено особое внимание.

Организационное обеспечение федеральных судов и органов судейского сообщества возлагается на Судебный департамент при Верховном Суде РФ. В отношении же мировых судей Судебный департамент осуществляет лишь финансирование, в то время как материально-техническое их обеспечение возложено на органы юстиции либо органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Нетрудно предположить, насколько зависимы мировые судьи от местных властей, которые должны создавать условия для их работы.

Давно предлагается обсудить вопрос о целесообразности создания специальных подразделений при Управлениях Судебного департамента и его территориальных органов в субъектах Российской Федерации для осуществления организационного обеспечения деятельности мировых судей. Если такое решение будет принято, оно сократит опасность воздействия местных властей и их представителей на мировых судей.

Независимость судей в определенной степени ограничена полномочиями, предоставленными председателю суда. Председатель суда пользуется значительной властью в отношении судей, особенно в вопросах назначения на должность, повышения в должности и отстранения от должности. Именно председатель суда составляет на судей характеристики и рекомендует их для назначения на должность. Кроме того, от председателя суда во многом зависит материальное благополучие, а также качество социальных гарантий судьи.[141] И эта зависимость заложена в действующем законодательстве. С принятием ФКЗ «О судах общей юрисдикции» положение не меняется. Поэтому требует проработки вопрос о возможности освобождения судей от чрезмерной зависимости от председателей соответствующих судов, которые могут в том числе оказывать на судей давление для принятия нужного им судебного решения. Частным, но важным для судей решением является распределение председателем суда дел между судьями. Здесь также таится коррупционная угроза. Международными стандартами предлагается несколько вариантов порядка распределения дел между судьями. Рекомендации Совета Европы от 13 октября 1994 г. «О независимости, эффективности и роли судей» предлагается распределять дела между судьями посредством жеребьевки или с использованием системы автоматического распределения дел в алфавитном порядке или каким-либо аналогичным способом. Возможно также компьютерное распределение дел.

Эффективной, по нашему мнению, мерой, предотвращающей попытку влияния на судей, может служить придание гласности фактов обращения к судье лиц, заинтересованных в вынесении нужных для них судебных решений.

Разработанная несколько лет назад Концепция стратегических направлений развития законодательства РФ в области предупреждения коррупции и борьбы с ней предлагала дополнить Закон «О статусе судей в Российской Федерации» нормами о введении в судах книги учета непроцессуальных обращений к судье. В эту книгу должны вноситься записи обо всех случаях обращения к судье, совершения иных действий со стороны кого бы то ни было с целью склонения судьи к необъективным и (или) незаконным решениям при осуществлении правосудия, об иных обращениях к судье по находящимся на рассмотрении суда материалам, не предусмотренным процессуальным законодательством, а также обо всех обращениях к судье с целью склонить его к нарушению установленных законом требований, предъявляемых к судье. О каждой записи в книгу непроцессуальных обращений судья обязан сообщить председателю суда. Подобные обращения не только фиксировались в книге, но и оглашались.

Концепцией предлагалось дополнить ст. 266 УПК РФ (Объявление состава суда, других участников судебного разбирательства и разъяснение им права отвода) и ст. 377 УПК РФ (Порядок рассмотрения уголовного дела судом кассационной инстанции) нормами о том, что каждый судья, участвующий в рассмотрении дела, объявляет обо всех обращениях (устных или письменных) по рассматриваемому делу, поступивших к нему до начала судебного разбирательства.

К сожалению, эти предложения не получили поддержки законодателя. Однако в некоторых судах они введены по инициативе судей и доказали свою эффективность. Количество обращений к судьям с подобными просьбами существенно сократилось.

Самостоятельного рассмотрения заслуживает практика привлечения судей к дисциплинарной ответственности. Известно, что основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности является совершение судьей дисциплинарного проступка.

Практика обращения бывших судей в Конституционный Суд РФ показывает, что судья может быть досрочно лишен полномочий даже за критику вышестоящего судьи. Правильность таких решений в ряде случаев сомнительна. Предоставление квалификационным коллегиям судей субъектов Федерации права привлекать судей к дисциплинарной ответственности не исключает субъективного подхода. Это неоднократно вызывало и вызывает критику.[142] Целесообразно обратиться к опыту зарубежных стран, в которых привлечение к дисциплинарной ответственности осуществляют дисциплинарные суды. Пока что наш законодатель пошел по пути установления лишь дополнительного контроля объективности принимаемых квалификационными коллегиями решений.

Федеральным конституционным законом от 9 ноября 2009 г. № 4-ФКЗ учрежден новый судебный орган – Дисциплинарное судебное присутствие, – к юрисдикции которого отнесено рассмотрение дел по жалобам на решения Высшей квалификационной коллегии судей РФ и квалификационных коллегий судей субъектов Федерации о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков и по обращениям на решения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации об отказе в досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков.

Но с образованием Дисциплинарного судебного присутствия нельзя полагать, что все вопросы, связанные с дисциплинарной ответственностью судей, решены. Остается проблема – насколько государственно-властные полномочия соответствуют природе органов судейского сообщества. Вполне обоснованно замечание, что решение такого важного вопроса, как досрочное прекращение полномочий судьи в качестве меры дисциплинарной ответственности негосударственным, несудебным органом, снижает уровень независимости судьи. Это также не соответствует международным стандартам независимости судей.[143] Дисциплинарная ответственность призвана выполнять функцию предупреждения проступков и очищения судейского корпуса от недостойных лиц, должна быть направлена на борьбу с коррупцией, поэтому ее необходимо тщательно и подробно урегулировать.[144]

Вполне логичным представляется предложение изменить порядок досрочного прекращения полномочий судьи. Решение о досрочном прекращении полномочий судьи как меры дисциплинарной ответственности должен принимать высший судебный орган страны – Верховный Суд РФ.

Действенным средством предотвращения коррупции в судах может служить установление общественного контроля за правосудием. Такая возможность закреплена и в международных правовых актах, и в Конституции РФ.

Конвенция ООН против коррупции рассматривает участие общественности как эффективное средство предупреждения коррупции. Это участие следует укреплять с помощью таких мер, как усиление прозрачности деятельности соответствующих органов и должностных лиц, обеспечение эффективного доступа к информации (ст. 13).

Конституцией РФ установлен принцип гласности судопроизводства. В соответствии с ч. 1 ст. 123 Конституции разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом.

В связи с этим целесообразно рассмотреть возможность общественного контроля в нашей стране за осуществлением правосудия. Пресечение коррупционного риска в деятельности судов (так же как и в правоохранительных органах) говорит о целесообразности создания в стране института достаточно разветвленной системы органов общественного контроля, в том числе и за осуществлением правосудия.[145]

Большие надежды были связаны с учреждением Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ.

На заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ (февраль 2011 г.) была выдвинута инициатива проведения независимой экспертизы ряда резонансных дел. За три года работы Совета им было представлено Президенту РФ 142 доклада, рассмотрено более 2 тысяч обращений граждан. По поручению Д. А. Медведева Генеральной прокуратурой были проверены резонансные дела в отношении 32 человек и только по одному делу приговор был признан необоснованным. На встрече Президента РФ с Советом по развитию гражданского общества и правам человека, состоявшейся 28 апреля 2012 г., членами Совета была высказана неудовлетворенность результатами его работы. Как нам представляется, это объясняется недостаточной правовой регламентацией проведения правовой экспертизы.

Следует отметить также, что установление общественного контроля вызвало в судейском сообществе неоднозначное отношение, но было поддержано Председателем Конституционного Суда РФ и Председателем Верховного Суда РФ.

Отвечая на письмо Президиума Совета судей РФ, полагающего, что проведение подобной экспертизы явилось бы нарушением принципа независимости судей и вторжением в осуществление правосудия, Председатель Конституционного Суда В. Д. Зорькин разъясняет, что независимость судей «не предполагает полной закрытости судейского корпуса», а «полномочия судей непосредственно связаны с их ответственностью, которая подразумевает в первую очередь подотчетность судейского корпуса обществу».[146] В случае проведения общественной экспертизы решения Совета будут иметь рекомендательный характер и не обладать компетенцией для оценки судебных актов.

Представление доклада по результатам правовой экспертизы по резонансным делам может служить основанием для исправления ошибок, допущенных при рассмотрении конкретных дел, а также для внесения изменений в законодательство. Президент также может обратить внимание Следственного комитета и Генеральной прокуратуры на необходимость проведения соответствующей проверки.

Проведение общественной экспертизы по резонансным делам может стать легитимной формой общественного контроля за правосудием только в том случае, если законодательно будет определен правовой регламент ее осуществления. При осуществлении экспертизы по уголовному делу в отношении М. Б. Ходорковского и П. Л. Лебедева «были подвергнуты анализу официальный текст приговора, стенографические отчеты судебных заседаний, а также другие имеющиеся в открытом доступе документы».[147] При такой формулировке не создается полного впечатления, какие именно «другие документы» были предметом изучения экспертной комиссии, изучались ли непосредственно материалы уголовного дела, и если изучались, то какие для этого были правовые основания. Следует учитывать, что правовой анализ проводился не в судебном порядке, установленном уголовно-процессуальным законом, а комиссией, в состав которой входили помимо российских авторитетных юристов также иностранные эксперты – юристы США, Германии, Нидерланд. Неизвестно, какова регламентация деятельности иностранных юристов по ознакомлению с уголовными делами, рассмотренными российскими судами.

Неслучайно инициатива проведения правовой экспертизы по резонансным делам вызвала отрицательное отношение Совета судей и юридической общественности, которые усмотрели в этом посягательство на судейскую независимость. Поэтому необходимо безотлагательно определить в законе цели экспертизы, кто может привлекаться к ее проведению, объем полномочий, а также сам порядок проведения экспертизы и ее правовые последствия. Это позволит реально исключить вторжение в судебную деятельность и не допустить нарушение конституционного принципа независимости судей.

Эти вопросы могут быть решены только с принятием Федерального закона «Об общественном контроле».

Россия не является первооткрывателем социального контроля за осуществлением правосудия. Подобная практика общественного контроля за судебной деятельностью существует в Англии, Шотландии, Норвегии. В Англии, например, Законом об апелляции по уголовным делам 1995 г. предусмотрено право обращения в Комиссию по пересмотру уголовных дел. Комиссия не является судебной инстанцией. Однако при выявлении судебных ошибок она вправе обратить на них внимание Апелляционного суда.[148]

Возможно, что пределы социального контроля будут расширены. Выступая на Совете по развитию гражданского общества 20 апреля 2012 г., Д. А. Медведев ориентировал Совет на возможность осуществления такого контроля не только по резонансным делам. «Мы очень часто возвращались к резонансным, но единичным случаям, – отметил он. – В ряде случаев это вполне может быть оправданно, но в целом это иногда создавало ощущение, что Совет заинтересован только в решении проблем по высоко резонансным, раскрученным делам. Но количество лиц, в отношении которых возникают сомнения в их вине в совершении преступлений или в иных обстоятельствах дела, существенно больше. Вот об этом надо помнить даже при понимании того, что какие-то дела являются знаковыми и, наверное, определяют общий уровень правопорядка страны».[149]

Помимо Совета по развитию гражданского общества при Президенте РФ существует достаточно разветвленная система органов общественного контроля, которые в той или иной степени могут оценивать уровень правосудия. Но высказываются предложения по созданию именно советов общественного контроля, не являющихся государственно-общественными структурами.[150] Такие предложения можно рассматривать как постановку вопроса об организации общественного контроля, охватывающего все сферы обеспечения правопорядка в стране, в том числе и правосудия.[151]

Примером социального контроля за формированием судебного корпуса является введение в экзаменационные комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи представителей общественности.

Итак, противодействие коррупции в сфере правосудия предполагает дальнейшее обеспечение независимости судей, расширение доступа к правосудию, установление общественного контроля. Эти меры должны привести к возвращению доверия к суду и повышению его авторитета.

Вместе с тем возможность коррупции заложена в предоставленных судье правах. Прежде всего это относится к дискреционным полномочиям судьи.

Независимость судей, гарантированная Конституцией РФ, означает, что судья принимает решение на основании Конституции, других законов и руководствуясь исключительно своим внутренним убеждением.

Согласно ст. 17 Уголовно-процессуального кодекса РФ (Свобода оценки доказательств) судья оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, руководствуясь законом и своей совестью. Руководство «своей совестью» означает, иными словами, что судья принимает решение по своему усмотрению, но в рамках закона. И каким будет это решение, зависит от его профессионализма и моральных принципов. Если на судью оказывается давление, пользуясь своим дискреционным правом, он может вынести ожидаемое от него решение. Особенно опасно судейское усмотрение (с точки зрения коррупционности) при определении меры наказания по статьям Уголовного кодекса РФ, в санкциях которых пределы наказания не формализованы.

Федеральным законом от 7 декабря 2011 г.[152] в Уголовный кодекс РФ внесены значительные изменения, существенно расширяющие дискреционные права судьи. По многим статьям исключены нижние пределы наказания (например, в статьях о преступлениях против здоровья, против безопасности движения и эксплуатации транспорта). Судье предоставлено право по своему усмотрению изменять категорию преступления, учитывая «фактические обстоятельства преступления». Но оценивать эти обстоятельства судья будет по своему убеждению. С принятием Федерального закона от 7 декабря 2011 г. опасность оказания на судью давления увеличивается и, следовательно, возрастает опасность коррупционного фактора.

В решениях и приговорах, выносимых судом, обычно используется формулировка: «руководствуясь законом и своим внутренним убеждением суд…» и далее следует вывод. Усмотрение судьи, его внутреннее убеждение является не основанием для вынесения решения, а способом, применяемым при оценке доказательств. Основанием для принятия решения является только закон. Поэтому каждое судебное решение должно быть обоснованным на основании анализа юридических норм.

Возможность оказания давления на судью содержится в процедуре Особого порядка принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением (гл. 40 Уголовно-процессуального кодекса РФ).

Особый порядок может быть применен к лицам, совершившим в том числе и тяжкие преступления (сроком до 10 лет). Он не требует судебного разбирательства и исследования доказательств. Назначаемое подсудимому наказание не превышает две трети максимального срока или размера наиболее строгого вида наказания, предусмотренного за совершенное преступление.

Основанием для рассмотрения дела в Особом порядке является ходатайство обвиняемого. Мнение потерпевшего при этом не спрашивается. Только в случае участия в судебном заседании судья выясняет у потерпевшего отношение к ходатайству подсудимого. По существу, Особый порядок рассмотрения дела – это «сделка о признании вины», применяемая в некоторых странах англосаксонского права (чаще всего в США). Для снижения коррупционного риска необходимо предусмотреть в законе обязательное участие в судебном заседании потерпевшего. Обязательным также должно быть обоснование мотивировочной части приговора по любому делу, и эта обязанность должна быть закреплена в законе.

Проведенный анализ законодательства свидетельствует о том, что питательной средой коррупционных рисков при осуществлении правосудия является прежде всего недостаточное обеспечение принципа независимости судей. Требуется внесение ряда дополнений в законодательное регулирование формирования судейского корпуса, организации судебной деятельности, расширение доступа к правосудию, установление общественного контроля, совершенствование уголовного и уголовно-процессуального законодательства и законодательства о судоустройстве.

1. Коррупционный риск есть уже в порядке формирования судейского корпуса.

Практика свидетельствует, что чем выше профессиональный уровень судьи, тем менее он подвержен внешнему давлению при осуществлении правосудия, тем более независим при вынесении судебного решения. Одним из требований к судьям является стаж работы по юридической специальности в течение 5 лет.

Заслуживает внимания предложение установления в Законе «О статусе судей в Российской Федерации» иных требований к сроку и характеру работы по юридической специальности: срок службы должен быть не менее шести лет, три года из которых претендент на должность судьи должен работать в прокуратуре, три других года – в адвокатуре. Это позволит ему приобрести больший профессиональный опыт.

2. Коррупционная опасность усматривается в условиях назначения на должность председателей судов среднего звена.

Они назначаются Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ или Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, основанному на заключении соответствующих квалификационных коллегий судей, согласованному с законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, на территории которых находятся. То есть судьи не могут оказать влияние на назначение председателя суда, который будет ими руководить.

Эффективной антикоррупционной мерой было бы избрание председателей судов всех уровней самими судьями данного суда. В этом случае председатель суда будет учитывать только требование закона и мнение своих коллег-судей. При этом он не сможет оказывать на них давления, поскольку в ином случае ему будет отказано в доверии при очередном избрании.

3. Независимость судей в определенной степени ограничена полномочиями, предоставленными председателю суда.

Председатель суда пользуется существенными правами в отношении судей, например при назначении на должность, повышении в должности и отстранении от должности, представлении рекомендаций судьям для назначения на должность. Сохраняет актуальность вопрос о возможности освобождения судей от чрезмерной зависимости от председателей соответствующих судов, которые могут оказывать на судей давление для принятия нужного им судебного решения.

4. Требует изменения порядок распределения дел между судьями.

В распределении председателем суда дел между судьями также таится коррупционная угроза. Международными стандартами предлагается несколько вариантов порядка распределения дел между судьями. Оно возможно, например, посредством жеребьевки или с использованием системы автоматического распределения дел в алфавитном порядке, возможно также компьютерное распределение дел.

5. Предотвращению попытки влияния на судей может служить придание гласности фактов обращения к судье лиц, заинтересованных в вынесении нужных для них судебных решений.

Концепция стратегических направлений развития законодательства РФ в области предупреждения коррупции и борьбы с ней предлагала дополнить Закон «О статусе судей в Российской Федерации» нормами о введении в судах книги учета непроцессуальных обращений к судье, в которой должны фиксироваться и впоследствии оглашаться все случаи обращения к судье, а также совершение иных действий с целью склонения его к необъективным и (или) незаконным решениям. Соответствующие дополнения Концепцией предлагалось внести в Уголовно-процессуальный кодекс РФ.

К сожалению, эти предложения не получили поддержки законодателя. Однако в некоторых судах они введены по инициативе судей и доказали свою эффективность.

6. Законодательное регулирование организации и деятельности мировых судей нельзя признать удачным с точки зрения предотвращения возможности оказания на них влияния при осуществлении правосудия.

Неоднозначно оценивается отношение к порядку формирования корпуса мировых судей.

Закон «О мировых судьях в Российской Федерации» предполагает альтернативные принципы формирования судейского корпуса: либо избрание на должность мирового судьи населением соответствующего судебного участка, либо назначение на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации. На практике все субъекты Российской Федерации пошли по пути назначения мировых судей. Однако именно для мировых судей как судебного института, максимально приближенного к населению, наиболее целесообразен принцип прямых выборов населением, проживающим на территории соответствующего судебного участка. Предлагается внести в федеральное законодательство изменение и закрепить только этот способ формирования корпуса мировых судей.

7. Мощным фактором коррупционного влияния на мировых судей является зависимость их от органов исполнительной власти.

В отличие от остальных судов общей юрисдикции материально-техническое обеспечение мировых судей возложено на органы юстиции либо органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Федерации. Нетрудно предположить, насколько зависимы мировые судьи от местных властей, которые должны создавать условия для их работы.

Предлагается создание специальных подразделений при Управлениях Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его территориальных органов в субъектах Российской Федерации для осуществления организационного обеспечения деятельности мировых судей. Это сократит опасность воздействия местных властей на мировых судей.

8. Независимость судей не обеспечивается порядком привлечения их к дисциплинарной ответственности.

Предоставление квалификационным коллегиям судей субъектов Федерации права принимать решение о досрочном прекращении полномочий судей не исключает субъективного подхода. Квалификационные коллегии по существу наделены государственно-властными полномочиями, что не соответствует природе ассоциации судей.

Вполне логичным представляется предложение изменить порядок досрочного прекращения полномочий судьи суда общей юрисдикции как меры дисциплинарной ответственности, предоставив такое право исключительно высшему судебному органу – Верховному Суду РФ.

9. Действенным средством предотвращения коррупции в судах может служить установление общественного контроля за осуществлением правосудия.

Конвенция ООН против коррупции рассматривает участие общественности как эффективное средство предупреждения коррупции. Формой общественного контроля в нашей стране явилось проведение Советом по развитию гражданского общества при Президенте РФ общественной экспертизы по ряду резонансных дел. Подобные экспертизы могут стать легитимной формой общественного контроля за правосудием только в том случае, если законодательно будет определен правовой регламент их осуществления, исключающий вторжение в судебную деятельность и нарушение конституционного принципа независимости судей. Необходимо принятие соответствующего федерального закона «Об общественном контроле».

10. Возможность оказания давления на судей заложена в определенной мере в предоставленных судьям правах. Это относится к дискреционным полномочиям судьи.

Судья оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, руководствуясь законом и своей совестью (ст. 17 Уголовно-процессуального кодекса РФ). Если на судью оказывается давление, пользуясь своим дискреционным правом, он может вынести ожидаемое от него решение. Особенно опасно судейское усмотрение (с точки зрения коррупционности) при определении меры наказания по статьям Уголовного кодекса РФ, в санкциях которых пределы наказания не формализованы.

Федеральным законом от 7 декабря 2011 г., внесшим значительные изменения в Уголовный кодекс РФ, дискреционные права судьи существенно расширены. По многим статьям исключены нижние пределы наказания. Судье предоставлено право по своему усмотрению изменять категорию преступления, учитывая «фактические обстоятельства преступления». Но оценивать эти обстоятельства судья будет по своему убеждению. С принятием Федерального закона от 7 декабря 2011 г. опасность оказания на судью давления увеличивается и, следовательно, возрастает опасность коррупционного риска.

11. Возможность оказания давления на судью содержится в процедуре Особого порядка принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением (гл. 40 Уголовно-процессуального кодекса РФ).

Особый порядок может быть применен к лицам, совершившим в том числе и тяжкие преступления. Он не требует судебного разбирательства и исследования доказательств, назначаемое виновному наказание не превышает двух третей максимального срока или размера наиболее строгого вида наказания, предусмотренного за совершенное преступление.

Основанием для рассмотрения дела в Особом порядке является ходатайство обвиняемого. Мнение потерпевшего при этом не учитывается. Только в случае участия его в судебном заседании судья выясняет у потерпевшего отношение к ходатайству подсудимого. Для снижения коррупционного риска целесообразно внести изменения в Уголовно-процессуальный кодекс РФ: предусмотреть обязательное участие при рассмотрении дела в Особом производстве потерпевшего, а также обязательное обоснование мотивировочной части приговора по любому делу.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие меры против коррупции, помимо действующих, могут быть приняты на основании Концепции ООН против коррупции?

2. В чем может проявляться коррупция в судах?

3. Какие антикоррупционные меры отражены в Законе «О статусе судей в Российской Федерации»?

4. В каких формах может оказываться воздействие на судей для принятия «нужного» судебного решения?

5. Какие последствия для судей, уличенных в коррупции, предусмотрены действующим законодательством?

6. Какие существуют возможности для коррупционного влияния на мировых судей?

7. В чем Вы видите возможность председателя суда оказывать давление на судей?

8. Целесообразно ли установление общественного контроля за рассмотрением судами резонансных дел?

9. Какие, на Ваш взгляд, принятые антикоррупционные меры являются наиболее эффективными?

10. В чем коррупционный риск дискреционных полномочий судей?

Список нормативных правовых актов и литературы

1. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции».

2. Комментарий законодательства о судебной власти в Российской Федерации / под ред. В. П. Кашепова. М., 2000.

3. Барщевский М., Толкунов А. Сам себе судья // Российская газета. 2012. 14 февр.

4. Быков В. М. Составы суда и проблемы борьбы с коррупцией // Законность. 2010. № 5.

5. Гравина А. А., Кашепов В. П., Макарова О. В. Конституционные принципы судебной власти Российской Федерации / отв. ред. В. П. Кашепов. М.: ИЗиСП, 2011.

6. Добреньков В. И., Исправникова Н. Р. Коррупция. Современные подходы к исследованию. М., 2009.

7. Косолапов М. Ф. Судебная власть в конституционном строе России. Саратов, 2005.

8. Кошаева Т. О. Уголовная ответственность за вынесение заведомо неправосудного приговора, решения или иного судебного акта // Журнал российского права. 2007. № 3.

9. Лебедев В. М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. М., 2000.

10. Макарова О. В. Некоторые проблемы укрепления гарантий независимости судей // Журнал российского права. 2008. № 5.

11. Нешатаева Т. Н. Оценка профессиональной деятельности судьи: проблемы правового регулирования // Российское правосудие. 2008. № 11.

12. Новокрещенко А. В. Отношение к институтам власти и правовой нигилизм // Социология власти. 2010. № 4.

13. Панченко П. Н. Общественный контроль в сфере правопорядка: вопросы формирования его системы // Российская юстиция. 2010. № 4.

14. Скутин А. Ф. Судебная реформа и проблемы коррупции в судах // Российское правосудие. 2008. № 10.

15. Судоустройство и правоохранительные органы. М., 2012.

16. Уголовное законодательство зарубежных государств в борьбе с коррупцией / под ред. И. С. Власова. М., 2009.

17. Шахкелов Ф. Г. Без реформирования судебной системы нельзя решить проблему коррупции // Российский судья. 2008. № 12.

Глава VI. Гражданско-правовые средства противодействия коррупции в бизнесе

§ 1. Система гражданско-правовых средств противодействия коррупции в бизнес-структурах

Коррупция деловая (коррупция в бизнесе) распространена не меньше, чем коррупция в государственном секторе; зачастую такая коррупция затрагивает не только лиц, выполняющих управленческие функции в организациях, но и обычных наемных сотрудников, непосредственно влияющих на подготовку и принятие управленческих решений.

Однако существенным отличием коррупции в государственном секторе и коррупции в бизнесе является то, что вопросы противодействия коррупции в бизнесе вообще не урегулированы позитивным правом; по сути, можно сказать, что они «выпали» из сферы правового регулирования. Это связано с тем, что сама проблема противодействия коррупции – для законодательства вообще тема новая, долгое время проблемы противодействия коррупции в целом оставались вне сферы внимания права. Между тем, в международном праве вопросы коррупции в частном секторе в последние годы получили некоторое освещение. К примеру, часто в исследованиях приводят следующее определение коррупции, данное Междисциплинарной группой Совета Европы в 1995 г.: «коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других».[153] Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.)[154] упоминает такие понятия, как «активный подкуп в частном секторе» (ст. 7) и «пассивный подкуп в частном секторе» (ст. 8). Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 9 сентября 1999 г.) дает такое определение коррупции, которое не исключает его применения как для государственного, так и для частного секторов: «коррупция означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно взятки, или любого другого ненадлежащего имущества, или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение этой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, надлежащего преимущества или обещания такового».[155] Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции[156] (принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 г.) в ст. 12 предусматривает обязанность каждого государства – участника принимать меры в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, по предупреждению коррупции в частном секторе и, в надлежащих случаях, установлению эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер.

Долгий период проблема противодействия коррупции рассматривалась как исключительная сфера уголовной политики. Соответственно, в новейший период (после начала экономических реформ) нормами, которые в течение продолжительного времени оставались единственными, направленными на борьбу с коррупцией в бизнесе, были ст. 201–204 гл. 23 Уголовного кодекса Российской Федерации, принятого в 1996 г.[157] Однако сказать, что положения этих статей (особенно ст. 201 («Злоупотребление полномочиями») и ст. 204 («Коммерческий подкуп»)) широко и успешно применялись судами на практике, можно с большой долей условности.

Во-первых, в силу особенностей, затрудняющих возбуждение уголовных дел (в большей степени потому, что для этого требуется заявление пострадавшей организации).

Во-вторых, в силу сложностей в расследовании соответствующей категории дел.[158]

В-третьих, в силу того, что часто сами работодатели взяточников либо не заинтересованы в уголовном преследовании (нет мотивации), либо прибегают к другим (в том числе и неправовым) средствам воздействия на нарушителей.

Преобладание уголовно-правовых средств противодействия коррупции для отечественной системы права – традиция; здесь вряд ли можно «бросить» упрек законодателю, ведь традиционно оно имело дело с проблемами взяточничества и злоупотребления полномочиями со стороны государственных служащих всех уровней, и именно на противодействие этим явлениям традиционно были ориентированы нормы уголовного закона в Российской империи, СССР и Российской Федерации.

Отсюда и другая проблема (уже современного регулирования) долгого невнимания к вопросам коррупции в бизнесе: право ни на концептуальном уровне (документы, определяющие правовую политику), ни на уровне законов и конкретных законоположений серьезно не занималось развитием гражданско-правовых средств противодействия коррупции; государство всегда видело основную проблему в коррупции в среде государственного аппарата. На уровне теоретических исследований проблема также не получила своего освещения; за рамками экономической и правовой литературы остались вопросы о том, почему коррупционные проявления существуют в бизнес-среде, анализ видов таких проявлений, средства борьбы с ними.[159]

Соответственно, антикоррупционные средства, помимо уголовного закона, получили развитие в законодательстве о государственной службе (в настоящее время это прежде всего Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»,[160] закрепляющий права и обязанности гражданских служащих в Российской Федерации).

Лишь в последние годы наблюдаются (весьма робкие и довольно несогласованные) попытки создать систему законоположений, направленных на противодействие коррупции в бизнесе:

– Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, отмечает, что для повышения эффективности политико-правовых институтов, обеспечения исполнения законодательства необходима в том числе борьба с коррупцией не только в органах государственной власти, но и в государственных учреждениях, оказывающих социальные услуги населению, и в связанных с государством крупных хозяйственных структурах (естественных монополиях);

– Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 гг., утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568, содержит поручение Правительству Российской Федерации разработать и осуществить мероприятия «по повышению ответственности членов органов управления коммерческих и некоммерческих организаций за убытки, причиненные вследствие неправомерных действий указанных лиц в условиях конфликта интересов таким организациям, их акционерам или участникам».

Однако пока эти политико-правовые положения не нашли достаточного отражения в нормативных правовых актах; в них по-прежнему бо́льшее внимание уделяется коррупции в государственном секторе. Соответственно, нет серьезных исследований причин и условий для коррупции в бизнесе, равно как и нет системных исследований относительно правовых средств противодействия коррупции в бизнесе, тем более в отраслевом аспекте (гражданско-правовые, административно-правовые, уголовно-правовые).

Одним из основных средств борьбы с коррупцией называют правовые средства. Вместе с тем единое понимание названной категории в правовой науке отсутствует, ученые используют различные трактовки этого термина.

Теорию гражданско-правовых средств в целом нельзя назвать детально разработанной[161] (см., в частности гл. 1 настоящей работы). Основная проблема здесь сводится к вопросу о том: какой характер носят указанные средства, нормативный или ненормативный, или понятие «правовые средства» включает оба компонента. С нашей точки зрения, последний подход представляется более логичным, по крайней мере, с точки зрения практических потребностей: норма права не в меньшей степени, чем признаваемые ей институты, может быть рассмотрена с точки зрения ее функционального предназначения.

Исходя из такого широкого подхода, нельзя сказать о том, что система правовых средств по противодействию коррупции в государственном секторе (в системе государственной службы) отличается кардинально от такой же системы средств, используемых для противодействия коррупции в бизнесе (частном секторе). Говоря иначе, система гражданско-правовых средств противодействия коррупции серьезно не отличается в зависимости от сферы ее применения (бизнес, государственная служба). По большому счету средства противодействия, которые формируются в рамках уголовного, административного и гражданского права для системы государственного управления, вполне могут использоваться и для противодействия коррупции в системе управления бизнес-организации (для иллюстрации этого тезиса можно привести ст. 12 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 г.)[162]).

С. С. Алексеев, полемизируя в своей работе с таким подходом, отмечал, что «попытки свести правовые средства только к определенному кругу правовых явлений, притом таких, которые во многом носят «ненормативный» характер, вряд ли могут увенчаться успехом… потому что затруднена их оценка в качестве правовых; в итоге в качестве правовых фигурируют те же явления, которые считаются таковыми и при традиционном подходе: договор, имущественная ответственность, юридическое лицо и т. д. Следовательно, вопрос правовых средств не столько вопрос обособления в особое подразделение тех или иных фрагментов правовой действительности, сколько вопрос их особого видения в строго определенном ракурсе – их функционального предназначения, их роли как инструментов оптимального решения социальных задач. Иными словами, перед нами те же, скажем, юридические нормы, хозяйственные договоры, счета в банке, меры поощрения, санкции, но предстающие в качестве функциональных явлений, инструментов реализации силы, ценности права» (Алексеев С. С. Теория права. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1995. С. 217, 218. Также см. другие его работы по этому вопросу: Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 364, 365; Алексеев С. С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6. С. 16–19). Предложенный С. С. Алексеевым подход разделяется и иными авторами, к примеру, А. В. Малько (Малько А. В. Механизм правового регулирования // Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: Юристъ, 1997. С. 621; Он же. Механизм правового регулирования // Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. Саратов, 1995. С. 517, 518; и др).

Как на международном уровне, так и на уровне внутригосударственном сложился набор общих средств противодействия коррупции как в государственном, так и частном секторах. Основываясь на системном подходе, их можно классифицировать следующим образом: а) внутрисистемные, или внутренние (применяемые в рамках организации, группы организаций (холдинг с общей корпоративной политикой), определенной системы (к примеру, системы государственной службы конкретной страны или региона федеративного государства, или какого-либо вида государственной службы)); б) внешние (применяемые для воздействия на управляемую подсистему (указанные выше: организации, группы организаций, системы), по большей части такие внешние средства различаются по субъекту их применения – это общество и государство.

Внутренние средства включают в себя:

– установление стандартов и процедур исполнения служащими своих обязанностей;

– закрепление стимулов правомерного поведения служащих (прежде всего экономического характера);

– установление мер контроля и надзора за служащими и их неукоснительное соблюдение;

– создание специальных подразделений для выполнения контрольных и надзорных функций.

Внешние средства включают в себя:

– установление общих требований к правовой политике, в том числе в части противодействия коррупции;

– принятие конкретных правовых актов в рамках заявленной правовой политики, направленных на пресечение коррупционных проявлений;

– информационное обеспечение граждан, предполагающее четкое разъяснение гражданам их законных прав и обязанностей;

– функционирование инструментов общественного контроля и оценки деятельности должностных лиц, в том числе публичное обсуждение действий должностных лиц;

– признание механизмов общественной дискуссии (общественных или публичных слушаний) относительно нормативных актов, предполагаемых к принятию;

– эффективная и независимая система правоприменения и ряд иных средств.

Можно ли при таком подходе говорить об отраслевом аспекте правовых средств противодействия коррупции? Говоря иначе: возможно ли выделить именно гражданско-правовые средства противодействия коррупции? С нашей точки зрения, ответ здесь будет положительным. И дело не только в том, что в теории права такое отраслевое разделение правовых средств имеет место,[163] и не только в том, что вопрос о гражданско-правовых средствах имеет определенные теоретические разработки. Дело в том, что любая отрасль прежде всего характеризуется определенным методом правового регулирования – совокупностью приемов и способов воздействия на общественные отношения[164] – который и отличает ее от других отраслей, которые могут быть очень похожи по предмету регулирования.

Метод гражданско-правового регулирования характеризуется, по справедливому мнению В. Ф. Яковлева, следующими основными чертами: наделением субъектов на началах их юридического равенства способностью к правообладанию (правонаделением), диспозитивностью и инициативой, обеспечением, установлением правоотношений на основе правовой самостоятельности сторон.[165] Отсюда традиционная специфика гражданско-правовых средств регулирования в целом, основным из которых является согласованная воля сторон, договор, сделка. Исходя из метода гражданско-правового регулирования, основной причиной для принятия мер по противодействию коррупции в бизнесе является частный интерес; соответственно, обладатель этого интереса и будет заинтересован в применении возможных правовых средств, которые послужили бы для искоренения коррупции в конкретной организации, группе организаций, отрасли. Но поскольку волю свою он навязать не может, то главным правовым средством для него выступает договор, в котором он вместе с другими договаривающимися субъектами возлагает на них и на себя определенные обязанности (действовать определенным образом и воздерживаться от определенного (в частности, коррупционного) поведения.

Другое гражданско-правовое средство, которое использует бизнес в борьбе с коррупционными проявлениями, – управленческие решения, которые принимаются на всех уровнях управления бизнес-организаций. Именно в регулировании системы управления в юридических лицах находят свое выражение гражданско-правовые средства противодействия коррупции прежде всего. И это понятно: основной коррупционный ресурс всегда и везде – управленческое решение, которое принимается органами юридического лица. Соответственно, цель нормирования отношений здесь – «поймать» конфликт интересов на уровне как подготовки, принятия и исполнения принятого органами юридического лица управленческого решения. Еще одним распространенным средством является локальное (корпоративное) нормотворчество.

При таком поведении экономических агентов, которые тем самым принимают превентивные меры по устранению причин для возникновения убытков от «воровства», интересы их совпадают с интересами государства, которое через правовые нормы стремится обеспечить режим законности как в государственном секторе, так и в секторе частном. Интерес государства (публичный интерес) при нормальном развитии хозяйственных отношений встречается здесь с интересом другой стороны – владельцев бизнес-организаций (частным интересом). Эти владельцы в не меньшей степени заинтересованы в разрешении как известного конфликта по линии «собственность – управление», так и другого известного конфликта, который классики называли «труд и капитал» (собственность – наемный труд). Именно от грамотного и эффективного разрешения этих конфликтов на внутриорганизационном уровне зависит создание и поддержание режима лояльности сотрудников организации, что выражается в следовании корпоративным правилам, нацеленности на достижение общего результата, недопущении оппортунистического поведения во вред владельцам организации.

Однако бывает и иное: интересы государства (публичные интересы) и интересы владельцев (частные интересы) не совпадают (причины этого могут быть различными). Возникает ситуация, которую мы наблюдаем сегодня в России: высокий уровень коррупции в бизнесе, который прямо отрицательно сказывается на конкурентоспособности государства в целом. И тогда для обеспечения публичного интереса государство может пойти как по пути усиления императивных норм, повышения в ткани правового регулирования числа запретов и позитивных обязываний, по сравнению с дозволениями, так и по пути установления стимулирующих правил поведения. К примеру, государство через правовые нормы изначально детально и довольно императивно регулирует систему отношений управления в частно-правовых организациях. Государство пошло по пути стимулирования определенных организационных моделей и моделей поведения служащих частных компаний, а в некоторых случаях по пути прямого обязывания следованию определенных организационных и поведенческих моделей. Однако урегулировать все отношения управления в частно-правовом субъекте прямыми императивами означает практически «стереть» границы между публичным и частным. Именно поэтому государство не только устанавливает требования к системе управления, процедурам принятия и исполнения решений, но и устанавливает стимулирующие нормы, направленные на следование бизнес-организациями лучшим практикам поведения. Примеры в современной практике есть – это английский The UK Bribery Act 2010[166] и американский Sarbanes-Oxley Act 2002 г.[167] Применительно к России таким примером является Кодекс корпоративного поведения, рекомендованный к использованию ФКЦБ России.[168]

В случае с гражданско-правовыми средствами противодействия коррупции именно обе указанные модели поведения государства мы можем наблюдать сегодня в России: государство не надеется на частный интерес при преодолении бизнес-коррупции, а стремится усилить публичное начало в гражданско-правовом регулировании. На это накладывается и специфика развития нашего гражданского законодательства, которое хотя и исходит из указанного выше метода регулирования, но, выйдя из «советской» шинели, сохраняет неоправданно много императивного начала в регулировании определенных отношений.

Таким образом, при использовании гражданско-правовых средств противодействия коррупции в бизнес-организациях наиболее «выпукло» проявляется взаимодействие публичного и частного при регулировании отношений. И здесь надо сказать, что основным предметом воздействия гражданско-правовых средств противодействия коррупции в бизнес-организациях является система управления юридического лица, которая включает в себя как систему органов юридического лица, через которую реализуется его правосубъектность (осуществляется волеобразование и волеизъявление), так и систему нормативных положений, регулирующих процедуры подготовки, принятия и исполнения управленческих решений работниками юридического лица, а также иными лицами, действующими по договору с юридическим лицом.

Отсюда и специфика используемых средств. Конечно, прежде всего, к гражданско-правовым средствам противодействия коррупции в бизнесе относится сама, условно говоря, правовая норма. Но этот тезис требует пояснения: к правовым средствам, которые признает право (правовая норма), можно отнести: правовой режим, управленческое решение, внутрикорпоративный (локальный) акт, договор, юридическая ответственность в различных формах, институт недействительности в гражданском праве (сделок, управленческих решений) и др.

Конкретизируя указанный общий перечень наиболее распространенных правовых средств, отметим, что к числу основных гражданско-правовых средств противодействия коррупции в бизнес-организациях можно отнести:

– установление правового режима регулирования конфликта интересов для совершения гражданско-правовых сделок и иных действий (правовое средство здесь – правовой режим, институт недействительности, ответственность в форме возмещения убытков). Следует отметить, что речь идет именно об установлении специального правового режима, поскольку конфликт интересов – понятие не просто межотраслевое, оно в полной мере общее для всех отраслей права. Конфликт интересов в конфликтологии понимают как «противоборство, основанное на столкновении интересов различных социальных субъектов» («в конфликте интересов сталкиваются цели, интересы, а подчас и мотивы поведения людей»).[169] Д. И. Дедов указывает, что под конфликтом интересов можно понимать «общепринятый термин, обозначающий противоречие между интересами, которые защищены правом и должны быть удовлетворены действиями другого уполномоченного принципалом лица (поверенного, агента, директора, доверительного управляющего), и личными интересами этого уполномоченного».[170] Между тем, общего определения конфликта интересов в нашем праве нет. Анализ различных нормативных актов показывает, что конфликт интересов определяется всякий раз для решения какой-то совершенно конкретной проблемы, решаемой принятием соответствующего нормативного акта;

– правовые нормы, устанавливающие ответственность членов органов управления за причинение убытков хозяйствующим субъектам (здесь правовые средства не только материальные – сама норма, но и процессуальные – иск участников хозяйствующего субъекта или самого хозяйствующего субъекта к членам органа управления);

– правовые нормы, обязывающие принимать кодексы этики, корпоративного поведения и иные кодексы, направленные на регулирование поведения членов органов управления и иных работников юридического лица (правовые средства здесь: норма, управленческое решение, внутрикорпоративный акт и договор);

– правовые нормы, регулирующие управление в юридическом лице и, прежде всего, такую подсистему управления как контроль (система органов и организаций контроля и аудита, как входящих в структуру организации, так и действующих с ней по договору, а также совокупность процедур, в соответствии с которыми такие органы и организации осуществляют контрольную, ревизионную и аудиторскую деятельность). Государство здесь действует двумя методами: прямо предписывает определенные организационные модели или стимулирует к определенному поведению через принятие юридическим лицом (его органами) определенных управленческих решений (правовое средство здесь: сама норма, система правовых предписаний, а также управленческое решение и договор);

– правовые нормы (позитивные обязывания), устанавливающие специальный конкурентный порядок совершения сделок конкретными субъектами (правовое средство здесь: сама норма, система правовых предписаний, управленческое решение, договор);

– правовые нормы, содержащие ограничения и запреты на участие некоторых категорий граждан в хозяйствующих субъектах (правовое средство здесь: норма и индивидуальные предписания государственных регулирующих органов).

Рассмотрим указанные правовые средства подробнее.[171]

§ 2. Определение «конфликта интересов» в бизнес-организациях и установление правового режима его регулирования

Коррупция в среде бизнеса, называемая в экономической теории оппортунистическим поведением, есть не что иное, как конфликт интересов лиц, работающих в коммерческих и некоммерческих организациях с интересами этих организаций и/или их основных бенефициаров.

Как отмечалось, конфликт интересов – понятие общее для права в целом, однако регулируется оно в нашем праве специально для каждой отдельной ситуации. Роль гражданского права – установить специальный режим для совершения сделок прежде всего, а также управленческих решений, принимаемых органами юридического лица.

Проблема состоит в следующем.

Во-первых, никакого общего для гражданского права определения конфликта интересов нет.

Во-вторых, многие определения конфликта интересов, которые мы встречаем в нормативных актах, рассчитаны как на отношения, регулируемые гражданским правом, так и на отношения, регулируемые правом трудовым, т. е. они носят межотраслевой характер.[172]

В-третьих, в нашем праве имеются институты, которые направлены на регулирование конфликта интересов при совершении сделок, что признано и в теории и в судебной практике, но при регулировании режима которых понятие «конфликт интересов» не используется.

Прежде всего речь идет о т. н. сделках, в совершении которых имеется заинтересованность (ст. 81–84 Федерального закона «Об акционерных обществах», ст. 45 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью», ст. 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ст. 16 Федерального закона «О кредитной кооперации», ст. 38 Федерального закона «О сельскохозяйственной кооперации», ст. 16 Федерального закона «Об автономных учреждениях» и ряд иных норм).

Данный институт, «зародившись» в недрах законодательства об акционерных обществах в процессе масштабной приватизации (1992 г.), функционально был как раз направлен на то, чтобы пресечь конфликт интересов в бизнес-организациях.

Однако то, каким путем пошло развитие этого института, не может не настораживать:

а) никаких общих положений для такого института в нашем праве не сложилось. Для каждой организационно-правовой формы, а в некоторых случаях (государственные корпорации) и для отдельной организации, устанавливаются свои собственные правила о совершении таких сделок. И что самое печальное, в законодательстве такие общие нормы в ближайшее время вряд ли будут закреплены.

Как показывает изучение планов по реформированию законодательства, проблема конфликта интересов даже не планируется к окончательному урегулированию. Вот, к примеру, что говорит об учете конфликта интересов Концепция развития гражданского законодательства:

– относительно представительства: «6.2. Норма о сделках представителя в отношении себя лично или в отношении лица, представителем которого он одновременно является (пункт 3 статьи 182 ГК), получила широкое применение на практике и, как правило, подобные сделки объявляются судами ничтожными. Вместе с тем данное положение направлено исключительно на защиту интересов представляемого от возможного их ущемления представителем в условиях конфликта интересов. Ничтожность подобной сделки следует считать излишне жестким последствием нарушения. Следует дополнить пункт 3 статьи 182 ГК указанием на то, что представляемое лицо заранее или после заключения сделки представителем в отношении себя лично или в отношении лица, представителем которого он одновременно является, может выразить согласие на указанную сделку. Здесь же необходимо предусмотреть, что сделка, совершенная с нарушением интересов представляемого вопреки ограничениям, установленным данным пунктом, может быть признана недействительной по иску представляемого»;

– в части общих положений законодательства о юридических лицах: «1.7. Целесообразно усилить правила статьи 53 ГК об имущественной (деликтной) ответственности органов юридического лица перед соответствующим юридическим лицом, которая должна быть солидарной (при наличии нескольких «волеизъявляющих» органов юридического лица или при их коллективном характере) и, как правило, виновной, наступающей лишь в случаях грубой неосмотрительности (неосторожности) или риска, неоправданного по условиям оборота (например, отчуждение имущества юридического лица при наличии конфликта интересов по существенно заниженной цене, непроявление должной осмотрительности в выборе контрагента и/ или подготовки условий сделки и т. п.). Нормальный предпринимательский риск, оправданный условиями оборота, должен исключать ответственность указанных лиц. Следует также объявить ничтожными условия договоров между руководителем (иным лицом, представляющим юридическое лицо) и самим юридическим лицом, ограничивающие или исключающие имущественную ответственность органа (руководителя) юридического лица»;

– в части реформирования правового регулирования уставного капитала: «4.2.6. Конструкции крупных сделок и сделок с заинтересованностью, формально предназначенные для сохранения имущества хозяйственного общества, в действительности широко используются для отказа от совершенных и даже полностью или частично исполненных сделок. Это подрывает имущественный оборот и находится в резком противоречии с имущественными интересами контрагентов (кредиторов) акционерных обществ, на которых при этом необоснованно перекладывается бремя (риск) несения последствий недобросовестных или незаконных действий выборных исполнительных органов общества. Возможность защиты интересов хозяйственных обществ при совершении ими крупных сделок и сделок с заинтересованностью путем оспаривания таких сделок должна признаваться за ними лишь в случаях, когда хозяйственное общество (истец) является добросовестным контрагентом, который не знал и не должен был знать о нарушении порядка совершения таких сделок его исполнительным органом. При этом на истца должно возлагаться бремя доказывания своей добросовестности».

В опубликованном и принятом в первом чтении проекте изменений в Гражданском кодексе РФ никакого определения конфликта интересов не дается. Проект рассматривает такие сделки сквозь призму особого порядка их совершения. В частности, предлагается включить в Гражданский кодекс новую статью 173^1 «Недействительность сделки, совершенной без необходимого согласия третьего лица, органа юридического лица или государственного органа либо органа местного самоуправления», согласно которой сделка, совершенная без необходимого согласия третьего лица, органа юридического лица или государственного органа либо органа местного самоуправления, является оспоримой, если из закона не следует, что она ничтожна или не влечет правовых последствий для лица, управомоченного давать на нее согласие, при отсутствии такого согласия;

б) законодательство о сделках, в совершении которых имеется заинтересованность, страдает формализмом в том смысле, что охватывает конфликт интересов только тех лиц, которые формально замещают должности в органах управления (и могут не иметь отношения к распределению имущественных благ), но может совершенно не регулировать конфликт интересов обычных работников, в сферу деятельности которых как раз входит принятие решений об их распределении. К примеру, согласно судебной практике сделка между обществами, единоличные исполнительные органы которых находятся в супружеских отношениях без регистрации брака, не признается сделкой, совершенной с заинтересованностью. (Обзор судебной практики Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа по спорам о признании недействительными крупных сделок и сделок с заинтересованностью, утв. постановлением Президиума ФАС Западно-Сибирского округа от 10 июня 2011 г. № 6). В этой связи интересно посмотреть и на такой аспект действующего законодательства – конфликты интересов каких лиц учтены в институте сделок, в совершении которых имеется заинтересованность для юридических лиц различных организационно-правовых форм (таблица 1). Из нее видно, как разнится круг лиц, признаваемых заинтересованными, и условия, при которых сделка считается заинтересованной, что, на наш взгляд, верно лишь отчасти, поскольку регулируется одна и та же ситуация.

Последствие этого формализма весьма интересное: нет никакой взаимосвязи между действиями конкретного лица, от которых зависит подготовка и совершение сделки, который не входит в число формально заинтересованных лиц, в той ситуации, когда его действия сопряжены с конфликтом интересов и правовой судьбой такой сделки. Здесь можно вспомнить и то, что конфликт интересов обычных работников, выполняющих свои трудовые функции при подготовке и совершении сделок, должен регулироваться трудовым законодательством, но реально им не регулируется, исключая положения Трудового кодекса относительно конфликта интересов работника государственной корпорации или государственной компании. Однако и в этом случае никакой взаимосвязи между коррупционным проявлением и правовой судьбой сделки нет.

Говоря иначе: одна из главных проблем института сделок с конфликтами интересов состоит в том, что в нем не учтен коррупционный фактор. А учет этой специфики крайне важен, поскольку применение того или иного правового средства устранения негативных последствий коррупционного поведения должно быть таким, чтобы, не затрагивая интересов хозяйствующего субъекта и его кредиторов и участников, в полной мере обеспечить компенсаторную направленность положений гражданского права. Учитывать коррупционный фактор придется и по другим причинам: Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 9 сентября 1999 г.), к которой Россия рано или поздно присоединится, содержит важное положение в ст. 8, состоящее в следующем: каждая сторона – участник Конвенции предусматривает в своем внутреннем праве возможность для всех сторон контракта, чье согласие было нарушено актом коррупции, обратиться в суд с целью признания контракта не имеющим юридической силы, несмотря на их право требовать возмещения ущерба.

Еще одна проблема состоит в том, что закон признает конфликт интересов в большинстве случаев для сделок, но практически не затрагивает для организаций, в которых действует бизнес, иные юридически значимые действия (прежде всего акты управления).

Весьма несовершенна и юридическая техника некоторых законоположений. К примеру, ст. 38 Федерального закона «О сельскохозяйственной кооперации» среди субъектов, сделки кооператива с которыми являются сделками с конфликтами интересов, указывает «ближайших родственников». Но ни гражданское, ни семейное законодательство никаких «ближайших родственников» не знает, оно признает только в ст. 14 Семейного кодекса «близких родственников», относя к последним родственников по прямой восходящей и нисходящей линии (родители и дети, дедушка, бабушка и внуки), полнородных и неполнородных (имеющих общих отца или мать) братьев и сестер. Соответственно норма в этой части просто не может работать;

в) до недавнего времени основным средством противодействия такого рода сделкам были иски о признании их недействительными. То есть юридическим средством устранения негативных последствий такого рода сделок, в том числе в случаях, когда конфликт интересов имел коррупционный характер, выступал институт недействительности. Он и сейчас играет свою роль, хотя и весьма ограниченную. В частности, в соответствии со ст. 84 Федерального закона «Об акционерных обществах» сделка, в совершении которой имеется заинтересованность и которая совершена с нарушением предусмотренных указанным законом требований к ней, может быть признана недействительной по иску общества или его акционера. Возможность применения этого института урегулирована и в иных законах («Об обществах с ограниченной ответственностью», «О несостоятельности (банкротстве)» и др.). Однако в настоящее время в связи с изменениями в законодательстве в 2009 г. (т. н. «антирейдерский пакет») и судебной практикой возможности оспорить такие сделки со стороны миноритарных участников корпораций сведены практически к «нулю». Указанная ст. 84 закона об акционерных обществах (соответствующие положения мы можем найти и в ряде иных законов) прямо указывает, что суд «отказывает» в удовлетворении требований о признании сделки недействительной, даже если она имела признаки заинтересованной и даже если она была совершена с нарушением требований к ней, при наличии одного из следующих обстоятельств:

– голосование акционера, не заинтересованного в совершении данной сделки и обратившегося с иском о признании данной сделки, решение об одобрении которой принимается общим собранием акционеров, недействительной, хотя бы он и принимал участие в голосовании по этому вопросу, не могло повлиять на результаты голосования;

– не доказано, что совершение данной сделки повлекло или может повлечь за собой причинение убытков обществу или акционеру, обратившемуся с соответствующим иском, либо возникновение иных неблагоприятных последствий для них;

– к моменту рассмотрения дела в суде представлены доказательства последующего одобрения данной сделки по правилам, предусмотренным законом, с учетом имевшейся на момент совершения сделки и на момент ее одобрения заинтересованности указанных в законе лиц;

при рассмотрении дела в суде доказано, что другая сторона по данной сделке не знала и не должна была знать о ее совершении с нарушением предусмотренных законом требований к ней.

Правомерность и конституционность соответствующих положений закона подтверждена определением Конституционного Суда от 2 ноября 2011 г. № 1486-О-О «По жалобе гражданина Саттарова Шавката на нарушение его конституционных прав положениями пункта 1 статьи 81 и пункта 1 статьи 84 Федерального закона «Об акционерных обществах».

При снижении роли правового средства института недействительности, однако, не «заработали» иные правовые средства, прежде всего компенсаторного порядка (возмещение убытков и т. д.). Закон закрепляет возможность их применения. В частности, упомянутая здесь ст. 84 закона об акционерных обществах предусматривает, что заинтересованное лицо несет перед обществом ответственность в размере убытков, причиненных им обществу, а в случае, если ответственность несут несколько лиц, их ответственность перед обществом является солидарной. Однако в реальности никакой практики привлечения к такой ответственности мы не наблюдаем.

Проблема регулирования конфликта интересов при совершении сделок усугубляется следующим. Выделение сделок с заинтересованностью не решает в полной мере задачу «снятия» конфликта интересов, поскольку в законодательстве существует большая группа норм, направленных на установление особого порядка совершения ряда сделок, а по сути такой порядок как раз и направлен на «снятие» конфликта интересов (к примеру, т. н. крупные сделки и другие). Другое дело, что критерий, через который «ловится» конфликт интересов, заключается не в субъективном факторе (лица, сделки совершающие), а через иные критерии (размер сделки и т. п.).

§ 3. Правовые нормы, устанавливающие ответственность членов органов управления за причинение убытков хозяйствующим субъектам

Гражданско-правовая ответственность членов органов управления хозяйствующих субъектов (управляющих) наиболее детально разработана применительно к хозяйственным обществам и регулируется, прежде всего, Гражданским кодексом, а также Федеральными законами «Об акционерных обществах» и «Об обществах с ограниченной ответственностью». В соответствии с гражданско-правовой доктриной основанием гражданско-правовой ответственности управляющих является совершение ими правонарушения.

Рассмотрим основания гражданско-правовой ответственности управляющих:

1) Противоправный характер поведения. Противоправным является такое поведение, которое нарушает императивные нормы права либо санкционированные законом условия договоров, в том числе и прямо не предусмотренные правом, но не противоречащие общим началам и смыслу гражданского законодательства.[173] В частности, поведение управляющего противоправно в том случае, если он нарушает нормы действующего законодательства, положения учредительных документов, а также условия заключенного с юридическим лицом договора (к примеру, генеральный директор акционерного общества не организует исполнение решения общего собрания акционеров, что нарушает положения абз. 2. п. 2 ст. 69 Федерального закона «Об акционерных обществах»).

Противоправное поведение управляющих может выражаться как в виде действий, так и в виде бездействия (п. 2 ст. 71 Федерального закона «Об акционерных обществах», п. 2 ст. 44 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»). Примеры таких противоправных действий могут быть разнообразны: голосование членом совета директоров по вопросам, входящим в повестку дня заседания совета директоров, подписание приказа генеральным директором акционерного общества и т. п.

Если вести речь о бездействии, то оно становится противоправным лишь в том случае, если на лицо возложена юридическая обязанность действовать в соответствующей ситуации.[174] Такая логика неоднократно воспроизводилась и арбитражными судами (см., к примеру, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12 марта 1998 г. № Ф08–306/98–2). Например, председатель совета директоров, который согласно п. 2 ст. 67 Федерального закона «Об акционерных обществах» и уставу акционерного общества председательствует на общем собрании акционеров, не явился на годовое общее собрание акционеров, что привело к невозможности проведения собрания.[175] Другой пример дает нам постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 февраля 2011 г. № 12771/10. Здесь суд констатировал следующее: «Горьков А. Н. в период исполнения обязанностей единоличного исполнительного органа и члена совета директоров банка… не совершил действий, соответствующих интересам банка… ответчик не принял мер по предъявлению к банку «Диалог-Оптим» в процессе банкротства денежного требования, восстановленного в результате признания недействительным договора цессии, для включения его в реестр кредиторов, а также не использовал возможность приобретения задолженности банка перед цедентом на торгах».

2) Наличие убытков. Одним из условий гражданско-правовой ответственности лица, осуществляющего управление акционерным обществом, является причинение убытков, что прямо предусмотрено абз. 1 п. 2 ст. 71 Федерального закона «Об акционерных обществах» и п. 2 ст. 44 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью». Убытки согласно абз. 1 п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса складываются из следующих компонентов:

– расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб);

– неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

К примеру, реальный ущерб может быть причинен акционерному обществу, если его генеральный директор заключит договор об отчуждении имущества общества, стоимость которого составит двадцать пять и более процентов балансовой стоимости активов общества в нарушение правил гл. X Федерального закона «Об акционерных обществах». Упущенной выгодой применительно к приведенному примеру будут неполученные доходы общества с ограниченной ответственностью, которое оно могло бы получить, используя отчужденное имущество. Как отмечается в некоторых судебных решениях, причинение убытков обществу может выражаться в понесении им необоснованных расходов, в убывании денежной массы из оборота, а также в уменьшении прибыли общества.[176] При определении упущенной выгоды надо учитывать практику судов, которая закрепила правило о том, что при определении упущенной выгоды должны учитываться данные, которые бесспорно подтверждают реальную возможность получения денежных сумм или иного имущества; ничем не подтвержденные расчеты о предполагаемых доходах не должны приниматься во внимание (к примеру, см.: постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 17 марта 2011 г. № А68–3143/10).

3) Причинная связь между противоправным поведением и убытками. Недоказанность причинно-следственной связи между действиями (бездействием) члена органа управления и причиненным обществу убытками может послужить основанием отказа в иске о привлечении к ответственности члена органа управления.[177]

4) Вина. Действующее законодательство – абз. 1 п. 2 ст. 71 Федерального закона «Об акционерных обществах» и п. 2 ст. 44 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» – прямо предусматривает такое обязательное условие гражданско-правовой ответственности, как вина, которая применительно к управляющим может быть не только в форме умысла, но и неосторожности.

Следует подчеркнуть, что в случае, если ответственность несут несколько лиц, их ответственность перед обществом является солидарной (п. 4 ст. 71 Федерального закона «Об акционерных обществах» и п. 4 ст. 44 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»).

В рамках исследования гражданско-правовой ответственности членов органов управления бизнес-организаций необходимо обратить внимание на процедуру привлечения их к ответственности. В частности, законодательство о хозяйственных обществах предусматривает, что управляющие могут быть привлечены к ответственности как непосредственно потерпевшим лицом – обществом, так и участниками (к примеру, акционером (акционерами), владеющими в совокупности не менее чем 1 процентом размещенных обыкновенных акций общества (п. 5 ст. 71 Федерального закона «Об акционерных обществах»;[178] участником вне зависимости от размера его доли участия в уставном капитале ООО (п. 5 ст. 44 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»)). При этом, вне зависимости от того, кто заявляет соответствующее требование, убытки, причиненные действиями управляющего, подлежат взысканию в пользу самого юридического лица, а не его участников (см., к примеру, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 апреля 2011 г. по делу № А32–17725/2010). Исследуя различные аспекты ответственности лиц, осуществляющих управление юридическим лицом, приходится констатировать достаточно слабую разработанность в отечественном законодательстве базовых принципов поведения управляющих – принципа лояльности, а также принципа добросовестности и разумности. Однако именно от данных принципов и их надлежащего законодательного закрепления зависит и ответственность управляющего. Для иллюстрации отметим следующее. В соответствии со ст. 71 Федерального закона «Об акционерных обществах» члены совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества, его единоличный исполнительный орган (директор, генеральный директор), временный единоличный исполнительный орган, члены коллегиального исполнительного органа общества (правления, дирекции), а равно управляющая организация или управляющий при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей должны действовать в интересах общества, осуществлять свои права и исполнять обязанности в отношении общества добросовестно и разумно. Однако действующее законодательство не определяет, что имеется в виду под «добросовестностью и разумностью».

Судебная практика, имеющаяся в настоящее время, дает определенные «ориентиры», но назвать их вполне ясными мы не можем. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 22 мая 2007 г. № 871/07 указал на то, что при «определении оснований и размера ответственности должностных лиц п. 3 ст. 71 Закона об акционерных обществах предписано принимать во внимание обычные условия делового оборота и иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Это предполагает оценку в каждом конкретном случае всех обстоятельств, с которыми связаны рассматриваемые действия (бездействие) и наступившие последствия…». В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 февраля 2011 г. № 12771/10 специально подчеркивается, что при разрешении подобного рода споров должна быть дана оценка действиям (бездействию) ответчика с точки зрения добросовестного и разумного осуществления прав и исполнения обязанностей. Высший Арбитражный Суд РФ (постановление Президиума от 22 мая 2007 г. № 871/07) отметил: «привлечение единоличного исполнительного органа к ответственности зависит от того, действовал ли он при исполнении своих обязанностей разумно и добросовестно, то есть проявил ли он заботливость и осмотрительность и принял ли все необходимые меры для надлежащего исполнения своих обязанностей». Аналогично и в определении Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 января 2011 г. № ВАС-4233/11 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»: «…привлечение единоличного исполнительного органа к ответственности зависит от того, проявил ли он заботливость и осмотрительность и принял ли все необходимые меры для надлежащего исполнения своих обязанностей». Понятие «должная заботливость» законом не раскрывается, равно как и осмотрительность, более того, как можно понять из других дел (см., к примеру, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31 января 2006 г. № 10722/05), эти понятия, в свою очередь, раскрываются через разумность.

Более широкое толкование «разумности» судьи ВАС РФ дали в другом деле (определение от 12 декабря 2011 г. № ВАС-12505/11 «О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»): «закон об акционерных обществах требует, чтобы генеральный директор при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей действовал разумно… Это означает, что он как лицо, которому акционеры доверили руководство текущей деятельностью, должен совершать действия, ожидаемые в аналогичной ситуации при аналогичных обстоятельствах от хорошего руководителя (пункт 3.1.1 Кодекса корпоративного поведения, являющегося приложением к распоряжению Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 04.04.2002 № 421/р)». В данном деле суд хотя и не впервые, но придал практически нормативное значение положениям Кодекса корпоративного поведения, что существенно расширило границы понимания «разумности и добросовестности».

Как видно, во всех случаях суды используют для квалификации добросовестного и разумного поведения абстрактные формулировки, которые сами по себе не имеют единообразного понимания и предполагают известную долю субъективизма при оценке.

Интересен и вот какой аспект. В случаях, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от того, осуществлялись ли эти права разумно и добросовестно, разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагаются (п. 3 ст. 10 Гражданского кодекса РФ). Применительно к рассматриваемым случаям ответственности управляющих суды предполагают при наличии недобросовестного поведения отходить от указанной презумпции. Весьма показательным здесь является определение от 12 декабря 2011 г. № ВАС-12505/11 «О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» (также см.: постановление Президиума ВАС РФ от 6 марта 2012 г. № 12505/11 по делу № А56–1486/2010). Суть дела состояла в следующем: будучи генеральным директором Кировского завода, Семененко Г. П. принял от имени Кировского завода решение о создании дочернего общества – Путиловского завода, который впоследствии был зарегистрирован в качестве юридического лица с уставным капиталом в размере 10 000 рублей, его единственным участником являлся Кировский завод. Вскоре после этого Семененко Г. П. от имени Кировского завода принял решение об увеличении уставного капитала Путиловского завода до 580 000 000 рублей за счет дополнительного денежного вклада Кировского завода в размере 579 990 000 рублей. Одновременно Семененко Г. П. и его мать Семененко Л. И. являлись участниками общества с ограниченной ответственностью «СИГМА-ИНВЕСТ», им принадлежали доли номинальной стоимостью 33 260 000 рублей в размере 65,927 процента уставного капитала. В ноябре—декабре 2008 г. в устав общества «СИГМА-ИНВЕСТ» в короткий промежуток времени последовательно вносится ряд изменений в связи с переходом прав на доли в размере 65,927 процента уставного капитала, принадлежавшие ранее Семененко Г. П. и Семененко Л. И.: вместо упомянутых лиц участниками значатся сначала зарегистрированная в Республике Кипр компания «Fraxinius holdings limited», затем зарегистрированная на Британских Виргинских островах компания «Baylight holdings limited»; после этого российское общество с ограниченной ответственностью «Интеркон Профи» и, наконец, Путиловский завод. Как следует из пояснительной записки к сводной бухгалтерской отчетности Кировского завода за 2008 г., Путиловским заводом упомянутая доля в уставном капитале общества «СИГМА-ИНВЕСТ» приобретена по цене, превышающей ее номинальную стоимость на 579 548 000 рублей. Таким образом, Путиловский завод в конце 2008 г. приобрел долю в уставном капитале общества «СИГМА-ИНВЕСТ» за 612 808 000 рублей. Истец в данном деле – акционер ОАО «Кировский завод» – полагал, что сделки по уступке прав на долю в уставном капитале общества «СИГМА-ИНВЕСТ» являются взаимосвязанными, привели к отчуждению по завышенной цене имущества Семененко Г. П. и аффилированного ему лица в пользу подконтрольного Семененко Г. П. Путиловского завода, что повлекло за собой уменьшение реальной стоимости активов Путиловского завода и, как следствие, уменьшение стоимости активов самого Кировского завода; истец полагал, что Семененко Г. П. в сложившейся ситуации действовал недобросовестно и неразумно.

Интересно мнение суда относительно оценки указанных обстоятельств: «Семененко Г. П. как руководитель единственного участника Путиловского завода действительно имел право назначить директора этого дочернего завода и доверять его компетенции и добросовестности. Однако при этом генеральный директор Кировского завода как лицо, представляющее высший орган управления Путиловского завода, которому директор Путиловского завода подотчетен в силу пункта 4 статьи 32 Федерального закона от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», не должен был устраняться от исполнения обязанности по контролю за выполнением директором Путиловского завода полномочий руководителя дочерней компании. Закон об акционерных обществах требует, чтобы генеральный директор при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей действовал разумно (пункт 1 статьи 71). Это означает, что он как лицо, которому акционеры доверили руководство текущей деятельностью, должен совершать действия, ожидаемые в аналогичной ситуации при аналогичных обстоятельствах от хорошего руководителя… Коль скоро совершались взаимосвязанные сделки, в которые вовлечено имущество, находившееся в собственности самого генерального директора основного общества и его матери, хороший руководитель основного общества в подобной ситуации должен был проявить поведение разумно-внимательного лица, от него обоснованно следовало ожидать повышенного контроля ко всем условиям договора, по которому данное имущество приобреталось дочерним обществом. Поэтому, даже если согласиться с тем, что Семененко Г. П. в момент совершения Путиловским заводом сделки по приобретению доли в размере 65,927 процента уставного капитала общества «СИГМА-ИНВЕСТ» не располагал информацией об условиях такого приобретения, его поведение (непринятие им мер к получению информации, в том числе о цене приобретения) следовало квалифицировать как намеренное неисполнение обязанностей генерального директора Кировского завода и сознательное пренебрежение ими, то есть виновное бездействие… В гражданском законодательстве закреплена презумпция добросовестности участников гражданских правоотношений (пункт 3 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации). Данное правило распространяется и на руководителей хозяйственных обществ и товариществ, то есть предполагается, что они при принятии деловых решений, в том числе рискованных, действуют в интересах общества и его акционеров (участников). Между тем в рассматриваемом случае взаимосвязанные сделки привели к тому, что право собственности перешло от Семененко Г. П. и его матери к подконтрольному Семененко Г. П. Путиловскому заводу. Таким образом, упомянутые сделки совершены в условиях потенциального конфликта интересов, то есть при наличии серьезных сомнений по поводу того, что Семененко Г. П. руководствовался исключительно интересами основного и дочернего обществ. В сходной ситуации вероятного конфликта интересов ожидаемым поведением абстрактного хорошего генерального директора… являлось бы раскрытие акционерам информации об условиях взаимосвязанных сделок. Однако Семененко Г. П. не сделал этого ни в период совершения сделок, ни в ходе судебного разбирательства. Эти обстоятельства, в свою очередь, не позволяют применить к ответчику презумпцию добросовестности и переносят на него бремя доказывания: именно Семененко Г. П., действующему с потенциальным конфликтом интересов, надлежало доказать то, что приобретение имущества Путиловским заводом со стопроцентным участием в его уставном капитале Кировского завода совершено в интересах этих юридических лиц, а не для извлечения самим Семененко Г. П. и его матерью частной финансовой либо иной выгоды».

Анализ правовых норм, регулирующих ответственность членов органов управления, показывает, что этот институт (ответственность) может выступить весьма эффективным правовым средством борьбы с коррупцией в бизнес-среде, хотя он, конечно, весьма узок по применению в части охватываемого круга лиц. Однако при этом мы должны отметить, что в действующем виде этот институт слабо приспособлен для борьбы с коррупционными проявлениями. Как и в случае с проанализированными выше сделками с конфликтом интересов, надо отметить, что специфика антикоррупционной борьбы не нашла в этом институте своего отражения.

§ 4. Правовые нормы, обязывающие принимать кодексы этики, корпоративного поведения и иные кодексы, направленные на регулирование поведения членов органов управления и иных работников юридического лица

Проблема коррупции в бизнесе, проблема конфликта интересов – это, прежде всего, проблема для самой организации, сотрудники которой используют коррупционные практики. Соответственно, именно в самой организации: а) должна формироваться культура нетерпимого отношения к коррупции; б) должны быть созданы регулирующие положения, препятствующие конфликту интересов. Однако в тех случаях, когда сам бизнес не создает соответствующих механизмов «самоочищения», законодательство устанавливает положения, направленные на стимулирование создания внутри организаций структур и правил, направленных на борьбу с деловой коррупцией и пресечение конфликта интересов.

Речь идет о разного рода кодексах корпоративной этики, кодексах корпоративного поведения (или кодексах корпоративного управления). И хотя, в отличие от западных правопорядков, в России рекомендательные акты пока не заняли значимого места в правовой системе, определенные наработки здесь можно исследовать и использовать.

Прежде всего рассмотрим Кодекс корпоративного поведения, рекомендованный к использованию ФКЦБ России.[179] Если обратиться к его содержанию, можно обнаружить, что целый ряд его положений посвящен институту ответственности, который мы указываем в качестве одного из ключевых правовых средств в борьбе с деловой коррупцией.

Указанный акт содержит большое число рекомендаций по изменению устава общества, а также его внутренних документов в целях совершенствования механизма привлечения к ответственности отдельных участников акционерных отношений. В частности, для увеличения возможности привлечения к ответственности членов совета директоров акционерного общества рекомендуется разработать и закрепить во внутренних документах юридического лица подробный перечень обязанностей членов совета директоров, исполнение которых позволит им наиболее эффективно осуществлять свои функции (абз. 2 п. 3.4 гл. 3 Кодекса корпоративного поведения); для установления реального механизма ответственности членов совета директоров в обществе рекомендуется вести наряду с протоколами стенограммы заседаний совета директоров (п. 4.16 гл. 3 Кодекса корпоративного поведения).

Отдельные статьи документа полностью посвящены различным аспектам ответственности отдельных участников акционерных отношений, в частности членов совета директоров (ст. 6 гл. 3 Кодекса корпоративного поведения), а также генерального директора (управляющей организации, управляющего) и членов правления общества (ст. 6 гл. 4 Кодекса корпоративного поведения). При этом делается попытка раскрыть значение понятия «добросовестное и разумное поведение», оказывающее большое значение на привлечение к ответственности членов органов управления акционерного общества (пп. 6.1.1 гл. 3 и пп. 6.1.1 гл. 4 Кодекса корпоративного поведения).

Нельзя не признать позитивной тенденцию придания положениям указанного рекомендательного документа большей юридической силы. Если ранее Кодекс корпоративного поведения оставался сугубо декларативным документом, положения которого соблюдало ограниченное число российских акционерных обществ и чаще всего по желанию, то сегодня на уровне судебной практики его положения приобретают практически нормативное значение. К примеру, при оценке добросовестности и разумности действий руководителей хозяйственных обществ суды делают прямые отсылки к положениям кодекса (см., к примеру, определение ВАС РФ от 12 декабря 2011 г. № ВАС-12505/11 «О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», постановление Президиума ВАС РФ от 6 марта 2012 г. № 12505/11 по делу №А56–1486/2010).

Несмотря на очевидные достоинства Кодекса и его большой вклад в дело развития нормальных корпоративных отношений в России, рассматриваемый документ, прежде всего, уделяет внимание проблеме ответственности только одной группы участников акционерных отношений: лиц, осуществляющих управление акционерным обществом. Ответственность же иных, не менее, а в ряде случаев и более, значимых лиц осталась без внимания.

В финансовой сфере, особенно в части инвестиций, распространены кодексы профессиональной этики.

В качестве примера можно привести ст. 35 и 36 Федерального закона «Об инвестировании средства накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (практически аналогичные положения в ст. 36.24, 36.25 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» и ст. 32 и 33 Федерального закона «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»). Статья 35 указывает, что меры по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц субъектов и иных участников отношений по инвестированию средств пенсионных накоплений устанавливаются в кодексах профессиональной этики соответствующих организаций. Статья 36 указывает, что кодекс профессиональной этики представляет собой нормативный акт, направленный на защиту законных прав и интересов собственника средств пенсионных накоплений и застрахованных лиц и подлежащий исполнению должностными лицами и сотрудниками организаций, принимающими участие в работе со средствами пенсионных накоплений. Кодексы профессиональной этики принимаются управляющими компаниями, брокерами, специализированным депозитарием на основе типового кодекса профессиональной этики, утверждаемого Правительством Российской Федерации. Кодекс профессиональной этики должен включать в себя свод правил и процедур, обязательных к соблюдению всеми должностными лицами и сотрудниками соответствующих организаций, а также санкций, применяемых к нарушителям за их неисполнение. Требования кодекса профессиональной этики должны быть направлены на:

1) выявление и предотвращение конфликта интересов специализированного депозитария, управляющих компаний, брокеров в процессе инвестирования средств пенсионных накоплений;

2) выявление и предотвращение конфликта интересов отдельных сотрудников управляющих компаний, специализированного депозитария, брокеров в части управления инвестированием средств пенсионных накоплений;

3) предотвращение использования должностными лицами и сотрудниками находящейся в распоряжении специализированного депозитария, управляющей компании, брокера информации, распространение которой может повлиять на рыночную цену активов, в которые размещаются средства пенсионных накоплений, а также информации, которая не подлежит опубликованию, в целях извлечения материальной и личной выгоды в результате покупки (продажи) ценных бумаг;

4) обеспечение защиты коммерческой тайны в части инвестирования средств пенсионных накоплений, переданных в управление;

5) соблюдение иных требований профессиональной этики, определяемых Правительством Российской Федерации.

С нашей точки зрения, практику применения таких инструментов, как внутренние кодексы, следует расширять и делать ее обязательной для всех организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность. В таких документах должны быть урегулированы меры, направленные на борьбу с коррупцией.

Нельзя не сказать о том, что при отсутствии нормативного регулирования многие крупные (прежде всего публичные) бизнес-структуры принимают кодексы этики, в которых описывают требования к антикоррупционному поведению. В качестве примера приведем Кодекс деловой этики АО «Роснефть» (утвержденный Советом директоров 31 декабря 2008 г.).[180] Пункт 3.2.7 этого документа («Действия в ситуации конфликта интересов») прямо указывает, что «конфликт между интересами Компании и собственными интересами сотрудников негативно сказывается на качестве работы, наносит ущерб Компании. Роснефть стремится исключить любую возможность возникновения таких ситуаций. Компания считает необходимым выполнение следующих требований: принимая решение по деловому вопросу, необходимо руководствоваться исключительно интересами Компании. Личные или семейные обстоятельства не должны влиять на ваше суждение о том, какие действия в наибольшей степени соответствуют интересам Компании; следует избегать финансовых или иных связей, которые могут стать причиной возникновения конфликта интересов и помешать эффективному выполнению вашей работы; если у сотрудника или его близких существует какая-либо имущественная или финансовая заинтересованность в деятельности конкурирующей компании, фирмы-поставщика или заказчика (или их аффилированных лиц), необходимо сообщать об этом своему руководителю. Поступать так нужно и в том случае, если сотрудник прямо или косвенно участвует в финансовых активах или акционерном капитале таких организаций; не допускать использования своего служебного положения в личных целях, например, для получения подарков, вознаграждения или иных выгод для себя лично или других лиц, в том числе в обмен на поставку Компанией продукции, работ или услуг либо в обмен на предоставление конфиденциальной информации…».

Интересны положения этого документа о подарках или иной выгоде (пункт 3.2.8). В частности, отмечается, что Компания допускает получение или дарение деловых подарков только в том случае, если это соответствует принятой деловой практике и не нарушает существующих законов и этических стандартов. Далее отмечаются следующие положения: «Получая или вручая подарок, нужно помнить о том, что: это не должно подразумевать возникновения каких-либо обязательств перед дарителем; стоимость подарка должна быть оправдана поводом и особенностями деловых отношений получателя подарка или его дарителя с Компанией. Представляя интересы Роснефти, следует строго соблюдать следующие нормы: избегать ситуаций, когда получение либо передача подарков или оказание услуг может вступать в конфликт или создавать впечатление конфликта личных и корпоративных интересов; работая с государственными и муниципальными органами и организациями, а также с их служащими и работниками, строго соблюдать требования и запреты нормативных правовых актов, касающиеся оснований и порядка дарения подарков или осуществления иных видов вознаграждения; дарение или прием дорогостоящих подарков и участие в дорогостоящих представительских мероприятиях допустимы только с предварительного разрешения руководителя».

Еще одним интересным примером является Кодекс корпоративной этики ОАО «ФСК ЕЭС».[181] Этот документ пытается определить конфликт интересов следующим образом: «ситуация конфликта интересов возникает, когда сотруднику открывается возможность извлечь материальную или иную выгоду для себя лично, для родственников или друзей в ущерб коммерческим, корпоративным или иным интересам Компании и ему необходимо самостоятельно сделать сложный моральный выбор». Относительно рекомендации по избежанию конфликта интересов документ указывает следующее: «Мы стремимся не допускать подобных ситуаций и для этого соблюдаем следующие правила. Избегаем сделок, ситуаций или положений, в которых личные интересы могут вступить в конфликт или войти в противоречие с интересами Компании. В случае возникновения такой ситуации лучше обратиться за советом к своему непосредственному руководителю или получить консультацию другим способом… В Компании приветствуются трудовые династии производственного и инженерного состава, однако мы не пытаемся оказывать влияние на решения относительно продвижения по службе наших собственных родственников или друзей. Нахождение близких родственников в отношениях непосредственного соподчинения (начальник – подчиненный) исключено в случае, если их деятельность связана с контролем и распоряжением финансами и материальными ресурсами Компании. Если близкий родственник работает в организации, которая является поставщиком товаров или услуг ОАО «ФСК ЕЭС», то сотрудник не может участвовать в принятии решений, касающихся деловых отношений с такой организацией».

Можно приводить и другие примеры, очевидно, что принятие таких документов и их влияние на состояние бизнес-среды будет только возрастать в будущем.

§ 5. Правовой режим органов и организаций контроля и процедуры аудита и внутреннего контроля как средство противодействия коррупции

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции[182] (принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 г.) в ст. 12 предусматривает обязанность каждого государства-участника принимать меры по усилению стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе. В том числе эта статья указывает, что меры, направленные на достижение целей борьбы с коррупцией в частном секторе, могут включать меры по обеспечению того, чтобы частные организации с учетом их структуры и размера обладали достаточными механизмами внутреннего аудиторского контроля для оказания помощи в предупреждении и выявлении коррупционных деяний.

Международные документы подробно не поясняют того, что конкретно понимается под термином «внутренний аудиторский контроль». При всем этом вопрос организации внутреннего аудиторского контроля является для организаций весьма проблемным.

На практике имеется опыт создания внутри организаций (особенно это касается организаций крупных) отделов или служб внутреннего аудита (контроля). Однако не имеется какой-либо серьезной правовой базы для создания и функционирования таких структур.

Довольно подробное регулирование деятельности контролеров, отделов (служб) внутреннего аудита (контроля) можно указать для финансовых организаций. Так, ст. 10 и 11 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» прямо указывают на возможность создания контрольного подразделения (контролера) профессионального участника рынка ценных бумаг. Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 21 марта 2006 г. № 06–29/пз-н утверждено Положение о внутреннем контроле профессионального участника рынка ценных бумаг, которым определяется (п. 1.1) порядок организации и осуществления профессиональным участником рынка ценных бумаг внутреннего контроля за соответствием деятельности профессионального участника требованиям законодательства Российской Федерации о рынке ценных бумаг, в том числе нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, законодательства Российской Федерации о рекламе, а также соблюдением требований внутренних документов профессионального участника, связанных с его деятельностью на рынке ценных бумаг. Предусматривается и создание отделов внутреннего контроля в кредитных организациях. В соответствии со ст. 10 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» устав кредитной организации должен содержать в том числе и сведения о системе органов внутреннего контроля, о порядке их образования и об их полномочиях. Статья 24 этого же закона обязывает кредитную организацию организовывать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень надежности, соответствующей характеру и масштабам проводимых операций. Находим мы соответствующие положения о внутреннем контроле и в законодательстве о негосударственных пенсионных фондах.

Имеются в законодательстве и другие положения о необходимости (возможности) организации внутреннего контроля, хотя назвать здесь положения системными нельзя. Речь прежде всего идет о государственных корпорациях, где, в частности:

– статьей 32 Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» предусмотрено создание структурного подразделения внутреннего аудита для осуществления внутреннего контроля в организациях, подведомственных корпорации;

– статья 8 Федерального закона «О банке развития» предусматривает, что внутренний аудит осуществляется службой внутреннего контроля;

– статья 10 Федерального закона «О государственной корпорации «Ростехнологии» признает органом внутреннего финансового контроля ревизионную комиссию, никаких иных органов внутреннего контроля (аудита) не предусматривается;

– статья 9 Федерального закона «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» указывает, что внутренний финансовый контроль осуществляется ревизионной комиссией, соответственно, в одном органе сосредотачивается и ревизионная работа, и внутренний аудит. Аналогичная ситуация и в ст. 8 Федерального закона «О Российской корпорации нанотехнологий»;

– статья 25 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» указывает, что внутренний аудит осуществляется службой внутреннего аудита, подотчетной совету директоров.

Кодекс корпоративного поведения, рекомендованный к использованию ФКЦБ России,[183] отмечает, что: «внутренний контроль позволяет оперативно выявлять, предотвращать и ограничивать финансовые и операционные риски, а также возможные злоупотребления со стороны должностных лиц. Тем самым надлежаще организованный внутренний контроль сокращает расходы общества и способствует эффективному управлению его ресурсами».

При этом законодатель снова упускает из виду необходимость создания каких-либо общих положений по этому вопросу, но в то же время в законодательстве имеются положения по вопросам создания еще одного органа внутреннего контроля, обязательного для некоторых типов организаций – ревизора или ревизионной комиссии. Возможность создания организациями такого органа предусмотрена многими нормативными актами, причем по-разному, в зависимости от формы, вида и типа организации:

– статьи 32 и 47 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью». В соответствии со ст. 32 закона уставом общества может быть предусмотрено образование ревизионной комиссии (избрание ревизора) общества. В обществах, имеющих более пятнадцати участников, образование ревизионной комиссии (избрание ревизора) общества является обязательным. Функции ревизионной комиссии (ревизора) общества, если это предусмотрено уставом общества, может осуществлять утвержденный общим собранием участников общества аудитор, не связанный имущественными интересами с обществом, членами совета директоров (наблюдательного совета) общества, с лицом, осуществляющим функции единоличного исполнительного органа общества, членами коллегиального исполнительного органа общества и участниками общества. Статья 47 указывает, что ревизионная комиссия (ревизор) вправе в любое время проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности общества и иметь доступ ко всей документации, касающейся деятельности общества. По требованию ревизионной комиссии (ревизора) общества члены совета директоров (наблюдательного совета) общества, лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа общества, члены коллегиального исполнительного органа общества, а также работники общества обязаны давать необходимые пояснения в устной или письменной форме; ревизионная комиссия (ревизор) общества в обязательном порядке проводит проверку годовых отчетов и бухгалтерских балансов общества до их утверждения общим собранием участников общества;

– статья 85 Федерального закона «Об акционерных обществах» предусматривает обязательность избрания ревизионной комиссии (ревизора) акционерного общества «для осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью общества». Компетенция ревизионной комиссии (ревизора) общества по вопросам, не предусмотренным законом, может быть определена уставом акционерного общества. Несколько иная модель организации ревизионной работы закреплена в ст. 14 и 15 Федерального закона «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)». Здесь предусмотрено образование ревизионной (контрольной) комиссии народного предприятия, которая (ст. 14) «осуществляет контроль за финансово-хозяйственной деятельностью народного предприятия, соблюдением прав акционеров, а также за выполнением правил внутреннего трудового распорядка народного предприятия». Полномочия контрольной комиссии, ее количественный состав, порядок избрания ее членов, срок их полномочий, порядок работы и принятия решений на заседаниях устанавливаются положением о контрольной комиссии. Закон предусматривает и иные ее функции: согласование персонального состава аудиторов, которые будут проверять народное предприятие, согласование решения о совершении крупной сделки, предметом которой является имущество, стоимость которого составляет от 15 до 30 процентов балансовой стоимости имущества народного предприятия на дату принятия решения о совершении такой сделки, и ряд иных;

– статьи 31–33 Федерального закона «О сельскохозяйственной кооперации» предусматривают абсолютно другое отношение к ревизионной работе. «Ревизию финансово-хозяйственной деятельности» здесь осуществляет в лице ревизоров-консультантов ревизионный союз сельскохозяйственных кооперативов – союз сельскохозяйственных кооперативов, осуществляющий ревизию финансово-хозяйственной деятельности входящих в него кооперативов, союзов кооперативов, координацию этой деятельности, представление и защиту имущественных интересов кооперативов, оказание членам ревизионного союза сопутствующих ревизиям услуг, а также иные предусмотренные законом функции.

Примеры здесь можно продолжать, но приведенные выше показательны по следующим обстоятельствам:

– общие положения об организации ревизионной деятельности, равно как и общие положения о компетенции соответствующих органов (лиц, ее осуществляющих), отсутствуют. Здесь, кстати, надо отметить вот какой еще момент: законодательство использует для обозначения сходных органов даже различные наименования. Действующее законодательство (ст. 53 Гражданского кодекса) устанавливает правило о том, что юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Более подробных общих (подчеркнем это) положений о том, какие это могут быть органы, какова должна быть их система, компетенция и т. д. – закон не устанавливает, согласно сложившейся правовой традиции это делается применительно к отдельным организационно-правовым формам, видам и типам юридических лиц. Хотя и здесь нет системного изложения в позитивном праве соответствующих вопросов. К органам юридического лица применяется определение «органы управления»; в законодательстве указывается на «высший орган», «исполнительный орган» и т. д.

С обозначением же органов, в компетенцию которых входят функции контроля, – в законодательстве не все ясно.

Так, в отдельных нормативных актах допускается термин «органы контроля». К примеру, именно о таких органах идет речь в ст. 113 ЖК РФ применительно к жилищным и жилищно-строительным кооперативам; в ст. 16 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» – к указанным кооперативам; в ст. 6 Федерального закона «О взаимном страховании» – к обществам взаимного страхования. Применительно к коммерческим организациям встречается словосочетание «орган внутреннего контроля» (ст. 10 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» предполагает, что устав кредитной организации должен содержать сведения о системе органов управления и органов внутреннего контроля, о порядке их образования и об их полномочиях).

В законах о некоммерческих организациях используется понятие «контрольно-ревизионные органы». К примеру, о них говорится: в Федеральном законе «О политических партиях» (ст. 25 и другие) в отношении политической партии, в Федеральном законе «Об общественных объединениях» (ст. 20) – общественных объединений, в Федеральном законе «О кредитной кооперации» (ст. 23) – кредитного кооператива и т. д.

Интересно, что в обоих случаях под такими «органами контроля» и «контрольно-ревизионными органами» чаще всего подразумеваются ревизионные комиссии. Хотя существуют и иные варианты: так, в ст. 6 Федерального закона «О национально-культурной автономии», где отмечается, что национально-культурные автономии образуют руководящие и контрольно-ревизионные органы, никакой конкретизации и приравнивания таких органов к ревизионным комиссиям нет, а к кредитным кооперативам применяется более широкий подход – здесь под контрольно-ревизионным органом понимается наблюдательный совет, ревизионная комиссия или ревизор.

Однако чаще всего законодательство, особенно о коммерческих организациях, никак не квалифицирует соответствующие органы, просто именуя их «ревизионными комиссиями (ревизором)» или просто «ревизионной комиссией». Такой подход использован: применительно к хозяйственным партнерствам (ст. 6 Федерального закона «О хозяйственных партнерствах»), обществам с ограниченной ответственностью (ст. 32 и 47 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»), акционерным обществам (ст. 85 Федерального закона «Об акционерных обществах»), производственным кооперативам (ст. 18 Федерального закона «О производственных кооперативах») и др.

В законодательстве о некоммерческих организациях упоминается об «органе, уполномоченном осуществлять надзор» за деятельностью юридического лица, при этом никаких комментариев о том, что это за орган – не дается, тем более не дается никаких комментариев относительно того, идентичны ли понятия контроль и надзор. В отдельных положениях закона о некоммерческих организациях, а также в иных законах содержится развитие общего положения закона о некоммерческих организациях. В частности:

– статьей 7 Федерального закона «О некоммерческих организациях» попечительский совет фонда указан как орган, который осуществляет надзор за деятельностью фонда;

– статья 12 Федерального закона «О центрах исторического наследия Президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий» называет попечительский совет указанного центра (существует в организационной форме фонда) органом надзора за ним. Данный закон, кстати, интересен в плане примера разграничения в законодательстве контроля и надзора, поскольку наряду с органом надзора предусматривает в ст. 11 обязательность создания ревизионной комиссии как «органа внутреннего финансового контроля».

Очевидно, что дело здесь не столько в названии, сколько в том, как это название отражает специфику соответствующего органа в системе органов юридического лица:

– специальной компетенции в части антикоррупционной деятельности такие органы (лица) не имеют. Некоторые законы, правда, содержат возможность для расширения компетенции (к примеру, для ревизионной комиссии акционерного общества), т. е. положения антикоррупционной направленности там могут появиться, однако только при наличии соответствующей воли участников юридического лица, но не в качестве следствия реализации предписания правовой нормы;

– ревизионная деятельность для одних организаций носит исключительно внутренний характер, а для других может осуществляться и внешним аудитором или внешними ревизорами.

Помимо внутреннего контроля закон предусматривает возможность (а иногда и обязательность) внешнего аудита деятельности некоторых организаций со стороны аудиторов, которые действуют на основании действующего законодательства и федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. № 696. На роль аудиторов в деле борьбы с деловой коррупцией обращает внимание и Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 9 сентября 1999 г.). Статья 10 этого международного документа указывает, что каждая сторона – участник конвенции для развития своего внутреннего права принимает любые необходимые меры, с тем чтобы ежегодные отчеты компаний составлялись правильно и давали правдивое и честное представление о финансовом положении компании; с целью предупреждения актов коррупции каждая сторона – участник конвенции предусматривает в своем внутреннем праве нормы об аудиторах, задачей которых является подтвердить, что ежегодные отчеты дают правдивое и честное представление о финансовом положении компании.

В качестве аудитора согласно российскому законодательству может выступать либо аудиторская организация, либо физическое лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя (п. 1 ст. 86 Федерального закона «Об акционерных обществах», ст. 3 и 4 Федерального закона «Об аудиторской деятельности»).

В целом ряде случаев (ст. 5 Федерального закона «Об аудиторской деятельности») в организациях в императивном порядке осуществляется проведение аудиторской проверки ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности (обязательный аудит):

1) если организация имеет организационно-правовую форму открытого акционерного общества;

2) если ценные бумаги организации допущены к обращению на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг;

3) если организация является кредитной организацией, бюро кредитных историй, организацией, являющейся профессиональным участником рынка ценных бумаг, страховой организацией, клиринговой организацией, обществом взаимного страхования, товарной, валютной или фондовой биржей, негосударственным пенсионным или иным фондом, акционерным инвестиционным фондом, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда (за исключением государственных внебюджетных фондов);

4) если объем выручки от продажи продукции (продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг) организации (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, сельскохозяйственных кооперативов, союзов этих кооперативов) за предшествовавший отчетному год превышает 400 миллионов рублей или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец предшествовавшего отчетному года превышает 60 миллионов рублей;

5) если организация (за исключением органа государственной власти, органа местного самоуправления, государственного внебюджетного фонда, а также государственного и муниципального учреждения) представляет и (или) публикует сводную (консолидированную) бухгалтерскую (финансовую) отчетность;

6) в иных случаях, установленных действующим законодательством.

Возможность использования аудита для осуществления антикоррупционной деятельности в части коррупции в бизнесе можно продемонстрировать на примере США, где правовое регулирование аудиторской деятельности в США претерпело серьезные изменения в связи с корпоративным скандалом вокруг корпорации «Энрон» и аудиторской фирмой Arthur Andersen.[184]

В целях усовершенствования системы американского законодательства в части обеспечения защиты инвесторов на второй Сессии 107 Конгресса Палаты Представителей США 24 июля 2002 г. был принят Закон, названный по имени конгрессменов, инициировавших его принятие – «Акт Сарбейнса-Оксли». Немаловажная деталь – действие данного закона распространилось не только на американские компании, но и на все компании, ценные бумаги которых зарегистрированы в Комиссии США по ценным бумагам и биржам (SEC).

В последние годы под влиянием указанного американского закона Сарбейнса-Оксли в России распространилась практика создания при советах директоров (наблюдательных советах) крупных акционерных обществ т. н. комитетов по аудиту. Это нашло свое отражение и в различных рекомендательных актах, в частности в Кодексе корпоративного поведения. Основной целью функционирования данного комитета считается обеспечение контроля совета директоров за финансово-хозяйственной деятельностью общества (пп. 2 п. 3.3 гл. 1 Кодекса). Одной их важнейших функций комитета по аудиту является выработка рекомендаций совету директоров по выбору независимой аудиторской организации, а также взаимодействие с ревизионной комиссией и аудиторской организацией.

Главная проблема при оценке правового регулирования контрольной деятельности (или другими словами, функции контроля) в юридических лицах состоит в том, что деятельность всех органов (лиц), такой контроль призванных осуществлять, урегулирована противоречиво и недостаточно. Более того, закон, по сути, не предусматривает никакой логически выстроенной системы таких органов, а некоторые органы (внутренний аудит) и вообще практически не регулирует. Между тем очевидно, что совершенствование правового регулирования, к примеру, ревизионной деятельности в коммерческих и некоммерческих организациях – это неиспользованный сегодня никак резерв борьбы с коррупцией в бизнесе.

§ 6. Правовые нормы (позитивные обязывания), устанавливающие специальный конкурентный порядок совершения сделок конкретными субъектами

Законодательство устанавливает для сделок, совершаемых определенными субъектами гражданского оборота, правила, направленные на установление особого (конкурентного) порядка их совершения.

По общему правилу, как хорошо известно, участники гражданского оборота совершают сделки в своей воле и интересе (по своему усмотрению). Они вольны выбирать себе и контрагентов по сделкам, и порядок их совершения, их цену и иные условия. Однако в целях антимонопольного регулирования, а также развития конкуренции для определенных субъектов, государство устанавливает обязательность использования специального порядка совершения сделок – через использование конкурсов, аукционов, а также иных конкурентных процедур и существенно ограничивает волю субъектов как на выбор контрагентов, так и на определение условий сделок. Делается это во многом для того, чтобы исключить коррупционный фактор.

Наиболее известным примером здесь выступает Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений).

Закон определяет «государственные нужды» как потребности Российской Федерации в товарах, работах и услугах, необходимых для выполнения функций Российской Федерации, в том числе: реализация федеральных целевых программ, выполнение международных обязательств Российской Федерации, включая выполнение международных проектов, в которых Российская Федерация принимала участие, а также потребности субъектов Российской Федерации в товарах и услугах, необходимых для исполнения функций субъектов Российской Федерации, включая осуществление региональных целевых программ, которые финансировались за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных средств Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона государственными заказчиками могут являться органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, другие получатели денег из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов на размещение заказов за счет бюджетных средств.

Законом установлен единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Другим примером является Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (в соответствии со ст. 1 распространяется на: 1) государственные корпорации, государственные компании, субъекты естественных монополий, организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, государственные унитарные предприятия, муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения, а также хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов; 2) дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов долей в совокупности принадлежит указанным в п. 1 юридическим лицам; 3) дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов долей в совокупности принадлежит указанным в п. 2 дочерним хозяйственным обществам).

Главным положительным моментом специального конкурентного порядка заключения договоров является открытость информации и транспарентность при размещении заказов. Другой существенный момент – наличие четко урегулированных процедур. К примеру, закон о закупках для государственных нужд предусматривает два способа размещения заказов: посредством торгов (в форме конкурса или аукциона, в том числе электронного аукциона) и без проведения торгов (в форме запросов котировок у единственного поставщика или на товарных биржах). Размещение заказов без проведения торгов может осуществляться только в случаях, прямо предусмотренных законом о закупках товаров для государственных нужд. В частности, данный закон предусматривает, что запрос котировок может иметь место только в случае, если: цена государственного или муниципального заказа не превышает 500 000 рублей; или в случае покупки для предоставления жизнеобеспечения, гуманитарной помощи или ликвидации результатов чрезвычайных ситуаций природного характера, или покупки для обеспечения поддержки работы заказчика на территории иностранного государства, при условии, что рынок функционирования для таких покупок существовал на территории этого иностранного государства. Заказчики или уполномоченные органы управления не могут размещать заказы через запросы котировок на поставки аналогичных товаров, выполнение аналогичных работ и оказание аналогичных услуг, если их сумма превысила 500 000 рублей в квартал. Предусматривает закон и приоритет электронных аукционов, главной предпосылкой широкого распространения которых была как раз борьба с коррупцией (сговор на торгах).

Как было отмечено министром экономического развития России Э. С. Набиуллиной (Тезисы выступления в Совете Федерации на совещании «О работе над проектом федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», г. Москва, 24 января 2012 г.), «закон… позволил добиться существенного повышения информационной открытости государственного заказа: был создан единый официальный сайт закупок, данные обо всех заказах федерального, регионального и муниципального уровней сегодня доступны для любого пользователя Интернета в режиме реального времени. Это облегчило доступ к торгам поставщиков по всей стране, создало предпосылки для формирования единого рынка госзаказа, позволило реализоваться многим инициативам по общественному контролю за расходами государства».[185]

Нельзя сказать, в свою очередь, что действующее законодательство в части специального конкурентного порядка совершения сделок конкурентной процедуры лишено недостатков.

Напротив, прежде всего, закон о закупках для государственных нужд критикуют за то, что он не до конца устранил коррупцию при проведении торгов, породив ее новые формы и проявления. Впрочем, как показывает анализ исследований коррупции в других государствах, – это отнюдь не исключительно наша проблема. Вот что пишут, к примеру, Мохиндер Гулати и М. И. Рао: «конкурентные торги обычно считаются наилучшим путем обеспечения прозрачности. Но даже при проведении конкурентных торгов в сфере закупок существуют многочисленные возможности для коррупции. Обычно они проявляются в виде инициативных заявок, кредитов поставщиков и «срочных» закупок, в которых конкуренция практически или полностью отсутствует, качество вызывает сомнения, а уважаемые фирмы отказываются от участия. Даже там, где проводятся конкурентные торги, слишком общие технические требования и явно нереальные сроки и условия оставляют пространство для посттендерных переговоров с участниками торгов и последующих взяток. Сочетание продажности и некомпетентности менеджеров можно наблюдать во многих аспектах деятельности. Контракты, заключаемые без получения права собственности на землю или без землеотвода, без необходимых экологических и других разрешений и представления четких данных о рельефе и состоянии участка и грунта, открывают широкие возможности для судебных процессов с подрядчиком. В определенной мере плохое составление контрактов можно объяснить обычной некомпетентностью, но, учитывая сильные связи между подрядчиками и менеджерами предприятий, не исключено, что лазейки оставляются специально».[186]

В силу выявленных недостатков существующей системы в настоящее время осуществляется переход к т. н. федеральной контрактной системе. Укрупненно эта система состоит из трех взаимоувязанных элементов: 1) прогнозирование и планирование, 2) осуществление закупок, 3) контроль и аудит исполненных контрактов. Планирование и прогнозирование – это стадия обоснования потребности в конкретной закупке, определение начальной цены контракта. Каждая закупка должна быть обоснована исходя из задач, поставленных государственной политикой, и привязана к четким и администрируемым целевым показателям. Второй важный элемент – осуществление закупок. Оно охватывает как отбор поставщиков, так и управление исполнением контракта, в том числе работу с контрактными рисками. Внедрение федеральной контрактной системы «возвращает» конкурсы с предварительной квалификацией, двухэтапные, обычные конкурсы, что нельзя не признать положительным моментом, поскольку субъективная оценка, оценка репутации, опыта работы, в том числе опыта работы по государственным контрактам, – необходимая вещь. При этом остаются и аукционы, в том числе и электронные аукционы. Третий элемент – контроль и аудит. По сути, можно сказать, что федеральная контрактная система, беря все лучшие процедурные элементы закона о закупках товаров для государственных нужд и дополняя их отсутствовавшими ранее элементами планирования и контроля, а также устраняя «перегибы», создает механизмы эффективных государственных закупок.

1. Система контроля в коммерческих и некоммерческих организациях, представленная различного рода органами контроля, контрольно-ревизионными органами, ревизионными комиссиями, органами внутреннего аудита (контроля), внешними аудиторами, является важным резервом в борьбе с коррупцией в бизнесе даже в ее нынешнем несовершенном виде. Во многих случаях законодательство, которое в настоящее время не учитывает в части функций органов контроля антикоррупционную специфику, позволяет расширять компетенцию ревизионных комиссий и иных контрольно-ревизионных органов; это, в свою очередь, позволяет закреплять в положениях о таких органах и в различного рода регламентах их деятельности положения, направленные на противодействие коррупции в бизнес-организации. Законодательство признает обязательность для некоторых организаций создания системы внутреннего аудита (контроля) (государственные корпорации, финансовые организации), однако даже в тех случаях, когда оно не предусматривает это прямо, оно не ограничивает в создании таких подразделений внутри организации. Деятельность подразделений внутреннего аудита (контроля), как показывает практика, – одно из наиболее эффективных и оперативных средств противодействия коррупции в бизнесе.

Регулирование системы контроля в коммерческих и некоммерческих организациях требует совершенствования на уровне законов (как Гражданского кодекса, так и специальных законов). Целесообразно в указанных законах закрепить общие положения об организации контрольной (ревизионной и иной) деятельности, равно как и общие положения о компетенции соответствующих органов (лиц, ее осуществляющих). Особое внимание необходимо уделить их специальной компетенции в части антикоррупционной деятельности.

2. Целесообразно расширить практику применения таких инструментов, как внутриорганизационные кодексы (корпоративного поведения, этики и т. п.). В этой связи есть смысл сделать обязательным принятие таких документов для всех организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность. В таких документах должны быть урегулированы меры, направленные на борьбу с коррупцией. При этом возможность использования такого средства борьбы с коррупцией существует уже и в настоящее время.

3. Необходимо на уровне закона системно урегулировать конфликт интересов, причем не только лиц, выполняющих управленческие функции в органах управления (совет директоров (наблюдательный совет), единоличный и коллегиальный исполнительный орган и т. д.), но и для иных работников организации, конфликт интересов которых при подготовке и совершении сделок может иметь коррупционную составляющую.

4. В целях противодействия коррупции принципиально важно определить последствия влияния коррупционной составляющей (конфликта интересов) лиц, вовлеченных в процессы волеобразования и волеизъявления юридического лица (в том числе тех лиц, функции которых состоят в подготовке необходимых документов, процедуре выбора контрагентов и т. п.), на правовую судьбу совершенных организацией сделок и иных действий (голосование, к примеру).

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое коррупция в частном секторе (в бизнесе или деловая коррупция) и каковы ее отличия и сходство с коррупцией в государственном секторе?

2. Каковы основные гражданско-правовые средства, используемые для противодействия коррупции в деятельности бизнес-структур?

3. Что такое конфликт интересов и каково его влияние на формирование коррупциогенных факторов? Каковы основные недостатки в регулировании такого конфликта в современном законодательстве?

4. Как с помощью органов и организаций, осуществляющих контрольные функции, происходит противодействие коррупции в бизнес-структурах?

5. Опишите основные положительные и отрицательные последствия обязательного заключения договоров на торгах.

6. Что составляет согласно законодательству и судебной практике содержание обязанностей членов органов управления организаций действовать добросовестно и разумно?

7. Что такое Кодекс корпоративного поведения, какова его юридическая сила и влияние на борьбу с корпоративными злоупотреблениями?

8. Что такое кодексы этики и как они используются в борьбе с коррупцией?

9. Каковы функции органов (служб) внутреннего аудита (контроля)? В чем их отличие от ревизионных комиссий?

Список литературы

1. Агутин А. В., Трошкин Е. З., Ануфриев С. Б. Организация досудебного производства по уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности: монография. М.: Юрлитинформ, 2010.

2. Габов А. В. Сделки с заинтересованностью в практике акционерных обществ: проблемы правового регулирования. М.: Статут, 2005.

3. Грибанов В. П. Ответственность за нарушение гражданских прав и обязанностей // Осуществление и защита гражданских прав. 2-е изд., стереотип. М.: Статут, 2001.

4. Грэй Д. Путь к доверию: что изменилось в отношениях аудиторских компаний и рынка // Рынок ценных бумаг. 2004. № 22 (277).

5. Дедов Д. И. Конфликт интересов. М.: Волтерс Клувер, 2004.

6. Дмитриев А. В., Кудрявцев В. Н., Кудрявцев С. В. Введение в общую теорию конфликтов // Юридическая конфликтология. М., 1993.

7. Жминько С. И. Внутренний аудит / С. И. Жминько, О. И. Швырева, М. Ф. Сафонова. Ростов н/Д: Феникс, 2008.

8. Иванов И. Л. Гражданско-правовая ответственность лиц, участвующих в управлении акционерным обществом, в праве России и Германии: дис… канд. юрид. наук. М., 1999.

9. Иоффе О. С. Обязательственное право. М.: Юридическая литература, 1975.

10. Карабанов А. Л. Современные проблемы противодействия коррупции: уголовно-правовой и криминологический аспекты / А. Л. Карабанов, С. К. Мелькин. М.: Волтерс Клувер, 2010.

11. Кривошапко Ю. Российские компании лидируют по взяткам // Российская газета. 2011. 11 ноября. URL: http://www.rg.ru/2011/11/11/sot-site.html (дата обращения: 20.08.2012).

12. Лебедев И. А. Актуальные вопросы противодействия коррупции в деятельности хозяйствующего субъекта // СПС «КонсультантПлюс».

13. Логвинов М. Позолоти ручку // Компания. 2011. № 41 (678).

14. Макарова О. А. Корпоративное право: учебник. М.: Волтерс Клувер, 2005.

15. Многоликая коррупция: Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления / под ред. Э. Кампоса и С. Прадхана; пер. с англ. М.: Альпина Паблишерз, 2010.

16. Молотников А. Е. Ответственность в акционерных обществах. М., 2006.

17. Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М.: Юридическая литература, 1984.

18. Хели Й., Чеховская С. Ответственность членов совета директоров за убытки по норвежскому и российскому праву // Корпоративный юрист. 2008. № 5.

19. Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений: учеб. пособие. Свердловск, 1972.

20. Scott Green. Manager’s Guide to the Sarbanes-Oxley Act. Improoving Internal Controls to Prevent Fraud. Published by John Wiley & Sons, Ibc., Hoboken, New Jersey, 2004.

Глава VII. Зарубежное законодательство в борьбе с коррупцией[187]

§ 1. Понятие коррупции

По образному выражению Роберта Брюса Зеллика (11 президент Всемирного банка), коррупция – это «рак, который крадет у бедных, разъедает управление и моральные устои, и разрушает доверие».[188] Коррупция может принимать различные формы, и замешанные в ней весьма искусны как в выработке новых подходов, так и в заметании следов. Несмотря на сложный характер этого явления большинство людей способно, даже не располагая законодательным определением, распознать коррупционное действие, примерно как наш нос, чувствуя дурной запах, сразу понимает, что продукт испорчен.

Есть много определений коррупции, однако чаще всего под ней понимается «злоупотребление доверенной властью, совершаемое ради личной выгоды, сопряженное с взяточничеством, конфликтом интересов, вымогательством, хищением и мошенничеством». Как отмечают международные эксперты, в этом определении фиксируется три элемента коррупции. Во-первых, что коррупция существует во всех областях жизни общества как в государственном, так и частном секторах, причем средства массовой информации и организации гражданского общества также не свободны от него; во-вторых, что злоупотребление властью имеет место в государственном учреждении или частной организации; и, в-третьих, что взяточник (или третья сторона, или, например, такая организация, как политическая партия), а также взяткодатель получают для себя пользу независимо от того, о чем идет речь – о деньгах либо о каком-либо неправомерном преимуществе.[189] Коррупцию подразделяют на «крупную» и «мелкую». Крупная коррупция, как правило, происходит на верхних эшелонах власти в публичной сфере и на высшем уровне управления бизнесом, где формулируется политика и правила принятия решений. Она также часто включает в себя крупные суммы денег (политическая коррупция – это еще один распространенный термин, который может использоваться для обозначения крупной коррупции в целом или конкретного негативного влияния денег в политические кампании и политические партии). К мелкой коррупции и наиболее распространенной коррупции относится взяточничество, связанное с применением законов, правил и нормативных актов, или злоупотребление властью в повседневной жизни (например, сотрудники дорожной полиции, которые берут деньги каждый день у водителей такси в обмен на то, чтобы больше их не беспокоить). В этих случаях, как правило, задействованы небольшие суммы денег, однако повальная коррупция среди мелких чиновников может привести к большим издержкам и может причинить серьезный вред функционированию государственной системы, сопоставимый с крупной коррупцией. Коррупция часто связана с организованной преступностью, она не прекращается и даже процветает во время конфликтов и войн, хотя высокий уровень коррупции может увеличить вероятность затяжного конфликта или ввергнуть общество в войну и экологическую катастрофу, если, например, в погоне за быстрой прибылью корпорации используют взятки, игнорируя защиту окружающей среды.

Законодательство зарубежных стран трактует понятие «коррупция» различным образом, и поэтому в зависимости от принципов, лежащих в основе правовой системы государства, одни и те действия могут восприниматься как уголовные преступления, административные правонарушения либо просто как безнравственные поступки, а иногда они считаются допустимыми в силу многовековых традиций. Сам термин «коррупция» используется, как правило, в качестве обобщающего понятия, охватывающего конкретные незаконные деяния – взятку, подкуп иностранных должностных лиц, торговлю влиянием, незаконное обогащение, злоупотребление служебным положением и пр. Следует отметить, что в Великобритании законодатель отказался от использования в новом Законе о взяточничестве 2010 г. термина «коррупция», вернувшись к понятию «взятка» (bribe), хотя в течение практически 10 лет парламент работал именно над законопроектом о коррупции (Corruption Bill) и в прежних законах использовался этот термин. По мнению британских правоведов, отказ от использования терминов «действие носит коррупционный характер», «лицо действовало коррупционно с намерением…» приведет к тому, что их толкование, вызывавшее постоянно споры и недоумение не только у присяжных, но и у юристов, больше не будет вызывать сложностей.

В США также нет легального определения коррупции, и потому под круг деяний, отождествляемых с коррупцией, в правовой системе США (на уровне федерации и штатов) подпадают более сотни преступлений, некоторые из которых, например убийство, покушение на половую неприкосновенность личности и ряд других, с точки зрения российского юриста, не подпадают под категорию коррупционных. Американский законодатель, однако, оценивает коррупцию через призму организованной преступности, и это в определенном смысле объяснимо, ибо редкое коррупционное преступление совершается конкретным человеком единолично, зачастую в коррумпированную сеть вовлечены не только физические, но и юридические лица, уголовная ответственность которых предусмотрена законодательством США.[190]

Не содержит легального определения и Уголовный кодекс Канады, являющийся основным нормативным актом, устанавливающим уголовную ответственность за коррупционные преступления, который включает составы получения и дачи взятки; торговли влиянием; получение вознаграждения в какой-либо форме от лиц, претендующих на заключение договора с правительством; мошенничество; использование должностного положения для заключения сделок с получением личной выгоды; использование должностного положения в целях оказания влияния при назначении на должность или продажу должности; несоблюдение государственным должностным лицом своих обязанностей. Список коррупционных преступлений был дополнен Законом о борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств 1999 г.,[191] которым была установлена ответственность за дачу взятки должностному лицу иностранного государства; отмывание собственности и средств, полученных в результате такого деяния, и владение имуществом и средствами, приобретенными в результате подкупа. Кроме того, отдельные нормы об ответственности за преступления коррупционного характера содержатся в Законе о подоходном налоге 1985 г.,[192] Законе о парламенте Канады 1985 г.[193] и других актах.

Не найти такого определения и в законодательстве таких развитых государств, как Франция и Федеративная Республика Германия. Что же касается доктринальных определений коррупции, то они, например в германской науке уголовного права, как справедливо отмечают российские исследователи, слишком широки, расплывчаты и не устанавливают границ круга коррупционных деяний.[194]

Следует отметить, что закрепление легального определения коррупции характерно для государств, принявших специальные акты о противодействии коррупции в последнее десятилетие. Например, в соответствии с законодательством Азербайджанской Республики (ст. 1 Закона АР от 13 января 2004 г. № 580-IIГ «О борьбе с коррупцией»[195]) под коррупцией понимается незаконное получение должностными лицами материальных и прочих благ, льгот или привилегий с использованием своего статуса, статуса представляемого ими органа, должностных полномочий или возможностей, вытекающих из данного статуса и полномочий, а также привлечение физическими и юридическими лицами данных должностных лиц на свою сторону путем незаконного предложения или обещания либо передачи им отмеченных материальных и прочих благ, льгот или привилегий. Сходные определения коррупции, безусловно, с определенными вариациями, содержатся в соответствующих законах, принятых в Казахстане, Молдове и Украине. Законодатели этих стран, давая определение коррупции, фактически идут по пути установления круга лиц, являющихся субъектами коррупционных правонарушений, и перечисления противоправных деяний.

§ 2. Методы противодействия коррупции

Международная организация GRECO (Группа государств против коррупции) выделяет такие важные сферы противодействия коррупции, как оценка степени возможного ограничения иммунитетов определенных категорий лиц (дипломатических служащих, депутатов парламента, международных должностных лиц, служащих международных организаций); совершенствование деятельности публичной администрации и контроля за такой деятельностью; обновление налогового и финансового законодательства в аспекте выявления и предупреждения коррупции; выявление, арест и конфискация коррупционных доходов; развитие правовых мер по борьбе с организованной преступностью, отмыванием денег и схемами их незаконной «перекачки».[196]

Проследим, как на практике в различных государствах осуществляются рекомендации международных конвенций и экспертов в области борьбы с коррупцией.

Профилактика. Говоря о методах противодействия коррупции, в первую очередь следует остановиться на ее профилактике. Конвенция ООН против коррупции включает в себя и конкретизирует методы профилактики, разработанные за последние годы во многих странах, которые свой опыт борьбы с коррупцией начинали с разработки «национальных антикоррупционных стратегий», содержащих перечни рисков коррупции в государственном и частном секторах, определяющих направление дальнейших реформ в конкретных отраслях законодательства, которые реализуются путем издания актов, регулирующих на законодательном и на подзаконном уровне борьбу с коррупцией. В числе последних по времени государственных планов по противодействию коррупции следует отметить Государственную программу по предотвращению и противодействию коррупции на 2011–2015 годы, утвержденную постановлением кабинета министров Украины 28 ноября 2011 г., целью которой является внедрение механизмов уменьшения уровня коррупции в Украине в соответствии с положениями Национальной антикоррупционной стратегии на 2011–2015 годы, одобренной Указом Президента Украины от 21 октября 2011 г.

В зарубежных странах, например в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Германии, Австрии, Японии, Сингапуре, странах Балтии и СНГ, вопросы борьбы с коррупцией регулируются отдельными положениями законов о высших органах государственной власти и управления; актами об органах публичной администрации, государственной службе, об административных процедурах; нормами налогового и финансового законодательства; правилами парламентской процедуры; кодексами поведения различных категорий лиц, осуществляющих публичные функции (членов парламента, государственных и муниципальных служащих, судей).

В дополнение к актам, регламентирующим отдельные аспекты борьбы с коррупцией, во многих странах были изданы специальные комплексные акты по предотвращению коррупции как системного явления. Такие законы были приняты в Сингапуре (1960), Брунее (1998), Казахстане (1998), Латвии (1998), Таиланде (1999), Нигерии (2000), Литве (2002), Южной Африке (2004), Азербайджане (2005), Молдове (2008), Украине (2011). Важную роль в борьбе с проявлениями коррупции в политической и общественной жизни США играет Федеральный закон о борьбе с коррумпированными и находящимися под рэкетирским влиянием организациями (Закон РИКО) 1970 г. Особого внимания заслуживает британский Закон о взяточничестве 2010 г., вступивший в силу в июле 2011 г., который, по мнению экспертов GRECO, считается тем образцом, к которому следует стремиться законодателям других стран (подробнее об этом Законе см. далее).

Во многих государствах порядок подготовки, принятия и действия административных актов регулируется специальными актами.[197] В федеративных государствах субъектами федерации нередко принимаются собственные акты об административной процедуре. Например, в США во всех штатах действуют законы об административной процедуре, разработанные на основе модельного федерального закона. Подобные акты приняты в федеральных землях Германии, кантонах Швейцарии.

В тех странах, где в процессе подготовки административного акта действуют согласительные процедуры, предусматривающие обсуждение проекта административного акта с консультативными органами (страны континентальной Европы, Япония), имеются широкие возможности привлечения общественности к улучшению содержания акта еще на стадии его подготовки, что, безусловно, является одной из форм предупреждения коррупции.

Положительной практикой является опубликование текста готовящегося акта в ведомственном печатном органе или размещение его для ознакомления в доступном общественном месте с установлением определенного срока для представления замечаний и возражений заинтересованных лиц, общественных и профессиональных групп (Великобритания, Германия, Молдова и др.). Вот, например, как сформулирована соответствующая норма в Законе Республики Молдова о транспарентности принятия решений 2008 г. (ст. 7): «органы публичной власти обязаны принимать в зависимости от обстоятельств необходимые меры для обеспечения возможности участия граждан, созданных в соответствии с законом объединений, иных заинтересованных сторон в процессе принятия решений, в том числе посредством: а) распространения информации о ежегодных программах (планах) деятельности путем их размещения на официальной web-странице органа публичной власти, вывешивания в общедоступном месте по месту его нахождения и (или) распространения в зависимости от обстоятельств через центральные или местные средства массовой информации; b) информирования в установленном порядке об организации процесса принятия решений; с) институционализации механизмов сотрудничества и партнерства с обществом; d) приема и рассмотрения рекомендаций граждан, созданных в соответствии с законом объединений, иных заинтересованных сторон в целях их использования при разработке проектов решений; е) консультирования со всеми сторонами, заинтересованными в рассмотрении проектов решений, в соответствии с настоящим законом».

Создание специализированных комиссий или иных органов зачастую является общей отправной точкой в профилактике коррупции. В отдельных случаях эти органы наделены функциями следственных органов и прокуратуры; в других случаях – просветительскими функциями в целях повышения осведомленности общества; иногда они осуществляют функцию мониторинга; либо действительно совмещают в себе все эти функции.

Такие органы существуют в различных странах – во Франции при Министерстве юстиции образована Центральная служба по борьбе с коррупцией; в Сингапуре, Брунее, Польше, Филиппинах, Латвии и Литве созданы независимые специализированные органы для борьбы с коррупцией, которым предоставлены широчайшие полномочия по выявлению соответствующих фактов и возбуждению необходимых правовых процедур. В Нигерии, стране, богатой нефтяными ресурсами, где проблема коррупции стоит весьма остро, создан специальный федеральный орган – Независимая комиссия по коррупционным действиям и иным связанным с ними преступлениям. В состав этой комиссии входит председатель и двенадцать членов, назначаемых Президентом Нигерии и утверждаемых Сенатом (верхней палатой парламента), а также уполномоченные, их заместители и помощники, суперинтенданты, помощники суперинтендантов, старшие следователи и следователи в необходимом числе для обеспечения ее деятельности, которые при расследовании дел о коррупции пользуются всеми правами и иммунитетом сотрудников полиции. В ее полномочия входит не только расследование уголовных дел о коррупционных преступлениях, но и исследование и оценка различных административных процедур и форм деятельности в государственных органах на предмет их коррупциогенности с целью выработки мер по ее снижению; а также формирование общественного мнения, направленного на неприятие всех форм коррупции в обществе.[198] В Швеции еще в 1923 г. был создан Институт по борьбе с коррупцией для предотвращения и борьбы с коррупцией в сфере бизнеса. Современным достижением этого государственного учреждения является принятие Кодекса надлежащего ведения коммерческой деятельности, в котором установлены стандарты ведения бизнеса, призванные полностью нейтрализовать любые проявления коррупции в частном и публичном секторе, с четким разграничением легальной деятельности и коррупционной практикой.[199] В отдельных странах создаются специализированные судебные инстанции: так, в Испании коррупционные дела рассматриваются специальным судебным присутствием, т. н. Национальным судом (Audiencia Nacional d’Espagna); в особом судебном порядке рассматриваются коррупционные обвинения в Италии.

Помимо создания специальных антикоррупционных органов или адаптированных антикоррупционных законов и инструментов, государства используют и другие профилактические меры, направленные на «хорошее управление», например, на улучшение этики и эффективности работы государственных служащих. В этих случаях речь идет об улучшении найма на работу, продвижения государственных служащих, а также других неизбираемых публичных должностных лиц, на основе усиления прозрачности и качества их отбора; о выработке этических стандартов и адаптированных кодексов поведения, в том числе высших должностных лиц, которым надлежит объявлять о своих активах и конфликтах интересов.

В последние годы в зарубежных странах ужесточается контроль над имуществом и финансами должностных лиц, в обязанность которых входит подробное заполнение специальных деклараций, отчетов и анкет об их доходах и расходах. При этом самое пристальное внимание уделяется именно расходам политиков и чиновников в целях выявления разницы с доходами. Такая разница является своеобразным индикатором коррупционной деятельности, часто свидетельствующей о наличии незаконного обогащения, преследуемого во многих странах в уголовном порядке (о незаконном обогащении см. далее). В первую очередь, эта процедура распространяется на депутатов высших и местных представительных органов; лиц, замещающих публичные должности; государственных и муниципальных служащих; судей и сотрудников правоохранительных органов; а в отдельных странах – также на директоров крупных предприятий. Так, в соответствии со ст. 5 Закона Азербайджанской Республики от 13 января 2004 г. № 580-IIГ «О борьбе с коррупцией»[200] должностные лица в установленном законодательством порядке должны представить сведения: о своих ежегодных доходах с указанием источника, вида и суммы; о своем имуществе, являющемся объектом налогообложения; о своих вкладах, ценных бумагах и других финансовых средствах в кредитных организациях; о своем участии в качестве акционера или учредителя в деятельности компаний, фондов и прочих хозяйствующих субъектов, доле собственности в данных предприятиях; о долге, превышающем пятитысячекратный размер условной финансовой единицы; а также о других обязательствах финансового и имущественного характера, превышающих тысячекратный размер условной финансовой единицы.

Как правило, в декларацию включаются сведения обо всех настоящих или потенциальных расходах самих депутатов (госслужащих, судей) и членов их семей – супругов и несовершеннолетних детей, а иногда более широкого круга родственников. Например, согласно Закону Украины от 11 апреля 2011 г. «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» должностные лица при заполнении деклараций об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера обязаны указывать сведения не только о супруге и несовершеннолетних детях, но обо всех членах семьи, к которым Закон относит лиц, состоящих в браке; их детей; лиц, находящихся под опекой или на попечении; других лиц, которые совместно с ними проживают, связаны общим бытом, имеют взаимные права и обязанности, в том числе лиц, проживающих совместно, но не состоящих в зарегистрированном браке.

Обращает на себя внимание особая модель контроля над доходами чиновников, которая действует в Китае,[201] устанавливающая более широкий, чем принято в большинстве государств, круг субъектов – члены партии; сотрудники законодательного органа; служащие администрации и политического консультативного совета, органов суда и прокуратуры; сотрудники органов демократических партий; руководящий состав крупных государственных предприятий и предприятий с государственным участием.

Наиболее распространена единая декларация с разбивкой по отдельным видам имущества, доходов и обязательств, хотя в отдельных странах (например, в Сингапуре) применяются другие модели декларирования. Государственные служащие в Сингапуре ежегодно заполняют четыре вида деклараций: об инвестициях; о недвижимости и ином имуществе;[202] о расходах на приобретение недвижимости, а также о долговых обязательствах. При этом обязательными являются две формы декларации – ежегодная декларация о вкладах и инвестициях и декларация о наличии/отсутствии долговых обязательств, которые заполняются всеми государственными служащими. Две другие формы декларирования (об инвестировании и о приобретении собственности) – дополнительные и заполняются только в случае наличия изменений по сравнению с предыдущим годом.[203] В США действует иная модель, в соответствии с которой лица, занимающие высшие государственные должности, а также относящиеся к категории старших руководителей, представляют три вида деклараций о финансовом положении: первую в течение 30 дней по завершении подлежащих декларированию операций, вторую – по завершении финансового года и третью – перед прекращением трудовых отношений с конкретным министерством или ведомством. Контроль над декларированием доходов и расходов в целях выявления коррупционной составляющей осуществляется налоговыми службами, органами финансового контроля зарубежных стран, иногда, как в США, к проверке деклараций могут подключаться Министерство юстиции, ФБР, прокуратура и налоговые органы.

Несоблюдение нарушителями кодексов этики (которые действуют в отношении госслужащих, членов парламента и министров), а также норм о запрете конфликта интересов влечет применение к ним дисциплинарной ответственности. Действия нарушителей подлежат рассмотрению в специализированных органах – дисциплинарных комиссиях,[204] органах по этике, административных трибуналах либо уполномоченными по вопросам государственной службы. Запрет на получение коммерческих выгод и преимуществ сохраняется и на последующий период после ухода с государственной службы, установленный соответствующими актами. Например, Закон Республики Молдова о конфликте интересов 2008 г. предусматривает, что предприятие, в котором лицо, прекратившее исполнение обязанностей в органе публичной власти, или его близкие владеют долей в уставном капитале или работают в руководящей или ревизионной структурах, в течение одного года не вправе заключать коммерческие договоры с органом, в котором оно осуществляло деятельность (ст. 21 Закона).

Еще один запрет, направленный на преодоление конфликта интересов, – недопустимость совместной службы близких родственников в прямом подчинении на государственной службе. Подобные нормы встречаются в законодательстве многих стран, например, в Республике Казахстан она действует на основании Закона о борьбе с коррупцией 1998 г. Согласно ст. 11 этого Закона должностные и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, а также лица, приравненные к ним, не могут занимать должности, находящиеся в непосредственной подчиненности должностям, занимаемым их близкими родственниками (родителями, детьми, усыновителями, усыновленными, полнородными и неполнородными братьями и сестрами, дедушками, бабушками, внуками) или супругом (супругой), за исключением случаев, предусмотренных законами. В целях устранения указанного нарушения Закон содержит правило, предписывающее нарушителям данного предписания добровольно в течение трех месяцев с момента обнаружения устранить его, в ином случае эти лица подлежат переводу на должности, исключающие такую подчиненность, а при невозможности такого перевода один из этих служащих подлежит увольнению с должности или иному освобождению от указанных функций.

Нарушение норм о запрете конфликта интересов может преследоваться и в уголовном порядке. Например, в Иране действует специальный уголовный Закон о запрете участия министров, депутатов парламента и государственных служащих в коммерческих сделках 1959 г. Этот Закон распространяется на премьер-министра, министров, заместителей министров, членов парламента; послов, генерал-губернаторов, губернаторов, мэров городов и членов городских советов; государственных служащих, военнослужащих, а также служащих муниципальных органов власти; служащих любых организаций, компаний, банков и иных структур, бо́льшая часть уставного капитала или акций которых принадлежат государству либо которые управляются или контролируются государством; лиц, которые получают в том или ином виде заработную плату, пособия и прочие выплаты из средств государственного бюджета или вышеперечисленных организаций; служащих благотворительных организаций, получающих финансовую помощь от правительственных или муниципальных органов. Нарушение требований данного Закона наказывается лишением свободы на срок от 2 до 4 лет.

Экспертиза проектов правовых актов также является одним из видов профилактики коррупции. В большинстве европейских стран и в США порядок и правила оценки проектов правовых актов на коррупциогенность специально не регулируются ни в регламентах парламентов, ни в постановлениях правительства. В ряде стран – Испания, Португалия, Польша – в регламентах упоминается лишь возможность юридической экспертизы, однако даже в тех странах, где нет регламентации в нормативном акте, она тем не менее по факту осуществляется в комитетах и юридических отделах аппарата парламента, администрации президента или правительства либо министерством юстиции соответствующей страны.[205] Значительный интерес в этом отношении представляет опыт Молдовы, где антикоррупционная экспертиза законов и подзаконных актов правительства применяется с 2006 г. на основе Концепции предупреждения коррупции, правовой основой проведения экспертизы является Закон Республики Молдова о предупреждении и борьбе с коррупцией 2008 г., предусматривающий обязательную антикоррупционную экспертизу законодательных актов (ст. 7).

Что касается привлечения независимых экспертов, то многие государственные органы отказываются от их услуг, поскольку эксперты часто оказываются под лоббистским давлением, например, Министерство юстиции Германии уже многие годы проводит экспертизу законопроектов только собственными силами, без привлечения экспертов со стороны; также действуют министерства юстиции Канады, Нидерландов, Франции и других стран. Иногда экспертизу проводят учрежденные на высшем государственном уровне специализированные научные учреждения – Исследовательская служба Конгресса США, Государственный совет Франции, в Беларуси – Национальный центр законодательства и правовых исследований, в Казахстане – Институт законодательства, в Бельгии – Межведомственный центр права и информационных технологий, в Финляндии – Национальный исследовательский институт правовой политики и т. д.

§ 3. Борьба с коррупцией в бизнес-структурах

К числу мер, предупреждающих коррупцию в частном секторе, Конвенция ООН против коррупции относит принятие кодексов профессионального или корпоративного поведения; поощрение передовой коммерческой практики в отношениях между коммерческими предприятиями; содействие прозрачности частного сектора, включая меры, направленные на выяснение личностей реальных людей, стоящих за юридическими лицами. Приоритетными для предупреждения и выявления актов коррупции являются механизмы внутреннего аудиторского контроля.

Часто побудительным мотивом, повлиявшим на кардинальное изменение законодательной политики, становится коррупционный скандал, поскольку такого рода преступления в частном секторе не ограничиваются только дачей или получением взятки, а сопряжены с подделкой счетов, мошенничеством и совершением иных преступлений обманного характера, вымогательством и отмыванием «грязных» денег.

Таким скандалом в Соединенных Штатах Америки стали банкротства крупнейших компаний Enron[206] и WorldCom,[207] вызванные недобросовестным менеджментом этих корпораций. В результате в 2002 г. в США был принят Закон Сарбейнса-Оксли,[208] который получил свое название по именам создателей – сенатора Пола Сарбейнса (Демократическая партия, шт. Мэрилэнд) и члена палаты представителей Майкла Оксли (Республиканская партия, шт. Огайо). Этим Законом были значительно изменены требования к финансовой отчетности, к процессу ее подготовки и обеспечению достоверности данных, в связи с чем в настоящее время он признан самым жестким из федеральных законодательных актов, принятых за последние 60 лет. Закон Сарбейнса-Оксли применяется ко всем эмитентам («issuers»), т. е. ко всем компаниям (включая иностранные), ценные бумаги которых зарегистрированы Комиссией по ценным бумагам и биржам США.[209] Он регулирует подготовку и аудит финансовой отчетности организаций-эмитентов в отношении требований полной финансовой прозрачности; устанавливает прямую ответственность (в том числе и уголовную) руководства компании-эмитента за достоверность финансовой отчетности; вводит Кодекс корпоративного поведения, предназначенный для противодействия злоупотреблениям и продвижения ряда принципов честного ведения бизнеса (ст. 906 – этой же статьей предусмотрена уголовная ответственность в виде штрафа в размере от 1 до 5 млн долларов и тюремного заключения на срок от 10 до 20 лет).

Весьма важными следует признать законодательные предписания карательного характера, которые применяются к директорам и должностным лицам компании по лишению их права на поощрительные вознаграждения или ценные бумаги. Так, при представлении компанией повторного финансового отчета в связи с «существенным несоответствием эмитента любому из требований финансовой отчетности, проявившимся в результате должностного преступления», ее главный исполнительный и главный финансовый директора лишаются права на поощрительные вознаграждения или ценные бумаги, а также на доходы от продаж ценных бумаг эмитента – в течение 12 месяцев со дня опубликования повторного финансового отчета. В том случае, если указанные должностные лица за период 12 месяцев после опубликования или подачи документа в Комиссию по ценным бумагам уже получили перечисленные вознаграждения, они обязаны вернуть их эмитенту.

Оценивая мировую реакцию на принятие этого Закона, один из его создателей Майкл Оксли отметил, что хотя все виновные в корпоративных преступлениях, совершенных компаниями Enron и WorldCom, понесли наказания за свой обман и моральное разложение, их действия стоили американской экономике тысяч рабочих мест и около 8 трлн долларов рыночной капитализации. «Много внимания уделялось американской реакции на коррупцию в бюджетной сфере, но на самом деле потребность в восстановлении прозрачности и подотчетности руководства не имеет границ. Скандал с компанией Parmalat в Италии по своим масштабам и последствиям сопоставим со скандалами, связанными с Enron и WorldCom, и в результате во всей Европе растет движение за принятие реформ в духе Закона Сарбейнса—Оксли. Ключевой момент состоит в том, чтобы законы каждой страны строились на последовательных стандартах и были обеспечены равные условия для иностранных инвестиций и трансграничной экономической деятельности».[210]

Буквально год спустя коррупционный скандал разразился в Германии, имеющей весьма развитое законодательство по борьбе со взятками.[211] Поскольку до 1999 г. дача взяток с целью получения контрактов за рубежом там не считалась преступлением, немецкие экспортеры широко использовали право на получение налоговых вычетов с сумм, потраченных на взятки зарубежным лицам, – в бюджетах компаний такая статья называлась «полезные расходы» (Nutzliche Aufwendungen). Несмотря на введенный запрет, некоторые крупные компании продолжали действовать незаконно. «Дело Siemens» возникло весной 2003 г., после того как аудиторы банка семьи князя Лихтенштейна обнаружили, что на один из счетов поступают крупные переводы от небольшой оффшорной компании Martha Overseas Corp, принадлежащей одному из топ-менеджеров Siemens. Два года спустя сомнительными переводами заинтересовались в Германии, а в 2006 г. американская Комиссия по рынку ценных бумаг установила, что в период с 2001 по 2007 гг. менеджеры Siemens раздали по всему миру более 4000 взяток на сумму, превышающую 1 млрд долларов США.

Взятки за поставку оборудования для различных проектов давались в Аргентине, Венесуэле, Вьетнаме, Израиле, Ливии, Нигерии и России. В одной только Аргентине было выплачено более 40 млн долларов, в том числе около 3 млн долларов президенту Карлосу Менему. В результате своих постов лишились председатель совета директоров Siemens Генрих фон Пирер и генеральный директор Клаус Кляйнфельд. Компания выплатила более 1 млрд долларов в виде штрафов. Генрих фон Пирер был приговорен к штрафу за халатность, поскольку не воспользовался возможностью начать внутреннее расследование для пресечения злоупотреблений после появления сведений о крупных взятках, которые Siemens давал чиновникам для получения контрактов.[212] В связи с делом Siemens Верховный суд Германии постановил, что создание фонда (т. е. сбор денег), предназначенного для последующих взяток (так называемый фонд для «подмазки»), является преступлением, а именно уголовным нарушением доверия к своей собственной фирме.[213]

§ 4. Уголовно-правовые способы борьбы с коррупцией

Следуя рекомендациям Конвенции ООН против коррупции, определяющей виды коррупционного преступного поведения, многие государства запрещают их под страхом уголовного наказания. Наиболее распространенным видом коррупции является взяточничество, хотя в последнее время подкуп иностранных должностных лиц субъектов частного сектора все чаще становится преступлением во многих странах, и тот факт, что не все страны запрещают такое поведение, лишний раз подтверждает факт, что не все коррупционные действия всегда признаются незаконными. Еще одной формой взятки является торговля влиянием (т. е. обещание оказать неправомерное воздействие на процесс принятия решений должностным лицом в публичном или частном секторе в обмен на какое-либо неправомерное преимущество). Этот вид коррупции в уголовном порядке преследуется также не во всех странах, несмотря на то, что международные конвенции по борьбе с коррупцией, в том числе Конвенция ООН против коррупции, рекомендовали ее криминализацию. Незаконное обогащение – вид коррупции, при котором должностные лица не могут объяснить происхождение своего богатства теми доходами, которые они законно заработали. Такие доходы часто бывают получены в результате взятки либо в результате растраты, хищения, сокрытия имущества, отмывания денег или мошенничества с бухгалтерским учетом. Все эти виды коррупционного поведения имеют место и в публичном, и в частном секторе.

Остановимся более подробно на изменениях, происшедших в последнее время в уголовном законодательстве зарубежных стран под влиянием международных актов.

В 2007 г. Франция существенно ужесточила наказания за коррупционные преступления. Так, ст. 433 УК Франции предусматривает теперь наказание в виде лишения свободы до 10 лет и штрафа в 150 тысяч евро за попытку прямого или косвенного подкупа должностного лица, наделенного государственной властью. При этом взяткой считается как дорогой подарок, так и предложение или обещание содействия в решении какого-нибудь вопроса. Разновидностью коррупции считается, например, принятие на работу лица, имеющего меньшую квалификацию или прав, чем у другого соискателя того же рабочего места. Любая взятка судье или работнику суда в любой форме наказывается лишением свободы на срок до 15 лет, штрафом в размере до 225 тысяч евро и лишением гражданских прав – запретом на работу в органах государственной администрации, избираться в парламент или местные органы власти.

Нормы об уголовной ответственности за подкуп иностранных должностных лиц в законодательстве зарубежных государств появились после подписания этими странами Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при международных коммерческих сделках (вступила в силу в феврале 1999 г.). Участниками этой Конвенции являются практически все европейские страны, часть латиноамериканских государств, США и Австралия. Главное обязательство государств—участников состоит в том, чтобы отследить и наказать своих граждан за дачу взятки или попытки дачи взятки зарубежным чиновникам (например, при заключении договоров и контрактов), а также отследить на своей территории иностранных чиновников, берущих взятки. Конвенция рекомендует не только ввести уголовную ответственность за эти деяния, но и отстранять компании, виновные в подкупе должностных лиц иностранных государств, от участия в тендерах по закупке товаров и услуг за счет госзаказа.

Следует отметить, что данный вид подкупа, как и иные коррупционные преступления, наказывается весьма строго. Например, уголовное законодательство Австралии предусматривает, что подкуп или покушение на подкуп иностранных официальных лиц относится к категории тяжких преступлений. К австралийским компаниям и частным лицам, уличенным в даче взятки официальному лицу на территории иностранного государства, может быть применено судебное преследование как согласно австралийскому законодательству, так и в соответствии с законами страны совершения правонарушения. Согласно австралийскому законодательству подкуп иностранного должностного лица составляет правонарушение, даже если взяточничество в данной стране является общепринятым или необходимым в определенной ситуации, а также даже при наличии терпимости к взяточничеству со стороны государства. Максимальное наказание для физических лиц равняется 10 годам тюремного заключения и (или) штрафу в размере 10 000 условных единиц (1,1 млн австралийских долларов). Для юридических лиц предусмотрено иное максимальное наказание, а именно наибольшая из нижеприводимых сумм: 100 000 условных единиц (11 млн австралийских долларов), трехкратный размер приобретенного компанией в результате дачи взятки дохода (если поддается исчислению) или 10 % от оборота компании за предшествующие 12 месяцев.[214]

В Великобритании, известной давними традициями в борьбе с подкупом на различном уровне, в июле 2011 г. вступил в силу Закон о взяточничестве 2010 г.[215] Все ранее действовавшие в этой области акты, а также нормы общего права, устанавливавшие уголовную ответственность за взятки, с его принятием были отменены. Этот Закон содержит два общих состава взяток: предложение, обещание или предоставление финансовой или иной выгоды (активное взяточничество) и требование, согласие получить или получение финансовой или иной выгоды (пассивное взяточничество). Кроме того, Закон ввел два специальных состава – взятка иностранному государственному должностному лицу с целью получить или удержать бизнес или получить преимущества в ведении бизнеса на иностранной территории (ст. 6 Закона), и новую форму ответственности юридического лица за непредотвращение взяточничества коммерческой организацией, приведшее к взяточничеству, совершенному от имени компании лицами, связанными с ней (ст. 7 Закона).

Согласно ст. 11 Закона за совершение активной и пассивной взятки, а также за взятку иностранному государственному должностному лицу (соответственно ст. 1, 2 и 6 Закона) физические лица подлежат тюремному заключению на срок до 12 месяцев и (или) штрафу в размере до 5000 фунтов стерлингов (если дело рассматривается в упрощенном порядке); и тюремному заключению на срок до десяти лет и (или) штрафу в неограниченном размере (если дело рассматривается судом присяжных). За совершение этих же преступлений компания (по терминологии Закона «любое другое лицо») наказывается в суммарном порядке штрафом в сумме до 5000 фунтов стерлингов, а при рассмотрении дела присяжными – штрафом, размер которого не ограничен.

Признание компании виновной во взяточничестве влечет за собой и ряд иных последствий, прямо не упоминаемых в этом Законе, но тем не менее реально существующих. Список негативных последствий для компаний не ограничен. Это – конфискация; изъятие доходов, полученных незаконным путем (подробный порядок конфискации и изъятия доходов будет изложен далее); потеря репутации; гражданские иски; оплата судебных издержек; запрещение заниматься определенной деятельностью как на территории самой Великобритании, так и за ее пределами. Например, к директору и высшим менеджерам компании может быть применено запрещение занимать соответствующие должности в соответствии с законодательством о компаниях на срок до 15 лет.[216]

Кроме того, по европейскому законодательству любая компания, осужденная за коррупционное преступление, автоматически лишается права осуществлять свою деятельность на территории Европы. Основанием такого запрета является ст. 45 Директивы от 31 марта 2004 г. 2004/18/ЕС Европейского парламента и Совета по координации процедуры предоставления государственных подрядных работ, государственных контрактов на поставки и договоров на государственные услуги любому, согласно которой кандидату на участие в торгах или их участнику (включая директора компании и иное лицо, осуществляющее представительские, контрольные и иные полномочия, связанные с принятием решений), осужденному в целях защиты финансовых интересов ЕС за действия обманного характера, коррупцию или отмывание доходов от преступлений, запрещается участвовать в публичных контрактах внутри ЕС.

Приняв этот Закон, Великобритания еще раз подтвердила свою репутацию страны, известной минимальным уровнем коррупции, так как предполагается, что он станет самым жестким антикоррупционным законом в мире. Связано это, в первую очередь, с его экстерриториальным действием, а также со строгими санкциями и неограниченной уголовной ответственностью юридических лиц. В соответствии с Законом уголовное преследование может быть возбуждено не только в отношении британских граждан и компаний, но также в отношении компаний, имеющих какое-либо присутствие в стране (например, филиалы, представительства, дочерние компании и т. д.), преступление же может быть совершено в любом государстве. Следовательно, для привлечения компании к уголовной ответственности достаточно простого присутствия в Великобритании «представительства» компании, уличенной во взяточничестве на территории собственного государства.

Следует также отметить, что Закон 2010 г. не изменил принятого в Великобритании подхода к уголовной ответственности юридических лиц, где, как и в других странах общего права, юридические лица с давних пор подлежали уголовной ответственности за совершенные преступления. Идея о том, что юридическое лицо подлежит уголовной ответственности, получила в английском праве признание в середине XIX в., когда суды стали привлекать компании к уголовной ответственности за нарушение обязанностей, установленных законом, как исполнителей или соучастников любого преступления независимо от наличия вины компании, используя принцип отождествления (идентификации).[217] Суть этого принципа состоит в том, что действие (или бездействие), а также психическое состояние высших должностных лиц компании (служащих, наделенных контрольными функциями) определяется как действие и психическое состояние самой компании – таким образом возникает ответственность компании. В тех случаях, когда преступление совершено должностным лицом, компания отвечает как исполнитель, если же служащий выступал в качестве соучастника – компания подлежит ответственности как соучастник.[218] В своих комментариях к новому Закону о взяточничестве 2010 г. известный британский профессор Салливан отмечает, что к компаниям принцип отождествления будет применяться во всех случаях совершения взяточничества.[219]

Пожалуй, особый интерес вызывает закрепленное в ст. 7 Закона новое предписание об ответственности коммерческих организаций, полностью или частично занимающихся бизнесом на территории Великобритании, за ненадлежащую организацию своей деятельности, которая привела к взяточничеству, совершенному от имени компаний лицами, связанными с ними (менеджерами, работниками, агентами, посредниками, консультантами и иными лицами). Особенность этой нормы состоит в том, что к уголовной ответственности одновременно может быть привлечена и компания, и ее руководство, при этом Закон не требует доказательства существования специального намерения совершить коррупционное действие. Освобождение или смягчение уголовной ответственности для компании возможно только в одном случае – если компании удастся доказать, что ею была создана адекватная система мер для предотвращения коррупции.

Новизна и сложность данной нормы вызвали необходимость разработки Министерством юстиции Великобритании специального Руководства по мерам воздействия, применяемым к компаниям с целью предотвращения взяточничества,[220] оно содержит шесть базовых принципов, которыми должны руководствоваться компании при разработке уникального комплекса мер для предотвращения коррупции в каждом конкретном случае.

Этими принципами являются:

– оценка рисков, т. е. компания должна регулярно и в полном объеме давать оценку природе и объему рисков, связанных со взяточничеством, воздействию которых компания может быть подвержена. Предлагается внедрить оценку и управление рисками в общую систему риск-менеджмента компании и регулировать этот вопрос совместно с иными профессиональными рисками. Компаниям рекомендуется обратить внимание на внутренние и внешние риски. К числу первых относится непонимание сотрудниками позиции компании: о подарках, представительских расходах, командировочных расходах, схемах вознаграждения сотрудников и т. д. Внешние риски, в свою очередь, подразделяются на три группы: 1) связанные с уровнем коррупции, прозрачностью деятельности государственных органов государства, в котором работает компания; 2) связанные со сделками, которые необходимо оценивать с точки зрения вовлеченности компании в политическую жизнь, ее участия в благотворительной деятельности; получения компанией лицензий; ее участия в госзакупках и т. д.; и 3) связанные с проверкой недобросовестности деловых партнеров в стране регистрации и ведения бизнеса партнеров и недостаточным уровнем знаний о бизнес-процессах партнеров;

– высокий уровень менеджмента компании, т. е. независимо от уровня (совет директоров, акционеры или иные органы) менеджмент компании должен принимать меры к предотвращению взяточничества: необходимо построить такую культуру внутри компании, при которой взяточничество является категорически неприемлемым. На менеджмент возлагается обязанность обеспечить меры, в соответствии с которыми политика компании о неприемлемости взяток будет достаточно понятна всем уровням руководителей компании и всему штату компании; менеджеры должны быть вовлечены в создание Кодекса противодействия взяточничеству, который должен быть опубликован и доведен до сведения сотрудников, дочерних компаний и бизнес-партнеров. Компания также может назначить ответственное лицо, которое должно отслеживать развитие антикоррупционной программы и внедрение в компании эффективных антикоррупционных мер;

– должная осмотрительность (due diligence), т. е. необходимо осуществлять проверку клиентов и партнеров на благонадежность. Компания должна иметь Положение о проверке партнеров, с которыми у нее установлены договорные отношения, включая проверку цепочки бизнес-процессов, агентов и посредников, всех форм совместных предприятий или аналогичных правоотношений;

– четкие, реализуемые на практике и разумные внутренние правила и процедуры для предотвращения взяточничества в компании, т. е. компания должна разработать внутренние положения о противодействии взяточничеству, которые, в частности, могут устанавливать четкий запрет любых форм взяточничества, инструкции, касающиеся политических и благотворительных взносов, подарков, безвозмездного оказания услуг, мер по продвижению продукции, учитывая, что подобные расходы должны быть этичны и прозрачны; их соответствие внутреннему законодательству и нормативно-правовым актам; четкие инструкции относительно того, что делать в случае шантажа или вымогательства; содержать информацию по антикоррупционным программам, разработанным для соответствующего сегмента рынка;

– эффективное внедрение новых регламентов и правил по предотвращению взяточничества, т. е. политика компании в области предотвращения взяточничества не должна сводиться к бумажной работе. Менеджмент компании должен обеспечить реальную работу по антикоррупционному противодействию на этапе рекрутинга, во время внутренних тренингов в компании, путем заключения двусторонних соглашений о противодействии взяточничеству и информирования своих дочерних компаний и деловых партнеров о политике компании в области взяточничества;

– мониторинг, т. е. компания должна регулярно отслеживать исполнение разработанных в компании внутренних положений о противодействии взяточничеству, а также принимать ответные меры, если случаи взяточничества все-таки появляются; крупным компаниям рекомендуется принимать меры по финансовому мониторингу, включению в отчетность раздела по риск-менеджменту, посвященного борьбе со взяточничеством, осуществлять действия по предоставлению отдельной отчетности комитету по аудиту, совету директоров или иному органу управления компании. Возможно также проведение независимой оценки внутренних положений и мер, проводимых компанией по противодействию коррупции.

Оценивая изложенное, следует отметить, что принципы, сформулированные в Руководстве в общем виде, возлагают на компании обязанность точно и гибко определить антикоррупционную политику и соответствующие процедуры, необходимые для более успешного осуществления их деятельности. Это Руководство является полезной отправной точкой для компаний, не имеющих проработанных антикоррупционных процедур и не знающих, с чего надо начинать, чтобы в будущем избежать уголовной ответственности. Например, четвертый пункт Руководства, который рекомендует установить четкие, реализуемые на практике и разумные внутренние правила и процедуры, обеспечивающие предотвращение взяточничества, предлагает компаниям издавать четкие инструкции, касающиеся политических и благотворительных взносов, подарков, безвозмездного оказания услуг, проведения мероприятий по продвижению продукции на рынок. В связи с этим все британские и зарубежные компании, в том числе и российские компании, ведущие свою деятельность на территории Великобритании, должны следить за своими представительскими расходами и серьезным образом пересмотреть свои планы, касающиеся представительских расходов. Все коммерческие предприятия независимо от их размера и рода занятий, следуя рекомендациям Министерства юстиции, обязаны впредь вести записи по всем доходам и издержкам, имеющим отношение к представительским расходам: сюда относятся подарки к праздникам, проведение бесплатных мероприятий по запуску новой продукции, размещение в отелях представителей потенциальных клиентов и т. д. По мнению британских экспертов, компании вынуждены будут тщательно обдумать данное направление своей деятельности, поскольку многое теперь считается взяткой, с июля 2011 г. данный вопрос в Великобритании будет регулироваться гораздо строже, а к виновным могут быть применены штрафы в неограниченном размере и тюремное заключение.[221]

Несмотря на определенные сдвиги, имеющие место под влиянием международных конвенций в законодательстве о борьбе с коррупцией во многих странах, одна из главных проблем состоит в том, что национальное законодательство не в полной мере отражает выработанные международными экспертами подходы и как минимум нуждается в гармонизации, в частности в вопросе привлечения к уголовной ответственности юридических лиц: в одних странах такая возможность существует, в других же юридические лица подлежат лишь административной или гражданской ответственности.

В этом вопросе новой и важной, на наш взгляд, тенденцией стало принятие в последние годы европейскими государствами, относящимися к континентальной системе права, законов, сходных с теми, которые устанавливают уголовную ответственность юридических лиц в странах общего права. В 2003 г. уголовная ответственность юридических лиц была введена в Хорватии,[222] государстве, которое традиционно входило в романо-германскую правовую семью. Основными наказаниями за преступления юридических лиц являются ликвидация и штрафы, верхний предел которых в декабре 2007 г. был увеличен в два раза. Помимо штрафов в отношении юридических лиц могут быть применены меры безопасности, такие как запрещение заниматься определенной деятельностью, запрещение получать лицензии, концессии и т. п., запрещение денежных операций с бюджетными государственными и местными органами, изъятие имущества или незаконно приобретенной прибыли.

Изменениям также подверглось уголовное законодательство Испании, которое, как отмечают испанские юристы, остро нуждалось в приведении его в соответствие с европейскими требованиями. Уголовный кодекс Испании (в редакции от 23 декабря 2010 г., вступившей в силу с 23 декабря 2010 г.) подобно УК других европейских стран, теперь содержит норму об уголовной ответственности юридических лиц. Реформа испанского уголовного права внесла важные изменения в бизнес-среду Испании. Впервые испанский закон вышел за рамки принципа societas delinquere non potest (юридические лица не могут совершать преступления), признав уголовную ответственность юридических лиц. В соответствии с новыми правилами испанские юридические лица и коммерческие организации подлежат ответственности за преступления, совершенные от их имени или для их выгоды лицами, наделенными со стороны компаний управленческими полномочиями; а также за незаконные действия, совершенные любым другим лицом при условии, что оно (это лицо) осуществляло управленческие функции в ходе деловой деятельности компании от ее имени и для ее выгоды, а компания не обеспечила надлежащую степень контроля в конкретных обстоятельствах. Согласно новым положениям юридические лица будут подлежать уголовной ответственности только в случае совершения отдельных правонарушений, предусмотренных Уголовным кодексом Испании, таких как мошенничество; банкротство, вызванное преступной халатностью; преступления против интеллектуальной и промышленной собственности, рынка и потребителей; отмывание денег; преступления против налоговых органов и администрации общественной безопасности; незаконное строительство; преступления против окружающей среды; коррупция; и торговля влиянием в целях оказания воздействия на принятие решения должностным лицом.

Кроме того, в Испании теперь введена уголовная ответственность юридических лиц за подкуп иностранных публичных государственных должностных лиц. И если наказания, применяемые в отношении физических лиц, варьируются от тюремного заключения на срок от 6 месяцев до 6 лет и штрафа в 10 раз, превышающего полученную сумму, то к коммерческим организациям или компаниям, помимо штрафов, могут быть применены чрезвычайно суровые санкции от запрета получать государственные контракты до роспуска компании. Предполагается, что штрафы станут основными видами наказаний для юридических лиц, и лишь в особо опасных случаях суды будет применять иные меры наказания, такие как приостановление деятельности предприятий, закрытие рабочих помещений и заведений, введение запрета на осуществление определенных видов деятельности, дисквалификация сотрудников (директоров и высших менеджеров) и в самых крайних случаях ликвидация компании.[223]

Введение уголовной ответственности для юридических лиц было совершено под влиянием международного права, эта реформа должна побудить испанские компании ввести или укрепить механизмы внутреннего контроля для предупреждения и выявления коррупции, а также предотвратить попытки юридических лиц избежать уголовной ответственности в определенных ситуациях, например в случае слияния фирм, подлежащих уголовной ответственности. Испанские юристы отмечают, что реформирование уголовного права в этой области приведет на практике к определенным трудностям, и потому в целях определения адекватных механизмов внутреннего контроля в каждом конкретном случае органам расследования и судам придется использовать методы сравнительного правоведения и правила, предназначенные для решения других вопросов.[224]

Следует отметить, что вопрос о введении уголовной ответственности юридических лиц за коррупционные деяния остро стоит не только в Европе, но и в странах Азии и Тихоокеанского региона. Ряд государств, правовая система которых базируется на общем праве, в вопросе об уголовной ответственности юридического лица исходит из позиций, сформулированных в решениях палаты лордов парламента Великобритании, руководствуясь, в частности, принципом «отождествления или идентификации» юридического лица с физическим лицом. Страны, правовая модель которых строится не на принципах общего права, используют нормы о корпоративной ответственности. Иной подход продемонстрировала Австралия, законодательство которой базируется на общем праве, но которая в 2001 г. ввела новый институт корпоративной уголовной ответственности. Если же говорить о том, как такого рода вопросы решаются на практике, то следует отметить, что в этих регионах не было ни одного преследования собственного юридического лица.[225]

Борьба с незаконным обогащением и возвращение активов. Когда речь идет об уголовной ответственности физических лиц за взяточничество, то, как правило, разные страны формулируют принципы уголовной ответственности за это деяние примерно с одинаковых позиций, и различия наблюдаются лишь применительно к наказаниям или мерам безопасности. Иное дело, когда речь идет о незаконном обогащении. Несмотря на то что ст. 20 Конвенции против коррупции призывает каждое государство-участника, соблюдая свою конституцию и основополагающие принципы национальной правовой системы, рассмотреть возможность принятия мер по уголовному преследованию и наказанию публичных должностных лиц, виновных в умышленном незаконном обогащении, далеко не все страны (в том числе и Россия) законодательно закрепили подобные нормы. В число стран, которые ввели нормы об уголовной ответственности публичных должностных лиц за владение неподтвержденными доходами, входят Гонконг, Аргентина, Чили, Эквадор, Сальвадор, Индия, Парагвай, Перу, Филиппины, Эфиопия и Южная Африка. В Гонконге данный состав преступления существует уже около 40 лет, и Апелляционный Суд признал, что он «доказал свою эффективность в борьбе с коррупцией».[226]

Следует отметить, что среди мер, используемых в борьбе с незаконным обогащением и иными коррупционными преступлениями, конфискация имущества преступника и доходов, полученных от преступной деятельности, признается одной из самых эффективных. Речь идет о двух видах конфискации «in personam» и «in rem». Первый вид конфискации иногда представляет собой наказание, а второй в полной мере может быть отнесен к мерам безопасности, обычно нормы о применении такого рода конфискации помещаются в уголовные или уголовно-процессуальные кодексы.

Конфискация в уголовном порядке предполагает ведение уголовного судопроизводства и вынесение обвинительного приговора, второй же вид конфискации осуществляется вне уголовного производства (а может быть осуществлен параллельно с ним). Эти виды конфискации различаются процедурой изъятия похищенных средств. Конфискация in personam применяется в отношении конкретного лица в уголовном процессе при вынесении обвинительного приговора и нередко является частью наказания, когда была доказана вина подсудимого и связь между преступлением и полученными в результате доходами.

Конфискацию, производимую вне уголовного производства, иногда называют гражданской конфискацией, конфискацией in rem, или вещной конфискацией, поскольку это – судебное преследование имущества, а не личности. Она осуществляется отдельно от уголовного судопроизводства и считается эффективным способом возврата активов в самых разных ситуациях, особенно когда конфискация в уголовном порядке невозможна или ее нельзя применить.

В этом контексте интерес вызывает положительно оцененный GRECO опыт Великобритании, которая после принятия Закона о доходах от преступлений 2002 г. применяет различные меры по возврату доходов, полученных от преступлений, в том числе коррупционного характера. Законодательство предлагает четыре различных схемы конфискации незаконных доходов – обычную конфискацию, взыскание в гражданском порядке, налогообложение и изъятие-конфискацию наличных денег. При этом только первый режим конфискации требует уголовного осуждения и, следовательно, идентификации конкретного преступления, поскольку в этом случае конфискация является частью процесса наказания.

Первый вид конфискации применяется в тех случаях, когда виновный был осужден за любое преступление (включая коррупционное), принесшее ему финансовую прибыль или имущественную выгоду. В этом случае суд имеет право издать приказ о взыскании с собственника суммы денег, равной стоимости выгоды, полученной от преступления (дохода), или меньшей суммы, если это возможно. Такая конфискация является обязательной во всех случаях, когда речь идет о доходах лица, ведущего преступный образ жизни (lifestyle confiscation), и тогда, когда процесс о конфискации был возбужден лицом, имеющим на это специальные полномочия, например прокурором. Суд также может издать приказ о конфискации ex officio в соответствии со ст. 143 Закона о полномочиях уголовных судов (наказания) 2000 г., наделяющей суд правом лишать осужденного любых предметов, использованных при совершении преступления.

Традиционная «конфискация за уголовные деяния» требует наличия причинной связи между преступлением и получением выгоды, которая должна быть доказана обвинителем, как гласит закон, «вне разумных сомнений». При этой форме конфискации не существует минимального порога, ниже которого сумма не подлежит конфискации. «Lifestyle confiscation», т. е. конфискация, применяемая в отношении профессиональной преступности, позволяет суду (в случае коррупционных деяний и большинства других преступлений) признать, что все имущество подсудимого, полученное в предыдущие шесть лет, является доходом от преступления (если иное не будет доказано, доказательства же причинной связи закон не требует). Проверочный тест относительно совершения «профессиональных преступлений» подтверждается, если преступник в течение предыдущих шести месяцев был осужден за четыре преступления, принесшие ему финансовую выгоду, или дважды осуждался в течение предыдущих шести лет. Бремя доказывания в этих случаях возлагается на подсудимого.

Во-вторых, существует схема взыскания в гражданском порядке,[227] которая применяется только в том случае, когда в уголовном процессе конфискацию невозможно было применить. Данная процедура применяется в отношении имущества, стоимость которого превышает 10 000 фунтов, она весьма длительна и может продолжаться в течение 12 лет с момента получения имущества.

В-третьих, доход от преступления налогом может быть взыскан с помощью налогообложения. Эта мера – альтернатива взысканию в гражданском порядке, она используется в тех случаях, когда существуют разумные подозрения относительно того, что лицо получило доход или прибыль в результате преступной деятельности. В настоящее время функцию налогового органа по расчету подоходного налога и его взысканию, которые первоначально осуществляло в соответствии с Законом 2002 г. Агентство по взысканию активов, выполняют налоговые органы. В теории считается, что порядок изъятия и конфискации наличности физического лица в упрощенном порядке, являющейся доходом от незаконной деятельности, может быть применен к доходу от коррупции.

Четвертый вид конфискации производится сотрудниками полиции и таможни, которые могут изъять или конфисковать сумму, превышающую 1000 фунтов стерлингов,[228] если считают, что такая сумма получена от преступления или предназначена для его совершения.

Следует отметить, что в отношении коррупционных преступлений конфискация in rem успешно применяется не только в Великобритании, но и в других странах, например в Италии, где такой порядок стал использоваться в борьбе с мафией.

Как утверждают эксперты Всемирного банка,[229] понятие конфискации активов вне уголовного производства возникло в США еще в 1776 г. Суть ее состоит в том, что если вещь нарушает закон, государство вправе ее конфисковать в судебном порядке, и в этом случае дело возбуждается не против личности, а против имущества, например, «Государство против 100 тысяч долларов». Конфискация, осуществляемая вне уголовного производства, эффективно способствует возврату активов в самых разных ситуациях. Ее применяют, например, когда нельзя вынести обвинительный приговор, поскольку преступник скрывается от правосудия; когда преступник скончался до возбуждения уголовного дела или умер до вынесения приговора и с его смертью уголовное преследование было прекращено; в том случае, если преступник имеет правовой иммунитет от уголовного преследования или преступник наделен столь большой властью, что уголовное расследование или преследование сильно затруднено или вообще невозможно; в том случае, когда активы найдены, но преступник не известен; если имущество находится у третьих лиц, которым не предъявлялось обвинение, но которые осведомлены о его незаконном происхождении; а также когда недостаточно доказательств для уголовного преследования.[230]

В последние годы многие страны вводят правила конфискации вне уголовного производства – либо в качестве отдельного закона, либо в виде отдельных норм, включенных в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодекс. В настоящее время такие законы действуют не только в государствах, принадлежащих к семье общего права (Великобритании, Соединенных Штатах Америки, ЮАР и Ирландии), где достаточно давно существуют разные механизмы конфискации имущества, но и во многих юрисдикциях с континентальным правом. К ним относятся Албания, Колумбия, провинция Квебек (Канада), Лихтенштейн, Словения, Швейцария, Таиланд и Украина). В Швейцарии, например, конфискация применяется как в уголовном порядке (ст. 70–72 УК Швейцарии), так и вне уголовного производства.

Что же касается конфискации «in personam», то в ряде стран она толкуется расширительно. В Норвегии конфискации подлежит все имущество преступника, если законность происхождения такого имущества не будет доказана. Аналогичный порядок был недавно введен в Хорватии – согласно изменениям, внесенным в 2008 г. в УК Хорватии (ст. 82, 86, 89), в случае привлечения лица к уголовной ответственности за коррупционное преступление (либо за организованную преступность) презюмируется, что все его имущество было получено незаконным путем и потому подлежит конфискации, если виновный не может доказать, что это имущество было получено законным путем. Эта радикальная мера, по мнению правительства Хорватии, станет действенным инструментом предупреждения коррупционной и организованной преступности.

Возражения, выдвигаемые против конфискации in rem в связи с предполагаемым нарушением конституционных и иных прав, уже неоднократно были предметом рассмотрения различных судов и территорий (в Колумбии, ЮАР, Таиланде, Ирландии и канадской провинции Онтарио). Апелляционный Суд Гонконга также постановил, что введение ответственности за незаконное обогащение не привело к перекладыванию бремени доказывания на обвиняемого, поскольку бремя доказывания преступления касается только процедуры уголовного расследования, и суд может отменить эту презумпцию.

Кроме того, Европейская комиссия по правам человека признала, что конфискация активов вне уголовного производства не противоречит презумпции невиновности и не нарушает основные имущественные права.[231]

Право на конфискацию in rem было подтверждено также тремя конвенциями ООН – о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. (п. 7 ст. 5), против транснациональной организованной преступности 2000 г. (п. 7 ст. 12) и против коррупции 2003 г. (п. 8 ст. 31), согласно которым бремя доказывания законного происхождения предполагаемых доходов или другой собственности, подлежащих конфискации, может быть возложено на лицо, совершившее преступление, в той мере, в какой такое требование соответствует принципам их внутреннего законодательства и характеру судебного и иного разбирательства.

Подводя итог сказанному выше, следует признать, что в последние годы за рубежом была создана весьма эффективная нормативная база для борьбы с взятками в публичной сфере, в том числе путем введения контроля над имуществом и финансами должностных лиц, в обязанность которых входит подробное заполнение специальных деклараций, отчетов и анкет об их доходах и расходах в целях выявления разницы с их доходами. Такая разница, являющаяся своеобразным индикатором коррупционной деятельности, часто свидетельствует о наличии незаконного обогащения должностного лица, которое во многих странах мира преследуется в уголовном порядке. Как представляется, российскому законодателю следует дополнить формы деклараций подробными сведениями о доходах, расходах и деклараций об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера членов семьи должностного лица аналогично тем, что были введены Законом Украины от 11 апреля 2011 г. «О принципах предотвращения и противодействия коррупции».

Важным и представляющим интерес для российских законодателей может стать подход, продемонстрированный американским и британским законодателями, в отношении усиления ответственности высших должностных лиц компаний за попустительство взяточничеству, а также возложения на руководство бизнес-структур обязанностей по разработке антикоррупционной политики, созданию новых процедур, способствующих прозрачности деятельности компаний, обеспечению реальной работы по антикоррупционному противодействию на этапе рекрутинга сотрудников и т. п.

Несомненную эффективность демонстрирует и зарубежная практика использования в качестве уголовной меры безопасности института конфискации in rem в тех случаях, когда владелец доходов не может подтвердить их законное происхождение. Этот способ в мире признан одним из наиболее действенных для возвращения похищенных или незаконно полученных активов. России также следует усилить уголовно-правовые меры, связанные с конфискацией имущества, в том числе путем использования механизма конфискации «in rem».

Вопросы для самоконтроля

1. Какова законодательная трактовка коррупции в зарубежных странах?

2. Какие меры применяются в зарубежных странах для профилактики коррупции?

3. Существуют ли в зарубежных странах специальные органы по борьбе с коррупцией? Назовите их.

4. Какие процедуры подготовки административного акта предусмотрены за рубежом?

5. Кто проводит экспертизу правовых актов в иностранных государствах?

6. Каким образом осуществляется контроль над доходами и расходами государственных служащих за рубежом? В каких целях это делается?

7. Как обеспечивается борьба с коррупционными проявлениями в частном секторе в зарубежных странах?

8. Что такое экстерриториальный закон? К каким компаниям может применяться американский Закон Сарбейнса-Оксли 2002 г. и британский Закон о взяточничестве 2010 г.?

9. Какие виды коррупционных преступлений преследуются по зарубежному уголовному праву?

10. Какой новый состав был введен британским Законом о взяточничестве 2010 г.?

11. Что такое уголовная ответственность юридических лиц? В каких странах она существует?

12. Что такое незаконное обогащение, как оно преследуется по зарубежному законодательству?

13. Каким образом обеспечивается возвращение незаконно полученных активов?

Список литературы

1. Бакатин Д. В. Закон США о коррупционной деятельности за рубежом. Некоторые вопросы применения и толкования: монография / Д. В. Бакатин, Т. К. Королева. М.: Изд-во МГУ, 2001.

2. Бочарников И. В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Государственная власть и местное управление. 2008. № 9.

3. Демский Э. Ф. К вопросу об ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения по законодательству Украины // Административное право и процесс. 2010. № 4.

4. Кислухин В. А. История борьбы с коррупцией в Нидерландах и роль полиции в этой деятельности // История государства и права. 2010. № 2.

5. Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; авт. коллектив: Власов И. С., Кошаева Т. О., Найденко В. Н., Колесник А. А., Тихомиров Ю. А., Цирин А. М.; отв. ред.: Найденко В. Н., Тихомиров Ю. А., Хабриева Т. Я. М.: Волтерс Клувер, 2010.

6. Рубинский Ю. И. Франция: коррупция и борьба с ней // Современная Европа. 2010. № 2.

7. Гринберг Т., Сэмюэль Л., Грант В., Грей Л. Возврат похищенных активов. Руководство по конфискации активов вне уголовного производства. М.: Альпина Паблишерз, 2010.

8. Уголовное законодательство зарубежных государств в борьбе с коррупцией / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; авт. коллектив: Власов И. С., Голованова Н. А., Кубанцев С. П., Меньших А. А., Артемов В. Ю., Чернухина Л. С., Зарлыкова Р. Т.; под ред. И. С. Власова. М.: Эксмо, 2009.

Антикоррупционные сайты

1. Group of States Against Corruption – GRECO.

http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/about_en.asp

2. Anti-Corruption Resource Centre

http://www.u4.no/pdf/?file=/helpdesk/helpdesk/queries/query137.pdf

3. Organisation for Economic Co-operation and Development, Asian Development Bank. http://www.oecd.org/dataoecd/2/27/46485272

Заключение

К правовым средствам противодействия коррупции следует относить прежде всего нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупционным отношениям и юридические технологии, сопряженные с эффективным правовым инструментарием, юридической техникой, толкованием права и формами правореализационной практики, способствующие снижению факторов коррупционной деятельности и причин, ее порождающих.

Система правовых мер противодействия коррупции «пронизывает» ряд сфер правового регулирования, что обусловлено присутствием коррупции в различных видах общественных отношений.

Во-первых, коррупция подрывает основы международного сотрудничества государств.

На сегодняшний день недостатком многосторонних конвенций государств, касающихся противодействия коррупции, является то обстоятельство, что они, как правило, регулируют вопросы борьбы лишь с отдельными проявлениями коррупции, а не с коррупцией как явлением в целом. В этом плане принятие Конвенции ООН против коррупции соответствует устремлениям международного сообщества государств в целом как положительный пример универсального подхода к выработке антикоррупционных мер.

Нормативное регулирование, связанное с принятием антикоррупционных мер внутри государства, должно осуществляться не по отдельным направлениям борьбы с коррупцией, а с учетом противодействия другим явлениям, нередко тесно связанным с коррупцией: организованной преступностью, терроризмом, иными тяжкими и особо тяжкими преступлениями. Такой универсальный подход должен опираться на сформулированные в международном праве антикоррупционные стандарты и современные формы, методы и средства борьбы с коррупцией, центральной задачей которой является лишение преступников доходов от преступной деятельности.

При дальнейшей конвенционной разработке понятия коррупции следует уделить внимание характеристике коррупционных элементов, совокупность которых позволила бы сделать вывод о сформировавшейся существенной угрозе функционированию международного правопорядка и сформулировать на этой базе основания привлечения к международной уголовной ответственности лиц, чья коррупционная деятельность создала такую угрозу.

Во-вторых, необходимо продолжить работу по унификации подходов к программно-целевому регулированию противодействия коррупции на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Весьма распространенным недостатком регионального антикоррупционного законодательства является принятие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, в то время как имеется нормативный правовой акт федерального уровня с аналогичным предметом регулирования. Отсутствие синхронности в развитии антикоррупционного законодательства Российской Федерации и его субъектов не может благоприятно сказываться на результативности противостояния коррупционным отношениям.

В этой связи следовало бы разработать организационно-правовой механизм обеспечения приоритета федерального законодательства в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов.[232] Такой организационно-правовой механизм предполагает, прежде всего, организацию постоянной и полной информации о принимаемых в субъектах Федерации нормативных актах, подготовку на основе ее изучения аналитических материалов, касающихся состояния действующего регионального законодательства. Информационная база, помимо прочего, поможет выявить противоречия законодательства субъектов Федерации федеральному законодательству, определить тенденции, а также положительный опыт нормативно-правового регулирования в регионах и будет положительно влиять на сбалансированность антикоррупционного законодательства.[233]

Необходимо обратить внимание на ставшую уже традиционной проблему «дублирования» положений федеральных нормативных правовых актов в актах субъектов Российской Федерации. Большинство антикоррупционных законов субъектов Российской Федерации в том или ином объеме просто воспроизводят положения федерального закона, Национального плана противодействия коррупции и иных актов федерального уровня. Задача региональных правотворческих органов – не дублировать положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а развивать и конкретизировать их в собственных правовых актах. Ключ решения основных проблем – не в гонке за количеством принимаемых актов, а в обеспечении правильного соотношения федеральных и региональных актов, соотношения правового регулирования с помощью региональных законов и подзаконных актов субъектов Федерации, наконец, в оптимизации самой «технологии» подготовки и принятия нормативных правовых актов.[234]

В числе недостатков юридико-технического характера, получивших наибольшее распространение в антикоррупционном законодательстве субъектов Российской Федерации, можно выделить следующие:[235]

– наличие чрезмерного количества декларативных норм, не подкрепленных конкретными направлениями деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации; зачастую они не подкрепляются санкциями, что придает декларативный характер устанавливаемой ответственности, создавая тем самым питательную среду для коррупции;

– несогласованное с федеральным законодательством определение понятий, категорий;

– использование абстрактных формулировок, в случаях, когда требуется детальное правовое регулирование;

– наличие пробела правового регулирования, коллизий нормативных правовых актов.[236]

В-третьих, должны быть усовершенствованы и развиты административно-правовые меры противодействия коррупции:

– следует в централизованном порядке повышать квалификацию федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции, по утвержденной единой научно обоснованной образовательной программе;

– требуется принятие мер правового регулирования по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о ее результативности;

– необходимо обеспечить организацию и проведение ротации государственных гражданских служащих в соответствии с Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе»;

– необходимо решить вопрос о расширении практики применения гражданского и административного законодательства Российской Федерации, в том числе в части, касающейся ответственности юридических лиц, от имени или в интересах которых совершаются коррупционные правонарушения, в противодействии коррупции.

В-четвертых, ориентиром и базисом для развития современного российского уголовного законодательства могут являться дореволюционные институты. Например, привлечение к уголовной ответственности должностного лица, не получившего взятку, но позволившего жене, детям или близким родственникам принять деньги, ценные вещи или услуги от взяткодателя. Кроме того, осведомленность руководства о преступных действиях коррупционной направленности среди подчиненных следует рассматривать как проявление преступного бездействия, что также может найти свое отражение в уголовном законодательстве современной России, равно как и коррупционными проявлениями следует признать оплату банкетов, обедов и т. д., если целью такого подкупа является склонение должностного лица к принятию благоприятного решения и сумма оплачиваемого банкета, обеда и т. д. является значительной.

В-пятых, требует совершенствования на уровне законов (как Гражданского кодекса, так и специальных законов) регулирование системы контроля в коммерческих и некоммерческих организациях, в которых целесообразно закрепить общие положения об организации контрольной (ревизионной и иной) деятельности, равно как и общие положения о компетенции соответствующих органов (лиц, ее осуществляющих).

Целесообразно расширить практику применения таких инструментов, как внутриорганизационные кодексы (корпоративного поведения, этики и т. п.), в которых должны быть урегулированы меры, направленные на борьбу с коррупцией.

Необходимо на уровне закона системно урегулировать конфликт интересов, причем не только лиц, выполняющих управленческие функции в органах управления (совет директоров (наблюдательный совет), единоличный и коллегиальный исполнительный органы и т. д.), но и для иных работников организации, конфликт интересов которых при подготовке и совершении сделок может иметь коррупционную составляющую. В целях противодействия коррупции принципиально важно определить последствия влияния коррупционной составляющей (конфликта интересов) лиц, вовлеченных в процессы волеобразования и волеизъявления юридического лица (в том числе тех лиц, функции которых состоят в подготовке необходимых документов, процедуре выбора контрагентов и т. п.), на правовую судьбу совершенных организацией сделок и иных действий (голосование, к примеру).

Кроме того, российскому законодателю важно обратить внимание на зарубежный опыт противодействия коррупции. Интересен пример, продемонстрированный американским и британским законодателями, в отношении усиления ответственности высших должностных лиц компаний за попустительство взяточничеству, а также возложения на руководство бизнес-структур обязанностей по разработке антикоррупционной политики, созданию новых процедур, способствующих прозрачности деятельности компаний, обеспечению реальной работы по антикоррупционному противодействию на этапе рекрутинга (подбора) сотрудников и т. п.

Итак, для достижения целей борьбы с коррупцией и решения наиболее важных вопросов в этом направлении должен использоваться комплекс научных, организационных, воспитательных, экономических и правовых мер. При этом правовые меры – одно из основных средств, служащих условием и залогом успешной, долговременной и четкой реализации всех других.

Общий список рекомендуемой литературы

1. Агутин А. В., Трошкин Е. З., Ануфриев С. Б. Организация досудебного производства по уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности: монография. М.: Юрлитинформ, 2010.

2. Административная реформа в субъектах Российской Федерации: научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2008.

3. Алексеев С. С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6.

4. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М. А. Краснов, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров и др. М.: Центр стратегических разработок, 2004.

5. Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Правовой мониторинг в нормотворческом процессе // Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. М., 2011.

6. Аслаханов А. Д. Особенности российской коррупции. М., 2008.

7. Астанин В. В. Современная практика назначения уголовных наказаний за коррупционные преступления в России // Российская юстиция. 2011. № 7.

8. Бакатин Д. В. Закон США о коррупционной деятельности за рубежом. Некоторые вопросы применения и толкования: монография / Д. В. Бакатин, Т. К. Королева. М.: Изд-во МГУ, 2001.

9. Барщевский М., Толкунов А. Сам себе судья // Российская газета. 2012. 14 февр.

10. Бочарников И. В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Государственная власть и местное управление. 2008. № 9.

11. Быков В. М. Составы суда и проблемы борьбы с коррупцией // Законность. 2010. № 5.

12. Волженкин Б. В. Ответственность за взяточничество по российскому уголовному законодательству второй половины XIX – начала XX в. // Правоведение. 1991. № 2.

13. Волженкин Б. В. Избранные труды. Юридический центр Пресс, 2008.

14. Гаврилов В. В. Понятие и взаимодействие международной и национальных правовых систем. Владивосток, 2005.

15. Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5.

16. Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972.

17. Гравина А. А., Кашепов В. П., Макарова О. В. Конституционные принципы судебной власти Российской Федерации / отв. ред. В. П. Кашепов.

18. Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика. М.: РАГС, 2006.

19. Грибанов В. П. Ответственность за нарушение гражданских прав и обязанностей / Осуществление и защита гражданских прав. 2-е изд., стереотип. М.: Статут, 2001.

20. Грэй Д. Путь к доверию: что изменилось в отношениях аудиторских компаний и рынка // Рынок ценных бумаг. 2004. № 22 (277).

21. Дедов Д. И. Конфликт интересов. М.: Волтерс Клувер, 2004.

22. Демский Э. Ф. К вопросу об ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения по законодательству Украины//Административное право и процесс. 2010. № 4.

23. Десятый Конгресс Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями: сб. документов / сост. А. Г. Волеводз. М., 2001.

24. Дмитриев А. В., Кудрявцев В. Н., Кудрявцев С. В. Введение в общую теорию конфликтов // Юридическая конфликтология. М., 1993.

25. Добреньков В. И., Исправникова Н. Р. Коррупция. Современные подходы к исследованию. М., 2009.

26. Дурманов Н. Д. Взяточничество по русскому дореволюционному уголовному праву // Проблемы социалистического права / под ред. Н. В. Крыленко. Вып. 1. М., 1937.

27. Жалинский А. Э. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Городец, 2010.

28. Жерлицын Б. И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству: дис… канд. юрид. наук. М., 1969.

29. Жминько С. И. Внутренний аудит / С. И. Жминько, О. И. Швырева, М. Ф. Сафонова. Ростов н/Д: Феникс, 2008.

30. Иванов И. Л. Гражданско-правовая ответственность лиц, участвующих в управлении акционерным обществом, в праве России и Германии: дис… канд. юрид. наук. М., 1999.

31. Игнатов В. Г., Сулемов В. А., Радченко А. И. и др. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов н/Д, 1994.

32. Иоффе О. С. Обязательственное право. М.: Юридическая литература, 1975.

33. История Всероссийской чрезвычайной комиссии (1917–1921 гг.): сб. документов. М., 1958.

34. Каламкарян Р. А. Философия международного права. М., 2006.

35. Карабанов А. Л. Современные проблемы противодействия коррупции: уголовно-правовой и криминологический аспекты / А. Л. Карабанов, С. К. Мелькин. М.: Волтерс Клувер, 2010.

36. Кислухин В. А. История борьбы с коррупцией в Нидерландах и роль полиции в этой деятельности // История государства и права. 2010. № 2.

37. Комиссаров В. С. Международный и национальный аспекты регламентации противодействия организованной преступности // Легализация преступных доходов и коррупция в органах государственной власти: теория, практика, техника противодействия: сб. статей / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2010.

38. Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004.

39. Косолапов М. Ф. Судебная власть в конституционном строе России. Саратов, 2005.

40. Кошаева Т. О. Уголовная ответственность за вынесение заведомо неправосудного приговора, решения или иного судебного акта // Журнал российского права. 2007. № 3.

41. Кривошапко Ю. Российские компании лидируют по взяткам // Российская газета. 2011. 11 ноября. URL: http://www.rg.ru/2011/11/11/sot-site.html (дата обращения: 21.08.2012).

42. Кулапов В. Л., Хохлова И. С. Способ правового регулирования. Саратов, 2010.

43. Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы РФ. М., 2007.

44. Лебедев В. М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. М., 2000.

45. Левин М. И., Сатаров Г. А. Коррупция как объект историко-экономического исследования // Экономическая история. Обозрение / под ред. Л. И. Бородкина. Вып. 8. М., 2002.

46. Логвинов М. «Позолоти ручку» // Компания. 2011. № 41 (678).

47. Макарова О. А. Корпоративное право: учебник. М.: Волтерс Клувер, 2005.

48. Лопашенко Н. А. Взяточничество: проблемы квалификации // Правоведение. 2002. № 6.

49. Лопашенко Н. А. О некоторых проблемах законодательной регламентации и квалификации преступлений в сфере экономической деятельности // Прокурорская и следственная практика. М., 2003. № 1–2.

50. Лохвицкий А. Курс русского уголовного права. СПб., 1871.

51. Макарова О. В. Некоторые проблемы укрепления гарантий независимости судей // Журнал российского права. 2008. № 5.

52. Малыгин А. Я. К вопросу о борьбе со взяточничеством в Советском государстве в начале 20-х годов XX в. // История государства и права. 2009. № 22. С. 34.

53. Малько А. В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8.

54. Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003.

55. Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966.

56. Марочкин С. Ю. Действие и реализация норм международного права в правовой системе Российской Федерации. М., 2011.

57. Международное право и борьба с преступностью: сб. документов / сост. А. В. Змеевский, Ю. М. Колосов, Н. В. Прокофьев. М., 2004.

58. Международное право и национальное законодательство / Коллектив авторов. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2009.

59. Международное право: учебник для вузов. 5-е изд. / отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. М., 2009.

60. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: сб. документов / сост. В. С. Овчинский. М., 2010.

61. Миронов С. М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4–5.

62. Мусаелян М. Ф., Хатаева М. А. Правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 1.

63. Нешатаева Т. Н. Оценка профессиональной деятельности судьи: проблемы правового регулирования // Российское правосудие. 2008. № 11. С. 67–77.

64. Новокрещенко А. В. Отношение к институтам власти и правовой нигилизм //Социология власти. 2010. № 4.

65. Панченко П. Н. Общественный контроль в сфере правопорядка: вопросы формирования его системы // Российская юстиция. 2010. № 4.

66. Полный курс уголовного права: в 5 т. Т. 3. Юридический центр Пресс, 2008.

67. Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009.

68. Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; авт. коллектив: Власов И. С., Кошаева Т. О., Найденко В. Н., Колесник А. А., Тихомиров Ю. А., Цирин А. М.; отв. ред.: В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М.: Контракт; Волтерс Клувер, 2010.

69. Правотворческая политика в современной России / под общ. ред. проф. А. В. Малько, проф. Н. В. Исакова, доц. А. П. Мазуренко. Саратов; Минеральные Воды, 2009.

70. Преступления в сфере экономической деятельности: понятие, система, проблемы квалификации и наказания / Лопашенко Н. А. Саратов: Изд-во СГАП, 1997.

71. Проблемы борьбы с коррупцией: уголовно-правовые, криминологические и криминалистические аспекты: монография. Коллектив авторов / под ред. Ж. Д. Бусурманова. Институт законодательства Республики Казахстан. Астана, 2011.

72. Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М.: Юридическая литература, 1984.

73. Рабинович Н. О наказуемости взяточничества и лиходательства // Право. 1916. № 11.

74. Реформа государственной службы Российской Федерации (2000–2003 годы). М.: ГУ-ВШЭ, 2006.

75. Рубинский Ю. И. Франция: коррупция и борьба с ней // Современная Европа. 2010. № 2

76. Сапун В. А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб., 2002.

77. Сафаров Низами. Экстрадиция в международном уголовном праве: проблемы теории и практики. М., 2005.

78. Скутин А. Ф. Судебная реформа и проблемы коррупции в судах // Российское правосудие. 2008. № 10. С. 79–85.

79. Гринберг Т., Сэмюэль Л., Грант В., Грей Л. Возврат похищенных активов. Руководство по конфискации активов вне уголовного производства. М.: Альпина Паблишерз, 2010.

80. Таганцев Н. С. Русское уголовное право. Т. 1. Часть общая. Тула: Автограф, 2001.

81. Таганцев Н. С. Русское уголовное право. Т. 2. Часть общая. Тула: Автограф, 2001.

82. Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10.

83. Тихомиров Ю. А. Рекомендации по проведению мониторинга действия законов // Законодательство и экономика. 2008. № 6.

84. Тихомиров Ю. А., Павлушкин А. В., Горохов Д. Б., Чеснокова М. Д., Черепанова Е. В., Глазкова М. Е. Об организации и проведении правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 6.

85. Уголовное законодательство зарубежных государств в борьбе с коррупцией / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; авт. коллектив: Власов И. С., Голованова Н. А., Кубанцев С. П., Меньших А. А., Артемов В. Ю., Чернухина Л. С., Зарлыкова Р. Т.; под ред. И. С. Власова. М.: Эксмо, 2009.

86. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. СПб., 1845.

87. Хабриева Т. Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. № 12.

88. Хели Й., Чеховская С. Ответственность членов совета директоров за убытки по норвежскому и российскому праву // Корпоративный юрист. 2008. № 5.

89. Цечоев В. К. Исторический обзор взяточничества как социального явления в Российской Империи первой четверти XVIII столетия // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2010. № 5.

90. Чернобель Г. Т., Иванюк О. А. Технология и техника правового прогнозирования // Юридическая техника: учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти/ под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. М., 2009. С. 13–24.

91. Шахкелов Ф. Г. Без реформирования судебной системы нельзя решить проблему коррупции // Российский судья. 2008. № 12.

92. Шундиков К. В. Механизм правового регулирования: учеб. пособие / под ред. проф. А. В. Малько. Саратов, 2001.

93. Эстрин А. Я. Взяточничество в доктрине и законодательстве // Труды кружка уголовного права при С.-Петербургском университете / под ред. М. Исаева. СПб., 1913. С. 181.

94. Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений: учеб. пособие. Свердловск, 1972.

95. Яни П. Посредничество во взяточничестве // Законность. 2011. № 9.

Антикоррупционные сайты

1. Group of States Against Corruption – GRECO. URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/about_en.asp

2. Anti-Corruption Resource Centre. URL: http://www.u4.no/pdf/?file=/helpdesk/helpdesk/queries/query137.pdf

3. Organisation for Economic Co-operation and Development, Asian Development Bank. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/2/27/46485272

Приложения

Приложение к главе II «Международно-правовое регулирование противодействия коррупции» Фрагменты из документов

Пункт 1 статьи 65 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.:

«Осуществление Конвенции.

Каждое государство—участник принимает в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства необходимые меры, включая законодательные и административные меры для обеспечения осуществления своих обязательств согласно настоящей Конвенции.»

Из Преамбулы Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.):

«Государства – члены Совета Европы и другие государства, подписавшие настоящую Конвенцию… подчеркивая, что коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает принципы надлежащего государственного управления, равенства и социальной справедливости, препятствует конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества…»

Из статьи 7 «Основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции» Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ:

«Основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции являются:… 5) введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области»…

Приложение к главе VI «Гражданско-правовые средства противодействия коррупции в бизнесе»

Таблица 1

Приложение к главе VII «Зарубежное законодательство в борьбе с коррупцией»

О борьбе с коррупцией

Закон Азербайджанской Республики

от 13 января 2004 года № 580-IIГ

(в редакции Законов Азербайджанской Республики от 1 апреля 2005 года № 875-IIQ; 1 сентября 2005 года № 982-IIQD; 1 октября 2007 года № 420-IIIQD; 7 декабря 2007 года № 510-IIIQD)

Настоящий Закон направлен на выявление, предупреждение и ликвидацию последствий правонарушений, связанных с коррупцией, защиту социальной справедливости, прав и свобод человека и гражданина, создание благоприятных условий для развития экономики, обеспечение законности, прозрачности и эффективности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц.

Настоящий Закон также преследует цель укрепить доверие населения к государственным органам, стимулировать поступление профессиональных кадров на службу в государственные органы и органы местного самоуправления, создать условия, исключающие совершение данными лицами правонарушений, связанных с коррупцией.

Раздел I. Общие положения

Статья 1. Понятие коррупции

Коррупция – незаконное получение должностными лицами материальных и прочих благ, льгот или привилегий с использованием своего статуса, статуса представляемого ими органа, должностных полномочий или возможностей, вытекающих из данного статуса и полномочий, а также привлечение физическими и юридическими лицами данных должностных лиц на свою сторону путем незаконного предложения или обещания либо передачи им отмеченных материальных и прочих благ, льгот или привилегий.

Статья 2. Субъекты правонарушений, связанных с коррупцией

2.1. Субъектами правонарушений, связанных с коррупцией, являются:

2.1.1. лица, избранные или назначенные в государственные органы в порядке, установленном Конституцией и законами Азербайджанской Республики;

2.1.2. лица, представляющие государственные органы на основе специальных полномочий;

2.1.3. государственные служащие, занимающие административную должность;

2.1.4. лица, осуществляющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в соответствующих структурных единицах государственных органов, в государственных учреждениях, предприятиях и организациях, а также в государственных субъектах, где государство владеет контрольным пакетом акций;

2.1.5. лица, кандидатура которых на выборные должности в государственных органах Азербайджанской Республики зарегистрирована в установленном законом порядке;

2.1.6. лица, избранные в установленном законодательством Азербайджанской Республики порядке в органы местного самоуправления;

2.1.7. лица, осуществляющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления;

2.1.8. лица, осуществляющие в установленных законом случаях организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в негосударственных органах, выполняющих полномочия государственных органов;

2.1.9. лица, получившие материальные и прочие блага, льготы и привилегии в обмен на оказание незаконного воздействия на решение должностного лица с использованием своего влияния или связей;

2.1.10. физические и юридические лица, незаконно предлагавшие или обещавшие либо передавшие должностному лицу материальные и прочие блага, льготы или привилегии, а также лица, являвшиеся посредниками в осуществлении подобных действий.

2.2. Лица, указанные в статьях 2.1.1–2.1.8 настоящего Закона, считаются должностными лицами в целях настоящего Закона.

Статья 3. Сфера применения Закона

Настоящий Закон применяется в отношении всех физических (в том числе иностранцев и лиц без гражданства) и юридических лиц на территории Азербайджанской Республики, а за ее пределами в соответствии с международными договорами, участником которых является Азербайджанская Республика, – в отношении граждан Азербайджанской Республики и зарегистрированных в Азербайджанской Республике юридических лиц.

Статья 4. Органы, осуществляющие борьбу с коррупцией

4.1. Все государственные органы и должностные лица в рамках своих полномочий осуществляют борьбу с коррупцией. В случае, когда совершение правонарушений, связанных с коррупцией, влечет за собой административную или уголовную ответственность, борьбу с коррупцией в установленном законодательством порядке осуществляют правоохранительные органы.

4.2. Функции органа, специализирующегося в области предупреждения коррупции, осуществляет Комиссия по борьбе с коррупцией Азербайджанской Республики (далее – «Комиссия»).

4.3. В состав Комиссии входят члены, назначаемые органами исполнительной, законодательной и судебной власти. Полномочия Комиссии устанавливаются утвержденным законом Положением.

Раздел II. Предупреждение коррупции

Статья 5. Требования финансового характера

5.1. Должностные лица в установленном законодательством порядке должны представить следующие сведения:

5.1.1. о своих ежегодных доходах с указанием источника, вида и суммы;

5.1.2. о своем имуществе, являющемся объектом налогообложения;

5.1.3. о своих вкладах, ценных бумагах и других финансовых средствах в кредитных организациях;

5.1.4. о своем участии в качестве акционера или учредителя в деятельности компаний, фондов и прочих хозяйствующих субъектов, доле собственности в данных предприятиях;

5.1.5. о долге, превышающем пятитысячекратный размер условной финансовой единицы;

5.1.6. о других обязательствах финансового и имущественного характера, превышающих тысячекратный размер условной финансовой единицы.

5.2. Сведения, указанные в статье 5.1 настоящего Закона, могут быть затребованы в установленном законодательством порядке.

Статья 6. Ответственность за нарушение требований финансового характера

6.1. Должностные лица или лица, желающие занять должность, в установленном законодательством порядке уведомляются о требованиях, предусмотренных статьей 5.1 настоящего Закона, и правовых последствиях несоблюдения данных требований.

6.2. Правила осуществления контроля за соблюдением требований, предусмотренных статьей 5.1 настоящего Закона, устанавливаются законодательством.

6.3. Несоблюдение должностными лицами требований, установленных статьей 5.1 настоящего Закона, то есть несвоевременное представление по неуважительной причине сведений, предусмотренных данной статьей, или представление заведомо неполных либо искаженных сведений может повлечь за собой привлечение данных лиц к дисциплинарной ответственности. Лица, в отношении которых Конституцией и законами Азербайджанской Республики предусмотрен особый порядок привлечения к дисциплинарной ответственности, могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности с соблюдением данных правил.

6.4. Комиссия может опубликовать в официальной государственной газете сообщение о лицах, не соблюдающих требования, установленные статьей 5.1 настоящего Закона.

Статья 7. Недопущение совместной работы близких родственников

7.1. Близкие родственники должностных лиц не могут занимать никакой должности под их непосредственным подчинением, за исключением выборных должностей и других предусмотренных законодательством случаев.

7.2. В случае, если лица, нарушившие требования статьи 7.1 настоящего Закона, в течение 30 дней после выявления нарушения данных требований добровольно не устранят данное нарушение, они должны быть переведены на другую должность, исключающую подчинение, если же это не представляется возможным, одно из данных лиц освобождается от занимаемой должности.

7.3. Лица, освобожденные от должности на основаниях, указанных в статье 7.2 настоящего Закона, могут занимать должность в других органах, учреждениях, предприятиях и организациях.

Статья 8. Ограничения, связанные с получением подарка

8.1. Должностное лицо не может требовать или принимать для себя или для других лиц подарки, которые могут повлиять на бескорыстное исполнение им своих служебных обязанностей или создать впечатление воздействия подобного рода либо переданы в качестве вознаграждения за исполнение его обязанностей или создать впечатление вознаграждения подобного рода. Этот порядок при условии избежания воздействия на бескорыстное исполнение служебных обязанностей не распространяется на случаи принятия предусмотренных статьей 8.2 настоящего Закона небольших подарков и использования обычного гостеприимства.

8.2. Должностное лицо не может принимать в связи с исполнением своих служебных обязанностей от какого-либо физического или юридического лица в течение одного года один или несколько подарков общей суммой более пятидесяти пяти манатов.

Подарки, стоимость которых превышает эту сумму, считаются принадлежащими государственному органу или органу местного самоуправления, где лицо осуществляет свои служебные обязанности.

8.3. В случае, если должностное лицо не может принять решение в связи с принятием подарка или использованием обычного гостеприимства, оно должно узнать мнение по этому вопросу своего непосредственного начальника.

8.4. Получение должностными лицами тех или иных льгот или привилегий в связи с их служебной деятельностью при заключении гражданско-правовых сделок с физическими и юридическими лицами или их исполнении запрещается.

8.5. В случае, если должностному лицу предлагаются незаконные материальные и прочие блага, привилегии или льготы, должностное лицо обязано от них отказаться. Если материальные и прочие блага, привилегии или льготы предоставлены должностному лицу по не зависящим от него причинам, он должен сообщить об этом своему непосредственному начальнику и предоставить материальные и прочие дары, привилегии или льготы по акту в государственный орган, в котором работает должностное лицо.

Раздел III. Правонарушения, связанные с коррупцией, и ответственность за данные правонарушения

Статья 9. Правонарушения, связанные с коррупцией

9.1. Правонарушения, связанные с коррупцией, состоят из правонарушений, непосредственно заложенных в коррупции, и правонарушений, создающих условия для коррупции.

9.2. К правонарушениям, заложенным в коррупции, относятся:

9.2.1. прямое или косвенное требование, получение должностным лицом материальных и прочих благ, льгот или привилегий для себя или третьих лиц в обмен на совершение того или иного действия либо отказ от совершения такого действия в связи с исполнением служебных обязанностей (полномочий) или принятие им предложения или обещания, связанного с передачей данных материальных и прочих благ, льгот или привилегий;

9.2.2. прямое или косвенное предложение, обещание или передача физическим или юридическим лицом должностному лицу материальных и прочих благ, льгот или привилегий для него или третьих лиц в обмен на совершение того или иного действия либо отказ от совершения такого действия в связи с исполнением служебных обязанностей (полномочий);

9.2.3. использование должностным лицом имущества, незаконно полученного в обмен на совершение того или иного действия либо отказ от совершения такого действия в связи с исполнением служебных обязанностей (полномочий), в целях получения прибыли для себя или третьих лиц;

9.2.4. приобретение должностным лицом материальных и прочих благ, льгот или привилегий в связи с исполнением служебных обязанностей (полномочий) бесплатно либо по цене (тарифу), ниже рыночных цен или регулируемых государством цен;

9.2.5. получение должностным лицом в связи с исполнением служебных обязанностей (полномочий) в противоречие с законодательством Азербайджанской Республики дохода от вкладов (депозитов), ценных бумаг, ренты, роялти или аренды;

9.2.6. прямое или косвенное предложение, обещание или передача материальных и прочих благ, льгот или привилегий тому или иному лицу, заявляющему об имеющейся у него возможности в обмен на определенное вознаграждение оказать незаконное влияние на решение должностного лица;

9.2.7. принятие лицом, заявляющим об имеющейся у него возможности в обмен на определенное вознаграждение оказать незаконное влияние на решение должностного лица, материальных и прочих благ, льгот или привилегий либо принятие им предложения или обещания, связанного с передачей данных материальных и прочих благ, льгот или привилегий.

9.3. Правонарушениями, создающими условия для коррупции, считаются следующие действия должностного лица:

9.3.1. в период исполнения служебных обязанностей (полномочий) занимает другую оплачиваемую должность или занимается другим видом деятельности, за исключением научной, педагогической и творческой деятельности;

9.3.2. в целях получения материальных и прочих благ, льгот или привилегий оказывает физическим или юридическим лицам с использованием своего статуса, статуса представляемого им органа, должностных полномочий или возможностей, вытекающих из данного статуса и полномочий, незаконное содействие в осуществлении предпринимательской деятельности, а также получении субсидий, субвенций, дотаций, кредитов и других льгот;

9.3.3. занимается предпринимательской деятельностью непосредственно либо посредством других или вымышленных лиц, работает по совместительству (за исключением научной, педагогической и творческой деятельности), а также входит в состав хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность, и финансово-кредитных учреждений;

9.3.4. незаконно вмешивается в деятельность других государственных органов по вопросам, не входящим в сферу его полномочий, с использованием своего статуса, статуса представляемого им органа, должностных полномочий или возможностей, вытекающих из данного статуса и полномочий;

9.3.5. оказывает воздействие на решение вопросов, касающихся личных интересов, с использованием своего статуса, статуса представляемого им органа, должностных полномочий или возможностей, вытекающих из данного статуса и полномочий;

9.3.6. при принятии нормативно-правовых актов и других решений отдает физическим или юридическим лицам предпочтение, не соответствующее их назначению;

9.3.7. принимает участие в качестве представителя физических или юридических лиц по делу органов, в которых занимает должность, или подчиняющихся, подконтрольных, а также подотчетных ему органов;

9.3.8. необоснованно отказывает физическим или юридическим лицам в предоставлении сведений, подлежащих предоставлению законом или другими нормативно-правовыми актами, задерживает предоставление данных сведений либо предоставляет неполные или искаженные сведения;

9.3.9. требует у физических и юридических лиц сведения и документы, предоставление которых не предусмотрено законом или другими нормативно-правовыми актами;

9.3.10. незаконно передает материальные и финансовые средства государственных органов или органов местного самоуправления в избирательный фонд кандидатов, зарегистрированных кандидатов, политических партий, блоков политических партий, инициативных групп по референдуму;

9.3.11. передает негосударственным структурам материальные и финансовые ресурсы, принадлежащие государственным фондам, хозяйствующим субъектам государственных органов или органов местного самоуправления, если законодательством не предусмотрен иной случай;

9.3.12. чинит физическим или юридическим лицам искусственные препятствия в осуществлении их прав и законных интересов;

9.3.13. незаконно передает физическим и юридическим лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность, полномочия, связанные с государственным регулированием данной деятельности.

9.4. Помимо случаев, предусмотренных настоящим Законом, в законодательных актах, регулирующих деятельность должностных лиц или устанавливающих их статус, могут быть установлены другие правонарушения, связанные с коррупцией.

Статья 1 0. Ответственность должностных лиц за правонарушения, связанные с коррупцией

10.1. Правонарушения, связанные с коррупцией, в установленном законодательством порядке влекут за собой дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность.

10.2. В случае, если совершение должностным лицом правонарушений, предусмотренных статьей 9 настоящего Закона, создает гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность, привлечение должностного лица к ответственности осуществляется согласно соответствующему законодательству.

10.3. Меры дисциплинарной ответственности за правонарушения, связанные с коррупцией, регулируются настоящим Законом и другими законодательными актами.

10.4. В случае, если совершение правонарушений, предусмотренных статьей 9 настоящего Закона, не создает административной или уголовной ответственности, оно влечет за собой в установленном законодательством порядке дисциплинарную ответственность с соблюдением следующих особых случаев:

10.4.1. В случае совершения лицами, избранными в установленном Конституцией и законами Азербайджанской Республики порядке в государственные органы, правонарушений, указанных в статье 9 настоящего Закона, орган по борьбе с коррупцией уведомляет об этом государственный орган, в который избрано должностное лицо.

10.4.2. В случае совершения лицами, избранными в установленном законодательством Азербайджанской Республики порядке в органы местного самоуправления, правонарушений, указанных в статье 9 настоящего Закона, орган по борьбе с коррупцией уведомляет об этом соответствующую избирательную комиссию. В свою очередь, данная избирательная комиссия в течение пяти дней со дня поступления к ней материалов об этом уведомляет о допущенном лицом правонарушении орган местного самоуправления, в который избрано данное лицо.

10.4.3. В случае совершения лицами, кандидатура которых на выборные должности в государственных органах Азербайджанской Республики зарегистрирована в установленном законом порядке, правонарушений, указанных в статье 9 настоящего Закона, в отношении их принимаются меры, предусмотренные Избирательным кодексом Азербайджанской Республики.

10.4.4. В случае совершения судьями правонарушений, указанных в статье 9 настоящего Закона, орган по борьбе с коррупцией уведомляет об этом Судебно-правовой совет для рассмотрения вопроса применения дисциплинарного наказания.

Статья 11. Ответственность физических или юридических лиц за правонарушения, связанные с коррупцией

11.1. В случае, если в действиях физических лиц, совершивших установленные законодательством правонарушения, связанные с коррупцией, нет состава преступления, они подвергаются штрафу в административном порядке.

11.2. Юридические лица, совершившие установленные законодательством правонарушения, связанные с коррупцией, в установленном законодательством порядке подвергаются штрафу либо их деятельность прекращается.

Раздел IV. Устранение последствий правонарушений, связанных с коррупцией

Статья 1 2. Изъятие незаконно полученного имущества, возмещение стоимости и незаконно полученных льгот или привилегий

12.1. Незаконно полученное должностными лицами имущество и стоимость незаконно полученных льгот или привилегий добровольно выплачиваются в пользу государства. В случае отказа должностных лиц от добровольного возвращения незаконно полученного имущества или добровольного возмещения стоимости незаконно полученных льгот или привилегий незаконно полученное имущество или его стоимость, стоимость незаконно полученных льгот или привилегий выплачивается в пользу государства судом на основании иска соответствующих государственных органов.

12.2. Для обеспечения иска суд до рассмотрения дела в суде в установленном гражданско-процессуальным законодательством порядке может принять меры в отношении имущества ответчика.

Статья 1 3. Аннулирование актов, принятых в результате правонарушений, связанных с коррупцией

Акты, принятые в результате правонарушений, связанных с коррупцией, могут быть аннулированы соответствующими государственными органами либо судом на основании обращения соответствующих государственных органов или других лиц.

Статья 1 4. Вступление Закона в силу

Настоящий Закон вступает в силу с 1 января 2005 года.

Президент Азербайджанской Республики

Ильхам АЛИЕВ

Об утверждении Национальной стратегии по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией

Распоряжение Президента Азербайджанской Республики

от 28 июля 2007 года № 2292

(по состоянию на 21 декабря 2009 года)

В целях продолжения мер в области борьбы с коррупцией, усовершенствования нормативно-правовой базы и институциональных механизмов, повышения прозрачности в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и осуществления государственной политики в данной области постановляю:

1. Утвердить Национальную стратегию по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией и связанный с ее осуществлением План деятельности на 2007–2011 годы (прилагается).

2. Центральным и местным органам исполнительной власти:

2.1. руководствоваться в своей деятельности положениями Национальной стратегии по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией;

2.2. каждые шесть месяцев представлять в Кабинет министров Азербайджанской Республики и Комиссию по борьбе с коррупцией информацию о реализации мер, предусмотренных Планом деятельности на 2007–2011 годы, связанным с осуществлением Национальной стратегии.

3. Кабинету Министров Азербайджанской Республики и Комиссии по борьбе с коррупцией анализировать состояние работ по выполнению Плана деятельности на 2007–2011 годы, связанного с осуществлением Национальной стратегии, и регулярно представлять Президенту Азербайджанской Республики информацию об этом.

4. Рекомендовать Милли Меджлису Азербайджанской Республики, судам, Генеральной прокуратуре, Судебно-правовому совету, уполномоченному по правам человека (омбудсману), органам местного самоуправления Азербайджанской Республики принять необходимые меры для выполнения мер, предусмотренных Планом деятельности, на 2007–2011 годы по осуществлению Национальной стратегии.

5. Комиссии по борьбе с коррупцией регулярно информировать общественность о работе, проводимой в области борьбы с коррупцией.

6. Кабинету министров Азербайджанской Республики в рамках своих полномочий решить другие вопросы, вытекающие из настоящего Распоряжения.

7. Настоящее Распоряжение вступает в силу со дня его подписания.

Президент Азербайджанской Республики

Ильхам АЛИЕВ

Национальная стратегия по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией

Утверждено распоряжением Президента Азербайджанской Республики

28 июня 2007 года № 2292

В целях закрепления успехов, достигнутых в результате осуществляемых в Азербайджане социально-экономических реформ,

продолжения осуществляемых в соответствии с Государственной программой по борьбе с коррупцией на 2004–2006 годы мер в области борьбы с коррупцией,

построения деятельности государственных органов в соответствии с современными требованиями,

укрепления общественного доверия к государственным органам, устранения явлений, способствующих коррупции, и принятия превентивных мер,

привлечения к ответственности лиц, совершивших правонарушения, связанные с коррупцией, защиты прав лиц, пострадавших от данных правонарушений,

усовершенствования механизмов контроля в борьбе с коррупцией,

укрепления образцового поведения должностных лиц и государственных служащих, обеспечения их добросовестной службы и профессионализма,

учитывая, что коррупция препятствует экономическому развитию, нарушает принципы верховенства закона, равенства и социальной справедливости,

отмечая, что повышение прозрачности в деятельности государственных органов является важнейшим условием борьбы с коррупцией,

подчеркивая, что прозрачность способствует повышению отчетности и ответственности в деятельности государственных органов, правильному управлению государственным имуществом, формированию антикоррупционной культуры,

руководствуясь положениями национального законодательства, конвенций Организации Объединенных Наций, Совета Европы и других международных документов в области борьбы с коррупцией,

поощряя просветительские меры и сотрудничество с институтами гражданского общества в борьбе с коррупцией,

учитывая важность международного сотрудничества в области борьбы с коррупцией и поддерживая усилия и инициативы в данной сфере,

Азербайджанская Республика, вновь подтверждая свою политическую волю в борьбе с коррупцией, принимает Национальную стратегию по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией.

I. Цель и задачи Национальной стратегии по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией

Национальная стратегия по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией (далее – «Национальная стратегия»), являясь продолжением Государственной программы по борьбе с коррупцией (2004–2006 годы), устанавливает многовекторные, последовательные и поэтапные, долгосрочные и краткосрочные меры, которые будут осуществлены в области борьбы с коррупцией в рамках строительства демократического государства и социально-экономических реформ в Азербайджанской Республике.

Национальная стратегия устанавливает меры по усовершенствованию законодательства в области борьбы с коррупцией, привлечению гражданского общества к более тесному сотрудничеству, повышению антикоррупционной культуры, построению деятельности государственных органов, в том числе правоохранительных органов и судов, в соответствии с современными требованиями, устранению факторов, препятствующих развитию в экономической и социальной сфере.

Национальная стратегия закрепляет повышение прозрачности в деятельности государственных органов как главное условие в борьбе с коррупцией. Обеспечение прозрачности само по себе не носит цели устранения коррупции. Оно определяется как основное средство борьбы с коррупцией.

При обеспечении прозрачности общественность располагает большей информацией о решениях, которые предстоит принять государственным органам, появляются условия для общественной дискуссии, укрепляется общественное доверие к государственным органам, еще более повышаются отчетность и ответственность данных органов. Прозрачность служит совершенствованию, более эффективному анализу и оценке деятельности государственных органов.

Прозрачность также является одним из главных условий развития экономики, создания благоприятного бизнес-климата, привлечения иностранных инвестиций.

Национальная стратегия устанавливает механизмы и правила принятия решений, меры по повышению прозрачности в области приема на государственную службу, доходов и расходов государственного бюджета, финансирования политических партий, государственных закупок, приватизации, инвестиций, в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и других сферах.

Использование лицами свободы информации является одним из условий обеспечения прозрачности в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. План деятельности на 2007–2011 годы по осуществлению Национальной стратегии (далее – «План деятельности»), предусматривает повышение эффективности в применении обеспечивающего данную свободу законодательства о получении информации, возможность получения гражданами информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, подготовку предложений деятельности уполномоченного института по вопросам информации.

II. Основные принципы повышения прозрачности и борьбы с коррупцией

1. Верховенство закона, уважение прав и свобод человека и гражданина

Меры, осуществляемые в области борьбы с коррупцией, и связанные с этим задачи и полномочия государственных органов осуществляются на основе принципов верховенства закона, уважения прав и свобод человека и гражданина.

2. Обеспечение свободы информации

Государственные органы должны доводить до общественности сведения о своей деятельности, за исключением информации, получение которой ограничено законом. Государственные органы принимают необходимые меры для того, чтобы лица, средства массовой информации и институты гражданского общества могли получать информацию об их деятельности.

3. Обеспечение отчетности

Отчетность преследует цель повышения ответственности государственных органов и должностных лиц. Государственные органы должны представлять общественности периодические отчеты и сведения о своей деятельности.

4. Контроль за деятельностью государственных органов

В целях борьбы с коррупцией все государственные органы должны осуществлять эффективный контроль над структурами, находящимися в их подчинении.

5. Предотвращение коррупции и ответственность за правонарушения, связанные с коррупцией

Борьба с коррупцией должна осуществляться не только привлечением к ответственности за правонарушения, связанные с коррупцией, но и посредством выявления, анализа, устранения явлений, способствующих коррупции, а также опережающих мер.

6. Правильное управление

Государственные органы должны принимать целенаправленные и эффективные меры для осуществления своей деятельности и обладать необходимыми умениями и гибкостью для выполнения стоящих перед ними задач.

7. Антикоррупционное просвещение и сотрудничество

В целях просвещения общественности для эффективного осуществления борьбы с коррупцией необходимо принимать соответствующие меры, использовать опыт других стран, участвовать в международных инициативах, а также сотрудничать с действующими в области борьбы с коррупцией государственными и неправительственными организациями, частным сектором, средствами массовой информации, международными организациями и другими партнерами.

III. Меры по Национальной стратегии

Национальная стратегия предусматривает меры по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией в следующих областях.

1. Усовершенствование законодательства

Будут продолжены меры по полной имплементации Конвенции ООН против коррупции, конвенций Совета Европы об уголовной и гражданско-правовой ответственности за коррупцию и других международных документов, к которым присоединилась Азербайджанская Республика, к законодательству Азербайджанской Республики.

Предусматривается подготовка ряда нормативно-правовых актов по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией, в том числе проектов, связанных с установлением уголовной ответственности юридических лиц, предотвращением легализации денежных средств или иного имущества, добытого преступным путем, пресечением столкновения интересов, повышением прозрачности в финансировании политических партий, и других законодательных актов, указанных в Плане деятельности.

В целях усовершенствования законодательства будет проведена соответствующая экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов с точки зрения борьбы с коррупцией.

В целях обеспечения прозрачности в области законодательства будут организованы общественные обсуждения по важным законопроектам в области борьбы с коррупцией. Общественные обсуждения позволят заинтересованным сторонам участвовать в процессе подготовки закона, послужат усовершенствованию качества нормативно-правовых актов и повысят эффективность применения законов. Будет оказана поддержка деятельности институтов гражданского общества в области подготовки проектов нормативно-правовых актов, значимых для развития государства и общества.

В целях обеспечения прозрачности в области законодательства будут приняты меры по усовершенствованию единой электронной Интернет-базы нормативно-правовых актов, ее постоянному обновлению.

2. Деятельность государственных органов и органов местного самоуправления

Меры в сфере деятельности государственных органов направлены на усовершенствование работы данных органов, повышение профессионализма, отчетности и прозрачности в их деятельности.

Государственные органы будут принимать меры с целью точного определения процедур принятия решений, усовершенствования работы и правил по рассмотрению заявлений и жалоб.

Государственные органы и органы местного самоуправления будут составлять ежегодные отчеты для доведения до общественности информации о своей деятельности. В отчетах будут отражены вопросы приема на службу и другие вопросы, связанные со службой, сведения о бюджете, рассмотрении заявлений и жалоб, мерах, принимаемых в области повышения прозрачности и борьбы с коррупцией. Комиссия по борьбе с коррупцией подготовит примерные правила по составлению отчетов.

Для повышения прозрачности и эффективности предусматриваются завершение работы по разработке Интернет-сайтов, отражающих деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, организация приема заявлений и обращений с помощью электронных средств.

Будет продолжено принятие законодательных и других организационных мер в целях более точного определения полномочий государственных органов, устранения дублирования в полномочиях данных органов.

Планируются подготовка и применение планов комплексных мер по борьбе с коррупцией в центральных и местных органах исполнительной власти, а также органах местного самоуправления, проведение специализированных исследований по вопросам коррупции в государственном и частном секторах.

Национальная стратегия требует усовершенствования государственной службы, обеспечения более прозрачных процедур приема на службу, продвижения по службе, освобождения от должности, оценки деятельности государственных служащих, применения системы ротации на государственной службе. Согласно Плану деятельности необходимо усовершенствовать правила и институциональные механизмы приема на государственную службу, обеспечивать прием на службу во всех областях государственной службы, в том числе аппаратах муниципалитетов, на прозрачной и конкурсной основе. Кроме того, планируется осуществление мер по повышению престижности службы в государственных органах, реализации поощрительных программ для государственных служащих, привлечению на государственную службу квалифицированных и профессиональных кадров.

Для совершенствования этического поведения государственных служащих и должностных лиц будут приняты меры с целью утверждения правил этического поведения по отраслям, систематического привлечения государственных служащих к занятиям и тренингам по вопросам этического поведения, информирования общественности о правилах этического поведения.

Для повышения профессиональных навыков государственных служащих предусматривается организация специальных учебных и тренинговых программ по вопросам борьбы с коррупцией.

Для улучшения материально-технического, социального и финансового обеспечения государственных служащих будут осуществляться поэтапное повышение государственного жалованья и другие меры.

В целях борьбы с коррупцией предусматриваются усовершенствование структур внутреннего контроля в государственных органах, укрепление их материально-технической базы. Необходимо создать возможности для непосредственного обращения лиц в данные органы и обеспечить большую оперативность процесса принятия ими решений. Для укрепления связей с общественностью определяются меры по созданию горячих линий и системы принятия оперативных мер по поступающим на них сведениям, информированию общественности об этих горячих линиях. Предусматривается укрепление законодательной базы, регулирующей защиту лиц, информирующих о фактах коррупции.

Будет проделана соответствующая работа по применению правил предоставления должностными лицами сведений финансового характера.

В соответствии с рекомендациями ООН и Совета Европы и международной практикой будут подготовлены предложения по повышению прозрачности в расходовании финансовых средств политических партий и определению с этой целью механизма контроля, усовершенствованию контроля за финансированием политических партий.

3. Деятельность структур, специализирующихся в области борьбы с коррупцией, правоохранительных органов и судов

Предусматриваются усовершенствование деятельности Комиссии по борьбе с коррупцией, ее Секретариата и рабочих групп, укрепление их материально-технической базы, привлечение новых ресурсов.

Будут обеспечены определение более эффективных механизмов сотрудничества между Управлением по борьбе с коррупцией при генеральном прокуроре Азербайджанской Республики и другими правоохранительными органами, обобщение опыта их работы, создание единой информационной базы о преступлениях, связанных с коррупцией, более оперативный обмен информацией между органами, осуществляющими уголовное преследование.

Будут приняты меры для повышения квалификации соответствующих сотрудников Управления по борьбе с коррупцией и других правоохранительных органов по выявлению, расследованию и обвинению преступлений, связанных с коррупцией.

В целях выявления преступлений, связанных с коррупцией, будет усовершенствовано применение оперативно-розыскных мероприятий.

Для эффективной деятельности органов, специализирующихся в области борьбы с коррупцией, будут приняты дополнительные меры по обеспечению независимости данных органов и избежанию какого-либо влияния на них.

Специализированные органы, ведущие борьбу с коррупцией, будут строить свою деятельность в координации с представителями общественности, неправительственных организаций и частного сектора. Для укрепления общественного доверия к органам, ведущим борьбу с коррупцией, их работа должна строиться максимально прозрачно.

Обеспечение сотрудников правоохранительных органов высоким государственным жалованьем является одним из важных факторов в борьбе с коррупцией. С этой целью предусматриваются соответствующие меры по продолжению поэтапного повышения государственной зарплаты лиц, служащих в правоохранительных органах, улучшению их социального обеспечения.

Для усовершенствования деятельности судов будет поощряться организация для судей специализированных тренингов и обучения в области борьбы с коррупцией, изучения международного опыта. Будут приняты дополнительные меры для публикации судебных решений.

Предусматривается принятие мер по усовершенствованию исполнения судебных решений. Неисполнение судебных решений должно квалифицироваться как нарушение права лиц на судебную защиту.

Будут подготовлены предложения для усовершенствования работы по защите свидетелей и лиц, сотрудничающих в борьбе с коррупцией с органами, осуществляющими уголовное преследование.

4. В экономической и социальной сфере

Предусматривается принятие законодательных актов и административных мер для финансового контроля в экономической и социальной сфере, поощрения инвестиций, повышения прозрачности в процессе приватизации, государственных закупок, аудита, а также укрепления конкурентной и бизнес-среды. Выдача лицензий и разрешений, реформы в налоговой, таможенной сферах, в области образования и здравоохранения являются составной частью данных мер. Для обеспечения справедливой конкуренции предусматриваются принятие и эффективное применение соответствующих нормативно-правовых актов и осуществление других мер.

Будут осуществляться меры, направленные на повышение прозрачности в области приватизации и усовершенствование контроля в приватизации.

Будут подготовлены предложения по повышению прозрачности в выдаче лицензий и разрешений, упрощению условий их выдачи, переводу выдачи лицензий и разрешений на электронную систему.

Для обеспечения справедливой конкуренции в области государственных закупок определяются меры по подготовке соответствующих нормативно-правовых актов, усилению контроля финансовых органов в данной сфере, ограничению участия лиц, допустивших нарушения закона в области государственных закупок, в данных закупках, безотлагательному рассмотрению жалоб. В целях повышения прозрачности и профессиональных навыков в государственных закупках будут приняты меры по информированию общественности, расширению использования возможностей Интернета, осуществлению электронных государственных закупок, для специалистов, работающих в данной сфере, будут организованы занятия и тренинги.

В целях усиления борьбы с легализацией доходов, полученных от правонарушений, связанных с коррупцией, предусматриваются усовершенствование национального законодательства в соответствии с конвенциями ООН и Совета Европы в данной области и рекомендациями Рабочей группы по финансовым мерам (РАТР), укрепление институциональных механизмов.

В целях обеспечения прозрачности финансовых операций и расчетов между хозяйственными субъектами определяются меры по повышению объема безналичных платежей в расчетах между участниками гражданского оборота.

В целях усовершенствования аудиторской службы предусматриваются меры по переходу на полное применение международных аудиторских стандартов, усовершенствованию внутренней аудиторской службы и систем контроля деятельности аудиторов.

Будут осуществлены меры по укреплению сотрудничества аудиторских организаций с органами, ведущими борьбу с коррупцией, и повышению их ответственности в области борьбы с коррупцией.

В целях усовершенствования налогового и таможенного дела определяются меры по упрощению правил взимания налоговых и таможенных пошлин, усовершенствованию работы по рассмотрению исков на решения таможенных и налоговых органов, облегчению обеспечения налогоплательщиков необходимой информацией.

В целях повышения эффективности и прозрачности таможенных процедур запланированы меры по созданию в таможенных пунктах служб информации о нормативно-правовых актах, таможенных пошлинах и тарифах, ускорению товарооборота через таможенную границу и созданию благоприятных условий для субъектов предпринимательства, переходу на безналичную платежную систему в таможенных платежах.

Будут осуществлены меры по усовершенствованию законодательства в области финансового контроля и работы органов, осуществляющих финансовый контроль, норм, регулирующих процедуры финансового контроля. В целях обеспечения прозрачности в деятельности органов финансового контроля будет продолжаться составление периодических докладов. Предусматривается усовершенствование механизмов и процедур контроля за исполнением местного бюджета.

Будут осуществлены меры по усовершенствованию законодательной базы бюджетной системы и бюджетной классификации, а также обеспечению прозрачности в процессе формирования средств органов местного самоуправления и расходования их по назначению.

К мерам в области образования и здравоохранения относятся подготовка предложений о статусе педагогов и врачей, обеспечение приема на работу педагогов и врачей на прозрачной и конкурсной основе, принятие правил этического поведения педагогов и врачей, повышение заработной платы педагогов и врачей и усиление их социального обеспечения.

5. Просвещение

Будет продолжена просветительская работа о сути и причинах коррупции, порождаемых ею угрозах. Будет поддерживаться привлечение к просветительской работе институтов гражданского общества, частного сектора и средств массовой информации.

6. Сотрудничество в борьбе с коррупцией

Институты гражданского общества, средства массовой информации и частный сектор определяются в качестве партнеров по исполнению Плана деятельности.

В соответствии с законодательством Азербайджанской Республики и международными договорами, участником которых она является, органы, ведущие борьбу с коррупцией, еще более расширят сотрудничество с международными структурами и соответствующими органами зарубежных государств.

IV. Исполнение Национальной стратегии и контроль за исполнением

Кабинет министров Азербайджанской Республики и Комиссия по борьбе с коррупцией осуществляют контроль за исполнением Национальной стратегии и раз в шесть месяцев информируют Президента Азербайджанской Республики о выполнении мер, предусмотренных Планом деятельности.

Центральные органы исполнительной власти принимают план соответствующих мероприятий по исполнению Плана деятельности и в целях осуществления контроля исполнения представляют его Комиссии по борьбе с коррупцией. Данные органы раз в шесть месяцев представляют Комиссии по борьбе с коррупцией и Кабинету министров Азербайджанской Республики информацию о состоянии исполнения Национальной стратегии. Другие структуры, ответственные за исполнение Национальной стратегии, в том же порядке представляют информацию о состоянии исполнения Комиссии по борьбе с коррупцией.

Посредством повышения прозрачности, сотрудничества с институтами гражданского общества и просветительских мер осуществляется также общественный контроль за исполнением Национальной стратегии. Будут поощряться получение информации для эффективного осуществления общественного контроля, политическая, правовая и культурная среда, усиливающая защиту свободы слова и прав человека. В целях повышения профессионализма, этического поведения и ответственности журналистов, специализирующихся в области борьбы с коррупцией, будут проводиться занятия и тренинги.

Кабинет министров Азербайджанской Республики в ежегодном отчете перед Милли Меджлисом Азербайджанской Республики продолжит предоставление информации и о мерах, осуществленных в области борьбы с коррупцией.

Предусматривается подготовка Комиссией по борьбе с коррупцией годового национального отчета по борьбе с коррупцией. Отчет будет готовиться с участием соответствующих государственных органов, и при его подготовке будут использованы данные, предоставленные институтами гражданского общества.

Годовой национальный отчет даст оценку состоянию исполнения Конвенции ООН против коррупции, конвенций Совета Европы об уголовной и гражданско-правовой ответственности за коррупцию и Национальной стратегии. Данная оценка послужит анализу проводимых реформ, определению приоритетов, мер по очередным этапам.

В оценке исполнения Национальной стратегии будут использованы новые управленческие показатели Всемирного банка и других международных организаций.

В целях выявления уровня коррупции в государственном и частном секторах Национальная стратегия также предусматривает проведение специализированных исследований и опросов мнения. Исследования и опросы мнения будут проводиться на основе передовой международной методологии.

V. Приоритеты по исполнению Национальной стратегии

План деятельности устанавливает приоритеты мер по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией. Согласно Плану деятельности для реализации данных мер установлены более короткие сроки.

VI. Финансирование Национальной стратегии

Указанные в Национальной стратегии меры финансируются из государственного бюджета и других источников, не запрещенных законодательством. Ежегодно при подготовке проекта государственного бюджета государственные органы в целях выделения необходимых финансов для исполнения Плана деятельности представляют соответствующим структурам свои предложения.

Для поддержки соответствующих мер, предусмотренных Планом деятельности, государственные органы смогут воспользоваться консультативной, методической, технической и иной помощью международных партнеров.

О предупреждении коррупции и борьбе с ней

Закон Республики Молдова

от 25 апреля 2008 года № 90-XVI

(в редакции Законов Республики Молдова от 2 декабря 2011 года № 245, 27 декабря 2011 года № 277)

Парламент принимает настоящий органический закон.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Сфера применения и цель закона

Настоящий закон устанавливает меры по предупреждению коррупции и борьбе с ней, обеспечивая защиту прав и свобод лица, общественных интересов, национальной безопасности, а также ликвидацию последствий актов коррупции.

Статья 2. Основные понятия

В целях настоящего закона используются следующие основные понятия:

коррупция – противоправное деяние, сказывающееся на нормальном исполнении должностных обязанностей и заключающееся в использовании субъектом акта коррупции или факта коррупционного поведения своего должностного положения для испрашивания, принятия или согласия на принятие, прямо или опосредованно, для себя или для другого лица, материальных благ или непричитающейся выгоды либо в незаконном обещании, предложении или предоставлении субъектам актов коррупции материальных благ или непричитающихся выгод;

материальные блага – материальные или нематериальные, движимые или недвижимые ценности, полученные любыми средствами, а также юридические акты или другие документы, удостоверяющие право на них;

непричитающаяся выгода – услуги, привилегии, льготы, освобождение от обязательств и другие выгоды, незаслуженно улучшающие ситуацию по сравнению с той, в которой находилось лицо до совершения акта коррупции или факта коррупционного поведения.

(В статью 2 внесены изменения в соответствии с Законом Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245)

(см. предыдущую редакцию)

Статья 3. Правовая основа

(1) Правовые отношения в сфере предупреждения коррупции и борьбы с ней регламентируются настоящим законом, другими законодательными актами, а также международными договорами, стороной которых является Республика Молдова.

(2) Меры по предупреждению коррупции и борьбе с ней могут регламентироваться и другими нормативными актами, принятыми в соответствии с настоящим законом.

Статья 4. Субъекты актов коррупции или фактов коррупционного поведения

Положения настоящего закона применяются:

a) к государственным служащим, лицам, исполняющим ответственные государственные должности, работникам кабинета лиц, исполняющих ответственные государственные должности, служащим автономных или регулирующих органов публичной власти, конкурентам на выборах, доверенным лицам конкурентов на выборах и другим лицам, предусмотренным законодательством;

b) к лицам, управляющим коммерческими, общественными или иными негосударственными организациями;

c) к иностранным публичным лицам и международным служащим.

(Статья 4 изложена в новой редакции в соответствии с Законом Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245)

(см. предыдущую редакцию)

Глава II. Меры по предупреждению коррупции

Статья 5. Гарантии предупреждения коррупции

(1) Гарантиями предупреждения коррупции служат политика и практика в соответствующей области, представляющие собой комплекс законодательных, институциональных, экономических, социальных и нравственных мер, реализуемых путем регламентирования:

a) организации деятельности органов публичной власти;

b) поведения государственных служащих, лиц, исполняющих ответственные государственные должности, и иных лиц, оказывающих публичные услуги;

c) организации антикоррупционной экспертизы проектов законодательных актов и проектов нормативных актов Правительства, публичного обсуждения разработанных проектов и оценки институциональных рисков коррупции;

d) порядка формирования публичных финансов и управления ими;

e) участия гражданского общества и доступа к информации в процессе принятия решений;

f) доступа к информации о мерах по предупреждению коррупции и результатах их применения;

g) частного сектора национальной экономики;

h) предупреждения легализации незаконно полученных доходов;

i) политической деятельности и избирательного процесса;

j) других мер, необходимых для реализации целей настоящего закона.

(В пункт 1 внесены изменения в соответствии с Законом Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245)

(см. предыдущую редакцию)

(2) Органы публичной власти принимают собственные программы в сферах своей деятельности для реализации Национальной стратегии по предупреждению коррупции и борьбе с ней.

Статья 6. Организация деятельности органов публичной власти и государственных служащих

(1) Организация деятельности органов публичной власти и государственных служащих обеспечивается положениями законодательства, которые предусматривают:

a) строгое разграничение полномочий органов публичной власти и их служащих, основанное на принципах прозрачности и объективности;

b) иерархический контроль и контроль со стороны гражданского общества деятельности органов публичной власти и их служащих;

c) совершенствование структуры государственной службы и процедуры разрешения проблем, затрагивающих интересы физических и юридических лиц;

d) материальную основу и социальные гарантии осуществления деятельности в зависимости от компетенции и ответственности, соответствующих должности;

e) установление специальных требований, ограничений и запретов, критериев принятия на работу, назначения на должность и продвижения в должности, необходимых для исключения конфликта интересов, защиты конституционного режима, прав и законных интересов физических и юридических лиц;

f) необходимое равновесие между юрисдикционными иммунитетами, предоставленными различным категориям государственных служащих.

(2) Исполнение государственных должностей должно обеспечить:

a) установление правил поведения исходя из специфики исполнения каждой государственной должности или ответственной государственной должности;

b) соблюдение деонтологических правил в органах публичной власти посредством применения дисциплинарных и других мер в отношении лиц, нарушающих установленные нормы;

c) знание и строгое соблюдение нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных служащих, лиц, исполняющих ответственные государственные должности, и иных лиц, оказывающих публичные услуги;

d) утверждение мер, поощряющих информирование государственными служащими, лицами, исполняющими ответственные государственные должности, иными лицами, оказывающими публичные услуги, об актах коррупции, о которых им стало известно при исполнении должностных обязанностей.

(В пункт 1 внесены изменения в соответствии с Законом Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245)

(см. предыдущую редакцию)

Статья 7. Антикоррупционная экспертиза проектов законодательных актов и проектов нормативных актов Правительства, оценка институциональных рисков коррупции

(1) Антикоррупционная экспертиза проектов законодательных актов и проектов нормативных актов Правительства является обязательной.

(2) Антикоррупционная экспертиза проектов законодательных актов и проектов нормативных актов Правительства представляет собой процесс оценки соответствия их содержания национальным и международным антикоррупционным стандартам с целью выявления норм, которые способствуют или могут способствовать коррупции, а также разработки рекомендаций по исключению их последствий.

(3) Антикоррупционная экспертиза проектов законодательных актов и проектов нормативных актов Правительства проводится в порядке, установленном Правительством, согласно следующим критериям:

a) удельный вес отсылочных и бланкетных норм в содержании проекта и возможные последствия их применения;

b) уровень регламентирующих обязанностей, переданных в компетенцию органов публичного управления;

c) выявление противоречий правовых норм;

d) уровень ответственности и обязанностей, налагаемых на государственных служащих;

e) оценка административных процедур контроля (внутреннего либо со стороны вышестоящих органов);

f) уровень требований к обладателям определенных прав;

g) уровень прозрачности деятельности органов публичной власти.

(4) Оценка институциональных рисков коррупции осуществляется в порядке, установленном Правительством, которое должно предусмотреть также процесс выявления факторов организационного характера, способствующих или могущих способствовать коррупции, и разработку рекомендаций по исключению последствий указанных рисков.

Статья 8. Система публичных закупок, порядок формирования публичных финансов и управления ими

Система публичных закупок, порядок формирования публичных финансов и управления ими обеспечивается посредством:

a) прозрачности и публичности информации о процедурах закупок;

b) использования объективных критериев при принятии решений;

c) обеспечения использования путей обжалования в случае нарушения установленных правил или процедур;

d) применения эффективных норм бухгалтерского учета, аудита и контроля;

e) использования на законных основаниях и по назначению публичного имущества с соблюдением условий экономности и эффективности.

Статья 9. Участие гражданского общества в предупреждении коррупции и борьбе с ней, доступ к информации в процессе принятия решений

(1) Активное участие лиц и групп, не относящихся к публичному сектору, в предупреждении коррупции и борьбе с ней обеспечивается путем:

a) участия в процессе принятия решений;

b) доступа к информации об организации и функционировании органов публичного управления, о процессах принятия решений и юридических актов, касающихся этих лиц и групп;

c) опубликования информации, периодических докладов о рисках коррупции в органах публичного управления;

d) информирования общественности в целях создания обстановки нетерпимости к коррупции, а также внедрения в практику образовательных программ;

e) предоставления органами публичного управления информации, представляющей общественный интерес, и оказания публичных услуг с помощью электронных средств через официальные web-страницы.

(2) Решение об отказе начать или прекратить уголовное преследование по случаям коррупции, проверка которых была инициирована по обращению физического или юридического лица или других компетентных органов, доводится до сведения инициатора в течение 15 дней со дня вынесения постановления согласно требованиям Уголовно-процессуального кодекса.

(3) Решения, вынесенные судебными инстанциями по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, относящимся к коррупции, подлежат опубликованию в течение 30 дней на официальной web-странице судебной инстанции в соответствии с действующим законодательством.

Статья 10. Сотрудничество между частным сектором и органами публичной власти

Предупреждение коррупции при содействии частного сектора должно обеспечить:

a) снижение зависимости предпринимателей от административного давления при выдаче лицензий, разрешений, пропусков;

b) продвижение сотрудничества между оперативно-розыскными подразделениями и юридическими лицами частного права;

c) повышение ответственности юридических лиц частного права, с тем чтобы предприниматели осуществляли деятельность правильно, достойно и адекватно, предупреждая конфликты интересов и поощряя использование предприятиями добросовестной торговой практики в отношениях между ними, а также в договорных отношениях с государством;

d) установление эффективных норм в сфере бухгалтерского учета и аудита в целях предупреждения коррупции путем исключения возможности ведения недостоверного бухгалтерского учета, регистрации несуществующих расходов, использования поддельных документов, намеренного уничтожения бухгалтерской документации и т. д.

Статья 11. Предупреждение легализации незаконно полученных доходов

Система надзора доходов должна обеспечить:

a) декларирование доходов и имущества всеми физическими и юридическими лицами;

b) выполнение правил контроля финансовых операций, осуществляемых физическими и юридическими лицами посредством банковской системы или вне ее, в целях предупреждения отмывания денег и финансирования терроризма и борьбы с этими явлениями согласно действующим нормативным актам и международным договорам, стороной которых является Республика Молдова;

c) применение норм по декларированию, контроль за доходами и имуществом.

(В пункт c) внесены изменения в соответствии с Законом Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245)

(см. предыдущую редакцию)

Статья 12. Политическая деятельность и избирательный процесс

Предупреждение коррупции в политическом и избирательном процессе обеспечивается путем:

a) установления правил деятельности политических партий и контроля над ними в соответствии с действующим законодательством;

b) исключения возможности ненадлежащего влияния внутренних и внешних факторов, которые способствуют навязыванию групповых интересов при принятии решений;

c) организации избирательного процесса посредством защиты демократических принципов.

Глава III. Органы, осуществляющие полномочия по предупреждению коррупции и борьбе с ней

Статья 13. Орган, уполномоченный исполнять настоящий закон

Центр по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией является специализированным органом, наделенным полномочиями по предупреждению коррупции и борьбе с актами коррупции или с фактами коррупционного поведения, в функции которого входит:

a) принятие мер по предупреждению, выявлению и пресечению коррупции, осуществление оперативно-розыскных мероприятий и уголовного преследования актов коррупции;

b) сбор и анализ информации о фактах коррупционного поведения или об актах коррупции, сотрудничество и обмен информацией с органами публичного управления, уведомление компетентных органов о причинах и условиях, способствующих совершению незаконных действий;

c) осуществление деятельности по предупреждению коррупции, антикоррупционное воспитание граждан, активное сотрудничество с гражданским обществом в целях массовой пропаганды антикоррупционной культуры;

d) обеспечение подготовки, усовершенствования и переподготовки кадров;

e) обеспечение защиты и сохранения информации, составляющей государственную, коммерческую и банковскую тайну, другие тайны, охраняемые законом, которые стали известны при исполнении обязанностей;

f) развитие отношений с аналогичными зарубежными службами;

g) выработка предложений по приведению нормативных актов в соответствие с международными положениями в данной области.

Статья 14. Другие органы и лица, наделенные полномочиями в сфере предупреждения коррупции и борьбы с ней

(1) Полномочия по предупреждению коррупции и борьбы с ней посредством реализации политики и практики в данной сфере в пределах компетенции, установленной законодательством, осуществляют:

a) Парламент;

b) Президент Республики Молдова;

c) Правительство;

d) Прокуратура;

e) Служба информации и безопасности;

f) Счетная палата;

g) другие центральные отраслевые органы публичного управления и органы местного публичного управления;

h) гражданское общество.

(2) Органы публичного управления периодически оценивают юридические инструменты и административные меры с целью установления их адекватности для предупреждения коррупции и борьбы с ней и организуют в пределах своей компетенции:

a) внутренний контроль за соблюдением государственными служащими, лицами, исполняющими ответственные государственные должности, иными лицами, оказывающими публичные услуги, требований законодательства по предупреждению актов коррупции;

(В пункт a) внесены изменения в соответствии с Законом Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245)

(см. предыдущую редакцию)

b) получение информации из различных источников (прием граждан, анонимные письма, телефон доверия, электронная почта и др.) о совершении служащими фактов коррупционного поведения или актов коррупции, административное рассмотрение этой информации и принятие соответствующих мер, в том числе представление специализированному органу соответствующих материалов;

c) ежеквартальное представление Центру по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией информации о принятых мерах, в том числе осуществленных совместно с другими органами, а также предложений по улучшению существующего положения.

(3) Органы публичного управления, некоммерческие организации и другие представители гражданского общества осуществляют, сообща или по отдельности, деятельность по предупреждению коррупции посредством обмена информацией, экспертами, изучения и выявления причин коррупции, обучения персонала, систематической организации кампаний по информированию общества, подготовки и распространения рекламных материалов, относящихся к рискам коррупции, реализации социально-экономических инициатив и других мероприятий в этом направлении.

Глава IV. Ответственность за совершение актов коррупции

Статья 15. Факты коррупционного поведения

Признаются фактами коррупционного поведения лиц, которые подпадают под действие настоящего закона:

a) вмешательство в деятельность других органов, предприятий, учреждений, организаций независимо от вида собственности и организационно-правовой формы с использованием служебного положения в случае, если это не входит в их компетенцию, что приводит к конфликту интересов;

b) участие с правом голоса или принятия решения при рассмотрении и разрешении вопросов, касающихся личных интересов или интересов лиц, с которыми они находятся в родственных отношениях;

c) предоставление помощи, не предусмотренной нормативными актами, в предпринимательской или другой частной деятельности либо выполнение функций поверенного в делах третьих лиц в органе публичного управления, в котором они работают или который находится в их подчинении, либо деятельность которого они контролируют;

d) необоснованное оказание предпочтения определенным физическим или юридическим лицам при подготовке и вынесении решения;

e) использование привилегий при получении для себя или для других лиц кредитов и ссуд, приобретении ценных бумаг, недвижимого и иного имущества со злоупотреблением служебного положения;

f) незаконное использование в личных интересах или в интересах других лиц публичного имущества, предоставленного в его распоряжение для выполнения служебных обязанностей;

g) использование в личных интересах или в интересах других лиц информации, полученной при выполнении служебных обязанностей, если таковая не подлежит разглашению;

h) отказ в личных интересах или в интересах других лиц в предоставлении физическим или юридическим лицам информации, разрешенной нормативными актами, задержка предоставления указанной информации либо намеренное представление недостоверной или выборочной информации;

i) распоряжение материальными и финансовыми публичными ресурсами не по назначению, в личных интересах или в интересах других лиц;

j) получение от любого физического или юридического лица подарков или выгод, способных повлиять на добросовестность исполнения ими должностных обязанностей, за исключением предусмотренных законом случаев.

(Пункт j) изложен в новой редакции в соответствии с Законом Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245)

(см. предыдущую редакцию)

k) Исключен в соответствии с Законом Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245

(см. предыдущую редакцию)

Статья 16. Ответственность за совершение актов коррупции

(1) Субъекты актов коррупции или фактов коррупционного поведения, физические и юридические лица несут ответственность согласно Уголовному кодексу за виновное совершение актов коррупции.

(В часть 1 внесены изменения в соответствии с Законом Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245)

(см. предыдущую редакцию)

(2) Актами коррупции являются:

a) активное коррумпирование;

b) пассивное коррумпирование;

c) извлечение выгоды из влияния;

d) получение взятки;

e) дача взятки;

f) Исключен в соответствии с Законом Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245

(см. предыдущую редакцию)

(3) Актами, смежными с актами коррупции, являются следующие действия, совершенные в прямой взаимосвязи с ними:

a) злоупотребление властью или служебным положением;

b) превышение власти или должностных обязанностей;

c) легализация доходов, полученных в результате совершения актов коррупции;

d) препятствование осуществлению правосудия;

e) присвоение имущества;

f) причинение материального вреда путем обмана или злоупотребления доверием;

g) уничтожение или повреждение имущества;

h) протекционизм;

i) фальсификация результатов голосования;

j) подкуп избирателей;

k) служебный подлог;

l) подлог бухгалтерских документов.

(Пункты j), к) и l) введены в соответствии с Законом Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245)

(4) Утратила силу в соответствии с Законом Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245

(см. предыдущую редакцию)

Статья 17. Другие формы ответственности

Нарушение положений настоящего закона влечет, по обстоятельствам, гражданскую, дисциплинарную или административную ответственность согласно действующему законодательству, в том числе за:

a) совершение физическими или юридическими лицами акта коррупции или факта коррупционного поведения, если в этих действиях нет состава преступления;

b) несоблюдение ограничений и запретов, установленных нормативными актами, регламентирующими специальный статус государственных служащих, лиц, исполняющих ответственные государственные должности, иных лиц, оказывающих публичные услуги;

c) нарушение положений законов о декларировании доходов и имущества;

d) несообщение об актах коррупции лицами, в обязанность которых это входит;

e) необеспечение выполнения мер по предупреждению коррупции и борьбе с ней, а также законных обязательств о конфликте интересов;

е-1) необеспечение компетентными лицами или органами защитных мер, установленных законом для государственных служащих, которые добросовестно сообщают о совершении актов коррупции и актов, смежных с коррупцией, фактов коррупционного поведения, о несоблюдении правил декларирования доходов и имущества и нарушении законных обязательств о конфликте интересов;

f) другие нарушения, предусмотренные законодательством лицами, имеющими такие полномочия.

(В статью 17 внесены изменения в соответствии с законами Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245, 27.12.2011 г. № 277)

(см. предыдущую редакцию)

Статья 18. Добросовестное сообщение о совершении актов коррупции и актов, смежных с коррупцией, фактов коррупционного поведения, о несоблюдении правил декларирования доходов и имущества и нарушении законных обязательств о конфликте интересов

(1) Государственный служащий, которому стало известно о совершении актов коррупции и актов, смежных с коррупцией, фактов коррупционного поведения, о несоблюдении правил декларирования доходов и имущества и нарушении законных обязательств о конфликте интересов, вправе добросовестно сообщить об этом, в устной или письменной форме, вышестоящему руководителю, специализированной структуре, руководителю органа публичной власти или публичного учреждения, органу, уполномоченному проверять достоверность сведений, представленных в декларациях о личных интересах, органу уголовного преследования, прокурору, неправительственным организациям, средствам массовой информации.

(2) Государственный служащий, который добросовестно сообщает о совершении актов коррупции и актов, смежных с коррупцией, фактов коррупционного поведения, о несоблюдении правил декларирования доходов и имущества и нарушении законных обязательств о конфликте интересов, пользуется необходимыми для обеспечения его защиты мерами, установленными Законом о Кодексе поведения государственного служащего № 25-XVI от 22 февраля 2008 года.

(Статья 18 изложена в новой редакции в соответствии с Законом Республики Молдова от 27.12.2011 г. № 277)

(см. предыдущую редакцию)

Статья 19. Гарантии исполнения служебных обязанностей

(1) Положения о независимости исполнения определенных должностей не могут препятствовать привлечению к ответственности в случае совершения актов коррупции или протекционизма.

(2) Юрисдикционные иммунитеты в отношении уголовного преследования в должной мере уравновешиваются возможностью расследования и действительного осуждения актов коррупции.

(В статью 19 внесены изменения в соответствии с Законом Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245)

(см. предыдущую редакцию)

Статья 20. Государственная юридическая и социальная защита

(1) Органы публичной власти обязаны информировать физических и юридических лиц об их правах и обязанностях, об организациях и учреждениях, к функциям которых относятся предупреждение коррупции и борьба с ней.

(2) Жертвам актов коррупции предоставляются защита и содействие со стороны органов публичного управления в пределах их компетенции в соответствии с настоящим законом и другими нормативными актами.

Глава V. Ликвидация последствий актов коррупции

Статья 21. Меры по борьбе с коррупцией

Органы, уполномоченные бороться с коррупцией, наделены согласно законодательству следующими функциями:

a) проведение оперативно-розыскных мероприятий;

b) осуществление уголовного преследования;

c) применение процессуальных мер принуждения, защиты и других мер безопасности;

d) обеспечение конфиденциальности в уголовном процессе;

e) применение мер государственной защиты по обеспечению безопасности участников процесса и других лиц, в том числе информирующих компетентные органы или руководство о возможном совершении актов коррупции, актов, смежных с актами коррупции, или фактов коррупционного поведения;

(В пункт e) внесены изменения в соответствии с Законом Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245)

(см. предыдущую редакцию)

f) принятие мер по устранению условий, которые способствовали совершению преступлений и других нарушений законодательства, принятие мер по возмещению ущерба;

g) оказание международной правовой помощи.

Статья 22. Ограничение действия охраняемой государством информации

Положения законодательства о государственной, коммерческой, банковской тайне не могут служить препятствием в получении или изъятии информации органами публичного управления, наделенными полномочиями по борьбе с коррупцией, в случаях, когда существуют признаки совершения акта коррупции или факта коррупционного поведения. Предоставление на законных основаниях такой информации не может квалифицироваться как разглашение охраняемой государством информации.

Статья 23. Устранение последствий актов коррупции

(1) В случае совершения актов коррупции деньги, ценности или любое другое имущество, которое было дано для склонения к совершению преступления или для вознаграждения преступника, либо имущество, нажитое в результате совершения преступления, если оно не возвращено пострадавшему лицу и в той мере, в которой не служат для компенсации убытков последнему, конфискуются, а в случае, если имущество не найдено, осужденный обязан выплатить его денежный эквивалент. Во всех этих случаях принятие обеспечительных мер обязательно.

(2) Принятые решения, заключенные договоры, другие действия или любое условие договора, объектом которого является коррупционное действие, недействительны изначально и не имеют юридических последствий ни для одной из сторон, независимо от того, были они осведомлены об этом или не были.

(3) Любая сторона договора, согласие которой было нарушено актом коррупции, может потребовать в порядке, установленном законодательством, его расторжения без ущерба для права на компенсацию.

Статья 23–1. Ответственность и возмещение ущерба

(1) Лицо, которому причинен ущерб в результате деяний, предусмотренных статьями 256, 324, 325, 327, 332, 333, 334, 335 Уголовного кодекса, имеет право на возмещение этого ущерба в соответствии с положениями Гражданского кодекса.

(2) После возмещения ущерба за счет средств соответствующего бюджета ответчик имеет право регрессного требования к виновному лицу в размере выплаченного возмещения.

(Статья 23–1 введена в соответствии с Законом Республики Молдова от 02.12.2011 г. № 245)

Глава VI. Международное сотрудничество

Статья 24. Международное сотрудничество и правовая помощь

(1) Международное сотрудничество в области предупреждения коррупции и борьбы с ней осуществляется на основе принципов взаимопомощи в соответствии с законодательством Республики Молдова, а также на основании международных договоров, стороной которых является Республика Молдова.

(2) Центр по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, другие органы, наделенные полномочиями по борьбе с коррупцией, по собственной инициативе или на основании ходатайства могут отсылать, принимать или обмениваться информацией с зарубежными службами, выполняющими аналогичные функции, на взаимной основе и при условии подтверждения схожих требований о конфиденциальности, на основании соглашений о совместном сотрудничестве.

Глава VII. Заключительные положения

Статья 25

Со дня вступления в силу настоящего закона признать утратившим силу Закон о борьбе с коррупцией и протекционизмом № 900-XIII от 27 июня 1996 года с последующими изменениями и дополнениями.

Статья 26

Правительств у в двухмесячный срок:

– представить Парламенту предложения по приведению действующего законодательства в соответствие с положениями настоящего закона;

– привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим законом;

– обеспечить пересмотр центральными органами публичного управления своих нормативных актов;

– принять другие меры по введению в действие настоящего закона, изучению и применению его положений субъектами права.

Председатель Парламента Мариан Лупу

О борьбе с коррупцией

Закон Республики Казахстан

от 2 июля 1998 года № 267–1

(по состоянию на 1 апреля 2011 года)

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Цели Закона

1. Настоящий Закон направлен на защиту прав и свобод граждан, обеспечение национальной безопасности Республики Казахстан от угроз, вытекающих из проявлений коррупции, обеспечение эффективной деятельности государственных органов, должностных и других лиц, выполняющих государственные функции, а также лиц, приравненных к ним, путем предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия правонарушений, связанных с коррупцией, устранения их последствий и привлечения виновных к ответственности, определяет основные принципы борьбы с коррупцией, устанавливает виды правонарушений, связанных с коррупцией, а также условия наступления ответственности.

2. Настоящий Закон направлен также на расширение демократических начал, гласности и контроля в управлении государством, на укрепление доверия населения к государству и его структурам, стимулирование компетентных специалистов к поступлению на государственную службу, создание условий для неподкупности лиц, выполняющих государственные функции.

Статья 2. Основные понятия

1. Под коррупцией в настоящем Законе понимается не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей либо иное использование ими своих полномочий для получения имущественной выгоды, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.

2. Правонарушениями, связанными с коррупцией (коррупционными правонарушениями), являются предусмотренные настоящим Законом, а также иными законами деяния, сопряженные с коррупцией или создающие условия для коррупции, которые влекут установленную законодательством дисциплинарную, административную и уголовную ответственность.

3. Государственные функции – предметы ведения, отнесенные законодательством Республики Казахстан к полномочиям государства, его органов и лиц, занимающих государственные должности.

3–1. Исключен

4. Должностные лица – лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан.

5. Лица, занимающие ответственную государственную должность, лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Республики Казахстан, конституционными и иными законами Республики Казахстан для непосредственного исполнения функций государства и полномочий государственных органов.

Статья 3. Субъекты правонарушений, связанных с коррупцией

1. За правонарушения, связанные с коррупцией, на основании настоящего Закона несут ответственность лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, и лица, приравненные к ним.

2. К лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, относятся:

1) все должностные лица, депутаты Парламента и маслихатов, судьи;

2) все государственные служащие в соответствии с законодательством Республики Казахстан о государственной службе.

3. К лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, приравниваются:

1) лица, избранные в органы местного самоуправления;

2) граждане, зарегистрированные в установленном законом порядке в качестве кандидатов в Президенты Республики Казахстан, депутаты Парламента Республики Казахстан и маслихатов, а также в члены выборных органов местного самоуправления;

3) служащие, постоянно или временно работающие в органах местного самоуправления, оплата труда которых производится из средств государственного бюджета Республики Казахстан;

4) лица, исполняющие управленческие функции в государственных организациях и организациях, в уставном капитале которых доля государства составляет не менее тридцати пяти процентов, а также организациях, доля государства (не менее тридцати пяти процентов) в уставном капитале которых передана национальным управляющим холдингам, национальным холдингам, национальным институтам развития, национальным компаниям, а также в их дочерних организациях.

4. К субъектам коррупционных правонарушений относятся также физические и юридические лица, осуществляющие подкуп должностных и иных лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, или лиц, приравненных к ним, а равно предоставляющие им противоправно имущественные блага и преимущества.

Примечание.

1. Лицами, исполняющими управленческие функции в государственных организациях и организациях, в уставном капитале которых доля государства составляет не менее тридцати пяти процентов, в настоящем Законе признаются лица, постоянно, временно либо по специальному полномочию исполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в указанных организациях.

2. Под организационно-распорядительными функциями подразумевается деятельность лиц по осуществлению предусмотренных законодательством и учредительными документами полномочий исполнительного органа организации. К этим функциям относятся общее руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, организация и контроль труда подчиненных, поддержание дисциплины, выражающееся в применении мер поощрения и наложении дисциплинарных взысканий.

3. Под административно-хозяйственными функциями подразумевается осуществление лицами, на которых возложена полная материальная ответственность, деятельности в рамках предоставленных полномочий по управлению и распоряжению имуществом, в том числе деньгами, находящимися на балансе и банковских счетах организации.

Статья 4. Сфера применения Закона

1. Настоящий Закон действует на всей территории Республики Казахстан в отношении всех физических и юридических лиц. За пределами Республики Казахстан настоящий Закон действует в отношении граждан Республики Казахстан и юридических лиц, зарегистрированных в Республике Казахстан, если иное не предусмотрено международным договором.

2. Законом о порядке выполнения отдельных государственных функций (о статусе депутатов маслихатов, судей, о прохождении службы отдельными категориями государственных служащих, об иных возможных субъектах правонарушений, связанных с коррупцией) могут устанавливаться другие правовые нормы, предусматривающие ограничения и запреты, направленные на предупреждение коррупции.

3. Судьи, депутаты Парламента Республики Казахстан несут ответственность за совершение коррупционных правонарушений по основаниям и в порядке, предусмотренным Конституцией и законами Республики Казахстан.

4. Уголовные ответственность и наказание, административные ответственность и взыскания за коррупционные преступления и административные правонарушения предусматриваются соответственно Уголовным кодексом Республики Казахстан и Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях.

Статья 5. Основные принципы борьбы с коррупцией

Борьба с коррупцией осуществляется на основе:

1) равенства всех перед законом и судом;

2) обеспечения четкой правовой регламентации деятельности государственных органов, законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней;

3) совершенствования структуры государственного аппарата, кадровой работы и процедуры решения вопросов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц;

4) приоритета защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также социально-экономической, политико-правовой, организационно-управленческой систем государства;

5) признания допустимости ограничений прав и свобод должностных и других лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, а также лиц, приравненных к ним, в соответствии с пунктом 1 статьи 39 Конституции Республики Казахстан;

5–1) обеспечения государством социальной и правовой защиты государственных служащих;

6) восстановления нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц, ликвидации и предупреждения вредных последствий коррупционных правонарушений;

7) обеспечения личной безопасности и поощрения граждан, оказывающих содействие в борьбе с коррупционными правонарушениями;

8) защиты государством прав и законных интересов лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, и лиц, приравненных к ним, установления этим лицам заработной платы (денежного содержания) и льгот, обеспечивающих указанным лицам и их семьям достойный уровень жизни;

9) недопустимости делегирования полномочий на государственное регулирование предпринимательской деятельности физическим и юридическим лицам, осуществляющим такую деятельность, а также на контроль и надзор за нею;

10) осуществления оперативно-розыскной и иной деятельности в целях выявления, раскрытия, пресечения и предупреждения преступлений, связанных с коррупцией, а также применения в установленном законом порядке специальных мер финансового контроля в целях недопущения легализации противоправно нажитых денежных средств и иного имущества;

11) установления запрета для лиц, указанных в пунктах 1, 2 и 3 статьи 3 настоящего Закона, на занятие предпринимательской деятельностью, в том числе на занятие оплачиваемых должностей в органах управления хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, когда занятие такой должности предусмотрено законодательно установленными должностными обязанностями;

12) обеспечения общественного контроля и формирования в обществе атмосферы нетерпимости к проявлениям коррупции.

Статья 6. Органы, осуществляющие борьбу с коррупцией

1. Борьбу с коррупцией в пределах своей компетенции обязаны вести все государственные органы и должностные лица. Руководители государственных органов и ответственные секретари или иные должностные лица, определяемые Президентом Республики Казахстан, организаций, в том числе организаций с долей государственного участия, органов местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают исполнение требований настоящего Закона и применение предусмотренных в нем дисциплинарных мер, привлекая для этого кадровые, контрольные, юридические и другие службы, а также регистрацию и информирование обо всех известных им случаях коррупции в органы, указанные в пункте 2 настоящей статьи.

2. Выявление, пресечение, предупреждение коррупционных правонарушений и привлечение лиц, виновных в их совершении, к ответственности в пределах своей компетенции осуществляется органами прокуратуры, национальной безопасности, внутренних дел, налоговой, таможенной и пограничной службы, финансовой и военной полиции.

3. Органы, указанные в пункте 2 настоящей статьи, обязаны принимать меры, вытекающие из их полномочий, и незамедлительно направлять сведения обо всех случаях выявления коррупционных преступлений, совершаемых лицами, занимающими ответственную государственную должность, в органы правовой статистики и информации.

Должностные лица и органы, указанные в пунктах 1 и 2 настоящей статьи, обязаны в установленный законодательством срок сообщать письменно лицу или органу, направившему дело, материал, протокол, представление о коррупционном преступлении, административном правонарушении, о результатах их рассмотрения.

Должностные лица государственных органов обязаны принимать предусмотренные законом меры по публикациям в средствах массовой информации материалов, содержащих сведения о правонарушениях коррупционного характера.

4. Президент Республики Казахстан вправе образовать государственный орган по борьбе с коррупцией, определить его статус и полномочия.

Статья 7. Гарантии неприкосновенности лиц, оказывающих содействие в борьбе с коррупцией

1. Лицо, сообщившее о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающее содействие в борьбе с коррупцией, находится под защитой государства.

2. Информация о лице, оказывающем содействие в борьбе с коррупцией, является государственным секретом и представляется только по запросам органов, указанных в пунктах 2 и 4 статьи 6 настоящего Закона, или суда в порядке, установленном законом. Разглашение этой информации влечет ответственность, установленную законом.

2–1. Лицо, сообщившее о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающее содействие в борьбе с коррупцией, поощряется в порядке, предусмотренном законодательством Республики Казахстан.

3. В случае необходимости органы, ведущие борьбу с коррупцией, обеспечивают личную безопасность лиц, оказывающих содействие в борьбе с коррупцией.

4. Правила настоящей статьи не распространяются на лиц, сообщивших заведомо ложную информацию, которые подлежат ответственности в соответствии с законами Республики Казахстан.

Глава 2. Предупреждение коррупции, коррупционные правонарушения и ответственность за них

Статья 8. Специальное требование к лицам, претендующим на выполнение государственных функций, и лицам, претендующим на выполнение управленческих функций в государственных организациях, организациях с долей государственного участия

1. Лица, претендующие на выполнение государственных функций либо на занятие государственной должности в органах и организациях, уполномоченных на выполнение таких функций, занятие государственных должностей либо на выполнение управленческих функций в государственных организациях и организациях, в уставном капитале которых доля государства составляет не менее тридцати пяти процентов, а также в организациях, доля государства (не менее тридцати пяти процентов) в уставном капитале которых передана национальным управляющим холдингам, национальным холдингам, национальным институтам развития, национальным компаниям, а также в их дочерних организациях, принимают на себя установленные настоящим Законом и иными законами ограничения в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию их статуса и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных неслужебных интересах, при этом указанные лица ставятся в известность о правовых последствиях таких действий.

2. Согласие указанных лиц на принятие ограничений фиксируется кадровыми службами соответствующих организаций в письменной форме. Непринятие ограничений влечет отказ в привлечении лица к выполнению государственных либо приравненных к ним функций либо увольнение или иное освобождение от выполнения указанных функций в предусмотренном законом порядке.

3. Лица, претендующие на занятие государственной должности с высоким риском совершения коррупционных правонарушений, принимают на себя обязательства о возможности применения в отношении них специальной проверки на предмет соблюдения антикоррупционного законодательства.

Перечень таких должностей, а также механизм осуществления специальной проверки на предмет соблюдения антикоррупционного законодательства определяются Правительством Республики Казахстан.

Статья 9. Меры финансового контроля

1. Лица, являющиеся кандидатами на государственную должность либо на должность, связанную с выполнением государственных или приравненных к ним функций, представляют в налоговый орган по месту жительства:

декларацию о доходах и имуществе, являющемся объектом налогообложения, в том числе находящемся за пределами территории Республики Казахстан, с указанием оценочной стоимости и места нахождения указанного имущества;

сведения о:

вкладах в банковских учреждениях и о ценных бумагах, в том числе за пределами территории Республики Казахстан, с указанием банковского учреждения, а также о финансовых средствах, которыми данные лица вправе распоряжаться лично или совместно с другими лицами;

своем прямом или об опосредованном участии в качестве акционера или учредителя (участника) юридических лиц с указанием доли участия в уставном капитале и полных банковских или иных реквизитов указанных организаций;

трастах и о государствах, в которых они зарегистрированы с указанием номеров соответствующих банковских счетов, если лицо или его супруг (супруга) является бенефициаром этих трастов;

названиях и реквизитах других организаций, у которых с лицом имеются договорные отношения, соглашения и обязательства (в том числе и устные) по содержанию или временному хранению материальных и финансовых средств, принадлежащих лицу или супругу (супруге) в размере, превышающем тысячекратный размер месячного расчетного показателя.

2. Лица, занимающие государственную должность, ежегодно в период выполнения своих полномочий в порядке, установленном налоговым законодательством Республики Казахстан, представляют в налоговый орган по месту жительства декларацию о доходах и имуществе, являющемся объектом налогообложения и находящемся как на территории Республики Казахстан, так и за ее пределами.

2–1. Лица, уволенные с государственной службы по отрицательным мотивам, в течение трех лет после увольнения в порядке, установленном налоговым законодательством Республики Казахстан, представляют в налоговый орган по месту жительства декларацию о доходах и имуществе, являющемся объектом налогообложения и находящемся как на территории Республики Казахстан, так и за ее пределами.

3. Супруг (супруга) лица, указанного в части первой пункта 1 настоящей статьи, представляет в налоговый орган по месту жительства:

декларацию о доходах и имуществе, являющемся объектом налогообложения, в том числе находящемся за пределами территории Республики Казахстан, с указанием оценочной стоимости и места нахождения указанного имущества;

сведения о:

вкладах в банковских учреждениях и о ценных бумагах, в том числе за пределами территории Республики Казахстан, с указанием банковского учреждения, а также о финансовых средствах, которыми данные лица вправе распоряжаться лично или совместно с другими лицами;

своем прямом или опосредованном участии в качестве акционера или учредителя (участника) юридических лиц с указанием доли участия в уставном капитале и полных банковских и иных реквизитов указанных организаций;

трастах и о государствах, в которых они зарегистрированы, с указанием номеров соответствующих банковских счетов, если лицо или его супруг (супруга) является бенефициаром этих трастов;

названиях и реквизитах других организаций, у которых с лицом имеются договорные отношения, соглашения и обязательства (в том числе и устные) по содержанию или временному хранению материальных и финансовых средств, принадлежащих лицу или супругу (супруге) и превышающих 1000-кратный размер месячного расчетного показателя.

3–1. Супруг (супруга) лица, указанного в пунктах 2 и 2–1 настоящей статьи, представляет в налоговый орган по месту жительства декларацию о доходах и имуществе, являющемся объектом налогообложения и находящемся как на территории Республики Казахстан, так и за ее пределами.

4. Указанные в пунктах 1, 2 настоящей статьи лица предоставляют соответственно в орган, на занятие должности в котором они претендуют, либо по месту работы справку из налогового органа о получении им деклараций и сведений, перечисленные в пунктах 1–3–1 настоящей статьи.

5. Непредставление или представление неполных, недостоверных деклараций и сведений, перечисленных в настоящей статье, лицами, указанными в пунктах 1 и 2 настоящей статьи (за исключением лиц, уволенных с государственной службы по отрицательным мотивам), если в содеянном не содержится признаков уголовно наказуемого деяния, является основанием для отказа в наделении лица соответствующими полномочиями либо влечет увольнение или иное освобождение его от выполнения государственных или приравненных к ним функций в предусмотренном законом порядке.

5–1. Деяния, указанные в пункте 5 настоящей статьи, совершенные умышленно, а также совершенные неоднократно, влекут административную ответственность, налагаемую в установленном законом порядке.

6. Деяния, указанные в пункте 5 настоящей статьи, совершенные впервые в течение трех лет после освобождения лиц от выполнения государственных или приравненных к ним функций, а также повторное совершение таких действий влекут установленную законом административную ответственность.

7. В порядке, установленном законодательством, могут быть опубликованы сведения о размерах и об источниках дохода должностных лиц, занимающих ответственные государственные должности, а также сведения о доходах кандидатов на выборные государственные должности при их выдвижении.

8. Лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, и лицам, приравненным к ним, запрещается заключение гражданско-правовых сделок не под своим именем, на подставных лиц, анонимно, под псевдонимом и других. Эти сделки признаются недействительными в установленном законом порядке.

9. Физические и юридические лица, которые участвуют в выполнении функций по управлению государственным имуществом, представляют в порядке и сроки, установленные Правительством Республики Казахстан, отчеты о всех сделках имущественного характера и финансовой деятельности, связанных с государственной собственностью, в государственный орган, осуществляющий в отношении государственного имущества правомочия собственника.

10. Поступающие в налоговые органы сведения, предусмотренные настоящей статьей, составляют служебную тайну. Их разглашение, если в содеянном не содержится признаков уголовно наказуемого деяния, влечет увольнение виновного лица. Данные сведения представляются только по запросам органов, указанных в пунктах 2 и 4 статьи 6 настоящего Закона, а также в судебном порядке, установленном законом.

Сведения, составляющие служебную тайну, представляются уполномоченному органу по финансовому мониторингу в целях и порядке, предусмотренных законодательством Республики Казахстан о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма.

11. Меры финансового контроля, предусмотренные настоящей статьей, не распространяются на правоотношения, связанные с приобретением в собственность жилищ и строительных материалов для строительства жилищ в Республике Казахстан. Финансовый контроль при приобретении жилищ и строительных материалов для их строительства осуществляется в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Статья 10. Деятельность, несовместимая с выполнением государственных функций

1. Должностным и иным лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, и лицам, приравненным к ним (за исключением депутатов маслихатов, осуществляющих свою деятельность не на постоянной или освобожденной основе, а также лиц, указанных в подпункте 2) пункта 3 статьи 3 настоящего Закона), запрещается заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности.

2. Депутатам Парламента Республики Казахстан, членам Правительства Республики Казахстан, Председателю и членам Конституционного Совета Республики Казахстан, судьям запрещается заниматься предпринимательской деятельностью, самостоятельно участвовать в управлении хозяйствующим субъектом, если управление или участие в управлении хозяйствующим субъектом не входит в их должностные обязанности в соответствии с законодательством, содействовать удовлетворению материальных интересов организаций или физических лиц путем неправомерного использования своих служебных полномочий с целью получения материальных благ.

3. Лица, указанные в пункте 2 настоящей статьи, в течение месяца после вступления в должность обязаны передать в доверительное управление на время выполнения этих функций в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, принадлежащее им имущество, использование которого влечет получение доходов, за исключением денег, законно принадлежащих этим лицам, а также имущества, переданного в имущественный наем. Договор на доверительное управление имуществом подлежит нотариальному удостоверению.

4. Лицам, указанным в пункте 1 настоящей статьи, за исключением лиц, указанных в пункте 2 настоящей статьи, запрещается самостоятельно участвовать в управлении хозяйствующим субъектом, если управление или участие в управлении хозяйствующим субъектом не входит в их должностные обязанности в соответствии с законодательством, содействовать удовлетворению материальных интересов организаций или физических лиц путем неправомерного использования своих служебных полномочий с целью получения материальных благ, заниматься предпринимательской деятельностью, за исключением приобретения и (или) реализации паев открытых и интервальных паевых инвестиционных фондов, облигаций на организованном рынке ценных бумаг, акций коммерческих организаций (простые акции в объеме, не превышающем пять процентов от общего количества голосующих акций организаций) на организованном рынке ценных бумаг, а также передачи в имущественный наем жилищ.

В случае приобретения акций лица, указанные в пункте 1 настоящей статьи, за исключением лиц, указанных в пункте 2 настоящей статьи, обязаны передать их в доверительное управление в течение месяца со дня приобретения в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, и представить в кадровую службу по месту работы копию нотариально удостоверенного договора на доверительное управление имуществом в течение десяти рабочих дней после нотариального удостоверения договора.

5. Лица, указанные в пункте 1 настоящей статьи, за исключением лиц, указанных в пункте 2 настоящей статьи, в течение месяца после вступления в должность обязаны передать в доверительное управление на время выполнения этих функций в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, принадлежащее им имущество, использование которого влечет получение доходов, за исключением денег, облигаций, паев открытых и интервальных паевых инвестиционных фондов, законно принадлежащих этим лицам, а также имущества, переданного в имущественный наем. Договор на доверительное управление имуществом подлежит нотариальному удостоверению.

6. Лица, указанные в пункте 1 настоящей статьи, занимающиеся деятельностью, несовместимой с выполнением этих функций, подлежат увольнению или иному освобождению от выполнения соответствующих функций в установленном законом порядке. Лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций, или лицо, приравненное к нему, освобожденное от выполнения указанных функций в связи с занятием деятельностью, несовместимой с выполнением таких функций, не может быть вновь уполномочено на выполнение таких функций до тех пор, пока не прекратит заниматься указанной в настоящей статье деятельностью.

Статья 11. Недопустимость совместной службы близких родственников

1. Должностные и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, и лица, приравненные к ним, не могут занимать должности, находящиеся в непосредственной подчиненности должностям, занимаемым их близкими родственниками (родителями, детьми, усыновителями, усыновленными, полнородными и неполнородными братьями и сестрами, дедушками, бабушками, внуками) или супругом (супругой), за исключением случаев, предусмотренных законами.

2. Лица, нарушающие требования пункта 1 настоящей статьи, если они добровольно в течение трех месяцев с момента обнаружения указанного нарушения его не устранят, подлежат переводу на должности, исключающие такую подчиненность, а при невозможности такого перевода один из этих служащих подлежит увольнению с должности или иному освобождению от указанных функций.

3. Лица, уволенные по основаниям, указанным в пункте 1 настоящей статьи, имеют право поступления на государственную и иную службу, сопряженную с выполнением государственных или приравненных к ним функций, в другие органы, организации.

Статья 12. Правонарушения, создающие условия для коррупции, и ответственность за них

1. Правонарушениями, создающими условия для коррупции, являются следующие деяния лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, или лиц, приравненных к ним:

1) неправомерное вмешательство в деятельность других государственных органов, организаций;

2) использование своих служебных полномочий при решении вопросов, связанных с удовлетворением материальных интересов указанных лиц либо их близких родственников и свойственников;

3) предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм, семейственность) при поступлении и продвижении по государственной службе и в государственных организациях и организациях, в уставном капитале которых доля государства составляет не менее тридцати пяти процентов, а также в организациях, доля государства (не менее тридцати пяти процентов) в уставном капитале которых передана национальным управляющим холдингам, национальным холдингам, национальным институтам развития, национальным компаниям, а также в их дочерних организациях;

4) оказание неправомерного предпочтения юридическим и физическим лицам при подготовке и принятии решений;

5) оказание кому бы то ни было любого не предусмотренного законодательством содействия в осуществлении предпринимательской и иной связанной с извлечением дохода деятельности;

6) использование в личных или групповых интересах информации, полученной при выполнении государственных функций, если таковая не подлежит официальному распространению;

7) необоснованный отказ в информации физическим и юридическим лицам, предоставление которой предусмотрено законодательством, задержка ее, передача недостоверной или неполной информации;

8) требование от физических или юридических лиц информации, предоставление которой этими лицами не предусмотрено законодательством;

9) передача государственных финансовых и материальных ресурсов в избирательные фонды отдельных кандидатов;

10) неоднократное нарушение установленного законом порядка рассмотрения обращений физических и юридических лиц и решения иных входящих в их компетенцию вопросов;

11) дарение подарков и оказание неслужебных услуг вышестоящим официальным лицам для получения с использованием должностных полномочий указанных лиц имущественной выгоды, блага либо преимущества;

12) явное воспрепятствование физическим или юридическим лицам в реализации их прав и законных интересов;

13) делегирование полномочий на государственное регулирование предпринимательской деятельности физическим или юридическим лицам, осуществляющим такую деятельность, а также на контроль и надзор за нею;

13–1) передача государственных контрольных и надзорных функций организациям, не имеющим статуса государственного органа;

14) участие в азартных играх денежного или иного имущественного характера с вышестоящими или нижестоящими либо находящимися с ними в иной зависимости по службе или работе должностными лицами.

2. Совершение лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, какого-либо из указанных в подпунктах 1), 6), 7), 8), 10), 11), 12), 14) пункта 1 настоящей статьи правонарушений, если оно не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, влечет понижение в должности, а в случае отсутствия вакантной нижестоящей должности – наложение в установленном законом порядке дисциплинарного взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии.

Повторное совершение любого из указанных правонарушений в течение года после наложения дисциплинарного взыскания за первое правонарушение влечет увольнение с должности или иное освобождение от выполнения государственных функций в установленном законом порядке.

Совершение лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, какого-либо из указанных в подпунктах 2), 3), 4), 5), 9), 13), 13–1) пункта 1 настоящей статьи правонарушений, если оно не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, влечет увольнение с должности или прекращение выполнения государственных функций в установленном законом порядке.

3. В случае совершения депутатами Парламента Республики Казахстан или лицами, указанными в подпункте 2) пункта 3 статьи 3 настоящего Закона, какого-либо из указанных в пункте 1 настоящей статьи правонарушений, органы, ведущие борьбу с коррупцией, уведомляют об этом соответствующую избирательную комиссию, которая обязана в течение пяти дней со дня поступления материалов довести их до сведения Парламента.

Статья 13. Коррупционные правонарушения, связанные с противоправным получением благ и преимуществ

1. Коррупционными правонарушениями, связанными с противоправным получением благ и преимуществ, являются следующие деяния лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, или лиц, приравненных к ним:

1) принятие за исполнение своих государственных или приравненных к ним функций любого вознаграждения в виде денег, услуг и в иных формах от организаций, в которых лицо не выполняет соответствующие функции, а также от физических лиц, если иное не предусмотрено законодательством.

Денежные средства, поступившие на счет лица, уполномоченного на выполнение государственных функций, или лица, приравненного к нему, без ведома указанного лица, а также средства, полученные им в связи с выполнением соответствующих функций в нарушение абзаца первого настоящего подпункта, подлежат не более чем в двухнедельный срок после их обнаружения перечислению в республиканский бюджет с представлением объяснения в соответствующий налоговый орган об обстоятельствах поступления таких средств;

2) принятие подарков или услуг в связи с исполнением своих государственных или приравненных к ним функций либо от лиц, зависимых от них по службе, за общее покровительство или попустительство по службе.

Подарки, поступившие без ведома указанного лица, а также подарки, полученные им в связи с исполнением соответствующих функций в нарушение абзаца первого настоящего подпункта, подлежат в семидневный срок безвозмездной сдаче в специальный государственный фонд, а оказанные лицу при тех же обстоятельствах услуги должны быть оплачены им путем перечисления денежных средств в республиканский бюджет. Лицо, к которому поступили подарки, вправе с согласия вышестоящего должностного лица выкупить их из указанного фонда по рыночным розничным ценам, действующим в соответствующей местности. Вырученные от продажи подарков денежные средства специальный государственный фонд перечисляет в республиканский бюджет;

3) принятие приглашений во внутригосударственные и в зарубежные туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки за счет физических и юридических лиц, как иностранных, так и Республики Казахстан, за исключением поездок:

по приглашению супруга (супруги), родственников за их счет;

по приглашению иных физических лиц (с согласия вышестоящего должностного лица или органа), если отношения с ними не затрагивают вопросов служебной деятельности приглашаемых;

осуществляемых в соответствии с международными договорами Республики Казахстан или на взаимной договоренности между государственными органами Республики Казахстан и государственными органами иностранных государств за счет средств соответствующих государственных органов и(или) международных организаций;

осуществляемых с согласия вышестоящего должностного лица либо органа для участия в научных, спортивных, творческих, профессиональных, гуманитарных мероприятиях за счет средств организаций, в том числе поездок, осуществляемых в рамках уставной деятельности таких организаций;

4) использование не предусмотренных законодательством преимуществ в получении кредитов, ссуд, приобретении ценных бумаг, недвижимости и иного имущества.

2. Члены семьи лица, уполномоченного на выполнение государственных функций, или лица, приравненного к нему, не вправе принимать подарки и услуги, приглашения в туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки за счет физических и юридических лиц, как иностранных, так и Республики Казахстан, с которыми указанное лицо связано по службе. Лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций, или лицо, приравненное к нему, обязано в семидневный срок безвозмездно сдать незаконно полученные членами его семьи подарки в специальный государственный фонд и возместить стоимость услуг, которыми неправомерно воспользовались члены его семьи, путем перечисления денежных средств в республиканский бюджет.

3. Совершение лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций, или лицом, приравненным к нему, какого-либо из коррупционных правонарушений, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи, если оно не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, влечет увольнение с должности или прекращение выполнения государственных функций.

4. В случае совершения депутатами Парламента Республики Казахстан или лицами, указанными в подпункте 2) пункта 3 статьи 3 настоящего Закона, какого-либо из указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи правонарушений органы, ведущие борьбу с коррупцией, уведомляют об этом соответствующую избирательную комиссию, которая обязана в течение пяти дней со дня поступления материалов довести их до сведения Парламента.

Статья 13–1. Сроки наложения дисциплинарных взысканий за совершение коррупционных правонарушений и правонарушений, создающих условия для коррупции

1. В случае совершения коррупционного правонарушения либо правонарушения, создающего условия для коррупции, лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций, либо приравненным к нему лицом дисциплинарное взыскание налагается не позднее трех месяцев со дня обнаружения проступка и не может быть наложено позднее одного года со дня совершения проступка.

2. В случае отказа в возбуждении уголовного дела либо прекращения уголовного дела, но при наличии в деяниях лиц, указанных в пункте 1 настоящей статьи, признаков коррупционного административного правонарушения или дисциплинарного проступка взыскание может быть наложено в сроки, предусмотренные пунктом 1 настоящей статьи.

Статья 14.

Исключена

Статья 15.

Исключена

Статья 16.

Исключена

Статья 17. Ответственность лиц, сообщивших заведомо ложную информацию о факте коррупционного правонарушения

1. Государственный служащий, работник правоохранительного органа, сообщившие органу, ведущему борьбу с коррупцией, заведомо ложную информацию о факте коррупционного правонарушения в отношении другого государственного служащего, работника правоохранительного органа, наказываются в дисциплинарном порядке вплоть до увольнения с должности или иного освобождения от выполнения соответствующих функций по представлению органа, ведущего борьбу с коррупцией.

2. исключен

Глава 3. Устранение последствий коррупционных правонарушений

Статья 18. Взыскание незаконно полученного имущества или стоимости незаконно предоставленных услуг

1. Во всех случаях незаконного обогащения лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, или лиц, приравненных к ним, в результате коррупционных правонарушений незаконно полученное имущество подлежит обращению, а стоимость незаконно полученных услуг взысканию в доход государства.

2. В случае отказа добровольно сдать незаконно полученное имущество или оплатить государству его стоимость или стоимость незаконно полученных услуг взыскание осуществляется по решению суда в доход государства по иску прокурора, налоговой службы либо других государственных органов и должностных лиц, уполномоченных на это законом. Указанные органы до вынесения судом решения налагают арест на имущество, принадлежащее правонарушителю.

3. Если лицо, выполнявшее государственные функции, или лицо, приравненное к нему, после увольнения, иного освобождения от выполнения соответствующих функций за совершенное коррупционное правонарушение отказывается выполнить требования, предусмотренные пунктом 1 настоящей статьи, должностное лицо или орган, принимающие решение о таком освобождении, направляют в налоговый орган по месту жительства виновного лица уведомление о полученных противоправных доходах.

Статья 19. Признание сделок недействительными и аннулирование актов и действий, совершенных в результате коррупционных правонарушений

Сделки, заключенные в связи с совершением коррупционных правонарушений, признаются судом недействительными в установленном законом порядке. Совершенные в результате коррупционных правонарушений акты, действия аннулируются органом или должностным лицом, уполномоченным на принятие или отмену соответствующих актов, или судом по иску заинтересованных физических или юридических лиц, или прокурора.

Глава 4. Заключительные положения

Статья 20. Применение действующего законодательства

Законодательство Республики Казахстан, действующее на момент вступления в силу настоящего Закона, применяется в части, не противоречащей ему, и в течение трех месяцев со дня вступления его в силу должно быть приведено в соответствие с ним.

Президент Республики Казахстан

Н. Назарбаев

О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан

Указ Президента Республики Казахстан от 22 апреля 2009 года № 793

(по состоянию на 17 августа 2010 года)

В целях усиления противодействия преступности и коррупции, дальнейшего совершенствования правоохранительной деятельности ПОСТАНОВЛЯЮ:

1. Определить приоритетными направлениями деятельности правоохранительных органов борьбу с коррупцией и защиту конституционных прав и свобод граждан от преступных посягательств с обеспечением неотвратимости реакции государства на любые правонарушения и привлечением виновных к установленной законом ответственности.

2. Возложить на руководителей государственных органов, государственных организаций и организаций с долей государственного участия непосредственную обязанность по противодействию коррупции с установлением за это персональной ответственности.

3. Правительству Республики Казахстан совместно с заинтересованными центральными государственными органами в установленном законодательством порядке:

предусмотреть меры по стимулированию антикоррупционного поведения граждан, включающие механизмы поощрения деятельности граждан, направленной на оказание содействия в пресечении и раскрытии коррупционных правонарушений;

ввести обязанность государственного служащего доводить до сведения руководства государственного органа, в котором он работает, или до правоохранительных органов о ставших ему известными случаях коррупционных правонарушений, предусмотрев за невыполнение данной обязанности дисциплинарную ответственность;

разработать правовой механизм, обеспечивающий прозрачность имущественного положения граждан в период прохождения ими государственной службы, а также на протяжении определенного периода после увольнения с государственной службы, установив обязанность государственных служащих, а также лиц, уволенных с государственной службы, в течение определенного периода после увольнения предоставлять информацию о происхождении имущества, стоимость которого превышает официальный доход этих лиц;

выработать меры противодействия «корпоративной коррупции»;

в государственных органах определить перечни должностей с высоким риском совершения коррупционных правонарушений, с установлением особых, повышенных требований для поступления и прохождения службы на этих должностях, в том числе с принятием обязательств о возможности применения в отношении лиц, занимающих указанные должности, механизмов, предусматривающих специальные проверки на предмет соблюдения ими антикоррупционного законодательства. При этом лица, не выдержавшие такой проверки, должны подлежать увольнению с государственной службы;

отнести к исключительной подследственности Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовой полиции), наряду с имеющейся подследственностью, расследование уголовных дел о преступлениях, предусмотренных частью 2 статьи 307 и частью 2 статьи 308 Уголовного кодекса Республики Казахстан, при этом сохранив альтернативную подследственность с органами национальной безопасности по расследованию уголовных дел о преступлениях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 307, частями 3, 4 статьи 308 и частями 3, 4, 5 статьи 311 Уголовного кодекса Республики Казахстан;

для каждой должности в правоохранительных органах, за исключением политических должностей, разработать и утвердить специальные квалификационные требования по аналогии с квалификационными требованиями к категориям административных государственных должностей;

обеспечить унификацию правового статуса сотрудников правоохранительных органов и прохождения ими службы, предусмотрев при этом повышение процессуального статуса следователя, назначение и аттестацию участковых инспекторов полиции с учетом мнения населения, а также установив конкурсный порядок приема на службу в правоохранительные органы с обязательным прохождением кандидатами стажировки;

в пределах средств республиканского бюджета принять меры по установлению для сотрудников правоохранительных органов, выполняющих основные функции, более высокого уровня оплаты труда по сравнению с сотрудниками, выполняющими обеспечивающие функции. При этом пересмотреть порядок определения выслуги лет, пенсионного обеспечения, присвоения званий и классных чинов в зависимости от выполнения основных или обеспечивающих функций;

принять законодательные меры, предусматривающие повышение эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан в социальной сфере;

усилить уголовную ответственность за преступления, посягающие на несовершеннолетних, их права и законные интересы, обеспечив должную профилактику указанных преступлений;

усовершенствовать правовые механизмы противодействия преступлениям, совершаемым в составе организованной преступной группы или преступного сообщества, в том числе с усилением уголовной ответственности за их совершение.

4. Агентству Республики Казахстан по делам государственной службы совместно с заинтересованными государственными органами:

обеспечить создание единой электронной базы данных, содержащей сведения о личных и профессиональных качествах лиц, работающих и ранее работавших на государственной службе, а также о допущенных ими нарушениях и фактах привлечения к различным видам ответственности и причинах прекращения государственной службы;

на законодательном уровне определить понятие «конфликта интересов» в системе государственной службы, при котором могут возникнуть противоречия между личными интересами государственного служащего, интересами общества и государства. При этом регламентировать порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов, в том числе установить запрет для перехода государственного служащего, в течение определенного периода после увольнения с государственной службы, на работу в коммерческие организации, которые были в период исполнения им служебных обязанностей ему непосредственно подконтрольны или непосредственно связаны с ним в соответствии с его компетенцией;

распространить ограничения, установленные для государственных служащих, на лиц, выполняющих управленческие функции в государственных организациях и организациях с долей государственного участия.

5. Правительству Республики Казахстан:

1) исключен

2) разработать и внести на рассмотрение Мажилиса Парламента Республики Казахстан проекты законов, вытекающие из настоящего Указа;

3) принять иные меры по реализации настоящего Указа.

6. Комиссии при Президенте Республики Казахстан по вопросам борьбы с коррупцией на основе анализа и мониторинга состояния борьбы с коррупцией вырабатывать перспективные направления развития и совершенствования антикоррупционной политики государства.

7. Контроль за исполнением настоящего Указа возложить на Администрацию Президента Республики Казахстан.

8. Настоящий Указ вводится в действие со дня подписания.

Президент Республики Казахстан

Н. НАЗАРБАЕВ

О практике рассмотрения судами уголовных дел о преступлениях, связанных с коррупцией

Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан

от 13 декабря 2001 года № 18

(по состоянию на 22 декабря 2008 года)

Правильное применение судами законодательства об уголовной ответственности должностных лиц за совершение преступлений, связанных с коррупцией, обеспечивает снижение уровня коррупции, укрепляет доверие общества к государству, ее институтам, повышает эффективность работы судов и правоохранительных органов, непосредственно участвующих в антикоррупционной деятельности.

Обсудив практику рассмотрения уголовных дел о преступлениях, связанных с коррупцией, пленарное заседание Верховного Суда Республики Казахстан отмечает, что судами республики в основном правильно разрешаются дела указанной категории и виновным назначаются справедливые наказания.

Вместе с тем судами допускаются серьезные ошибки в юридической квалификации действий лиц, совершивших преступления, связанные с коррупцией, нет единой практики в определении его субъектов, не по всем делам соблюдаются требования закона о строго индивидуальном подходе к назначению вида и размера наказания виновным.

Суды не всегда глубоко и всесторонне выявляют причины и условия, способствующие совершению преступлений, связанных с коррупцией, не выносят в необходимых случаях частные постановления.

В целях устранения имеющихся недостатков и дальнейшего совершенствования судебной деятельности по делам указанной категории пленарное заседание Верховного Суда Республики Казахстан ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Обратить внимание судов на то, что преступления, связанные с коррупцией, наносят существенный вред охраняемым законом правам и интересам граждан, организаций, общества и государства, поэтому своевременное и правильное рассмотрение этих категорий дел является одним из важнейших условий реального обеспечения их правовой защищенности.

2. Коррупционными преступлениями признаются преступления, предусмотренные в пункте 5 примечаний к статье 307 Уголовного кодекса Республики Казахстан (далее – УК), в случаях получения лицами, их совершившими, имущественных благ и преимуществ.

3. Субъектом коррупционных преступлений может являться лицо, указанное в пунктах 1–4 примечаний к статье 307 УК.

Судам следует учитывать, что к числу субъектов преступлений, связанных с коррупцией, относятся также физические лица, в целях подкупа указанных выше лиц противоправно предоставляющие им имущественные блага и преимущества.

4. При определении субъекта коррупционного преступления, является ли он лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций, либо приравненным к нему должностным лицом, либо занимающим ответственную государственную должность, необходимо исходить из норм, установленных в пунктах 1–4 примечаний к статье 307 УК, статье 3 Закона Республики Казахстан от 2 июля 1998 года «О борьбе с коррупцией».

5. Органам уголовного преследования необходимо устанавливать данные, подтверждающие функции и полномочия, а также статус лица, в соответствии с которыми возможно решение вопроса об отнесении деяния к преступлениям, связанным с коррупцией, и указывать об этом в процессуальных документах при формулировке обвинения.

Решая вопрос о виновности лиц, судам следует с достаточной полнотой выяснять вопросы, касающиеся их служебных полномочий, использование ими своего статуса и связанных с ними возможностей именно в корыстных целях.

6. При установлении о наличии у лица организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций следует исходить из положений, установленных в примечании к статье 3 Закона Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией».

7. Под получением имущественных благ и преимуществ следует понимать принятие лицом, относящимся к субъекту преступления, оказываемых безвозмездно, подлежащих оплате всевозможных услуг, либо незаконное использование льгот, дающих преимущественное право на собственность, производство строительных, ремонтных работ, предоставление санаторных или туристических путевок, проездных билетов, предоставление на льготных условиях ссуд или кредитов и т. п.

8. Судам надлежит учитывать, что в соответствии с Примечаниями 2 к статье 311 УК не является преступлением в силу малозначительности и преследуется в дисциплинарном или административном порядке получение впервые лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций либо приравненным к нему, имущества, права на имущество или иной имущественной выгоды в качестве подарка, при отсутствии предварительной договоренности за ранее совершенные законные действия (бездействие), если стоимость подарка не превышала двух месячных расчетных показателей.

9. Исключен

10. Исключен

11. К особо опасному проявлению преступлений, связанных с коррупцией, следует относить случаи совершения этих преступлений лицами путем вымогательства, в группе лиц, а также для удовлетворения противоправных интересов организованных преступных групп, преступных сообществ в целях получения от них материальных и иных благ и преимуществ.

12. Исключен

13. Судам необходимо строго выполнять положения закона о дифференцированном подходе к назначению наказания лицам, признанным виновными в преступлениях, связанных с коррупцией.

14. При назначении наказания виновным судам необходимо в каждом случае обсудить вопрос о применении наказания в виде запрещения заниматься определенной деятельностью или занимать определенные должности.

Судам надлежит иметь в виду, что наказание в виде лишения права занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью (часть 1 статьи 41 УК) может быть назначено не только тем, которые занимают (занимали) такие должности на государственной службе или в органах местного самоуправления, но также и другим осужденным, которые признаны виновными в совершении преступления, связанного с коррупцией, хотя и не занимали такие должности.

15. В тех случаях, когда наказание в виде лишения права занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью указано в санкции статьи Уголовного кодекса в качестве наказания, подлежащего обязательному применению наряду с другими видами наказания, его неприменение может иметь место лишь при наличии условий, предусмотренных статьей 55 УК, с обязательным указанием в приговоре мотивов принятого решения.

16. Суд при назначении наказания лицу, совершившему коррупционное преступление, должен рассмотреть вопрос о назначении ему дополнительного наказания в виде конфискации имущества. При этом следует иметь в виду, что в соответствии со статьей 51 УК к такому лицу применяется дополнительное наказание в виде конфискации имущества, являющегося его собственностью, так и имущества, добытого им преступным путем либо приобретенного на средства, добытые преступным путем, в том числе и переданного в собственность других лиц.

17. При постановлении приговора необходимо неукоснительно выполнять требования уголовно-процессуального закона о разрешении предъявленного гражданского иска.

При этом следует учитывать, что вред, причиненный преступлением, связанным с коррупцией, может быть не только имущественным, но и моральным. Иски гражданских истцов, заявленные в ходе уголовного судопроизводства, подлежат разрешению в соответствии с требованиями статьи 167 УПК.

18. Обратить внимание судов на важность предупредительно-профилактической работы по устранению фактов коррупции. В связи с этим не должны оставаться без надлежащего реагирования установленные при рассмотрении дела причины и условия, способствовавшие совершению преступлений, связанных с коррупцией, отрицательно влияющие на состояние законности в республике.

В необходимых случаях судам, в соответствии со статьей 387 УПК, надлежит выносить частные постановления и добиваться принятия по ним мер, направленных на устранение фактов, способствующих проявлению коррупции.

Председатель Верховного Суда

Республики Казахстан

К. Мами

Секретарь пленарного заседания,

судья Верховного Суда Республики Казахстан

К. Шаухаров

О принципах предотвращения и противодействия коррупции

Закон Украины

от 7 апреля 2011 года № 3206-VI

Данный Закон определяет основные принципы предотвращения и противодействия коррупции в публичной и частной сферах общественных отношений, возмещения нанесенного в результате совершения коррупционных правонарушений убытков, вреда, возобновления нарушенных прав, свобод или интересов физических лиц, прав или интересов юридических лиц, интересов государства.

Раздел I. Общие положения

Статья 1. Определение терминов

1. В данном Законе термины употребляются в таком значении:

непосредственное подчинение – отношения прямой организационной или правовой зависимости подчиненного лица от его руководителя, в том числе через решение (участие в решении) вопросов принятия на работу, увольнения с работы, применения поощрений, дисциплинарных взысканий, предоставления указаний, поручений, контроля за их выполнением;

близкие лица – супруги, дети, родители, родные братья и сестры, дед, бабка, внуки, усыновители, усыновленные, а также другие лица, которые совместно проживают, связаны общим бытом и имеют взаимные права и обязанности с субъектом, указанным в части первой статьи 4 данного Закона;

конфликт интересов – противоречие между личными интересами лица и его служебными полномочиями, наличие которого может повлиять на объективность или непредвзятость принятия решений, а также на совершение или несовершение действий во время выполнения предоставленных ему служебных полномочий;

коррупционное правонарушение – умышленное деяние, содержащее признаки коррупции, совершенное лицом, указанным в части первой статьи 4 данного Закона, за которое законом установлена уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность;

коррупция – использование лицом, указанным в части первой статьи 4 данного Закона, предоставленных ему служебных полномочий и связанных с этим возможностей с целью получения неправомерной выгоды или принятия обещания/предложения такой выгоды для себя или других лиц или соответственно обещание/предложение или предоставление неправомерной выгоды лицу, указанному в части первой статьи 4 данного Закона, или по его требованию другим физическим или юридическим лицам с целью склонить это лицо к противоправному использованию предоставленных ему служебных полномочий и связанных с этим возможностей;

неправомерная выгода – денежные средства или другое имущество, преимущества, льготы, услуги, нематериальные активы, что их без законных на то оснований обещают, предлагают, предоставляют или получают безвозмездно или по цене, ниже минимальной рыночной;

члены семьи – лица, которые находятся в браке, их дети, лица, находящиеся под опекой или на попечении, другие лица, которые совместно проживают, связаны общим бытом, имеют взаимные права и обязанности, в том числе лица, которые совместно проживают, но не состоят в браке.

Статья 2. Законодательство в сфере предотвращения и противодействия коррупции

1. Отношения, возникающие в сфере предотвращения и противодействия коррупции, регулируются данным Законом, другими законами и международными договорами Украины, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины, а также принятыми на их выполнение другими нормативно-правовыми актами.

2. Действие данного Закона и предусмотренные им ограничения распространяются на всех лиц, определенных субъектами ответственности за коррупционные правонарушения, в пределах, установленных данным Законом.

Статья 3. Основные принципы предотвращения и противодействия коррупции

1. Деятельность по предотвращению и противодействию коррупции основывается на принципах:

верховенства права;

законности;

комплексного осуществления правовых, политических, социально-экономических, информационных и других мероприятий;

приоритетности мер пресечения;

неотвратимости ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

участия общественности в мерах по предотвращению и противодействию коррупции, государственной защите лиц, которые оказывают помощь в осуществлении таких мероприятий;

обеспечение возобновления нарушенных прав и законных интересов, возмещения убытков, вреда, нанесенного коррупционным правонарушением.

Статья 4. Субъекты ответственности за коррупционные правонарушения

1. Субъектами ответственности за коррупционные правонарушения являются:

1) лица, уполномоченные на выполнение функций государства или местного самоуправления:

а) Президент Украины, Председатель Верховной Рады Украины, его Первый заместитель и заместитель, Премьер-министр Украины, Первый вице-премьер-министр Украины, вице-премьер-министры Украины, министры, другие руководители центральных органов исполнительной власти, которые не входят в состав Кабинета министров Украины, и их заместители, Председатель Службы безопасности Украины, Генеральный прокурор Украины, Председатель Национального банка Украины, Председатель Счетной палаты, Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, Председатель Верховной Рады Автономной Республики Крым, Председатель Совета министров Автономной Республики Крым;

б) народные депутаты Украины, депутаты Верховной Рады Автономной Республики Крым, депутаты местных советов;

в) государственные служащие, должностные лица местного самоуправления;

г) военные должностные лица Вооруженных Сил Украины и других образованных в соответствии с законами военных формирований;

д) судьи Конституционного Суда Украины, другие профессиональные судьи, Председатель, члены, дисциплинарные инспекторы Высшей квалификационной комиссии судей Украины, служебные лица секретариата этой Комиссии, Председатель, заместитель Председателя, секретари секций Высшего совета юстиции, а также другие члены Высшего совета юстиции, народные заседатели и присяжные (во время выполнения ими этих функций);

е) лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, государственной уголовно-исполнительной службы, органов и подразделений гражданской защиты, Государственной службы специальной связи и защиты информации Украины, лица начальствующего состава налоговой милиции;

ж) должностные и служебные лица органов прокуратуры, Службы безопасности Украины, дипломатической службы, таможенной службы, государственной налоговой службы;

з) члены Центральной избирательной комиссии;

и) должностные и служебные лица других органов государственной власти;

2) лица, которые для целей данного Закона приравниваются к лицам, уполномоченным на выполнение функций государства или местного самоуправления:

а) должностные лица юридических лиц публичного права, которые не указаны в пункте 1 части первой этой статьи, но получают заработную плату за счет государственного или местного бюджета;

б) лица, которые не являются государственными служащими, должностными лицами местного самоуправления, но предоставляют публичные услуги (аудиторы, нотариусы, оценщики, а также эксперты, арбитражные управляющие, независимые посредники, члены трудового арбитража, третейские судьи во время выполнения ими этих функций, другие лица в установленных законом случаях);

в) должностные лица иностранных государств (лица, которые занимают должности в законодательном, исполнительном или судебном органе иностранного государства, в том числе присяжные заседатели, другие лица, которые осуществляют функции государства для иностранного государства, в частности для государственного органа или государственного предприятия), а также иностранные третейские судьи, лица, уполномоченные решать гражданские, коммерческие или трудовые споры в иностранных государствах в порядке, альтернативном к судебному;

г) должностные лица международных организаций (работники международной организации или любые другие лица, уполномоченные такой организацией действовать от ее имени), а также члены международных парламентских ассамблей, участником которых является Украина, и судьи и должностные лица международных судов;

3) лица, которые постоянно или временно занимают должности, связанные с выполнением организационно-предписывающих или административно-хозяйственных обязанностей, или лица, специально уполномоченные на выполнение таких обязанностей в юридических лицах частного права независимо от организационно-правовой формы, в соответствии с законом;

4) должностные лица юридических лиц, физические лица – в случае получения от них лицами, указанными в пунктах 1, 2 части первой этой статьи, или с участием этих лиц другими лицами неправомерной выгоды.

Статья 5. Субъекты, которые осуществляют мероприятия по предотвращению и противодействию коррупции

1. Президент Украины, Верховная Рада Украины, органы прокуратуры Украины осуществляют мероприятия по предотвращению и противодействию коррупции в пределах полномочий, определенных Конституцией Украины.

2. Органы государственной власти осуществляют мероприятия по предотвращению и противодействию коррупции или принимают участие в их осуществлении в пределах полномочий, определенных законами и другими изданными на их основании нормативно-правовыми актами.

3. Кабинет министров Украины направляет и координирует работу органов исполнительной власти относительно предотвращения и противодействия коррупции в соответствии с Конституцией и законами Украины, актами Президента Украины.

4. Координацию реализации органами исполнительной власти определенной Президентом Украины антикоррупционной стратегии осуществляет специально уполномоченный орган по вопросам антикоррупционной политики, который образуется Президентом Украины и действует в соответствии с требованиями, установленными законом.

5. Специально уполномоченные субъекты непосредственно осуществляют в пределах своей компетенции мероприятия по выявлению, прекращению и расследованию коррупционных правонарушений (дальше – специально уполномоченные субъекты в сфере противодействия коррупции).

Специально уполномоченными субъектами в сфере противодействия коррупции являются органы прокуратуры, специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел Украины, налоговой милиции, по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Службы безопасности Украины, Военной службы правопорядка в Вооруженных Силах Украины, если другое не предусмотрено законом.

Координацию деятельности правоохранительных органов по вопросам противодействия коррупции осуществляют в пределах предоставленных полномочий, определенных законами, Генеральный прокурор Украины и подчиненные ему прокуроры.

6. Субъектами, которые принимают участие в предотвращении, выявлении, а в установленных законом случаях – в осуществлении мероприятий по прекращению коррупционных правонарушений, восстановлении нарушенных прав или интересов физических и юридических лиц, интересов государства, а также в информационном и научно-исследовательском обеспечении осуществления мероприятий по предотвращению и противодействию коррупции, в международном сотрудничестве в этой сфере, являются:

1) уполномоченные подразделения органов государственной власти;

2) местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления;

3) предприятия, учреждения, организации независимо от подчиненности и формы собственности, их должностные и служебные лица, а также граждане, объединение граждан по их согласию.

7. Должностные и служебные лица органов государственной власти, должностные лица местного самоуправления, юридических лиц, их структурных подразделений в случае выявления коррупционного правонарушения или получения информации о совершении такого правонарушения работниками соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, их структурных подразделений обязаны в пределах своих полномочий принять меры для прекращения такого правонарушения и немедленно в письменном виде известить о его совершении специально уполномоченный субъект в сфере противодействия коррупции.

Раздел II. Меры, направленные на предотвращение и противодействие коррупции

Статья 6. Ограничение относительно использования служебного положения

1. Лицам, указанным в пунктах 1–3 части первой статьи 4 данного Закона, запрещается использовать свои служебные полномочия и связанные с этим возможности с целью получения неправомерной выгоды или в связи с принятием обещания/предложения такой выгоды для себя или других лиц, в том числе:

1) неправомерно способствовать физическим или юридическим лицам в осуществлении ими хозяйственной деятельности, получении субсидий, субвенций, дотаций, кредитов, льгот, заключении контрактов (в том числе на закупку товаров, работ и услуг за государственные средства);

2) неправомерно способствовать назначению на должность лица;

3) неправомерно вмешиваться в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц;

4) неправомерно предоставлять преимущество физическим или юридическим лицам в связи с подготовкой проектов, изданием нормативно-правовых актов и принятием решений, утверждением (согласованием) выводов.

Статья 7. Ограничение относительно совместительства и совмещения с другими видами деятельности

1. Лицам, указанным в пункте 1 части первой статьи 4 данного Закона, запрещается:

1) заниматься другой оплачиваемой или предпринимательской деятельностью (кроме преподавательской, научной и творческой деятельности, медицинской практики, инструкторской и судейской практики по спорту), если другое не предусмотрено Конституцией или законами Украины;

2) входить в состав органа управления или наблюдательного совета предприятия или организации, что имеет целью получение прибыли (кроме случаев, когда лица осуществляют функции по управлению акциями (долями, паями), которые принадлежат государству или территориальной общине, и представляют интересы государства или территориальной общины в совете общества (наблюдательном совете), ревизионной комиссии хозяйственного общества), если другое не предусмотрено Конституцией или законами Украины.

2. В случае, если Конституцией и законами Украины для отдельных должностей установлены специальные ограничения относительно совместительства и совмещения с другими видами деятельности, то их соблюдение обеспечивается по специальным процедурам.

3. Ограничения, предусмотренные частью первой этой статьи, не распространяются на депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, депутатов местных советов (кроме тех, которые осуществляют свои полномочия в соответствующем совете на постоянной основе), членов Высшего совета юстиции (кроме тех, которые работают в Высшем совете юстиции на постоянной основе), народных заседателей и присяжных.

Статья 8. Ограничение относительно получения подарков (пожертвований)

1. Лицам, указанным в пункте 1 и подпунктах «а», «б» пункта 2 части первой статьи 4 данного Закона, запрещается непосредственно или через других лиц получать подарки (пожертвования) от юридических или физических лиц:

1) за решения, действия или бездеятельность в интересах дарителя, которые принимаются, совершаются как непосредственно таким лицом, так и при его содействии другими должностными лицами и органами;

2) если лицо, которое дарит (осуществляет) подарок (пожертвование), находится в подчинении такого лица.

2. Лица, указанные в пункте 1 и подпунктах «а», «б» пункта 2 части первой статьи 4 данного Закона, могут принимать подарки, которые отвечают общепризнанным представлениям о гостеприимстве, и пожертвования, кроме случаев, предусмотренных частью первой этой статьи, если стоимость таких подарков (пожертвований) не превышает 50 процентов минимальной заработной платы, установленной на день принятия подарка (пожертвования), одноразово, а совокупная стоимость таких подарков (пожертвований), полученных из одного источника на протяжении года, – одной минимальной заработной платы, установленной на 1 января текущего года.

Предусмотренное этой частью ограничение относительно стоимости подарков (пожертвований) не распространяется на подарки (пожертвования), которые:

1) дарятся (осуществляются) близкими лицами;

2) получаются как общедоступные скидки на товары, услуги, общедоступные выигрыши, призы, премии, бонусы.

3. Подарки, полученные лицами, указанными в пункте 1 и подпунктах «а», «б» пункта 2 части первой статьи 4 данного Закона, как подарки государству, Автономной Республике Крым, территориальной общине, государственным или коммунальным учреждениям или организациям являются соответственно государственной или коммунальной собственностью и передаются органу, учреждению или организации в порядке, определенном Кабинетом министров Украины.

Статья 9. Ограничение относительно работы близких лиц

1. Лица, указанные в подпунктах «а», «в»—«ж» пункта 1 и подпункте «а» пункта 2 части первой статьи 4 данного Закона, не могут иметь в непосредственном подчинении близких им лиц или быть непосредственно подчиненными в связи с выполнением полномочий близким им лицам.

Лица, указанные в подпунктах «а», «в»—»ж» пункта 1 и подпункте «а» пункта 2 части первой статьи 4 данного Закона, обязаны сообщить руководству органа, на должность в котором они претендуют, о работающих в этом органе близких им лицах.

Положения абзацев первого и второго этой части не распространяются на:

1) народных заседателей и присяжных;

2) близких лиц, которые непосредственно подчинены друг другу в связи с пребыванием каждого из них на выборной должности;

3) лиц, которые работают в сельской местности, горных населенных пунктах;

4) лиц, которые работают в отрасли образования, науки, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта;

5) других лиц, определенных законом.

2. В случае возникновения обстоятельств, нарушающих требования части первой этой статьи, соответствующие лица, близкие им лица принимают меры относительно устранения таких обстоятельств в пятнадцатидневный срок.

Если в указанный срок эти обстоятельства добровольно не устранены, соответствующие лица или близкие им лица в месячный срок с момента возникновения обстоятельств подлежат переводу в установленном порядке на другую должность, которая исключает непосредственное подчинение.

В случае невозможности такого перевода лицо, которое находится в подчинении, подлежит увольнению с занимаемой должности.

3. Лицам, указанным в подпунктах «а», «в»—«ж» пункта 1 и подпункте «а» пункта 2 части первой статьи 4 данного Закона (кроме народных заседателей и присяжных), запрещается принимать участие в работе коллегиальных органов во время рассмотрения вопросов относительно назначения на должность близких им лиц и любым другим способом влиять на принятие такого решения.

Статья 10. Ограничения относительно лиц, которые уволились с должностей или прекратили деятельность, связанную с выполнением функций государства, местного самоуправления

1. Лицам, уполномоченным на выполнение функций государства или местного самоуправления, указанным в пункте 1 части первой статьи 4 данного Закона, которые уволились с должности или иным образом прекратили деятельность, связанную с выполнением функций государства или местного самоуправления, на протяжении года со дня ее прекращения запрещается:

1) заключать трудовые договоры (контракты) или совершать сделки в сфере предпринимательской деятельности с предприятиями, учреждениями или организациями независимо от формы собственности, если лица, указанные в абзаце первом этой части, на протяжении года до дня прекращения выполнения функций государства или местного самоуправления осуществляли полномочия по контролю, надзору или подготовке или принятию соответствующих решений относительно деятельности этих предприятий, учреждений или организаций;

2) разглашать или использовать другим способом в своих интересах информацию, которая стала им известна в связи с выполнением служебных полномочий, кроме случаев, установленных законом;

3) представлять интересы любого лица в делах (в том числе в тех, которые рассматриваются в судах), в которых другой стороной является орган (органы), в котором (которых) они работали.

Статья 11. Специальная проверка относительно лиц, которые претендуют на занятие должностей, связанных с выполнением функций государства или местного самоуправления

(Статья 11 вступает в силу с 1 января 2012 года в соответствии с п. 1 раздела VIII «Заключительные и переходные положения» данного Закона)

1. Относительно лиц, которые претендуют на занятие должностей, указанных в пункте 1 части первой статьи 4 данного Закона (кроме кандидатов на пост Президента Украины, кандидатов в народные депутаты Украины, кандидатов в депутаты Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и на должности сельских, поселковых, городских голов), проводится специальная проверка, в том числе относительно сведений, поданных лично.

Организация проведения специальной проверки возлагается на руководителя (заместителя руководителя) органа государственной власти, органа местного самоуправления, на занятие должности в котором претендует лицо, кроме случаев, установленных законом.

К проведению специальной проверки привлекаются специально уполномоченные субъекты в сфере противодействия коррупции, а в случае потребности – другие центральные органы исполнительной власти.

2. Специальной проверке подлежат сведения о лице, претендующем на занятие должности, указанной в пункте 1 части первой статьи 4 данного Закона (кроме кандидатов на пост Президента Украины, кандидатов в народные депутаты Украины, кандидатов в депутаты Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и на должности сельских, поселковых, городских голов), в частности относительно:

1) привлечения лица к уголовной ответственности, в том числе за коррупционные правонарушения, наличия судимости, ее снятия, погашения;

2) факта, что лицо подвергнуто, подвергалось ранее административным взысканиям за коррупционные правонарушения;

3) достоверности сведений, указанных в декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера;

4) наличия у лица корпоративных прав;

5) состояния здоровья, образования, наличия научной степени, ученого звания, повышения квалификации.

3. Специальная проверка проводится в пятнадцатидневный срок по письменному согласию лица, которое претендует на занятие должности.

В случае непредставления лицом такого согласия вопрос относительно назначения его на должность не рассматривается.

В случае установления по результатам специальной проверки факта представления претендентом на должность неправдивых сведений о себе должностное лицо (орган), которое (который) осуществляет назначение (избрание) на эту должность, отказывает претенденту в назначении (избрании) на должность, а также в течение трех рабочих дней сообщает об обнаруженном факте правоохранительным органам для реагирования в установленном законом порядке, кроме случаев, определенных законом.

Решение об отказе в назначении (избрании) на должность на основании, указанном в абзаце третьем этой части, может быть обжаловано в суд.

Порядок организации проведения специальной проверки утверждается Президентом Украины.

4. Для проведения специальной проверки лицо, которое претендует на занятие должности, подает соответствующему органу:

1) письменное согласие на проведение специальной проверки;

2) автобиографию;

3) копию документа, удостоверяющего личность;

4) декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за прошлый год по форме, которая прилагается к данному Закону;

5) копии документов об образовании, ученые звания и научные степени;

6) медицинскую справку о состоянии здоровья по форме, утвержденной Министерством здравоохранения Украины;

7) копию военного билета (для военнослужащих или военнообязанных);

8) справку о допуске к государственной тайне (при его наличии).

5. После получения письменного согласия лица, которое претендует на занятие должности, на проведение специальной проверки орган, на должность в котором претендует лицо, не позже следующего дня посылает соответствующим органам государственной власти, к компетенции которых принадлежит проведение специальной проверки сведений, предусмотренных в части второй этой статьи, запрос о проверке сведений относительно лица, которое претендует на занятие соответствующей должности.

Запрос подписывает руководитель органа, на должность в котором претендует лицо, а в случае его отсутствия – лицо, исполняющее обязанности руководителя, или один из его заместителей в соответствии с распределением функциональных обязанностей.

К запросу прилагаются копии документов, указанных в части четвертой этой статьи.

6. Информация о результатах специальной проверки, подписанная руководителем органа, который осуществлял проверку, а в случае его отсутствия – лицом, исполняющим его обязанности, или заместителем руководителя органа в соответствии с распределением функциональных обязанностей, подается органу, который послал соответствующий запрос, в семидневный срок с даты поступления запроса.

Орган, на должность в котором претендует лицо, на основании полученной информации готовит справку о результатах специальной проверки.

Лица, относительно которых проведена специальная проверка, имеют право на ознакомление со справкой о результатах специальной проверки и в случае несогласия с результатами проверки могут подавать указанным органам свои замечания в письменной форме.

7. Информация о результатах специальной проверки и документы относительно ее проведения является конфиденциальной, если они не содержат сведений, составляющих государственную тайну. Такие документы хранятся в порядке, установленном в соответствии с законом.

Статья 12. Финансовый контроль

(Статья 12 вступает в силу с 1 января 2012 года в соответствии с п. 1 раздела VIII «Заключительные и переходные положения» данного Закона)

1. Лица, указанные в пункте 1, подпункте «а» пункта 2 части первой статьи 4 данного Закона, обязаны ежегодно до 1 апреля подавать по месту работы (службы) декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за прошлый год по форме, которая прилагается к данному Закону.

Лица, которые не имели возможности подать до 1 апреля по месту работы (службы) декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за прошлый год из-за пребывания в отпуске в связи с беременностью и родами или для ухода за ребенком, из-за временной нетрудоспособности, пребывания за пределами Украины, под стражей, подают такую декларацию за отчетный год до 31 декабря. Лица, которые не подали декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за прошлый год по указанным причинам и увольняются с этого места работы, обязаны подать такую декларацию до расторжения трудового договора.

2. Сведения, указанные в декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за прошлый год Президента Украины, Председателя Верховной Рады Украины, народных депутатов Украины, Премьер-министра Украины, членов Кабинета министров Украины, Председателя и судей Конституционного Суда Украины, Председателя и судей Верховного Суда Украины, председателей и судей высших специализированных судов Украины, Генерального прокурора Украины и его заместителей, Председателя Национального банка Украины, Председателя Счетной палаты, Председателя и членов Высшего совета юстиции, членов Центральной избирательной комиссии, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, Председателя и членов Высшей квалификационной комиссии судей Украины, руководителей других органов государственной власти и их заместителей, членов коллегиальных органов государственной власти (комиссий, советов), руководителей органов местного самоуправления и их заместителей, подлежат обнародованию в течение 30 дней со дня их представления путем опубликования в официальных печатных изданиях соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления.

3. В случае открытия лицом, указанным в пункте 1 и подпункте «а» пункта 2 части первой статьи 4 данного Закона, валютного счета в учреждении банка-нерезидента оно обязано в десятидневный срок в письменном виде известить об этом орган государственной налоговой службы по месту проживания с указанием номера счета и местонахождения банка-нерезидента.

4. Порядок хранения документов и использования сведений, указанных в декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера, и сведений, предусмотренных частью третьей этой статьи, утверждается Кабинетом министров Украины в соответствии с требованиями, установленными законом.

5. Лицо, претендующее на занятие должности, указанной в пункте 1 и подпункте «а» пункта 2 части первой статьи 4 данного Закона, до назначения или избрания на соответствующую должность подает в установленном законом порядке декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за прошлый год по форме, которая прилагается к данному Закону.

Статья 13. Кодексы поведения

1. Общие требования к поведению лиц, указанных в пункте 1 части первой статьи 4 данного Закона, которыми они обязаны руководствоваться во время выполнения своих служебных полномочий, основания и порядок привлечения к ответственности за нарушение этих требований устанавливаются законом.

2. Законами и другими нормативно-правовыми актами, которые определяют организацию и порядок деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, предоставление отдельных видов государственных услуг или порядок деятельности категорий лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, местного самоуправления, могут устанавливаться специальные требования относительно поведения таких лиц.

3. Государство способствует закреплению норм профессиональной этики и других требований относительно осуществления отдельных видов деятельности в кодексах поведения предпринимателей, представителей соответствующих профессий.

Статья 14. Урегулирование конфликта интересов

1. Лица, указанные в пункте 1 и подпунктах «а», «б» пункта 2 части первой статьи 4 данного Закона, обязаны:

1) принимать меры для недопущения любой возможности возникновения конфликта интересов;

2) сообщать безотлагательно непосредственному руководителю о наличии конфликта интересов.

2. Законы и другие нормативно-правовые акты, которые определяют полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления, порядок предоставления отдельных видов государственных услуг и осуществление других видов деятельности, связанных с выполнением функций государства, местного самоуправления, должны предусматривать порядок и пути урегулирования конфликта интересов.

Статья 15. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативно-правовых актов

1. С целью выявления в проектах нормативно-правовых актов норм, которые могут способствовать совершению коррупционных правонарушений, разработки рекомендаций относительно их устранения Министерство юстиции Украины проводит антикоррупционную экспертизу проектов нормативно-правовых актов.

Порядок и методология проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов и порядок обнародования ее результатов определяются Министерством юстиции Украины.

Результаты антикоррупционной экспертизы подлежат обязательному рассмотрению во время принятия решения относительно издания (принятия) соответствующего нормативно-правового акта.

2. Обязательной антикоррупционной экспертизе подлежат проекты законов Украины, актов Президента Украины, других нормативно-правовых актов, которые разрабатываются Кабинетом министров Украины, министерствами, другими центральными органами исполнительной власти.

3. По инициативе физических лиц, объединений граждан, юридических лиц может проводиться общественная антикоррупционная экспертиза проектов нормативно-правовых актов.

Проведение общественной антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов и обнародование ее результатов осуществляются за счет соответствующих физических лиц, объединений граждан, юридических лиц или других источников, не запрещенных законодательством.

Статья 16. Требования относительно прозрачности информации

1. Лицам, указанным в пунктах 1–3 части первой статьи 4 данного Закона, запрещается:

1) отказывать физическим или юридическим лицам в информации, предоставление которой этим физическим или юридическим лицам предусмотрено законом;

2) предоставлять несвоевременно, недостоверную или не в полном объеме информацию, которая подлежит предоставлению в соответствии с законом.

2. Не может быть отнесена к информации с ограниченным доступом информация о:

1) размерах, видах благотворительной и другой помощи, которая предоставляется физическим и юридическим лицам или получается от них лицами, указанными в пункте 1 части первой статьи 4 данного Закона;

2) размеры, виды оплаты труда лиц, указанных в пункте 1 части первой статьи 4 данного Закона, а также полученные этими лицами по правочинам, которые подлежат обязательной государственной регистрации, подарки (пожертвования).

Статья 17. Запрещение на получение услуг и имущества органами государственной власти и органами местного самоуправления

1. Органам государственной власти, органам местного самоуправления запрещается получать от физических, юридических лиц безвозмездно услуги и имущество, кроме случаев, предусмотренных законами или действующими международными договорами Украины.

Раздел III. Участие общественности в мерах по предотвращению и противодействию коррупции

Статья 18. Участие общественности в мерах по предотвращению и противодействию коррупции

1. Объединения граждан, их члены или уполномоченные представители, а также отдельные граждане в деятельности относительно предотвращения, выявления и противодействия коррупционным правонарушениям (кроме случаев, когда это отнесено законом к исключительной компетенции специально уполномоченных субъектов в сфере противодействия коррупции) имеют право:

1) сообщать об обнаруженных фактах совершения коррупционных правонарушений специально уполномоченным субъектам в сфере противодействия коррупции, другим органам, указанным в статье 5 данного Закона, руководству и коллективу предприятия, учреждения или организации, в которых были совершены эти правонарушения, а также общественности;

2) запрашивать и получать от органов государственной власти и органов местного самоуправления в объемах и порядке, не запрещенных законом, информацию о деятельности относительно предотвращения и противодействия коррупции;

3) проводить, заказывать проведение общественной антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов, подавать по результатам экспертизы предложения соответствующим органам государственной власти;

4) принимать участие в парламентских слушаниях и других мероприятиях по вопросам предотвращения и противодействия коррупции;

5) вносить предложения субъектам права законодательной инициативы относительно совершенствования законодательного регулирования отношений, которые возникают в сфере предотвращения и противодействия коррупции;

6) проводить, заказывать проведение исследований, в том числе научных, социологических и тому подобное, по вопросам предотвращения и противодействия коррупции;

7) проводить мероприятия по информированию населения по вопросам предотвращения и противодействия коррупции;

8) осуществлять общественный контроль за выполнением законов в сфере предотвращения и противодействия коррупции, с использованием при этом таких форм контроля, которые не противоречат законодательству.

2. Объединению граждан, физическому, юридическому лицу не может быть отказано в предоставлении доступа к информации относительно компетенции субъектов, которые осуществляют мероприятия по предотвращению и противодействию коррупции, а также относительно основных направлений их деятельности. Такая информация предоставляется в порядке, установленном законом.

3. Законопроекты и проекты других нормативно-правовых актов, которые предусматривают предоставление льгот, преимуществ отдельным субъектам хозяйствования, а также делегирование полномочий органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, с целью их общественного обсуждения размещаются на официальных вебсайтах органов государственной власти, органов местного самоуправления безотлагательно, но не позже дня, следующего за днем их внесения надлежащим субъектом соответствующему органу государственной власти или органу местного самоуправления.

4. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обобщают результаты общественного обсуждения законопроектов и проектов других нормативно-правовых актов, предусмотренных частью третьей этой статьи, и обнародуют их в средствах массовой информации.

Статья 19. Информирование общественности о мерах по предотвращению и противодействию коррупции

1. Специально уполномоченные субъекты в сфере противодействия коррупции обязаны ежегодно не позже 10 февраля обнародовать информацию о принятых мерах по противодействию коррупции и о лицах, привлеченных к ответственности за совершение коррупционных правонарушений.

2. Специально уполномоченный орган по вопросам антикоррупционной политики ежегодно не позже 15 апреля готовит и обнародует в определенном Кабинетом министров Украины порядке отчет о результатах проведения мер по предотвращению и противодействию коррупции.

В отчете должны отображаться такие сведения:

1) статистические данные о результатах деятельности специально уполномоченных субъектов в сфере противодействия коррупции с обязательным указанием таких данных:

а) количество лиц, относительно которых вынесены постановления о привлечении в качестве обвиняемого и составлены протоколы о совершении административных коррупционных правонарушений;

б) количество лиц, относительно которых вступил в законную силу обвинительный приговор суда и на которых наложено административное взыскание за коррупционное правонарушение;

в) сведения отдельно по категориям лиц, указанных в части первой статьи 4 данного Закона, и по видам ответственности за коррупционные правонарушения;

г) сведения о размере нанесенных коррупционными правонарушениями убытков, состояние и объемы их возмещения;

2) обобщенные результаты антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов;

3) информация о результатах выполнения органами государственной власти мероприятий по предотвращению и противодействию коррупции, в том числе в рамках международного сотрудничества;

4) результаты социологических исследований, которые проводятся государственными и негосударственными научно-исследовательскими учреждениями, по вопросам распространения коррупции;

5) информация о состоянии реализации определенной Президентом Украины антикоррупционной стратегии.

Статья 20. Государственная защита лиц, которые оказывают помощь в предотвращении и противодействии коррупции

1. Лица, которые оказывают помощь в предотвращении и противодействии коррупции, находятся под защитой государства. Государство обеспечивает осуществление правоохранительными органами правовых, организационно-технических и других мероприятий, направленных на защиту от противоправных посягательств на жизнь, здоровье, жилье и другое имущество лиц, оказывающих помощь в предотвращении и противодействии коррупции, а также близких им лиц.

2. Государственная защита лиц, которые оказывают помощь в предотвращении и противодействии коррупции, осуществляется в соответствии с Законом Украины «Об обеспечении безопасности лиц, принимающих участие в уголовном судопроизводстве».

Раздел IV. Ответственность за коррупционные правонарушения

Статья 21. Виды ответственности за коррупционные правонарушения

1. За совершение коррупционных правонарушений лица, указанные в части первой статьи 4 данного Закона, привлекаются к уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности в установленном законом порядке.

2. Сведения о лицах, которые привлечены к ответственности за совершение коррупционных правонарушений, в трехдневный срок со дня вступления соответствующего решения суда в законную силу, привлечения к гражданско-правовой ответственности, наложения дисциплинарного взыскания заносятся в Единый государственный реестр лиц, совершивших коррупционные правонарушения, который формируется и ведется Министерством юстиции Украины. Положение о Едином государственном реестре лиц, совершивших коррупционные правонарушения, порядок формирования и ведения этого реестра утверждается Министерством юстиции Украины.

Статья 22. Особенности увольнения с работы лиц, совершивших коррупционные правонарушения

1. Лицо, относительно которого вынесено постановление о привлечении как обвиняемого в совершении преступления в сфере служебной деятельности, подлежит отстранению от выполнения полномочий на должности в порядке, определенном законом, до рассмотрения дела судом, если другое не предусмотрено Конституцией и законами Украины.

Лицо, относительно которого составлен протокол об административном коррупционном правонарушении, если другое не предусмотрено Конституцией и законами Украины, может быть отстранено от выполнения служебных полномочий по решению руководителя органа (учреждения, предприятия, организации), в котором оно работает, до окончания рассмотрения дела судом.

В случае закрытия производства по делу об административном коррупционном правонарушении в связи с отсутствием события или состава административного правонарушения отстраненному от выполнения служебных полномочий лицу возмещается средний заработок за время вынужденного прогула, связанного с таким отстранением.

2. Досрочное прекращение полномочий лица на выборной должности, прекращение полномочий должностного лица на должности, увольнение, которое осуществляется по решению Президента Украины, Верховной Рады Украины, Кабинета министров Украины, увольнение военного должностного лица с военной службы в связи с привлечением к ответственности за коррупционное правонарушение, а также отстранение такого лица от выполнения служебных полномочий в случаях, предусмотренных частью первой этой статьи, осуществляется с учетом особенностей, определенных Конституцией и законами Украины.

Другие лица, которые привлечены к уголовной или административной ответственности за коррупционные правонарушения, связанные с нарушением ограничений, предусмотренных данным Законом, подлежат освобождению с соответствующих должностей в трехдневный срок со дня получения органом государственной власти, органом местного самоуправления, предприятием, учреждением, организацией копии соответствующего судебного решения, вступившего в законную силу, если другое не предусмотрено законом.

3. Об освобождении лица от должности в связи с привлечением к ответственности за коррупционное правонарушение, связанное с нарушением ограничений, предусмотренных данным Законом, руководитель органа государственной власти, органа местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации в трехдневный срок в письменном виде извещает суд, который постановил обвинительный приговор или принял постановление о наложении административного взыскания за коррупционное правонарушение, и специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам государственной службы. Порядок информирования специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам государственной службы о лицах, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, освобожденных в связи с привлечением к ответственности за коррупционное правонарушение, устанавливается Кабинетом министров Украины.

4. С целью выявления причин и условий, которые способствовали совершению коррупционного правонарушения или невыполнению требований данного Закона, по представлению специально уполномоченного субъекта в сфере противодействия коррупции по решению руководителя органа, в котором работает лицо, совершившее такое правонарушение, проводится служебное расследование в порядке, определенном Кабинетом министров Украины.

5. Ограничение относительно запрещения лицу, освобожденному от должности в связи с привлечением к ответственности за коррупционное правонарушение, заниматься деятельностью, связанной с выполнением функций государства, местного самоуправления, или такой, которая приравнивается к этой деятельности, устанавливается исключительно по мотивированному решению суда, если другое не предусмотрено законом.

Раздел V. Устранение последствий коррупционных правонарушений

Статья 23. Возмещение убытков, вреда, нанесенных государству в результате совершения коррупционного правонарушения

1. Убытки, вред, нанесенные государству вследствие совершения коррупционного правонарушения, подлежат возмещению в установленном законом порядке.

Статья 24. Незаконные нормативно-правовые акты и сделки

1. Нормативно – правовые акты, решения, изданные (принятые) в результате совершения коррупционного правонарушения, могут быть отменены органом или должностным лицом, уполномоченным на принятие или отмену соответствующих актов, решений, или признаны незаконными в судебном порядке по заявлению заинтересованного физического лица, объединения граждан, юридического лица, прокурора, органа государственной власти, органа местного самоуправления.

2. Сделка, заключенная вследствие коррупционного правонарушения, является ничтожной.

Статья 25. Возобновление прав и законных интересов и возмещения убытков, вреда, нанесенных физическим и юридическим лицам в результате совершения коррупционного правонарушения

1. Физические и юридические лица, права которых нарушены в результате совершения коррупционного правонарушения и которым нанесен моральный или имущественный вред, убытки, имеют право на восстановление прав, возмещение убытков, вреда в установленном законом порядке.

2. Убытки, вред, нанесенные физическому или юридическому лицу вследствие незаконных решений, действий или бездеятельности субъекта, который осуществляет мероприятия по предотвращению и противодействию коррупции, возмещаются из Государственного бюджета Украины в установленном законом порядке. Государство, Автономная Республика Крым, орган местного самоуправления, которые возместили убытки, вред, нанесенный незаконным решением, действиями или бездеятельностью субъекта, который осуществляет мероприятия по предотвращению и противодействию коррупции, имеют право обратного требования (регресса) к лицу, которое нанесло убытки, вред, в размере выплаченного возмещения (кроме возмещения выплат, связанных с трудовыми отношениями, возмещением морального ущерба).

Статья 26. Исключение незаконно полученного имущества

1. Средства и другое имущество, полученные вследствие совершения коррупционного правонарушения, подлежат конфискации по решению суда в установленном законом порядке, а средства в установленном судом размере стоимости незаконно полученных услуг или льгот взысканию в пользу государства.

Раздел VI. Контроль и надзор за выполнением законов в сфере предотвращения и противодействия коррупции

Статья 27. Контроль в сфере предотвращения и противодействия коррупции

1. Верховная Рада Украины осуществляет парламентский контроль в сфере предотвращения и противодействия коррупции в границах, определенных Конституцией Украины.

Другие органы государственной власти осуществляют контроль в сфере предотвращения и противодействия коррупции в пределах полномочий и способом, предусмотренных Конституцией и законами Украины.

Статья 28. Общественный контроль за выполнением законов в сфере предотвращения и противодействия коррупции

1. Общественный контроль за выполнением законов в сфере предотвращения и противодействия коррупции осуществляется на основании и в порядке, определенном законом.

Статья 29. Прокурорский надзор

1. Надзор за соблюдением законов в сфере предотвращения и противодействия коррупции осуществляется Генеральным прокурором Украины и подчиненными ему прокурорами.

Раздел VII. Международное сотрудничество

Статья 30. Международное сотрудничество в сфере предотвращения и противодействия коррупции

1. Украина в соответствии с заключенными ею международными договорами осуществляет сотрудничество в сфере предотвращения и противодействия коррупции с иностранными государствами, международными организациями, которые осуществляют мероприятия по предотвращению и противодействию коррупции.

2. Международная правовая помощь и другие виды международного сотрудничества по делам о коррупционных правонарушениях осуществляются компетентными органами в соответствии с законодательством и международными договорами Украины, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины.

Статья 31. Международные договоры Украины в сфере предотвращения и противодействия коррупции

1. В случае, если международными договорами Украины, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины, установлены другие правила, чем те, которые предусмотрены законодательством о предотвращении и противодействии коррупции, применяются правила международных договоров.

Статья 32. Международный обмен информацией в сфере предотвращения и противодействия коррупции

1. Компетентные органы Украины могут предоставлять соответствующим органам иностранных государств и получать от них информацию, в том числе с ограниченным доступом, по вопросам предотвращения и противодействия коррупции с соблюдением требований законодательства и международных договоров Украины, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины.

2. Предоставление органам иностранных государств информации по вопросам, связанным с предотвращением и противодействием коррупции, возможно лишь в случае, если эти органы и соответствующий компетентный орган Украины могут установить такой режим доступа к информации, который делает невозможным раскрытие информации для других целей или ее разглашение каким-либо способом, в том числе путем несанкционированного доступа.

Статья 33. Мероприятия по возвращению в Украину средств и другого имущества, полученных в результате коррупционных правонарушений, и распоряжение полученными средствами и другим имуществом, полученными в результате коррупционных правонарушений

1. Украина осуществляет мероприятия по возвращению в Украину средств и другого имущества, полученных вследствие коррупционных правонарушений, и распоряжается этими средствами и другим имуществом в соответствии с законодательством и международными договорами Украины, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины.

Раздел VIII. Заключительные и переходные положения

1. Данный Закон вступает в силу с 1 июля 2011 года, кроме статей 11 и 12, которые вступают в силу с 1 января 2012 года.

2. В декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера за 2011 год сведения о расходах предоставляются со дня вступления в силу данного Закона.

3. Кабинету министров Украины в трехмесячный срок со дня вступления в силу данного Закона:

внести на рассмотрение Верховной Рады Украины предложения относительно приведения законодательных актов в соответствие с данным Законом;

обеспечить принятие нормативно-правовых актов, предусмотренных данным Законом;

привести свои нормативно-правовые акты в соответствие с данным Законом;

обеспечить приведение в соответствие с данным Законом нормативно-правовых актов министерств и других центральных органов исполнительной власти.

Президент Украины

В. ЯНУКОВИЧ

Об утверждении государственной программы по предотвращению и противодействию коррупции на 2011–2015 годы

Постановление Кабинета министров Украины

от 28 ноября 2011 года № 1240

Кабинет министров Украины постановляет:

1. Утвердить Государственную программу относительно предотвращения и противодействия коррупции на 2011–2015 годы (дальше – Программа), которая прилагается.

2. Министерствам, другим центральным органам исполнительной власти, Совету министров Автономной Республики Крым, областным, Киевской и Севастопольской городским государственным администрациям:

обеспечить выполнение Программы в пределах расходов, предусмотренных в государственном и местных бюджетах на соответствующий бюджетный период, а также за счет других источников, не запрещенных законом;

подавать ежегодно до 15 февраля специально уполномоченному органу по вопросам антикоррупционной политики информацию о состоянии выполнения Программы для ее обобщения и включения в отчет о результатах проведения мероприятий относительно предотвращения и противодействия коррупции.

Премьер-министр Украины

Н. АЗАРОВ

Государственная программа по предотвращению и противодействию коррупции на 2011–2015 годы

Утверждена постановлением Кабинета министров Украины от 28 ноября 2011 года № 1240

Цель Программы

Целью Программы является внедрение механизмов уменьшения уровня коррупции в Украине в соответствии с положениями Национальной антикоррупционной стратегии на 2011–2015 годы, одобренной Указом Президента Украины от 21 октября 2011 г. № 1001.

Пути и способы решения проблемы

Отсутствие единой общегосударственной антикоррупционной политики в Украине является одной из причин неэффективного реагирования государства и общества на угрозу коррупции, уровень которой рос в течение последних лет.

Проблему предусматривается решить путем объединения усилий центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, научно-исследовательских учреждений и общественных (неправительственных) организаций, направленных на реализацию приоритетных направлений антикоррупционной политики, которые определены Национальной антикоррупционной стратегией на 2011–2015 годы, через:

продолжение реформирования антикоррупционного законодательства в соответствии с международными стандартами;

эффективное применение антикоррупционного законодательства органами государственной власти и органами местного самоуправления;

создание эффективной системы противодействия коррупции во всех сферах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на всех уровнях;

обеспечение открытости и информированности общественности об осуществлении мероприятий относительно предотвращения и противодействия коррупции;

формирование в обществе нетерпимого, негативного отношения к коррупции как общественно-опасному явлению;

усиление взаимодействия объединений граждан с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере формирования и реализации государственной антикоррупционной политики, обеспечение поддержки гражданским обществом антикоррупционных мероприятий, которые осуществляются государством.

Проблему предусматривается решить путем:

определения причин и условий, которые вызывают возникновение коррупции, устранения факторов, которые приводят к ее возникновению и негативным последствиям;

определения основных направлений государственной политики в сфере предотвращения и противодействия коррупции;

повышения уровня доверия граждан к органам государственной власти и органам местного самоуправления;

внедрения системы мониторинга эффективности антикоррупционного законодательства.

Задания и мероприятия

Ожидаемые результаты, эффективность Программы

Выполнение Программы даст возможность:

продолжить процесс развития законодательства с учетом мировых антикоррупционных стандартов, закрепленных в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, Уголовной конвенции о борьбе с коррупцией, Дополнительном протоколе к Уголовной конвенции о борьбе с коррупцией, Гражданской конвенции о борьбе с коррупцией, рекомендациях Группы государств Совета Европы против коррупции (GRECO) и других международных институций;

повысить эффективность системы предотвращения и противодействия коррупции;

снизить уровень коррупции в системе правоохранительных органов, других органах государственной власти и органах местного самоуправления;

уменьшить объемы теневой экономики;

формировать в общественности активную позицию по предотвращению и противодействию коррупции.

Объемы и источники финансирования

Финансирование Программы осуществляется за счет средств государственного и местных бюджетов в пределах расходов, предусмотренных главному распорядителю бюджетных средств, ответственному за выполнение мероприятий и заданий Программы, а также других источниках, не запрещенных законом.

Объем финансирования Программы уточняется ежегодно во время составления проекта Государственного бюджета Украины и местных бюджетов на соответствующий год.

Примечания

1

См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М. А. Краснов, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров и др. М.: Центр стратегических разработок, 2004; Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М.: ИЗиСП, 2009; Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М.: КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2010. Коррупция: природа, проявление, противодействие: научно-правовое исследование / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012; Противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти: научно-практическое пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2012; Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций / отв. ред. О. И. Тиунов. М., 2012; Механизм правового мониторинга: научно-практическое пособие / отв. ред. А. В. Павлушкин. М., 2012; Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: научно-практическое пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Е. И. Спектор. М., 2012; Хабриева Т. Я. Правовые проблемы имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 4; Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 5–17; Васильев В. И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. 2012. № 4. С. 5–17; Хабриева Т. Я. Научно-правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 8; Зорькин В. Д. Коррупция как угроза стабильному развитию общества // Журнал российского права. 2012. № 8; Власова Н. В., Рафалюк Е. Е. Правовые инновации в противодействии коррупции (обзор Международной школы-практикума молодых ученых-юристов) // Журнал российского права. 2012. № 8; Власова Н. В., Рафалюк Е. Е. Обзор Международной научной конференции «Первый Евразийский антикоррупционный форум» // Журнал российского права. 2012. № 7; Противодействие коррупции: сборник аналитических материалов. М., 2012; Список литературы по теме «Противодействие коррупции». М., 2012.

2

См.: Малько А. В., Михайлов А. Е. Правовая жизнь общества. Саратов, 2007. Авторы отмечают, что правовая жизнь есть «мир упорядоченных (предусмотренных) нормами права реалий (действий), поступков, отношений)». С. 8.

3

Подробнее см.: Еделев А. Л. Коррупция как системная угроза стабильности и экономической безопасности Российской Федерации // Налоги. Специальный выпуск. 2008.

4

Подробнее см.: Гостева С. Р. Противодействие коррупции – важнейшее условие укрепления национальной безопасности России // Юридический мир. 2011. № 1. С. 12–20.

5

См.: Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 5–17; Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Коррупция: природа, проявления, противодействие: научно-правовое исследование / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012.

6

Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2000. С. 380.

7

См., например: Лопатин В. В., Лопатина Л. Е. Малый толковый словарь. М., 1993. С. 568.

8

См.: Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. Саратов, 2001. С. 30.

9

См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966; Проблемы теории государства и права / под ред. С. С. Алексеева. М., 1979 (гл. 19 – автор С. С. Алексеев); Он же: Общая теория права. М., 2008 (гл. 19).

10

Проблемы теории государства и права / под ред. С. С. Алексеева. М., 1979. С. 281.

11

См., например: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 48–55; Файткуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 157–164; Малько А. В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. № 3; Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. Саратов, 2001; Черданцев А. Ф. Теория государства и права. М., 2003 (гл. 22); Куликов В. Л., Лохлова И. С. Способы правового регулирования. Саратов, 2010; и др.

12

См.: Сапун В. А. Инструментальная теория права в юридической науке // Современное государство и право. Владивосток, 1992. С. 20–26; Методология правоприменения и инструментальные свойства права // Методология юридической науки: состояние, проблемы, перспективы / под ред. М. Н. Марченко. М., 2005. С. 49–55.

13

См.: Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 99.

14

Проблемы теории государства и права / под ред. М. Н. Марченко. М., 1999. С. 321–340.

15

Там же. С. 321.

16

Там же. С. 322.

17

Там же. С. 321–326; см. также: Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 217, 218.

18

См.: Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. С. 31.

19

См.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования. С. 70–110; Проблемы теории государства и права / под ред. М. Н. Марченко. С. 326; Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. С. 36–38; и др.

Р. Б. Головкин полагает, что дуализм в понимании механизма правового регулирования и ее средств был впервые предложен В. М. Горшеневым. В период дискуссии с С. С. Алексеевым усложненное понимание действия права, предложенное данным автором, считает Р. Б. Головкин, поддерживалось немногими. Речь идет о конце 60-х и начале 70-х годов прошлого века. См.: Головкин Р. Б. Правовое и моральное регулирование частной жизни: свойства, стороны, охрана и защита. Владимир, 2005. С. 73.

20

О связи юридических технологий см.: Власенко Н. А. Законодательная технология. Теория. Опыт. Практика. Иркутск. С. 6–10; Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. М., 2011. С. 10–18.

21

Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 100.

22

См.: Кондаков Н. И. Логический словарь-справочник. М., 1976. С. 662.

23

Насырова Т. Я. Телеологическое (целевое) толкование советского закона. Казань, 1988. С. 19; о цели в праве см.: Чулюкин Л. Д. Природа и значение цели в советском праве. Казань, 1984; Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003.

24

См.: Тихомиров Ю. А. Государство: преемственность и новизна. М., 2011. С. 7–8.

25

См.: Еделев А. Л. Коррупция как системная угроза стабильности и экономической безопасности Российской Федерации // Налоги. Специальный выпуск. 2008.

26

См.: Куликов В. Кодекс бюрократа // Российская газета. 7 марта 2012 г. № 49 (5722).

27

См. подробнее: Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций / отв. ред. О. И. Тиунов. М., 2012; Хабриева Т. Я. Правовые проблемы имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 4.

28

См.: Хамазина О. И. Правовые средства противодействия коррупции: проблемы теории и практики: автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 15.

29

См.: Тихомиров Ю. А., Трикоз Е. Н. Право против коррупции // Материалы по правовым проблемам преодоления коррупции. М., 2008. С. 158.

30

См.: Власенко Н. А. Законодательная технология. Иркутск, 2001. С. 7, 8.

31

Там же. С. 9.

32

См.: Хабриева Т. Я. Современные юридические технологии в теории и практике правотворчества и правоприменения // Эффективность законодательства и современные юридические технологии / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2009. С. 4.

33

См.: Черненко А. К. Теоретико-методологические аспекты формирования правовой системы общества: автореф. дис… докт. юрид. наук. М., 2006. С. 39.

34

См.: Черненко А. К. Указ. соч. С. 40.

35

См.: Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5; Тихомиров Ю. А. Рекомендации по проведению мониторинга действия законов // Законодательство и экономика. 2008. № 6.

36

См.: Чернобель Г. Т., Иванюк О. А. Технология и техника правового прогнозирования // Юридическая техника: учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. М., 2009. С. 13–24.

37

См.: Ноздрачев А. Ф., Терещенко Л. К. и др. Концепция развития административного законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 175–179.

38

См.: Чернобель Г. Т., Иванюк О. А. Технология и техника правового прогнозирования. С. 13–24.

39

См.: Миронов С. М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Мониторинг права в Российской Федерации. Вестник Совета Федерации. 2006. № 4–5. С. 5.

40

См.: Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Правовой мониторинг в нормотворческом процессе // Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. М., 2011. С. 44.

41

Подробнее о концепции и понятии правового мониторинга см.: Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 30–34.

42

См. более подробно по этому вопросу с. 56–58 настоящего пособия.

43

См.: Власов И. С., Кошаева Т. О., Найденко В. Н. и др. Правовые акты: антикоррупционный анализ / [И. С. Власов, Т. О. Кошаева, В. Н. Найденко и др. ]; отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М., 2010. С. 123.

44

Там же. С. 122, 123.

45

См.: Социологические исследования и правовой мониторинг // Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М., 2009. С. 76–85.

46

Сущность метода экспертных оценок заключается в том, что в основу прогнозирования развития какого-либо явления закладывается мнение специалиста или коллектива специалистов, основанное на профессиональном, научном и практическом опыте. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ была разработана примерная анкета для проведения экспертных опросов, на основе которой были проведены экспертные опросы по актуальным проблемам совершенствования законодательства.

47

Контент-анализ (англ. content analysis; от content – содержание) – формализованный метод изучения текстовой и графической информации, заключающийся в переводе изучаемой информации в количественные показатели и ее статистической обработке. Объектом контент-анализа может быть содержание различных печатных изданий, радио– и телепередач, кинофильмов, рекламных сообщений, документов, публичных выступлений, материалов анкет.

48

См.: Мусаелян М. Ф., Хатаева М. А. Правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 1.

49

См.: Социологические исследования и правовой мониторинг. С. 81.

50

См.: Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М., 2009. С. 25.

51

См.: Шевердяев С. Н. Формирование основ правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных актов и вопросы совершенствования официальной методики ее проведения // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20.

52

См.: Шевердяев С. Н. Указ. соч.

53

См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М. А. Краснов, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров и др. М.: Центр стратегических разработок, 2004.

54

См.: Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10.

55

Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. С. 59–60.

56

См.: Власов И. С., Кошаева Т. О., Найденко В. Н. и др. Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / [И. С. Власов, Т. О. Кошаева, В. Н. Найденко и др. ]; отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М., 2010.

57

См.: Власов И. С., Кошаева Т. О., Найденко В. Н. и др. Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / [И. С. Власов, Т. О. Кошаева, В. Н. Найденко и др. ]; отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М., 2010.

58

См.: Хабриева Т. Я. Современные юридические технологии в теории и практике правотворчества и правоприменения // Эффективность законодательства и современные юридические технологии / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2009. С. 5.

59

См.: Хабриева Т. Я. Современные юридические технологии в теории и практике правотворчества и правоприменения. С. 4.

60

См.: Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009.

61

См.: Хабриева Т. Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. № 12.

62

См., например: Тихомиров Ю. А., Павлушкин А. В. Горохов Д. Б., Чеснокова М. Д., Черепанова Е. В., Глазкова М. Е. Об организации и проведении правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 6.

63

См.: Черепанова Е. В. Формирование модели отраслевого правового мониторинга // Журнал российского права. 2011. № 3; Нанба С. Б. Организация правового мониторинга в сфере ведения Минкультуры России // Журнал российского права. 2011. № 4.

64

Астанин В. В. Научно-экспертное сопровождение противодействия коррупции в системе мониторинга правоприменения // Российская юстиция. 2011. № 3. С. 51.

65

См.: Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10.

66

Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 г., Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. и дополняющих ее протоколов, Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и др.

67

См.: Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М., 2010. С. 19.

68

Под мониторингом правоприменения понимается комплексная и плановая деятельность, осуществляемая федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу нормативных правовых актов.

69

Так, согласно постановлению правительства Новосибирской области от 20 октября 2011 г. № 458-п «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга» антикоррупционный мониторинг в Новосибирской области – это наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупциогенных факторов, коррупционных проявлений, а также мер по реализации антикоррупционной политики в Новосибирской области.

70

Согласно постановлению администрации Кавалеровского муниципального района Приморского края от 15 марта 2010 г. № 108 антикоррупционный мониторинг – это наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупциогенных факторов, а также мер реализации антикоррупционной политики.

71

Например, в Нижегородской области предусмотрена подготовка сводного отчета о результатах проведения антикоррупционного мониторинга // Постановление правительства Нижегородской области от 23 сентября 2009 г. № 685 «Об утверждении порядка проведения антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области».

72

Постановление администрации Липецкой области от 31 декабря 2010 г. № 499 «Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению регулярного антикоррупционного мониторинга».

73

Это видно непосредственно из самого Перечня разделов антикоррупционного мониторинга, утвержденного названным муниципальным правовым актом. Так, согласно п. 10 данного Перечня анализируется информация только по делам об административных правонарушениях, возбужденных в отношении муниципальных служащих по признакам коррупционных правонарушений, а также о дисциплинарных взысканиях, наложенных на муниципальных служащих за совершение коррупционных правонарушений. При этом нет указания на информацию об уголовных делах в отношении муниципальных служащих по фактам коррупционных преступлений.

74

Постановление губернатора Владимирской области от 25 мая 2009 г. № 420 «О порядке проведения антикоррупционного мониторинга во Владимирской области».

75

При этом заметим, что органы прокуратуры области в данном мониторинге не задействованы, хотя есть указание на Следственное управление Следственного комитета России по области. И наоборот – в постановлении администрации Палкинского района Псковской области от 22 июня 2011 г. № 376 «О порядке проведения об антикоррупционном мониторинге в Палкинском районе» указана только прокуратура района.

76

Например, постановление главы округа Муром от 14 июля 2009 г. № 1703 «О порядке проведения антикоррупционного мониторинга в округе Муром».

77

Отнюдь не случайно, что в Указе Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» установлено, что общий проект плана мониторинга правоприменения ежегодно разрабатывается Минюстом России с учетом в том числе предложений институтов гражданского общества.

78

Пункт 4 постановления правительства Нижегородской области от 23 сентября 2009 г. № 685 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области».

79

Пункт 4 постановления главы администрации города Нижнего Новгорода от 18 марта 2010 г. № 1369 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга на территории города Нижнего Новгорода».

80

В качестве примера можно привести вопрос, имеющийся в обоих гидах: «Как Вы думаете, откуда берется коррупция?» особенно вместе со следующим примечанием для интервьюера: «Желательно попытаться выяснить: коррупция происходит от несовершенства человеческой природы, от того, что люди плохие, или от того, что им приходится жить по плохим законам?».

81

Например, в постановлении администрации города Обнинска от 26 июня 2009 г. № 861-п «Об антикоррупционном мониторинге» вообще не предусматривается использование социологических исследований в процессе осуществления антикоррупционного мониторинга. Более того, анализ утвержденного данным постановлением порядка проведения мониторинга (состоящего всего из 10 пунктов) показывает его неполный и даже формальный характер.

82

См.: Постановление администрации городского округа Жигулевск Самарской области от 27 июня 2011 г. № 029 нпа «Об утверждении Порядка осуществления антикоррупционного мониторинга на территории городского округа Жигулевск».

83

См.: Указ губернатора Красноярского края от 5 августа 2010 г. № 146-уг «О проведении антикоррупционного мониторинга».

84

См., например: Решение Ачинского районного Совета депутатов Красноярского края от 20 августа 2010 г. № 5–30Р «Об утверждении Положения о противодействии и профилактике коррупции в Ачинском районе».

85

См.: Алехичева А. В. Соотношение федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2007. С. 21.

86

Например, п. 5 постановления правительства Нижегородской области от 23 сентября 2009 г. № 685 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области».

87

Например, п. 4 постановления правительства Новосибирской области от 20 октября 2011 г. № 458-п «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга».

88

Так, в одном из муниципальных районов Тюменской области спустя лишь полгода после принятия постановления администрации Голышмановского муниципального района от 1 июня 2009 г. № 696 «О мониторинге состояния и эффективности противодействия коррупции (антикоррупционном мониторинге) в Голышмановском муниципальном районе» оно было признано утратившим силу. См.: Постановление администрации Голышмановского муниципального района от 21 января 2010 г. № 57 «О признании утратившим силу постановления Администрации Голышмановского муниципального района» от 1 июня 2009 г. № 696.

89

Так, постановлением губернатора Ставропольского края от 5 августа 2011 г. № 569 утверждено Положение о мониторинге законодательства Ставропольского края. В свою очередь приказом министерства сельского хозяйства Ставропольского края от 20 июня 2011 г. № 199 утвержден Порядок проведения мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Российской Федерации и Ставропольского края в сфере деятельности министерства сельского хозяйства Ставропольского края.

90

См.: Постановление администрации Великоустюгского муниципального района от 23 декабря 2011 г. № 1488 «О мониторинге правоприменения в Великоустюгском муниципальном районе».

91

В настоящее время такие методические рекомендации уже разрабатываются Минюстом России, ИЗиСП.

92

В п. 11 этой методики предусмотрено, что при необходимости мониторинг правоприменения может быть осуществлен по дополнительным показателям, определяемым органами государственной власти.

93

См.: Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», ст. 2 постановления Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств от 15 ноября 2003 г. № 22–15.

94

См.: Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции».

95

См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. М., 2009. С. 516, 517.

96

См.: Общая теория государства и права: академический курс / отв. ред. Н. М. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 441.

97

См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 518.

98

См.: Талапина Э. В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010.

99

См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 405.

100

См.: Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 155; Жерлицын Б. И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству: дис… канд. юрид. наук. М., 1969. С. 14; и др.

101

Гришковец А. А. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих // Право и политика. 2001. № 9. С. 57.

102

Цечоев В. К. Исторический обзор взяточничества как социального явления в Российской Империи первой четверти XVIII столетия // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2010. № 5.

103

Цечоев В. К. Исторический обзор взяточничества как социального явления в Российской Империи первой четверти XVIII столетия. С. 158.

104

Лохвицкий А. Курс русского уголовного права. СПб., 1871. С. 127.

105

См.: Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. СПб., 1845. С. 174.

106

Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. СПб., 1845. С. 176.

107

См.: Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. СПб., 1845. С. 176.

108

См.: Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. СПб., 1845. С. 178.

109

Там же.

110

См.: Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. СПб., 1845. С. 179.

111

Там же.

112

Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. СПб., 1845. С. 180.

113

Эстрин А. Я. Взяточничество в доктрине и законодательстве // Труды кружка уголовного права при С.-Петербургском университете / под ред. М. Исаева. СПб., 1913. С. 181.

114

Малыгин А. Я. К вопросу о борьбе со взяточничеством в Советском государстве в начале 20-х годов XX в. // История государства и права. 2009. № 22. С. 34.

115

Там же.

116

История Всероссийской чрезвычайной комиссии (1917–1921 гг.): сб. документов. М., 1958. С. 469, 470.

117

См.: Малыгин А. Я. К вопросу о борьбе со взяточничеством в Советском государстве в начале 20-х годов XX в. // История государства и права. 2009. № 22. С. 34.

118

URL: http://www.vedomosti.ru/politics/news/1566735/vzyatki_v_sud_ne_idut (дата обращения: 19.08.2012).

119

См.: Жалинский А. Э. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Городец, 2010. С. 457.

120

Там же. С. 458.

121

Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 4. С. 9.

122

Уголовный кодекс Российской Федерации (КонсультантПлюс).

123

Там же.

124

См.: Жалинский А. Э. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Городец, 2010. С. 459.

125

См.: Жалинский А. Э. Указ. соч. С. 459.

126

См.: Астанин В. В. Современная практика назначения уголовных наказаний за коррупционные преступления в России // Российская юстиция. 2011. № 7. С. 97.

127

См.: Яни П. Посредничество во взяточничестве // Законность. 2011. № 9. С. 53.

128

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 4.

129

Комментарии к Уголовному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / под общ. ред. С. И. Никулина. М., 2000. С. 930.

130

См.: Лопашенко Н. А. Взяточничество: проблемы квалификации // Правоведение. 2002. № 6. С. 105.

131

Там же.

132

Социология власти. 2004. № 5. С. 27, 28.

133

См.: Королева-Коноплян Г. И., Королев А. Ю. Народ и власть (взгляд исследователя) // Социология власти. 2010. № 4. С. 130.

134

См.: Новокрещенко А. В. Отношение к институтам власти и правовой нигилизм // Социология власти. 2010. № 4. С. 39–41.

135

Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О противодействии коррупции».

136

Шахкелов Ф. Г. Без реформирования судебной системы нельзя решить проблему коррупции // Российский судья. 2008. № 12.

137

Макаркин А. В. Интервью: Судебная эволюция // ЭЖ-Юрист. 2009. № 45.

138

Барщевский М., Толкунов А. Сам себе судья // Российская газета. 2012. 14 февр.

139

См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 октября 2004 г. по делу об оспаривании отдельных положений закона Ленинградской области «О мировых судьях Ленинградской области» и постановление Президиума Верховного Суда РФ от 27 октября 2004 г. по делу об оспаривании отдельных норм закона Республики Коми «О мировых судьях Республики Коми».

140

См.: Лебедев В. М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. М., 2000. С. 249.

141

См.: Макарова О. В. Некоторые проблемы укрепления гарантий независимости судей // Журнал российского права. 2008. № 5. С. 106.

142

См., например: Абросимова Е. Б. Очерки российского судоустройства: реформы и результаты. М., 2009. С. 271; Гравина А. А., Кашепов В. П., Макарова О. В. Конституционные принципы судебной власти в РФ. М., 2010. С. 186.

143

См.: Кудашев Ш. А. Ответственность судей: эффективно ли будет Дисциплинарное присутствие? // Администратор суда. 2009. № 3. С. 32.

144

См.: Скутин А. Ф. Судебная реформа и проблемы коррупции в судах // Российское правосудие. 2008. № 10. С. 79–85; Нешатаева Т. Н. Оценка профессиональной деятельности судьи: проблемы правового регулирования // Российское правосудие. 2008. № 11. С. 67–77.

145

См., например: Панченко П. Н. Общественный контроль в сфере правопорядка: вопросы формирования его системы // Российская юстиция. 2010. № 4.

146

Российская газета. 2011. 15 февр.

147

URL: http://www.President-sovet.ru (дата обращения: 19.08.2012).

148

См.: Власов И. С., Голованова Н. А., Гольцов А. Т. и др. Система уголовного правосудия зарубежных стран (суды первой и второй инстанции). М., 2009. С. 105, 106.

149

URL: www.kommersant.ru (дата обращения: 19.08.2012).

150

Такими как Общественная палата, Ассоциация юристов России, Российская криминологическая ассоциация, Уполномоченный по правам человека и др.

151

См.: Панченко П. Н. Указ. соч.

152

Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

153

Карабанов А. Л. Современные проблемы противодействия коррупции: уголовно-правовой и криминологический аспекты / А. Л. Карабанов, С. К. Мелькин. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 10; URL: http://www.pravo-mag.ru/journal/article139/ (дата обращения: 19.08.2012); см. также: Агутин А. В., Трошкин Е. З., Ануфриев С. Б. Организация досудебного производства по уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности: монография. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 27.

154

Текст на русском доступен по следующей ссылке: URL: http://www.intelros.ru/index.php?newsid=263 (дата обращения: 19.08.2012)/

155

Текст доступен: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: сб. документов / сост. В. С. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 317.

156

Текст доступен по следующему адресу: URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml (дата обращения: 19.08.2012).

157

О применении ст. 204 УК также см.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе».

158

См.: Лебедев И. А. Актуальные вопросы противодействия коррупции в деятельности хозяйствующего субъекта // СПС «КонсультантПлюс».

159

В иностранной литературе также внимание в основном уделяется коррупции в государственном секторе, см., к примеру: Многоликая коррупция: Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления / под ред. Э. Кампоса и С. Прадхана; пер. с англ. М.: Альпина Паблишерз, 2010.

160

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 31 июля. № 162.

161

К примеру, Б. И. Пугинский (Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М.: Юрид. лит., 1984) подчеркивал ненормативный характер гражданско-правовых средств; указывал на то, что «выделение понятия «правовое средство» имеет смысл именно в целях отчленения, отграничения правовых норм, институтов, правоотношений от таких реалий, которые не укладываются в содержание традиционных терминов» (Там же. С. 85). Исходя из этой общей постановки, по его мнению, «правовые средства представляют собой сочетания (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества» (Там же. С. 87). Он проводил классификацию правовых средств, относя к последним, в частности: договор, недоговорное обязательство, сделки одностороннего характера, меры имущественной ответственности, способы защиты гражданских прав, меры оперативного воздействия, меры имущественного обеспечения исполнения обязательств, вину, презумпции, фикции, юридическое лицо, дееспособность и многие другие.

162

Текст доступен по следующему адресу: URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml. Данный документ говорит о мерах по предупреждению коррупции в частном секторе, и, в частности, статья указывает, что меры, направленные на достижение целей борьбы с коррупцией в частном секторе, могут включать, среди прочего, следующее: а) содействие сотрудничеству между правоохранительными органами и соответствующими частными организациями; b) содействие разработке стандартов и процедур, предназначенных для обеспечения добросовестности в работе соответствующих частных организаций, включая кодексы поведения для правильного, добросовестного и надлежащего осуществления деятельности предпринимателями и представителями всех соответствующих профессий, и предупреждения возникновения коллизии интересов, а также для поощрения использования добросовестной коммерческой практики в отношениях между коммерческими предприятиями и в договорных отношениях между ними и государством; с) содействие прозрачности в деятельности частных организаций, включая, в надлежащих случаях, меры по идентификации юридических и физических лиц, причастных к созданию корпоративных организаций, и управлению ими; d) предупреждение злоупотреблений процедурами, регулирующими деятельность частных организаций, включая процедуры, касающиеся субсидий и лицензий, предоставляемых публичными органами для осуществления коммерческой деятельности; е) предупреждение возникновения коллизии интересов путем установления ограничений, в надлежащих случаях и на разумный срок, в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц или в отношении работы публичных должностных лиц в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор; f) обеспечение того, чтобы частные организации с учетом их структуры и размера обладали достаточными механизмами внутреннего аудиторского контроля для оказания помощи в предупреждении и выявлении коррупционных деяний и чтобы счета и требуемые финансовые ведомости таких частных организаций подлежали применению надлежащих процедур аудита и сертификации.

163

См.: Малько А. В. Механизм правового регулирования // Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. Саратов, 1995. С. 518; Алексеев С. С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6. С. 17.

164

См.: Алексеев С. С. Предмет советского социалистического гражданского права. Свердловск, 1959. С. 258; Он же: Общие теоретические проблемы системы советского права. Госюриздат, 1961. С. 48.

165

См.: Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений: учеб. пособие. Свердловск, 1972. С. 69.

166

URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23/introduction (дата обращения: 19.08.2012).

167

URL: http://www.FINDLAW.COM; Также см.: Scott Green. Manager’s Guide to the Sarbanes-Oxley Act. Improoving Internal Controls to Prevent Fraud. Published by John Wiley & Sons, Ibc., Hoboken, NewJersey, 2004.

168

Распоряжение ФКЦБ РФ от 4 апреля 2002 г. № 421/р «Рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения» (вместе с «Кодексом корпоративного поведения» от 5 апреля 2002 г.).

169

Дмитриев А. В., Кудрявцев В. Н., Кудрявцев С. В. Введение в общую теорию конфликтов // Юридическая конфликтология. М.: 1993. С. 44.

170

Дедов Д. И. Конфликт интересов. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 1.

171

Исключая последнее из названных средств, поскольку это правовое средство (ограничение правоспособности) используется не только, а, может быть, даже и не столько для противодействия коррупции в бизнес-организациях, сколько для противодействия коррупции в государственном секторе. Так, ст. 66 Гражданского кодекса РФ установлено, что законом может быть запрещено или ограничено участие отдельных категорий граждан в хозяйственных товариществах и обществах, за исключением открытых акционерных обществ. Данное положение находит свою конкретизацию в иных Федеральных законах: а) «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 17 которого указывает, что в случае, если владение гражданским служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации; б) «О противодействии коррупции», ст. 11 которого устанавливает обязанность государственного или муниципального служащего, если он владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), «в целях предотвращения конфликта интересов» передать указанные объекты в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации; в) «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», ст. 1 4 которого запрещает входить в состав учредителей (участников, акционеров) и органов управления страховой медицинской организации работникам федеральных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения, органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление управления в сфере здравоохранения, Федерального фонда и территориальных фондов, медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь по обязательному медицинскому страхованию; г) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ст. 21 которого запрещает руководителю унитарного предприятия быть учредителем (участником) юридического лица.

172

Так, приведем несколько определений, имеющих отношений к сфере бизнеса:

– под конфликтом интересов понимается наличие в распоряжении должностных лиц и их близких родственников прав, предоставляющих возможность получения указанными лицами лично или через юридического либо фактического представителя материальной и личной выгоды в результате использования ими служебных полномочий в части инвестирования средств пенсионных накоплений или информации об инвестировании средств пенсионных накоплений, ставшей им известной или имеющейся в их распоряжении в связи с осуществлением должностными лицами профессиональной деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений (ст. 35 Федерального закона «Об инвестировании средства накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», аналогичная и в Федеральном законе «О негосударственных пенсионных фондах»);

– под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность лиц (членов саморегулируемой организации, лиц, входящих в состав органов управления, работников, действующих на основании трудового договора или гражданско-правового договора) влияет или может повлиять на исполнение ими своих профессиональных обязанностей и (или) влечет за собой возникновение противоречия между такой личной заинтересованностью и законными интересами саморегулируемой организации или угрозу возникновения противоречия, которое способно привести к причинению вреда законным интересам саморегулируемой организации (ст. 8 Федерального закона «О саморегулируемых организациях»);

– под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой заинтересованность аудиторской организации, индивидуального аудитора может повлиять на мнение такой аудиторской организации, индивидуального аудитора о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица. Случаи возникновения у аудиторской организации, индивидуального аудитора заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов устанавливаются кодексом профессиональной этики аудиторов (ст. 8 Федерального закона «Об аудиторской деятельности»);

– под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность работника государственной корпорации или государственной компании влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им трудовых обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью работника государственной корпорации или государственной компании и правами и законными интересами государственной корпорации или государственной компании, работником которой он является, способное привести к причинению вреда имуществу и (или) деловой репутации этой организации (ст. 349–1 Трудового кодекса РФ в части регулирования особенностей регулирования труда работников государственных корпораций, государственных компаний);

– «сделка кооператива, второй стороной в которой выступают председатель кооператива или исполнительный директор кооператива, члены правления кооператива или наблюдательного совета кооператива, их супруги и ближайшие родственники либо владельцы пая, размер которого составляет более чем 10 процентов от паевого фонда кооператива, считается сделкой, в которой присутствует конфликт интересов. Такой сделкой признается и сделка, в которой не менее чем 10 процентов членов кооператива или не менее чем 20 процентов ассоциированных членов кооператива по их заявлениям в письменной форме усматривают имущественный интерес указанных лиц, не совпадающий с законными имущественными интересами кооператива» (ст. 38 Федерального закона «О сельскохозяйственной кооперации»).

173

См.: Гражданское право: учебник: в 2 т. Т. 1 / отв. ред. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Бек, 2003. С. 440, 441.

174

См.: Гражданское право. Часть I: учебник / под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. М.: ТЕИС, 1996. С. 492.

175

Здесь следует учитывать один момент, отмеченный О. С. Иоффе: ответственное лицо должно иметь фактическую возможность совершения возложенной на него юридической обязанности (Иоффе О. С. Обязательственное право. М.: Юридическая литература, 1975. С. 111). В частности, в приведенном примере поведение председателя совета директоров не может рассматриваться как противоправное, если будет установлено, что накануне собрания он был доставлен в больницу скорой помощи с инфарктом.

176

Постановление ФАС Поволжского округа от 27 февраля 2009 г. по делу № А65–5974/2008.

177

Постановление ФАС Московского округа от 2 марта 2010 г. № КГ-А40/1200–10 по делу № А40–58666/09–132–506; постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 17 марта 2011 г. по делу №А68–3143/10.

178

В п. 3 ст. 53 Гражданского кодекса предусмотрено, что управляющий обязан по требованию учредителей (участников) юридического лица возместить убытки, причиненные им юридическому лицу. Казалось бы, налицо коллизия указанной нормы и положения п. 5 ст. 71 Закона об АО, ограничивающей круг акционеров общества, имеющих право предъявить требование к управляющему о возмещении убытков. Тем не менее указанные нормы не противоречат, а относятся друг к другу, как общая и специальная. Дело в том, что п. 3 ст. 53 Гражданского кодекса устанавливает, что правило о предъявлении требования действует, если иное не предусмотрено законом. В данном случае Закон об АО и предусматривает несколько иной порядок.

179

Распоряжение ФКЦБ РФ от 4 апреля 2002 г. № 421/р «Рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения» (вместе с Кодексом корпоративного поведения от 5 апреля 2002 г.).

180

URL: http://www.rosneft.ru/attach/0/02/76/Kodeks_rus.pdf (дата обращения: 20.08.2012).

181

URL: http://www.fsk-ees.ru/upload/docs/kodeks_korp_etiki_new.pdf (дата обращения: 20.08.2012).

182

Текст доступен по следующему адресу: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml

183

Распоряжение ФКЦБ РФ от 4 апреля 2002 г. № 421/р «Рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения» (вместе с Кодексом корпоративного поведения от 5 апреля 2002 г.).

184

См.: Грэй Д. Путь к доверию: что изменилось в отношениях аудиторских компаний и рынка // Рынок ценных бумаг. 2004. № 22 (277). С. 29.

185

URL: http://www.economy.gov.ru/minec/press/news/doc20120124_007 (дата обращения: 20.08.2012).

186

Гулати Мохиндер, Рао М. И. Коррупция в электроэнергетическом секторе. Крупномасштабное бедствие // Многоликая коррупция: Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления / под ред. Э. Кампоса и С. Прадхана; пер. с англ. М.: Альпина Паблишерз, 2010. С. 177, 178.

187

В этой главе частично использованы материалы, опубликованные в главе 8 (Лафитский В. И., Голованова Н. А., Тимошенко И. Г., Лещенков Ф. А.) монографии «Коррупция: причины, проявление, противодействие». М., 2012.

188

Anti-corruption Private sector. Confronting corruption* The business case for an effective anticorruption programme. URL: http://download.pwc.com/ie/pubs/confronting_corruption.pdf (дата обращения: 20.08.2012).

189

Anti-Corruption Resource Centre. URL: http://www.u4.no/U4 / (дата обращения: 20.08.2012).

190

См.: Уголовное законодательство зарубежных государств в борьбе с коррупцией / Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Российской Федерации; авт. колл.: Власов В. С., Голованова Н. А., Кубанцев С. П. и др. М.: Эксмо, 2009. С. 58.

191

The Corruption of Foreign Public Officials Act, SC 1998.

192

The Income Tax Act 1985.

193

The Parliament of Canada Act 1985.

194

См.: Власов В. С. Уголовное законодательство зарубежных государств в борьбе с коррупцией. С. 109, 110.

195

Закон действует в редакции Законов Азербайджанской Республики от 1 апреля 2005 г. № 875-IIQ; 1 сентября 2005 г. № 982-IIQD; 1 октября 2007 г. № 420-IIIQD; 7 декабря 2007 г. № 510-IIIQD.

196

Group of States Against Corruption. URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/about_en.asp (дата обращения: 20.08.2012).

197

Закон об административной процедуре США 1946 г., Федеральный закон об административных процедурах Швейцарии 1968 г., Закон об административной процедуре Германии 1976 г., Закон о правовом статусе публичной администрации и общей административной процедуре Испании 1992 г., Закон о правах граждан и их отношениях с администрацией Франции 2000 г., Закон об административной процедуре Казахстана 2000 г., Кодекс об административной процедуре Украины 2004 г.

198

См.: Уголовное законодательство зарубежных государств в борьбе с коррупцией. C. 185, 186.

199

Strasbourg, 15 June 2001 Public Greco Eval I Rep (2001) 3E Final First Evaluation Round Evaluation Report on Sweden Adopted by the GRECO at its 5th Plenary Meeting (Strasbourg, 11–15 June 2001).

200

Закон действует в редакции Законов Азербайджанской Республики от 1 апреля 2005 г. № 875-IIQ; 1 сентября 2005 г. № 982-IIQD; 1 октября 2007 г. № 420-IIIQD; 7 декабря 2007 г. № 510-IIIQD.

201

Правила о контроле над доходами и расходами чиновников и членов их семей со стороны государства и общества закреплены в Положении об отчете руководящих кадров по соответствующим личным обстоятельствам 2010 г.

202

При заполнении декларации о недвижимости и ином имуществе соответствующее лицо должно указывать доли участия в государственных и частных компаниях, коммерческих организациях, право собственности на землю, дома и иное имущество, не используемое для проживания собственника.

203

Декларация об инвестициях включает сведения о земельных участках, домах и иной собственности, о долях в частных или государственных компаниях, об участии в коммерческих организациях; декларация о приобретении собственности – сведения о приобретении государственным служащим или членами его семьи любой крупной недвижимости, в частности, сведения о продавце, виде недвижимой собственности (квартира, кондоминиум, земельный участок или дом), условиях приобретения, стоимости, а также размере предоставленной скидки.

204

В Китае действует специальный орган – Комиссия по проверке дисциплины, которая вправе отстранить чиновника от должности по причинам коррупции и в случае необходимости передать дело в следственные органы для уголовного преследования (хотя, как правило, первоначально партийный орган проводит свое собственное расследование, а затем уже допускаются органы следствия).

205

См.: Власов И. С. Зарубежное законодательство об антикоррупционном анализе правовых актов) // Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; авт. коллектив: Власов И. С., Кошаева Т. О., Найденко В. Н., Колесник А. А., Тихомиров Ю. А., Цирин А. М.; отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 147, 148.

206

При крахе энергетической компании Enron сгорели пенсионные сбережения на сумму около 1 млрд дол., которые пенсионный фонд самой корпорации вложил в акции корпорации, а также средства и других частных пенсионных фондов Америки на сумму около 500 млн долларов; пенсии потеряли государственные служащие, учителя, полицейские и пожарные. Мошенничество компании заключалось в ее бухгалтерских операциях. Руководством компании была разработана и воплощена в жизнь сложнейшая схема сокрытия определенных данных не только от общественности, но и от акционеров и инвесторов. Делалось это с целью искажения истинного финансового положения корпорации. Были созданы тысячи юридических лиц, преимущественно офшорных компаний и товариществ, например, по одному только юридическому адресу (Джорджтаун, а/я 1350) на Каймановых островах было зарегистрировано 692 дочерних компании энергогиганта. Причем в оффшоры сбрасывались не прибыли, а убытки, что позволяло значительно улучшить финансовые показатели корпорации и вело к росту ее акций в цене. Корпорация захватывала все большую долю рынка, и это позволяло ее руководству и сотрудникам получать многомиллионные премиальные. Параллельно некоторые работники успевали получить прибыль и от торговой деятельности оффшоров, через которые шли финансовые потоки. Так, главный финансовый администратор «Энрон», Эндрю Фастоу, разработавший эту грандиозную схему, получил от деятельности одного из оффшоров более 30 млн дол., а его помощник Майкл Коппер – 10 млн дол. Таким образом, возник конфликт интересов корпорации и ее служащих. URL: http://www.dengi-info.com/archive/article.php?aid=71 (дата обращения: 20.08.2012).

207

Телекоммуникационная компания WorldCom на тот момент оценивалась в 104 млрд дол. На компанию работало 85 тысяч человек в 65 странах мира. По размеру активов WorldCom в два раза крупнее газовой компании Enron, банкротство которой вылилось в крупнейший корпоративный скандал в США и негативно отразилось на динамике американских финансовых и фондовых рынков. Долг компании составил 32 млрд дол. США. WorldCom являлась по величине в США компанией телефонных и компьютерных услуг, а также крупнейшим поставщиком интернет-услуг. URL: http://www.russianla.com/common/arc/story.php/4750 (дата обращения: 20.08.2012).

208

The Sarbanes—Oxley Act of 2002. Pub.L. 107–204, 116 Stat. 745, enacted July 29, 2002.

209

Вне зависимости от места регистрации и деятельности компании (продаются ли ценные бумаги на Нью-Йоркской фондовой бирже, NASDAQ или на любой другой американской бирже; зарегистрированы ли они в качестве долговых обязательств в США (с листингом или без него); принадлежат ли компании, проходящей регистрацию для выпуска ценных бумаг в США).

210

Оксли М. Инвестирование – это не акт веры // Перемены мышления. Корпоративное управление и перспективы взаимных инвестиций России и США. М.: НСКУ, 2007. «Business Guide (Корпоративное управление)». Приложение. 2008. 28 мая. № 90 (3907). URL: http://www.kommersant.ru/doc/896725/print (дата обращения: 20.08.2012).

211

Германия, принявшая в 1997 г. Закон о борьбе с коррупцией, в дальнейшем криминализировала коррупцию в частном секторе. Согласно ст. 299 УК ФРГ под коррупцией в частном секторе понимается предоставление незаконного преимущества в бизнесе путем получения материальных благ в обмен за это; коррупционные действия в частном секторе наказываются лишением свободы на срок до трех лет, а в особых случаях – на срок до пяти лет.

212

URL: http://www.tagesschau.de/wirtschaft/bussgeldpierer100.html (дата обращения: 20.08.2012.)

213

URL: www.coe.int/greco 1 March 2010 GRECO. Inf (2009) 4 REV Provisional/Provisoire High-level Conference on the occasion of GRECO’s 10th Anniversary Strasbourg, 5 October 2009 (дата обращения: 20.08.2012).

214

URL: http://www.crimeprevention.gov.au/agd/WWW/ncphome.nsf/AllDocs/85137C0EBEA67923CA25731B0083B25F?OpenDocument (дата обращения: 20.08.2012).

215

Bribery Act 2010.

216

Company Directors Disqualification Act 1986.

217

По образному определению известного английского судьи лорда Деннинга (член палаты лордов британского парламента в 1957–1962 гг.), компанию можно сравнить с человеческим существом: у нее также есть мозг и нервные центры, которые контролируют его движения, а также руки, действующие в соответствии с указаниями центра. Некоторые из людей, работающие в компании, – обычные служащие и агенты – являются не более чем руками, выполняющими работу и не отвечающими за разум и волю. Иное дело, когда речь идет о дирекции и топ-менеджерах компании, которые являются мозгом и волей компании и контролируют ее деятельность. Такие служащие компании могут быть идентифицированы с ней (решение по делу «Bolton (Engineering) Co Ltd v P J Graham & Sons Ltd» [1957] 1 QB 159). В этом же решении было отмечено, что как корпорация может быть идентифицировано и иное лицо, если ему были делегированы полномочия, связанные с функцией управления.

218

«Tesco Supermarkets Ltd. v. Nattrass», [1972] AC 153.

219

Sullivan R. G. The Bribery Act 2010: Part One: an overview. Criminal Law Review 2011 (2). Р. 98–100.

220

Guidance about procedures which relevant commercial organizations can put into place to prevent persons associated with them from bribing (section 9 of the Bribery Act 2010). URL: http://www.justice.gov.uk/guidance/making-and-reviewing-the-law/bribery.htm (дата обращения: 20.08.2012).

221

Gentle S. The Bribery Act 2010: Part Two. The Corporate Offence. Criminal Law Review 2011 (2). Р. 101–110.

222

URL: http://www.business-anti-corruption.com/country-profiles/europe-central-asia/croatia/initiatives/public-anti-corruption-initiatives/ (дата обращения: 20.08.2012).

223

URL: http://www.earthrights.org/blog/spains-new-criminal-code-applies-corporations-first-time (дата обращения: 20.08.2012).

224

Mercedes Abad. Spain: Further Internal Control In Spanish Businesses. Jones Days. URL: http://www.mondaq.com/article.asp?articleid=125876, 14 March 2011 (дата обращения: 20.08.2012).

225

Криминализация взяточничества в Азии и Тихоокеанском регионе. Обзор законодательства и практики в 28 юрисдикциях». ADB/OECD Anti-Corruption Initiative for Asia and the Pacific. The Criminalisation of Bribery in Asia and the Pacific. Frameworks and Practices in 28 Asian and Pacific jurisdictions. Thematic review – Final Report. 2010. Organisation for Economic Co-operation and Development, Asian Development Bank. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/2/27/46485272.pdf (дата обращения: 20.08.2012).

226

Attorney General v. Hui Kin-hong, 1995.

227

До марта 2008 г. эти функции осуществляло Агентство по взысканию активов (Assets Recovery Agency). Согласно установленной процедуре директор Агентства был вправе взыскать в порядке гражданского судопроизводства доходы, полученные от незаконной деятельности. В настоящее время эти функции исполняет Агентство по серьезной организованной преступности (Serious Organised Crime Agency).

228

The Proceeds of Crime Act 2002 (Recovery of Cash in Summary Proceedings: Minimum Amount) Order 2006. Первоначально минимальная конфискуемая сумма составляла 5000 ф. ст.

229

См.: Гринберг Т., Сэмюэль Л., Грант В., Грей Л. Возврат похищенных активов. Руководство по конфискации активов вне уголовного производства. М.: Альпина Паблишерз, 2010. С. 35, 36.

230

См.: Гринберг Т., Сэмюэль Л., Грант В., Грей Л. Возврат похищенных активов. Руководство по конфискации активов вне уголовного производства. М.: Альпина Паблишерз, 2010. С. 35, 36.

231

См.: Гринберг Т., Сэмюэль Л., Грант В., Грей Л. Возврат похищенных активов. Руководство по конфискации активов вне уголовного производства. М.: Альпина Паблишерз, 2010. С. 44.

232

По проблемам разграничения законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов см.: Хабриева Т. Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 102–138; Тихомиров Ю. А. Механизм преодоления противоречий между Федеральными законами и законами субъектов Федерации // Там же. С. 201–223; Правотворчество субъектов Российской Федерации // Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 123–135.

233

В ряде работ Института неоднократно указывалось на необходимость информационного обеспечения правотворческой деятельности как непременного условия создания четкой системы стабильного и непротиворечивого законодательства в регионах. См., например: Обеспечение обоснованности и законности нормативных правовых актов субъектов Федерации // Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / отв. ред. А. С. Пиголкин. М., 1998. С. 77; Использование информационных баз в процессе проведения правового мониторинга нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. См., например: Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Правовой мониторинг в нормотворческом процессе // Нормотворческая юридическая техника / отв. ред. Н. А. Власенко. М., 2011. С. 50, 51.

234

В данном случае важную роль играет планирование правотворческой работы в субъектах Российской Федерации, так как программы и планы правотворческой деятельности в значительной степени способствуют преодолению излишней поспешности в принятии актов субъектов Федерации, не всегда обоснованной зависимости темы акта от «сиюминутных обстоятельств», текущего момента. По этому поводу см.: Пиголкин А. С., Рахманина Т. Н. Планирование правотворческой работы в субъектах Российской Федерации // Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / отв. ред. А. С. Пиголкин. М., 1998. С. 49–59. Кроме того, правовое прогнозирование является важнейшим инструментом обеспечения надлежащего качества законодательных актов и эффективного правового регулирования в целом. О правом прогнозировании см., например: Чернобель Г. Т., Иванюк О. А. Технология и техника правового прогнозирования // Юридическая техника / под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. М., 2010. С. 13–24.

235

Например, в различных регионах России принимаются хотя и самостоятельные правовые акты по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, но они не имеют абсолютного единообразия для целей их эффективного применения на практике (см.: Правовые акты: антикоррупционный анализ / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, В. Н. Найденко. М., 2010. С. 44).

236

О требованиях и принципах юридической техники к подготовке текстов нормативных правовых актов см., например: Абрамова А. И. Особенности нормотворческой юридической техники; Власенко Н. А., Васильева Л. Н. Текстоведческие основы юридической техники // Доктринальные основы юридической техники / отв. ред. Н. А. Власенко. М., 2010; Власенко Н. А. Техника подготовки текста нормативного правового акта // Нормотворческая юридическая техника / отв. ред. Н. А. Власенко. М., 2011. С. 85–106.

Content

Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие

Авторский коллектив

Введение

Глава I. Теоретико-методологические основы противодействия коррупции

§ 1. Правовые средства противодействия коррупции: понятие и социальная роль

§ 2. Правовые предписания как средства борьбы с коррупцией

§ 3. Правовые технологии как условие противодействия коррупции

§ 4. Правовой мониторинг в системе противодействия коррупции

Вопросы для самоконтроля

Список литературы

Глава II. Международно-правовое регулирование противодействия коррупции

§ 1. Источники международного права в сфере противодействия коррупции

§ 2. Роль международных рекомендательных актов в противодействии коррупции

§ 3. Международно-правовые механизмы и средства противодействия коррупции

Вопросы для самоконтроля

Список литературы

Глава III. Административно-правовые средства противодействия коррупции

§ 1. Административно-правовые средства противодействия коррупции в системе государственной службы

§ 2. Противодействие коррупции при осуществлении государственного контроля (надзора)

§ 3. Ответственность за совершение административных правонарушений в сфере противодействия коррупции

Вопросы для самоконтроля

Список нормативных правовых актов и литературы

Глава IV. Уголовно-правовые меры борьбы с коррупционными фактами

§ 1. Развитие уголовного законодательства по борьбе с коррупцией в исторической ретроспективе

§ 2. Актуальные проблемы уголовного законодательства по борьбе с коррупцией

Вопросы для самоконтроля

Список литературы

Глава V. Предупреждение коррупции при осуществлении правосудия

Вопросы для самоконтроля

Список нормативных правовых актов и литературы

Глава VI. Гражданско-правовые средства противодействия коррупции в бизнесе

§ 1. Система гражданско-правовых средств противодействия коррупции в бизнес-структурах

§ 2. Определение «конфликта интересов» в бизнес-организациях и установление правового режима его регулирования

§ 3. Правовые нормы, устанавливающие ответственность членов органов управления за причинение убытков хозяйствующим субъектам

§ 4. Правовые нормы, обязывающие принимать кодексы этики, корпоративного поведения и иные кодексы, направленные на регулирование поведения членов органов управления и иных работников юридического лица

§ 5. Правовой режим органов и организаций контроля и процедуры аудита и внутреннего контроля как средство противодействия коррупции

§ 6. Правовые нормы (позитивные обязывания), устанавливающие специальный конкурентный порядок совершения сделок конкретными субъектами

Вопросы для самоконтроля

Список литературы

Глава VII. Зарубежное законодательство в борьбе с коррупцией

§ 1. Понятие коррупции

§ 2. Методы противодействия коррупции

§ 3. Борьба с коррупцией в бизнес-структурах

§ 4. Уголовно-правовые способы борьбы с коррупцией

Вопросы для самоконтроля

Список литературы

Антикоррупционные сайты

Заключение

Общий список рекомендуемой литературы

Антикоррупционные сайты

Приложения

Приложение к главе II «Международно-правовое регулирование противодействия коррупции» Фрагменты из документов

Приложение к главе VI «Гражданско-правовые средства противодействия коррупции в бизнесе»

Приложение к главе VII «Зарубежное законодательство в борьбе с коррупцией»

О борьбе с коррупцией Закон Азербайджанской Республики от 13 января 2004 года № 580-IIГ (в редакции Законов Азербайджанской Республики от 1 апреля 2005 года № 875-IIQ; 1 сентября 2005 года № 982-IIQD; 1 октября 2007 года № 420-IIIQD; 7 декабря 2007 года № 510-IIIQD)

Раздел I. Общие положения

Раздел II. Предупреждение коррупции

Раздел III. Правонарушения, связанные с коррупцией, и ответственность за данные правонарушения

Раздел IV. Устранение последствий правонарушений, связанных с коррупцией

Об утверждении Национальной стратегии по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией Распоряжение Президента Азербайджанской Республики от 28 июля 2007 года № 2292 (по состоянию на 21 декабря 2009 года)

Национальная стратегия по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией Утверждено распоряжением Президента Азербайджанской Республики 28 июня 2007 года № 2292

I. Цель и задачи Национальной стратегии по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией

II. Основные принципы повышения прозрачности и борьбы с коррупцией

III. Меры по Национальной стратегии

IV. Исполнение Национальной стратегии и контроль за исполнением

V. Приоритеты по исполнению Национальной стратегии

VI. Финансирование Национальной стратегии

О предупреждении коррупции и борьбе с ней Закон Республики Молдова от 25 апреля 2008 года № 90-XVI (в редакции Законов Республики Молдова от 2 декабря 2011 года № 245, 27 декабря 2011 года № 277)

Глава I. Общие положения

Глава II. Меры по предупреждению коррупции

Глава III. Органы, осуществляющие полномочия по предупреждению коррупции и борьбе с ней

Глава IV. Ответственность за совершение актов коррупции

Глава V. Ликвидация последствий актов коррупции

Глава VI. Международное сотрудничество

Глава VII. Заключительные положения

О борьбе с коррупцией Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 года № 267–1 (по состоянию на 1 апреля 2011 года)

Глава 1. Общие положения

Глава 2. Предупреждение коррупции, коррупционные правонарушения и ответственность за них

Глава 3. Устранение последствий коррупционных правонарушений

Глава 4. Заключительные положения

О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан Указ Президента Республики Казахстан от 22 апреля 2009 года № 793 (по состоянию на 17 августа 2010 года)

О практике рассмотрения судами уголовных дел о преступлениях, связанных с коррупцией Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 13 декабря 2001 года № 18 (по состоянию на 22 декабря 2008 года)

О принципах предотвращения и противодействия коррупции Закон Украины от 7 апреля 2011 года № 3206-VI

Раздел I. Общие положения

Раздел II. Меры, направленные на предотвращение и противодействие коррупции

Раздел III. Участие общественности в мерах по предотвращению и противодействию коррупции

Раздел IV. Ответственность за коррупционные правонарушения

Раздел V. Устранение последствий коррупционных правонарушений

Раздел VI. Контроль и надзор за выполнением законов в сфере предотвращения и противодействия коррупции

Раздел VII. Международное сотрудничество

Раздел VIII. Заключительные и переходные положения

Об утверждении государственной программы по предотвращению и противодействию коррупции на 2011–2015 годы Постановление Кабинета министров Украины от 28 ноября 2011 года № 1240

Государственная программа по предотвращению и противодействию коррупции на 2011–2015 годы Утверждена постановлением Кабинета министров Украины от 28 ноября 2011 года № 1240

Задания и мероприятия

Объемы и источники финансирования

Примечания