Альберт Еганян

Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование

Редактор Олег Пономарёв

Руководитель проекта О. Равданис

Корректор М. Смирнова

Компьютерная верстка М. Поташкин

Дизайн обложки С. Хозин

© А. Еганян, 2015

© ООО «Альпина Паблишер», 2015

Все права защищены. Произведение предназначено исключительно для частного использования. Никакая часть электронного экземпляра данной книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для публичного или коллективного использования без письменного разрешения владельца авторских прав. За нарушение авторских прав законодательством предусмотрена выплата компенсации правообладателя в размере до 5 млн. рублей (ст. 49 ЗОАП), а также уголовная ответственность в виде лишения свободы на срок до 6 лет (ст. 146 УК РФ).

* * *

От автора о важном.

Стандартный проект инвестиций в инфраструктуру

Люди не прочли, что я написал, но уже спорят со мной.

Ричард Докинз в комментариях к книге «Эгоистичный ген»

Многие годы в нашей стране в совершенно разных контекстах говорят о развитии инфраструктуры. Но правда состоит в том, что массовых прорывов в этом направлении не произошло. Отдельные, хотя их уже и не единицы, эффективные проекты только подтверждают правило, вызывая устойчивое желание проанализировать подробнее причины их успешности. Как бы там ни было, мы по-прежнему кратно отстаем от большинства стран с сопоставимыми размерами экономики не только в части текущего состояния инфраструктуры, но главное – в темпах ее создания.

Тема об инвестициях в инфраструктуру слишком велика и многогранна для того, чтобы быть подробно рассмотренной всего лишь в рамках одной книги. Даже в нашей стране, которая встала на этот путь относительно недавно, накоплен большой массив знаний, правда весьма разрозненных, по поводу успешных и неуспешных примеров. Уверен, что в книге я не написал и десятой части того, чем хотел поделиться. Но когда-то нужно заканчивать. Как говорит один мной уважаемый человек: «Лучше остановиться на полуслове, чем прослыть занудой».

Школы, больницы, спорткомплексы, дороги, вокзалы и многое иное постепенно появляются в достойном граждан страны качестве. Для того чтобы существенно ускорить создание и увеличить объем новой инфраструктуры, необходимо делиться знаниями и информацией. Что я по мере возможностей делаю.

Я не хочу особо говорить в этой книге о тех проектах развития инфраструктуры, которые сейчас принято называть мегапроектами. Все их знают или хотя бы о них слышали. Именно эти проекты в своем большинстве приходят на ум, когда речь заходит об инфраструктуре. Но с ними-то как раз все понятно. Значительное внимание различных федеральных властей (не уверен, что это так уж хорошо), участие крупных корпораций-интересантов (не думаю, что это всегда позитивно), большие объемы финансирования из федерального бюджета и от госбанков (не всегда на рыночных условиях) в конце концов сделают свое дело. В общем, страна как-нибудь сконцентрирует усилия и как-то их реализует.

А вот что происходит в проектах, которые не относятся к классу сверхкрупных? Собственно, никакими значимыми успехами похвалиться в этом направлении мы не можем. Конечно, если исходить из простого убеждения, что для того, чтобы чем-то похвастаться, необходимо сначала на самом деле что-то сделать. Ничего особенного в масштабах страны здесь не происходит. Правда, если смотреть на официальные доклады и отчеты, то складывается впечатление, что мы живем совсем не в той стране, которую каждый день видим.

Конечно же, я заинтересован в том, чтобы книга была изучена полностью. Ее основное предназначение – дать читателям комплексную системную картину того, как устроен рынок инфраструктуры, как стартуют конкретные проекты, как избежать ошибок на каждой стадии и как в конечном итоге довести задуманное до конца.

Книга разделена на две смысловые части. Первая сочетает описание проблем макро– и микроуровня с демонстрацией возможностей по созданию инфраструктуры. Она дает, с одной стороны, общее, а с другой – достаточно детальное представление о том, что конкретно стоит делать в том случае, если регион, муниципалитет, бизнес столкнулись с тем или иным инфраструктурным ограничением; как именно поступать, чтобы не похоронить проект не только в самом начале, но и на любой последующей стадии.

Все основные проблемы я постарался рассмотреть с разных сторон, чтобы были наглядны основные ограничения и возможности, существующие и у госорганов, и у частников, и у остальных участников инфраструктурных инвестпроектов. На мой взгляд, эта часть книги имеет определяющее значение, поскольку понимание общей картины мира (в данном случае «инфраструктурного») гораздо важнее, чем знание отдельных, пусть и весомых деталей. Хотя именно от них зависит успешность реализации каждого отдельно взятого проекта.

Если вы уже продвинулись в том или ином проекте и «поймали» часть описываемых в книге рисков, то используйте ее как справочник. Обращайтесь выборочно к тем или иным главам; особенно может быть полезна вторая ее часть. В ней рассматриваются отдельные детали мозаики инфраструктурных инструментов – залоги, страхование, элементы контрактов и иные важные «мелочи», которые оказывают существеннейшее влияние на успешность проекта.

Главный парадокс, который описывается и анализируется в данной книге, состоит в том, что на рынке сложилась патовая ситуация, и любой, кто имеет отношение к подобного рода проектам, об этом прекрасно знает. С одной стороны, существует потребность, которая только на региональном уровне оценивается в несколько сотен миллиардов долларов. И это только для выхода на «гигиенический» уровень, чтобы можно было более уверенно сравнивать нас с Португалией (была у нас такая политическая мантра в начале 2000-х гг.). Любой регион и муниципалитет выставляет список из многих десятков первоочередных самых необходимых проектов.

С другой стороны, есть значительное количество строителей, проектировщиков, поставщиков, которые с удовольствием спроектируют, построят и произведут оборудование. Может быть, проблема в том, что на рынке нет денег? Но это тоже неверно. И в предыдущие времена, и в нынешние есть крупные, средние и мелкие компании, интересующиеся возможностями инвестиций именно в инфраструктурные проекты. Это не только отечественные структуры, но и иностранные: инфраструктурные фонды и банки из Европы, стран АТР тоже весьма активно интересуются этим бизнесом в нашей стране. Причем у наших соседей, в том числе ближайших (а у них состояние экономики не чета российской), они уже осуществляют инвестиции. У нас же – нет. Наша традиционная отговорка про уровень политических рисков во многих случаях представляется не столь удручающей, как принято утверждать. И об этом тоже идет речь на страницах книги.

Фактически имеем вроде бы всё: заинтересованные региональные власти, подрядчиков и иных исполнителей, финансовые организации. Потребность – очевидна, исполнители – присутствуют, деньги – тоже не столь ограничены, как принято полагать. Но инфраструктура все равно почему-то не слишком быстро развивается. В этом мы и будем разбираться далее.

Еще один парадокс состоит в том, что есть определенное количество примеров успешной реализации инфраструктурных проектов, которые позволяют говорить, что особых ограничений для того, чтобы быстро и качественно инкубировать инфраструктуру, нет, что бы кто ни говорил. Все ограничения носят субъективный характер. Или, если выражаться простым языком, все зависит от личных качеств и навыков тех людей, которые занимаются реализацией и организацией таких проектов с каждой стороны этого процесса – и с государственной, и с частной.

Это вопрос не только политической заинтересованности губернатора или мэра, его умения услышать и воспринять новую реальность, но и вопрос существования команды, которая способна практически реализовать проект, в котором заинтересован регион.

Не менее важно и то, как ведет себя частная сторона проекта – строители, проектировщики, поставщики, банки и иные финансовые спонсоры: умеют ли они работать в условиях ограничений, накладываемых как самим жанром инфраструктурных проектов, так и текущим состоянием экономики, или нет. Большинство из них пока что показывает себя не лучшим образом. Впрочем, так же, как и многие представители власти. Зачастую чрезвычайно интересные инфраструктурные возможности разбиваются как раз об эти банальности.

В книге акцент в первую очередь делается именно на той инфраструктуре, которая непосредственно касается каждого из нас. Откуда и куда долететь (аэропорты), на чем доехать на работу (трамваи, поезда), куда отдать детей (школы, детские сады), куда отвезти родителей на лечение (больницы), как быстрее доехать за город (новые дороги и мосты). Все это определяет бытие, которое, в свою очередь, определяет сознание каждого из нас.

Именно качеством инфраструктуры определяется комфортность каждого конкретного региона и города для жителей, бизнеса.

В то же время мы не сможем обойти вопрос о так называемой сервисной инфраструктуре. Той, в которой непосредственно заинтересованы частные компании, владельцы различных предприятий. Эта инфраструктура необходима им для того, чтобы они могли развивать свой бизнес. ГОКи, перерабатывающие предприятия, добывающие и многие другие компании, которым требуются железные и автодороги, морские и речные порты, ЛЭП и энергогенерация и иная инфраструктура, – все это также попадает в сферу наших интересов.

Описываемый в книге инструментарий во многом универсален: он может быть применим не только к так называемой «хардовой» инфраструктуре, но и к «софтовой», когда совместно с государством или в интересах государства создается инфраструктура с относительно небольшими капитальными, но значительными операционными расходами.

Лишь минимальное внимание будет уделено общестрановым мегапроектам. Причин этому несколько. Во-первых, они с точки зрения подходов к структурированию и инфраструктурному девелопменту не сильно отличаются от иных проектов поменьше, просто мозаика инструментов складывается чуть по-другому. А во-вторых, в них слишком велик политический фактор, который обычно не мешает их продвижению, но существенно искажает выводы и реальность при попытках их анализа задним числом.

Даже не пытался претендовать на то, чтобы сделать книгу всеобъемлющей. Все представленные трактовки и оценки – исключительно авторское мнение, которое я, правда, готов отстаивать.

Полагаю, что на нынешнем этапе развития инфраструктурного бизнеса в России гораздо важнее дать общую картину происходящего, но без ухода в абстракцию, снабдив интересующихся конкретными советами.

Большинство специализированной литературы – переводная. (Но слово «большинство» – гипербола, ведь даже и ее ничтожно мало.) Кроме того, она анализирует опыт соответствующих западных рынков. Их уроки весьма условно могут быть полезны для рынков развивающихся. Естественно, это не означает, что их не нужно изучать. Как раз наоборот. Но в основном – для общего понимания темы и отраслевого кругозора – все-таки на каждом локальном рынке очень много национальной специфики.

Мысль о написании книги приходила в голову неоднократно. Но окончательно перешла из категории желания в категорию потребности, когда в тысяча пятьсот двадцать седьмой раз (или около того по оптимистичной оценке) рассказывал своим бизнес-партнерам, заказчикам, поставщикам, операторам, федеральным и региональным чиновникам, отечественным и иностранным финансистам какие-то аспекты различных способов организации, структурирования, управления и финансирования в инфраструктурных проектах. Надеюсь, мой авторский взгляд на происходящее в инфраструктуре можно передать не только в процессе личного общения, но и посредством этой книги.

Некоторая интенсивность мыслей и, как следствие, резкие переходы в книге от одного тезиса к другому связаны в основном с тем, что думаю я быстрее, чем владею клавиатурой. Тем читателям, кому это доставит неудобство, приношу извинения.

Моим основным желанием было поделиться опытом, накопленным в весьма значительном количестве проектов, прошедших через меня и моих коллег за долгие годы работы в этой сфере. Все это время я провел в практике по ГЧП и инфраструктуре отечественной юридической компании VEGAS LEX, впоследствии – в инфраструктурной инвесткомпании Первая инфраструктурная компания (InfraONE), а также будучи членом советов директоров крупных инфраструктурных компаний от государства и независимым советником властей и множества частных компаний по подобного рода проектам. Кроме того, в дальнейшем я неоднократно был в шкуре и инвестора в тех или иных проектах. Или, наоборот, становился на сторону властей в тех проектах, когда необходимо было реализовать проект до стадии реального поступления инвестиций. Потому полагаю, что хорошо представляю ситуацию на отечественном рынке инвестиций в инфраструктуру со стороны разных групп заинтересованных участников рынка.

Долгие годы я хотел почитать качественную литературу, анализирующую опыт именно отечественных инфраструктурных проектов. Пока ждал появления чего-то стоящего, уже накопилось на собственную книгу. Буду читать ее.

Не станет открытием, что отечественное законодательство – весьма динамичная штука и нередко меняется слишком часто и энергично. Но тот его блок, который относится к концессиям и иным формам ГЧП, меняется не столь стремительно, что, безусловно, придает дополнительную надежность конструкциям проектов, основанных на нем.

Стоит иметь в виду, что, несмотря на то что в книге практически нет отсылок к законам и иной нормативке, написана она не только исходя из той правовой базы, которая была в стране по состоянию на март 2015 г., но и с учетом прогнозов по ее среднесрочному изменению. Например, учитывались внесенные проекты законов и нормативных актов, которые, по оценкам и чиновников, и экспертов, располагают неплохими шансами на успешное прохождение соответствующих процедур.

У нас постоянно говорят об инвестиционном климате. Он уже превратился в какую-то мантру и самоцель. Такое впечатление, что нас интересует только оценка этого климата, но не особо волнуют сами инвестиции. Чем же определяется инвестиционный климат, если, конечно, абстрагироваться от различных научных экономических формул? Ответ прост: объемом и длительностью инвестиций.

А что может быть более длительное и более объемное, чем инвестиции в инфраструктурные проекты? Количество и размер запущенных и реализованных инфраструктурных проектов – более эффективное и действенное подтверждение инвестиционной привлекательности каждого конкретного региона и страны в целом, чем все рейтинги и статистика вместе взятые. Это придумано не мной, это классика экономической теории.

Именно инфраструктурные проекты производят максимальный эффект и на инвесторов, и на граждан, и на бизнес, и на начальство. Вопрос лишь в том, как их организовать в каждом конкретном случае. Об этом и идет речь в книге.

Старался писать не только о стратегиях на рынке инвестиций в инфраструктуру, трендах, ожиданиях участников рынка и их составе, анализировать конкретные проекты, пусть и не упоминая названия большинства из них, но и попытался также приоткрыть завесу над буднями рынка и его ключевых игроков.

Не могу обойти стороной и еще один «будничный» вопрос, который часто возникает в головах. Таких понятий, как стандартный проект ГЧП, стандартный концессионный проект, стандартное проектное финансирование, стандартный проект инвестиций в инфраструктуру, не существует в природе. Наличие некоторого количества стандартных по форме операций и действий в рамках подобных проектов только подтверждает это заявление. Смысл же всех таких проектов как раз в их индивидуальности.

Каждый раз, в каждом проекте отдельные, внешне похожие на стандартные пазлы составляют настолько самобытный рисунок проекта, что даже двух схожих, а уж тем более одинаковых не бывает. Просто не из чего вырабатывать инструкцию по «стандартному проекту». Надеюсь, после прочтения книги вы со мной согласитесь.

Я не писал ничего из того, с чем сам не сталкивался, о чем не имею достаточно детального представления. А поскольку отношу себя к опытным участникам рынка, то написал о значительной части тех позиций, которые предстоит пройти желающему инициировать проект или поучаствовать в нем.

К сожалению, формат книги не позволяет написать совсем уж все, что считаю необходимым, поэтому пришлось изложить лишь малую толику из того, о чем хотелось бы сказать. Это как ремонт: его невозможно закончить, его можно только в определенный момент прекратить, что я в конце концов и сделал. Жаль, но в некоторые позиции решил не углубляться, а отдельные – и вовсе обойти. В противном случае получился бы весьма утомительный для читателя трехтомный труд.

В книге много личных оценок и мнений, собственного анализа опыта состоявшихся, а что важнее – несостоявшихся проектов. Кто-то может сказать, что книга написана слишком вольным публицистическим языком, кто-то возразит, что, наоборот, слишком заумным. Не спорю. Но я написал так, как обычно говорю, веду переговоры, формулирую тексты. Естественно, даже и не старался избегать личных оценок происходящего, это ведь и мой рынок, в том смысле, что я на нем работаю и искренне заинтересован, чтобы было больше знающих людей, больше инвесторов, больше проектов, больше информации. Это все в конечном счете приводит к тому, что инфраструктура в России медленно, но улучшается. А ведь хочется, чтобы изменения шли гораздо быстрее.

Альберт Еганян

albert.eganyan@gmail.com

(июнь 2014 г. – апрель 2015 г.)

Раздел I

ГЧП: Неоспоримые преимущества и оспоримые недостатки

Глава 1

Госзакупки против ГЧП: когда и что эффективнее

В обычных вопросах дрейфуй по течению, в вопросах принципа стой твердо, как скала.

Томас Джефферсон

Существует несколько фундаментальных причин, которые дают основания предполагать бóльшую эффективность инструментария ГЧП по отношению к традиционным государственным закупкам. Они же срабатывают и в большинстве тех случаев, когда вместо государства стороной, объявляющей инвестиционный конкурс, является частная компания.

Редко бывает так, что в кабинетах чиновников и бизнесменов дискуссия о том, эффективно ли государственно-частное партнерство или проектное финансирование в целом, в каком-то конкретном случае проходит гладко. Ожесточенные споры – более традиционная форма такого обсуждения. При этом в большинстве случаев стороны даже не пытаются понять логику своих визави.

Совсем плохо то, что очень часто диспут бывает поверхностным: стороны или не успевают привести свои доводы, или не располагают подготовленными деталями и предварительными расчетами. Поэтому обычно лица, принимающие решения, просто выбирают «картинку», которая им больше нравится исходя из складывающихся обстоятельств. Ничего не имею против слогана «выбирай сердцем», но только со времен выборов 1996 г. уже прошло так много времени, что стоит начинать выбирать исходя из рациональных предпосылок.

Корпоративное и контрактное ГЧП

Сложность в вопрос об идентификации эффективности ГЧП вносит и терминологическая путаница. С одной стороны, не существует никакого точного описания всех применимых форм ГЧП. С другой, именно это порождает путаницу относительно того, что можно относить к такого рода партнерству публичного и частного секторов.

Если взглянуть укрупненно, то можно утверждать, что в отечественной и иностранной практике выделяется корпоративное, или институциональное, ГЧП, охватывающее различные формы создания совместных юридических лиц с участием государства и коммерческих компаний. Другая, более эффективная форма ГЧП – контрактное, или договорное, партнерство.

Корпоративное ГЧП известно в нашей стране еще с тех времен, когда никто и не знал, что это называется государственно-частным партнерством. Вместе с тем такая форма взаимодействия властей и частного сектора не снимает тех рисков, которые есть у любого юридического лица вне зависимости от состава его акционеров. Нет возможности заключить договоры с государством, выходящие за пределы краткосрочного бюджетного планирования, равно как и не существует возможности зафиксировать распределение значительного количества иных рисков.

Собственно, если в иностранных юрисдикциях возможность реализации проектов корпоративного ГЧП связана с тем, что государство готово брать на себя дополнительные обязательства акционера, то в России подобной практики не существует вовсе. Именно потому многие и отечественные, и зарубежные эксперты не относят к ГЧП его различные корпоративные формы.

Контрактное ГЧП – гораздо более гибкая материя, позволяющая заключить между государством и частным сектором всеобъемлющее и весьма детальное соглашение, которое описывает большую часть нюансов взаимоотношений его участников. Именно такие формы взаимоотношений властей, частного сектора и финансовых институтов в наибольшей степени удовлетворяют критериям комплексности и долгосрочности фиксации экономических отношений между публичной и частной стороной.

Концессионные соглашения; долгосрочные инвестиционные соглашения, применяемые в деятельности госкомпаний и госкорпораций; соглашения о ГЧП; некоторые иные формы документов – все это контрактные формы государственно-частного партнерства.

Другое дело, что за юридическим термином, например «концессия», кроется возможность значительного количества форм экономического наполнения, поскольку один существующий концессионный закон позволяет моделировать различные инвестиционные модели проектов.

Иногда встречается скрещивание указанных двух вариантов. Но все же в большинстве случаев корпоративное ГЧП может быть неплохой прибавкой к контрактному ГЧП и практически никогда заменой.

Хотя, кстати, в так называемом «азиатском» ГЧП весьма часто используется компиляция двух типов ГЧП – корпоративного и договорного.

В нашей же стране термин «ГЧП» в основном ассоциируется с контрактным ГЧП. И не потому, что не существует его корпоративного собрата. Просто компании, которые создаются с государственным участием, по совокупности ряда факторов не демонстрируют такую эффективность, как контрактное ГЧП. Сам факт создания частно-государственной компании особо не решает никаких проблем, которые могут возникнуть в ходе реализации проекта. Не достигаются показатели долгосрочного контрактования, не облегчаются проблемы, связанные с выделением земельных участков, весьма затруднительно заключение акционерного соглашения между сторонами, если одна из них государство, а различные формы соучастия с его стороны краткосрочны, не гибки и весьма утомительны в части процедур. В итоге стоит иметь в виду, что наличие государства в акционерном капитале не создает компании никаких формальных преимуществ и никак не помогает инициировать и реализовывать инвестиционный проект.

По этим и ряду иных причин термин «ГЧП» ассоциируется в первую очередь с контрактными формами, среди которых выделяются концессионные соглашения.

А традиционные битвы между большой регулярной армией «бюджетопоклонников» и малыми передовыми отрядами «внебюджетных партизан» обычно проходят по следующим направлениям, определяющим, какие именно особенности ГЧП противопоставляются традиционной процедуре. И наоборот.

Вот примерный фронт сравнения традиционных государственных закупок и такой формы проектного финансирования, как концессии.

Совмещение различных стадий

Традиционный способ подготовки и реализации проекта подразумевает необходимость проведения нескольких, причем последовательных, конкурсов: например, на проектирование, строительство, поставку оборудования, эксплуатацию и содержание объекта, составляющего проект. В отдаленном будущем – еще и на его утилизацию. При этом каждый из этапов может быть разбит еще на несколько конкурсов. Например, хотя это и необязательно, объявляется конкурс на строительство моста, а отдельно – на строительство подходов к нему. Или конкурс на поставку части оборудования, а потом – еще одной. И так далее.

Причем причин для такой алогичности может быть множество. К примеру, требования антимонопольных органов, предобусловленность содержания федеральной или региональной целевой программы, то есть когда-то давно было так утверждено и сейчас есть выбор – или год пытаться переделывать, или проводить конкурсы как есть.

Те же, кто впервые сталкивается с инструментарием ГЧП и концессий в частности, с удивлением узнают, что в таком формате совмещение нескольких стадий в одном контракте все-таки возможно. В концессионном соглашении могут быть объединены как все, так и некоторые стадии реализации проекта. Компиляция стадий бывает и вполне причудливая, необязательно соответствующая естественной логике стадий создания какого-либо объекта – проектирование, реконструкция, поставка оборудования и эксплуатация, например.

Хотя требования законодательства на этот счет и гибки, наиболее эффективной с коммерческой и бюджетной точек зрения считается совмещение двух смежных стадий. Положим, объединение в одном конкурсе проектирования и строительства, или строительства и эксплуатации, или поставки оборудования и эксплуатации. Существенных формальных ограничений по сути нет, все зависит от управленческой, финансовой и организационно-правовой моделей проекта, а также решений инициатора, принятых на их основе.

Свобода определения условий конкурса

В случае с государственными закупками или закупками государственных компаний все привыкли к относительно жестким условиям конкурсной документации (КД), допускающим не так уж много отступлений. Антимонопольными органами была проведена столь активная, а временами жесткая «воспитательная» работа, что практически все чиновники и бизнесмены считают, что по-другому и быть не может.

В рамках некоторых форматов ГЧП – может. В концессиях требования к формированию конкурсной документации весьма терпимы к пожеланиям авторов. Можно указать, например, требования к опыту реализации аналогичных проектов, к наличию такого-то объема отраслевых активов, количеству сотрудников, материально-техническому оснащению и большое число иных всевозможных критериев.

Относительная свобода формирования условий конкурсной документации, конечно, не должна выходить за пределы разумного и необходимого для реализации конкретного проекта. Других нормативных установленных ограничений в общем-то нет.

Свобода определения условий конкурса такова, что на первый взгляд многим кажется каким-то произволом. Естественно, это не так. Все требования к участникам, заявленные в конкурсной документации, должны объективно способствовать более качественной реализации проекта. Если в конкретном проекте установлено требование, что претендент на операторство этого аэропорта не должен иметь аналогичных активов в радиусе 600 км от объекта, то это необходимо обосновать, что в конкретном случае сделать совсем не сложно. Здесь речь идет об эффективном «радиусе обслуживания» аэропорта, и владелец актива – государство – хочет, чтобы инвестор развивал именно этот актив, а не искал поблизости еще какой-то.

Возможность предквалификации участников

Одна из наиболее злободневных проблем системы госзакупок – мягко говоря, сложность организации предквалификации – в рамках концессий также решена. Законодательство стимулирует использование предквалификационных процедур для того, чтобы в финальный отбор попадали только заявители или пулы заявителей, которые наиболее оптимальным образом удовлетворяют условиям конкурса. А так как условия концессионного конкурса могут быть сформулированы как угодно и главное – оптимизировать получение итогового результата, то и предквалификация проходит в соответствии с этими условиями.

Другое дело, что в рамках конкурсных условий концессий обычно предъявляется не только большое количество содержательных позиций, но и строго формальных, поэтому на предквалификации предпочитают акцентировать внимание именно на процедурных аспектах, оставляя оценку контента предложения для следующего этапа.

Права собственности – у государства

Обычно ошибочно считается, что госконтракт – это рождение государственной собственности, а ГЧП, например, концессии – появление всегда частной собственности.

Федеральные, равно как и региональные или муниципальные, бюджетные средства могут быть инвестированы только в те основные средства, которые потом становятся собственностью бюджетов соответствующего уровня. Собственно, в этом и есть смысл государственной закупки: власти объявляют, что необходимо создать тот или иной объект, который потом принимается в собственность казны. Исполнитель по контракту в таком случае выполняет исключительно подрядную функцию: получил деньги, построил и передал собственность заказчику-владельцу.

Так вот, отнюдь не по критерию права собственности проходят различия между госзакупками и концессионными соглашениями. В концессии примерно такой же режим прав собственности: все то, что является предметом концессионного соглашения с момента введения в эксплуатацию, – собственность бюджета.

При этом нет разницы в том, как были и были ли вообще проинвестированы средства бюджета, например в виде капитального гранта в родившийся объект, или он был построен полностью на частные средства, а власти лишь гарантировали сбыт той продукции, которая появляется в результате запуска проекта.

Другое дело, что в рамках большого концессионного соглашения может существовать и еще так называемое «иное имущество». Оно является также собственностью концедента, передаваемой частной стороне. Существо этого класса активов внутри концессии состоит в том, что зачастую для того, чтобы предмет концессии функционировал исправно, нужны еще какие-то объекты, которые с ним технологически неразрывно связаны и обеспечивают его функционирование.

Вместе с тем в рамках концессионного проекта может родиться и обычно рождается еще так называемое «дополнительное имущество частной стороны»[1]. Это те объекты, которые в рамках концессионного соглашения могут за свой счет сделать частники для того, чтобы увеличить доход от основного концессионного актива без нарушения условий концессионного соглашения. Вот они и могут быть собственностью частной стороны, но только в том случае, если их создание будет согласовано с концедентом. Если же такое согласование не получено, то государство имеет право потом забрать эти активы вместе с основным предметом концессии и иным имуществом.

Звучит, конечно, сурово и на первый взгляд даже, наверное, дискриминационно. Но только на первый. Многие понимающие концессионеры пользуются этой лазейкой. Зачастую какое-то имущество даже выгодно «сдать» государству, поскольку весь основной период извлечения доходов оно управлялось частником, а накануне капитального ремонта или иных крупных трат удачно подворачивается «запрограммированная» передача объекта властям. Опытные концеденты уже имели дело с этим нюансом и обращают на него внимание в процессе согласования концессионного соглашения. Остальные – пока нет.

Впрочем, концессионеры не всегда видят эту возможность. Например, в рамках большого геронтологического комплекса та часть объектов, что была реконструирована или построена с нуля для выполнения государственной функции по социально-медицинскому обслуживанию пенсионеров, будет являться собственностью регионального бюджета, даже если была сделана полностью за счет частных средств. Если же условия концессии позволяли сделать еще один корпус для оказания услуг тем пенсионерам, которые попали в учреждение не в рамках государственной квоты, а за коммерческий счет, то такой объект может находиться в частной собственности.

Коммерческая эксплуатация и сторонние доходы

Возникает вопрос: каковы инвестиционные мотивы частной стороны, для того чтобы вкладываться формально в собственность государства? Как только объект передан в собственность властей, то вступает в силу другой раздел изначально подписанного концессионного соглашения: частная сторона получает права на управление и эксплуатацию объекта на изначально оговоренных условиях.

Государство может принимать участие в проекте различными способами: предоставить капитальный грант на этапе строительства, или в дальнейшем обеспечить проект платой за доступность, которая способна достигать и 100 % вложений, или разрешить собирать плату с потребителей. Возможна и вовсе компиляция перечисленных вариантов.

Нередко недооценивается такая форма участия государства, как офтейкерские соглашения, когда в рамках, например, концессий государство может заранее обеспечить долгосрочный сбыт продукции или услуг, которые будет производить или оказывать созданный объект. Где-то подобную «загрузку» объекта можно выразить в более точных единицах учета, а где-то – указать только ключевые финансовые параметры.

В случае с описанными выше домами престарелых можно обещать, что на протяжении такого-то количества лет такое-то число мест по такой-то стоимости будет «загружено» государством. И что весьма важно – не будет необходимости ежегодно проходить через государственную закупку, чтобы получить такой «сбытовой» контракт. Все коммерческие параметры изначально определяются в соглашении, и ежегодно их отдельно контрактовать не требуется.

Например, в случае с медицинскими объектами всегда сложно вписать точное количество получателей высокотехнологичной медицинской помощи (ВМП) в таком-то центре. Причин множество. Одна из них – невозможность определить стоимость тех или иных позиций в номенклатуре ВМП, а также количество тех или иных позиций. В таком случае государство обязуется просто обеспечить загрузку на определенный «денежный» объем, что оставляет ему относительную свободу определения количества и стоимости в рамках тех или иных конкретных позиций по номенклатуре. Относительная свобода, правда, все же ограничивается тем, что могут быть определенные рамки на установление аномально низкой или аномально высокой стоимости каждой позиции, но само установление цены ВМП может остаться прерогативой государства.

Фактически инвестору в таких случаях предлагается формализованное соглашение по формуле «инвестируй в мою собственность, потом ею управляй, а я дам обязательство по ее загрузке». Но тут же возникает вопрос: а если условия концессии подразумевают получение дохода частной стороной от внешних потребителей?

Решается этот вопрос еще на стадии формирования конкурсной документации по проекту, а окончательно утрясается на стадии переговоров с победителем. Может быть установлено любое распределение дохода между государственной и частной сторонами, от нуля до 100 %.

Не редкость ситуации, при которых к распределению дохода устанавливаются одни пропорции распределения, а к так называемому «сверхдоходу» – иные. В большинстве случаев определение объемов получаемого сторонами дохода и сверхдохода – составная часть баланса интересов при распределении рисков и ответственности.

Естественно, бывают целые классы проектов, в которых вовсе невозможно получение частниками сторонних коммерческих доходов от проекта ГЧП. Например, в популярных в мире проектах ГЧП в пенитенциарной системе. Но уже в сфере оборонно-промышленного комплекса подобное не выглядит невозможным, в том случае если конверсионные элементы инкорпорированы в структуру проекта.

Например, можно говорить о том, что частный оператор не просто cпроектирует, построит, передаст в собственность госоргана и останется эксплуатантом технической части космодрома, но и будет оказывать заранее согласованные эксплуатационно-сервисные услуги тем, кто осуществляет сторонние запуски. И это при том, что непосредственно оснащение объекта, осуществление операторского управления и запусков в интересах государства и третьих лиц по-прежнему остается прерогативой властей. Такие примеры в мировой практике уже есть.

Как мы понимаем, в случае с проектами ГЧП возможность или невозможность получения дополнительного дохода определяется параметрами конкретного проекта, его финансовой моделью. Структура дохода и объем участия в проекте государства, иные взаимоотношения между сторонами также разнятся от проекта к проекту. А в случае с государственными закупками и подрядами такого вопроса вовсе не стоит: ответы уже все запрограммированы в законодательстве, и бóльшая часть подобных опций попросту невозможна априори.

Итак, в случае с государственными закупками ни о каком извлечении дохода речи вообще не идет. Формула «получил аванс, построил, передал, получил оплату» этого не подразумевает ни в каком виде. В случае с концессионными проектами может быть как угодно: извлечение дохода частником не подразумевается или подразумевается в равных долях с государством. А может, и в неравных. Все предопределяется установками, заложенными изначально в конкурсную документацию.

Бюджетная защищенность

Выигрывая государственный подрядный контракт, стороны понимают, что это лучше, чем ничего, но администрирование такого контракта параллельно процессу его выполнения будет отнимать значительное количество времени и сил. Хотя бы потому, что в любом подобном контракте предусмотрена позиция, автоматически перекочевывающая из норм федеральной контрактной системы, о том, что если так называемые «лимиты финансирования» не будут доведены до подписавшей контракт государственной структуры, то она не будет платить.

Проще говоря, если Минфин через Казначейство не пришлет денег заключившему договор госоргану, то проект будет остановлен, расчет произведен по фактическому выполнению, а договор расторгнут без санкций. Это, конечно, придает «стабильности и долгосрочности» отношениям между частным подрядчиком и государством.

По сути ведь это означает, что если что-то пойдет не так и государство сократит финансирование, то у него не будет никакой ответственности. Государственный контракт может быть прекращен фактически в любой момент с использованием простого аргумента – «нет денег». И ничего с этим сделать нельзя. Конечно, в последние годы никто не обращал внимания на эту позицию, но сейчас она стала крайне актуальной и используемой. Считается, что спасения от этого нет.

Министерство финансов или его региональные аналоги могут просто срезать лимиты финансирования по тем или иным статьям, а стало быть проектам, и госоргану, заключившему с подрядчиком договор, не останется ничего другого, кроме как письменно сообщить ему о том, что проект прекращен.

Однако нормы бюджетного законодательства содержат одно исключение из этого общего правила – опять-таки концессионные проекты. В отношении их фактически законодательством устанавливается своеобразная «бюджетная защищенность».

Те текущие и будущие выплаты из бюджета и иные монетизируемые бенефиты, например обещания определенной загрузки, не могут быть просто отменены государством по собственной инициативе. И даже в случае, если оно сделает это в одностороннем порядке, а не по согласию сторон, то частная сторона получает компенсацию не только по фактически произведенным затратам, но и в части экономического интереса.

После подписания концессионного соглашения оно не может быть расторгнуто публичной стороной просто со ссылкой на аргументы финансовых затруднений, как это возможно в случае с господрядами. Оно продолжает действовать в течение всего периода, на который изначально заключалось. В противном случае казна должна будет выплатить все уже проинвестированное и заплатить штрафы, которые указаны в соглашении.

Фактически имеется правило, которое можно сформулировать примерно так: «Не стоит трогать бюджетников и нельзя – концессионеров».

Ускоренное освоение ФЦП и РЦП

Указанное правило о бюджетной «защищенности» концессионных проектов приводит на практике к тому, что федеральные и региональные госорганы получают в руки инструмент, который может быть использован одновременно и в инвестиционных целях, и в аппаратной борьбе.

В том случае, если в рамках федеральной или региональной целевой программы предусматривается реализация проекта, но часть или все средства существенно сдвинуты вправо по срокам, есть необходимость стабилизировать будущий финансовый поток и не допустить секвестра по этой строке, то у соответствующего ведомства есть возможность упаковать и запустить концессию.

Для старта такого проекта совершенно неважно, в какой период начнется реальное соинвестирование в проект из бюджета, а сам факт подписания такого соглашения переведет средства в режим «защищенных».

В итоге, если в ФЦП предусмотрены бюджетные инвестиции на 2017, 2018, 2020 гг., то, запустив проект и подписав концессионное соглашение еще в 2016 г., их уже можно «заблокировать».

Аналогичная ситуация и с региональными целевыми программами (РЦП). Или, например, с государственным оборонным заказом (ГОЗ), который вообще предоставляет весьма широкие как для государства, так и для частника возможности для запуска проектов ГЧП. Вместе с тем отечественные оборонные компании, в отличие от своих иностранных конкурентов, совершенно ими не пользуются.

Аналогичную логику используют, если есть риск вложиться в проектную документацию (ПД), а потом получить секвестр в части средств на стройку. Тогда, объединив стадии проектирования со стройкой и, возможно, эксплуатацией, уже можно запускать такого рода концессионный проект.

Таким образом, по критериям долгосрочности и надежности традиционные государственные контракты существенно уступают разновидностям ГЧП. Причем, как мы видим, зачастую в «переквалификации» в новый формат и в корректировке контуров проекта заинтересованы не только частная, но и государственная сторона.

Стратегичность использования бюджетных средств

Использование властями в основном только такого способа инвестирования в создание основных средств, как государственная закупка за счет бюджета, существенно снижает им возможности для маневра.

Не стоит забывать, что государственная закупка – это способ для государства проинвестировать свои же собственные деньги в создание какого-то объекта. Это тоже инвестиция. Только и инвестор, и будущий владелец, и эксплуатант инфраструктуры – государство. Оно же – «держатель» всех возможных рисков. Например, удорожания на стадии строительства или чрезмерных расходов на содержание объекта в будущем, равно как и неудачных попыток извлечения дополнительного дохода на эксплуатационной стадии.

Но в современном мире мало кто может себе позволить действовать в формате «все проинвестирую сам», особенно когда расходы очевидны, бенефиты – не вполне, а на кону сотни миллионов и миллиарды. Подобное поведение несвойственно эффективным инвесторам, в том числе государственным.

В том случае, если государство реализует проект совместно с партнером – частной компанией, оно имеет возможность разделить и риски, и необходимые инвестиционные вложения.

Кроме того, привлечение частных партнеров стратегически обосновано для властей не только эффективностью в рамках реализации одного отдельно взятого проекта, но и как элемент управления.

Высвобождение бюджетных средств

Зачастую уже по итогам предварительного анализа определяется, можно ли конкретный проект реализовать в формате ГЧП или нет. Если нет, то все понятно: дальше можно не тратить время, нужно просто принять решение – делать ли его полностью за бюджетный счет или же отложить до лучших времен.

Если проект имеет потенциал реализации через ГЧП, то в случае отсутствия полной суммы в бюджете тоже все понятно. Развилка та же: делать через ГЧП или не делать вовсе.

А вот как быть в том случае, если проект и реализуем в формате ГЧП, но вместе с тем власти располагают достаточным объемом средств для того, чтобы осуществить его полностью в традиционной бюджетной форме. Некоторые считают, что ответ очевиден – делать за счет бюджета, не связываясь с внебюджетными процедурами. Наверное, это так, если других проблем нет и все остальное уже профинансировано.

Более разумный ответ состоит в том, что не так много проектов может быть реализовано в формате ГЧП. Даже у некоторых стран, давно практикующих внебюджетные инвестиции в инфраструктуру, этот показатель соотношения достигает лишь 1:25. То есть на четверть сотни бюджетных проектов приходится один ГЧП. В наиболее продвинутых странах коэффициент достигает 1:15 или 1:20. А в нашей стране пока соотношение и вовсе катастрофическое, и это на фоне огромного уровня потребностей в новых стартапах.

Если встречается такая редкая ситуация, когда проект и через процедуры ГЧП реализуем, и казенные средства на него есть в полном объеме, то все равно считается, что рациональнее его запустить через привлечение внебюджетных инвестиций. Высвобожденные таким образом бюджетные средства стоит направить на те проекты, которые не имеют никакой иной перспективы, кроме прямых вложений со стороны властей.

Посредством подобных действий эффективность расходования бюджетных средств существенно увеличивается, одновременно растет количество проектов, которые реализуются полностью за счет казны.

Бюджетный цикл и сроки контрактов

При реализации проекта в рамках традиционной государственной закупки на пути к попыткам сделать такой контракт долгосрочным неминуемо встает отечественное бюджетное законодательство. Если упрощать, но без ущерба для достоверности, то можно сказать, что срок действия традиционного контракта находится в пределах цикла бюджетного планирования. Такой цикл составляет один – три года: текущий финансовый год и плановый период соответственно.

Кстати, трехлетнее бюджетное планирование появилось относительно недавно, а в кризис 2008–2009 гг. от него и вовсе планировали отказаться. В любом случае выходит, что реальные лимиты бюджетных обязательств фактически могут быть предусмотрены на период, не превышающий трех лет.

Формально бюджетные процедуры, конечно, позволяют заключить контракт и на более длительный срок, но юридическая обязательность такого контракта описана выше в «Бюджетной защищенности». Если кратко, в тех случаях, когда вообще можно его заключить, то она все равно минимальна.

Выходит, что, даже имея возможность заключения контрактов с длительностью производственного цикла выполнения работ, выходящего за период в три года, риск невключения таких расходных обязательств в закон о бюджете по истечении периода бюджетного планирования ничем не покрывается.

В качестве итога можно констатировать, что господрядные контракты по сложившейся практике стараются заключать на период максимум в три года, а при выходе за пределы этого срока они еще менее защищены. Справедливости ради стоит отметить, что и внутри этого срока они не так уж незыблемы.

Как на основании такого краткосрочного контрактования можно планировать долгосрочное развитие тех компаний, которые становятся подрядчиками государства, не вполне ясно. Кроме того, и само государство толком не может заниматься долгосрочным планированием своей деятельности.

В том случае, если инвестиционные контракты с государством заключаются в некоторых из разновидностей ГЧП, в частности на основе законодательства о концессиях, то долгосрочность – одна из основ существования таких форм и она не может быть подвергнута риску необоснованного одностороннего и некомпенсируемого отказа от исполнения договора, в том числе на основании секвестирования соответствующих бюджетных статей.

Основываясь на этой предпосылке, а также на том, что концессии официально могут заключаться на весьма длительный срок, в нашей стране и появились такие проекты, в которых стороны подписали соглашения на 10, 15, 30 лет.

Условия контрактов

Уже притчей во языцех стала проблема, когда в рамках законодательства о госзакупках невозможно сделать действительно качественный выбор потенциального исполнителя. Это не значит, что действительно относительно квалифицированные компании не выигрывают господрядные конкурсы. Это означает лишь то, что зачастую им приходится конкурировать не с равными себе, а с менее релевантными конкурсантами.

Понятно, что в большинстве случаев квалификацию подрядчиков и отношение к конкретному проекту даже самого авторитетного из них можно узнать только в процессе исполнения контракта. То есть нередко тогда, когда что-то менять в работе или контракте уже поздно.

Выходит, что, вступая в конкурсную борьбу, даже самые квалифицированные подрядчики вынуждены значительно упрощать свое предложение, чтобы оказаться впереди тех конкурентов, основное оружие которых – лишь предложение наименьшей цены исполнения.

Конечно, предложить такую цену и на самом деле уложиться в нее, как мы понимаем, – это разные вещи. Вместе с тем формально по закону заказчика в большинстве случаев может только это и интересовать. По крайней мере, по закону ценовые критерии заявки являются доминирующими в большинстве конкурсов.

Собственно, мы снова, как это часто бывает, имеем дело с теорией ухудшающегося выбора. В соответствии с ней каждый последующий шаг мотивирует все стороны на то, чтобы делать еще более худшее предложение, а потом власти вынуждены осуществлять выбор из наиболее худших.

Разрывается замкнутый круг в тот момент, когда на столе остается только самое плохое предложение, которое часто и удостаивается подписания контракта.

Условия контрактов, заключаемых в рамках господрядной логики, только консервируют подобное сложившееся положение дел. Являясь приложением к конкурсной документации, контракты обычно весьма традиционны, шаблонны и однообразны. В них могут различаться предмет работ и состав задач, сроки, некоторые иные детали, но в ключевых позициях они более или менее традиционны.

Совсем по-другому обстоят дела с концессионными проектами. Конкурсы в их рамках существенно отличаются друг от друга, содержат большое количество таких различных условий и ковенант, которые в рамках традиционных госконтрактов и представить сложно. Отражением такого подхода является содержание концессионного соглашения, которое даже визуально и без учета десятков приложений в 10–15 раз больше, чем традиционный госконтракт.

В нем содержатся не только описание предмета и сроков реализации проекта, но и различные плавающие условия, зависящие от наступления тех или иных событий, распределяется ответственность между сторонами, описывается последовательность действий всех участников при реализации проекта. Кроме того, определяются их совместные и раздельные действия в отношении различных третьих лиц, а также огромное количество иных необходимых деталей.

В итоге, если государственный контракт – это жесткий типологизированный документ, в котором официально установлен примат государства по значительному количеству вопросов, включая финансовые, то концессионное соглашение можно сравнить с детальным и объемным договором, которое заключают две равноправных и заинтересованных в реализации проекта стороны. При этом он не просто не лишает государства возможности осуществлять контрольно-мониторинговые функции, но и предоставляет гораздо более реальные и действенные рычаги для влияния на партнера, изначально интегрируемые в контракт.

Единое окно исполнения. Консорциум

Постоянно говорят о том, что одной из проблем традиционных госзакупочных контрактов является отсутствие возможности организовать проект в формате единого окна. Все действуют разрозненно. Проектировщики, строители, поставщики, эксплуатанты и все остальные, кто «закупается» в рамках традиционных госконтрактов, действуют совершенно автономно друг от друга. И их можно понять.

Основная задача, от выполнения которой зависит их доходность, состоит в том, чтобы подписать акт выполненных работ или «каэски»[2], совершенно не волнуясь о том, что с результатами их труда будут делать те, кто стоит дальше в цепочке создания объекта или проекта.

Поставщику, например, медицинского оборудования по большому счету неважно, впишется ли поставленное оборудование в проектную документацию или нет. А проектировщику все равно, как строитель будет возводить объект по его документации, ему важно лишь максимально точно отработать медико-техническое задание (МТЗ) и сдать результаты своей работы государственному заказчику.

В результате того, как устроено законодательство о госзакупках, создается то, что называется «эффектом ромашки». Каждый из участников проекта имеет индивидуальный контракт с заказчиком, только с ним связан, только его должен удовлетворить. Все коммуникации проходят только через госзаказчика, что приводит к тому, что он же и является «держателем» риска десинхронизации различных элементов проекта. А это один из ключевых рисков. Из него следует проблема качества результатов сделанной различными участниками работы, и риски, вытекающие из этого, также несет на себе госзаказчик.

Если объект уже запроектирован, то реальное качество этой работы станет понятно на этапе строительства. Но проектировщик уже далеко – акт с ним подписан, деньги уплачены. А если нужно будет переделывать проектную документацию, то это, скорее всего, отдельные деньги или как минимум увеличение сроков реализации проекта.

В качестве альтернативы можно, конечно, заставить строителя закрыть глаза на недочеты в проектной документации и построить объект «так, как написано», но следствие этого – увеличение рисков и расходов уже на эксплуатационной стадии.

Обычно все предлагают строителю втихаря скорректировать проект посредством подготовки «правильной» рабочей документации и построить уже по ней. Риски такого решения вполне очевидны.

Все многократно убеждались в том, что в рамках традиционного госконтрактования не существует возможности для того, чтобы обеспечить единое окно реализации проекта, – в отличие от концессионных проектов ГЧП. В них возможность подписать соинвесторов и исполнителей на то, чтобы выступить единым окном в процессе реализации проекта, является одним из фундаментов, обеспечивающих привлекательность такой формы реализации проекта. По итогам концессионного конкурса государство или муниципалитет может заключить соглашение, в котором будет четко предусмотрена обязанность исполнителя реализовывать проект в формате единого окна. Государство станет иметь дело только с тем, с кем подписано соглашение. И уже его забота – обеспечивать деятельность остальных участников проекта. Естественным следствием такой конструкции является тот факт, что частный подписант соглашения не только располагает рычагами влияния на остальных участников проекта, но и несет за них ответственность перед другой стороной концессионного соглашения – государством.

Тем не менее такой подход нередко путают с классической генподрядной схемой. В данном случае речь идет о том, что в большинстве концессионных проектов все компании, обладающие необходимыми для проекта функциями, объединяются между собой и власти заключают с ними единый контракт. При этом по условиям конкурсной документации они могут оставить за собой право заглядывать сильно «в глубь» заявителя, чтобы понимать, что отношения между участниками структурированы надежно, а экономические взаимоотношения между ними не станут проблемой властей.

Вне зависимости от того, как структурирована частная сторона – единый консорциум, простое или инвестиционное товарищество, консорциум плюс простое товарищество или просто генеральный партнер и соисполнители, государство изначально видит всех участников проекта, а также распределение прав, обязанностей и задач между ними. Изначально понятно, какова их ответственность за те или иные принимаемые решения и выполняемые работы.

Надежность исполнения. Требования к исполнителю

Законодательством о государственных закупках предусмотрены весьма подробные, но вместе с тем достаточно формальные требования к исполнителям по государственному контракту. В большинстве своем они сфокусированы вокруг требования о предоставлении банковской гарантии по исполнению обязательств по тому или иному этапу. Но по мнению большого количества высокопоставленных чиновников, которых мне довелось опрашивать, особой эффективностью эта мера не обладает. Их мнение подтверждается и судебной практикой.

Возникает резонный вопрос: а тогда почему все держатся за эту возможность? Полагаю, что только потому, что ничего более адекватного в рамках традиционного подхода не предлагается.

В случае с проектами ГЧП, особенно концессионными, ситуация выглядит совершенно иначе. Власти вправе предъявить значительное количество различных требований к своим потенциальным исполнителям и партнерам. Ограничены эти требования только одним: они должны быть связаны с тем, какого результата предстоит достичь в результате реализации проекта.

Исходя из этого, могут предусматриваться любые требования к потенциальным участникам инвестиционного концессионного конкурса. Считаете, что необходимо требовать наличия прибыли в прошлом году не менее одного рубля как показателя эффективности управленческой команды? Или 100 млн рублей? Миллиарда? Потенциально это возможно. Или установить критерий опыта в аналогичных проектах, да еще и подробно описать, что такое «аналогичный проект»? Тоже реально. Множество требований, которые невозможны при традиционном государственном подряде, вполне органично смотрятся в рамках концессионных соглашений.

Значительным количеством всевозможных требований к участникам концессионных или иных ГЧП-проектов можно добиться существенного повышения надежности исполнения. Причем власти могут требовать выполнения различных условий не только от лидера пула исполнителей, но и от его соисполнителей.

Могут, например, выставляться требования к тому, чтобы участники концессионного проекта представили в отношении друг друга страховки, банковские гарантии, иные обязательства. Логика этого в том, чтобы государство понимало, что в случае наступления в рамках проекта технического или финансового дефолта ему не придется тратить время и энергию, разбираясь, кто и почему отвечает за тот или иной риск.

Повышенное внимание властей к тому, как фактически устроен консорциум внутри, какие обязательства его участники приняли в отношении друг друга, не могут считаться избыточными в современных условиях, и это существенное отличие проектов, реализуемых в формате госзакупок, от проектов ГЧП, которые исполняются в форме концессий.

Таким образом государство обеспечивает проекту повышенную надежность исполнения. В этом случае становится ясно, что если строитель построил что-то, куда невозможно установить оборудование, поставленное подрядчиком, то это не станет проблемой властей, а будет урегулировано на уровне консорциума исполнителей. Одновременно с этим с него никто не снимал обязанности сделать итоговый результат, то есть сдать проект в срок.

Фиксация цены, срока и качества

Традиционно в рамках государственных закупочных процедур подписываются такие контракты на исполнение проекта, которые в итоге приводят к невыполнению двух из трех показателей: цены создания объекта, которая вырастает; срока его создания, который увеличивается; качества созданного объекта, которое искусственно снижается.

Практика показывает, что изменение этих критериев на 20–30 % – вполне обычное дело, которое даже не всегда удостаивается детального «разбора полетов» между сторонами.

Но как бы там ни было, подобное положение дел точно не может считаться нормой. Собственно, никто так и не считает. Просто начинать разбирательство между сторонами, как правило, не имеет смысла – делу это не поможет, а только удлинит процесс. Потому и мирится государство с подобными «корректировками» исполнителя.

Стоит отметить тот факт, что не всегда изменения указанных параметров со стороны частного исполнителя вызваны зависящими от него причинами. Нередко это проблема недостоверной информации, полученной им от государства. При этом подобных оснований недостоверности может быть множество: неверная геодезия, проблемная проектная документация, неуточненное техническое задание.

Обратите внимание на тот факт, что в большинстве случаев к подобным накладкам приводят данные, переданные властями, но полученные ими от исполнителей предыдущих этапов – проектировщиков, геодезистов и иных специалистов. Это еще одна проблема, порождаемая разрозненностью различных конкурсов, с которой приходится сталкиваться постоянно.

В случае с проектами государственно-частного партнерства, реализуемыми в форме концессий, существует возможность подписания соглашения, которое не просто фиксирует наличие единого окна, но и устанавливает обязательства в виде фиксированных критериев цены, срока и качества (ЦСК). Ситуация, при которой указанные критерии при реализации просто «поплывут», в значительной мере пресекается еще на стадии подписания концессионного соглашения.

В итоге эти критерии ЦСК остаются неизменными. А если власти допускают их изменение или корректировку, то только по тем основаниям, которые они изначально сочли возможными и допустимыми и предусмотрели в первоначальных условиях конкурсной документации.

Есть ли проблема увеличения сроков?

Апологеты госзакупок постоянно указывают на факт того, что господряды – это четко осознаваемые государством сроки и стоимости создания объекта. В качестве подтверждения постоянно приводится формальное основание – содержание контрактов. Вместе с тем все понимают, что если такой контракт не сорвет раньше государство, то, скорее всего, позже его нарушит частная сторона. По ряду причин, и не последняя из них – качество подготовки проектов, выносимых на господрядные конкурсы, значительное большинство крупных или сложных государственных подрядных проектов проходят с изменениями по двум из трех параметров – стоимость создания, сроки или качество.

Статистика, которую собирают как государственные структуры, так и эксперты, подтверждает, что среднее минимальное изменение составляет 15 %. Стоит посмотреть хотя бы ежегодные внутренние отчеты разных ГРБС[3] по уровню освоения средств ФЦП и анализу причин отставания.

Стоит представить себе, что такое по меркам инфраструктурных проектов изменение его стоимости больше чем на 10 %. А срока? Или ухудшение качества на эту же величину? Это огромные отклонения.

Так происходит на стадии непосредственно исполнения контракта, но его еще необходимо заключить.

Следующий привычный аргумент состоит в определении сроков, которые необходимы для подготовки проекта к конкурсу. Утверждается, что внебюджетные инвестиционные конкурсы готовятся обычно дольше, чем традиционные. На первый взгляд это действительно так. Если сложить формальные, предписанные законами процедуры, то выходит, что господряд можно запустить в два раза быстрее, чем инвестиционный проект. Но так ли это в реальности?

Если складывать не нормативные предусмотренные сроки, а реальные, то разница на практике сводится к минимуму. Самый простой пример выглядит так. Для того чтобы объявить господряд на стройку, нужно еще отдельным конкурсом отыграть разработку проектной документации, а это существенная задержка. В случае с концессией можно объединить стадию проектирования со строительством и иными и существенно сэкономить на «зазорах» между ними. В некоторых случаях выходит даже значительная экономия времени.

В итоге есть возможность сократить на практике разрыв между сроками, которые необходимы для запуска в рамках госзакупок и концессий. Но при этом не стоит забывать, что концессионное соглашение содержит меньшие возможности для консорциума исполнителей для того, чтобы в будущем торговаться с государством на предмет увеличения стоимости, сроков или снижения качества. В большинстве случаев это или невозможно вовсе, или допустимо по короткому списку критериев, которые структурированы в концессионном соглашении совместно с властями, и ни один из них не будет неприятным сюрпризом для сторон.

Кроме того, если сравнивать не абсолютные, прописанные в законодательстве сроки заключения контрактов по госзакупочной и концессионной моделям, а реальные, то с учетом всех антимонопольных и судебных оспариваний картина выглядит еще менее контрастной.

Есть ли на самом деле удорожание проекта?

Часто обсуждаемым аргументом в пользу господрядов считается мнение о том, что «эти ваши концессии и прочие ГЧП» приводят к тому, что для государства стоимость проекта только возрастает в обмен на получение всех описанных раньше преимуществ. Да, мол, со всем согласны, но поскольку это становится дороже процентов на двадцать, то и нечего обсуждать дальше.

Откуда в дискуссии обычно берутся эти 20–25 %? Считается, что поскольку проект с частными инвестициями, а интерес инвестора в получении прибыли, то стоимость проекта увеличивается на эту величину, которая является стоимостью обслуживания дополнительного капитала и прибылью финансового спонсора. Вроде все логично. Да, если не читать книги, а делать выводы по их обложкам и аннотациям.

В реальности дела обстоят немного по-другому. Формирование финансово-инвестиционной структуры проекта происходит не так линейно, как стараются представить это оппоненты. Например, привлекается частный капитал, а государственные деньги направляются в иной проект. Оценивается ли совокупная финансовая эффективность? Обычно нет.

Один из самых пессимистичных для властей инвестиционных сценариев реализации проектов выглядит так. По условиям конкурса они дают только часть финансирования, остальное предоставляют частники. В том случае, если проект не взлетел, они обязались покрыть ему минимальную доходность, например, по трафику. А если заработал успешно и трафик достаточен, то власти просто не платят частнику и свое покрытие он берет уже из средств проекта. В итоге максимальный риск государства состоит в том, что при пессимистичном сценарии оно платит 100 % за проект или объект плюс небольшую премию частной стороне. При оптимистичном сценарии оно платит только часть денег, а получает в собственность полностью готовый объект или работающий проект.

Но в любом случае власти получают готовый объект, созданный на внебюджетные средства, в свою собственность в срок, предусмотренный соглашением, быстрее, чем в варианте с государственным подрядом, и без увеличения расходов на его создание.

В книге мы разбираем некоторое количество подобных ситуаций, но общий смысл состоит в том, что если не опираться на поверхностные аргументы, а провести чуть более детальный и глубокий анализ исходя, например, из моделей общей стоимости владения и распоряжения объектом, перестав сравнивать «консервативное и теплое» с «продвинутым и зеленым», то и выводы будут иными.

Власти не получают или получают не столь существенное совокупное удорожание проекта или объекта, приобретая одновременно возможность совместного с частниками управления различными рисками проекта. А если умело с ними обращаться, то это приводит к дополнительному сокращению стоимости создания объекта при неизменности качества и сроков.

В некоторых типах проектов не факт, что государство заплатит полную стоимость за объект, который получает в свою собственность в будущем. А в некоторых случаях – что вообще заплатит.

При этом сроки создания и запуска проекта могут быть еще и существенно сокращены по отношению к традиционной господрядной модели. Во-первых, потому, что финансирование основных работ осуществляется гораздо более ритмично по графику, поскольку осуществляется из внебюджетных источников. А во-вторых, потому, что инвестор заинтересован в как можно скорейшем запуске в эксплуатацию ввиду того, что только после этого начнет формироваться денежный поток, приходящийся на платежи от властей или рыночных потребителей.

Экономическая ответственность за итог и мотивация бизнеса

Как мы уже говорили, традиционные господрядные контракты мотивируют исполнителей только на то, чтобы более или менее в срок сделать работу, которая будет принята государством, получить оплату, и, собственно, на этом все.

В случае с проектами ГЧП принципиальным отличием является мотивация участников проекта, ориентированная на достижение его итоговых показателей, заложенных, например, в концессионный контракт. В том смысле, что поставщик оборудования находится в едином консорциуме с проектировщиком и строителем и заинтересован в том, чтобы помочь им не допустить ошибок и реализовать проект наиболее эффективно.

В отличие от госконтракта он не будет ожидать начала «своей» стадии, чтобы сказать, что на предыдущих этапах что-то было сделано не так. Он заинтересован в том, чтобы как можно раньше подключиться к взаимодействию со смежниками, чтобы попросту не дать им допустить тех просчетов, которые будут важны для выполнения его обязанностей впоследствии.

Одновременно с этим государство требует от консорциума в целом и его участников экономической ответственности за итоговую реализацию проекта, чтобы все изложенное выше осталось не только словами.

В случае с государственными подрядами ситуация с инструментами проще, так как ключевой из них – банковская гарантия на исполнение. Но сложнее с его экономической сущностью, поскольку он не особо-то мотивирует, как показывает практика, придерживаться своих обязательств. А в случае их нарушения не особо что-то и компенсирует.

Обратная ситуация с концессионными проектами. Действующее законодательство предоставляет немало возможностей для того, чтобы сложить такую мозаику различных управленческих, финансовых, контрольных инструментов, которые на самом деле, а не только на бумаге будут стимулировать консорциум и его участников на то, чтобы наилучшим образом выполнять условия соглашения, не допуская даже мелких дефолтов.

Ведь если произошло неисполнение по господрядному контракту, то власти имеют ограниченный выбор. Один из вариантов – встать на «компенсационный» путь. В большинстве случаев, как, например, со строительными компаниями, это де-факто означает разорение фирмы. Обратив взыскание на банк, выдавший гарантию, придется долго с ним судиться, и это закончится или признанием договора банковской гарантии незаключенным через встречный иск со стороны банка, или удовлетворением требований государства за счет банка. После чего тот, в свою очередь, обращает взыскание на того участника проекта, в пользу которого он выдавал гарантию. Но в любом случае формальные процедуры растянутся надолго.

И тут мы подходим к финалу. Если речь идет о том, что банковская гарантия изначально выдавалась под строительную организацию (а чаще всего так и происходит), то, учитывая специфику отечественного рынка, эта компания окажется неспособной ответить по обязательствам.

Каков же итог? Государство не получит какой-либо значимой (а зачастую и вообще какой-либо) компенсации за недоделанный или сделанный некачественно проект. Частый итог таких проектов – объект недостроен, строитель разорен, денег у властей на то, чтобы произвести окончание работ силами другого подрядчика, нет, все сосредоточены на перекладывании ответственности друг на друга.

Государство также не сможет заставить подрядчика все-таки реализовать проект. Причин тому несколько. Оно, скорее всего, слишком поздно узнало о том, что проект заваливается. Кроме того, инструментарий реагирования у него серьезно ограничен. В основном власти могут только остановить проект, пытаясь вернуть свои деньги, что вряд ли осуществимо, или помочь нерадивому исполнителю, увеличивая ему финансирование, сдвигая сроки исполнения и корректируя критерии качества. Иных действенных возможностей нет.

Концессионные же проекты позволяют государству создать в рамках каждого отдельного проекта действенную систему экономических санкций и поощрений, основанную на постоянстве мониторинга.

Если концессионное соглашение сбалансированно, то не будет необходимости дожидаться преддефолтного состояния для того, чтобы властям понять реальное положение дел в проекте и успеть предпринять какие-то меры.

Кроме того, экономическая система финансовых и управленческих взаимоотношений между властями и концессионным пулом на практике складывается гораздо более изощренной, чем в господрядах. Устанавливается она в первую очередь еще в условиях первоначальной конкурсной документации, потом отражается в проекте концессионного соглашения, но отшлифовывается уже с итоговым победителем на финальных переговорах по детализации текста концессии.

При этом конкретный набор «кнутов» и «пряников» – поощрительных и «карательных» экономических стимулов – моделируется по отношению к каждому отдельному проекту исходя из его индивидуальных особенностей. Какие это могут быть условия?

Список довольно широк: премии за ускоренный ввод элементов или объектов проекта в эксплуатацию, стимулирование применения новых технологий, штрафы за несоблюдение уровня отказоустойчивости IT-системы, являющейся составной частью проекта, санкции за отклонение от текущих показателей качества, их аннулирование или частичное списание в том случае, если в определенный последующий период консорциум самостоятельно устранил недочеты, а также иные возможности.

Хаотичная система санкций господрядных контрактов, вступающая в силу в большинстве своем в тот момент, когда уже спасать особо нечего, часто напоминает не просто попытки реанимировать умирающую лошадь, но еще и заставить ее выиграть дерби. Это невозможно. Она не то что до финиша не добежит, она подняться на ноги-то не сможет.

Мозаика же наказаний и поощрений в рамках каждого конкретного проекта ГЧП складывается таким образом, чтобы максимально точно мотивировать частную сторону на выполнение обязательств, а властям давать возможность не избыточно, но системно оценивать ритмичность реализации проекта. И не выполнять условия концессионных соглашений концессионерам становится страшновато, а выполнять и перевыполнять – действительно экономически выгодно.

Мифы о госгарантиях и правда о гарантировании

Традиционно считается, что проекты ГЧП так или иначе связаны с необходимостью выдачи федеральных или региональных государственных гарантий по проекту. Полагаю, что это очередной рыночный миф, вызванный терминологической путаницей между терминами «гарантии» и «гарантирование».

В профессиональных кругах считается, что государственные гарантии – весьма «ленивый» инструмент. Нет особой сложности в том, чтобы «нарисовать» какой угодно проект, а потом показать в нем финансовую дыру, закрыть которую и предложить государству.

Выходит, что бы ни делали участники проекта, при его реализации значительный объем финансовой ответственности все равно ложится на бюджет соответствующего уровня. Естественно, что финансовые институты в этом заинтересованы. Выдавая кредит на такой проект, они рискуют только своими нервами: в том случае, если он не взлетит, то придется, конечно, помаяться, но государство рано или поздно ответит за него своими средствами.

Поэтому, естественно, частные инициаторы проектов и их финансовые спонсоры максимально заинтересованы в том, чтобы до последнего говорить о необходимости получения государственных гарантий федерального и регионального уровней. Кстати, они особо не пристают с этим к муниципалитетам и регионам из второй и третьей трети инвестиционного рейтинга субъектов РФ, но лишь потому, что понимают: в случае дефолта получить там особо нечего.

Итак, в сознании чиновников (а нередко и частных участников проекта) относительно прочно укрепилась мысль о том, что проекты ГЧП связаны с обязательным получением государственных гарантий.

Если комментировать это кратко, то стоит отметить, что за последние лет десять количество выданных федеральных государственных гарантий хотя и относительно невелико по объему, но значительно по количеству траншей и измеряется тремя – пятью десятками случаев. Из них на проекты ГЧП – лишь единицы.

Активность обсуждения госгарантий в контексте ГЧП связана в большей степени с тем, что и государство, и частники относительно неаккуратно используют этот термин, заменяя им «гарантирование». Что оно собой представляет?

Во-первых, отличие от госгарантий состоит в том, что любые виды гарантирования – договорный инструмент, он закладывается сторонами в соглашение и исполняется ими в рамках предусмотренного в нем объема и инструментария.

Во-вторых, гарантирование – это условное обязательство, связанное с различными ковенантами, которые стороны включают в договор. На практике это означает, что гарантирование, в отличие от гарантий, может быть выражено в различных формах.

Например, государственная сторона концессии соглашается на включение условия о минимальной гарантированной доходности (МГД) частной стороне в рамках реализации проекта. Ее смысл обычно состоит в том, что если проект слишком рискованный и велик шанс не собрать с итогового потребителя необходимого объема поступлений, то государство в рамках концессионного соглашения обязуется компенсировать минимальный уровень экономической целесообразности проекта.

Или, например, государство обязуется гарантированно потреблять такое-то количество продукции или услуг, производимых проектом, в который инвестировала частная сторона. Существует определенное количество возможностей структурировать такое «гарантирование» со стороны властей в рамках конкретного проекта. Было бы желание.

Но в любом случае это точно отличается от совершенно иного инструмента, который именуется государственными гарантиями.

Многие из таких способов «гарантирования» являются разновидностями офтейкерских соглашений – контрактов на будущий сбыт или потребление, которые в последнее время завоевывают все большую популярность. Это, правда, пока не сильно сказывается на частоте их применения. Но финансовые институты и частные инвесторы постепенно входят во вкус таких возможностей в проектах ГЧП. В первую очередь реагируя на их несомненные преимущества: просчитываемый и очевидный денежный поток, его ритмичность и значительная независимость от традиционного бюджетного процесса, возможность оценки, залога и капитализации таких контрактов, более понятная процедура отстаивания своих интересов в суде в случае дефолта.

Эффекты для чиновников в сфере PR и GR

В чиновничьем и деловом обиходе существует термин, который в новостях по телевизору воспринимается большинством совсем не так, каковым он является по содержанию. Когда мы слышим слово «освоение», какие только мысли не приходят в голову! На самом деле он означает совершенно простую вещь – какое количество бюджетных средств из тех, что были отведены тому или иному ведомству, было отыграно на господрядных конкурсах и ушло на авансы и оплату работ. Меня не покидает мысль о том, что, учитывая негативный оттенок, который приобрело это слово в предыдущие годы, наверное, стоило все-таки придумать ему замену. То, что для чиновников просто статистика эффективности, простым смертным режет слух.

Так вот, не будет особой заслугой выносить на суд общественности или вышестоящего начальства информацию о том, что было «освоено такое-то количество бюджетных средств». Это просто неплохо выполненная работа. Да, редкость, но все же не сверхдостижение. Информировать же о том, что «было привлечено» такое-то количество средств из внебюджетных источников, – другое дело. И «высшим сферам», и СМИ, и общественным институтам будет интересно узнать о том, что в государственные проекты инвестируют не только деньги налогоплательщиков, но и частные средства. Такие проекты в общественном сознании обладают кратно большей «установленной мощностью», чем обычные бюджетные инвестиции.

Из опыта могу сказать, что для коммуникаций со СМИ и высшими руководителями внебюджетные инвестиции в инфраструктуру – кратно более благодатные поводы для общения и их «рекламирования», чем традиционные господряды. Учитывая, что у подобных проектов по мере развития есть периодические пики, даже в течение одного года представляется значительное количество поводов для того, чтобы поднять на флаг информацию о том или ином проекте. А если еще и ставить перед собой задачу ее правильно позиционировать и преподносить, то эффект может быть весьма значительным.

Контракты жизненного цикла: пересечение госзакупок и ГЧП

Считается, и весьма обоснованно, что контракты жизненного цикла (КЖЦ) – единственная точка пересечения концессионного законодательства и федеральной контрактной системы (ФКС).

Дело в том, что КЖЦ возможны как в «концессионном», так и в «госзакупочном» виде. Они могут структурироваться как на основании одного, так и другого закона. Но поскольку они существуют в окружении «своих» нормативных актов, то и экономическая, и юридическая природа таких КЖЦ отличаются друг от друга.

Совмещены по понятным причинам они быть не могут, потому и необходимо выбирать, на основании какого закона делать проект, если он планируется в формате КЖЦ.

Формальное описание КЖЦ, реализуемого в рамках госзакупок по ФКС, звучит довольно-таки убедительно. Это контракт, предусматривающий закупку товаров или работ, последующее обслуживание предмета договора и его эксплуатацию в течение срока службы, а также ремонт. Выглядит примерно так же, как логично бы смотрелось в рамках и концессионного проекта. Все стадии жизни объекта или проекта присутствуют. Договор может быть заключен на срок, превышающий срок традиционного бюджетного планирования.

Но активность использования КЖЦ, реализуемого в таком виде, на настоящий момент ограничена в первую очередь тем, что на такого рода контракты распространяется значительное количество ограничений, которые заложены в саму госзакупочную логику. Все-таки процедуры госзакупок предназначены не для привлечения внебюджетных инвестиций в объекты государственной собственности, а для того, чтобы наиболее оптимальным образом тратить государственные средства. Поэтому в рамках концессионных соглашений логика жизненного цикла с привлечением внебюджетных средств более востребована и располагает кратно большим количеством примеров. Хотя не стоит отрицать и факта того, что КЖЦ в рамках ФКС также становится постепенно более востребованной формулой для ограниченного сегмента проектов, которые, впрочем, не особо пересекаются с традиционными концессионными проектами.

Поэтому очевидно, что две модели КЖЦ еще некоторое время будут развиваться автономно, порождая и дальше терминологическую и фактическую путаницу.

Наверное, частичным примером использования логики КЖЦ в рамках госзакупок можно признать объединенный контракт на проектирование и строительство совмещенного автомобильного и железнодорожного мостового перехода через Керченский пролив. Не только в целях назначения единого исполнителя, но и для того, чтобы совместить в одном контракте стадию проектирования и строительства, потребовалось целое распоряжение правительства России. Иначе было практически невозможно заключить контракт сразу на обе эти стадии, ведь строительный контракт должен указывать твердую цену, которая, в свою очередь, появляется лишь по итогам госконтракта на проектирование и получения положительного заключения Главгосэкспертизы.

В том случае, если проект был бы реализован в формате КЖЦ, но уже в рамках концессионных норм, подобных сложностей можно было бы избежать. Но по ряду соображений выбрали вариант с господрядной закупкой, поскольку первоначально считалось, что так можно быстрее приступить к реализации проекта. В дальнейшем, конечно, выяснилось, что концессию можно было бы запустить примерно в те же сроки и с меньшим количеством рисков, но на этом этапе правительство уже не могло изменить траекторию принятого решения, так как к тому моменту время действительно уже было упущено.

Вовлечение внебюджетных средств в ГЧП и квази-ГЧП

Как мы уже говорили, в традиционных госзакупочных процедурах возможность вовлечения внебюджетных средств фактически отсутствует. Источник инвестиций в тот или иной проект – федеральный, региональный, муниципальный бюджеты. Иного не дано, на то она и госзакупка. Впрочем, иногда и средства госкомпаний или госкорпораций могут включаться в периметр инвестиционных сделок с частной стороной.

На рынке существует значительное количество игроков, которые хотели бы проинвестировать в те или иные проекты развития инфраструктуры, связанные с государством: негосударственные пенсионные фонды; строительные компании; банки, причем не только государственные; специализированные инвесторы, например фонды, причем не только азиатские; иные квалифицированные инвесторы.

На настоящий момент единственной формулой, позволяющей им инвестировать в создание и запуск тех или иных проектов, связанных с восполнением государственной и общественной потребности, остается ГЧП, а если быть еще более точным, то концессии. Именно они раскрывают потенциал интереса частных инвесторов к финансированию различных проектов.

Существуют ли иные возможности, так называемые «квази-ГЧП»? Да, безусловно. Но, во-первых, это все равно не госзакупочные контракты. Во-вторых, что представляют собой различные квази-ГЧП-формы? В большинстве случаев это просто формирование инвестиционного проекта таким образом, чтобы отойти от формата традиционной госзакупки, обеспечив хоть какую-то долгосрочность проекту и возможность внебюджетных вложений. Например, передача какого-то актива в региональную корпорацию развития, которая потом осуществляет инвестиционный конкурс по привлечению внебюджетных средств.

Вместе с тем такой подход к реализации проектов не решает значительного количества проблем, которые в итоге приводят не к самым лучшим итогам, – вопросов долгосрочности отношений, прав собственности, процедур отбора и иных. В конечном счете повышение уровня рисков приводит к тому, что стоимость привлекаемого капитала становится выше, чем в концессиях. Ведь риски проекта никуда не делись, и, соответственно, они отражаются на цене привлекаемого капитала. И не стоит питать иллюзий на тот счет, что раз ответственной стороной за привлечение капитала является частная, то это ее проблема. Все равно стоимость денег будет учтена в том экономическом предложении, которое будет сделано региональным властям.

Обычно появление квази-ГЧП-форм в том или ином проекте вызвано тем, что просто никто не озаботился задачей оценить возможность реализации проекта через реальные процедуры ГЧП. Это в большинстве случаев лишь производная от часто упоминаемой на страницах данной книги проблемы «квалифицированного заказчика».

Стоит также иметь в виду, что вовлечение средств, основанное на формате КЖЦ по законодательству о госзакупках, больше похоже на прямое кредитование исполнителем – от частника государству со всеми вытекающими рисками, чем на реальное проектное финансирование, которое лежит в основе финансирования концессий.

В большинстве случаев квази-ГЧП-проекты возможно реализовать в формате классического ГЧП, минимизировав риски и максимизировав экономическую эффективность привлекаемого капитала.

Так или иначе, привлечение внебюджетного финансирования в рамках государственных закупок и подрядов невозможно. В рамках же проектов ГЧП не просто возможно, но и весьма эффективно для интересов проекта и соответствующего уровня бюджета.

Не стоит забывать, что даже и в нынешние времена, и во время кризиса 2008–2009 гг., и, уж конечно, в более спокойные периоды на рынке был капитал, активно интересующийся различного размера инфраструктурными проектами. Например, одни из самых заметных, но точно не единственных, особенно в нынешние времена, игроков на рынке инвестиций в инфраструктуру – госбанки.

В прежние годы многие из них даже не выходили за порог 50 % между теми объемами средств, что они хотели бы потратить именно на подобные инвестиции, и тем, что на самом деле тратили. И так повторялось из года в год, поскольку на рынке так и не появлялось качественного и количественного предложения проектов внебюджетных инвестиций в инфраструктуру. А те, что появлялись, разлетались, как горячие пирожки.

Это мы говорим только об одном классе инвесторов. С остальными ситуация еще хуже (или лучше, это зависит от того, откуда смотреть): уровень их финансовых аппетитов к такого рода инвестициям реализовывался еще в меньшем объеме.

Внебюджетные инвестиции в государственные проекты возможны только в рамках, например, концессионных проектов, а их ежегодно запускается не такое количество, чтобы можно было хотя бы с большой натяжкой говорить, что финансовые возможности интересующихся инфраструктурой достигли дна. Конечно же, по 400–500 проектов ежегодно рынок точно не потянул бы и раньше, но пока и близко о таком количестве «поставок» проектов речи не идет.

Любят ли финансовые спонсоры проекты ГЧП?

Как мы установили, в рамках традиционных господрядов внебюджетные инвестиции невозможны по закону. Но это не отвечает на периодически возникающий вопрос о том, почему отечественные и иностранные финансовые спонсоры демонстрируют аппетит к проектам инфраструктуры. Происходит это и в кризисные, и в обычные времена. Причем в кризисные подобная привязанность зачастую только обостряется. Ответов на вопрос «почему?» несколько, и вот только некоторые из них.

Во-первых, финансируется проект, одной из сторон которого выступает государство. Контракт длительный с четко прописанными обязанностями как частной, так и государственной стороны. Понятно распределение рисков, и видны методы управления ими. Четко просчитан денежный поток, понятны поступления и расходы. Создается тот или иной объект в рамках проекта, к которому могут быть применены различные залоговые схемы и модели. В большинстве случаев речь идет о каком-то проекте или объекте, который действительно нужен государству, и оно будет стимулировать его дальнейшее развитие.

Это совокупность определенных экономических интересов, которые, если кратко, сводятся к тому, что как минимум одна сторона проекта очень надежна, вторая – просто надежна (иначе не прошла бы сито концессионного отбора), объект генерирует рыночный денежный поток или за него платит государство, а в случае дефолта можно достаточно быстро вступить в права управления проектом, например, через залог акций консорциума или различные положения прямого и кредитного соглашений.

Во-вторых, не последним аргументом является то, что, несмотря на отсутствие стройной государственной политики в сфере стимулирования внебюджетных инвестиций в инфраструктуру, усилиями отдельных ключевых игроков сложились некоторые элементы «нормативного стимулирования» подобных инвестиций. Отечественное законодательство постепенно все больше выделяет финансирование подобных проектов в определенную группу операций, которые поощряются властями. Например, на обычные кредиты банков, выдаваемые на традиционные проекты, распространяется норма Банка России о повышенном резервировании, которая фактически приравнивает кредиты строителям, девелоперам и иным подобным игрокам к мусорным. На практике это естественно приводит к увеличению стоимости денег.

В случае же с концессионными проектами ситуация иная. Резервирование практически сведено к нулю, что не только снижает уровни рисков и объем отчетности банков, но и приводит к удешевлению денег. Правда, если не попросить эту «скидку», то банк, скорее всего, «забудет» об этом сказать.

Такое же стимулирование и с негосударственными пенсионными фондами. Формально они имеют право вкладываться лишь в ограниченное количество активов, включая облигации компаний из котировального листа А1[4]. Но есть исключение. Если компания не в листе А1, но является стороной концессионного соглашения, то приобретать и держать ее облигации можно.

Существуют и другие меры «нормативного стимулирования», важные для иных классов инвесторов.

В-третьих, как это ни удивительно, финансовые институты привлекает относительная четкость нормативной базы, которая присуща концессионным проектам, а из этого вытекает возможность построить внятную контрактную обвязку проекта. Никто не берется утверждать, что концессионное законодательство великолепно, но оно более внятно прописано, чем многие иные виды договоров в отечественном праве.

С одной стороны, концессионное соглашение может включать в себя признаки всех иных доступных российскому праву контрактов, что позволяет брать лучшее от каждого из них. С другой – значительная и реальная свобода договора, предусмотренная законом, позволяет структурировать сложносочиненные конструкции, максимально удовлетворяющие интересам сторон.

Нужно не забывать, что в «денежной» части концессии в большинстве случаев структурируются через такую форму организации инвестирования, как проектное финансирование. Кроме прочего, это означает обособленное структурирование расходов и доходов проекта непосредственно на проектной компании, что ведет к снижению рисков, которые могут существовать у участников проекта в рамках их основной деятельности. Это подтверждается прямым запретом на обращение взыскания на права частной стороны в рамках концессии по ее иным долгам. Правило о том, что участники концессии не смогут перетащить в нее проблемы основного бизнеса, может быть весьма востребовано в ближайшие годы. Такое положение дел дополнительно увеличивает интерес к финансированию подобных проектов.

И если уж финансисты кредитуют даже достаточно рискованные проекты строительных компаний под относительно короткие господрядные договоры, то на фоне вышесказанного тем более они имеют интерес к различным проектам внебюджетных инвестиций в инфраструктурные проекты и объекты.

Следствием ряда описанных выше и иных преимуществ и является аппетит потенциальных инвесторов к подобному типу вложений. Особенно если еще иметь в виду норму доходности, которую могут генерировать такие проекты.

Ритмичность финансирования и риски бизнеса исполнителей

Можно очередной раз констатировать, что господряды не порождают возможности привлечения внебюджетных средств в реализацию того или иного проекта. Не может же считаться «инвестицией» ситуация, при которой частный подрядчик вынужден брать на себя кредиты, закладывая собственные активы, при исполнении госконтракта. Никто не отменял требований со стороны государства о том, что объект целиком или его значительная часть должны быть сделаны до конца текущего бюджетного года.

При этом проблема неритмичности финансирования со стороны властей стояла всегда. Деньги можно получить и в сентябре или ноябре вместо февраля – марта. А чтобы успеть что-то сделать к Новому году, работать нужно весь год. Вот и кредитуются. Но ясно, что это никакая не «инвестиция», а банальное принятие на себя подрядчиком риска неритмичности финансирования работ со стороны государства.

В случае с концессионными проектами ситуация выглядит значительно лучше. Фактически подрядчик и многие иные участники консорциума исполнителей получают средства на реализацию проекта от частных инвесторов, которые де-факто должны оплатить создание объекта или проекта в интересах государства. Существует график создания такого объекта, график платежей, контрольные и мониторинговые процедуры, в соответствии с которыми финансисты «отпускают» очередной транш денег, осваиваемых создателями объекта. А потом уже в соответствии с условиями концессионного и прямого соглашений финансовые спонсоры получают удовлетворение фактически от государства или за счет денежного потока, генерируемого проектом.

Таким образом перекрывается одна из важнейших причин задержек или срывов проекта – неритмичность финансирования, которая присуща традиционным господрядам. А для тех строителей, которые активно кредитуются под залоги для того, чтобы не допускать таких проблем, существенным образом снимается риск для основного актива. Ведь исключается сама необходимость кредитования под госконтракт, поскольку проектное финансирование как форма финансирования ГЧП существенно отличается от традиционного кредитования.

Возможность зачета предпроектных расходов

Когда проект готовится к реализации в рамках традиционного господряда, то и финансировать его подготовительную стадию государство должно самостоятельно. Это логично.

Но в случае с проектами ГЧП государство имеет существенные возможности для маневра. Например, концессионное законодательство позволяет государству компенсировать себе те или иные расходы, которые были им понесены на подготовку проекта и собственно конкурса.

Если же проект готовился в рамках так называемой частной концессионной инициативы, то есть частными компаниями, а властями только фактически одобряется, то и не нужно ничего потом компенсировать государству, оно просто изначально не тратится.

Кроме того, существует еще несколько различных возможностей переложить расходы на «посевной» стадии на инвестиционного агента, на будущих участников конкурса или иных интересантов.

В таком случае вопрос состоит не в том, можно ли получить компенсацию расходов подготовительной стадии или вовсе переложить их на третью сторону. Бóльшая проблема, очевидность которой часто становится понятной, когда уже поздно что-то менять, в том, как это сделать так, чтобы не попасть в зависимость от одного из потенциальных участников будущего конкурса. Ответы также существуют и давно отработаны практикой, важно об этой проблеме помнить изначально.

Антимонопольное регулирование

Ключевой контролер, регулятор и «ночной кошмар» всех отечественных процедур государственных закупок – антимонопольные органы. И любой, кто сталкивался с подобным регулированием на практике, без дополнительных обоснований согласится с утверждением о том, что жесткость и эффективность регулирования со стороны соответствующих властей все последние годы только нарастает.

Нет никаких серьезных оснований предполагать, что в ближайшее время произойдут какие-либо изменения в этом курсе, тем более что, с одной стороны, качество администрирования постоянно улучшается, а с другой – Россия находится в общемировом тренде усиления антимонопольного давления на частные компании.

Следовательно, можно констатировать, что проекты в сфере ГЧП находятся в более привилегированном положении. Как было сказано одним из руководителей антимонопольного органа в частной беседе: «Твои концессии – законодательно установленный антимонопольный анклав».

Законодательство о концессиях сконструировано таким образом, что позволяет закладывать в условия конкурса такие процедурные и содержательные требования к конкурсантам, способу исполнения и иным критериям проекта, что в рамках обычных госзакупочных процедур точно бы выглядело как абсолютно невозможное условие. Но в этом изначальная логика концессий, причем не только в нашей стране.

Нельзя сказать, что антимонопольные органы вовсе не интересуются концессиями. Но в целом взаимодействие концессионных проектов с антимонопольными органами не такое уж частое, как в обычных госзакупках, в том числе и потому, что меры реагирования, предусмотренные в «обычных» делах, рассматриваемых такими регуляторами, по факту ограниченны.

Это обусловлено еще и тем, что само концессионное законодательство достаточно детализированно, конкурсная документация проходит согласования перед утверждением, а условия и показатели концессий весьма транспарентны.

Естественно, антимонопольные регуляторы могут проявлять внимание, например, к процедурным аспектам, но оценивают соответствие процедурам на основании собственной конкурсной документации конкретного проекта, а также общих норм концессионного закона.

Могут также анализироваться и содержательные требования к участникам конкурса. Но и они осуществляются в первую очередь на основании закона о концессиях.

Например, для какого-то проекта, предмет которого – концессия на создание и управление 200 км автодороги, иногда разумно написать, что условие участия – наличие в консорциуме оператора, эксплуатирующего такой же протяженности участок в сопоставимых климатических условиях. Можно даже, наверное, объяснить и требование про 500 или 1000 км в управлении. Но вот требования о необходимости «показать» 10 000 км автодороги, причем в Южной Африке, уже все-таки придется объяснять антимонопольным чиновникам.

Тарифы и особые условия

Считается, что одной из проблем, сводящих на нет все возможности запуска концессионных и иных проектов в сфере внебюджетных инвестиций, является тарифное регулирование. Для традиционных бюджетных подрядов этой проблемы нет вовсе. Собственник – государство, и возвратность инвестиций, для которой и важен уровень тарифа, частного подрядчика не заботит.

Вот во внебюджетных проектах вопрос о тарифообразовании поднимается постоянно. Но и он не является столь существенной проблемой, как принято полагать. И это несмотря на то, что у нас так или иначе «тарифицируются» практически все основные индустрии, в которых «приживается» ГЧП: автодорожная, железнодорожная отрасли, авиация, морские порты, коммуникации и связь, генерация и передача электроэнергии, подавляющее большинство иных.

И это если иметь в виду прямое установление тарифов. А ведь есть еще так называемое «косвенное тарифицирование», которое активно применяется, к примеру, в медицине, социальной сфере и многих других.

В общем, практически в любой сфере, в которой возможно применение ГЧП или концессий, в 90 % случаев будем иметь дело с прямым или косвенным тарифицированием со стороны государства.

Конечно, хотелось бы в своем концессионном соглашении написать, что в проекте будет такой-то тариф, и прекратить беспокоиться. Увы, такое невозможно. Это не соответствует тарифному законодательству, которое из-за одного концессионного проекта (или даже сотни) никто переделывать не будет. Слишком уж велика социальная, административная и общественная роль регулирования тарифов в нашей экономике.

Вместе с тем в концессионных проектах регулирование происходит иначе. Существуют так называемые «Особые обстоятельства» или «Особые условия» – раздел, который есть в любом концессионном соглашении, конечно, если оно хорошо скроено. Сам по себе он всегда представляет повышенный интерес, поскольку в нем много чего интересного можно обнаружить.

В случае с тарифами есть несколько возможностей предусмотреть соответствующий уровень разрешенных цен. Ведь почему в обычной инвестиционной деятельности компаний всегда идет «битва за тариф»? Де-факто он регулирует поступление выручки, которая обеспечивает и возвратность инвестиций, и доходность акционерам. Это его экономическая сущность.

Значит, частных концессионеров волнует не сам тариф, а та экономика, которая за ним стоит. Тогда в «Особых обстоятельствах» может быть указано, что некие показатели, важные для проекта, не могут составлять менее чем определенную в соглашении величину. Определяется она либо конкретными цифрами, либо в виде какой-то формулы. Там же указывается, что в том случае, если по ряду объективных обстоятельств, в том числе вследствие действий государства, показатели будут меньше, то оно доплачивает концессионеру.

Таким образом, не меняя тарифного законодательства и не нарушая его в концессионном соглашении, происходит выравнивание экономики проекта на случай неадекватной корректировки тарифа. Выходит так, что государство каждый раз перед установлением тарифа находится перед дилеммой: оно должно зафиксировать его на экономически обоснованном уровне либо напрямую доплатить компенсацию выпадающих доходов частному концессионеру.

Подавляющее количество «прямых» тарифов, но не все, в нашей стране прерогатива ФСТ – Федеральной службы по тарифам. Количество же госорганов, вовлеченных в «косвенное» тарифообразование, весьма велико. И вот в том случае, если какой-либо установленный тариф влияет только на конкретный проект, то регулятору, наверное, проще установить его на соответствующий год на необходимом и приемлемом уровне. А вот если он влияет на какую-то индустрию в целом, то иногда разумнее просто выплатить единичную компенсацию конкретному концессионеру, чем иметь проблему со всем рынком. Какое решение примет государство в каждом конкретном случае, по-прежнему остается его делом. Хотя на настоящий момент о каких-либо существенных выплатах, основанных на фактах установления низкого тарифа, неизвестно; все-таки власти стараются не допускать нарушения этого условия.

Главное, что экономика проекта и права концессионера в итоге не нарушаются и не являются ежегодной головной болью на весь срок существования концессионного соглашения.

Устранение проблемы десинхронизации в крупном проекте

Даже если предположить, что у государственного органа есть все необходимые для запуска проекта средства, то это еще не означает, что он сможет запустить какой-то комплексный проект. Например, если необходимо создать нечто, например «сухой» порт[5], то к нему следует подвести автомобильную и железную дороги, обеспечить энергоснабжение и много еще чего.

Особенность федеральной контрактной системы госзакупок – логика пообъектного подхода к предмету контрактов. При реализации через процедуру господрядов каждая из этих видов инфраструктуры в большинстве случаев – это отдельный конкурс со своими исполнителями, техническими заданиями и прочими нюансами.

Конечно, в ряде случаев могут быть частичные исключения, основанные, положим, на фундаменте технологической неразрывности объектов или критериях единого имущественного комплекса, но количество их относительно невелико, и практически каждый такой конкурс из числа крупных привлекает повышенное внимание антимонопольных властей.

Велик риск, вернее, он почти всегда срабатывает, получить нечто, что между собой не будет синхронизировано. В большинстве случаев вопрос только в уровне десинхронизации – от незначительной и устранимой до очень большой и требующей значительных капитальных затрат.

Тогда и случаются такие примеры, как промах на 200 м в створ железнодорожных ворот между внутренними железнодорожными путями перерабатывающего предприятия и внешними. И не стоит полагать, что это такая уж редкость. Это при том, что каждый из обоих подрядчиков по проекту точно отработал свое техническое задание и выполнил точно и в срок все условия своего договора. И ведь «претензии к пуговицам» никому не предъявишь: по документам все отлично, только итоговой цели не добиться – не будет единого технологического комплекса, в котором все элементы синхронизированы между собой.

Аналогичная ситуация может быть не только в транспортной инфраструктуре, но и в любой иной сфере. Положим, в проектах по обеспечению выполнения государственными органами контрольно-надзорных полномочий или в сфере телекоммуникаций. Проблема десинхронизации различных частей де-факто единого проекта, а де-юре – разрозненных объектов стоит острейшим образом.

Если же двигаться через концессионную процедуру ГЧП, то существует возможность объединения в едином проекте не только различных стадий (проектирования, поставки оборудования, строительства, операторства, эксплуатации) – так называемая «вертикальная синхронизация».

Возможна также и «горизонтальная синхронизация»: различные части проекта могут быть сведены в единый инвестиционный конкурс и отыграны в руки одного консорциума исполнителей, хотя и имеющего в своем составе, кроме прочих, еще и подрядчиков, которые будут реализовывать различные части комплексного проекта в соответствии со своей специализацией, но все же единым окном отвечающего перед государством, закрывая еще и риски десинхронизации разных частей проекта.

ГЧП и земля

В рамках концессионных проектов существует один аспект, который делает эту инвестиционную форму еще более привлекательной. Речь идет об особом режиме земельных участков. Если коротко, то после заключения концессионного соглашения в целях его реализации возможна передача земельных участков частной стороне без проведения соответствующего конкурса.

Сравните, например, проект создания парковочных комплексов традиционным путем и реализуемым на основании концессий. Обычным порядком муниципалитету нужно сначала отыграть конкурс и передать земельный участок некоторому частному инвестору, который уже несет расходы без особой уверенности в том, что на нем будет все-таки построена парковка. Последовательность может быть и обратная, но сути это не меняет. Процедур все равно будет несколько, и формально они между собой не связаны.

В случае с концессией все наоборот. Сначала проводится концессионный конкурс на создание объектов, в конкурсной документации которого указано, что обязанность предоставления земельных участков лежит на муниципалитете. После того как тот или иной конкурсант становится победителем, утрясает все оставшиеся детали взаимоотношений с публичной стороной в концессионном соглашении и подписывает его, в этот момент у муниципалитета появляется законное основание для того, чтобы вне конкурса заключить договор аренды земельных участков для строительства паркингов. По факту это происходит не раньше, чем концессионер осуществит финансовое закрытие концессионной сделки, на которое, в свою очередь, ему отводится полгода. Как раз к тому времени «поспевают» и земельные участки, хотя в некоторых особо сложных случаях ситуация может неоправданно затянуться. Но тогда ответственность за это несет государство. Необязательно материальную, хотя бывает и такое, но чаще – продлением срока концессионного соглашения или улучшением каких-то его показателей для частной стороны.

ГЧП и приватизация

Практически в завершение споров, когда у сторонников традиционного бюджетного подхода начинают подходить к концу более разумные аргументы, то выставляют, как им кажется, один из наиболее болезненных. Утверждают, что различные формы ГЧП, особенно концессия, – это разновидность приватизации, просто осуществляемой в некой «скрытой» форме. Если отвечать коротко, то ничего общего с действительностью ни с точки зрения права, ни с точки зрения экономики это не имеет.

Самое наглядное объяснение состоит в том, что антипод приватизации – национализация, то есть что-то считается приватизированным только в том случае, если потом, чтобы его вернуть обратно, необходимо провести процедуру национализации. При концессиях нет необходимости что-то потом деприватизировать. Концессия – контрактная форма, поэтому по окончании срока такого соглашения или ранее его достаточно расторгнуть. Поскольку права собственности остаются за государством, то и нечего изымать обратно.

Не подходят под определение приватизации и другие формы ГЧП, а концессия не удовлетворяет и иным признакам, квалифицирующим продажу госсобственности. Де-факто это обычно возможность проинвестировать в казенную собственность, с тем чтобы потом получить оплату или возможность поуправлять, извлекая совместный с публичной стороной доход. Причем сделать это на основании условий конкурентного конкурса, которые определены властями.

Можно и дальше развивать аргументацию, но если кратко, то ГЧП не обладает ни одним из большинства традиционных признаков приватизации. Собственно говоря, в мире считается, что концессии и иные формы ГЧП и были в свое время изобретены, чтобы не рубить сплеча и не начинать приватизацию в тех сферах, где можно без этого обойтись. Такова была логика не только в развивающихся, но и в развитых странах.

Считается, что если выбирать между приватизацией и ГЧП, то первая проигрывает второму как по части уверенности государства в надежности развития актива, так и по критериям экономического и общественного интереса. Естественно, от приватизации никто из стран не отказался, но значительное количество активов, над которыми национальные или муниципальные власти не хотят терять фактического контроля, развиваются посредством инструментария ГЧП. И список объектов, которые попадались под волну ГЧП, заместившую приватизационную, совершенно различен. Более того, на наш текущий взгляд, временами причудливо включает в себя музеи, исторические усадьбы, тюрьмы, пляжи и многое иное.

Если все так хорошо, то почему еще не вся страна делает ГЧП?

Существует несколько причин этому, и ни одна из них не является объективным препятствием. Как говорил профессор Преображенский в «Собачьем сердце»: «Разруха не в клозетах, а в головах».

Мы наследуем советской эпохе, когда никаких других инвесторов в инфраструктуре не было, кроме государства, никто не озадачивался подсчетом общей стоимости владения и распоряжения объектами, никто не был озабочен оптимизацией подходов и использованием инвестиционных схем. Но времена изменились быстрее, чем мы.

Существующая в стране система организации проектов и финансирования в нее была модернизирована с советской в середине 1990-х – начале 2000-х гг., когда никто и подумать не мог, что появятся иные инвесторы, будет активно развиваться инфраструктура и появятся новые возможности. Должно было пройти время.

Большинство нынешних специалистов по возрасту и опыту отлично понимают специфику бюджетных инвестиций и не видят особого резона в том, чтобы менять парадигму своей деятельности. Именно потому периодически возникают столкновения между большой армией бюджетопоклонников и крупными, но автономными отрядами ГЧП-партизан. Но при этом постепенно все больше «бюджетников» понимают, что и для них ГЧП может быть эффективно, поскольку высвобождает средства для запуска иных проектов, не имеющих потенциала внебюджетных инвестиций. В последнее время именно они все чаще становятся инициаторами старта каких-то новых проектов, а в силу своего предыдущего опыта подходят к их анализу максимально детально и предметно.

Вместе с тем усилия и тех и других групп, интересующихся ГЧП, разбиваются о ту проблему, что на стороне бюджетных инвестиций – стройная система, наработанная годами. Это не означает, что концессионного законодательства не хватает. Его вполне достаточно.

Это означает лишь то, что без внимания первого лица – министерства, ведомства, региона, муниципалитета – запустить новую систему будет чрезвычайно сложно, а они не до конца разобрались с логикой, присущей ГЧП. Естественно, они могут и не становиться лучшими специалистами в этой сфере. Но, став носителями идеологии, смогут дать возможность своим подчиненным запустить определенное количество проектов, которые сложатся в критическую массу. Тем более что опыт федеральных «ведомств-чемпионов» тому наглядный пример.

Многим, кто еще не разобрался в том, как ГЧП может быть полезно и его карьере, и государству, пока проще традиционный подход. Внебюджетное инвестирование в его различных формах для тех, кто еще не попробовал, выглядит навскидку излишне муторным.

Проще по госзакупкам ничего не делать, чем по ГЧП продвигаться. Но ситуация постепенно меняется. Причем как и многое в нашей стране – меняется сверху. На фоне продолжающейся оптимизации бюджетных расходов и нарастающей потребности в инфраструктуре и новых проектах лидеры страны и высшие власти требуют больше инициативы по привлечению внешних средств.

Кроме того, постепенно и чиновники и бизнес начинают понимать, какой им прок от ГЧП и как это запускать на практике. По мере того как разбираются в деталях, отходят на второй план и опасения правоохранительных рисков, которые ранее были существенными психологическими ограничителями. Пока сам не разобрался – непонятно, как объясняться с контролирующими и проверяющими органами. Разобравшись, понимаешь детали, и выходит, что не так уж и неясно, что отвечать, когда будут проверять.

Обобщение мотивации сторон

Все страны, активно применяющие ГЧП, так или иначе применяют одну из нескольких мотиваций или их компиляции.

Во-первых, ГЧП и концессии используются и в тех случаях, когда у государства попросту нет ресурсов для того, чтобы обеспечить за счет собственных средств развитие того или иного инфраструктурного проекта. В таком случае основное, но не единственное предназначение ГЧП – простое замещение бюджетного финансирования.

Во-вторых, ГЧП используется не только как инструмент организации инвестиционного финансирования, сколько как механизм гарантирования большей, нежели обычно, эффективности реализации проекта и создания в конечном счете того, что называется добавленной стоимостью.

В-третьих, ГЧП и концессии как один из ключевых инструментов проектного финансирования использовались для так называемого «забалансового» финансирования государственных органов, крупных корпораций и иных участников проектов. В отличие от прямого кредитования инструменты ГЧП являют собой финансирование проектное, когда все риски и ответственность сфокусированы на самом проекте и денежный поток, который он будет генерировать, является основанием для залогов и источником возврата инвестиций в дальнейшем.

Непонятное всегда пугает. Но в мире основные рывки в развитии инфраструктуры были связаны, например, с заливанием потребностей государственными деньгами. В данном случае самый свежий и наглядный пример – Китай. Но там огромные бюджетные инвестиции в сегмент инфраструктуры – не столько самоцель, сколько способ стерилизации значительной излишней денежной массы, образующей «навес» в экономике, и способ ее «расщепить», диверсифицировав в направлении большого количества подрядных компаний, занятых в инфраструктурных проектах. Ввиду этого они активно инвестируют в инфраструктуру. Упрощая, можно отметить, что в лучших кейнсианских традициях ее развитие – не самоцель, а следствие финансовой политики властей по поддержанию национальной экономики и диверсификации развития различных секторов бизнеса.

Другой путь – активное вовлечение частного капитала. Судя по отсутствию существенных излишков бюджета в обозримой перспективе, стерилизовать нам будет нечего, а инфраструктура давно является тормозом развития экономики и общества. Ведь из-за инфраструктурной необеспеченности (причем не только транспортной), по оценкам разных экспертов, мы теряем до 10–20 % ВВП ежегодно. Кроме того, учитывая географию России, могли бы не просто запускать какие-то новые проекты, но и зарабатывать «инфраструктурную ренту» для страны. Время принимать решения.

Раздел II

Инфраструктурные инвестиции: Текущее положение дел и тренды-2020

Глава 2

Тенденции и состояние рынка: проекты, игроки, источники капитала

Спрогнозировать ход кометы легче, чем тренды рынка. Привлекательность, конечно, заключается в том, что вы можете сделать больше денег, успешно предсказывая курс рынка, чем движение кометы.

Джеймс Харрис Саймонс, ученый-математик, изобретатель математической модели инвестирования Medallion

Россия, как и многие иные страны, которые вступали на путь капитализации собственной инфраструктуры, что де-факто и есть активное внебюджетное инвестирование в существующие и создаваемые объекты различных типов инфраструктуры, зависла между двумя категориями инвесторов.

Те из них, у кого есть аппетит к риску, не удовлетворены предлагаемой нормой доходности. Тем же, кого устраивает норма доходности, не нравится запутанность системы и уровни рисков. В принципе, на этом можно закончить чтение данной главы, поскольку эти ножницы и есть основной ограничитель внебюджетных инвестиций.

Вместе с тем над рынком огромного неудовлетворенного спроса в различных секторах инфраструктуры накапливается немалый «навес». Несмотря на текущую экономическую ситуацию, по-прежнему значительное количество малых, средних и больших инвесторов продолжают с заинтересованностью изучать возможности инвестиций в соответствующего размера проекты.

Во многом развитие отечественной инфраструктуры зависит от того, в какую сторону пойдет инвестиционное развитие инфраструктурных отраслей: в направлении увеличения доходности или снижения рисков. На мой взгляд, первый вариант реализовать проще. Второй – более цивилизованный. Мы не первые на этой дороге инфраструктурных инвестиций, и, естественно, с годами рынок придет в более равновесное положение.

Сейчас же стоит проанализировать его текущее состояние и сформулировать прогнозы на ближайшие пять-шесть лет для того, чтобы изучить существующие ниши и возможности для ключевых акторов инфраструктурного инвестиционного процесса.

Рост не только потребностей, но и количества реализуемых в стране проектов уже требует оценки того, насколько условия привлечения частных инвестиций разумны и выгодны всем сторонам инвестиционного процесса, насколько четко распределены между ними риски и бенефиты.

Краткий обзор текущего состояния

В мире за последние тридцать лет в разные виды инфраструктуры (медицинскую, социальную, транспортную, коммунальную, иные) привлечено по разным оценкам от $1,5 до $2 трлн, которые были проинвестированы в несколько десятков тысяч проектов различного размера. Судя по такой активности, существуют весомые причины для реализации проектов, распределяющих риски между властями и частным бизнесом.

На настоящий момент в инфраструктурных фондах по всему миру аккумулировано еще порядка $1 трлн, предназначенных для инвестирования в различные секторы этого рынка. Статистика последних лет свидетельствует о том, что количество средств под управлением таких фондов увеличивается, а число проектов, которые могут ими рассматриваться в целях выделения финансирования, сокращается. Эксперты во всем мире констатируют уменьшение количества подготовленных проектов.

Фраза о том, что «количество свободных денежных ресурсов в мире сегодня значительно превосходит количество нормально подготовленных проектов, в которые их можно инвестировать», встречается практически в любом отечественном или иностранном анализе инвестиций в инфраструктуру или выступлении специалиста.

К этому утверждению еще неоднократно придется возвращаться на страницах данной книги. В этом смысле Россия в мировом тренде: у нас тоже мало готовых к инвестированию проектов. Но если в развитых странах это проблема скорее физического дефицита проектов, то в странах BRICS (кроме Китая) это проблема отсутствия подготовленных к инвестированию проектов, прошедших предынвестиционную стадию.

Притом что у нас огромнейшая нужда в инфраструктуре, подготовленных к инвестированию проектов и было, и остается чрезвычайно малое количество. Если говорить о потребностях, то считается, что для достижения минимального «гигиенического» уровня развития страны нам необходимо ежегодно «выбрасывать» на рынок не менее 300–500 ГЧП-проектов разных размеров и делать так на протяжении пяти – десяти лет (потом количество сокращается). У нас же за десять лет было запущено в реализацию порядка 100–150 штук.

Инвестиции в инфраструктуру в России достигли в последние годы 6 % ВВП, что в целом соответствует зарубежным показателям. Но большая часть этих инвестиций (4 % ВВП) – в транспортную отрасль.

Кстати, на страницах книги приводятся макроэкономические данные, отличающиеся друг от друга на ±1 %, а такая погрешность составляет огромные суммы, если иметь в виду масштабы, о которых идет речь применительно к инфраструктуре. И те и другие цифры получены из весьма авторитетных источников, но отличие огромное, что подчеркивает еще и отсутствие точных статистических данных на нашем рынке.

Однако, стартовав «с низкой базы», инфраструктура испытывает последствия хронического недоинвестирования в поздний советский период и в «ревущие девяностые». Существенное же наше отличие от западных стран состоит в том, что указанные объемы вложений – это в основном осуществленные государственные инвестиции.

Ожидания властей от привлечения частных инвестиций в инфраструктуру последние десять лет остаются стабильно высокими, включая надежды на повышение эффективности подготовки и реализации проектов и снижение расходов бюджетов различных уровней.

Несмотря на отечественные потребности, иностранные специализированные фонды и иные профильные инвесторы, маршрутизируя свои инвестиции, огибают Россию, считая нашу страну весьма привлекательным, но слишком сложным рынком. А отечественные проекты пока не могут предложить таких условий, чтобы алчность массово побеждала осторожность и предубежденность. Но это не означает, что российская инфраструктура вовсе не может предложить таких условий. В не меньшей степени это проблема нерационального структурирования конкретных сделок.

В противовес этому можно вспомнить качественно подготовленные проекты, в которых российские и иностранные инвесторы выстраивались в немалую очередь на конкурсе, хотя изначально вроде ничего этого не предвещало. В структурировании проектов чрезвычайно важны нюансы.

Считается, что определяющей отечественную модель ГЧП основой является федеральное концессионное законодательство. Во-первых, это совсем не так, поскольку уже сейчас существует ряд иных форм ГЧП. Кроме того, вскоре, полагаю, появится еще и специализированный закон о ГЧП.

Во-вторых, даже если это так, то потенциал закона о концессиях используется не более чем на 10–20 %. И это не просто усредненные данные по рынку, но и «КПД закона» в конкретных проектах.

В стране не существует официальной статистики ни по количеству реализованных проектов, а их немного, ни по количеству тех из них, которые были запущены и прошли точку невозврата – конкурс, финансовое закрытие. Кто-то из участников рынка говорит о нескольких проектах, оперируя данными только о федеральных автодорожных проектах. Кто-то – о многих десятках, суммируя проекты разного размера и разного уровня (федеральные, региональные, муниципальные).

Одним из ограничителей развития рынка остается проблема «квалифицированного заказчика». Она стоит очень остро. Необходимый опыт и экспертиза аккумулируются сторонами ГЧП-проектов слишком медленно. Вложений в развитие навыков не осуществляет не только государство, но и частные компании. Как итог – не слишком высокая квалификация в сфере организации инфраструктурных инвестиционных проектов. При этом обычная рыночная логика – частный сектор эффективнее государственного – в контексте проблем «квалифицированного заказчика» не очень-то и срабатывает. В реальности частный сектор демонстрирует невысокую компетентность в проектах ГЧП. Более того, если сравнить лидеров в сфере ГЧП из госсектора и частного, то в большинстве случаев последние проигрывают по ряду критериев.

Анализ же практики реализации проектов внебюджетного инвестирования в инфраструктуру приводит нас к выводу о том, что мы существенно отличаемся и от развитых стран, и от других членов BRICS. Баланс интересов внутри консорциумов инвесторов и исполнителей, заявляющихся на инфраструктурные инвестпроекты, существенно смещен в сторону финансовых партнеров. От этого зачастую страдает не только публичная сторона, но и иные участники консорциумов. Еще несколько лет тиражирования такой практики, и мнение о том, что «наверное, так и надо», станет общим местом на рынке. Это тоже не катализирует количество проектов.

Создание специализированных концессионных и ГЧП «дочек» отечественными строительными мейджорами федерального и регионального уровня фактически не практикуется. Сформированные наспех подразделения, естественно в большинстве случаев не добившись особых результатов, и были расформированы еще в 2012–2013 гг. Лишь в начале 2015 г. крупные частные компании и большинство государственных задумались о создании самостоятельно или в партнерстве с иными игроками подобных специализированных структур. В том числе и вследствие этого крупные финансовые институты ранее более активно доминировали в структурировании под своим официальным или неофициальным лидерством консорциумов-заявителей на проекты. Это являлось для них стимулом к тому, чтобы держать «высокий» рынок по организации финансирования в проекты и выставлять весьма жесткие условия иным партнерам по консорциумам. Несмотря на то что завышенные требования зачастую влияли на саму устойчивость таковых.

Проблема расхождения между изначальными предложениями по финансированию проектов («маркетинговые условия») и фактическими итоговыми обходится публичной стороне в дополнительные расходы, оцениваемые экспертами в сумму от 4 до 17 % стоимости проектов. Это не только само по себе крайне неприятно, но и составляет огромные деньги, которые являются платой страны за нерациональное устройство рынка инвестиций в инфраструктурные проекты.

Крупные финансовые институты ищут крупные же проекты. Те самые, которые в относительных значениях составляют серьезный объем национальных инвестиций в инфраструктуру. Но в количественном значении крупных проектов меньшинство. Бóльшая часть проектов, в которых испытывает потребность страна, находится в интервале $50–450 млн.

Перечисленные выше перекосы рынка порождают проблемы, которые в настоящий момент тормозят развитие не только крупных, но и средних проектов. В основном это региональные проекты. Известно, что региональные власти калькируют модель рынка, принятую на федеральном уровне. Она существует с указанными перекосами. Но, воспроизводя ее, они не попадают в сферу интересов крупных федеральных финансовых игроков (или они требуют еще более существенной премии за участие). Таким образом, выходит, что региональные проекты или становятся слишком дороги, или вообще остаются без внимания.

Ввиду происходящих процессов первоначального становления рынка естественно, что наблюдается недостаток различных механизмов и инструментов, снижающих зависимость от финансовых институтов, а частные участники пулов, подающих заявки на проекты, особо ничего не могут с этим сделать, поскольку не владеют методологиями участия в конкурсах, а также навыками организации и подготовки проектов.

Текущее положение дел на рынке характеризуется значительным давлением строительных мощностей, созданных в период национальных мегастроек 2010–2014 гг. Они и накопленные объемы «пирамидальных» долгов заставляют крупных подрядчиков активно лоббировать изменения (как по количеству, так и по содержанию) конфигураций уже запущенных государственных инфраструктурных подрядов. Аналогичную логику действий они пытаются перенести на рынок ГЧП и внебюджетных проектов во всех случаях, когда государство или иные участники консорциумов позволяют им это делать.

Парадокс в том, что они даже не пытаются таким образом увеличить свою норму доходности, а лишь за счет государства и общества покрывают собственные ошибки организации бизнеса и конкретных проектов, включая использование устаревших технологий строительства.

Перспективы сотрудничества России с ЕС и США в инфраструктурно-инвестиционной сфере остаются весьма туманными. Не стоит это списывать на внешнеполитическую напряженность, и даже после прохождения ее пика они, скорее всего, останутся среднесрочным трендом.

Однако стоит иметь в виду, что и ранее совокупный объем европейских (а еще в меньшей степени – американских) инвестиций в отечественную инфраструктуру составлял не более 15–20 % объема, и то в основном посредством «котловых» заимствований отечественных банков. На этом фоне объем вложений азиатских и арабских инвесторов выглядит не столь значительным, но вполне сопоставимым.

Продолжая тему финансирования, стоит иметь в виду, что мы не преодолеем «световой барьер» по количеству внешних и внутренних финансовых вложений в инфраструктуру, пока не перейдем от конкуренции финансовых институтов к конкуренции финансовых инструментов. Именно они могут существенно улучшить качество подготовки проектов и удешевить стоимость денег, привлекаемых в проекты. На повестке дня также расширение механизмов структурирования проектов, настройки инструментов коммерческого и финансового закрытия.

В данном случае речь идет даже не о необходимости корректировки действующего законодательства. Многие инструменты уже «зашиты» в него, некоторые, правда, случайно. Например, параллельное конкурентное финансирование (ПКФ) внедрено в действующее законодательство уже давно. Продвинутыми отечественными коммерческими компаниями оно используется уже лет пять, а государство о такой возможности для себя, существующей в законодательстве, узнало относительно недавно и только начинает запускать первые пилотные проекты по такой финансовой схеме.

Отечественная система инвестирования в инфраструктурные проекты практически игнорирует один из ключевых источников точной информации для модернизации инвестиционно-инфраструктурной среды – постпроектный анализ. По оценкам европейских экспертов, порядка 80 % новелл в новых проектах появляется из анализа проектов предыдущих. В наших реалиях ощутимая часть изменений приходит к нам посредством не очень верного перевода и анализа иностранных проектов из источников второго уровня. Представляется, что в случае налаженной системы анализа реализуемых и законченных проектов, информирующего не только о позитивном, но и негативном опыте, мы могли бы избежать значительного количества повторяющихся ошибок.

В качестве ключевых тенденций развития рынка инфраструктурных инвестиций на ближайшие пять-шесть лет стоило бы отметить следующие.

Прямых иностранных инвесторов европейского и американского происхождения в отечественные ГЧП и концессионные проекты в предыдущие годы было немного, и изменения ситуации на рынке не ожидается. Хотя они всегда с энтузиазмом претендовали на эксплуатационные и операторские контракты, зачастую даже с привлечением вслед за собой частичного «связанного» софинансирования.

Ликвидности отечественной финансовой системы, скорее всего, будет недостаточно для кратного роста профинансированных проектов. Мы вынуждены будем рассматривать арабский, а скорее азиатский рынок финансирования проектов, которые представляются более перспективными с точки зрения именно прямых вложений.

Вместе с тем в силу особенностей азиатского рынка большого количества профинансированных проектов ожидать было бы наивно. Критерий успешности отечественных властей в этом направлении лежит между терминами «единицы» и «немало».

Альтернатива – деблокирование нормативных ограничений на использование сложных инвестиционных механизмов в сфере инфраструктуры. Речь идет о посевных фондах на подготовительную стадию, вексельных и ломбардных операциях, целевых инфраструктурных сборах, инфраструктурной плате пользователей, револьверных фондах развития территорий и т. п. На этом фоне застарелые идеи, такие как, например, инфраструктурные облигации, представляются «гигиеническим» минимумом, которые стоило давно окончательно ввести в деловой обиход.

Ввиду вышеизложенного медленно, но верно развитие инфраструктурных проектов будет дрейфовать от простых, но капиталоемких к менее дорогим, но более «умным» и сложным проектам. Но это не означает, что такие проекты менее доходны.

В разных инфраструктурных отраслях разный уровень объема внебюджетного привлечения. Понятно, что лидером является транспортная отрасль, а среди ее различных направлений наибольшими «внебюджетными» показателями располагают автодорожники. Причины этого мы описывали выше.

Но возникает вопрос: имеют ли иные сферы непреодолимые ограничения? Представляется, что нет. Поэтому мы предполагаем, что в ближайшие годы произойдет разблокирование «запертых» потребностей в железнодорожном, портовом, аэропортовом и иных транспортных секторах, которые могут сыграть существенную роль в изменении картины проектного финансирования, ГЧП, концессий в нашей стране, и уровень инвестиций доберется до уровня дорожников.

Например, по оценкам отечественных и западных экспертов в сфере железнодорожного транспорта рынок может «переварить» внебюджетных проектов на $10–20 млрд ежегодно на протяжении нескольких лет. Понятно, что ввиду ряда ограничений вряд ли эта отрасль сможет мобилизовать из внебюджетных источников столь значительный капитал в ближайшее время. Однако потребность именно такова.

Вместе с тем в иных инфраструктурных секторах – медицина, «социалка», ОПК, образование, иных – намечается значительный рост реализации ГЧП-проектов. Полагаю, что многие из них смогут весьма быстро догнать транспортников (не по объемам инвестиций, а по количеству проектов), а в ряде направлений – даже перегнать.

Для этого стоит осуществлять постоянный бенчмаркинг других отраслей и стран. В конце концов многие ошибки, которые можно было бы совершить, «смежники» из других сфер уже совершили, и стоит лишь чрезвычайно внимательно отнестись к анализу их опыта.

В связи с указанными в этой главе факторами продолжится изменение собственнической структуры ключевых участников инфраструктурного рынка. Частично это касается строительных компаний, но более серьезно – иных игроков инфраструктурного рынка. Операторы, эксплуатанты, управляющие компании, многие из которых на настоящий момент отсутствуют как класс, должны будут появиться в этой индустрии, придя со смежных или иностранных рынков.

Поскольку, как мы говорили, рынок будет дрейфовать в сторону приоритизации менее капиталоемких проектов, то будет снижаться софинансирование со стороны государства. Как вариант – более существенно «растягиваться» на весь период проекта или приобретать форму юридически обязывающих офтейков – «контрактов на будущее потребление».

Естественно, это приведет к увеличению конкуренции за проекты, особенно из числа тех, которые будут в состоянии генерировать со временем значительный объем поддерживаемой государством выручки. Чем ближе к 100 % от понесенных совокупных инвестиционных затрат будет сумма выручки, законтрактованной будущим потреблением со стороны государства или иных надежных потребителей, тем жестче будет конкуренция за проекты.

Не стоит недооценивать «фактор Крыма». Существенное отставание от среднероссийских показателей воссоединенных территорий неминуемо приводит к необходимости существенных даже по общероссийским меркам инвестиций в инфраструктуру. Считается, что объем первоочередных инвестиций, рассчитанный еще по ценам 2014 г., составит порядка 800 млрд рублей. При этом потолок возможностей привлечения внебюджетных инвестиций находится на уровне 5–7 % средств, заложенных в «крымской» и других федеральных целевых программах. Остальные деньги будут изысканы за счет иных государственных источников.

Но если эти средства на территории «материковой» России были бы направлены на ГЧП-проекты, то они могли бы привлечь внебюджетные средства с коэффициентом 3,175, что соответствует среднему показателю по ГЧП-проектам, правда без учета автодорожных. Это означает, что в целом по стране мы недосчитаемся инфраструктурных проектов на сумму 1,74 трлн рублей.

Все это приводит нас к необходимости точечной настройки уже реализуемых и запускаемых проектов, изысканию в них резервов для оптимизации. Наиболее очевидные направления – использование более современных проектировочных и строительных технологий, а также – что еще более важно – корректировка инвестиционных механизмов.

Такая перенастройка проектов необходима еще и потому, что многие (но не все) из реализуемых проектов будут находиться в состоянии фактического дефолта, а механизмы их реструктуризации, если не будет чрезмерного финансового и административного допинга со стороны властей, заложат основу для создания давно необходимой системы управления рисками, а также определят подходы к оценке приемлемого уровня стоимости финансирования на среднесрочную перспективу.

ГЧП в мире: транспорт или не только?

Безусловно, что в мире количество проектов, реализуемых в большой номенклатуре инфраструктурных отраслей, значительно возрастает на протяжении последних двадцати лет. Развивается и система инвестирования частных средств в такого рода проекты посредством инструментов проектного финансирования, проектного финансирования с государственным плечом, ГЧП, концессионных и квазиконцессионных форм[6].

Несмотря на значительное количество не вполне удачных примеров, подобного рода проекты зарекомендовали себя как наиболее эффективный способ создания новых и поддержания действующих инфраструктурных проектов и объектов.

Зачастую вопрос стоит не «делать ли таким или традиционным способом?», а «делать ли посредством ГЧП или не делать вовсе?», поскольку в ряде случаев особой-то альтернативы нет.

Не только в России тиражируется заблуждение о том, что ГЧП – это удел транспортников, а конкретнее – автодорожников (в большинстве случаев). При более пристальном взгляде это не соответствует действительности. Такое мнение в некоторых кругах доминирует в том случае, если обсуждение проходит в категориях валового объема инвестиций. Тогда эта точка зрения справедлива для всех макрорегионов – США, Канады, Мексики и Латинской Америки, Европы, Азии. См. рисунок 1.

Но если смотреть на те же макрорынки в разрезе количества проектов, реализуемых в разных сферах, картина существенно меняется. Транспортные отрасли продолжают лидировать, но уже не доминируя в общем зачете. В среднем в мире уже практически половина общего количества проектов не транспортные. См. рисунок 2.

Традиционные статистические исключения

На рисунке 2, так же как и на рисунке 1, указаны обобщенные данные за период с 1985 по 2013 г., но с двумя важными оговорками: статистика проводилась по проектам, требующим частных инвестиций свыше $50 млн. Кроме того, использовалось весьма консервативное определение ГЧП. На мой взгляд, вполне обоснованно полагать, что при изменении любого из этих двух критериев произойдет существенное изменение «количественного» рисунка. В учет попадет еще большее количество медицинских, образовательных, IT, сервисных и иных проектов. Пока же в статистике отражены только наиболее крупные из них или попадающие под наиболее жесткое определение ГЧП. Ведь в современном мире посредством инструментария ГЧП реализуется практически все, что относится к различным формам инфраструктуры, государственным услугам, а зачастую и государственным функциям, а также монопольным государственным сферам экономики.

Остановился на этом так подробно не только потому, что данный анализ важен для понимания возможностей инвестирования в инфраструктурные проекты посредством ГЧП-инструментария и понимания широты номенклатуры сфер, в которых можно осуществлять проекты, но и потому, что в России также существует проблема качественной аналитики как по количеству, так и по объему проинвестированного, а нередко даже с определением того, что считать проектом ГЧП, а что – нет.

Не хочется вдаваться в теоретическую дискуссию, просто отметим этот факт, а в дальнейшем в процессе обсуждения тех или иных статистических данных будем дополнительно анализировать, какие именно показатели лежат в их основе.

Традиционный и ГЧП подходы: водораздел – ОСВР

По сравнению с обычной практикой раздельного контрактования работ на рынке государственных подрядов, в том числе эксплуатационных и строительных, ГЧП обычно подразумевает заключение через конкурс комплексного и долгосрочного (в среднем на практике семь – тридцать лет) соответствующего соглашения и объединяет все или большинство стадий реализации проекта, а зачастую и весь его жизненный цикл.

При этом стоит принимать в расчет, что ГЧП как форма обустройства отношений между государством и частником активно существует несколько десятков лет (при этом нельзя сказать, что ее раньше не было). Но парадоксально, что только с недавних пор (лет десять тому как) в основе таких проектов лежит комплексная финансовая модель, основанная на общей стоимости владения и распоряжения (ОСВР). ОСВР включает в себя все стадии функционирования инфраструктурного объекта – от формирования проекта, проектирования, строительства, поставки оборудования, технической эксплуатации, операторства, текущих и капитальных ремонтов, замены оборудования до фактически момента утилизации объекта.

Это не значит, что ГЧП-соглашение должно включать в себя все эти элементы. Это лишь означает, что при расчете стоимости проекта необходимо точно понимать, во сколько он обойдется на весь период владения им, а дальше эти цифры могут быть соотнесены с элементами проекта, которые перекочевывают в контракт. Если упрощать, то ОСВР защищает нас от известной поговорки, гласящей, что «мы заложники тех вещей, которые накупили».

До этого в большинстве проектов использовались менее системные подходы при анализе экономики взаимоотношений между сторонами ГЧП. В этом смысле нашей стране повезло, поскольку у нас есть возможность избежать значительного количества неверных расчетов и предпосылок, которые уже наработаны негативной частью мирового опыта. Судя по тому, что в России сейчас в некоторых проектах используется модель ОСВР, есть шанс сэкономить, опираясь на опыт чужих ошибок.

Логика преимуществ ГЧП

Естественно, основные преимущества подхода через ГЧП состоят в том, что в силу комплексности в него «зашиты» фундаментальные стимулы для частной стороны для осуществления значительных инвестиций на стадии создания проекта, соотносимые с достижением операционной и долгосрочной эффективности. Она же в свою очередь предопределяется изначальной минимизацией (не в ущерб итоговым потребительским свойствам продукта) сопутствующих расходов в течение всего срока действия соглашения.

Если проект структурирован верно, то указанные возможности и преимущества перевешивают чуть более высокую стоимость финансирования со стороны рынков капитала. Тем более что подобное увеличение вовсе не всегда является признаком проекта ГЧП, особенно если провести анализ по методике ОСВР или подсчитать реальную стоимость всего жизненного цикла объекта в рамках традиционных бюджетных инвестиций.

Кроме того, эффективное соглашение ГЧП неминуемо смещает внимание сторон: упор делается на предоставление качественных услуг, а не на капиталоемкие стадии вроде строительства. Внимание сосредоточено также на том, чтобы еще на предыдущих стадиях сделать все ради дальнейшего выхода на эффективную стоимость содержания.

Инструментов для этого существует множество, значительная часть которых в нашей стране уже опробована. Базовое правило – различные формы установления взаимосвязей между возмещаемыми расходами и стоимостью, а также качеством оказываемого предметом проекта сервиса, в том числе посредством платы конечного пользователя. Даже в тех случаях, когда она по количеству и объему и близко не покрывает инвестиций в проект со стороны частника, государство все равно использует привязку к этому показателю как индикатив для уточнения позиций сторон в процессе реализации проекта.

Модели ГЧП и путаница

Естественно, никакой универсальной или единой модели ГЧП не существует. Принято говорить, что в разных странах используются различные модели. Это только часть действительности. На практике даже в рамках одной страны разные отрасли используют разные модели или их компиляции. В нашей стране аналогичная ситуация. Та пара моделей, что могут быть применены в медицинских проектах, не вполне подходит, например, для телекоммуникаций.

Понятно, что каждая страна по-своему подходит к законодательному обеспечению ГЧП, определению национальных приоритетов, выбору отраслей для инициатив по привлечению частных партнеров. В нормативной базе различных стран описаны различные модели инвестиционных схем ГЧП (BOT, BTO, DBFM, LCC, иные). Однако существует и некоторая путаница: в разных странах те или иные аббревиатуры, которые выглядят различными, по сути могут означать одно и то же.

Поэтому считается, что реальных форм ГЧП в мире не более двух десятков. Остальное – путаница в названиях или компиляция различных форм под конкретный проект. Это как с цветами и оттенками, воспринимаемыми человеческим глазом. Мы же понимаем, что их всего семь основных и около ста производных, но мой смартфон на полном серьезе утверждает, что у него их тысячи и миллионы, что, впрочем, ничего не значит для меня на практике.

КПД нормативной базы в стране и стратегия ГЧП

Вопрос, касающийся уровня развития законодательства в сфере ГЧП, тоже не вполне однозначен. С одной стороны, верно утверждение о том, что количество нормативно разрешенного в стране инструментария не дотягивает до уровня сопоставимых стран. Поэтому в сфере ГЧП, как и во многих других, модно постоянно говорить о том, что законодательства недостаточно. С другой стороны, даже то, что разрешено на настоящий момент (я уж не говорю о ближайших поправках и новых актах), имеет гораздо больший потенциал, чем по факту используется. На основе даже действующего законодательства можно делать гораздо больше разновидностей проектов, чем принято считать.

Проблема в том, что за последние годы в нашей стране во многих сферах появился и окреп синдром «юридического иждивенчества»[7].

Вместо того чтобы сложить воедино 10–20 законов, которые приводят к юридической допустимости того или иного инвестиционного проекта, стороны процесса зачастую ожидают появления какого-то федерального закона ну или как минимум акта правительства, которое на 100 % описывает потребности именно их инвестиционного проекта. И чем крупнее проект, тем больше ожидания получить такой индивидуальный акт. Конечно, в ряде случаев такие ожидания и оправданны, и соответствуют мировой практике. Но это иногда, а не всегда.

Как мы понимаем, в большинстве случаев это объективно невозможно. Но навыки синтеза возможностей законодательства под конкретный проект не вполне удаются многим инициаторам проектов (снова возвращаемся к вопросу об экспертизе и компетенциях), приводя их в итоге к ошибочному мнению о том, что реализация конкретного проекта невозможна.

Именно поэтому на вопрос о том, нужно ли законодательное расширение инструментов ГЧП, я всегда отвечаю, что «да». На вопрос о том, можно ли в рамках действующего законодательства делать разного рода проекты, – тоже «да». И по моему мнению, эти два ответа не противоречат друг другу.

Мы еще не исчерпали возможностей действующих законов. Они позволяют сделать гораздо больше, чем те сто с лишним ГЧП-проектов, которые запущены. Но и не вижу особых минусов в том, что будет расширен список дозволенных законом инструментов. Я лишь говорю о том, что как предыдущее законодательство использовалось не на полную мощность, так и с новым будет происходить так же. Поэтому всплеск инвестиций в инфраструктуру может произойти, но сейчас он ограничен по большей части вовсе не законодательством.

Неофициальной датой рождения ГЧП в России можно считать 2005 г., когда была принята первая редакция закона о концессиях. Выходит, что 2015 г. – юбилей ГЧП. За эти десять лет наш юбиляр перестал восприниматься как что-то инопланетное и чуждое нашей экономике. Но, несмотря на явный интерес всех участников рынка, включая различных регуляторов, число проектов пока не создало критическую массу для того, чтобы говорить об уже окончательно сложившемся рынке.

Нынешний концессионный закон определяет инвестиционные модели, виды проектов, закладывает основы взаимодействия участников между собой и с финансовыми институтами, регулирует значительное количество процедурно-конкурсных и содержательных аспектов взаимодействия сторон при реализации проекта. При этом горячими головами периодически предлагаются какие-то изменения, которые по существу выхолащивают возможности его инструментария. Справедливости ради стоит отметить: несмотря на такой интерес к этому закону, совсем критичные изменения в него в итоге не пропускались. Обычно только перед лицом такой угрозы многие участники рынка, если не все, в состоянии объединиться, чтобы блокировать появившиеся на горизонте зачастую странные, затрудняющие штатное применение закона тексты поправок в него.

Некоторое время назад подавляющее большинство регионов были увлечены принятием региональных законов о ГЧП. Если кратко, то нигде, кроме Санкт-Петербурга, это толком не сработало. Собственно, остальные региональные законы были в основном калькой с питерского.

Диагноз такой «мертворожденности» легко установить: все регионы уникальны, у каждого – своя потребность в разного рода проектах. Сначала необходимо определить список проектов, которые хочется реализовать посредством этого закона, потом прикинуть необходимый инструментарий и уже в конце прописать под выявленные потребности текст. В обратную сторону логика не работает, что доказано практикой нескольких десятков неработающих законов в разных регионах.

Очевидно, в качестве альтернативы стоит присмотреться к непросто проходящему через Государственную думу законопроекту, регулирующему ГЧП на федеральном уровне. В случае его принятия (а целесообразность этого уже вроде никем не оспаривается) будут деблокированы дополнительные инвестиционные мощности, которые сейчас заперты и не могут поступать на инфраструктурный рынок. Если закон будет принят в 2014–2015 гг., то спустя один-два года он сможет раза в два увеличить количество предложения проектов на рынке.

Одна из проблем, которая существенно тормозит процесс, – отсутствие национальной ГЧП-стратегии. Нет предложения от государства, списка проектов, его предполагаемых обязательств и иных показателей. Инвесторы не могут строить долгосрочных планов по входу в конкурсы и проекты, а властям непонятно, что именно в законодательстве необходимо корректировать, какие инструменты вкраплять в законы для того, чтобы наиболее эффективным образом мобилизовать частное соинвестирование в проекты.

Количество текущих проектов

В России на настоящий момент не существует достоверной статистики по запущенным проектам. С одной стороны, это связано с расплывчатостью термина «ГЧП» и оптимистичными подсчетами ключевых участников рынка – в основном когда необходимо сдать публичный доклад или отчет в госорганы. С другой – что стороны, как только пройдут стадию публичного конкурса, тут же вспоминают поговорку «Деньги любят тишину». С третьей – что никто особо не озадачивался необходимостью проанализировать итоги проектов на разных стадиях.

Представляется, что достоверная статистика у нас появится только в тот момент, когда государство или частные участники рынка поймут для себя преимущества анализа сложностей продвижения проектов и итогов их реализации. В таком случае экономическая мотивация сравнительно быстро приведет нас к тому, что необходимо заниматься на национальном уровне скрупулезным анализом и обобщением данных.

В настоящий момент подобной информацией обладают в основном наиболее продвинутые участники рынка, и нельзя сказать, что используют эти данные они для общественного блага, а не для того, чтобы переигрывать конкурентов. Впрочем, это естественное и непредосудительное желание. Правда, тормозящее развитие рынка, но развитие национальной инфраструктуры инвестиций в инфраструктуру – задача все-таки в основном государства.

Пользуясь экспертными количественными данными о рынке инфраструктуры, можно прокомментировать следующие цифры. Во-первых, за последние пять – семь лет рынок слышал примерно о 500–600 проектах, в отношении которых в релизах или из уст больших руководителей звучало, что они «будут реализовываться на основе ГЧП». Начальство явно дезинформировали те, кто готовил речи. В половине случаев эти проекты не имели никакого отношения к ГЧП даже на уровне замысла. В основном априори непроходными они были по критериям предлагаемого к использованию инструментария или же долгосрочности отношений между сторонами. Еще чаще их подводил критерий соответствия процедурной инвестиционно-конкурсной механики и, следовательно, итоговой формы фиксации отношений между сторонами.

Из оставшихся 250–300 проектов, которые могли бы стать ГЧП, значительная часть также не дошла до конкурсной стадии. Причин «схода с дистанции» весьма много. Остается порядка 120–140 проектов, которые были заявлены как ГЧП и которые только запущены в реализацию или уже прошли стадию финансового закрытия.

Оценки некоторых аналитиков еще более пессимистичны. В исследовании «Центра развития ГЧП» 2013–2014 гг. в разделе «Практика применения концессионных соглашений для развития инфраструктуры в России» упоминается о 79 проектах. Из них коммунальная, социальная, энергетическая инфраструктура – 58 проектов и 21 – транспортная. И это при том, что в обзор включен ряд анонсированных, но пока не запущенных проектов, тех, по которым не пройдена стадия начала или окончания публичного конкурса или финансового закрытия.

Поскольку концессия пока один из наиболее «раскрученных» ГЧП инструментов, то представляется, что оценка общего количества в 120–140 заявленных реалистичных проектов ГЧП выглядит более-менее правдивой. И это за десять лет. Текущее предложение на рынке таково.

Сравнение отечественных и иностранных текущих количественных показателей

Какое количество проектов ГЧП, выносимых на рынок, считается нормой в других странах? Единственно верного ответа на этот вопрос, естественно, не существует. Во всех странах ситуация различна. Более того, в любой статистике смешиваются не только разные виды инфраструктуры между собой (во всех странах свои термины и нюансы), но и размерность проектов. Потому какой-то единой и полезной для анализа количественной статистики, сравнивающей разные государства и вызывающей доверие, пока не встречал.

Например, по данным Asian Development Bank, проводившего исследование по условиям для ГЧП в инфраструктуре в 11 странах Азии за почти аналогичный период (2000–2009), КНР финансовое закрытие достигнуто для 614 инфраструктурных проектов.

Прошу обратить внимание на несколько фактов. Во-первых, статистика по КНР учитывает только те проекты, по которым уже достигнуто финансовое закрытие. Количество же запущенных проектов составляло, по оценкам экспертов, в два раза больше.

Во-вторых, приведены данные на период до 2009 г. Доступных независимых данных за этот период не существует, только внутрикитайские. А всем известно вольное отношение властей КНР к статистическим данным и стремление их преуменьшать в политических целях. Если внутрикитайские данные о тысячах запущенных проектов верны, то это уже чрезвычайно впечатляющие итоги. А если они окажутся еще и существенно заниженными, то даже не знаю, что сказать. Любые аналогии будут бессмысленными ввиду того, что мы в таком сравнении со своими итогами выглядим статистической погрешностью.

Кстати, такое количество «выбрасываемых» на рынок ГЧП-проектов свойственно не только развивающимся странам. Точной статистики, конечно, не существует, но, например, ЕЭК ООН утверждает, что британское Partnership UK[8] уже к 2008 г. поставило на рынок свыше 600 подготовленных проектов. По оценкам специалистов, в последние годы оно достигло своей пиковой эффективности, катализировав появление или самостоятельно выбросив на рынок в общей сложности около 940 больших, малых и средних проектов. И это на европейском рынке с его уровнем развития инфраструктуры.

Потребность в новых проектах

По оценкам Всемирного банка, Россия относится к группе стран с доходами выше средних, а ее общие расходы на инфраструктуру (без деления на государственные и частные) – водоснабжение, транспорт, канализацию, медицину (без учета операторства), телекоммуникации и иное – должны составлять не менее 4–5 % ВВП. Мы к этому уровню уже вплотную приблизились. Но формально это необходимо для поддержания текущего уровня состояния, имея в виду недоинвестирование в предыдущие годы, а также отсутствие особых задач по развитию инфраструктуры.

Фактически наш объем инвестиций в инфраструктуру соответствует аналогичным показателям Центральной и Восточной Европы. Правда, кроме прочего не учитывается размер страны и некоторые иные особенности, которые делают значительно менее линейными макрорасчеты и взаимозависимости.

Предполагается, что для того, чтобы выполнить национальную задачу (правда, она была настолько стратегическая, что все о ней уже давно забыли), которая лет десять – двенадцать назад была сформулирована как необходимость догнать к 2020 г. Португалию, в том числе по уровню развития инфраструктуры, необходимо, чтобы на рынок ежегодно не просто поступало, но и было им «переварено» не менее 300–500 инфраструктурных инвестиционных проектов разного размера. И так десять лет подряд.

Даже если предположить, что Португалия остановилась и ждет нас (а похоже, так и происходит из-за европейского экономического кризиса), то Россия все равно «отстает от графика», вернее, даже еще не начала его толком выполнять.

Транспортные примеры

Если уж было установлено, что не только у нас в стране, но и в мире транспортная инфраструктура – один из лидеров привлечения внебюджетных средств, то стоит отдельно проанализировать состояние дел в ней. Еще раз обращаю внимание, что лидерство в номинации «объем инвестиций» не равно лидерству по критерию «количество проектов».

В целом вполне справедливо обычно указывается, что транспортные проекты привлекли за последние годы внебюджетных инвестиций на несколько десятков миллиардов долларов США.

По сложившейся традиции считается, что в нашей стране транспорт – намного больше, чем просто отрасль экономики. Большинство иностранных экономистов всегда приводит в пример в первую очередь Россию и еще пару государств, когда говорят о транспортной инфраструктуре как о самостоятельной отрасли экономики и самовоспроизводящемся сегменте бизнеса, не относя его к сопутствующим индустриям, как в большинстве стран.

Не хотелось бы углубляться в политическую сферу, но отмечу, что с начала XX века и до сегодняшнего дня иностранные эксперты и по геополитике, и по военной теории говорят о чрезвычайной важности транспортной инфраструктуры именно в России для единства экономического пространства страны, поскольку именно она во многом определяет и устойчивость, и динамику функционирования национальной экономики, да и в целом жизнедеятельности общества.

При этом вряд ли найдется хотя бы один гражданин страны, включая меня и всех моих знакомых, который считает приемлемым сегодняшний уровень состояния инфраструктуры. Конечно, никто из нас не ждет, что ситуация скорректируется одномоментно. Но хотелось бы видеть намного более энергичную динамику позитивных изменений, каждое из которых тянет за собой новое позитивное изменение.

По оценкам экспертов, только в транспортную отрасль в России необходимо привлечение свыше $1 трлн инвестиций, которые разбиваются на несколько тысяч проектов. Обе цифры представляются чрезвычайно сложно достижимыми. Даже при том, что требуемый «гигиенический» минимум составляет около $500 млрд. Вместе с тем, если качественно структурировать подобную сумму на перспективу в десять лет, то привлекать в «Инфраструктурную Россию» по $50 млрд в год выглядит по-прежнему амбициозной, но уже не невыполнимой задачей. Некоторые страны BRICS с этим вполне справляются.

Стоит также ненадолго вернуться к анализу состояния дел в строительно-инфраструктурной отрасли. Ближайшие годы она будет находиться в сложном положении. Для поддержания ее в более-менее работоспособном состоянии необходимо будет либо «заливать» ее деньгами через госзаказы (что в условиях текущего и прогнозного состояния федерального бюджета не очень-то просто будет сделать), либо увеличить предложение по схемам ГЧП. Считается, что при втором варианте только для поддержания деятельности крупных федеральных и региональных строительных компаний властям необходимо выносить на рынок не менее 30–40 разноразмерных проектов. Это «диетический» порог, который необходим для сохранения потенциала отрасли.

Ожидания федеральных и региональных властей

Официально высказываемые ожидания властей состоят в необходимости максимизации привлечения частных инвестиций в различную инфраструктуру. Декларируемая цель – повышение эффективности расходов. В реальности же, полагаю, важной является задача замены большей части государственного инвестирования в проекты частным капиталом. Государственные же средства (в гораздо меньшем удельном объеме в каждом конкретном проекте) могут быть использованы в качестве своеобразного стартап-плеча для мобилизации частных инвестиций.

Вместе с тем эффективность и транспарентность реализации проектов – важная задача, стоящая на повестке дня, поскольку ее решение может привести к оптимизации структуры конкретного проекта и снизить его стоимость, а соответственно размер необходимого госплеча. Кроме того, контрольные и мониторинговые функции также могут в значительной степени быть перенесены на инвесторов проекта. «Присматривая за своими деньгами, они присмотрят и за государственными» – эта известная логика рачительных чиновников становится постепенно данностью и в России.

Вместе с тем существует значительный разрыв в подходах федеральных и региональных властей. На федеральном уровне можно говорить о менее продвинутых и более продвинутых в привлечении внебюджетных инвестиций министерствах и ведомствах. Продвинутые уже накопили существенный опыт в сфере штатной последовательной подготовки проектов и проведении конкурсов до стадии коммерческого и финансового закрытия.

Региональные же власти по большому счету только выходят на рынок ГЧП-проектов, при этом делая значительное количество ошибок, уже совершенных предшественниками. Даже в тех регионах, которые успешно реализовали тот или иной ГЧП-проект, это не стало общей логикой работы властей, а, скорее, похоже на героический пример успешной деятельности отдельных чиновников.

Практика финансирования проектов

Текущие проблемы организации финансирования инфраструктурных проектов в меньшей степени упираются в непосредственно доступную ликвидность. На протяжении как минимум последних пяти лет крупнейшие отечественные финансовые институты, а также российские подразделения ЕБРР и иных МФИР[9] констатируют, что в среднем они не выбирали и 50 % (и это исторический максимум) лимитов, отведенных на инвестиции в российскую инфраструктуру.

Наверное, одна из причин сложностей в размещении этой ликвидности на рынке – крайне ограниченный список качественно подготовленных проектов. Профинансировать абы что они не могут, а проектов, подготовленных к финансированию, рынок предлагает не очень-то и много.

Вместе с тем взаимодействие с финансовыми институтами – весьма сложно структурированная материя. Для того чтобы понять, какие процессы происходят на рынке финансирования проектов в настоящий момент, стоит разобрать некоторые причины незначительного объема предложения проектов, подготовленных для финансирования.

По крайней мере, один из первоисточников – отечественная практика проведения конкурсов. ГЧП подразумевает отход от классической схемы подряда и требует взаимодействия между сторонами в комплексном формате. Это означает, что на стороне заявителя выступает консорциум, состоящий из ключевых бенефициаров. Чрезвычайно важно, кто в нем является фактическим и формальным лидером. По иностранному опыту можно резюмировать, что если речь идет о создании объекта транспортной инфраструктуры, то им будет строительная компания, а если проект в сфере телекоммуникаций – то компания-оператор. Лидер де-факто формирует итоговую конструкцию консорциума, распределяет амплуа и объемы работ между остальными, организует привлечение финансирования.

Однако на фоне того, что отечественные строительные, операторские, технические и технологические компании вообще не торопятся формировать у себя концессионные и ГЧП-подразделения, а многие даже и не видят этого рынка, не умея не то что конструировать, но и даже «читать» сконструированные сделки, у нас в стране появляется отечественная специфика.

На лидерство какое-то время назад стали претендовать кредитные учреждения и иные финансовые инвесторы проекта. Через весьма непродолжительное время выяснилось, что конкуренция за лидерство в проектных консорциумах российскими нефинансовыми компаниями проиграна финансистам. Хотя слово «проиграна» было бы более уместно, если бы наблюдалось хоть какое-то сопротивление, а не происходила сразу капитуляция.

Справедливости ради нельзя не отметить, что банки действовали таким образом не по злому умыслу, а лишь потому, что видели свободную и никем не занятую нишу, сулящую значительную выгоду. Их управленческие инвестиции были относительно невелики. В основном стоило нарастить компетенции в части управления (или контроля) строительными проектами, специфическими проектировочно-строительными, эксплуатационными и операторскими рисками. Тем временем нефинансовые участники рынка даже не пытались развить у себя специфические концессионные и ГЧП-экспертизы. Исходя из собственной эффективности, финансовые институты, естественно, поступали (да и продолжают поступать) абсолютно разумно.

Как бы там ни было, на сегодняшний день сложилась ситуация, при которой баланс интересов и бенефитов внутри консорциумов смещен в сторону финансовых партнеров, а не представителей реального сектора.

В аналогичном положении пребывали и зарубежные концессионные рынки в период их становления. Но в определенный момент строительные компании начали наращивать экспертизу, а финансовые институты в рамках подобных проектов стали заниматься своими прямыми обязанностями – организацией финансирования, а не управлением бизнесом.

Анализ годовых отчетов крупнейших строительных компаний западных рынков подтверждает мнение об их лидерстве в подобного рода проектах. Дочерние ГЧП-компании выступают лидерами проектов, управляют консорциумами и передают значительные объемы физического исполнения проектов своим материнским компаниям.

Стоит иметь в виду, что такая же ситуация складывается и в иных сферах, в которых применимы концессионные и иные механизмы ГЧП. Телекоммуникации, IT, ОПК, ВПК, иные проекты отличаются такими же перекосами в отечественной практике структурирования проектов и консорциумов. Между тем их иностранные конкуренты на национальных и зарубежных рынках активно продвигаются по модели, аналогичной строительно-инфраструктурным проектам.

Конкуренция финансовых институтов

Давайте сделаем краткий анализ того, каковы в действительности показатели финансирования инвестиционных проектов в сфере инфраструктуры. В большинстве подобных отечественных проектов сразу всплывают названия ряда всем известных финансовых институтов. Следует отметить, что некоторые из крупнейших госбанков занимают куда более взвешенную позицию, чем остальные, предпочитая или вовсе не участвовать в проекте, или предоставлять лишь финансирование, зачастую не перетягивая на себя одеяло в консорциумах.

Остальные финансовые институты занимают гораздо более «капиталистическую» позицию, предъявляя традиционные переговорные требования: лидерство в консорциуме, доля в прибыли и капитале проектов, жесткие условия по их кредитованию.

Не стоит, конечно, и демонизировать подобный подход. Во-первых, максимизация прибыли – обычное предпринимательское стремление. Во-вторых, государство ранее позволяло финансистам доминировать на этом рынке и только сейчас вводит процедуры, опробованные на иностранных рынках, с тем чтобы умерить аппетиты всех участников проектов, а не только банков. В-третьих, конкуренты все равно не проявляют должного уровня активности по входу на этот относительно свободный рынок.

Какое количество потенциальных финансовых институтов (а соответственно консорциумов) считается хорошим показателем на нашем рынке? Как мы говорили ранее, в среднем два-три, а четыре – уже успех. Сколько приходит потенциальных инвесторов на западные аналогичные конкурсы? Если менее 8–10, то работа по структурированию и продвижению проекта сделана не очень хорошо.

Например, в рамках Diabolo Rail Project – одного из первых ГЧП в Бельгии, предусматривавшего привлечение финансирования в сумме до €540 млн для строительства участка от аэропорта Брюсселя до магистральной железнодорожной линии, – в тендере в 2007 г. приняли участие более двадцати потенциальных инвесторов. И это несмотря на тот факт, что для Бельгии, да и Европы в целом, это был один из первых проектов, где планировалось применение специализированных механизмов, способствующих росту конкуренции, – в частности, отдельные конкурсы для строителей и для инвесторов, желающих профинансировать проект.

Поскольку у нас в стране ситуация сложилась иная, то некоторое время назад было естественно, что госбанки занимали лидирующие позиции во многих сегментах отечественного финансового рынка. Не знаю, что представляется более важным – накопленная экспертиза на рынке инфраструктурных проектов или уровень активов по сравнению с общим уровнем капитализации банковской системы, но это данность. Впрочем, и без дополнительного анализа ясно, что лимиты на одного заемщика, учитывая то, в каких суммах исчисляются проекты в инфраструктуре, могут себе позволить только крупнейшие банки. Тем не менее ситуация, при которой один банк финансирует весь проект (даже если это очень крупный банк), достаточно редки на мировом рынке инфраструктурного капитала. Соответственно, возникает вопрос, могут ли банки второго эшелона участвовать в такого размера инвестпроектах. Ответ – «да», и иностранная практика тому подтверждение.

Развитие рынка инвестиций в инфраструктуру еще не привело к росту компетенций и экспертизы у более широкого круга финансовых институтов. В крупных проектах они могли бы синдицировать финансирование, формируя пулы спонсоров проекта из числа других банков.

Более того, поскольку страна нуждается в большом количестве проектов, которые расположены в интервале выше $50 млн и менее $0,9 млрд, то этот уровень представляется весьма перспективным для них направлением бизнеса. Если мы движемся в русле общемировых трендов, то такие лидеры среди отечественных банков из числа крупнейших частных в ближайшие годы появятся. Слишком уж интересным для них может быть этот сегмент, и отсутствие экспертизы и навыков не могут долго служить препятствием для движения в этот рынок. Даже другие финансовые институты (НПФ, фонды, иные) начинают активно входить в этот рынок.

Реальная цена проектов

В равной степени и публичная, и частная сторона проектов сталкиваются с множеством всевозможных рисков на всех стадиях их реализации, которые в случае «срабатывания» и отсутствия защиты в структуре проекта приводят к значительному изменению его параметров. Причин может быть великое множество, но канализируются они в итоге в изменение одного из трех параметров – цена, срок, качество.

Достоверной отечественной статистики по изменению стоимости проектов пока не существует. Большинство из них еще в различной стадии исполнения, и сравнение провести невозможно. Опираться на анализ причин превышения расходов, например, по Олимпиаде-2014 или АТЭС-2012 и иным схожим проектам не имеет особого смысла. Превышения-то есть, но анализ причин и выявление закономерностей нам особо ничего не даст, поскольку эти проекты не ГЧП, даже несмотря на «маркетинговые» заявления некоторых участников процессов.

Потому будем опираться пока на иностранный опыт, тем более что статистика представляется любопытной, а релевантные российские данные появятся лет через пять, когда запущенные проекты пройдут через первый и второй этапы своего развития.

Стоит иметь в виду, что в приведенном примере акцент сделан на наиболее крупных превышениях последних лет. Средняя же статистика не столь удручающая, и многие проекты реализуются более-менее в соответствии с изначально запланированными расходами. Как минимум перерасход в проектах ГЧП не больше, чем в сопоставимых примерах традиционных проектов, а в большинстве своем – значительно меньше.

Вместе с тем цена ошибок, вытекающих из неверных структурирования и оценки проекта, видна весьма отчетливо. И платят ее в том числе те страны, которые уже вроде бы поднаторели в реализации крупных инфраструктурных инвестпроектов.

Реальная стоимость денег для проектов

Однако вернемся к стадии моделирования проекта и определения его стоимостных показателей. В отечественных реалиях сложившееся олигопольное (порождаемое не в последнюю очередь самими потребителями) положение финансирующих партнеров в еще большей степени усугубляет описанную выше классическую проблему увеличения стоимости проекта. На нее еще накладываются расхождения между начальными условиями и ожиданиями по проекту и итоговыми показателями участия финансистов. Эта проблема существует во всех странах и по всем типам проектов, но в России последних лет она особенно вызывающа.

Были проанализированы семь конкретных проектов, прошедших финансовое закрытие в последние пять – семь лет, и выявлены расхождения между начальными и конечными условиями предоставления финансирования именно по инфраструктурным проектам ГЧП.

Классические «ножницы», которые в других видах бизнеса известны как разница между «маркетинговым предложением» и «итоговым счетом», в контексте финансирования инфраструктурных проектов показаны в таблице 6[10].

В целом такие цифры говорят сами за себя. Цинизм ситуации усугубляется еще и тем, что большая часть этих цифр – это дрейф, который происходит всего за полгода с момента выбора победителя концессионного конкурса. Он случается на стадии между объявлением победителя по итогам конкурса и непосредственно финансовым закрытием. Фактически это только «бумажная» стадия и даже не проекта, а первых его шагов. Это так называемое переговорное увеличение стоимости денег в проект.

Обращаю внимание, что происходит оно уже в отношении конкретного проекта. Что же говорить о тех случаях, когда чиновники уточняют у финансирующих организаций параметры и индикативы по возможному финансированию ими проектов еще на стадии формирования конструкции проекта. В таком случае они получают еще более маркетинговые ориентиры, но строят на них свои предпосылки по структурированию проекта.

Есть традиционная оговорка банкиров про то, что «мы не можем дать вам точных данных до того, как проект реально начнется, мы же еще не проходили кредитный комитет у себя, не разбирали в деталях структуру сделки, не имеем точного представления о структуре проекта и нюансах». Это все действительно так. Но не в данном случае. Если вы обратились в банк, еще не внеся ему проект официально, а просто для того, чтобы узнать об интересе с целью получения от него комфортного письма, то такой подход обоснован. Но здесь речь идет о другой ситуации: они уже заявились на финансирование проекта, уже видят его структуру и детали. В таблице приведена не сравнительная информация о дрейфе условий между стадией выражения заинтересованности и кредитным комитетом (иначе, видимо, он был бы еще больше). Приведены изменения параметров на стадии между победой на конкурсе и финансовым закрытием, то есть сравнивалось то, что уже должно было быть реальностью, и сама реальность.

Да, небольшой люфт бывает во многих проектах во всем мире, но не такой. Выходит, что или плохо прогнозируют, или такова сознательная «маркетинговая» позиция.

Фактически получается, что если в качестве примера рассмотреть эту ситуацию на не самом крупном инфраструктурном инвестпроекте, например размером около 30–40 млрд рублей, то рост расходов государства может составить 1,2–6,9 млрд рублей. Такое повышение на 4–17 % зависит от многих факторов: планового срока реализации, соотношения долей концессионера и концедента, соотношение собственного и заемного финансирования у консорциума. Примеры взаимосвязей между этими показателями приведены в таблице 7. Но в любом случае это весьма значительное колебание, которое вполне обоснованно вызывает раздражение у государственной стороны при согласовании каждого концессионного соглашения или условий прямого соглашения.

Переговорные тактики: перетягивание финансового каната

Казалось бы, как можно добиться столь существенного улучшения показателей проекта для финансового института еще на «бумажной» стадии согласования проекта, да еще всего за полгода переговоров? Для иллюстрации приведен джентльменский набор приемов и тактик, используемых в ходе переговорного процесса, который обязателен в рамках отечественного концессионного закона. Благодаря им или схожим инструментам зачастую стремление к тому, чтобы «размыть» первоначальные условия конкурсной заявки и получить дополнительные бенефиты, оканчивается успехом для частной стороны. И это при том, что основные действия и возможности сторон определены законом. Объективности ради стоит указать, что так поступают не только с государством. Когда инициатор проекта не оно, а частная структура и взаимодействие с победителями конкурса и финансирующими организациями не регламентировано законом, то итоговая ситуация не особо сильно отличается.

Финансовые институты научились лучше «отжимать» инфраструктурные проекты, чем остальные участники рынка, хотя раньше считалось, что лидеры этого процесса – строительные компании. Но в последние годы финансисты явно отобрали у них пальму лидерства, и в первую очередь потому, что в последнее время общий объем получаемой прибыли в проектах зависит от знания деталей и нюансов, которые фиксируются еще на стадии согласования всего пакета документов.

Такой подход больше соответствует привычной логике работы финансистов, нежели строителей, которые привыкли в обычных проектах на входе соглашаться с большинством требований, считая, что потом, уже выйдя на объект, можно будет наверстать недополученное в процессе дополнительных переговоров. В итоге они потом узнают о законодательно установленном уровне жесткости концессионного соглашения и с удивлением понимают, что для инициирования дополнительных переговоров нужны более веские основания, нежели просто неурегулированность той или иной позиции на предыдущем переговорном этапе.

Стоит также иметь в виду, что не все участники рынка особо увлечены такими «маркетинговыми войнами» в инфраструктурных проектах. Например, ЕБРР крайне неохотно дает свои индикативы на будущее участие в проекте. А если и делает это, то с огромным количеством оговорок. В первую очередь – со ссылкой на то, что не будут участвовать в обсуждении проекта на предконкурсной стадии. Имея весьма жесткие внутренние регламенты, ЕБРР вступал во взаимодействие лишь с итоговым победителем конкурса. Но, несмотря на авторитет и на то, что 19 % выделенных заемщикам средств даже в первой половине 2014 г. пришлось на Россию, удельный вес ЕБРР в «Инфраструктурной России» не столь велик, как мог быть: в 2013 г. российские проекты получили от ЕБРР совокупно около €2,5 млрд (у России и тут было первое место).

Но поскольку это инвестиции не только в инфраструктуру, но и девелопмент, сельское хозяйство, иные сферы, то критической массы, демонстрирующей иной подход к структурированию финансовой части проектов, не создается, потому изменить подход к проектам в части «маркетингового» прогнозирования не удается.

Перспективы переговоров о финансах

Возникает вопрос: что делать с таким положением вещей и делать ли вообще? Ответов может быть несколько.

Прежде всего, следует перестать попусту ругать банкиров. Как мы говорили ранее, любой на их месте поступал бы так же, если бы была возможность. Изменить поведение и мотивацию одного конкретного финансового института, наверное, и можно (хотя не представляю, как именно), но для того, чтобы это коснулось не одного проекта, а рынка в целом, необходимы более системные меры.

Программа-минимум, и она вполне достижима в рамках конкретного проекта, состоит в том, что необходимо решать проблему «квалифицированного заказчика». Организация конкурсов, проведение необходимых процедур, переговоры и фиксация юридических обязательств требуют от властей существенной экспертизы и квалификации, которую они должны выставлять на каждый конкретный проект.

Необходимо также резервировать в системе управления конкретным ведомством дополнительные управленческие ресурсы на уровне руководства для координации проекта, эффективного и быстрого принятия решений по ключевым точкам бифуркации в процессе развития проекта. Проще говоря, должна быть отличная команда – ведь именно ей делать проект и вести множество переговоров – и руководитель, обеспечивающий ей «политический» зеленый свет.

Программа-максимум, многие элементы которой, кстати, также возможны без изменения законодательства, заключается в том, что стоит начать активнее применять специальные методики и процедуры, снижающие в итоге «переговорную зависимость» от финансовых институтов. Например, разделение конкурсов на две составные части – отбор консорциума-исполнителя и того финансового института, который профинансирует проект посредством предоставления капитала отобранному государством победителю конкурса.

Мнение о дороговизне ГЧП

Стоит иметь в виду, что в целом по ряду причин инициаторы конкурсов, будь то власти или частные компании, на стадии подготовки и запуска проектов пользуются далеко не всеми возможностями, которые предоставляет законодательство и сложившиеся правила на рынке. Обычно это объясняется противопоставлением сроков выбрасывания проекта на рынок качеству его подготовки. Честно говоря, сложно комментировать данное утверждение, поскольку никак не могу взять в толк, почему «быстро» автоматически означает «некачественно». Мне не кажется, что это обязательно противопоставляемые понятия. Кроме того, в итоге быстро (в смысле – быстрее максимально разумно возможного) все равно никогда не получается. Не утверждаю, что не нужно делать все быстро, но если просто неразумно суетиться, то пострадают и сроки, и качество.

В качестве логики, объясняющей факт подрастания цены денег, обычно нам приводится аргумент о том, что ГЧП-проекты всегда дороже. Но мне кажется, что частенько это банальная подмена понятий.

Во-первых, мы говорим о разнице на «бумажно-юридической» стадии проекта, о том, почему «маркетинговое предложение» так сильно отличается от «итогового счета на оплату». Это лишь расхождение между рекламным «словом» на той стадии, когда за него нет необходимости нести ответственность, и реальным «делом», когда доходит до момента фиксации обещаний.

Во-вторых, несомненно, ГЧП – не самый дешевый инструмент финансирования потребностей в создании инфраструктуры. Но и не самый дорогой. Весь мир – и вполне богатые страны, и те, кто не мучается избыточным госбюджетом, – им пользуется; видимо, на то есть причины.

Ключевой аргумент тех, кто говорит, что финансирование через ГЧП дороже обычного бюджетного, состоит в том, что только сама организация проекта и процесса отбора дороже на несколько десятков или сотен миллионов рублей. Вне зависимости от того, кто в итоге платит за это – государство или нет, эти расходы в любом случае ложатся на стоимость проекта. Признается и факт того, что при нынешних условиях предоставления фондирования со стороны финансовых рынков стоимость частного капитала существенно выше, чем бюджетных средств. Оба этих утверждения справедливы.

Сторонники эффективности ГЧП-финансирования предпочитают приводить экономические аргументы, демонстрируя не сравнение расходов по стадиям, а совокупный экономический расчет. Частные инвестиции приносят в проект дополнительную стоимость посредством более сбалансированной системы распределения рисков, применения новых технологий и управленческих методик, а также более эффективной организации реализации проекта «в поле». В итоге, утверждают они, за счет экономии на всех циклах разница между бюджетной и ГЧП-моделями финансирования выходит не столь уж существенной. А если произвести расчет по методологии ОСВР, то и еще меньше.

Вместе с тем согласен с их оппонентами в том, что основная проблема состоит в сложности подготовки ГЧП-проекта. И именно это больший ограничитель, чем стоимость денег в проект.

Стоит также иметь в виду, что само сравнение имеет смысл лишь в том случае, если у бюджета вообще есть средства на проект. Иначе эта дискуссия чисто теоретическая. Как правило, решение принимается не по развилке «делать за счет бюджета или по модели ГЧП», а по развилке «делать по модели ГЧП или не делать вовсе».

Обычно в этот момент (когда становится понятно, что бюджетных денег нет) вспоминают, особенно муниципальные и региональные власти, аргумент о том, что ГЧП – классическое проектное финансирование и долг «висит» на самом проекте, не обременяя «книжку» публичной стороны. Кстати, частные компании, инициирующие проекты в своих интересах, также весьма часто упускают из виду этот аспект.

Обзор движения рынка: проекты и интересы

В настоящий момент явно прослеживается несколько трендов, которые постепенно нарастают на рынке ГЧП.

Во-первых, амбиции региональных властей на появление проектов, решающих государственные и общественные задачи на местах. Несмотря на большое количество проблем – неоптимальные структуры проектов, отсутствие «квалифицированного заказчика», подверженность влиянию «потенциальных» инвесторов и многих иных, – желание к запуску проектов демонстрируется устойчивое.

Очевидно, пройдя путь негативного опыта и неудачных примеров, со временем часть регионалов преодолеет подобные родовые проблемы и сможет стать поставщиком существенного количества проектов на рынок. Часть посчитает, что «баловство все это ваше ГЧП», и на долгое время – до очередного регионального политического цикла и смены руководства – в значительной степени выпадет с рынка. Судя по хотя и неуклюжим, но активным действиям, первых все-таки будет большинство. Вопрос в том, кто первым сможет систематизировать подобную деятельность и снимет сливки с рынка.

Во-вторых, намечается отраслевая дифференциация проектов. Мы постепенно дрейфуем от капиталоемких и относительно простых (да-да, те, что делаются сейчас, – это еще простые) в структурировании проектов к существенно менее дорогим, но более «умным». Если оценивать по совокупному количественному выражению, то рынок дрейфует от проектов автодорог, мостов, туннелей к проектам аэропортов, портов, путепроводов. От транспортной инфраструктуры к иным секторам – первые пилоты начинают обсуждаться в ОПК, ВПК, телекоммуникациях, различных секторах государственных услуг. В том числе это обусловлено появившимся у большинства акторов рынка осознанием того, что такие внешне более сложные проекты запустить в реализацию можно быстрее, а профинансировать – проще и эффективнее.

Это происходит также и по ряду чисто финансовых соображений. Например, по оценкам экспертов, в традиционных проектах мы неминуемо сползаем вниз в части соотношения между государственным и частным финансированием в проектах от нынешнего среднего 1:3,175 в сторону большего вклада со стороны государства. Кстати, именно такой показатель соотношения инвестиций мы получаем, если исключить из статистики федеральные автодороги и некоторые иные неоправданно капиталоемкие проекты.

Вместе с тем существует значительное количество проектов, которые в состоянии мобилизовать до 100 % от потребностей в финансировании из частных источников, которые ориентируются на будущий поток, обеспеченный обещаниями МГД со стороны государства или поступлениями от офтейкерских контрактов. И латентный рынок таких проектов гораздо больший, нежели видится участникам рынка сейчас.

В некоторые сферы инфраструктуры (в первую очередь телекоммуникации и железнодорожный транспорт) внебюджетные инвестиции могут вливаться опережающими темпами. У них есть все шансы за три-четыре года сначала нагнать автодорожников (по объемам), а потом перейти к более сложным и умным проектам, постепенно снижая их размерность. Рынок значителен, поскольку минимальные оценки стоимостного потенциала для частных инвестиций в железнодорожную отрасль составляют порядка 340–490 млрд рублей, в телекоммуникационную – 470–520 млрд рублей до 2020 г. Понятно, что в каждой из отраслей ситуация осложняется наличием монополистов, которые не выработали пока формулу приемлемого для них проектного финансирования и ГЧП, что во многом тормозит инициирование проектов. Приведенные оценки, конечно же, не в полной мере отражают потребности модернизации соответствующей инфраструктуры, это лишь условный анализ того, сколько проектов мог бы переварить рынок, особенно учитывая текущую макроэкономическую ситуацию.

В каком направлении бы ни двинулся рынок в ближайшей перспективе, это повлечет за собой изменение мозаики ключевых участников рынка. В строительной сфере будут продолжаться изменения акционерно-корпоративной структуры, а сами компании еще несколько лет будут находиться в нестабильном экономическом состоянии. А в иных сферах – эксплуатационный, операторский, управляющий бизнес – неминуемо будет происходить появление новых игроков.

Беспокоящий рынок «фактор Крыма» также внесет свою лепту в изменение инфраструктурного инвестиционного ландшафта. Воссоединенный регион, оттягивая значительные ресурсы в целях выравнивания уровня инфраструктурной обеспеченности с иными регионами страны, неминуемо будет опираться на возможности федерального бюджета, а не частных инвесторов. При этом те же государственные ассигнования на территории «материковой» России могли бы быть использованы как стартап-плечо для трехкратных внебюджетных инвестиций. Это означает, что в физическом смысле мы недосчитаемся большего количества абсолютных значений инвестиций в инфраструктуру на территории иных регионов РФ, чем их будет запущено в Крыму. Государству неминуемо придется двигаться в сторону умно структурированных проектов. Очевидно, это станет не первым шагом. Сначала будет (и она происходит постоянно) ревизия запущенных и близких к запуску проектов, пересмотр показателей, включая перенос сроков по части из них и полное прекращение других. Можно предполагать, что этих мер будет недостаточно, но только потом начнется поиск более современных форм внебюджетных инвестиций в необходимые проекты.

На поверхность сразу выйдут типовые проблемы, которые существуют в тех случаях, когда государство и частная сторона реализуют проект вне рамок юридически обязывающих соглашений ГЧП. Столь любимые и государством и частником своеобразные соглашения о синхронизации или соинвестировании (в конце 1990-х гг. что-то подобное называлось термином ponyatiyka) уже начали демонстрировать свою силу, вернее, бессилие (хотя при определенных условиях это относительно неплохой инструмент).

При этом не только государство демонстрирует завидное рвение в невыполнении и секвестировании проектов, но и частные стороны. Традиционные риски, основанные на десинхронизации и необязательности исполнения взаимных обязательств, становятся непреодолимыми для сторон. Это в свою очередь запускает активные процессы, с одной стороны, точечной настройки, а с другой – технических и фактических дефолтов проектов или их реструктуризации.

Точечная настройка, а зачастую – коренная модернизация инвестиционных механизмов, становится в свете описанного уже не желаемым, а необходимым условием для расширения рынка и предлагаемого им количества и качества проектов. Кроме того, стоит расширять наиболее узкие места, которые есть в инвестиционных моделях на настоящий момент. Один из первых шагов – сосредоточиться на финансовых аспектах инвестиционных проектов, включая катализацию более активного использования ПКФ и ряда иных инновационных инвестиционных инструментов.

Многие проекты из числа запущенных ранее в ближайшие один-два года будут в состоянии фактического дефолта. И от того, в каком направлении государство и бизнес станут их реструктурировать, какими механизмами и по каким критериям реанимировать, а по каким нет, зависит и заложение основ для анализа и оценки рисков для всех запускаемых проектов. А это скажется в первую очередь на стоимости денег на ближайшую среднесрочную перспективу. В принципе и для государства, и для частников сама проблематика реструктуризации не нова и не вызывает ужаса. Но масштабы явления и само количество проектов, требующих реструктуризации, кратно увеличатся.

Один из наиболее ярких, но вместе с тем успешных примеров вынужденной реструктуризации проектов связан с одним из первых проектов ГЧП в современной России. В начале ноября 2006 г. стартовал конкурс по выбору инвестора для строительства Западного скоростного диаметра (ЗСД) в Санкт-Петербурге общей стоимостью проекта 212 млрд рублей. Сроки конкурса несколько раз продлялись. В июне 2008 г. было принято постановление о заключении концессионного соглашения с победителем в лице ООО «ЗСД «Невский меридиан» (в составе компаний Strabag AG, Bouygues Travaux Publics, Hochtif PPP Solutions, Egis Projects, «Мостотрест 19»). Однако невозможность привлечь заемные средства на приемлемых условиях в период мирового финансово-экономического кризиса заставила консорциум отказаться от участия в проекте.

В результате организаторы были вынуждены реструктурировать проект, уточнять его условия и параметры, изменять структуру финансирования, привлекать больше бюджетных средств (федеральных и региональных) и т. д., а в итоге утвердить и вовсе иную акционерную и инвестиционную структуру проекта. Он, кстати, успешно реализован и является на настоящий момент одним из титульных проектов в сфере неконцессионного автодорожного ГЧП.

Первые реструктуризации проектов были весьма болезненны с психологической стороны, основанной на отечественной ментальности. Потом пришло осознание, в том числе через анализ иностранной статистики, что реструктуризация инфраструктурного проекта в течение срока его жизни – более вероятное событие, чем ее отсутствие. Конечно, в этом утверждении есть небольшой гротеск, но он относительно невелик.

Причины такого поворота событий – сам характер большинства (но не всех, конечно же) инфраструктурных отраслей, объективный предел точности «длинных» прогнозов, наложенный в случае с Россией на отсутствие у нас пока достоверной «актуарной» статистики. Дополнительными могут стать объективные и субъективные волюнтаристские причины – изменение государственной политики и регулирования, сложность обеспечения неизменности стратегических ориентиров, преемственность политики властей, особенно региональных, вытекающие из этого изменения требований к итоговому продукту или услуге на разных этапах запуска или реализации проекта.

Вместе с тем реструктуризации проектов ГЧП, естественно, не уникальное отечественное явление. Институт Мирового банка на основе анализа более 1000 проектов ГЧП (заметьте, у них набралось столько проектов!) в Латинской Америке и Карибском бассейне в период 1985–2000 гг. констатировал, что 41,5 % соглашений перезаключались заново или существенно модернизировались: 85 % – в течение первых четырех лет и 60 % – первых трех лет. Причем в транспортном секторе доля таких проектов составила 55 %, а в 61 % случаев инициатором новых переговоров выступал концессионер. Схожая статистика наблюдается и в других макрорегионах.

Как мы видим, справедливо утверждение о том, что корректировки и уточнения соглашений по проекту в последующем практически неизбежны. Вопрос заключается в том, насколько они велики, вызовут ли необходимость реструктуризации проекта или могут быть интегрированы в него в более-менее штатном режиме. Во всем мире в среднем половина проектов перезаключалась на разных этапах развития (включая ситуации не реструктуризации всего соглашения, а лишь утверждения дополнительных соглашений), и большинство в первые три-четыре года. Это означает, что остальные десять – тридцать лет проекты реализовывались более или менее спокойно. При этом наименьшую подверженность реструктуризации демонстрируют, как это ни удивительно, проекты «военно-оборонного» ГЧП и различного рода нелинейно-протяженные объекты типа медицинских, спортивных и иных.

Отечественный рынок производственных мощностей

В настоящий момент на рынок давит уже упоминавшийся существенный «навес» избыточных производственных мощностей 2010–2014 гг. Благодаря мегастройкам мы раскрутили значительное количество индустрий – от телекоммуникаций до строительства. Этот избыточный ресурс требует все новой и новой подпитки, поскольку при дальнейшей реализации негативного сценария в состоянии потянуть за собой значительное количество иных игроков или даже целые отрасли. Причем одинаково болезненно рынок реагирует как на количественное, так и на качественное изменение. Особенно явно это ощутилось на фоне общего сжатия рынка, реально начавшегося в первом-втором кварталах 2015 г. Падение на взлете оказалось слишком ощутимым.

В итоге любая корректировка конфигураций запущенных инфраструктурных проектов, выставляемых властями на рынок, приводит к ожесточенным схваткам лоббистов, которые разворачиваются на всех фронтах – административном, политическом, PR, финансовом. Причем от уровня проектов зависит и уровень лоббистов. По крупнейшим федеральным проектам это представители самой высшей лиги.

Если проанализировать состояние, например, большинства строительных компаний как потенциальных участников консорциумов в проектах ГЧП, то оно далеко от идеала. Любые накладки в пирамидальной кредитной структуре могут привести к падению компаний, а в 2014 г. уже приводили. И ни одна из них не воспринимается отечественными властями в соответствии с известным американским антикризисным правилом too big to fail[11]. Наверное, это правильно. Правда, подобная структура бизнеса заставляет крупные строительные компании думать о сиюминутных решениях, нежели о стратегических, связанных с проектами ГЧП и стратегическим развитием.

Очевидно, что если среди них не появятся те компании, у которых есть и возможности, и аппетит к ГЧП, то рынок таких проектов будет по-прежнему управляться финансовыми институтами, а также операторскими и эксплуатационными компаниями, которые вполне могут стать в ближайшем будущем новыми героями этой сферы.

Особенно это важно на фоне того, что экономическая ситуация в России пока характеризуется замедлением темпов экономического роста, хотя ряд отечественных и иностранных экспертов и говорит о возможном оживлении инвестиционной активности уже в среднесрочном горизонте. Вместе с тем представляется гораздо более важным ответ на вопрос о том, как будет устроена система в ближайшие годы, чем прогнозы макроэкономистов. Тем более никогда не мог понять существа прогнозов на десятилетия, которые можно менять раз в квартал.

В таком случае можно опереться на пример Китая, США и иных стран, которые в разные периоды принимали решения об увеличении государственных инвестиций в инфраструктуру и привлечении частных инвестиций в нее как способе борьбы с кризисом. Раз они повторяют этот рецепт из кризиса в кризис, значит, наверное, это все же работает.

Тем, кто считает этот пример слишком избитым, можно обратиться к опыту Мексики последних трех-четырех десятков лет. Экономика стагнировала, а количество реализованных инфраструктурных проектов увеличивалось, рождались новые игроки в этом сегменте, некоторые из них становились успешными и за пределами своего материнского рынка.

Оптимизация источников капитала

Текущий рост неопределенности перспектив сотрудничества России и ЕС с высокой степенью вероятности станет среднесрочным, а возможно, и долгосрочным трендом. Вместе с тем очевидно, что на инфраструктуре подобный разворот скажется ровно настолько, насколько – на общем состоянии отечественной экономики. Если только мы не по мексиканскому пути пойдем.

Какого объема ликвидности, привлекаемого на внешних рынках, лишились российские банки и компании, точно оценить сложно. А вот из анализа платежного баланса России за 2014 г. следует, что из-за внешних финансовых санкций страна лишилась порядка $40 млрд, что примерно соответствует заявлениям Минфина России.

Вместе с тем даже невооруженным глазом видно, что указанные объемы составляют относительно небольшую величину по сравнению с теми инвестициями, которые были осуществлены в прошлые годы в отечественные инфраструктурные проекты.

Как факт еще раз стоит признать, что европейские деньги и ранее не делали погоду на рынке финансирования отечественной инфраструктуры. Вряд ли будут делать теперь. Не особо боясь ошибиться, стоит предположить, что количество денег из Европы в нашей инфраструктуре только сократится. При этом иностранные компании – потенциальные участники консорциумов с удовольствием рассматривали участие в проектах в качестве исполнителя работ, иногда предлагая частичное связанное финансирование, в том числе по линии национальных экспортно-импортных агентств. Полагаю, что аппетит к исполнению контрактов у европейцев не сильно уменьшится.

Нашей экономике необходимо довести уровень внешних средств на инфраструктурные проекты до уровня 70–80 %. Если просчитать максимальные возможности отечественной финансовой системы, то становится понятно, что соотношение отечественных финансов к внешним должно быть минимум 1:3 или 1:4. В противном случае реализовать значимое количество проектов будет просто невозможно.

Возникает вопрос об источниках данных средств. Заместить эти требуемые 70–80 % внешних средств могло бы государство. Но не в текущих реалиях и не в обозримой перспективе, поскольку, как мы говорили ранее, суммы гигантские и никакой нефти не хватит.

В продолжение предыдущего тезиса стоит иметь в виду, что не просматривается тенденции на разворот сжатия бюджетных доходов и уменьшения ассигнований бюджетов всех уровней на инфраструктурные проекты. Проще говоря, денег в казне мало и больше вряд ли будет. На фоне этого необходимо либо сокращать количество уже заявленных госпроектов, что не так-то просто на фоне существующих лоббистских войн, либо рационализировать эти проекты на ходу, поскольку практически в каждом из них есть запас прочности в той части, где осуществляется бюджетное софинансирование, что приведет к оптимизации затрат бюджета при относительном сохранении доходной части частных исполнителей.

Иностранные строители

Другое дело, что иностранных компаний, которые всерьез относили бы Россию к своим стратегическим рынкам, было немного и они вряд ли уйдут с рынка, но их отношение к проектам и рискам станет более осторожным. Для остальных их коллег «Инфраструктурная Россия» по-прежнему непонятный рынок. Из 40–50 ведущих игроков мирового уровня в России хоть как-то были отмечены не более четверти.

Основания для включения в таблицу 9 интересующихся Россией были весьма гибкими. Учитывалось любое позитивное подтверждение: участие в проектах или конкурсах по проектам, наличие представительства или дочерней компании в России, упоминание России и конкретных проектов как перспективного рынка, запросы конкурсной документации по проводимым отборам, участие в предварительных и финальных road-show, а также в переговорах, иные содержательные деловые активности.

Как мы понимаем, от таких заверений до реального вхождения в отечественный рынок – длинный путь. Поэтому список тех иностранных строителей, которые реально осуществляли проекты на территории страны, существенно меньше. Другое дело, что те, кто интересовался рынком и только начал его прощупывание, видимо, отложат на потом свои планы по развороту активности в России.

Некоторые из упомянутых компаний подошли к идее о входе на российский рынок через создание СП с отечественными партнерами. Например, SNC Lavalin. На территории РФ компания действовала через «ВЭБ-Инжиниринг» – совместное предприятие с Внешэкономбанком, созданное на более или менее паритетных началах. Но на настоящий момент Внешэкономбанк является уже единственным владельцем компании, а она задействована в основном на проектах, реализуемых с участием ВЭБа, и в значительной части сфокусирована на выполнении функций строительного и инженерного надзора.

Арабские и азиатские финансы: они нас выручат?

Как мы установили, ликвидности отечественной финансовой системы будет недостаточно не то что для инфраструктурного инвестиционного скачка, но даже для поддержания текущего положения дел без особых амбиций на развитие. Меры по расширению источников финансирования, формированию новых механизмов даже в случае их принятия дадут эффект не сразу, а спустя пару-тройку лет. Не хотелось бы ждать так долго только для того, чтобы быть свидетелем их запуска. Возникает альтернатива – заморозить значительное количество проектов или искать финансовые ресурсы на иных рынках. В таком случае традиционные «подозреваемые» – арабские и азиатские рынки.

Обычная точка зрения, которую слышу от финансистов традиционного толка, которые мало сталкивались с инфраструктурой, состоит в том, что, мол, ни арабский, ни китайский капитал в Россию не придут по определению. Причина в том, что и тот и другой управляется из лондонского Сити тамошними фондами (и, соответственно, управляющими) и при принятии решений они будут примерять на Россию свои обычные лекала.

Не могу согласиться с таким утверждением. Действительно, мы привыкли иметь дело с таким «портфельным» арабским и китайским капиталом. Но в контексте инфраструктуры целевая аудитория – «прямой» инфраструктурный капитал. Между ним и проектом нет особых посредников в лице европейских управляющих, что, правда, не означает, что он легко доступен, но, по крайней мере, нет заградительных ограничений.

Из двух вариантов – арабский и китайский – наиболее перспективен второй. В том числе и потому, что он менее разобщен и более типологизированно структурирован. Научившись работать с одним китайским инвестором, становится понятна логика взаимодействия с остальными. С арабскими структурами не так. Логика общения с инвесторами, например, из Омана совсем не подойдет для работы с представителями Саудовской Аравии, а уж тем более Ирана.

Вместе с тем китайские инвесторы и в предыдущие годы отказывались инвестировать на тех условиях, что им предлагала наша страна. В современных реалиях нужно быть еще более внимательным к выставляемым ими условиям своего участия. Причем обычно это даже не доходность, а применяемые инструменты реализации проектов. В весьма существенной степени придется корректировать принятую в наших инфраструктурных проектах практику инвестиционно-правового структурирования, еще больше приближаясь к классическому старому доброму проектному финансированию.

Кроме того, стоит иметь в виду, что у китайского бизнеса существует ряд инвестиционных предпочтений, которые спускаются ему «сверху». Например, китайские банки и в целом китайские инвесторы обращают особое внимание на те инфраструктурные проекты, которые сулят реальную стратегическую выгоду для Китая или как минимум предполагают включение китайских подрядчиков (так называемые «связанные кредиты»). Кроме того, китайские инвесторы обычно начинают (это не означает, что не отходят от заявленных позиций позже) переговоры с требований государственных гарантий на проект. Среди таких инфраструктурных проектов особо выделяются телекоммуникации, транспорт и инфраструктура сельского хозяйства.

При этом ключевыми игроками рынка одинаково понимается, что азиатский капитал не ограничивается только китайским (хотя взаимодействие с Гонконгом отличается от работы с материковым Китаем). Малайзия, Индонезия, Сингапур, Тайвань, ряд иных государств обладают существенной накопленной экспертизой в инфраструктурных проектах и демонстрируют аппетит к вложениям за пределами своих стран.

Некоторыми проектами они интересуются напрямую уже в настоящий момент. Например, сингапурские компании, являющиеся общеазиатским стандартом управления промышленными парками, долгие годы пытаются проинвестировать в российские технопарки и особые экономические зоны, но предлагаемая инвестиционная структура проектов их не особо устраивает. Отдельные азиатские страны будут готовы рассматривать инвестиции в Россию после того, как убедятся в успешном китайском примере.

Нельзя игнорировать кратко– и среднесрочное сближение позиций нашей страны и Китая по ряду международных вопросов, активизацию не только политического, но и делового диалога, да и в целом усиление азиатского фактора и в мировой, и в отечественной экономике, как, впрочем, и существенные ментальные, национальные и поведенческие особенности двух культур.

В силу сложностей структурирования любых инвестиционных проектов, особенно в инфраструктуру, значение этих факторов не стоит недооценивать. Как сказал мне по итогам переговоров руководитель одной китайской госкомпании, подписывая инвестконтракт: «Если китаец и русский нашли общий язык по инфраструктурному проекту, после этого они могут делать совместно любой вид бизнеса».

При подготовке проекта стоит учесть азиатский опыт и особенности разработки и реализации проектов ГЧП, особенно применяемые инструменты и механизмы.

В приведенном ниже примере обратите внимание на число одобряющих ведомств. Их три десятка. Мы со своими тремя – семью согласовывающими инстанциями просто образец инвестиционного дружелюбия. Правда, сроки на согласование у них все равно меньше получаются, но, кстати, не сильно.

Историю ГЧП в Китае принято отсчитывать от проекта 1984 г. (Guangdong Shajiao Power Plant B), реализованного по модели BOT с привлечением частных инвесторов (Hong Kong Hopewell Holdings Ltd, China Investment and Development Corporation). В следующие тридцать лет проекты по этой модели активно реализовывались в инфраструктуре страны, несмотря на явные пробелы в законодательстве и бюрократические трудности. Число согласовывающих инстанций, как уже было отмечено, превышает три десятка. Равенство прав публичной и частной стороны формально закреплено в законодательстве уже с середины 2000-х гг., но система по-прежнему существенно перекошена в сторону государства. В проекте оно остается доминирующим партнером, распространяя свое влияние вплоть до акционерного контроля в специализированных проектных компаниях (СПК).

Например, реконструкция и управление по проекту одного из крупнейших аэропортов в Южном Китае в провинции Гуанчжоу (проект Guangzhou Baiyun Airport Terminal) осуществляется СПК, в котором у частного партнера (Keppel Group, Сингапур) только 25 %. Впрочем, исследователи отмечают, что в последние годы наметилось движение к более сбалансированному подходу. Китай становится ближе к западным моделям ГЧП, хотя контроль партии все равно остается контролем национальных или, в большинстве случаев, региональных властей.

Вместе с тем всегда возникает вопрос о том, почему китайские проекты ГЧП вызывают такой интерес на рынке, если система существенно сдвинута в сторону обеспечения примата публичной стороны? Более детальный анализ показывает, что это слишком обобщенное утверждение.

Государство действительно оставляет за собой существенные возможности по управлению проектом. Но параметры его вмешательства известны заранее и точно сформулированы в проектном соглашении. Кроме того, система распределения рисков и бенефитов в проекте покрывает частной стороне издержки и недополученную прибыль, вытекающие из действий властей.

После анализа указанных выше аргументов видно, что у азиатского, особенно китайского, капитала нет какой-то необходимости действовать в нашей стране как-то иначе, чем он ведет себя на развитых и развивающихся рынках в сфере инфраструктуры. Если это так, то, скорее всего, он будет крайне внимательно и аккуратно присматриваться к «Инфраструктурной России».

Самый оптимистичный прогноз состоит в том, что удастся его вовлечь в полтора-два десятка проектов, после чего азиатский капитал остановится для того, чтобы проанализировать успешность инвестиций и оценить совокупные результаты.

«Худшим» же итогом будет, если китайские и иные азиатские инвесторы сделают три – пять крупных инвестиций в «опытные» проекты. Фактически это приведет к заморозке азиатского капитала на несколько лет до получения первых промежуточных итогов. Аналогичным образом может развиваться ситуация с арабскими инвесторами.

Практика подготовки инвестиционных конкурсов: причины успехов и неудач

Даже предварительный анализ конкурсных стадий проектов показывает, что одной из причин сложного продвижения проектов ГЧП является невысокая конкуренция за проекты на конкурсной стадии. Если для России успехом считается три-четыре заявки консорциумов – участников конкурса, то в Европе и Азии хороший, но не самый большой показатель – девять-десять заявок. А ведь одна из ключевых задач, раскрывающая по максимуму потенциал того или иного проекта, – это обеспечение значительного количества интересантов, конкурирующих между собой по всем критериям конкурсного отбора проектов: инвестиционным, финансово-экономическим, организационно-правовым, техническим и технологическим критериям.

При этом точно не стоит говорить о том, что условия конкурсов сформулированы каким-то дискриминационным образом. Нередко являясь представителем властей по тому или иному проекту, никогда не получал ни прямых, ни косвенных намеков о том, как должна быть структурирована конкурсная документация или процедура отбора. Власти, похоже, действительно заинтересованы в увеличении конкуренции и транспарентности инвестконкурсов и дальнейшей процедуры их реализации.

Скорее всего, первопричина незначительного количества реальных заявок на конкурсы кроется в молодости рынка, поверхностной экспертизе ключевых участников. Ведь все-таки ГЧП для них – странный вид проектов, хотя те, кто участвовал хотя бы в одном ГЧП-проекте, потом стабильно заявляются во все остальные отборы. Сказывается также небольшое количество постоянно запускаемых проектов, что не позволяет раскрутить рынок до нужных объемов.

Косвенно диагноз подтверждается и тем, что на предконкурсной стадии число интересующихся проектом обычно в два-три раза превышает количество заявок, которое в дальнейшем официально подается на стадии конкурса.

Но если проект – неважно, федеральный или региональный – хорошо структурирован, то внимание рынка ему обеспечено. Как и конкуренция нескольких игроков за проект.

Обычно на рассматриваемом этапе проблема лишь в том, что инициатор проекта уделяет не самое пристальное внимание промоушену проекта в различных целевых аудиториях, в том числе посредством инструментария IR[12] и GR. Либо делает это несколько кустарно, а в таких проектах эффективность – всегда вопрос знания деталей, нюансов и внимания к ним.

Раздел III

Возможности для бизнеса: Экономика, стратегия, проекты

Глава 3

Бизнес и инфраструктура: потребности и возможности

Как изваять из мрамора слона? Это легко.

Вы просто убираете все, что не является слоном.

Микеланджело Буонарроти[13]

Мы в очередной раз разрушаем миф о собственной уникальности. Наверное, в каком-то смысле это и неплохо. Если дорогу кто-то до тебя проходил, то есть у кого спросить (или подсмотреть) про основные извилины и преграды. А если дорога пройдена много раз, то тем и лучше. В нашем случае надо бы обратить внимание на тот путь, по которому проходили развитые страны в смысле развития собственной инфраструктуры. У многих из них эволюция заняла даже не одно столетие.

Волны развития отечественного бизнеса

Оппоненты могут, конечно, возразить, что это было давно и нечего ориентироваться на них, так как нет никаких формальных подтверждений, что это сработает в нынешние времена. Опыт стран BRICS – им современный ответ. И опирается он на те же экономические теории, в которых речь, кроме прочего, идет о волнах развития бизнеса и предпринимательства в любой стране. Широкими мазками это обычно происходит таким образом.

На первом этапе страна находится в плену «натуральных ресурсов». В США более ста лет назад экономика получила мощный импульс благодаря активному развитию нефтяных и иных природно-ресурсных компаний. В России все то же самое произошло (вернее, еще раз произошло, после советских времен) чуть более двадцати лет назад. В первую волну развития бизнеса активно осваиваются – приватизируются, модернизируются, создаются – именно его сырьевые виды: нефтяная отрасль и добывающий сектор в широком смысле слова, газ, металлургия – экспортные секторы в первую очередь. Этот процесс у всех стран в разное время протекал примерно одинаково, и полагаю, что нет необходимости останавливаться на таких историях из недавнего прошлого России.

На втором этапе происходит развитие различных отраслей, которые так или иначе связаны с первым. Речь идет о сырьевом сервисе и смежных сферах – нефтесервисных услугах, нефтепереработке, геологоразведке, машиностроении и др. Становление бизнеса второй волны четко привязано к этапности и последовательности развития сырьевого сектора.

Во время третьей волны формируется ретейл в широком смысле слова. Бытует множество точек зрения о причинах этого явления. В целом макроэкономисты сходятся на том объяснении, что часть капитала, образующегося в первой и второй волнах, постепенно достигает более широких слоев населения, которая начинает демонстрировать увеличение собственных потребительских требований. Что бы ни было причиной, но факт, подтверждаемый опытом других стран, состоит в том, что на третьем этапе развивается ретейл и сервис – финансовые услуги, телекоммуникации, строительство, потребительский рынок, торговые сети.

Безусловно, речь не идет о том, что указанные процессы происходят строго последовательно. Скорее, как и настоящие волны, они имеют свое начало и свой пик, немного нахлестываясь друг на друга. Поэтому говорить о параллельном существовании этих трендов с разными пиками более верно.

После первых трех волн на авансцене инфраструктура. Пример других стран свидетельствует о том, что по мере прохождения пиков предыдущих волн на первое место выходят задачи развития инфраструктуры, ее модернизации, расширения, создания новой. Причем не только в транспортной сфере, а во всем ее многообразии – медицинская, социальная, информационная и иная.

Потому нет ничего удивительного в том, что в нашей стране в ближайшее время постепенно все большее внимание уделяется вопросам бизнеса в инфраструктуре. Причем законы экономики, как и физики, отменить невозможно, это и дальше будет происходить как в случае оптимистичного сценария развития экономики, так и базового. Пожалуй, только при чрезвычайно депрессивном сценарии развития страны у нас будет меньшее количество инфраструктурных проектов. Но и это не означает, что в России они вовсе не будут реализовываться. Просто вместо потребных государству сотен и тысяч проектов инкубироваться будут десятки и сотни, что также приведет к появлению новых игроков на рынке. Правда, их тоже будет меньше, чем в случае оптимистичной траектории развития экономики. Но они будут.

Удовлетворение потребностей России в снятии инфраструктурных ограничений уже стало притчей во языцех. Как мы видим, оно имеет под собой и подтвержденное опытом многих стран мира научное обоснование.

По оценкам независимых экспертов и государственных специалистов, в сфере транспортной инфраструктуры у нас заблокировано порядка 24 % ВВП, в сфере социальной и медицинской инфраструктуры – около 11 %, в энергетической и смежной сферах – немногим менее 22 %, а в сфере так называемой частной инфраструктуры – порядка 18 %. Результат, как видим, удручающий. И это при том, что далеко не все инфраструктурные сферы оцифрованы на предмет влияния на ВВП.

Россия за двадцать лет прошла огромный путь, на который многим странам «развитого мира» понадобилось не менее столетия. Однако это слабое утешение. Время и мир существенно уплотнились, и другие страны BRICS в деле развития инфраструктуры уже сейчас демонстрируют еще более впечатляющую динамику. И это тот случай, когда невозможно говорить о том, что у всех были «изначально разные стартовые позиции», что «у них лилипутская территория», что «они развивались в других финансовых и временных условиях». Список может быть весьма широким, большинство из нас все обычные отговорки знают.

И хотя некоторые макроэкономисты говорят не о четырех волнах, а о пяти или даже шести, в контексте данной книги нас это не должно сильно беспокоить, потому что при любой методике исчисления волн вопрос удовлетворения инфраструктурных потребностей именно сейчас и в ближайшие годы актуален как никогда.

Политические риски

Как видно на рисунке 4, мы имеем дело с парадоксом политических рисков. Впрочем, он тоже не вполне парадокс, так тоже было у всех стран, сопоставимых с Россией, уже прошедших эту дорогу.

Политические риски в обычном бизнесе и в инфраструктурном были одинаковы в 1995 г. И длительное время равенство сохранялось. В дальнейшем вышло так, что уровень политических рисков для неинфраструктурных проектов стал значительно более высоким, нежели чем для собственно инфраструктурного бизнеса. И это несмотря (а может быть, как раз и благодаря) на близкую связь такого рода инфраструктурных проектов с государством. Более того, начиная с 2010 г. уровень таких рисков для проектов в инфраструктурных сферах хотя и незначительно, но тем не менее дополнительно снижался (при условии, что проектом управлял квалифицированный частный партнер). На настоящий момент разрыв в оценках уровня политических рисков в традиционном бизнесе и инфраструктурном составляет почти два раза с преимуществом последнего.

Одна из причин, но точно не единственная, такого положения дел состоит в том, что инфраструктурные проекты отличаются, конечно, сложностями на периоде запуска ввиду специфичности процессов и процедур, но, единожды пройдя все стадии стартапа, он получает достаточно надежного партнера в лице государства, заинтересованного в успешности проекта, и относительно постоянный объем выручки.

Одновременно с этим могу заметить, что количество хлопот для запуска инфраструктурного бизнеса ничуть не больше, чем в случае с обычными проектами. Просто процедуры и способы их структурирования совершенно иные, чем те, к которым привыкли бизнесмены в традиционных сферах. И именно эта «инакость» порождает дополнительное количество опасений в излишних сложностях.

По прогнозам экспертов, разница в уровне политических рисков в инфраструктурном бизнесе и в «классическом» сохранится в ближайшей обозримой перспективе.

Выходит, что инфраструктура как бизнес может иметь ряд существенных преимуществ по сравнению с «классическим» бизнесом, включая более низкие политические риски. Все это приводит к тому, что с некоторого времени у нас в стране существует возможность для входа на высокодоходный и низкоконкурентный инфраструктурный рынок. При этом некоторое количество наиболее активных игроков-пионеров на этом рынке в состоянии отхватить значительную его долю. Такой бизнес еще может воспользоваться прямыми и косвенными преференциями со стороны государства.

Не могу сказать, что претенденты на лидерство еще не наметились. Вместе с тем их абсолютного количества совершенно недостаточно для того, чтобы говорить о сколь бы то ни было значимом объеме освоения инфраструктурной рыночной ниши. Скорее, можно говорить о том, что эти игроки на настоящий момент снимают основную «премию» к рынку, то, что в неделовой литературе именуется словом «сливки». Правда, именно они принимают на себя при этом основные риски, вытекающие из отсутствия проверкой временем правил на этом рынке.

Кроме того, в некоторых случаях стоит иметь в виду и тот факт, что наша мантра про «политические риски» в некоторых случаях уже стала надежным способом оправдания бездеятельности. В этой книге разбирается пример 2014 г., касающийся Египта, которому ни революции, ни чехарда с правительствами и даже президентами, а также иные «турбулентности» не помешали осуществить крайне удачное размещение бумаг новой ветки Суэцкого канала.

Потенциал рынка

Так о каком же размере инфраструктурного рынка мы говорим? Неплохо было бы в этом разобраться, чтобы точнее диагностировать возможности, которые он предоставляет.

В своем исследовании старался не принимать в расчет цифр, которые вытекают из потребностей естественных монополий, что включены в их инвестпрограммы или иные программные документы. Также исключил цифры, которые связаны с федеральными автодорогами. Точной статистики нет, рынок подрядчиков в значительной степени олигополизирован. Хотя на нем в 2014 г. начались и сейчас продолжаются значительные изменения, но в итоге такие данные могли существенно повлиять на анализ.

Не существует вообще никакой достоверной статистики о том, сколько государство и частники вкладывают в инфраструктуру. Нет даже приблизительных цифр. Данные, которые предоставляет государство по бюджетным инвестициям в капитальные затраты, не всегда точны как по сути, так и пообъектно и не могут приниматься в расчет для анализа. Сами представители государства жалуются на невозможность учета (хотя бы в аналитических целях) инфраструктурных бюджетных инвестиций. Нет ни единой методики, ни «сводящего» ведомства, ни иных необходимых механизмов. Аналогичная ситуация и с частными инвестициями в инфраструктуру. Практически совсем не поддаются единому учету государственно-частные инвестиции. В результате здесь и далее использованы данные и оценки специалистов World Bank, UK Partnership, Monitor International, Infranews International, Renaissance Capital, российской VEGAS LEX, Первой инфраструктурной компании InfraONE, других.

Перспективные рынки и их «оцифровка»

В итоге ситуация выглядит следующим образом. Общая потребность в модернизации инфраструктуры в нашей стране находится в интервале $1–1,264 трлн. И, даже «вдруг» проинвестировав указанные средства, мы не догоним передовые западные страны. Не только потому, что они не стоят на месте, но и потому, что для расчета принималось за основу состояние инфраструктуры стран Южной Европы (Италия, Испания, Португалия) и некоторых развивающихся стран Юго-Восточной Азии. Кроме того, указанный показатель, как отмечено выше, не включает в себя данные по потребностям естественных монополий.

Из указанной потребности выявлено и структурировано проектов на общую сумму около $180 млрд. И это только совокупная стоимость ключевых 50 проектов. Нужно иметь в виду, что не все они были структурированы и запущены. Некоторые из них отверг рынок, отдельные не согласовали власти. В любом случае к ним еще предстоит возвращаться. В большинстве своем это так называемые в нашей стране мегапроекты. У них отдельная судьба и де-факто отдельная процедура реализации.

Выходит, что даже по оптимистичным оценкам неструктурированных, а стало быть, и нереализованных проектов в нашей стране поднакопилось почти на $820 млрд. Некоторые из наиболее перспективных по доходности сфер инфраструктуры, ожидающих прихода бизнеса, приведены на рисунке 6[14]. Про применимый к каждой из них инструментарий и некоторые возможности и ограничения – в соответствующих главах.

Сетевые проекты

Если Россия пойдет по тому же пути, по которому проходили развитые страны и движутся сейчас наши коллеги из Юго-Восточной Азии, то у нас неизбежно появятся так называемые сетевые проекты. Речь идет о калькировании и мультипликации однотипных проектов в различных регионах, сферах и видах бизнеса. Последние изменения в действующем законодательстве, особенно в концессионном, стимулируют появление сетевых проектов. Правда, если под таковым не иметь в виду возможность разработать один раз пакет документации, а потом разослать его по всем регионам.

Зарубежный опыт подсказывает, что крупные инфраструктурные игроки появляются в первую очередь среди тех претендентов, которые выбирают одну из двух специализаций – крупные или средние индивидуально-уникальные проекты или мультиплицируемые сетевые. По ряду инвестиционных, организационных и правовых причин в нашей стране также невозможно совмещение этих двух бизнес-моделей.

На рисунке 7 приведены некоторые примеры, образованные путем наложения российских потребностей на подтвержденный зарубежный опыт, и тех направлений, в которых в первую очередь возможно появление специализированных «сетевых» игроков.

Основные типы нынешних инфраструктурных игроков

Если есть такое количество причин, почему специализированный бизнес на развитии инфраструктуры уже должен был появиться, то, наверное, существует объяснение, почему он до сих пор не появился? Вообще-то нельзя однозначно утверждать, что так называемые инфраструктурные бизнесмены у нас не появились. Определенное количество их уже существует, но их совокупное число еще не достигло того уровня, когда можно говорить о том, что сложилась отрасль бизнеса. Хотя, даже когда будет много игроков, говорить об универсальном специализирующемся на инфраструктуре бизнесе можно будет весьма условно. Ввиду многообразия различных амплуа в этой сфере (оператор, инициатор, организатор проекта) и видов инфраструктуры (социальная, медицинская, транспортная, энергетическая, железнодорожная и прочие) должны будут появиться специализированные игроки в разных сегментах.

На настоящий момент, традиционно, компании, присутствующие на рынке, можно условно поделить на несколько категорий.

Первая – это компании, опирающиеся в своем развитии на доступ к капиталу. Интересная позиция, которая может локально приносить определенные результаты. В большинстве это фронт-офисы крупных банковских структур, которые заинтересованы в размещении средств. Но у медали есть и обратная сторона. О доступе к капиталу может сказать любая структура, ведь особо проверить это на этапе первичных переговоров нельзя, а уже оказавшись за столом переговоров, можно попытаться «съехать» со своего обещания.

Если же говорить о банковско-финансовых структурах, то их основной интерес заключается в размещении кредитного ресурса и получении дополнительной премии. Но при этом нельзя исключать и попытки таких структур встать в список акционеров проекта.

Мир давно прошел указанную «маркетинговую» стадию предложений со стороны финансовых структур. Они занимаются тем, что смотрят готовые проекты и принимают решение, участвовать в финансировании или нет, не стараясь создавать себе кредитный рынок с совсем уж ранней стадии. У нас же, ввиду отсутствия широкого ассортимента готовых к финансированию проектов, банкиры вынуждены пытаться вырастить себе клиента с нуля. Взрывных результатов подобная политика тоже не принесла. В том числе и потому, что по своим внутренним правилам банки, естественно, не могут ручаться за то, что в итоге готовый проект пройдет через их же кредитный комитет и иные согласования и получит финансирование.

Не всегда такими организациями, опирающимися на доступ к финансовым ресурсам, выступают именно банки. Это могут быть строительные организации, посредники, поставщики, иные представители реального сектора.

Другое дело, что и власти, особенно региональные администрации, и частные потребители инфраструктуры тоже воспринимают банковско-финансовые структуры как денежный мешок, спрашивая лишь о том, будет финансирование или нет, и не желая ничего слушать о том, как сначала подготовить «банкуемый» проект.

В итоге компании, опирающиеся только на доступ к капиталу, либо уходят с рынка совсем, либо становятся несамостоятельными, но и не обязательно полностью зависимыми игроками на инфраструктурном рынке, постепенно фокусируя собственное амплуа на одном из отдельных сегментов инфраструктурной деятельности.

Второй сегмент – это компании, опирающиеся при своем выходе на рынок на собственную экспертизу в смежных сферах. Просматривая близкий потолок в развитии в рамках основного направления деятельности, они ищут возможности стать игроками в какой-то сфере зарождающегося инфраструктурного рынка.

Собственно, ничего плохого в подобном расширении видов деятельности нет. Проблема лишь в том, что они рассматривают участие в реализации инфраструктурных проектов не как новое направление своего развития (со всем присущим набором атрибутов и экспертиз), а как способ обойти ограничения развития основного бизнеса. В итоге зачастую это выглядит как программа «умных продаж».

Один из наглядных примеров – компании, торгующие медицинским оборудованием. Те из них, кто прошел через пресловутые «дела о томографах», доказав свою непричастность, стали активно выходить на региональные администрации с различными инвестиционными предложениями по созданию медицинских объектов.

Вместе с тем ядром интереса таких компаний по-прежнему остается поставка оборудования, но уже в рамках инвестиционного проекта. Подчеркиваю, сама идеология выхода в инфраструктурно-инвестиционный сегмент верна. Необходимо лишь подходить к этому как к новому виду бизнеса, не связанному с действующим. Именно в рамках такого подхода в Германии, Италии и ряде иных стран родились операторские компании – краеугольный камень любого инфраструктурного проекта. Правда, инициаторами проектов обычно становятся не они.

Третий тип – компании, опирающиеся в своей деятельности на информацию и административный ресурс. Нередко это компании одного проекта. Пользуясь информацией о нюансах той или иной потребности, они ищут возможности для вхождения в сделку, восполняя отсутствие различных элементов проекта. Мое отношение к подобного рода участникам рынка сложное. Есть позитивные примеры, есть негативные. В подавляющем большинстве случаев реальные инфраструктурные сделки с их участием не приносили того результата, который ожидался. Но иногда они показывали высокую эффективность. Проблема не в том, что подобного рода игроки планируют больше, чем могут выполнить, а в том, что обычно они сами не обладают достаточной экспертизой и, демонстрируя завидное «легкомыслие невежества», партнеров себе в проект выбирают таких же. В итоге они не могут точно сформулировать задачи, показать вектор и последовательность действий, что приводит к значительным проволочкам, а иногда и еще хуже – гибели потенциально интересного проекта еще до его начала.

Входя в «товарищество» с такого рода компаниями, можно действительно добиться значительных результатов, но при условии четкого понимания, что они лишь ресурс в ваших руках и с ними стоит работать в совместном проекте только в том случае, если у вас есть экспертиза для управления ими. В качестве таких компаний, опирающихся на информацию и административный ресурс, могут выступать (в том числе, но не только) и официальные агенты государства или региональных властей. Например, корпорации развития регионов или иные региональные госинвестагенты, различные компании, которые давно взаимодействуют с федеральным или региональным органом власти.

В-четвертых, к ключевому элементу любого рынка относят так называемых «инфраструктурных девелоперов», имеющих мало общего с девелопером в привычном понимании слова. Их еще называют организаторами проектов, инвестиционными организаторами или генеральными инвестиционными организаторами. Иногда – организаторами под ключ. Это различные названия одного и того же явления – комплексная организация инвестиционно-инфраструктурного проекта. Их задача – провести проект от идеи до финала через все перипетии: формирование проекта, его согласование, подготовка конкурсной документации, продвижение на рынке, помощь в проведении конкурса, поддержка в организации конкурса, организация внешнего финансирования и контроль старта проекта «в поле». Более подробному анализу этого амплуа посвящен отдельный блок книги, тем более что функция чрезвычайно важная, находится в начале, середине и конце практически любого инфраструктурного инвестиционного процесса, а у нас на всю страну три – пять команд, действительно умеющих это делать действительно хорошо, и максимум еще несколько выполняющих такие задачи просто неплохо. Поэтому тема заслуживает более пристального рассмотрения.

Ограничения для бизнеса

Почему сфера инфраструктуры не заполнена на настоящий момент и представляет собой «голубой океан»? Простой, но объективный ответ состоит в том, что это только зарождающаяся отрасль. Лишь самые прозорливые и уверенные в себе игроки способны рискнуть и войти в него, понимая, что на пути их ожидает определенное количество рисков, в преодолении которых и состоит рассматриваемый бизнес. Если этот простой ответ сегментировать на более сложные составные части, то основными причинами того, что отрасль пока низкоконкурентна, являются следующие.

Во-первых, инфраструктура – сложный вид бизнеса. Чем и вызывает подозрения. Отечественный бизнес все-таки только отходит от относительно простых конфигураций. Кроме того, настоящих специалистов в инфраструктуре (а я, надеюсь, знаю их большинство) не более 15–20 человек, которые сбиты всего лишь в несколько команд. Это микроскопически мало для такого размера потребностей в инфраструктуре, о которых мы говорили выше. Потому нет особой возможности где-то купить экспертизу для того, чтобы сделать ее ядром собственного бизнеса. Для восполнения лакуны понадобятся годы.

Во-вторых, инфраструктура – дорогой вид бизнеса. Действительность в том, что на качественно подготовленный инфраструктурный проект почти всегда находится список желающих его профинансировать. Невыборка лимитов на финансирование инфраструктуры в предыдущие годы у всех, кто интересовался финансированием этой сферы, – тому подтверждение. Никто не делает инфраструктуру на собственных инвестициях. Обычно вопрос лишь в качественной подготовке проекта. В итоге реальные инвестиции в организацию и старт того или иного инфраструктурного бизнеса и проекта точно не превышают аналоги в иных сферах. Все остальное – внешнее плечо. Другое дело, что обычно это сложно структурированные проекты, и тогда мы имеем дело с проблемой экспертизы, обсуждавшейся выше. Вместе с тем мне постоянно приходится вести разговоры с предпринимателями, которые всерьез рассматривают возможность профинансировать инфраструктурный проект и на $100 млн, и на $200 млн, что называется, «из своих». Да, в 2015 г. таких разговоров стало меньше, но они совершенно не прекратились.

Но если проект хорошо подготовлен, то его профинансируют и внешние инвесторы, а если плохо – то зачем финансировать самому? Кроме того, самостоятельное финансирование инфраструктуры действительно может разорить. И в мире нет примеров крупных инфраструктурных игроков, которые финансируют инфраструктурные проекты самостоятельно. Все же обычно прибегают к прямому или синдицированному кредитованию в рамках моделей проектного финансирования.

В России есть только один сегмент, в рамках которого, пожалуй, стоит рассматривать возможность самостоятельного (полностью или частично) финансирования проектов. Это небольшие муниципальные проекты, находящиеся в интервале $10–40 млн. Крупным финансовым спонсорам они еще неинтересны, а у мелких цена денег (в силу инфраструктурной специфики) будет чрезвычайно велика.

В-третьих, отсутствие инфраструктуры рынка инфраструктуры. Нет не просто достаточного, а хотя бы сколько-нибудь приемлемого количества технических, юридических, финансовых, организационных, иных консультантов. Крайне низкий уровень владения материалом не только со стороны государства (а именно оно – «держатель» мандата на инфраструктуру), но и со стороны частных компаний.

Не существует возможности дать объявление: «Инвестирую в инфраструктуру» – и получить значительное количество стóящих проектов, из которых выбирать. Скорее всего, вы получите много амбициозных, но ничем не подкрепленных «хотелок», которые не просто далеки от статуса проекта, но и вообще никак не проработаны. Таким образом, нужно будет самостоятельно искать, прорабатывать, структурировать, оформлять, продвигать проект. А это уже совсем другой бизнес, который называется инфраструктурный девелопмент. Собственно, инфраструктурно-девелоперских компаний как ключевого ядра инфраструктуры рынка тоже не существует в сколько-нибудь достаточном количестве.

В-четвертых, инфраструктурные проекты находятся в зоне политического риска. Отрицать этот факт глупо. Это действительно так и есть. Но ранее уже говорилось о том, что уровень политических рисков в инфраструктуре не выше, чем в обычном бизнесе, да еще и тренд нисходящий. Они просто другие по своему составу. Таким образом, если научиться работать с теми типами административных и политических рисков, которые присущи именно инфраструктуре, то этот вид бизнеса как минимум не хуже, чем обычный.

Немаловажно учитывать тот факт, что и государство, и частник находятся во взаимозависимых отношениях между собой. Инфраструктура не простой вид бизнеса, в котором государство может действовать волюнтаристски по отношению к своему партнеру. В большинстве случаев она связана с предоставлением публичного сервиса широкому кругу лиц – населению, промышленности или им обоим. Потому, после того как государство село в одну лодку с частником, ему будет не так-то просто злоупотреблять своим доминирующим статусом.

Основные особенности политических и административных рисков в инфраструктурных проектах обусловлены именно этими факторами. Это чрезвычайно важное и фундаментальное отличие от классических политических рисков.

Понятна и взаимная опасливость и недоверчивость сторон, которая присуща любой деловой сделке, в рамках которой два малознакомых, но крупных партнера вынуждены договариваться о совместной организации и ведении проекта. Причем одна сторона подозревает другую в иезуитской хитрости, а вторая полагает, что у визави есть палица за спиной на всякий случай.

В-пятых, всё – больше никаких особенных дискриминационных отличий классического бизнеса от инфраструктурного нет. Остальные параметры – скорость старта, объем расходов на ведение бизнеса, доходность, прочие критерии – зависят от конкретного проекта, статуса его подготовки, вида инфраструктуры и еще пары десятков вводных критериев. Все прочие хлопоты инфраструктурного бизнесмена такие же, как и в обычном бизнесе.

Еще некоторое время назад была парадоксальная ситуация. В конкурентной российской экономике присутствовал значительный сегмент, конкуренции в котором вообще толком не наблюдалось. И это в стране, где государственный сектор, включая инфраструктурный, тотально преобладает над рыночным. Постепенно ситуация меняется, все большее количество потенциальных игроков начинает смотреть и пробовать этот рынок – от больших олигархических компаний до мелких операторских. Но в нашей стране он чрезвычайно специфичен, и список будущих лидеров отрасли пока не вполне очевиден. Говорить о резком увеличении присутствия иностранных компаний тоже не приходится.

Во всем мире рынок национальных инфраструктур обладает одним из самых высоких коэффициентов локализации. Это, впрочем, не означает, что иностранцы не готовы финансировать проекты в российской инфраструктуре (как раз наоборот) или не будут участвовать в проектах в качестве операторов или поставщиков оборудования. Но первую скрипку на нарождающемся рынке они первое время играть не смогут и не планируют.

Глава 4

Преимущества концессии для частников: деньги и капитализация

Мириться проще со знакомым злом, чем бегством к незнакомому стремиться.

У. Шекспир. Гамлет, принц датский

Для повышения инвестиционной привлекательности отечественных инфраструктурных проектов требуется проработка значительного количества мер, способствующих росту заинтересованности потенциальных кредиторов и инвесторов в работе с инфраструктурными проектами. Среди них – углубленный анализ практики российских и иностранных проектов, а также нормативных требований к размещению средств НПФ страховыми и инвестиционными компаниями.

Естественно, я только за увеличение списка доступного инвестиционного инструментария. Но, сочиняя или адаптируя к российским реалиям что-то новое, уже зарекомендовавшее себя за рубежом, а лучше – в частном секторе отечественной экономики, не стоит слишком увлекаться. Зачастую у нас забывают об оптимизации, совершенствовании и окончательной настройке уже действующего инструментария. А иногда и вовсе просто забывают пользоваться теми возможностями, которые уже предоставляются рынком и законодательством.

Ниже приведен пример того, как внесением небольшого изменения даже не в закон, а в нормативный акт за одну ночь был скорректирован финансовый рынок в части стоимости денег для определенной категории проектов. Правда, между подписанием и официальной публикацией прошло в данном случае чуть больше времени, но фраза «за одну ночь» звучит эффектнее.

Урюпинский девелопмент

В регулятивных документах Центробанка указано, что ссуды, предоставленные заемщикам – юридическим лицам, неосуществляющим реальной деятельности либо осуществляющим такую деятельность в незначительных объемах в денежном выражении, несопоставимых с размером ссуд (совокупности ссуд, предоставленных данному заемщику), классифицируются не выше чем в III категорию качества с расчетным резервом в размере не менее 50 %.

Хотите знать, что означает эта регуляторная абракадабра на человеческом языке? То, что финансирование коммерческими банками, пусть даже государственными, любого инфраструктурного проекта приравнивается к весьма сомнительному. Например, к возведению панельного дома на окраине Урюпинска[15]. По этому правилу терминал аэропорта вовсе не терминал, а просто будка, которую кто-то вдруг решил поставить рядом с длинной бетонной полосой, по которой взлетают и на которую садятся самолеты. И финансировать такой проект стоит весьма осторожно. Потому если кто из банков на это дело все же решится, то он должен будет зарезервировать не менее 50 % (а некоторые банки резервируют до 75 %) от суммы кредита.

Каковы потенциальные последствия применения нормы? Очевидно, что в большинстве инфраструктурных транспортных проектов заемщиками будут выступать специальные проектные компании (СПК). Объемы их деятельности в денежном выражении (особенно на начальных этапах – на стадии проектирования, строительства и т. д.) будут значительно меньше по сравнению с суммами привлекаемых средств, а сами они в большинстве случаев были созданы «вчера» специально под реализацию конкретного проекта.

И это самый простой пример проблемы резервирования на рынке инфраструктуры. А если ко всему прочему проект предполагает еще и структурирование сложного двухуровневого консорциума (что пока редкость в отечественной инфраструктуре), то количество проблем с резервированием начинает зашкаливать.

С учетом высокой капиталоемкости инфраструктурных проектов на этапе эксплуатации суммы выручки могут оказаться несопоставимыми со стоимостью активов. В результате коммерческие банки будут вынуждены соответствующим образом классифицировать такие ссуды и создавать резервы в указанном объеме, что напрямую оказывает влияние на доходность участия в кредитовании инфраструктурных проектов для банка. При этом ставка для клиента неизбежно вырастет.

Стоит вспомнить, какие суммы и сроки обычно фигурируют в инфраструктурном бизнесе, и сразу становится понятно, что колебания в 1 % – это сотни миллионов, причем зачастую не рублей. Поэтому и битва за каждую десятую долю процента при согласованиях проектов всегда идет весьма ожесточенная.

Послабления концессионным кредитам

Однако пару лет назад в это Положение Банка России удалось внести соответствующую правку, которая по-прежнему остается не вполне замеченной рынком. В один момент по банковским документам наша «будка» преобразилась в отвечающий мировым стандартам терминал аэропорта, которому многие банки готовы предложить кредиты на разумных процентных условиях. А главное – они могут предложить проектное, а не кредитное финансирование на эффективных условиях. Дом на окраине Урюпинска проиграл в борьбе за инвестиционный капитал.

В настоящее время классификационное требование ЦБ не распространяется на ссуды, предоставленные в проекты, структурированные на основе концессионного закона. Таким образом, выведение кредитных соглашений, заключенных в развитие концессий из-под действия нормы, позволяет им претендовать на более высокую категорию качества ссуды (I или II), а значит, и на более низкую норму резервирования (от 1 до 20 %, а это в 2,5–50 раз меньше, чем было ранее) и в конечном итоге – на более высокую доходность для банка. А главное – более низкую стоимость денег для итогового потребителя – инфраструктурного инвестора.

Аналогичную корректировку Банк России обещает сделать с момента принятия федерального закона о ГЧП для проектов, основанных на этом законе.

Концессия – ускоритель капитализации

Мы рассмотрели прямые финансовые эффекты от использования концессионного инструментария в проектах. Но существует еще и косвенный эффект – относительно быстрое и значительное повышение капитализации инфраструктурного бизнеса. В каждом конкретном случае в различных видах инфраструктуры это проявляется по-разному. Но в целом подходы единообразны. Раз уж мы упомянули о терминале аэропорта, который в одночасье перестал быть будкой в Урюпинске[16], то давайте рассмотрим игру в капитализацию тоже на примере средних и крупных отечественных аэропортов. Хотя все то же самое относится и к морским портам, ГЧП-проектам в телекоммуникациях и проч. При этом ничего революционного в законодательстве не появилось, просто произошла точечная настройка, которая позволила частным операторам и государству по-новому взглянуть на возможность к обоюдной выгоде структурировать свои взаимоотношения.

Основная идея состоит в том, что кроме снижения стоимости долгосрочного фондирования, концессионное владение наземной аэродромной инфраструктурой (ВПП, рулежные дорожки, парковки самолетов) частным оператором, уже владеющим аэропортовым терминалом, приведет к фиксации его положения на длительный период.

В конце концов терминал лишь некий сопутствующий объект, цена которого невелика по сравнению с ВПП и иной государственной инфраструктурой, которую частный оператор временно использует, в основном через арендный договор с властями[17]. Складывается ситуация, при которой вспомогательный объект принадлежит частнику, а основной – государству. Срок арендного контракта между ними – обычно всего один или несколько лет. Каково может быть мнение любых инвесторов, которым предложено вложиться в такой проект? А если власти передумают на следующий год и не продлят аренду (что тяжело, но можно) или задерут в сто раз цену (что вообще просто)? Я уж не говорю про неопределенность тарифного регулирования.

Специальные преимущества, вытекающие из концессий

Все изложенное приводит к тому, что стоимость фондирования аэропортовых проектов не самая дешевая, внятных индикативов на куплю-продажу таких активов тоже не существует, а чисто рыночных сделок нет. Нет рынка аэропортовых активов. Его и не может быть. Есть отдельно частный оператор со своей экономикой и отдельно государство со своей аэродромной инфраструктурой и расходами на нее. Одно от другого неотделимо (хотя терминал «отделить» проще), но между ними – лишь тонкая грань арендного контракта, подписываемого ежегодно.

Объединение концессионной и обычной частей проекта

Естественно, если привязать вспомогательную функцию (терминал) к сердцевине этого бизнеса (ВПП и иная аэродромная инфраструктура) и определить, что управлять этим будет частный оператор в своих и государственных интересах (и при сохранении софинансирования со стороны властей) и соглашение будет оформлено лет на двадцать – тридцать, то стоимость такого комплексного «аэропортового проекта» и акций собственно терминала существенно возрастут.

Замечу, что это – исключительно инвестиционно-документарная операция. Ведь с точки зрения предмета бизнеса ничего особенно не изменилось: самолеты как летали, так и летают. Но стоимость актива значительно увеличилась, а цена привлекаемого капитала оказалась ниже по сравнению с аналогами.

Позволяя частному инвестору (оператору терминала) развивать государственную аэродромную инфраструктуру в соответствии со своими потребностями и долгосрочными планами развития, закрепив отношения с ним долгосрочным соглашением, государство решает не только свои задачи по «присмотру» за ВПП, но и де-факто взамен позволяет увеличить стоимость своего бизнеса. В итоге оператор имеет не только краткосрочный эффект в виде удешевления финансирования, но и среднесрочный – синхронизацию управленческих действий по развитию частной и государственной части инфраструктуры, а также долгосрочный – получение не только справедливой оценки стоимости бизнеса, но и повышение его капитализации.

В большинстве аэропортов ситуация выглядит пока иначе, и только наиболее «инвестиционно озабоченные» частные операторы инициируют старт концессионных проектов.

Так, текущая модель управления аэропортом обычно основана на договоре аренды между балансодержателем аэродрома (обычно ФГУП «АГА (А)»[18]) и оператором – собственником терминала аэропорта. При этом развитие аэродрома и развитие терминалов происходит самостоятельно.

В рамках же концессионного соглашения, по которому концессионеру – оператору аэропорта в концессию передается вся необходимая аэродромная инфраструктура, основные рычаги среднесрочного развития аэропорта передаются его оператору (см. таблицу 11[19]) через соглашение, а долгосрочные остаются за государством.

Обращаю внимание на тот факт, что мы рассматриваем в данной главе только примеры специальных преимуществ для частников, вытекающих из концессий.

Естественно, условиями концессионного соглашения может быть установлена возможность софинансирования со стороны государства в виде капитального гранта на осуществление строительства (реконструкции) объектов концессии. Если ФЦП предусмотрены средства на реконструкцию, капитальный ремонт или создание ВПП, то эти средства могут быть переданы государством в концессионный проект в распоряжение частников в качестве, например, капитального гранта.

Выходит, что частный оператор тогда может: синхронизировать строительство новых объектов аэродромной инфраструктуры со строительством объектов частной собственности (к примеру, терминалов); самостоятельно контролировать размер капитальных затрат на строительство и реконструкцию объектов аэродромной инфраструктуры и таким образом влиять на уровень аэропортовых тарифов и сборов в целях повышения конкурентоспособности аэропорта, а также осуществлять инвестиции в зависимости от прогнозного пассажиропотока аэропорта.

Особые возможности тарифообразования

Ну и как вишенка на торте, помимо прочего, по условиям концессионного законодательства в концессионном соглашении может быть указан и согласован размер тарифов и сборов на период действия соглашения или, по крайней мере, определен механизм их расчета на указанный срок. Естественно, что никто не будет менять под конкретный концессионный проект всю нормативную базу о тарифах и сборах. Но достаточно того, что можно опереться на правила об «Особых обстоятельствах» в концессиях. Например, проект структурирован исходя из уровня одного из тарифов в 10 рублей. При этом ФСТ установил на определенный год тариф в размере 9 рублей. В таком случае вступают в силу эти самые особые обстоятельства и государство доплачивает «выпадающий» рубль.

Такое своеобразное «перекрестное субсидирование, как в энергетике, только наоборот. Но как бы там ни было, в качестве итога оператор аэропорта располагает долгосрочным инвестиционным механизмом, позволяющим осуществлять точное планирование финансовых показателей деятельности аэропорта на период действия соглашения.

Таким образом, концессионная модель позволяет снять если не все, то многие ключевые ограничения для привлечения внебюджетных инвестиций, которые присущи арендной модели и действующей практике тарифного регулирования. C минимальными рисками такая инвестиционная обвязка уже существующих активов (привязка аэродромов к терминалам) на долгосрочной основе приводит к увеличению эффективности и частной, и государственной части актива, а также к повышению его стоимости.

И в заключение снова о концессиях и резервировании

Традиционно концессионные соглашения, как и в любом проекте проектного финансирования, «вешаются» на новую компанию, которая, даже и имея в составе приличных акционеров, была создана ими специально под данный проект. Делается это специально для того, чтобы отделить долги и активы проекта от долгов и активов акционеров компании-концессионера. Ведь основой для финансового моделирования по концессии является тот денежный поток, который генерируется самим проектом после окончания инвестиционной стадии – когда объект создан и запущен.

В рамках традиционного проекта такая новая специализированная компания была бы признана не вполне благонадежной и на нее распространялись бы ужесточенные правила резервирования. А вот в рамках концессионных проектов такой проблемы нет, поскольку Банк России фактически выделяет компании, являющиеся «держателями» концессионных соглашений с властями, в отдельную группу заемщиков, на которых распространяются существенно облегченные правила резервирования. Конечно, если СПК принадлежит акционерам, уже завалившим парочку концессий, то тогда могут быть существенные сложности, но в иных обстоятельствах – нет.

Глава 5

Ошибки частников при организации конкурсов

Все следует упрощать до тех пор, пока это возможно, но не более того.

Так Альберт Эйнштейн сформулировал принцип «бритвы Оккама»

Очень часто приходится иметь дело с частными отечественными компаниями, которые задумались о создании какого-либо инфраструктурного объекта. И неважно, для кого именно они его создают и кто им будет в итоге пользоваться. Это может быть дорога к собственному месторождению или ЛЭП, а может – парковка для аэропорта, на которой собственник потом будет зарабатывать деньги за счет потребителей. Равно как и нет различий в том, какие промахи на стадии запуска проекта такие компании допускают.

Рассмотрим основные ошибки, которые совершают отечественные частные и государственные компании, когда они самостоятельно пытаются реализовать инвестиционно-инфраструктурный проект как в рамках формата ГЧП, так и вне его.

Происхождение этих просчетов легко объяснимо, его причины ментальные. В тучные годы не было необходимости в умных инвестиционно-инфраструктурных решениях. Все было просто: иди в банк, бери кредит на свою «книжку», нанимай строителя и строй. Но впоследствии ситуация изменилась – потребности увеличились, конъюнктура стала требовать все более умных решений, а вот подходы компаний в большинстве своем остались прежними.

Какой же целевой результат представляет себе обычно топ-менеджмент компаний? Видимо, такой: инфраструктурный инвестиционный проект разработан с максимальным учетом интересов заказчика, критерии им утверждены, проведены переговоры с каждым представителем групп потенциальных исполнителей, несколько крупных участников вышли на конкурс, финансирование не из собственных или кредитных средств, а внешнее, сделан выбор, подписаны юридические документы, началась работа «в поле».

Но возможно ли все это? Да, возможно. Правда, благие цели обычно не коррелируют с методами, которыми пытаются их достичь. И противоречия здесь зачастую весьма существенные.

Ключевые ошибки частных компаний, которые начинают инфраструктурно-строительные инвестиционные проекты, можно в целом сгруппировать вокруг следующих позиций. При этом мы говорим только о неверных допущениях в самом начале, на старте проектов.

Ошибки первоначального моделирования

Итак, компания готовится к тому, чтобы провести конкурс на выбор исполнителя, который мог бы создать и передать им готовый объект. При этом она не вполне понимает, какова же будет инвестиционная модель проекта. Станет ли победитель осуществлять эксплуатацию объекта? Если да, то тогда мы получаем модель очень близкую к тому, что некоторые называют коммерческой концессией. Или же он должен только построить и передать? Тогда на чьем балансе учитывается финансирование проекта? А этот вопрос в свою очередь очень связан с вопросом будущей собственности, а также с вопросами о возможных залогах, что существенно влияет на цену денег, привлекаемых в проект.

После пары-тройки кругов обсуждения компании, скорее всего, приходят к тому, что хотят видеть проектное финансирование, а не типичный подрядный заказ. Но практически сразу попадают в развилку: структурировать проект под будущий договор генерального подряда или консорциум исполнителей?

Итог состоит в том, что отсутствие корректно подготовленного первоначального моделирования, которое учитывает национальные нормативные, финансовые и инвестиционные ограничения и возможности, приводит к появлению слишком невнятной конкурсной или квазиконкурсной документации предстоящего отбора. И тут начинается самое интересное. Еще хорошо, если такая документация позволяет качественным исполнителям подавать реально эффективные предложения.

Но в большинстве случае ситуация хуже: сама парадигма конкурсной документации «запрещает» подавать предложения по наиболее качественным инвестиционным схемам. То есть мы имеем дело с классической теорией ухудшающегося выбора. Успокаивает то, что это проблема не только России, но и значительного количества развитых рынков. С той лишь разницей, что там его инерция более эффективно противостоит теории ухудшающегося выбора, а у нас она пока представлена в чистом виде.

Сокращение конкуренции

Неэффективная парадигма составления конкурсной документации, обусловленная неверным первоначальным моделированием, неизбежно приводит к сокращению конкуренции. Выбирать приходится не лучшее из всех наиболее эффективных предложений, а самое неплохое из огромной массы средненьких.

Хочу заметить, что даже крупные и эффективные игроки рынка могут вам подать весьма посредственное предложение. И это произойдет не только потому, что они максимизируют свою прибыль, а в первую очередь потому, что такова парадигма отбора по вашей же документации.

Неоднократно наблюдал, когда одна и та же компания-заявитель в схожих инфраструктурных проектах делала принципиально разные предложения. И это зависело не от нее, а от того «воздушного коридора», который был задан самим конкурсом.

Генподряд или консорциум?

Даже если документация по конкурсному отбору сформирована под консорциум, который должен, по замыслу заказчика, реализовать проект под ключ, в ней все равно содержится значительное количество ограничений и нюансов, которые сводят подобную эффективную формулу к типичному стройподряду, просто называемому более красиво и модно.

Например, если вы действительно делаете отбор в поисках решения под ключ, то вам неминуемо придется делать road-show среди значительного количества компаний, которых вы хотели бы видеть в виде единого консорциума-исполнителя. Строители, эксплуатанты, операторы, поставщики, проектировщики и иные участники проекта должны быть охвачены информацией о вашем проекте и его частностях.

Обычно спрашивают: а зачем? Во-первых, вы заинтересованы в том, чтобы у вас был единый исполнитель, и поэтому вынуждены объяснять детали вашего проекта как такового, а также нюансы применимой процедуры отбора. Указанные категории – тоже отечественный бизнес, и они не очень-то привыкли работать со сложносочиненными отборами. В предыдущие годы им в основном предлагали поучаствовать лишь в прямых конкурсных подрядах.

Во-вторых, вы заинтересованы в том, чтобы не кто-то сформировал для вас консорциум, исходя из своих, не всегда оптимальных для вас предпочтений, а в том, чтобы наиболее эффективные участники рынка объединились и пришли на отбор. Есть еще некоторое количество аргументов, но из ключевых это, пожалуй, главные.

Даже в отечественной практике уже встречались конкурсы, в которых заказчик при формировании консорциума проводил многоэтапный конкурс. Сначала производил рэнкинг-отбор по отдельным позициям, а потом выбирал итоговый консорциум. Конечно, это более хлопотное дело, но существенно повышающее надежность выбора и скорость фактической реализации проекта.

Дефицит экспертизы

На это все накладывается практически полное отсутствие в стране профильной экспертизы. Проблема дефицита команд, умеющих структурировать проектное финансирование, проектное финансирование с государственным плечом и недостаток опыта привлечения исполнителей в сложноструктурированные проекты инвестиций в инфраструктуру, весьма остро стоит на рынке и оборачивается многомиллионными убытками в проектах, начиная с первых же шагов. Но универсальных рецептов здесь нет, только метод научного перебора.

Главное, чтобы проблема отсутствия квалифицированного исполнителя не накладывалась еще и на проблему отсутствия «квалифицированного заказчика». Только в том случае, если заставить всех членов проектной команды заказчика, включая топ-менеджмент, вникать в существо схем и альтернатив, предлагаемых потенциальными исполнителями, можно частично нивелировать возможные риски неверного выбора.

Консорциум «не резиновый»!

Одна из важнейших ошибок состоит в том, что заказчики, стремясь сократить сроки (и быстрей-быстрей перейти к стадии строительства), пытаются совместить строителей, проектировщиков, эксплуатантов в едином консорциуме с финансирующими организациями. По отечественной традиции финансовый институт практически всегда очень быстро становится во главе такой мультиэлементной конструкции. На практике это приводит к тому, что реальные сроки переговоров увеличиваются, риски перераспределяются либо в сторону заказчика, либо в сторону исполнителя, а банк увеличивает свои аппетиты. Итог – увеличение стоимости кредита либо снижение коммерческих показателей проекта, а в большинстве случаев – и вовсе невозможность финализации самой процедуры отбора.

Те, кто часто сталкивался с этой проблемой в инфраструктурных инвестиционных проектах, понимают, что основных способов противодействия такому развитию событий два.

Первый, «ручной», способ заключается в том, чтобы, не меняя конструкции проекта, при которой консорциум исполнителей идет на конкурс вместе с банком, обеспечить четкое и последовательное соблюдение интересов заказчика путем квалифицированной работы команды исполнителей, которая понимает все детали и хитрости, используемые в таких переговорах.

Второй способ – «полуавтоматический», когда заказчик решает для себя, что конкурс на отбор консорциума происходит отдельно от отбора финансирующих организаций – то, что в мире зачастую называется параллельным конкурентным финансированием. В таком случае вы получаете оптимальные предложения по обоим направлениям, которые нужно будет в итоге просто «поженить».

Каждый из участников консорциума исполнителей сфокусирован на том, чтобы дать наиболее эффективное техническое и экономическое решение, а финансовые институты – на том, чтобы сделать оптимальное финансовое предложение. При таком раскладе риски сговора минимальны.

Элементы модели проекта

Бытует мнение, что можно сделать инфраструктуру на внешнем плече, самому ничего не инвестировать, получить в итоге собственность, но при этом никаких прямых и даже косвенных рисков на себя не принимать. Наверное, так бывает, но в крайне редких случаях. Настолько редких, что воочию таких проектов никто не видел.

Чрезвычайно важно с самого начала верно сформулировать инвестиционно-финансовую модель «разыгрываемого» на отборе проекта. Квалификация заказчика и его агентов состоит не в том, чтобы занять позицию «так и никак иначе» (с ней можно дойти только до отбора и узнать, что она никого не интересует). Мастерство в том, чтобы верно распределить риски и перегруппировать их таким образом, чтобы минимизировать их значение для каждой стороны проекта.

Если вы хотите на внешнем ресурсе сделать железнодорожную ветку или логистический центр, то вам удобнее подложить в состав конкурсной документации по отбору офтейкерское соглашение с самим собой на гарантию использования этой ветки или долгосрочной аренды.

Будете вы покрывать сбыт на 10 или 100 % – вопрос финансовой модели и особенностей устройства вашего бизнеса. Но вам же все равно нужна эта услуга. А раз так, то дельта между вашими потребностями и мощностью инфраструктуры и есть тот риск, который следует отнести на одну из сторон.

Таких «гарантирующих» инструментов (как договорных, так и связанных с операциями с ценными бумагами), которые могут работать в проектах транспортной, социальной, медицинской, телекоммуникационной и иной инфраструктуры, – несколько десятков, не считая их компиляций.

Если кратко, то выводы и рекомендации могут быть сформулированы следующим образом. Необходимо максимальное внимание к моделированию проекта, системе распределения рисков и инвестиционно-финансовым механизмам увеличения привлекательности проекта. Не обойтись и без качественной и детальной подготовки к конкурсу или отбору.

Возможно, что конкурсы на выбор партнеров-исполнителей и на финансирование проекта нужно будет разделить. Кроме того, требуется общая и индивидуальная работа с каждым участником потенциального консорциума, включая публичные или непубличные road-show. Нужно также наращивать экспертизу на своей стороне для реализации отбора, а в дальнейшем – для контроля за ходом реализации проекта. А вот всевозможные «маркетинговые» предложения со стороны финансовых институтов и потенциальных консорциумов нужно сразу пресекать.

Глава 6

Использование ГЧП в конкурентной борьбе и стратегическом развитии

Тот, кто не смотрит вперед, быстро оказывается позади.

Джордж Герберт, поэт

В процессе дискуссии о технике и стратегии развития конкретных проектов ГЧП от внимания интересующихся обычно ускользает еще один аспект этой темы: формат государственно-частного партнерства может быть эффективнейшим образом использован в конкурентной борьбе, захвате новых рынков и существенном увеличении капитализации компаний, которые умеют обращаться с этим инструментом.

Конкуренция и капитализация

Большинство отечественных компаний рассматривает ГЧП как «оружие очень ограниченного поражения», слишком уж сужая потенциальную сферу применения. И только некоторые активно учатся использовать его потенциал.

В Европе же и некоторых иных странах крупнейшие компании выстраивают на фундаменте ГЧП свои стратегии развития или существеннейшие их части. Причем так поступают не только строительные и финансовые структуры, но и поставщики всевозможного оборудования, операторские, эксплуатационные и иные организации.

Многие из известнейших европейских строительных и операторских компаний, которые нам любят обычно приводить в пример, начинали в середине прошлого века как мелкие и средние локальные фирмы в своих провинциях. Сосредоточившись на ГЧП и активно участвуя в развитии этого рынка, они смогли выйти на национальный, а потом и на международный уровень, получая на своих «материнских» территориях не более четверти общего количества доходов. Какие проекты их особо интересуют в иностранных юрисдикциях, в том числе в России? ГЧП, проектное финансирование, концессии и т. п. Они нарастили компетенцию именно в этих сферах и, естественно, заинтересованы в тиражировании именно этого опыта.

Опасения отечественного бизнеса о том, что вот, мол, придут иностранные компании и наберут себе контрактов на строительство, управление или эксплуатацию, не беспочвенны, но поверхностны и слишком линейны. Более существенный риск состоит в том, что они не будут претендовать столь значительно, как опасаются российские компании, на государственные подряды. Как это ни удивительно, они серьезно заинтересованы в том, чтобы вместо традиционных господрядов в тех же проектах был использован инструментарий всевозможного ГЧП. Это им более понятно. Отечественный бизнес рискует остаться за бортом не потому, что иностранцы могли бы показать бóльшую эффективность реализации проектов, а из-за того, что проекты будут упаковываться в такую инвестиционно-юридическую форму, которая большинству российских компаний пока не особо понятна.

Вместе с тем многие наши бизнесмены говорят мне, что риск такого развития событий в ближайшие годы невелик. Соглашусь с этим. Но капитализация – это игра вдолгую (даже в нашей стране «вдолгую» – это больше нескольких лет). C другой стороны, даже если убрать за скобки среднесрочные риски давления на рынок со стороны иностранцев, вовлечение отечественных компаний в рынок проектов ГЧП может иметь для них локальные и стратегические преимущества, выражающиеся в значительном росте капитализации, увеличении рыночной доли, финансового результата и иных бенефитов. Очевидно, что конкретная компиляция стратегических и среднесрочных преимуществ зависит от сферы деятельности компании и в каждом конкретном случае определяется различная мозаика, компилирующая различные возможности.

Преимущества участия в проектах ГЧП и концессий для частных компаний, которые тактически или стратегически фокусируются на этом, можно разделить на две крупные группы.

Во-первых, конкурентная борьба. Используя определенные приемы, можно более эффективно предпринимать усилия по выбиванию конкурентов из какого-то проекта или отрасли.

Во-вторых, это игра в капитализацию. Являясь «держателем» ряда контрактов в сфере ГЧП, компания совершенно по-другому оценивается рынком.

Конкретная компиляция может быть определена только в каждом конкретном случае, но приводимые ниже примеры показывают некоторые возможности ГЧП в этих направлениях.

Замена короткого контракта с конкурентом на длительный, но с собой

В большинстве случаев сложившаяся в стране практика применения инструментария ГЧП и законодательства, например о концессиях, позволяет настолько сильно менять правила игры в той или иной сфере, что сам факт наличия конкурента, который по какому-то проекту уже имеет подписанный с государством контракт, но в традиционном формате, перестает быть ограничителем.

Например, многие отечественные регионы заключили одно-трехлетние государственные контракты на установку систем ВФФ (видео– и фотофиксация нарушений ПДД). Вместе с тем подавляющее большинство этих контрактов заключены в рамках традиционных процедур бюджетного законодательства и госзакупок. Формально, любой другой претендент поучаствовать в таком проекте уже не может, он ведь уже реализуется, конкурс проведен. Но при этом нет никаких ограничений для того, чтобы предложить властям реструктурировать подобный проект (или создать новый) в формат концессии. Региону это несет ряд существенных плюсов, инициатору концессии – возможность установить новые правила и поучаствовать в новом проекте. Для будущего «держателя» контракта – получить не короткий контракт с регионом, а длительный, лет на десять – пятнадцать, с понятной финансовой моделью в части взаимных платежей. Причем, несмотря на существующее на рынке заблуждение, такие проекты можно делать на основании уже действующего законодательства.

Таким образом, можно заменять краткосрочный контракт с конкурентом на долгосрочный с собой, еще и заручившись моральной поддержкой со стороны властей, которые, естественно, могут быть заинтересованы в таком изменении формата проекта.

Случаев, когда, невзирая на «занятость темы», можно предлагать концессионную альтернативу федеральным, региональным или муниципальным властям, огромное множество. Нет особых ограничений, кроме того, что не все еще объекты, к сожалению, могут быть предметом ГЧП и концессии.

Но некоторые участники рынка постепенно все больше и больше входят во вкус использования этих инструментов в качестве основного инструмента перехвата у конкурентов ранее «уступленных» им проектов.

Хотя, на мой взгляд, рынок в сфере инфраструктурных проектов настолько свободен, что практически в каждой сфере есть возможность структурировать десятки и больше новых проектов. И с точки зрения чисто деловой логики нет необходимости инициировать реструктуризацию проектов конкурентов. Кроме тех случаев – их, правда, очень много, – когда из-за качества работ исполнителя по госконтракту или из-за ограничений самого жанра госзакупок действительно «шатается» реализация проекта.

Локальная монополия – мечта бизнеса

Зачастую условия контрактов в сфере ГЧП и концессий содержат ряд условий, которые в иных обстоятельствах могли бы счесть ограничивающими развитие конкуренции. Конечно, так линейно они не формулируются, но смысл примерно такой.

Могут быть условия, которые косвенно ограничивают конкуренцию. Например, в проекте по аэропорту Пулково прямо предусмотрено, что региональные власти не развивают иные аэропорты на своей территории. Как угодно можно называть подобное условие, но читается оно та: на территории Санкт-Петербурга есть только один аэропорт, и иных в обозримой перспективе не появится. Правда, и частный партнер обязался не заниматься развитием альтернативных аэропортовых активов в радиусе, по-моему, 600 км.

В некоторых случаях ограничение конкуренции и локальная монополия складываются сами собой исходя из существа самого проекта. Как в приведенном выше примере про СВФФ. Конкретная дорога, утыканная камерами фиксации конкретного частного оператора, и на ней не могут появиться иные операторы.

Такая же ситуация может складываться в проектах по энергетике, домам престарелых, больницам, автодорогам, телекоммуникациям и иным.

Сфера ГЧП и концессий единственная, в которой возможность ограничения конкуренции и локального монополизма вытекает из самого вида проектов, которые реализуются посредством этого инструментария. Вместе с тем это и единственная сфера, в которой такие действия абсолютно законны и не вызывают раздражения у властей, более того – нередко поощряются. Если предмет концессии – дома престарелых и власти обязуются в рамках проекта осуществить долгосрочную «передачу» пенсионеров в обслуживание, то в большинстве случаев для нового геронтологического проекта просто не будет места в регионе и власти не пойдут на чрезмерные расходы только для того, чтобы он появился.

Более того, концессионное соглашение может не просто содержать подобные условия, но и расшивать иные традиционно узкие места монопольных видов бизнеса. Например, такие, как проблема тарифообразования (размер и срочность тарифов могут быть урегулированы в концессии) и ряд иных, что только увеличивает интерес частных компаний к этой сфере, которые уже намучились с размером тарифов и процедурой их установления.

Зачастую, пройдя мучения конкурсного отбора и согласования контракта, в значительной степени можно быть уверенным, что конкурента не появится. В общем, единственная возможность в нашей стране легально побыть монополией на внятных со стороны государства условиях – это подписать концессионное соглашение.

Доступ к более дешевым финансам

Правда, для многих компаний вообще стоит вопрос о доступе к деньгам. Посредством ГЧП можно обеспечить себе не просто доступ к фондированию проекта, но и получить его на более эффективных условиях. Внешне такой же проект, но структурированный не через ГЧП, получит финансирование на более жестких условиях, чем его концессионный аналог. Объясняется это довольно просто.

Сторона соглашения с частником – государство, контракт длительный, платежи в большинстве случаев очевидны, рыночный риск в значительной степени минимизирован, государство в проекте заинтересовано. По большей части критериев он явно более приоритетен для финансовых институтов, нежели иной рыночный проект. Как правило, вопрос будет стоять не о получении средств, а о том, насколько переговорная команда компетентна и опытна и насколько хорошие финансовые условия она сможет получить у банков, в сравнении с обычным проектом, финансируемым банком.

Кроме этих преимуществ, у ГЧП существует еще ряд дополнительных позитивных моментов при коммуникациях с финансовыми инвесторами. Например, традиционные проекты (не ГЧП) в глазах банкиров не особо отличаются от обычных девелоперских кредитов со всеми вытекающими аспектами гудвилла компании, залогами и иными, которые в конечном счете приводят к необходимости выполнять инструкцию Банка России об отнесении такого кредита к категории рискованных и вытекающей из этого необходимости осуществить сверхконсервативное резервирование под кредит. В том же случае, если речь идет о финансировании в рамках концессионного соглашения, большая часть подобных ограничений отсутствует. Кредит сразу перемещается в другую категорию, резервирование становится минимальным, как следствие – снижается стоимость денег. Останется ли эта разница в кармане бенефициаров проекта или банков, также зависит от умения и навыков переговорной команды.

Минимизация расходов и рисков

Проекты в сфере ГЧП структурируются по канонам проектного финансирования. В отличие от этого, если реализовывать обычный инфраструктурный проект, то придется ставить под риск значительные активы со стороны исполнителя, осуществлять значительные залоги и привлекать кредиты на книжку материнского бизнеса, например.

В том же случае, если использовать тот или иной формат ГЧП, то возможно локализовать риск в рамках проекта, привлекая финансирование именно в него по специализированным процедурам. Залогом же могут являться, к примеру, денежные средства, получаемые непосредственно в рамках проекта или по иным офтейкерским контрактам. Естественно, все это более сложные инвестиционно-финансовые механизмы, чем прямое классическое кредитование, но, как показывает практика, они того стоят.

Таким образом, у компаний, участвующих в подобных проектах, появляется возможность не только минимизировать влияние рисков конкретного проекта на основной бизнес, но и формировать сбалансированный по рискам и доходности портфель, в том числе и потому, что избыточные для проектов ГЧП средства можно направить в проекты традиционной формы.

Фиксация и рост капитализации

Ахиллесова пята практически любого отечественного бизнеса – его недостаточная капитализация. Это наблюдается в каждом сегменте. Компании, занятые в сфере инфраструктурных проектов, – не исключение. Операторские, эксплуатационные, IT, строительные, проектировочные компании – все работают «с колес». Большинство контрактов заключаются на один – три года, значительное количество энергии топ-менеджмента уходит не на то, чтобы организовывать работу по контракту, внедрять инновации, улучшать сервис, а на получение новых проектов для исполнения. Отвлечение чрезмерного внимания на продажи и контрактование при ограниченности кадровых ресурсов – одна из причин незначительного внимания к операционной деятельности с одной стороны и стратегическому развитию – с другой.

Самое главное, к каким результатам это приводит? В основном к тем, что в некоторых учебниках (типа «Стань экономистом за 72 часа») называется «процессным доходом».

Например, по состоянию на конец 2014 г. пятеркой крупнейших отечественных банков выдано кредитов строительным компаниям на основную деятельность примерно на 1 трлн рублей. Сейчас, естественно, это самые проблемные кредиты, поскольку этим сегментом традиционно демонстрируется ужасающая неэффективность. И не только внешне, но и по существу. По форме, строительные компании не зарабатывают особой прибыли, а стало быть, их акционеры не получают дивидендов. Это означает, что советы директоров и общие собрания акционеров не рассматривают вопросов о распределении прибыли. Выходит, что директоров и акционеров это устраивает? Видимо, да, ведь никто не спешит расставаться со строительными компаниями, все продолжают погоню за новыми контрактами, которые снова не будут приносить дивиденды акционерам. И эта противоестественная ситуация длится годами.

Существует ли альтернатива такой организации работы, а самое главное, как сделать инфраструктурные бизнесы капитализируемыми и есть ли вообще такая возможность? Некоторые участники рынка считают, что да.

Давайте обратим внимание на то, каковы индикативы при расчете капитализации любой компании? Как бы там ни было, денежный поток будущих периодов и его гарантированность – одни из ключевых критериев. Понятно, что в случае с одно-трехлетними контрактами ни поток на десять лет, ни его гарантированность показать невозможно, его просто не существует.

Если частная компания переходит с государством на долгосрочное концессионное соглашение, то, во-первых, ее права гораздо более защищены, чем при обычном господряде. Кроме того, платежи понятны, просчитываемы на будущий период. Сторона контракта – государство, надежность которого очевидна и наглядна. К тому же контракт обычно предусматривает значительные штрафные санкции, в том числе и для публичной стороны.

В большинстве случаев такой контракт имеет «продажную» стоимость уже в тот момент, когда государство его подписало. И примеры «перепродаж», совершенных практически наутро после подписания, уже существуют в отечественной практике.

А вот совокупность таких длительных, надежных и дорогих контрактов с государством и образует основное ядро капитализации соответствующих компаний – участников таких проектов. А ведь при этом в их бизнесе ничего не изменилось. Как строили, эксплуатировали, оперировали, так и строят, эксплуатируют, оперируют. В качестве «бонуса» обычно получается так, что компании могут еще и больше сфокусироваться на вопросах операционной эффективности, поскольку проблемы погони за текущими контрактами отходят на второй план. Но теперь этот бизнес стоит уже гораздо больше, чем годовая выручка по заключенным традиционным коротким контрактам. На таком подходе и построена капитализация большинства европейских и азиатских участников инфраструктурного рынка.

Доступ к более крупным проектам

В рамках проектов ГЧП и особенно концессий федеральные, региональные и муниципальные власти обычно могут позволить себе больше, чем в рамках традиционных государственных подрядов. Практика подтверждает, что это обычно более сложные, крупные и финансово емкие проекты, чем те, которые разыгрываются на соответствующем уровне власти.

Причин тому множество, в основном все они относятся к инвестиционно-финансовой инженерии внутри проектов и принятых властями бюджетных процедур; немало, конечно, и организационно-юридических процедур. Но итоговая арифметика проста: если соответствующего уровня власти традиционным путем могут разыграть на конкурсе в соответствующем году 1 рубль, то в рамках 10-летней концессии можно отыграть капитальный грант сразу на 10 рублей и разыграть в один присест. А если к этому добавить нюанс, связанный с тем, что государство не всегда покрывает 100 % стоимости проекта (на дельту оно может представить обязательства, например, о гарантированных закупках), то власти могут еще более амбициозно увеличить размер проекта. Или, наоборот, сэкономить бюджетные средства.

На региональном уровне это напрямую затрагивает интересы местных компаний, а на федеральном – крупнейших. Стоит отметить, что для субъектов и муниципалитетов разница между тем, что могут себе они позволить по стоимости проектов в случае традиционного и концессионного подходов, гораздо бóльшая, чем аналогичное сравнение на федеральном уровне.

Как ни крути, инвестиционные проекты, реализуемые в форматах ГЧП, большего размера, чем традиционные. Таким образом, те компании, которые фокусируются на поиске и получении проектов ГЧП, понимают, что они крупнее и доходнее, чем те проекты, до которых они могут «дотянуться» традиционным путем.

Кроме прочего, это еще один жетон в копилку дискуссии о построении капитализации на инфраструктурных проектах.

Инициирование концессий и проектов ГЧП

Частных компаний в России, понимающих реальный инструментарий и процедуры проектного финансирования, немного. А тех, кто умеет использовать инструменты ГЧП, и того меньше. Такая же ситуация с государственными органами. Весьма немного федеральных органов исполнительной власти, которые умеют использовать этот инструментарий и владеют соответствующими навыками, хотя некоторые из них по количеству запущенных проектов – явные национальные чемпионы. Среди большинства региональных и муниципальных властей уровень экспертизы также невысок.

Выходит, что рынок полон возможностей для структурирования и запуска проектов ГЧП, которые выгодны и властям, и частным компаниям, но ни те ни другие подобным опытом практически не обладают. Еще и не выработано «коллективное» чутье на сделки – умение быстро определять, что может стать предметом ГЧП, а что – нет.

Таким образом, возникает вопрос о том, что кто-то должен сделать первый шаг. И это не недостаток, а преимущество рынка для тех частных компаний, которые решили воспользоваться возможностями, которые существуют в подобной нише.

Форм ГЧП существует значительное количество, и тот, кто первый предложит удобный для властей формат, понимает, что примерно в заявленном им ключе и будет развиваться идеология структурирования проектов.

Не всегда есть необходимость сразу пользоваться предлагаемой законодательством формулой по самостоятельному инициированию концессии и готовить весь пакет необходимой документации. Возможно, стоит сначала инициировать подготовку инвестиционной декларации будущего проекта или просто вступить в переговоры с властями для того, чтобы предварительно оценить приемлемость для них тех или иных инвестиционных схем.

Форм может быть множество. Но суть сводится к одному: на фоне вакуума идей, который наблюдается на рынке, стратегическое преимущество получит тот, кто проведет «домашнюю работу», первым предложив властям ту или иную форму ГЧП-взаимодействия. И на фоне ограниченности компетенций, представленных на рынке, подобный подход уже обеспечивает стартовое преимущество для компании-инициатора.

Но если уж вы вступили на этот путь, то двигаться нужно быстро и системно. В ином случае, и я это тоже наблюдал многократно на практике, выходит, что базовый инициатор проекта выполнил сизифов труд. Почву подготовил он, но, чуть замешкавшись в процессе, дал предусмотренную законодательством возможность воспользоваться плодами своей активности конкуренту. Поэтому, задумавшись об инициировании концессионного проекта, подумайте, точно ли он вам необходим в кратко– или среднесрочной перспективе. И если ответ положительный, то двигайтесь поступательно, но со значительной скоростью.

Нетворкинг и мониторинг потенциальных партнеров

В предыдущих главах мы говорили о том, что размышления над стартами инфраструктурных инвестиционных проектов на первых порах обычно идут неспешно, но в определенный момент события начинают развиваться стремительно. И не все за ними успевают. Причем не только те, кто лишь недавно столкнулся с проектом или вообще услышал о нем «вчера». В глупую ситуацию попадают даже те, кто вроде бы находится в рынке.

На практике неоднократно встречалась ситуация, когда те компании, которые позиционировались (причем позиционирование – это ведь не то, что люди сами о себе говорят, а то, как воспринимаются окружающими) как одни из претендентов-лидеров на будущий проект, просто не успевали подать заявку. Или подавали ее в таком виде, что просто не проходили стадию предквалификации. Это типичная ситуация, когда «вчера было еще рано» и нечего было тратить усилия и время на то, чтобы структурироваться под проект, а «сегодня стало уже поздно». И встречается такое сплошь и рядом.

Мало кто из участников рынка создает себе рабочую сеть из потенциальных партнеров, которые могут пригодиться в том или ином проекте. Обычно все сфокусированы на том, чтобы мониторить рынок проектов, отслеживать по ним сроки, пытаться инициировать запуск публичной стороной каких-то проектов. Но при этом совершенно забывают о том, что консорциум-заявитель необходимо еще структурировать. Партнеры должны быть отобраны, переговоры проведены, отношения оформлены, ожидания по участию в проекте сформированы. Так, чтобы в день «икс» приступить к быстрому формированию заявительной документации на участие в проекте.

Наличие подобной сети потенциальных партнеров также является конкурентным преимуществом. Как минимум вы сможете подать заявку. Как максимум – заранее сгруппироваться с лучшими в своих сегментах.

Только когда проект или конкурс запущен, тогда консорциум можно будет создать быстро. Иначе есть риск и вовсе остаться за бортом. Инвестиции в инфраструктуру и ГЧП – это тот класс проектов, где не только размер имеет значение, но и скорость.

При иной модели поведения будет невозможно вообще структурировать пул заявителей и подать заявку. Все можно преодолеть, и эти ограничения – тоже. Но тогда вы будете вынуждены договариваться на не вполне комфортных условиях. Ваши потенциальные партнеры тоже понимают, что вы в сложных условиях, и неминуемо этим воспользуются. На моей практике никогда не было иначе.

Стратегия и тактика компаний на рынке ГЧП

Те компании, которые ввиду перечисленных выше и ряда иных аргументов имеют аппетит к сделкам в сфере ГЧП, обычно действуют по трем направлениям одновременно.

Во-первых, просто держат нос по ветру и смотрят на зарождение потенциальных проектов ГЧП на региональном и федеральном уровне. Как только появляется подобная информация, включаются в процесс и проявляют значительную активность в переговорах с концедентом, анализе предстоящей конструкции проекта и конкурсной документации по нему, участвуют в road-show и общественных слушаниях по документации. Они находятся в активном поиске сделок, которые может им предложить рынок.

Во-вторых, анализируют свою текущую деятельность и смотрят, какие направления своего бизнеса можно перевести в долгосрочный формат через ГЧП. Решив, реструктурируют свои текущие проекты, что бывает обычно во вторую очередь. А в первую – через предложение таких проектов властям стараются увеличить свой пайплайн[20] и бэклог[21], фактически сосредоточиваясь на получении новых проектов.

Многие смотрят не только на свободные ниши и незанятые проекты, но и в рамках стратегии конкурентной борьбы активно рассматривают возможность предложить властям заменить традиционный государственный контракт с конкурентом на формат ГЧП, но со своим участием.

В-третьих, компании активно разрабатывают собственные стратегии (или части стратегий) развития посредством инструментария ГЧП и включают в него все указанные выше направления развития. Правда, со стратегическим подходом бывает проблема: в большинстве случаев рождается настолько оторванный от жизни документ (что не означает, что он не будет модным и красивым по форме), что реализовать его со сколько-нибудь приемлемым КПД невозможно.

В итоге через полгода реализации такой стратегии опускаются руки, и ее кладут под сукно. Боюсь, что с этим ничего сделать невозможно, ошибка совершена даже не во время активной реализации подобной стратегии, а в тот момент, когда ее вообще утвердили. По моей практике могу сказать, что девять из десяти подобных документов вообще не имеет ничего общего с реальностью.

Те компании, которые имеют специальный фокус на такого рода действия, с той или иной степенью активности продвигаются во всех трех перечисленных направлениях. Они достаточно быстро получают вполне удовлетворяющие их первые итоги и потом всерьез рассматривают ГЧП как форму инвестиционного структурирования их основной деятельности (она же никуда не девается, просто упакована по-другому), наращивая объем своего участия в этих проектах.

Взлеты и падения рынка: когда удачный момент для ГЧП?

Существует две прямо противоположных точки зрения по вопросу о том, когда лучше вкладываться в проекты ГЧП и аналогичные им. Приверженцы одной убедительно (даже для меня) доказывают, что оптимально это делать в тот момент, когда в экономике наступает спад. Их противники утверждают (им я тоже верю), что, наоборот, активничать в этой сфере можно в тот момент, когда экономика на подъеме.

Почему правы и те и другие? Полагаю, что ввязываться в проекты в сфере инфраструктуры и ГЧП стоит и в моменты подъема рынков, и их падения. Просто водораздел проходит по иным линиям: в разные периоды эффективны разные виды инфраструктуры и типы проектов.

В периоды экономической турбулентности ГЧП в сфере высокотехнологичной медицинской помощи (которая в конечном счете стоит недешево) менее выгодны, чем, например, вложения в путепроводы.

Вместе с тем проекты ГЧП по определению рассчитываются не на один год. Циклы подъема и падения сменяют друг друга, поэтому, скорее всего, длительный инфраструктурный проект застанет и ту и другую экономическую ситуацию. Даже в самые депрессивные времена отдельные виды проектов могут быть чрезвычайно привлекательными для разных участников рынка.

Примеры государств Латинской Америки обычно не дают многим покоя. Макроэкономические показатели стран долгие годы находились в плоскости отрицательных величин, а там было запущено большое число проектов ГЧП с минимальным количеством дефолтов в последующие периоды.

В итоге аргумент о том, в какой тип проектов входить, наиболее чувствителен не столько на стадии их реализации, сколько на стадии инкубирования и первых шагов – прохождения конкурса и стадии финансового закрытия.

Арбитражные операции: ведущий или ведомый?

На формирующемся рынке ГЧП, проектного финансирования и инвестиций в инфраструктуру уже намечается разделение на две крупные, но не равные по размеру группы.

Первая – те, кого в иных секторах назвали бы стратегическими инвесторами в такого рода проекты. Те, кто, что называется, участвует в подобного рода проектах «для себя». Операторы, эксплуатанты, строители, проектировщики, поставщики, финансовые институты, лендлорды, развивающие свои земельные активы. Те, кто видят в ГЧП возможность расширения и укрепления своего бизнеса, увеличения его стоимости.

Вторая группа менее многочисленная. В нее входят так называемые арбитражеры рынка. К ним относятся те, кто не является прямым бенефициаром проектов. В том смысле, что в большинстве случаев в дальнейшем они не становятся участниками консорциумов и не обладают «квотой» в фактическом исполнении проекта. В советские времена таких акторов назвали бы спекулянтами, но очевидно, что по отношению к инфраструктуре это было бы слишком значительной примитивизацией.

В широком смысле слова арбитражные операции – это любые операции на разницах стоимости. Существуют арбитражные операции на рынках труда, связанные с переносом производств в другие географические регионы. Арбитражная операция на финансовых рынках – это извлечение доходов путем перепродажи ценных бумаг или валют по более выгодным ценам на том же рынке, но в каком-то будущем периоде или на других рынках.

Естественно, что арбитраж, существо которого – игра на несовершенстве рынков, не мог не появиться на только формирующемся рынке инвестиций в инфраструктуру. Тем более что на дороге между появлением идеи до его финансирования и практической реализации возможностей для арбитражных операций опытным игрокам представляется значительное множество.

К арбитражерам можно отнести всевозможного рода игроков, имеющих чисто финансово-посреднический интерес, например девелоперов. В некоторых случаях активную арбитражную позицию занимают также финансовые институты. Некоторые банки активно входят в проекты, формируя пулы, получая в них лидерство, и, кроме предоставления своему же консорциуму не самого дешевого финансирования, еще и готовят свою долю в активе к «финансовой реструктуризации» – перепродаже квалифицированному инвестору.

В последнее время активно интересоваться финансовыми арбитражными инвестициями в этот рынок стали и иные игроки. Компании, представляющие интересы непрофильных, но весьма известных предпринимательских фамилий, начинают активно приглядываться к такого рода инвестициям. Конечно, в ближайшие годы не стоит от них ожидать существенного всплеска активности, но процесс постепенно идет по нарастающей. Наверное, говорить о том, что этот сегмент полностью сложился, можно будет в тот момент, когда количество арбитражных операций будет составлять не более пятой части от общего количества новых сделок на этом рынке. И это будут по-настоящему очень умные сделки, подготовленные мастерами своего дела.

На нынешний же момент количество арбитражных сделок существенно большее, чем это принято на сложившихся рынках. Подобным путем проходили многие иные государства с ныне развитой инфраструктурой и индустрией проектного финансирования. По мере взросления рынка количество возможностей для арбитражных операций в сфере инфраструктуры неминуемо будет сокращаться, но для нашей страны это не перспектива ближайших нескольких лет. Все же рынок инфраструктурных инвестиций у нас еще слишком молод.

Внешним признаком оживления этого рынка станет появление достаточного количества «посевных» игроков. Фонды и иные структуры, специализирующиеся (или готовые ситуативно вкладываться) на том, чтобы инвестировать в разработку «бумажной» стадии проекта, получают на вложенный капитал наиболее резкий прирост стоимости. Доходность по таким операциям за рубежом составляет от 50 до 500 %. И никто не называет их спекулянтами, поскольку они инвестируют в весьма рискованную стадию: ведь, доведя проект до стадии конкурса, можно обнаружить ошибку в первоначальном моделировании проекта, приводящую к отсутствию участников конкурса. Поэтому это удел квалифицированных команд. Хотя не могу сказать, что некоторые отечественные компании не пытаются входить в этот рынок сломя голову.

А вот с арбитражными операциями, осуществляемыми на стадии уже готового конкурса, все проще. Проект уже есть, и все зависит просто от мастерства арбитражера. Причем не только от понимания нюансов рынка и проекта, но и от умения вести переговоры с иными его участниками. Зачастую компании, входящие в единый консорциум с арбитражером, не особо понимают, с кем имеют дело, и не вполне умело корректируют свою позицию.

Упоминание об арбитражерах рынка именно в этом разделе непосредственно связано со стратегией компании, которая выбирает ГЧП как один из инструментов развития.

В первую очередь, не только новичкам рынка, но и уже вкусившим «крови» ГЧП игрокам стоит определиться, какое амплуа в проектах они будут занимать. От выбранного подхода многое зависит. Позиция может быть реактивной – ждать проекты, смотреть на рынок, активно проситься в качестве соучастника к основным участникам рынка. В этом случае существует вероятность зайти в один проект с такими арбитражерами.

Антипод такого подхода – проактивная позиция. Самим инициировать проекты, формировать консорциумы, входить в конкурсы. При таком развитии событий можно не только более эффективно строить стратегию развития бизнеса, но и получать дополнительный бонус – возможность самому проводить полностью и частично арбитражные операции.

Как использовать потенциал рынка проектов ГЧП?

Участие в таких проектах – это целая система организации всех процессов, поиска сделок, их отработки и закрытия, которая должна применяться внутри любой компании, использующей инструментарий ГЧП для конкурентной борьбы или для увеличения собственной капитализации и развития.

На зарубежных рынках, причем в совершенно различных областях – здравоохранении, спортивной индустрии, транспорте, образовании, телекоммуникациях и иных, – значительное количество компаний строит свою стратегию развития и увеличения стоимости или значительную ее часть на участии в ГЧП, проектном финансировании и иных аналогичных долгосрочных контрактах.

Не вижу особых препятствий для того, чтобы их опыт мог быть использован в отечественном бизнесе. Топ-менеджерам и акционерам необходимо просто потратить некоторое время на то, чтобы разобраться в общей системе и некоторых ключевых деталях и принять для себя решение, стоит игра свеч или нет.

К сожалению, в большинстве случаев проанализировать и сформировать мнение они доверяют менеджменту среднего уровня. Я встречал тех из них, кто настолько творчески и прогрессивно настроен, что, всерьез разобравшись в теме, брал штурмом все корпоративные преграды и смог заставить первых лиц и акционеров собственных компаний начать использовать рассматриваемый инструментарий. Но такие креативные «штурмовики» все-таки исключение из правил. Перепоручать такие решения среднему менеджменту сродни указанию подобрать вам жену. Очевидно, что такие вещи надо бы делать самому. При всех стараниях без акционеров и руководителей этот процесс не обойдется.

Раздел IV

Проекты. Структурирование. Этапы. Продвижение. Согласования

Глава 7

Структура и основные этапы проекта

Люди забираются в скорые поезда, но они уже сами не понимают, чего ищут. Поэтому они не знают покоя, бросаются то в одну сторону, а то в другую… И все напрасно…

Антуан де Сент-Экзюпери. Маленький принц

Одна из особенностей реализации любых проектов в России состоит в том, что мы сначала очень долго думаем, выбираем наиболее оптимальную форму реализации проекта, проводим бесконечные совещания, пытаемся достигнуть консенсуса между всеми вовлеченными в проект и даже не вовлеченными. Так выходит срок, отведенный на размышления. Но мы продолжаем обсуждения. Потом заканчивается вообще любой разумный срок, и накануне очередного отчета, например акционерам или вышестоящим чиновникам, мы срочно приступаем к ускоренной реализации задач по проекту. В этот момент традиционно возникает две проблемы.

Во-первых, в большинстве случаев выбрана не наиболее оптимальная конструкция проекта, а та, что обсуждалась последней перед тем, как было принято решение о старте. Говорить о причинах такого поведения можно долго, отмечу лишь то, что это не только типично российская проблема, об этом написано сотни книг по социальной психологии. Известно, что только наиболее талантливые руководители могут действовать иначе, выбирая действительно оптимальную, а не последнюю гипотезу.

Во-вторых, сроки ведь уже были существенно скомканы, потому обычно принимается второе неверное решение – ускориться за счет пропуска определенных стадий подготовки проекта к реализации. Пожалуй, это даже большая проблема, чем неоптимальность выбранной конструкции проекта. Нельзя же начать строить дом с седьмого этажа, сказав: вот построим его, а потом начнем строить вверх и вниз одновременно, так дойдем и до фундамента. Это же глупость, которую признают все? Вот и со стадиями проекта все примерно так же. Только почему-то пропуск определенных «этажей» никто глупостью не считает.

При этом я даже склонен согласиться с тем, что какие-то стадии можно ускорять, какие-то делать параллельно, но возможности для такой «оптимизации» не столь значительны, как представляется неспециалистам.

Именно определению того, через какие стадии должен пройти проект от возникновения идеи до утилизации отслужившего свое объекта, где можно оптимизировать те или иные процессы, а где – лучше не рисковать, и посвящена настоящая глава.

Существует значительное количество различных классификаций основных этапов проектов, принятых в зарубежной практике. Вместе с тем очевидно, что стоит опираться на подходы, сложившиеся в последние годы в России. Только на практике можно получить более точное понимание скрытых от глаз деталей этапов проекта, которые лучше соответствуют нашим реалиям, а не учебным теориям. Краткое описание его основных стадий и их содержания перечислено в таблице 13.

Идеологическая стадия

Нужно обратить особое внимание на идеологическую стадию. Несмотря на то что она единственная, которая не имеет четкого документарного воплощения, значимость ее в нашей стране не стоит недооценивать. В самом начале возникновения проекта ему кто-то должен дать старт. Обычно это некто облеченный властью и влиянием в административных, политических или коммерческих сферах.

Идея сделать тот или иной проект может возникнуть там самостоятельно или по подсказке заинтересованных кругов, причем необязательно строителей или банкиров. «Подсказчиками» вполне могут оказаться консультанты или эксперты. Но старт проекту дает все-таки кто-то облеченный властью. И так устроено не только в нашей стране, но и на Западе, потому что инфраструктура – это большие деньги, общественная значимость, пристальное внимание всех заинтересованных кругов. Причем, даже если это мелкий по федеральным меркам муниципальный инвестпроект, он все равно заметный на городском уровне.

В России есть только одно отличие от общемировых правил: если на идеологической стадии проекта будут сформированы неверные подходы и видение проекта, то потом нам приходится предпринимать сверхусилия для того, чтобы выправить логику его дальнейшего продвижения.

На моей практике приходилось видеть огромное количество проектов, которые откладывались на годы и нерационально затягивали период первых этапов только потому, что в самом начале «массами» овладело неверное понимание конструкции и логики реализации проекта.

Казалось бы, странно – проекта еще нет, деталей нет, а кто-то уже принимает решение об оптимальном способе реализации проекта. Естественно, это нелогично, но, тем не менее, до сих пор происходит повсеместно. Но это лишь полбеды. Потом такие горе-инициаторы привлекают не экспертов, а «обосновальщиков» проекта, получая на выходе не вполне обоснованное и качественное, но зато полностью удовлетворяющее их описание проекта.

Справедливости ради стоит заметить, что события разворачиваются так не всегда. Вернее, очень часто это бывает не так. Значительное количество реализуемых проектов свидетельствует о том, что руководители административных и коммерческих структур зачастую принимают верные решения, позволяя делать дело специалистам в своей сфере. Но первых все-таки больше, правда, вторые заметнее и успешнее.

Стадия утилизации

Полагаю, стоит немного забежать вперед и обсудить утилизационную стадию, поскольку ее содержание весьма важно для понимания логики структурирования предыдущих стадий.

Одной из сфер, в которых можно наглядно продемонстрировать значимость данной стадии, является так называемое «военное ГЧП». На сегодняшний день правоохранительные и военные структуры формируют пилотные проекты в сфере ГЧП. Нет сомнений, что, пройдя через все отечественные перипетии согласований и корректировок, такие проекты со временем будут структурированы так же, как в Европе и Азии.

Представим себе простой внебюджетный проект, например на поставку бронетранспортеров (БТР) в формате контракта жизненного цикла. Он включает в себя следующие стадии: разработку, испытания, сертификационные мероприятия, в том числе принятие на вооружение, поставку и распределение по заранее оговоренным военным частям, поддержание в состоянии мобилизационной готовности и замену за свой счет в случае выхода из строя и в конце концов – утилизацию объектов соглашения.

Именно при таком подходе, когда происходит финансовый расчет всего реального жизненного цикла объекта от создания до его итоговой утилизации, можно получить более или менее достоверные цифры, основанные на методике общей стоимости владения и распоряжения имуществом. И только в этом случае мы с уверенностью можем говорить о точном планировании показателей инвестиционного проекта.

Так же относительно просто рассчитать ОСВР в региональных проектах оказания сервиса скорой помощи (правда, технические дефолты в этих проектах, видимо, и дальше будут продолжаться, но это уже иная проблема – структурирования проектов), в проектах по поставкам иной техники, в том числе сфере телекоммуникаций и проч.

Но проекты, требующие вложений в основные средства (проще говоря, в стройку или реконструкцию), в большинстве своем не учитывают этап утилизации. Вы слышали что-то о том, что автодорога или ВПП будет по окончании контракта утилизирована или просто заброшена? Или про инвестиционный проект, в конце которого предполагается оставить брошенной больницу после тридцати лет эксплуатации?

Конечно, по итогам нескольких капитальных ремонтов и реконструкций это, скорее всего, будет уже новый объект, и из этих особенностей исходят в рамках большинства инвестиционных инфраструктурных контрактов. Но именно отсутствие утилизационной стадии и, как следствие, невозможность точно зафиксировать ликвидацию объекта приводит к тому, что такого рода проекты структурируются с определенными допущениями, которые не позволяют полностью определить ОСВР.

Справедливости ради стоит отметить, что, например, стадион вполне может быть демонтирован после проведения спортивного соревнования. Но это другая крайность, вносящая коррективы в инвестиционно-финансовый расчет по методологии ОСВР. Ведь стадион не «умер от старости», а изначально было принято волевое решение о том, что его жизненный цикл закончится в такой-то срок.

Вот потому и появляются ограничения и допущения в определенной категории объектов, которые сужают расчетную базу проекта, ограничивая в ту или иную сторону временной горизонт финансовой модели, что само по себе вносит коррективы по сравнению с абсолютными «природными» показателями ОСВР. Чем сложнее проект, тем более точно необходимо оценивать всевозможные допущения, внедряемые в модель проекта.

Предынвестиционная стадия

Основная задача предынвестиционной стадии подготовки проекта состоит в разработке необходимого комплекта документации, определяющего финансово-экономические, технические, технологические, инвестиционные, организационно-правовые и иные контуры, показатели и параметры проекта.

Уже на этой стадии стоит определить, хотите ли вы провести мягкий или жесткий вариант конкурса. Если идти по мягкому варианту, то в документации необходимо предусмотреть значительное количество так называемых «торгуемых» условий. Вы предоставляете претендентам право подавать свои конкурсные предложения в рамках достаточно широкого коридора, определяемого документацией, разрабатываемой как раз на данной стадии.

В случае с жестким конкурсом количество обязательных, а не «торгуемых» условий существенно большее. Некоторые позиции вообще предусмотрены в конкурсной документации весьма императивно: «Хочешь – соглашайся, а не хочешь, тогда не подавай заявку».

Чаще всего конкурсная комиссия рассматривает заявки и определяет победителя по трем группам критериев: финансово-экономическим, правовым и техническим. Уровень жесткости или мягкости определяется по свободе маневра, допускаемой в документации, которая готовится уже на данной стадии проекта.

Вне зависимости от мягкого или жесткого варианта структурирования конкурсных условий проекта более или менее типичный набор необходимых документов см. в таблице 14. Конечно же, приведен не исчерпывающий список документов, поскольку контуры необходимого объема данных зависят обычно от нескольких причин.

Во-первых, от требований законодательства. Концессионным законом предусмотрен один объем минимально необходимых материалов, а, например, правовыми актами, которые касаются деятельности ГК «Автодор», – иной. Для квазиконцессионных проектов и иных ГЧП-проектов может быть предусмотрен третий. По названию документы могут не сильно отличаться, но велика разница в деталях.

Во-вторых, от ряда решений, которые принимаются до стадии объявления конкурса. Например, обязанность по подготовке проектной документации лежит на государстве или на победителе конкурса? В зависимости от этого проектная документация или будет подготовлена властями и «вложена» в состав документации, выносимой на конкурс, или обязанность ее подготовить возникнет уже у отобранного частного инвестора.

В отношении ПД может быть также использована так называемая «зачетная инвестиционная схема». В таких случаях речь идет о том, что проектная документация может быть подготовлена не заказчиком, а третьим лицом за свой счет при условии прямой или косвенной компенсации ему расходов за счет победителя инвестиционного конкурса. Так же дела могут обстоять и с подготовкой собственно пакета конкурсной документации. Тогда подход к описанию вопроса о ПД в КД может быть отличным от указанных выше вариантов.

В-третьих, и это важно, объем документов, которые готовятся на предынвестиционной стадии, может ограничиваться «гигиеническим» минимумом, который определен законодательством и сложившейся практикой. Правда, в последнее время квалифицированные заказчики предпочитают готовить пакет конкурсной документации в том объеме и того содержания, который обеспечивает большую выгодность условий для себя. Кроме всего прочего, такими действиями они достигают увеличения конкуренции среди потенциальных инвесторов, что практически сразу (еще на стадии подачи заявок) сказывается на условиях предложений.

Если стоит такая задача, то мы рекомендуем ограничиваться не только стандартным пакетом документов, но и потратить специальные усилия на оснащение проекта рядом дополнительных материалов (см. таблицу 15)[22].

Стоит отметить, что в некоторых категориях проектов ТЦА относится к обязательным документам. Обычно относятся к нему как к весьма формальной, но неизбежной процедуре. На наш взгляд, возможности ТЦА для активного, а даже временами агрессивного продвижения конкретного проекта или интересов какой-либо частной компании, борющейся за свое участие в нем, существенно недооценены.

В процессе подготовки материалов проекта имеет смысл готовить значительное количество иных документов, которые при правильном обращении могут существенно усилить позицию инициатора проекта (государства) как в процессе отбора частного инвестора, так и в дальнейшем – в процессе финансового закрытия и переговоров с отобранным победителем.

Но нужно иметь в виду, что верно подготовленные материалы существенно облегчают дальнейшие действия, а плохо подготовленные – значительно отягощают структуру.

Кроме того, для минимизации будущих политических рисков, которые неминуемо сказываются на оценке перспектив проекта в глазах потенциальных инвесторов и операторов, стоит проводить дополнительные согласования с федеральными и региональными органами исполнительной власти, общественными организациями и экспертными кругами.

Такие «инициативные» согласования весьма актуальны для проектов особой государственной или общественной значимости, которая далеко не всегда определяется лишь его стоимостью.

Нужно согласовывать не только идеологию проекта, но и его краткую структуру, основные положения, параметры предстоящего конкурса и механику дальнейшей реализации. Зачастую такой возможностью пренебрегают или сознательно существенно сужают круг причастных к согласованию проекта.

В большинстве случаев это заканчивается тем, что все равно приходится проходить дополнительный круг согласований, увеличивая тем самым срок реализации проекта на будущих стадиях. Но тогда, чтобы пройти такое согласование, приходится тратить гораздо больше дополнительных усилий, в том числе административных, чем в том случае, если делать это своевременно на соответствующем этапе подготовки материалов.

Конкурсная стадия

Если на предыдущей стадии все было сделано верно, то и на этой стадии проекту будет сопутствовать успех. Если же неверно, то именно в этот момент вы об этом и узнаете. К сожалению, никак не раньше.

Предположим, что материалы по проекту были сформированы качественно, ключевые решения выбраны оптимальные. Что еще можно сделать на этой стадии, чтобы увеличить шансы на успех?

Во-первых, при правильной методологии подготовки проекта на предыдущей стадии его PR уже фактически начат. А вот каков он – зависит от качества управления коммуникациями.

Во-вторых, как на предконкурсной стадии, так и во время самого конкурса стоит самым активным образом начать общение с целевой аудиторией. Строители, операторы, эксплуатанты, страховщики, проектировщики, поставщики оборудования, эксперты, технические специалисты, финансовые институты и многие иные отечественные и иностранные организации должны быть охвачены инициаторами проекта и их представителями. Более того, все они должны стать участниками двух– и многосторонних коммуникаций, которые организует инициатор проекта.

Стоит уделить самое пристальное внимание road-show, презентациям основных юридических, финансово-экономических, инвестиционных, технических и технологических параметров проекта. Road-show – это никак не семинар-совещание, которое инициатору проекта надо просто отсидеть, чтобы тут же об этом забыть. А в качестве бонуса получить необременительную пресс-конференцию с журналистами, которые набежали на интересную тему. Road-show – это витрина проекта, да, не единственная, но весьма важная. Инвестиционным коммуникациям у нас традиционно уделяют незначительное внимание. И мне, честно говоря, не очень понятно, почему. За рубежом считается, что они являются одним из основных столпов результативности проекта.

Отечественные же участники рынка, видимо, считают, что раз конкурсная документация готова, то все остальное – мелочи и инвесторы сами набегут, как только узнают о проекте. Правда, мой вопрос о том, откуда же они узнают о твоем проекте, ставит таких инициаторов проектов в тупик. Вместе с тем существует подход опытных участников рынка, которые уделяют весьма значительное внимание всем формам инвестиционных коммуникаций. Например, они еще на предыдущих стадиях начинают проводить так называемые предварительные road-show (pre-road-show), которые при верном подходе имеют не меньшее, а пожалуй, даже большее влияние на целевую аудиторию.

Кроме того, еще на стадии подготовки конкурса инициатору необходимо принять значительное количество решений о том, каким он хотел бы видеть свой конкурс. Общие слова о том, что он сформирован исходя из «мягких» или «жестких» критериев, скрывают десятки и сотни различных развилок, которые необходимо будет определить в процессе подготовки.

Это не только решения об экономических, технических, технологических, юридических параметрах проекта, но и процедурные вопросы: делать или нет предквалификацию в конкурсе, разрешать ли подавать дополнительные предложения участникам, какова процедура разъяснения условий конкурса и какую юридическую силу будут иметь такие разъяснения.

Cтоит отметить, что от выбранной инвестиционной модели и того, кто является стороной – инициатором проекта, во многом зависит и юридическая форма. Она же в свою очередь определяет свободу, оставляемую инициатору проекта в объеме регулирования процедурных аспектов конкурсной стадии.

Финансовое закрытие

Куда относить стадию финансового закрытия – это сложный вопрос. И трудность его не в теоретических изысках. Формально финансовое закрытие проходит параллельно с некоторыми иными стадиями. Для проектов, требующих существенных инвестиций частных инвесторов в государственную инфраструктуру, стадия финансового закрытия, идущая сразу за конкурсной стадией, – обычное дело.

По условиям конкурсной документации победителю, к примеру, концессионного конкурса предоставляется определенный промежуток времени для того, чтобы окончательно утрясти свои отношения с финансовыми институтами. Это обычно происходит параллельно (но не независимо, поскольку пересечений и взаимозависимостей очень много) с заключением основного соглашения. Если опираться на примеры концессионных проектов, то на такую работу обычно отводится до полугода, хотя путем «юридической эквилибристики» бывает так, что шесть месяцев превращаются в некоторых случаях в девять и более. Обычный период финансового закрытия по иным формам ГЧП-проектов – от одного месяца до одного года.

В подобных проектах обычно рассматривается возможность заключения прямых соглашений между государственной стороной, победителем конкурса и его кредиторами.

Сущность подобных прямых соглашений состоит в том, что они регулируют порядок взаимодействия публичной стороны с кредиторами проекта, включая порядок возмещения финансовым спонсорам вложенных средств при расторжении соглашения и порядок перехода прав частной стороны (например, концессионера) в обеспечение исполнения обязательств перед кредиторами.

Собственно, термин «прямое соглашение» используется в концессионном законодательстве, а в иных формах инвестиций в инфраструктуру названия могут быть иными.

Концессионер, концедент, финансовые спонсоры подписывают тройственное прямое соглашение – основание для подписания уже кредитного соглашения между концессионером и финансирующей организацией. А венчает всю эту конструкцию акт финансового закрытия, который является итоговым документом. Ну, насколько в отношении концессионных проектов какой-то документ можно считать итоговым.

В том случае, если используются более современные способы организации финансирования проектов, например, уже упоминаемый аналог иностранного параллельного конкурентного финансирования или схожие, которые уже вошли в практику коммерческих инфраструктурных инвестиционных проектов и постепенно начинают использоваться в государственных проектах, то в данной модели появляются определенные коррективы, которые могут существенно видоизменить общую картину.

Стадия создания объекта и эксплуатации

Это та стадия, на которой и происходит физическое инвестирование в создание, реконструкцию или модернизацию предмета проекта, вне зависимости от того, идет ли речь о мостовом переходе или об информационном центре. Ни один релевантный инвестор не будет вкладывать средства ранее, чем на этой стадии, хотя неквалифицированные инвесторы, особенно в случаях с относительно небольшими проектами, постоянно заверяют власти в том, что они готовы осуществлять инвестиции и ранее.

Этого на практике никогда не случается, зато происходит постоянное завышение ожиданий инициаторов проекта. Велико ведь искушение не начать структурировать проект правильно и заниматься подготовительными мероприятиями, а послушать тех, кто говорит, что ничего этого не нужно и они уже готовы начать финансирование проекта чуть ли не завтра.

К слову, квалифицированные заказчики инфраструктурных инвестиционных проектов уже давно понимают, что такого рода инвестирование невозможно, и даже особо не тратят время на обсуждение, понимая, что, скорее всего, перед ними неквалифицированный инвестор.

Стоит понимать, что данная стадия – ключевая для всего проекта. Именно она «тянет» на себе более половины всего объема рисков, которые существуют в большинстве подобных проектов. Поскольку если объект концессионного соглашения так и не будет создан, то это не означает, что на попытку его создания не были потрачены все средства. Просто результата нет. Такое опасение находит свое отражение, например, в том факте, что именно на данный этап приходится самая значительная часть стоимости заемного финансирования, а после создания объекта и начала его эксплуатации банки готовы реструктурировать кредиты в сторону снижения процентной ставки. В понимании финансистов: проект не сел на мель при выходе в море, и шансы на то, что он доплывет до места назначения, существенно увеличиваются.

Критерии эффективности и мониторинг

В первую очередь стоит отметить, что не существует никаких общих для всех точных параметров эффективности проекта. Для каждого типа участника они свои. Для того чтобы их интересы были максимально представлены в проекте и четко зафиксированы в юридически обязывающих материалах, они приложили существенные усилия на всех предыдущих стадиях.

Более того, критерии эффективности проекта также разнятся от стадии к стадии. Зачастую они вообще не совпадают. Например, критерий эффективности на конкурсной стадии для инициатора проекта – количество релевантных (не абы каких, а удовлетворяющих условиям конкурса или предквалификации) консорциумов или простых заявителей, которые подали заявку на конкурс.

Для участников же конкурса – наоборот. Естественно, ключевые претенденты ведут работу (если инициатор качественно распалил их интерес) сразу по нескольким направлениям – сделать самое привлекательное экономическое предложение, сформировав наиболее проходной консорциум и заявку. Но одновременно такие участники весьма активно предпринимают усилия для того, чтобы «отогнать» от конкурса потенциальных конкурентов. В этом смысле их интерес прямо противоположный: чем меньше подано заявок, тем более эффективна для них стадия конкурсного отбора.

И таких примеров множество. Если власти софинансируют проект, то для них критерий эффективности – это снижение своей доли финансового взноса. Для частников, естественно, – наоборот. Далее это софинансирование расщепляется на разные этапы (строительство, поставка, эксплуатация, операторство и прочие), и критерий эффективности на каждой из этих стадий – разный. Более того, ваша точка зрения об успешности действий во многом зависит от того, чьим представителем в проекте вы являетесь.

Пожалуй, единственная стадия, на которой все потенциальные участники – и строители, и финансисты, и эксперты – солидарны друг с другом, – это идеологическая стадия формирования контуров проекта. Конкурентная война развяжется позже.

Нужно ли делать транспортный переход в Керчь? Да, нужно. Все в этом солидарны, все поддерживают это решение. Битвы на всех фронтах за позицию министерств, за мнение банков, экспертов, влиятельных персон начнутся чуть позже. А именно – на предынвестиционной стадии. Именно там определится, будет ли это мостовой переход или туннель; будет ли он автомобильным, железнодорожным или же совмещенным; или же их вообще будет два; какие две точки на побережьях он соединит, и проч. И еще порядка двух-трех сотен только принципиальных вопросов определяется на предынвестиционной стадии. На ней же разворачиваются самые активные и жесткие баталии.

В таких проектах чрезвычайно сложно определить критерии эффективности, которым должен руководствоваться его инициатор на разных этапах.

Схожая ситуация была с правительственным проектом по Московскому авиационному узлу (МАУ), который предполагает передачу в концессию федеральной аэродромной инфраструктуры ключевых аэропортов – Внуково, Домодедово и Шереметьево. Из двух лет, что обсуждался этот проект, не менее четверти времени ушло на то, чтобы сформулировать «книгу предпосылок» проекта, включающую в себя инвестиционно-финансовые критерии успешности проекта для федеральных властей.

Разные стороны не только по-разному оценивают для себя эффективность проекта на разных стадиях, но и делают это по нескольким группам критериев: финансово-экономическим, организационно-правовым, технико-технологическим.

При этом мало кто из участников уделяет равное внимание всем трем группам. Для проектировщика, например, организационно-правовые аспекты не сильно важны. Обычно он не является лидером консорциума, а законодательство в его сфере крайне консервативно. Обратная ситуация у финансирующих организаций: их интересуют не только финансово-экономические критерии эффективности проекта, но и активный мониторинг правовых аспектов, поскольку изменение законодательства может существеннейшим образом влиять на критерии инвестиционной эффективности проекта.

В итоге складывается ситуация, при которой проект и его реализацию контролируют практически все – государство, финансовые институты, участники проекта, нанятые ими представители и независимые эксперты. Все контролируют эффективность проекта с разных сторон. При этом правильная система мониторинга состоит в том, что каждый контролирует каждого, в результате чего «серых» зон просто не возникает.

Стоит иметь в виду, что еще никому ни в одном проекте не удавалось тотально контролировать всех. Любые утверждения об обратном – в большинстве случаев иллюзия, которая обычно приводит к судебным разбирательствам в самый неудачный момент.

В противовес попыткам тотального контроля за ходом реализации проекта часто вводятся (еще на уровне конкурсной документации и контрактов) элементы самоорганизации, своеобразный взаимный «круговой» контроль. А инициатор проекта контролирует их всех только по ключевым показателям.

Несмотря на то что рынок инфраструктурных инвестиций в нашей стране относительно молод, он стремительно развивается, тогда как качественный мониторинг в рамках реализации проектов по-прежнему остается слабым местом отечественных проектов. Их инициаторов пока сильно «болтает» – от фактически полного отсутствия подобных требований в КД и юридически обязывающих документах до избыточного тоталитаризма.

Безусловно, на данной стадии и государству, и сторонам проекта чрезвычайно важно организовать качественный мониторинг. Естественно, не стоит его сводить к постоянному и избыточному контролю, но система, тем не менее, должна быть отлажена и эффективно функционировать. Анализировать необходимо все ключевые показатели проекта: бюджетные и внебюджетные инвестиции, качество СМР, целевое расходование средств, изменение корпоративной структуры проекта, управление проектными и земельными рисками и проч.

Несмотря на то что критерии эффективности подготовки и реализации проекта для всех участников различны, а зачастую противоположны, по большому счету все всегда сводится к универсальной триаде «цена – срок – качество».

Глава 8

Частная концессионная инициатива и иные способы инициировать проекты

Некрасивые самолеты не летают.

А. Н. Туполев, советский ученый-авиаконструктор

Малое количество подготовленных к старту проектов, качественно прошедших идеологическую и предынвестиционную стадии, уже давно стало серьезным барьером, препятствующим развитию отечественного рынка инвестиций в инфраструктуру.

Неспособность государства устранить этот дефицит своими силами очевидна – у него просто не хватает для этого различного рода ресурсов. Но может ли эту проблему решить частная сторона, взяв на себя реализацию предварительной стадии подготовки конкретного интересующего ее проекта? Несомненно, может.

Для подобных действий существует несколько различных конструкций, которые колеблются в интервале от «неэтичной» до «полностью законной и эффективной». Кратко и укрупненно рассмотрим их все, сделав акцент на наиболее полезных.

Как видно на рисунке, универсального рецепта не существует. Те или иные модели, которые показывают обычно среднюю или высокую эффективность, в некоторых случаях могут быть абсолютно бесполезны. И наоборот: те, которые традиционно не очень эффективны, иной раз становятся наилучшим выбором по отношению к какому-то конкретному проекту или в отдельной ситуации.

«Троянские кони» проектов

Первый вариант для наглядности можно назвать «троянским конем». Речь идет о том, что государственный владелец инфраструктуры принимает решение готовить документацию на конкурс совместно с потенциальным частным инвестором. В таком случае проект еще на стадии зарождения собирает все возможные риски, которые спустя очень небольшое время с максимальной степенью вероятности приведут к его «преждевременной кончине».

Такой подход особенно приветствуют некоторые региональные и муниципальные власти. Обычно в подобных случаях необоснованное желание побыстрее запустить проект приводит к тому, что власти, нарушая все правила «физики» инфраструктурных инвестпроектов, хотят сначала увидеть гарантированного инвестора, а лишь потом заморачиваться с подготовкой проекта, рассматривая данную стадию как бессмысленную формальность.

Что ж, есть спрос, есть и предложение. Безусловно, находятся те частные инвесторы, которые хватаются за проект, обещая региональным властям все сделать в лучшем виде и в сжатые сроки. То, что они в большинстве своем оказываются в итоге никакими не инвесторами, выяснится лишь потом, на следующей стадии. Пока же все выглядит благообразно. В большинстве случаев властям исходя из репутационных рисков бывает неуместно отматывать обратно, признавая свою оплошность, потому, сохраняя хорошую мину, они просто сводят на нет потенциальный проект.

Вместе с тем все срабатывает когда-нибудь. И «троянская» схема – тоже. Итак, подобного рода решения подразумевают, что конкурсная документация на проект готовится совсем не силами властей и их официальных консультантов. Экономя на этой стадии, власти неофициально передают право на подготовку документации по проекту частной стороне, которая, собственно, и имеет аппетит к проекту. Такого рода частники, обещающие подготовить КД вместо властей, обычно относятся к одной из двух категорий.

Первая – неквалифицированные инвесторы. Подготовка конкурсной документации для проекта ГЧП – очень муторная и кропотливая работа. И в большинстве случаев такие инвесторы даже не понимают, во что ввязываются. Ведь им самим придется потратиться на всевозможных консультантов, но поскольку они неопытны в таких проектах, то не факт, что, даже инвестировав средства в реальную подготовку проектов, они смогут «сложить» проект в нужном виде.

Вторая категория – ушлые и бывалые участники рынка ГЧП. Они понимают, что проект интересен. Ведь иначе с чего бы им предлагать свои услуги по подготовке конкурсной документации региону бесплатно в формате «бесплатный-сыр-только-в-мышеловке»? Их основная задача – взять на себя подготовку документации и передать ее региону в том виде, который максимально отражает их интерес к форме и содержанию проекта и одновременно с этим (а мы помним, что проекты ГЧП допускают сложную предквалификацию и различные нестандартные условия) сформировать критерии и требования к участникам конкурса так, чтобы в приоритете была именно их потенциальная заявка.

По моим оценкам, примерно 30–40 % объявляемых на рынке проектов стартует именно в такой форме – место будущего утверждения конкурсной документации не вполне совпадает с местом ее подготовки.

Что получается в итоге? Регион заинтересован в проекте, начинает его готовить совместно с будущим инвестором под выставляемые им условия. И тут случается странное: в подавляющем большинстве случаев такие потенциальные проекты просто-напросто даже не доходят до стадии объявления конкурса. Почему так происходит?

Ответ тоже вполне очевиден. В том случае, если документацию готовит неквалифицированный потенциальный инвестор, он предлагает некачественные решения и документы. Если же подготавливает бывалый квалифицированный инвестор, то слишком много рисков он перекладывает на публичную сторону и слишком много преференций оставляет за собой.

Так погибают хорошие идеи, которые могли бы быть не просто потенциально интересным, но и эффективно реализованным проектом. В силу обстоятельств, изложенных выше, не более 10 % таких проектов доходит до стадии формального конкурса, а потом только часть до подписания соглашения. Обращаю внимание: в рамках логики «троянского коня» шансы сделать успешный проект – один к десяти. При этом власти региона уже сделали все, что могли, для «продвижения» проекта. Они сказали всем, что у них есть потенциальный инвестор, и тем самым отогнали иных интересантов, отдали карт-бланш на подготовку проекта частной стороне.

Понимание того, что полтора года такой подготовки проекта потрачены зря, придет потом. Вместе с мыслью о том, что, наверное, все же не следовало идти против природы инвестиционных правил. Ведь действия властей были изначально нелогичны и противоестественны. Если проект интересен рынку, то какой смысл отдавать во внешнее управление его уже на стадии формирования условий конкурса. Хороший проект рынок «съест» и так, на него будет спрос, а в некоторых случаях – даже выстроится очередь.

А если проект неинтересен рынку, то с чего бы кому-то инвестировать на выгодных вам условиях? Дав внешнему ресурсу право на подготовку документации, они неминуемо перенесут (явным или скрытым образом – это уж зависит от их профессиональных умений и лоббистского ресурса) все риски на публичную сторону. Такова будет цена, которую придется заплатить за желание сделать проект в нарушение логики инвестиций. Именно поэтому, когда приходит момент финальной отмашки на объявление конкурса на таких условиях, в девяти случаях из десяти рука чиновника все же дрогнет, и проект не запустится.

Нужно иметь в виду, что в большинстве случаев причины и логика такого поведения состоят не в том, чтобы злонамеренно вступить в сговор с потенциальным инвестором или кем-то, именующим себя таковым. Никто не хочет сделать плохой проект. Когда власти так поступают, то обычно руководствуются более прозаичными причинами: они просто не верят в свои силы, в возможность подготовить и разместить на рынке подобный проект на приемлемых условиях.

Не спорю, в первый раз это непросто. Вместе с тем не считаю, что здесь есть противопоставление – или не сделать вовсе, или нанять консультантов (но это стоит денег, к сожалению), или отдать подготовку конкурса во внешнее управление.

Палитра возможных решений со стороны государства гораздо шире. Кроме предложенных выше вариантов решений, есть и некоторые другие возможности. Например, воспользоваться услугами инвестиционного агента, который организует все под ключ, проведет конкурс, власти выберут победителя, а он уже потом заплатит инвестиционному агенту.

Другой вариант: привлечь потенциального инвестора или инвесторов к разработке конкурсной документации. Это официальное и транспарентное использование «зачетной» схемы подготовки конкурсной документации. Можно также сделать инициативное предложение концессии государству в соответствии с действующей процедурой концессионного законодательства. Об этих вариантах – далее.

«Зачетная» схема подготовки конкурсной документации

Более эффективной и траспарентной, но относительно редко используемой ввиду процедурной сложности является так называемая «зачетная» схема. Сущность ее сводится к тому, что частная сторона получает официальное право подготовить полный пакет документации, которую публичная сторона потом выводит на конкурс. Далее проводится отбор победителя среди широкого круга реальных конкурсантов. Тот, кто побеждает, обязан компенсировать разработчику материалов полную стоимость затрат. Обычно компенсировать процентный доход не получается, поскольку начинает сбоить юридическая схема, ведь вариантов операций, в которых может быть задействован публичный элемент, не столь уж велико. Но основное тело затрат компенсировать вполне возможно. Кроме того, в ряде случаев возможно также установить и компенсировать в дальнейшем фиксированный доход.

Как правило, такая операция оформляется по одному из следующих направлений, каждое из которых обладает своими плюсами и минусами для каждой конкретной ситуации.

Во-первых, обязанность по оплате расходов можно оформить как обязательство (предусмотренное конкурсной документацией) по выкупу прав интеллектуальной собственности у разработчика документации (а эти права принадлежат инвестору). Выходит, что регион принимает документацию к использованию, на ее основе проводит конкурс, включает саму документацию в состав передаваемых материалов, на которые победитель конкурса должен иметь права собственности. Отсюда вытекает необходимость ее выкупа.

Во-вторых, инициативу по подготовке конкурсной документации можно оформить через взаимодействие с государственным агентом, определенным им для конкретного инвестиционного проекта, или различными государственными агентами развития (корпорациями развития и прочими институтами). В таком случае, правда, возникает сложность, состоящая в том, что такие структуры в будущем могут отказаться от своих обязательств по включению компенсации в условия конкурса. Но фиксация такого обязательства – это лишь вопрос юридической техники, и варианты могут быть разнообразными.

В-третьих, существует возможность переложить все обязательства по подготовке проекта – «упаковка», включая все необходимые документы, поддержка властей в процессе подготовки конкурса, а также обязательство по организации внебюджетного финансирования – на специализированного инвестиционного агента.

Это лишь укрупненное описание существующих возможностей. В зависимости от существа проекта, того, как его себе представляет текущий владелец инфраструктуры, могут быть сложены различные юридические конструкции. В любом случае потенциальных решений обычно существует несколько.

Кроме того, действующее законодательство в сфере концессий допускает возможность компенсации ранее понесенных публичной стороной расходов за счет победителя конкурса. Подобные примеры в отечественной практике тоже уже были. В зависимости от нюансов такую возможность можно использовать в качестве дополнения вместе с одной из трех перечисленных или иметь в виду как самостоятельную, четвертую схему.

Кстати, сама по себе «зачетная» схема фактически выполняет функцию проверки интересности предложения для рынка. Если есть разумная идея, касающаяся того или иного проекта, то с высокой степенью вероятности найдется тот, кто сможет предложить качественное распределение рисков между публичной и частной сторонами в процессе подготовки всего пакета документов, необходимых для реализации проекта. Если же таких желающих не обнаруживается, а все предложения сводятся к тому, что в той или иной форме предлагается «троянский конь», то, скорее всего, одно из двух: или идея проекта не возбуждающая, или, что часто бывает, поиск партнеров идет не в тех кругах.

Мне на память приходит не менее десяти качественно реализованных «зачетных» схем. Почти все примеры использования такой модели подготовки материалов для конкурса, которые я видел, можно свести, по большому счету, к следующей картинке коммуникаций между властями и коммерческими организациями.

Регион – «держатель» мандата какой-либо инфраструктуры в сфере транспорта, «социалки», медицины или в иной сфере – относится к нему как собака на сене: сам реализовать не может, но и отдавать инициативу не хочет. Возможностей бюджета для того, чтобы запустить проект, недостаточно. Зачастую их не хватает даже для того, чтобы вложиться в предынвестиционную и конкурсную стадии. При этом количество потенциальных «инвесторов», которые обращались с предложениями «сделать все», уже зашкаливает. И рано или поздно власти решают, что, наверное, пора бы все-таки выполнить этот проект, и начинают более или менее детальные переговоры с претендентами.

В том случае, если регион не особо серьезно относится к процедуре, скорее всего, он останавливает свой выбор на одном из «троянских коней». Как мы говорили ранее, это вряд ли увенчается успехом, но узнают об этом потом.

Тогда проект сначала будет положен в дальний ящик стола, а потом (обычно уже на следующем политическом цикле) мы будем наблюдать его вторичное появление на рынке. И не факт, что в рамках уже нового политического цикла ситуация не повторится. Но таковы уж законы «инфраструктурной природы» проектов, причем не только в России.

Те власти, которые более вдумчиво (у некоторых эта «вдумчивость» появляется вследствие полученного эмпирического знания, что «троянские кони» не работают) подходят к анализу вариантов своих дальнейших действий, обычно выбирают из нескольких возможных опций.

Во-первых, можно нанять консультантов. Но если ошибиться, то бюджет будет освоен, а проект так и не запущен. Консультанты работают на акт выполненных работ, а не на итог проекта.

Во-вторых, все же не исключается вариант с «троянским конем». Он может иметь некоторый смысл, если необходимо потянуть с проектом или если проект имеет политическую подоплеку (на мой взгляд, значение этого фактора в стране сильно преувеличено, но зачастую его принимают в расчет). Тогда кому-то можно предоставить «право первой ночи» на подготовку проекта. В основном для того, чтобы убедиться, что ничего особо не сделано, и освободиться от политических обременений. Правда, в таком случае обычно забывают, что ключевое в данной логике – назначить пресекательный срок. Мол, или вы к такому-то сроку делаете то-то и то-то с такими-то промежуточными данными, или проект выносится на рынок. Наличие такого пресекательного срока – ключевое отличие «права первой ночи» от «собаки на сене», когда политически ангажированный потенциальный инвестор и сам ничего не делает, и выведению проекта на рынок мешает.

В-третьих, существует вариант привлечения на свою сторону инфраструктурного инвестиционного агента, которых у нас в стране единицы, поскольку слишком много разных элементов необходимо совместить в одной организации. Сущность бизнеса таких компаний состоит в том, чтобы за свой счет организовать все формальные и содержательные действия в интересах владельца инфраструктуры. Ему останется только выбрать победителя конкурса. Если агент опытный, то он же потом еще и организует внешнее финансирование, получая свой гонорар в виде «платы с победителя» с любого из выбранных властями победителей конкурса из им же организованного финансирования.

В-четвертых, можно предложить потенциальным инвесторам, внушающим наибольшее доверие, самостоятельно подготовить документы по «зачетной» схеме. В большинстве случаев их ответ состоит в том, что, дескать, не наша задача в этом разбираться. Но такой подход вызывает недоумение у специалистов. Как можно желать зарабатывать деньги на инфраструктурном инвестиционном проекте и изначально не воспользоваться возможностью в нем разобраться детально? С точки зрения разумного бизнеса такой подход представляется несколько странным.

В-пятых, можно предложить потенциальным инвесторам сформулировать свое предложение в формате «инициирования концессии». Если они столь уверены в том, что смогут сделать реальный и эффективный проект и их предложение действительно будет самым лучшим, то зачем инициатору конкурса соглашаться на схему «троянского коня»? Тем более если можно заняться «инициированием концессии», а при определенных условиях еще и совместить это с «зачетной» схемой, получив компенсацию расходов в случае неудачи.

Таковы основные элементы «зачетной» схемы разработки проекта. Стоит оговориться, что не всякая «зачетная» модель, которая предлагается инициатору проекта, на самом деле является таковой.

В последнее время весьма часто встречаются предложения, в рамках которых частному или государственному инициатору будущего конкурса просто предлагается скрытое кредитование расходов по подготовке проекта. Сущность такого предложения в том, что внешняя структура просто профинансирует (де-факто в виде скрытого кредита) разработку консультантами документации, необходимой для объявления конкурса ГЧП. Не могу сказать, что такое предложение плохое или хорошее. Оно просто существует и в определенных условиях, наверное, может быть полезно. Просто стоит отличать «зачетную» модель организации подготовки документов от ее «зачетно-кредитного» гибрида.

Основной водораздел проходит, как это почти всегда бывает, по критерию распределения рисков. Если в конечном счете платит инициатор проекта – модель все же гибридная. Термин «платит» может быть скрыт за тысячей различных оговорок, но в итоге всегда можно выявить основного «владельца» рисков – того, кто раскошелится не в том случае, если все будет хорошо, а в случае, если что-то пойдет не так. Стоит также отметить, что особого распространения на рынке эта модель пока не получила.

Частная концессионная инициатива

В нашей стране возможна форма инициирования проектов ГЧП в таком виде, который содержит элементы перечисленных выше моделей. Она не является универсальным инструментом, но в определенных случаях может быть весьма эффективна как для государства, так и для частной стороны.

Речь идет о так называемой частной концессионной инициативе (ЧКИ). Если коммерческая компания считает, что тот или иной проект (который пока еще находится в стадии идеи) может быть эффективно структурирован через концессию, и убедит в этом власти, а других претендентов не появится, то с ней может быть заключено концессионное соглашение без проведения конкурсных процедур. Если же другие желающие все-таки найдутся, то тогда ей выпадает шанс доказать экономическое превосходство своего предложения в рамках концессионного конкурса, который запускается властями.

Не могу сказать, что возможностей инициировать концессию ранее в законодательстве не было совсем, но изменения в концессионное законодательство в 2015 г., внедрившие ЧКИ, сделали правила и процедуры такого подхода гораздо более точными и прозрачными. Хотя и иных возможностей для маневра по-прежнему остается чрезвычайно много.

В целом именно так выглядит обобщенное описание данной модели. Она может быть весьма эффективна в ряде случаев, но поскольку дьявол кроется в деталях, то стоит их проанализировать чуть подробнее.

По существу, речь идет о том, что частная компания располагает легальной возможностью обратиться к соответствующим властям с предложением о заключении концессионного соглашения. Не существует четкого описания состава материалов, а главное – их содержания, которые должны быть представлены властям. Как и во всех остальных случаях концессий, нет одинаковых (а уж тем более типовых) концессионных проектов. Предложение о концессии должно быть лишь убедительным. Но клик в слово «лишь» разворачивает значительный массив данных, которые должны быть представлены в соответствующий государственный или муниципальный орган.

Каким критериям должны удовлетворять данные документы?

Во-первых, они обязаны убедить власти в том, что этот проект вообще можно реализовывать посредством концессии.

Во-вторых, не стоит забывать о том, что государство многолико и убеждать придется многих его представителей, поэтому верной представляется аргументация следующего уровня: эффективность для государства через призму бюджетных, социально-экономических и общественных задач.

В-третьих, на следующем этапе государство должно понять, что конкретные условия соглашения, представленного ему, действительно балансируют частные и государственные интересы.

В-четвертых, стоит уже на данном этапе убедить власти в том, что вы наилучший претендент на роль частного партнера. Если соглашение будет заключено без конкурса, это хорошо. Но если все же придется проходить через конкурсный отбор, то подобное позиционирование окажется как нельзя кстати на стадии предквалификации или итогового отбора.

Выходит, что частная сторона должна представить государству сразу практически весь пакет документов, которые обычно готовятся полгода или год и требуют значительных затрат. Можно и так, но нужно быть очень уверенными в своей правоте, что, впрочем, тоже случается.

Другой вариант – действовать в несколько итераций. На первом этапе можно представить инвестиционную декларацию проекта или ее аналоги, что существенно сэкономит затраты, в том числе временные, и позволит выяснить реакцию властей на ваш проект не на уровне общих слов, а посредством предварительного согласования предварительных же показателей. И лишь потом с бóльшим энтузиазмом двигаться дальше, переходя к стадии официального предложения о заключении концессии. Ведь стороны теперь имеют полное право проводить предварительные переговоры еще до официального предложения. Если же на этой стадии реакция будет отрицательной, то и не придется фиксировать значительные убытки по вложениям в разработку полного пакета концессионной документации.

Требования к инициирующему частнику

Формально, страждущий стать концессионером должен направить в адрес властей предложение о заключении концессии, весь необходимый и достаточный пакет обосновывающей его предложение документации (что само по себе уже много), а также собственно проект искомого концессионного соглашения.

Кроме того, нужно обосновать и свое соответствие условиям концессии. Его критерий тоже не вполне конкретен, установлен лишь минимальный порог: соответствие обычным требованиям иных концессионных конкурсов и возможность проинвестировать свои или заемные средства в объеме не менее 5 % общей финансовой потребности проекта. За пределами такого «гигиенического» минимума может быть значительное количество иных требований, которые вытекают из особенностей самого проекта.

На данной стадии задача частного заявителя – утвердить власти во мнении о том, что проект может быть реализован через концессию. Нет необходимости, да это представляется и не очень-то реалистичным, получить решение о том, что все предложенное частной стороной устроило государство.

Основная задача: получив решение о том, что концессии быть, перейти к стадии переговоров. Находясь в статусе наиболее перспективного инвестиционного «жениха», частная сторона может получить предложение о корректировке условий потенциального «брачного контракта» – концессионного соглашения.

По итогам таких переговоров есть возможность скорректировать первоначальное предложение о заключении концессии и весь пакет прилагаемой к нему документации. Никто ведь не отменял моделей бюджетной, финансовой и иной эффективности, бизнес-планов и прочих документов, включая инвестиционную декларацию (если вы вначале решили пойти менее обременительным путем). На следующем этапе они все окажутся фактически в открытом доступе для иных участников рынка. Об этом, кстати, периодически забывают. Как в игре «Угадай мелодию», необходимо соблюсти баланс между тем, что интересно частному инициатору концессии, и тем, что нажать на кнопку «более лучших условий» может и иной участник рынка.

Государство и частник всё обсудили между собой. Если проект интересен, то вряд ли о нем долго не будет знать рынок. Учитывая, что все ключевые игроки обычно знают друг друга, тайна сохранится недолго. Поэтому все с интересом будут ждать поднятия занавеса. Ведь возможность заключения концессионного соглашения без конкурса ограниченна.

ЧКИ: Конкурсная и бесконкурсная процедуры

Итоговый согласованный пакет концессионных материалов после одобрения властями должен быть опубликован органом государственной или муниципальной власти.

В том случае, если публичной стороне поступили предложения от иных участников рынка, начинается конкурсная процедура. И только когда иных заявок не будет на предыдущей стадии, соглашение между публичной и частной сторонами заключается без конкурса на условиях, содержащихся в финальной скорректированной версии предложения о заключении концессионного соглашения.

На мой взгляд, неверно считать, что данные положения законодательства больше отражают интересы частников. Безусловно, они выгодны небольшому количеству квалифицированных игроков рынка. Эти участники смогут и сами инициировать проекты, а главное – к ним будут приходить с предложениями менее квалифицированные игроки, поскольку, не имея опыта и доступа к всевозможным ресурсам, пробраться через концессионные дебри непросто. Самое же интересное в том, что подобное положение дел в первую очередь на руку властям и их инвестиционным представителям и агентам.

Не существует ограничений на то, чтобы по одному проекту публичная сторона получила несколько предложений и вела параллельные переговоры. Нет также ограничений и на то, чтобы она сама (де-факто, но не де-юре) была инициатором обращения к самой себе с предложениями о заключении концессии.

В итоге у государства весьма значительно развязаны руки для того, чтобы выторговать максимально эффективные условия в концессиях. Одновременно существенно сокращены коридоры для собственного усмотрения, иначе кто-то иной, а не первоначальный инициатор предложения о заключении концессионного соглашения «нажмет на кнопку», предложив более выгодные условия.

Баланс интересов: власть, инициатор и его конкуренты

Полагаю, что если бы Маслоу был озабочен составлением пирамиды ценностей по отношению к рассматриваемой проблеме, то последовательность решаемых частной стороной задач при формировании своего предложения властям должна была быть сформулирована следующим образом. По опыту могу сказать, что традиционный процесс размышления представителей публичной стороны происходит примерно в такой последовательности вне зависимости от того, с федеральным или региональным проектом предстоит иметь дело.

В итоге частный партнер, подписывая в адрес властей предложение о заключении концессионного конкурса и необходимые приложения к нему, должен понимать, что не факт, что он получит соглашение с публичной стороной.

Вполне может быть, что он только что сам своими руками определил стартовые параметры конкурса, который состоится между ним и его ключевыми конкурентами. Поэтому необходимо быть особенно аккуратным при формировании условий своего предложения публичной стороне.

Необходимо пройти между Сциллой и Харибдой интересности и еще выгодности для государства, но уже невыгодности для конкурентов. Слишком дискриминационное по отношению к публичной стороне предложение породит конкурс. Именно поэтому стоит особое внимание уделять разумности условий предложения.

Игра уже началась на данной стадии, причем уже не за саму возможность сделать данный проект в формате концессии, а сразу и конкурентная борьба за итоговый приз.

Согласование ЧКИ

Еще один весьма существенный риск состоит в многоликости нашего государства на любом уровне. На федеральном – большое количество министерств и ведомств, которые будут согласовывать предложение частного инициатора. На региональном их меньше, но не намного. И даже на муниципальном уровне ситуация не выглядит очень уж простой. Из этого следует несколько вполне традиционных, но от этого не менее неприятных выводов.

Во-первых, несмотря на все мантры про единое окно и облегчение коммуникаций с государством, у частника, конечно, примут документы в каком-то одном органе исполнительной власти, но проект будет согласовываться по широкому списку.

И это не может не быть проблемой инициатора предложения, поскольку велик риск неверного запуска цепной реакции незначительных уточнений проекта, каждый из которых, скорее всего, не критичен, но в совокупности они приводят к большой проблеме. Тогда проект, пройдя через несколько итераций обсуждения, вернется к нему же или будет вынесен на конкурс в настолько сильно отличающемся от первоначального замысла даже по предмету и логике, что инициатор сам не захочет в этом принимать участие.

Если не участвовать в продвижении и согласовании проекта, то риск такого варианта развития событий также весьма значителен. Ведь так происходит даже в модели с «троянским конем» и уж тем более будет происходить в случаях официального инициирования концессии.

Во-вторых, ведомство, которое является официальным уполномоченным в той сфере, к которой относится проект, способно своими действиями по корректировке первоначальной идеи свести на нет тот замысел и ту логику бизнеса, которая была заложена в изначально представленные материалы.

В большинстве случаев будет как в «Золотом теленке», когда вместе с автомобилем – легендарной «Антилопой-Гну» – продавалась кадка с пальмой. Так же происходит и с инициированными концессиями: «А давайте добавим в проект какие-то детали». И ничего, что они не соответствуют сути проекта, зато они снимают с нас какую-то иную проблему, с которой нам в общем-то не вполне понятно, что делать, а тут еще эта концессия подвернулась.

По опыту иных государств можно рассчитывать на то, что до четверти, а максимальный оптимум – до половины, концессионных проектов станут следствием проявления частной концессионной инициативы. Но уйдет не один год на то, чтобы выйти на сопоставимые показатели в России.

Вместе с тем, поскольку нормативно введено требование о том, что заявителю надлежит подтвердить наличие собственных средств всего лишь в размере 5 % от заявленных в проекте инвестиций, ну или убедительно продемонстрировать возможность мобилизовать подобный капитал, то такие требования не выглядят заградительными для широкого круга потенциальных интересантов.

Локальные строительные, операторские, эксплуатационные компании могут быть инициаторами региональных проектов или федеральных, которые будут реализовываться на соответствующей территории.

Представляется, что такие структуры могут инициировать проекты, находящиеся в интервале от 2 до 10 млрд рублей. С одной стороны, они недостаточно крупные для того, чтобы заинтересовать федеральных игроков (которые могут инициировать концессии «своего» размера), а с другой – даже в нынешних условиях они будут привлекательны для финансовых спонсоров.

ЧКИ – быстрая концессия?

Весьма часто возникает вопрос о том, действительно ли процедура ЧКИ столь существенно ускоряет концессионные процедуры или это попытка выдать желаемое за действительное? На этот вопрос существует несколько ответов.

Во-первых, если по итогам ЧКИ заключается концессионное соглашение без конкурса, то это очевидная и наглядная экономия времени в несколько раз по сравнению с традиционной процедурой. Если все же проводится конкурс, то и тогда имеется оптимизация сроков, хотя и не столь радикальная.

Во-вторых, более значимый ответ на данный вопрос лежит немного в иной плоскости. Сколько времени уходит у властей на то, чтобы сформировать идею того или иного концессионного проекта, самостоятельно разработать все материалы и объявить конкурс? По практике – от полугода до двух-трех лет. Ведь государственные органы не ограничены никакими сроками и могут проводить согласование между собой сколько угодно, а потом и вовсе отказаться от этой идеи, что уже не раз бывало.

В случае же с ЧКИ именно на этой стадии происходит самая драматическая экономия времени и сил. Власти должны ответить на запрос о ЧКИ в течение месяца. И список возможностей дать отрицательный ответ отнюдь «не резиновый». Если же проект устраивает, но найдется другой желающий и будет объявляться конкурс, то и это должно быть сделано в сжатые сроки, что в любом случае катализирует скорость действий властей.

Соответственно, процедура ЧКИ не просто вынуждает существенно сократить предварительную стадию подготовки проекта, но и ставит четкие временные рамки на объявление конкурса, если до этого дойдет. Выходит, что даже если инициатор ЧКИ не забрал себе проект без конкурса, то как минимум он катализировал быстрое объявление конкурса.

В-третьих, многие государственные органы имеют проблему «квалифицированного заказчика», потому совсем не рассматривают для себя концессионные механизмы реализации тех или иных задач. Они вообще по собственной инициативе не вынесут проект на рынок. В случае с ЧКИ им придется начать действовать, и действовать достаточно быстро.

Несмотря на внешнюю простоту, частное инициирование концессионных соглашений, безусловно, гораздо более сложный в использовании механизм, чем описанные выше схемы. Но вместе с тем стоит отметить, что при умелом использовании это, пожалуй, один из самых эффективных инструментов.

При неумелом же – обоюдоострое оружие, которое может привести к тому, что власти так и не запустят проект, а если это и случится, то «держателем» концессии станет не тот, кто был его инициатором.

Глава 9

Риски и управление ими

Если могут случиться несколько неприятностей, они происходят в самой неблагоприятной последовательности.

Расширенный закон Меpфи

Одним из наиболее сложных аспектов реализации инвестиционных проектов в сфере инфраструктуры является позиция сторон относительно рисков, их распределения между участниками проекта, системы управления ими и минимизация последствий срабатывания рисков.

Естественно, никто не хочет, чтобы в процессе реализации проекта «выстрелил» тот или иной риск, даже если он отнесен к сфере ответственности другой стороны. Любой реализовавшийся риск дестабилизирует в той или иной степени весь проект. Именно потому говорить, что риск, принятый на себя одной стороной, вовсе не касается остальных, было бы преуменьшением проблемы.

При определенном упрощении можно было бы сказать, что риски делятся на четыре крупных класса: пренебрежимо малые; приемлемые; нежелательные; недопустимо критичные.

Полагаю, важность и значимость тех или иных рисков для проекта видна из самих названий, из них же вытекают определенные особенности способов минимизации шансов на их возникновение и вариантов нивелирования негативных последствий для проекта.

Понятно, что риски имеют обыкновение, заложенное в их природе, выходить из-под контроля. А выйдя, они еще и могут самопроизвольно менять класс или по принципу домино открывать ящик Пандоры для рисков более сложных, более высокого уровня.

Естественно, никто не хочет того, чтобы что-то пошло не так. Никто не заключает концессионное или проектное соглашение с тем расчетом, чтобы оно было вскоре объявлено дефолтным из-за сработавшего риска, а проект из-за этого так и не начался. Таких намерений обычно не бывает, разве что в тех случаях, когда речь идет о совсем уж непрозрачной и многоходовой интриге. Но о таком обычно пишут в детективах, а не в деловой литературе. Но зачастую что-то идет не так и разворачивается по самому негативному сценарию.

Многие проблемы возникают или усугубляются из-за неверной оценки рисков разными сторонами. А еще нередко по-разному оценивают риски даже разные сотрудники внутри одной организации. И тут многое зависит от того, как оценивают риски те или иные представители и специалисты непосредственно той организации – участника проекта, к ведению которого отнесен конкретный риск.

Оптимистичный или пессимистичный прогноз на реализацию и дальнейшую эскалацию каждого риска во многом зависит от того, как обычно относятся к ним в корпоративной культуре конкретной организации и насколько она привыкла эффективно работать с рисками.

Дело специалистов – предвидеть, оценивать, предотвращать саму возможность возникновения рисков, а если уж не уберегли, то минимизировать последствия. Но никакой специалист не сможет оказаться полезным в том случае, если система распределения и минимизации рисков не заложена в самих проектных документах. Невозможно быстро потушить пожар в доме, если на этажах заранее не разложены огнетушители, а пожарная команда не снабжена соответствующим инструментарием.

Риски проекта детализируются нарастающим образом. Сначала определяется их общая канва на стадии идеологии проекта. Если по предварительным прикидкам их распределение получается приемлемым, то детали определяются в конкурсной документации.

«Торгуемые» и «неторгуемые» риски

Отдельные риски определяются организатором проекта как жесткие или «неторгуемые»: хочешь – соглашайся, а не хочешь – не подавай заявку вовсе, поскольку она даже не пройдет предквалификацию.

Но иные риски могут быть определены в конкурсной документации как те, по которым участники могут делать свои предложения организаторам конкурса или отбора. В таком случае стороны имеют право сделать как связанное предложение, так и несвязанное. Связанное состоит в том, что они идут на принятие какого-то риска на себя при условии, что государство или частный «владелец» конкурса какой-то другой риск принимает на себя или уступает в каком-то ином аспекте. Несвязанное предложение гораздо проще: участник отбора просто указывает, какой риск он берет на себя, а какой – нет, не оговаривая это дополнительными условиями.

Таково традиционное отношение к фиксации рисков в конкурсных заявках и предложениях. Но иногда бывает и более интересная для организатора конкурса ситуация. Стороны начинают соревноваться в том, кто сделает более выгодное предложение в части приемки на себя тех или иных рисков. Конкуренция – двигатель прогресса!

Не могу сказать, что часто, но в ряде случаев наблюдал картину, при которой стороны пытаются сделать свою заявку более привлекательной для государства по сравнению к конкурентами, принимая на себя даже те дополнительные риски, о которых их даже никто и не спрашивал. Естественно, чиновники такому подходу только рады, ставя произошедшее себе в заслугу. Правда, обычно, как только туман ажиотажа рассеивается, приходит осознание того, что проект был изначально сформирован не самым оптимальным образом и потому участники смогли так сильно двинуться «вниз». Но победителей не судят, поэтому если все проходит успешно, то этот вопрос обычно так и остается без ответа.

После выбора победителя начинается весьма муторная процедура согласования итогового текста концессионного или иного проектного соглашения. Ведь на предыдущей стадии стороны сделали только свои предложения по системе распределения рисков в рамках проекта. Впереди еще длительная и муторная процедура согласования самого текста соглашения, которое должно будет отражать все нюансы распределения рисков.

Кстати, не могу сказать, что на этой стадии нет места спекулятивному поведению со стороны победителей отбора или конкурса. Получив статус, они, естественно, пытаются «отбить» ранее сделанные несвязанные условия распределения рисков, переведя их в статус связанных и пытаясь отторговать дополнительные бенефиты или нивелировать сам риск до уровня приемлемого для себя за счет иных бенефитов от владельца конкурса. А уж его задача – удержать переговоры от такого развития событий. Но это зависит от мастерства сторон и их представителей.

Стоит обратить внимание на тот факт, что мы говорим только о рисках, которые устанавливаются по линии взаимоотношений «государство (или иной владелец инфраструктуры) – частный партнер». А ведь есть еще линия «консорциум – его участники», в котором распределяются по таким же правилам риски, взятые частной стороной на себя. Они же не зависают потом в безвоздушном пространстве, а распределяются между участниками пула исполнителей.

Основы системы управления рисками: идентификация и анализ

В рамках любого инвестиционного инфраструктурного проекта типичная матрица распределения рисков – это большое количество «простыней» формата А3 или даже А2, детализирующих те или иные риски и распределяющих их по сторонам, участвующим в проекте.

Сначала риск предстоит идентифицировать. При этом не стоит относиться к этому как к статичному действию, осуществляемому один раз. Идентифицировав риск единожды, потом его сопровождают вплоть до окончания проекта. В большинстве случаев именно ошибки на этой стадии приводят потом к нарастанию негативных последствий, описанных в начале главы. Это как поход в горы: нужно идентифицировать весь список возможных рисков и прихватить с собой различные приспособления, потому что уже не будет возможности спуститься с половины горы и сбегать в магазин, чтобы что-то докупить и вернуться обратно.

Анализ и идентификация возможных рисков строится на определенных допущениях и предположениях. Иными словами, стоит не только рассмотреть точную карту вашего движения в горах, но и необходимость корректировки маршрута, природных катаклизмов, которые влияют на ваши действия и решения, принимаемые на месте, и иные возможные бифуркации поведения участников проекта, например кто из вашего «консорциума» альпинистов первый выдохнется или струсит.

Немаловажен анализ действий третьих лиц, которые неминуемо оказывают влияние на реализацию вашего проекта. Конечно, «защиту от дурака» на все случаи жизни предусмотреть невозможно. Поэтому исходить стоит из того, что вмешательство третьих лиц может происходить исходя из логики «издержек и выгод» (cost and benefits). Логика управления риском в таком случае состоит в том, чтобы сделать действия со стороны иных участников проекта, порождающие риски для него, экономически неоправданными.

Правда, стоит оглядываться на тот факт, что такой подход, являющийся составной частью теории homo economics, признающий примат экономической разумности действий каждого отдельного человека, опирающегося при принятии решений на соотношение расходов и выгод при осуществлении любых действий, что уж греха таить, в нашей стране не всегда срабатывает.

На практике обычно предел усилий и расходов, которые можно потратить на минимизацию будущего риска, рассчитывается как стоимость потерь и убытков в случае наступления риска, дисконтированная на вероятность наступления такого события.

Вроде бы звучит как просто набор слов. Вместе с тем в иностранной практике подобное достаточно точно просчитывается. В том случае, когда в отечественных проектах речь идет о рисках, у которых есть сравнимые по условиям возникновения иностранные аналоги, провести анализ можно относительно точно, воспользовавшись сопоставимыми «импортными» данными.

Но как быть в тех случаях, когда в отечественной практике еще недостаточно примеров для того, чтобы эту статистику заложить в основу расчетов? А ведь таких проектов на российском молодом инфраструктурном и ГЧП-рынке большая часть. Что бы ни говорили специалисты в процессе переговоров с «владельцами» проектов, чаще всего они пользуются сложной арифметической моделью, называемой в народе гаданием на кофейной гуще. С той же точностью результатов. Но если некоторые верят гаданиям, то они ничего не проиграют, положившись на него и в части идентификации, анализа и оценки рисков. Выходит, что все равно придется полагаться на опыт, а временами – и интуицию тех или иных участников проекта.

В итоге переговоры по распределению рисков – это соревнование кругозора, опыта и переговорной эффективности команд сторон. Происходят они на том этапе, когда необходимо уже на стадии соглашения фиксировать распределение рисков между сторонами.

Итак, предположим, риски все-таки идентифицированы и проанализированы. Что дальше? А дальше переговорные команды сторон действуют исходя из одной из четырех логик: минимизация риска, принятие риска, его передача или отказ от него.

Минимизация риска

Самое понятное и самое нейтральное, не вызывающее взаимной неприязни сторон действие. В рамках логики минимизации риска, при согласовании финальных текстов документов стороны ищут возможности так скорректировать условия проекта, чтобы минимизировать саму возможность возникновения того или иного риска. Но вместе с тем смягчение последствий возможного риска или снижение шансов на само его возникновение не устраняет риск как таковой. Минимизировав, потом с ним все равно что-то надо делать – принимать одной из сторон или «отгонять» его от себя, передавая другой стороне.

Принятие риска

Если одна из сторон соглашается принять на себя тот или иной риск, то это означает на практике, что она готова нести расходы, связанные с возникновением тех или иных неблагоприятных последствий, вытекающих из выстреливания риска.

Естественно, стороны обычно заинтересованы в том, чтобы брать на себя только такие риски, расходы на покрытие которых оцениваются невысоко, а еще лучше, чтобы и шансы на возникновение тоже были незначительными. Более опытная сторона в процессе переговоров «набирает» на себя определенное количество таких незначительных рисков, гротескно увеличивает стоимость потенциальных расходов, связанных с ними. Потом, оперируя общим числом принятых на себя рисков, пытается ключевые и наиболее дорогие переложить на другую сторону. На самом деле это как в той сказке про репку, когда ценность во многом зависела от того, что именно в конкретном случае стоило считать вершками или корешками.

Передача риска

Считается, что тот или иной риск должен переноситься на ту сторону, которая имеет бóльшие возможности для того, чтобы не допустить возникновения риска. А если он все же возникнет, то наилучшие шансы справиться с ним с наименьшими потерями. Но это в теории. На практике во многом все определяется переговорами сторон, опытом представителей и используемыми «приемчиками».

И это всегда не теоретическая дискуссия. Ведь тот, на кого был передан тот или иной риск, в случае его срабатывания несет двойную нагрузку. Сначала – расходы на недопущение его возникновения, а потом – на устранение последствий. В принципе считается, что совокупность распределения рисков (по их количеству, потенциальным расходам, срокам, необходимым на компенсацию последствий) должна распределяться между сторонами поровну. Но на практике зачастую в финале получается не такая благолепная, а значительно перекошенная картина. Поэтому стороны иногда могут пытаться отказываться от риска.

Отказ от риска

Предельный случай управления риском – отказ от него. Фактически это отказ одного из участников проекта, например входящего в консорциум, от выполнения одной из функций, связанных с существенным риском. Так, эксплуатант может отказаться от операторской деятельности, если по совокупности критериев она окажется для него слишком рискованной. Но с другой стороны, если участник выполняет только одну функцию, например эксплуатант и оператор – разные лица, то отказ от ряда рисков эксплуатантом может вообще привести к тому, что он вывалится из проекта.

В инфраструктурных проектах такое тоже частенько случается. При формировании контуров проекта и состава участников консорциума матрицами распределения рисков, естественно, никто не озадачивается. Но потом, при дальнейшем их согласовании и перекладывании в юридически обязывающие соглашения, возникают столь напряженные дискуссии, которые в пределе приводят к тому, что консорциум может изменить свои контуры за счет потерь одних своих членов и приобретения других. В том случае, если вообще это разрешается условиями конкурса, что тоже бывает не всегда.

Детализация матрицы рисков

В таблице 17[23] приведены некоторые обобщенные примеры учета рисков. На практике подобные таблицы бывают на несколько порядков подробнее (конечно, если стороны на самом деле заинтересованы в анализе рисков, а не занимаются профанацией), добавляются еще разделы «Сторона, несущая риск», «Влияние риска на позицию стороны, несущей риск», «Влияние риска на проект», «Вероятность наступления риска».

Собственно, на первой стадии стороны сначала приходят к консенсусу относительно того, что они признают рисками рассматриваемого проекта. Затем определяют вероятность наступления этого риска. Ну а потом начинается самое интересное – торги по распределению этого риска между сторонами. И чем более точными будут идентификации рисков и их описание, тем лучше.

Кроме всего прочего, это важно еще и потому, что зачастую какой-то риск, выглядящий тупиковым, который стороны никак не могут разнести между собой, становится вполне делимым после того, как будет дополнительно расщеплен на несколько составляющих.

Всегда возникает вопрос относительно того, стоит ли в матрице рисков рассматривать риски второго, третьего и последующих уровней. Мое мнение состоит в том, что чем более подробно будет сделано рассмотрение, тем лучше. Иногда то, что можно обнаружить на четвертом уровне, становится критичным риском для всего проекта. Тогда он преобразуется в риск первого уровня и распределяется между сторонами. Иногда наоборот: риски, установленные на первом уровне, стоит сквозным образом опустить на уровни ниже и передать их подрядчикам, поставщикам или иным участникам проекта, не входящим, например, в консорциум.

Бои при распределении рисков

Стоит иметь в виду, что значительная часть «торговли» за риски происходит заочно, поскольку контуры матрицы рисков определяются еще на стадии формирования конкурсной документации. Часть из них будет определена публичной стороной в качестве жестких условий подачи заявки на проект, а часть может быть отнесена к переговорной.

По отношению ко второй категории заявители делают предварительные предположения об их распределении еще в конкурсной заявке, а в дальнейшем уже после окончания конкурса и по итогам весьма муторных переговоров они детализируются, например, в концессионном соглашении между сторонами.

В некоторых случаях между сторонами могут возникнуть трения даже о том, к какой группе рисков относятся те или иные позиции. Например, влияние макроэкономической ситуации на сроки и стоимость строительства – это строительный риск или макроэкономический. А ведь в зависимости от этого моделируются конкретные условия соглашений между сторонами и устанавливается мера ответственности каждой из них в случае выстреливания этого риска.

Риски, вытекающие из нормативных изменений, зачастую относят в отдельно выделяемый класс «правовых рисков», реже иногда и вовсе объединяют с политическими. В рамках подготовки проекта каждый из них стоит прорабатывать отдельно, и некоторые из них государство традиционно готово брать на себя.

Трансформация рисков на разных этапах

Естественно, на разных этапах реализации проекта ему присущи различные риски и вытекающий из них уровень экономических потерь. Например, проекты со значительным количеством первоначальных инвестиций со стороны частного сектора, особенно в объекты капитального строительства, оцениваются финансовыми спонсорами как весьма высокие. Впрочем, в этой части отличие ГЧП от иных проектов, например традиционного промышленного строительства, не очень-то и велико.

В тот момент, когда строительство дома престарелых, аэропорта, больницы или чего-то похожего завершено и объект введен в эксплуатацию, то риски того, что он вовсе не будет построен или построен не вовремя или с существенным перерасходом, объективно прекращают свое существование. Это понимают и банки, и инициаторы проектов, и частная сторона. Именно потому, когда на этом этапе по инициативе частной стороны начинаются переговоры о снижении процентной ставки кредитования, то в большинстве случаев они заканчиваются успехом. Другое дело, что размер такого снижения зависит уже от профессионализма команды.

Некоторые вообще согласовывают с финансовыми институтами соглашения о предоставлении финансирования таким образом, что подобные изменения вступают в силу полностью или частично автоматически после прекращения того или иного риска.

Следствием весьма активных переговоров между сторонами по вопросу о том, какой риск на кого из них будет переложен, и становится финальная версия концессионного или иного соглашения об инвестировании в инфраструктуру. Таблица 18 описывает те случаи, когда одной из сторон является государство.

В случае же, если обе стороны потенциального проекта – частные, то, как мы понимаем, указанные риски никуда не исчезают. Их номенклатура остается примерно такой же (хотя их сущность немного и меняется), и они точно так же являются предметом весьма активных коммуникаций между сторонами в процессе согласования итоговой версии инвестиционного соглашения.

В заключение хотел бы обратить внимание на еще один аспект. Зачастую, при невозможности точно «оцифровать» те или иные риски, может показаться, что стороны делают выводы и те или иные шаги исходя из своей интуиции и предыдущего опыта. Не стоит особо беспокоиться, вам это не кажется. Так оно и есть.

Поэтому при коммуникациях с инвесторами, особенно иностранными, важны не только и не столько риски как таковые, сколько восприятие вероятности наступления риска. Ведь психологию в поведении людей, в том числе и в бизнесе, никто не отменял.

Глава 10

Продвижение проекта: инструменты, «продавцы», переговоры

Позиционирование – это не то, что вы о себе говорите, а то, что о вас думают.

Джек Траут, автор маркетинговой концепции позиционирования

Проект мало придумать, структурировать и упаковать. Его еще необходимо и «продать» ключевым игрокам – государству, финансовым институтам, потенциальным участникам пула исполнителей и многим иным. Инструментарий, которым можно пользоваться в этих целях, на настоящий момент в полной мере пока не сложился, рынок все еще находится в состоянии хаоса. И так будет, полагаю, еще ближайшие пять – семь лет.

Существуют традиционные способы «продажи» проекта, которые всем известны. Но практика показывает, что они не всегда оптимальны и зачастую ведут к дополнительным и неоправданным расходам ресурсов – денег, времени и проч. Или же вынуждают идти на существенные компромиссы в качестве.

Вместе с тем некоторые активные игроки уже убедились в том, что существуют обычные на иностранных рынках, но пока весьма редкие в отечественной инфраструктуре способы допинга продвижения проекта, уже показавшие свою эффективность.

Внедрение любого инфраструктурного проекта в сознание ключевых акторов, его «продажа» и в конечном счете запуск зависят от нескольких ключевых факторов.

Успешная «продажа» проекта различным целевым аудиториям «потребителей» зависит от сочетания следующих факторов. Во-первых, от идеи. Во-вторых, от того, какая команда его реализует. В-третьих, от времени, в которое его инициируют. В-четвертых, от места инициации, то есть от той площадки, на которой формально он зародится. И, наконец, в-пятых, от формы его преподнесения.

Форма преподнесения

Очень многое зависит от удачной формы преподнесения вашей идеи властям и обществу. Есть почти уже ставшим хрестоматийным пример «проекта на триллион». В 2014 г. одно из СМИ, не разобравшись в ситуации, написало, что инвестиционный проект по созданию базовой ветки высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва – Казань обойдется федеральному бюджету в 1 трлн рублей. И понеслось! Мнение было растиражировано во всех СМИ и прочно запало в голову чиновникам.

На самом деле это общая стоимость проекта, включающая и частные, и государственные средства. Кроме того, государство финансирует проект не одномоментно, а растягивая свои платежи на многие годы. Выходит, что реальные годовые траты федерального бюджета находятся в интервале 50–100 млрд рублей, что выглядит вполне уместным даже для обычных проектов, а тем более для таких, как ВСМ, которые генерируют значительное количество прямых общественных и косвенных бюджетных бенефитов.

Надо отдать должное инициаторам и команде проекта: они быстро справились со стрессом и, оттолкнувшись от растиражированного заблуждения, смогли выстроить действенные GR– и PR-стратегии, вернув себе инициативу. В общественное сознание был интегрирован месседж «всего за 100 млрд страна получает ВСМ». И сделали это оперативно – у них явно был, или быстро родился, план «Б» на такие случаи. А если бы они чуть замешкались? И сколько еще тех, кто навсегда спотыкается о неверное позиционирование своих проектов…

От формы преподнесения идеи того или иного проекта зависят и энтузиазм властей при его согласовании, и мнение бизнеса, который вовлекается в проект, а также позиция финансовых спонсоров и иных участников рынка.

Один и тот же проект можно преподносить как систему сбора денег с грузовиков, а можно назвать системой взимания компенсации за вред, причиняемый дорогам[24], и развития сети автодорог на вырученные средства. Отношение всевозможных регуляторов в первом и втором случае будет различным. Тем более есть что компенсировать: проезд одного тяжелого грузовика сопоставим с ущербом, наносимым дорожному полотну почти 30 000 легковых автомобилей.

Время инициирования проекта

Конечно, есть традиционное высказывание всех начальников: «Сейчас не время». В большинстве случаев это просто означает, что они не видят «политического окна возможностей», которым можно было бы воспользоваться. При этом мы понимаем, что удачного момента не будет никогда и ни по одному проекту. Речь лишь о том, что может быть просто неудачный или совсем неудачный период времени.

Не стоит предлагать сделать проект в какой-то сфере, в которой отечественных производителей нет, а иностранных нельзя привлекать по соображениям, например, национальной безопасности. Но и это можно, кстати, повернуть в свою сторону, сделав значимой составной частью проекта создание собственной технологии производства или локализацию иностранной.

В том случае, если ставни «окна возможностей» не совсем уж наглухо заколочены, нередко с этим можно работать, просто предприняв дополнительные усилия для того, чтобы его «приоткрыть». Это лишь вопрос техники и умения.

Команда проекта

Любой проект в сфере инфраструктуры как пациент в операционной. Доктор, зайдя туда, может, конечно, начать охать, ахать и вздыхать, не зная, за что же хвататься, и бояться вида крови. Тогда проект обречен. Иная ситуация, когда врач заранее все просчитал, точно понимает, что именно, как, когда и на каком этапе делать, предвидя последствия и отдавая отчет в своих действиях. Да еще и успевая отвешивать оплеухи излишне паникующим ассистентам. В этом случае пациенту повезло.

Чрезвычайно важна команда проекта с каждой из сторон. Обычно в нашей стране сильно недооценивают этот фактор, полагая, что все самое главное изложено в документах и достаточно их придерживаться. Или наоборот: считая, что все ключевые решения согласованы на более высоком уровне, а тут – просто детали, на которые можно особого внимания и не обращать, дескать, они утрясутся сами собой.

Есть и другой взгляд. Поскольку инфраструктура – удел или больших денег, или общественной значимости, а иногда и того и другого, то участники таких проектов – представители уже сложившегося бизнеса, успешные предприниматели. Они зачастую весьма невысокого мнения о влиянии на процесс со стороны своих же представителей, считая, что всю основную работу они уже проделали – согласовали «по политике». И это в корне неверно. Те, кто придерживаются такого мнения, обычно получают менеджмент, не мотивированный на «подвиги». Разница в деньгах акционеров велика. Мотивированный менеджмент – это плюс десятки процентов экономической эффективности для проекта, немотивированный – столько же в минус.

Важна команда проекта на каждом ее уровне. Топ-менеджмент, принимающий ключевые решения и определяющий стратегию; менеджеры, формирующие конкретные позиции; исполнители, создающие материалы в десятках разных версий «к утру».

Практически никто не делает этого самостоятельно. Пиковая нагрузка велика, а сроки сжаты, за спиной стоят иные желающие. Поэтому кто-то приглашает к участию всевозможных консультантов, а кто-то – инвестиционных агентов. На двух последних крупных проектах привлекались специальные переговорщики, чтобы только вести переговоры. В другом случае был приглашен внешний управляющий всем проектом со стороны консорциума-заявителя. Вариантов существует несколько.

Вместе с тем стоит отметить, что, к сожалению, рынок не «я-тоже-умею», а квалифицированных специалистов чрезвычайно узок. И при этом он еще и сегментирован. Разного калибра специалисты могут браться за разного размера, а главное – уровня сложности проекты.

Кажется удивительным, но в том случае, если представители разных сторон проекта – государства и частника – будут слишком уж радикально отличаться по уровню подготовки и навыкам, это тоже не очень-то хорошо. Формально, тогда будущее видится как легкая победа, но это не так. Если с одной стороны – сверхквалифицированная команда, а с другой – не очень, то процесс согласования проекта будет сбоить весьма сильно. А если речь идет, например, о такой тяжелой стадии, как согласование текста концессионного соглашения, то и вообще временами станет сваливаться в штопор. На выяснение очевидных вопросов у сторон будет уходить слишком много времени.

Содержание идеи проекта

Идея проекта и ее содержание – едва ли не самые важные слагаемые успеха. Зачастую то, с чем приходится иметь дело, не может быть принято властями. Например, не стоит предлагать Минобороны проект ГЧП по военным беспилотникам, основанный на иностранной технологии (и именно примеров таких обращений – несколько). Он может удовлетворять любым иным критериям и иметь отличную экономику в своей основе, но в итоге это бесцельная трата времени. Хотя консультанты, которым вы заплатите много денег за кипу бумаги, с удовольствием ее подготовят, вы узнаете обо всех иностранных аналогах и сопоставимых моделях, получите краткий экскурс в историю и прогноз светлого будущего, но к желаемому результату вас это нисколько не приблизит.

Также часто встречаются случаи, когда предлагаемая бизнесом идея в чистом виде не годится. Власти выносят отрицательный вердикт, и разговор на этом заканчивается. Но случается и так, что если эту же самую идею объединить с какими-то иными элементами, которые важны для государства, то можно весьма быстро сдвинуть проект с мертвой точки. При этом зачастую экономика проекта не то что не страдает, но даже становится лучше.

Конечно, иногда это бывает, как в сказке про Братца Кролика, когда фраза «Только не бросай меня в терновый куст» становится лейтмотивом формирования проекта, и при ближайшем рассмотрении выходит, что, сами того не осознавая, власти фактически предлагают инициатору проекта «два проекта по цене одного».

Инвестиционные декларации

Как работает инициирование проекта в настоящее время? Существует ряд ограничений, которые предстоит преодолеть, чтобы государство объявило конкурс на реализацию того или иного проекта ГЧП.

Что необходимо для того, чтобы он был объявлен? Собственно конкурсная документация. Но ее подготовить стоит не один десяток миллионов, которые власти должны потратить на запуск проекта. До этого необходимо подготовить финансово-экономическое обоснование. Провести сравнительный анализ, сделать предварительный технический анализ, организационно-правовой, много еще чего, включая в некоторых случаях даже проектную документацию. И только после этого выходить на стадию подготовки конкурсной документации.

За это все должен кто-то заплатить. Инвестиционных фондов, финансирующих посевную предконкурсную стадию, как это устроено во многих других странах, у нас еще не народилось. Хотя это вопрос времени. Больше ни один тип финансовых инвесторов не возьмет на себя риск этой стадии. А раз внешних источников финансирования нет, то остается государство или частный инициатор. Естественно, желанием частника становится попытка, с одной стороны, катализировать интерес государства к тому, чтобы заняться проектом, а с другой – не быть инвестором.

Итак, заинтересованный частник начинает писать в различные причастные государственные органы письма, в которых расхваливает свою идею, доказывая государству, что оно, занявшись этим проектом, может добиться быстрых и эффективных результатов. Это гениальное бумажное творение сдается в канцелярию профильного властного учреждения. И начинается ожидание итога. Как это ни покажется странным, редко когда считают, что им могут ответить отказом. Да честно говоря, он напрямую и редко формулируется. Обычно приходят ответы о том, что в каких-то стратегических документах что-то подобное предусмотрено, только не на 20NN год, поэтому обращайтесь в 20NN+1 году, тогда и обсудим.

И это несмотря на то, что, скорее всего, документ был не просто сдан в канцелярию, но до этого уже была проведена традиционная череда действий. Инициатор проекта делал стенды на выставках, добивался того, чтобы начальники по сценарию делали «подход» именно к его стенду, там им долго рассказывали о содержании будущего проекта, а потом еще и передавали соответствующие письма. После чего считалось, что запуск проекта гарантирован, поскольку, по мнению всех окружающих, «начальнику точно понравилось». А кто-то когда-нибудь видел или, может, часто слышал о том, что на таких мероприятиях говорилось, что проект плохой и делать не будем? Я за все годы таких историй помню только лишь пару-тройку.

Да, у нас даже на одной из выставок «предварительно одобрялся» проект о том, что вместо строительства дорог нам нужно переходить на передвижение на принципиально ином виде транспорта – что-то среднее между вертолетом и индивидуальной летающей тарелкой. Такой проект действительно существует и действительно разрабатывается. И он на самом деле получает «одобрения». Кстати, не самый плохой проект, и с точки зрения логики многое в нем разумно.

В свое время было подсчитано, что по итогам всяких обращений власти страны уже предоставили таких «предварительных» обещаний в совокупности на 8–10 ВВП страны. Реализовать это все невозможно. Поэтому от иллюзий возвращаемся к практике.

Так что же происходит после того, как письмо сдано в канцелярию и расписано профильным подразделениям?

Во-первых, стоит понимать, что за вашим курьером в очереди в канцелярию стояло еще пять других с аналогичными обращениями по другим проектам. И только в ваших глазах ваш проект лучше, чем остальные.

Во-вторых, если ваш проект прямо или косвенно не поименован в каких-то государственных стратегических документах, то все закончится относительно быстро. Если чиновникам не на что опереться из ранее утвержденного, то это только ухудшает положение. Проще отказать сразу, предложив сначала попасть в подобного рода документы – в стратегию развития чего-нибудь или в соответствующую федеральную целевую программу.

Если проекта нет в программных документах, то стоило провести предварительную подготовку. Это можно сделать, но само по себе такое действие не приведет к искомому результату.

В-третьих – и это главное, – даже если чиновники будут очарованы идеей вашего проекта, то им для того, чтобы сначала одобрить проект внутри себя, а потом объявить конкурс, придется лихо потратиться на предварительную стадию. С учетом сроков бюджетного планирования у вас уйдет примерно года два. Но это время не просто спокойного ожидания, а активной работы, ежедневного труда с вашей стороны, поскольку, как только отвернетесь на минутку, ваш проект тут же заменят другим, и власти начнут тратиться на подготовку совершенно иного проекта.

В итоге, понимая, что деньги требуются не столь уж и большие, а время дорого (например, вы не можете начать эксплуатацию завода, пока к нему автодорогу не подвели), многие принимают решение сделать все за власти.

Делают ли они это в рамках официальной инициативы или нет, в данном контексте особого значения не имеет. Хотя может иметь таковое, когда нужно будет передать в собственность властям проектную документацию, сделанную за частный счет. При условии, что вы вообще смогли ее сделать. Иначе они не могут объявить свой конкурс.

Итак, вся макулатура сделана. Причем добротно и качественно. Но это еще ничего не значит. Передавая ее ведомству, которое направит ее на согласование в свои подразделения и иным причастным госорганам, надо быть готовыми к тому, что в процессе согласования появятся «небольшие» правки, которые будут настолько важными, что сведут на нет большую часть ваших усилий. Итог всегда примерно одинаков: за счет вот таких вот «реверсивных» согласований происходит двух-трехкратное исправление всего пакета документов. С соответствующим увеличением бюджета, который постепенно перестает быть относительно небольшим.

Но, даже проделав все это, не стоит расслабляться. Может выйти так, что вы только что выбросили деньги, время и усилия на ветер. Например, вы все это делали, считая, что оптимальная модель, интересующая вас, – концессионная. Власти же, приняв от вас все материалы, потом установили, что нет, будем проводить конкурс на контракт жизненного цикла, но не в классическом формате ГЧП, а через инструментарий госзакупок. И все. Что-то поделать с этим будет очень сложно.

Понимая, что на любом этапе проработки материалов по предстоящему проекту может произойти такая коллизия, частники находятся по отношению к интересующим проектам в подвешенном состоянии – ни вперед, ни назад.

По ряду проектов со временем стала применяться инициатива, которая существенно снижает риски и для государства, и для частников, экономя деньги и время.

Какие необходимо им обоим решить задачи? Государству – как можно быстрее понять, будет ли тот или иной проект востребован частным капиталом. А тому, в свою очередь, заранее определить, будет ли проект поддержан государством в том случае, если он проинвестирует в подготовку материалов. Будет ли заранее определено, в какие сроки и в каком инвестиционном формате власти проведут конкурс.

Решение, подсказанное в одном из проектов, состоит в том, что можно не сразу готовить весь пакет документации, а на первом этапе подготовить инвестиционную декларацию проекта. Ее иногда еще называют меморандумом. Не нужно путать с аналогичным документом, который существует у различного рода фондов. У них это документ зачастую на 10–20 страниц, имеющий совершенно иное содержание.

Инвестдекларация – установление консенсуса между властями и частником

Инвестиционная декларация проекта – документ, включающий предварительную финансовую, инвестиционную, организационную, правовую, бизнес-модели всего будущего проекта. Инвестдекларация достаточно точно описывает предстоящий проект и обязательства сторон в его рамках.

По сути, будучи неоднократно обсужденной между различными госорганами, финансистами и частными компаниями, ее задача – установить некий консенсус по ряду вопросов. Одинаково ли все понимают, что проект стоит реализовывать именно в таком инвестиционном формате? Одинаково ли все понимают распределение прав и обязанностей между сторонами проекта? Одинаково ли все понимают иные ключевые аспекты проекта?

В итоге через сито большого количества согласований между государством и рынком проходит не полный пакет документов, корректировать который долго и дорого, а документ, устанавливающий консенсус лишь по ключевым вопросам. Только после того, как он будет согласован, можно вкладываться как государству, так и частнику в проработку детального комплекта предконкурсной и конкурсной документации.

Инвестиционная декларация проекта – основной документ, по которому осуществляются переговоры между всевозможными участниками проекта. Но, кроме того, он выполняет еще и функции предварительного PR-проекта, его GR– и IR-продвижения.

С того момента, как подготовлена инвестиционная декларация проекта, уже можно начинать взаимодействие с общественностью и СМИ. Им уже есть что оценить, о чем написать и на предмет чего высказать свое положительное мнение, которое попадет в том числе и во власть.

Проводя pre-road-show[25] проекта, в основе которой инвестдекларация, государство может удостовериться в наличии интереса частных компаний к участию в проекте. Они могут установить объем и текущий уровень интереса финансовых институтов к софинансированию проекта, способны отсмотреть потенциальных соучастников консорциума, которых они могли бы пригласить с собой в будущий проект.

Обычно в инфраструктурных проектах всегда возникает вопрос о том, что к каким-то активным действиям надо приступать только в тот момент, когда проект практически полностью проработан.

С момента появления на руках инвестиционной декларации проекта уже можно активно запускать GR, взаимодействие с инвестиционным сообществом и с общественностью и СМИ. Начинается серия предварительных road-show, one-to-one meetings[26], переговоров и иных активностей. Таким образом, происходит существенная экономия и времени, и денег, но главное – старт проекта становится более резким и быстрым. Ведь в иных случаях вся эта активность начинается в тот момент, когда конкурс уже запущен, срок «горит» и уже не до разумных и эффективных решений. А тут получаем возможность сделать существенную часть работ заранее.

Когда только начинались первые инвестдекларации проектов и по ним только проходили первые предварительные road-show, мы побились об заклад с одним из бенефициаров крупного проекта, сработает это или нет. В итоге его pre-road-show до сих пор остается самым востребованным по количеству присутствовавшей профильной аудитории – у него было свыше полутысячи человек. Притом что это было именно предварительное road-show, а по другим проектам даже на основное редко приходит свыше двух сотен.

Инвестиционная декларация изначально готовится как «представитель» проекта одновременно на нескольких рынках – государства, частных компаний, финансовых институтов, иных. Каждый должен увидеть исчерпывающую для себя информацию для принятия решения о том, будет ли он дальше тратить время на этот проект или нет.

Инициирование проекта

Выходит, что для инициирования проекта существует всего несколько возможностей, которые могут быть использованы потенциальными участниками.

Первая – продолжать просить государство начать заниматься структурированием конкретного интересующего вас проекта. Но это долго, и конкуренция запредельная.

Вторая – подготовить полный пакет проектной, предконкурсной и конкурсной документации, проведя несколько кругов согласований со всеми причастными органами и организациями. После этого передать властям, чтобы они организовали конкурс. Это, в свою очередь, слишком дорого и также долго. Но главное – не факт, что, воспользовавшись вашими документами, не запустят проект в принципиально иной форме, которая как минимум не соответствует интересам частных инвесторов или как максимум – вообще сделает его нереализуемым.

Как показывает опыт, наиболее оптимальное решение, позволяющее сэкономить и средства, и время, а главное – существенно увеличить шансы на реализацию проекта, – это подготовить его инвестиционную декларацию. На ее основании запустить переговоры с государством, частниками, финансистами, утвердить основные показатели проекта. После чего начать реализацию GR– и IR-планов, параллельно подготавливая предконкурсные и конкурсные материалы.

При этом в нашей стране уже есть опыт, когда инвестиционные декларации готовятся как частной стороной потенциального проекта, так и властями, а также госкомпаниями. Это существенно увеличивает шансы на запуск проекта, и запуск его именно в нужной инвестиционной форме.

Кто может помочь с проектом?

Существует несколько категорий потенциальных помощников, которых стоит стремиться с той или иной степенью активности привлечь на свою сторону для реализации проекта максимально заблаговременно. Некоторые из них действительно могут дать существенную добавленную стоимость в процессе работы.

Вы можете нанять консультантов, или пригласить кого-то в штат, или выбрать себе инвестиционного советника. В конце концов, можно заключить контракт с инфраструктурным «девелопером», который реализует проект под ключ, взяв на себя значительное количество обязанностей и рисков стартовой стадии, а потом «передаст» вам уже готовый к реализации проект.

Консультанты

Самый традиционный путь – привлечение на свою сторону консультантов (советников) по контракту. Многие чиновники и предприниматели считают, что от консультантов нет никакого особенного проку, кроме как умения рисовать красивые презентации (правда, очень многие и этого не умеют). Поскольку и сам не сразу стал инвестиционщиком, а когда-то начинал на рынке инфраструктуры с роли консультанта, то, к сожалению, разделяю эту точку зрения, но лишь на 90 %. Консультанты такие же люди, как и остальные работники госаппарата или частного сектора. И если большую часть своих сотрудников начальники считают бездельниками и дармоедами, то почему консалтинговый сегмент должен отличаться от общего положения дел?

Существует все-таки редкая категория консультантов, которые действительно понимают, о чем они говорят, обладают широким кругозором и пониманием рынка, а также рабочими связями с государственными органами, финансово-инвестиционным сегментом и иными секторами рынка.

Хороших от плохих отличить несложно. Первый говорит: «Делать надо так» – и требует к себе уважительного отношения в процессе дискуссии. В данной сфере он знает как минимум не меньше вашего и считает, что раз его пригласили в проект, то он должен помогать вам добиваться результата. Впрочем, если его категоричность или уверенность начнет вас раздражать, ему всегда есть чем заняться в том случае, если вы решите, что вам с ним не по пути.

Рынок качественных специалистов настолько узкий (полагаю, это не только мое мнение, что их всего лишь несколько десятков человек на всю страну), что будьте готовы, что не только вы выбираете, подходит ли он вам, но и он выбирает, стоит ли ему иметь с вами дело и нравится ли ему ваш проект.

Вторая категория – «чего изволите», «любые прихоти за ваши деньги», – полагаю, в пояснениях не нуждается. Ну это вопрос вкуса. Никто за вас не решит, хотите ли вы получить реального помощника или хотя и рафинированного, но все-таки дворецкого для своего проекта.

Еще один риск состоит в том, что если вы не вполне ориентируетесь в рынке инфраструктурных инвестиций, то весьма непросто выделить именно ту категорию консультантов с реальным опытом работы в соответствующих проектах. Естественно, можно и нужно точно выяснять детали их портфолио реализованных проектов, собирать рекомендации и совершать иные шаблонные действия. Только все это обычно малоэффективно.

Вы можете нарваться на тех, кто давно хотел попасть на этот рынок, но у него не было возможности, и тут вы предоставляете ему шанс, инвестируете в получение им новых знаний. Можете попасть на тех, кто просто не умеет работать.

Различных вариантов совершить ошибку множество. Ну и действительно, как отличить разные категории консультантов друг от друга – выглядят-то они все одинаково. Единственная возможность – обращать внимание на их поведение в процессе ведения переговоров с вами. Хороших специалистов отличить можно все-таки по этому признаку: он вам говорит, что надо делать, а не «Cкажите нам, что вы хотели бы, что бы мы сделали». Они знают себе цену и точно понимают, что они будут делать с вашим проектом уже через десять минут после подписания контракта.

Ну и конечно, вы их сразу узнаете по заявленной стоимости сервиса. Не факт, что какие-то из неквалифицированных специалистов не окажутся с ними в одной ценовой категории. Но уж тех, кто совсем не в рынке, вы точно срежете по критерию минимальности цены. С остальными придется определяться исходя из описанных выше соображений. Плюс, конечно, никто не отменял такого глубоко научного подхода, как интуиция.

Практически наверняка вам понадобится инвестиционно-финансовый, юридический и технический консультанты. Можете выбрать себе одного из них, а потом разделить с ним ответственность за поиск остальных или всех выбрать самостоятельно. Но факт остается фактом: кого-то из них вам придется назначить лидером пула советников. И это должен быть тот, чье видение проекта, предыдущий опыт и взгляды на рынок сильно выходят за его формальную сферу деятельности. Только такой лидер консорциума советников может управиться с остальными участниками, обеспечив синхронную и ритмичную работу всей группы.

Промоутеры инфраструктурных проектов

Необходимо привлечение на вашу сторону кого-то, кто будет выполнять функцию промоутера вашего проекта. В таких сложных проектах, как инфраструктурные, не бывает так, чтобы не было кого-то, кто вместе с бенефициарами проекта берет на себя задачу его продвижения. Он может или полностью брать на себя организационно-лоббистские задачи, или выступать помощником у первого лица или ключевого бенефициара проекта.

Даже если у вас административный ресурс неисчерпаем, финансовые институты толпятся в приемной, иные желающие объединиться с вами в консорциум на проект пишут вам жалостливые мейлы и эсэмэски, то все равно от такого промоутера проекта будет польза. Даже если у вас все эти ингредиенты есть, то не факт, что вы сможете быстро приготовить из них инфраструктурное блюдо. А если и сможете, то перерасход ресурсов, и материальных, и нематериальных, будет огромным. Промоутер инфраструктуры или будет делать это все за вас, или частично работать самостоятельно, в какой-то мере управляя вашим ресурсом и минимизируя его расход.

Кто может быть промоутером инфраструктуры? Это уже вопрос индивидуального решения. Тот, кто умеет это все делать. Специалистов, как мы уже говорили, в стране не очень-то много.

Промоутером инфраструктурного проекта может быть ваша консалтинговая компания. Может быть, инвестиционная компания, которую вы привлекаете для реализации проекта. Может быть, «инфраструктурный девелопер» (он же – инвестиционный агент), который готовит для вас проект под ключ до стадии выигрыша конкурса, подписания всех документов, а потом еще и организует внешнее финансирование. Промоутером вашего проекта в корпоративном смысле этого слова может быть кто угодно из них. Но нужно точно знать, кто именно у них выполняет эту функцию. Не стоит путать промоутера инфраструктуры с банальной «говорящей головой» или простым лоббистом. Его основное отличие от этих категорий в том, что он «в теме», точно и в деталях понимает проект, обладает значительным опытом такой работы.

В моем понимании, промоутер инфраструктурного проекта не менее, а даже более важная функция, чем привлекаемые на контракт всякие консультанты. Они, кстати, в большинстве случаев будут против появления такого игрока на вашей стороне, поскольку просто не понимают его функционала и для них он – лишняя головная боль.

Промоутеры инфраструктурного проекта зачастую могут исполнять свой функционал, становясь членами совета директоров соответствующих заинтересованных компаний или советниками руководителей или акционеров. Не особо важен выбранный формат взаимоотношений, главное, чтобы функция продвижения и промоушена проектов выполнялась с необходимой активностью и знанием технологии.

Стоит иметь в виду, что, конечно же, мы говорим не о продвижении в том смысле, который придается этому термину в рекламной индустрии, а в более широком и более практическом смысле этого слова.

Периодически возникает вопрос о том, могут ли какие-то известные личности быть идеологами и промоутерами тех или иных проектов? Идеологами, безусловно, могут. Насчет промоутеров – сомневаюсь, поскольку если сравнивать с корпоративным миром, то можно сказать, что крайне непросто совмещать функции акционера и генерального директора. Ведь окружающие позиционируют такое лицо на уровне наименьшего статуса из двух занимаемых позиций.

Так же и с функцией промоутера инфраструктурного проекта. Если кто-то выполняет эту функцию, то вряд ли он может одновременно позиционироваться и как бенефициар проекта перед лицом «высших» сфер. Как показывает практика, обе эти функции важны и необходимы. Но они не взаимозаменяемы.

Промоутеров инфраструктуры привлекают не только частные участники проекта, но в последнее время все чаще это делает государство, не называя это, конечно, промоушеном.

Промоутеры инфраструктуры – те, кто понимают формальную сторону проекта, его инвестиционные и финансовые показатели, могут сложить структуру проекта или помочь вам ее оптимизировать, обладают не только связями в государственной, финансовой, отраслевой среде, но и знают, как устроены формальные процедуры и сложившиеся на практике реальные «приводные ремни».

Можно ставить им задачу организовать запуск проекта до стадии конкурса или идти дальше – как итоговую цель обозначать победу в конкурсе, а потом – подписание всех необходимых документов и фактический старт проекта. Варианты могут быть разные, но зависимость проекта от такой функции весьма значительна не только в нашей стране, но и на мировом рынке инвестиций в инфраструктуру.

Эту функцию могут выполнять как специальные промоутеры, так и иные лица, но она точно должна присутствовать в проекте, и ее роль не стоит недооценивать, равно как и поручать тем, кто не приспособлен для ее выполнения.

Промоутер – снежный человек?

Вместе с тем реальных промоутеров инфраструктуры на рынке еще меньше, чем качественных консультантов и даже инвестиционных команд. Поэтому привлечение такого промоутера на свою сторону – уже сильное конкурентное преимущество вне зависимости от того, готовите ли вы пока только проект к запуску или уже формируете пул заявителей и сопровождаете заявку на конкурс.

Выходит, что промоутер инфраструктурного проекта как снежный человек: никто его не видел (как отдельный класс специалистов), но периодически находят его следы в разных успешных проектах.

На самом деле это существующая в действительности, хотя и очень узкая прослойка специалистов в сфере инфраструктуры, к чьему мнению прислушивается рынок, его участники, финансовые институты, чиновники. Такие люди обладают опытом реализации уже не одного проекта, понимают всю внутреннюю механику взаимодействия с инвестиционным сообществом, государственным аппаратом, различного рода приглашаемыми специалистами.

Естественно, не всякий, кто, поучаствовав в нескольких инфраструктурных проектах, имеет навыки и знания промоутера. Седьмая скрипка в оркестре (или даже первая) – совсем не то же самое, что дирижер. Он, впрочем, может быть членом «скрипичного» или «тромбонного» клана, но дирижер все-таки более универсальная функция, и его задача какофонию превращать в музыку, хотя наверняка он может тряхнуть стариной и исполнить что-то весьма качественное на скрипке или тромбоне.

Вообще-то промоутер инфраструктурного проекта может быть выходцем из любой среды – чиновничьей, инвестиционной, юридической. Это вопрос не столько предыдущего амплуа, сколько общего кругозора, связей и понимания инфраструктурного рынка как на макро-, так и на микроуровне. В общем, найдя промоутера инфраструктурного проекта, вы точно сможете отличить его от простого эксперта, пусть и весьма квалифицированного.

Не уверен, что качественные промоутеры инфраструктурных проектов – милые и приятные люди. Нет, конечно же, общение с ними не такая неприятная крайность, как с докторами, которые, не меняя выражения лица, приговаривают вас к ампутации чего-то лишнего. Но промоутеры уже столько раз проходили все этапы, что вам придется видеть перед собой человека, который уверен в своих словах, что не всем приятно наблюдать.

Часто задают вопрос о том, стоит ли искать промоутера со своей готовой командой или же предоставлять ему свою? Универсального ответа на этот вопрос не существует. Он может интегрироваться в проект в одиночку, как внешний специалист на контракте, как член совета директоров или как советник руководителя организации. Может он приходить и со своей сформированной командой, закрывающей юридические, экономические, финансово-инвестиционные, технические аспекты проекта. Скорее это вопрос вкуса. Сможет ли дирижер управлять «не своим» оркестром? Наверное, да. Сможет ли он это делать хорошо? Хороший дирижер сможет. При условии, что оркестр и вправду неплох. Но если приглашать промоутера со своей командой, то можно и ответственность за качество ее работы тоже переложить на него, что не всегда очевидно в случае управления переподчиненной командой.

Промоутер: работа на процесс или результат?

Во многом, кстати, ответ на вопрос, брать промоутера с «приданым» или нет, сопряжен с ответом на вопрос о том, как вы хотите реализовывать проект: приглашая помощников-консультантов или все же передавая его реализацию под ключ?

Не думаю, что сильно утрирую, если скажу, что найти хорошего промоутера – уже половина успеха. А заинтересовать его конкретным проектом и убедить заниматься именно им – еще половина. Остается только наладить с ним рабочее взаимодействие и согласовать план реализации проекта, поскольку от хорошего специалиста вы узнаете много нового и вам необходимо будет это все уложить в план, синхронизирующий различные направления действий по продвижению проекта.

Естественно, возникают вопросы о том, где найти этого снежного человека. Какова его среда обитания? Как не ошибиться? На что именно ловить?

Специалисты, которые умеют качественно структурировать и продвигать проекты, давно уже работают не только за деньги (хотя их участие и недешевое удовольствие), но и за интерес к тому или иному проекту. Безусловно, важно и кто заказчик. Поскольку проекты сложны, проходить через стрессовые ситуации предстоит много раз, поэтому принципиально, с кем предстоит работать и вопрос личного контакта.

С вопросом финансов все примерно понятно. Финансовое предложение в данном случае – минимально необходимый «санитарно-гигиенический» фактор для продолжения разговора, но он точно не является решающим. Интерес к проекту, безусловно, важнейший мотив при выборе промоутером того или иного проекта и драйвер энергичности его продвижения.

Следующий вопрос, который обычно задают: а что делать, если не нашелся промоутер, способный заняться реализацией конкретного проекта? Ответ на этот вопрос двоякий. Если он не нашелся как класс, то есть вы даже не встретили такого, то тогда все просто – вы не очень дотошно искали, ибо они существуют.

Другое дело, что вы отыскали одного, двух, но, пообщавшись с ними, не нашли общего языка. Это вам первый звоночек. Мотивация промоутеров инфраструктуры описана выше. Наверняка они в процессе дискуссии с инициаторами проекта аргументировали свою отказную позицию. Попросите подробностей и проанализируйте каждый аргумент, подойдя к этому процессу, что называется, с широко открытыми глазами. Скорее всего, в проекте есть какие-то заложенные пороки, которые в итоге приведут к невозможности его реализации или чрезмерным затратам. Поговорите еще раз, посмотрите, какие элементы в проекте вам предлагают скорректировать, может, оно того и стоит.

Если и после этого вы не пришли к пониманию с тем промоутером, который вам импонирует, то выбор прост – делать проект дальше или сворачивать идею. Редко встречаются те, кто принимает решение поставить на ней крест. Это означает, что стоит выбрать себе категорию помощников – или консультантов, или инвестагентов, реализующих проекты под ключ, а часть функций промоутера взять на себя. Хотя, конечно, самолечение – не лучший способ добиться желаемого. Но если все качественные врачи отказались, то, конечно, чем идти к кому-то, чей уровень близок к коновалу, лучше попробовать нетрадиционные методы терапии, хуже не будет.

Задачи инфраструктурного промоутера

Какие задачи инициатор проекта (что частная сторона, что государственная) могут поручать инфраструктурному промоутеру?

Во-первых, идеологическую стадию. Его задача – смоделировать проект, его основные элементы, ключевые точки бифуркации, основные варианты, предусмотреть наиболее существенные риски, согласовать модель проекта с заказчиком. И только потом предварительно сформулированную идеологию и структуру проекта передавать на детальную проработку исполнителям – техническим, юридическим, финансовым.

Во-вторых, отслеживание продвижения развития проекта на предмет соответствия стратегическому и операционному планам. От синхронности развития всех элементов продвижения проекта, от того, насколько слаженно работают различные участники процесса со стороны инициатора проекта, насколько их действия подчинены общей логике, зависит чрезвычайно много. Кроме того, почти всегда после череды различных согласований и обсуждений в разных целевых аудиториях корректируются общая структура проекта и значительное количество его деталей. Это постоянный процесс.

Но в результате большого количества итераций немудрено получить либо лоскутное одеяло вместо цельного проекта, либо настолько далеко отклониться от первоначального замысла, что это будет уже другой проект. Следить за тем, чтобы после всех изменений проект оставался цельной конструкцией, соответствующей первоначальному замыслу, не упуская по дороге тех нюансов, которые позволяют сделать его лучше и экономически эффективнее, также задача инфраструктурного промоутера.

В-третьих, его задача – согласование проекта и его структуры с административными органами, финансовыми и иными инвестиционными институтами, с потенциальными исполнителями и соисполнителями, причем по каждому из указанных сегментов – с различными группами, чтобы создавать в проекте конкуренцию для будущих участников.

Задачей инфраструктурного промоутера является определение целевых аудиторий, выявление ключевых формальных и неформальных групп влияния, которые в каждом из проектов различны, а также их заинтересованности в проекте, причин и нюансов их позитивного или негативного отношения. Развитие «союзнических» коммуникаций с теми из них, кто заинтересован в проекте. При этом делать это стоит чрезвычайно аккуратно, чтобы не попасть, по крайней мере раньше времени, в зависимость от какой-либо «группы специальных интересов». Работа по направлениям GR, IR является в итоге заботой такого инфраструктурного промоутера. Он же должен налаживать, а потом контролировать взаимодействие инициатора проекта со СМИ и общественностью.

Одновременно не менее, а может, и более важная задача инфраструктурного промоутера – необходимость купирования действий оппонентов проекта. Тех, кто имеет интерес в альтернативном проекте или заинтересован в сохранении статус-кво в той или иной сфере. Высшим пилотажем, конечно, является перетаскивание в лагерь союзников проекта тех, кто находился по ту сторону баррикад. Подобное, безусловно, периодически случается, но это требует системной работы со стороны промоутера и его заказчиков.

На моей памяти были региональные и федеральные министры, которые становились соратниками в продвижении проекта, были и крупные бизнесмены, изменившие свою позицию. Нет более надежного союзника, чем тот, кто раньше стоял на противоположной точке зрения.

В этом нет ничего удивительного, такова человеческая психология. Для того чтобы кого-то переубедить, промоутер был вынужден потратить много времени (что уже само по себе немало по темпам нашей жизни) на то, чтобы разъяснить детали проекта, убедить в реалистичности и проекта, и плана его реализации, где-то даже пойти на уступки и его скорректировать.

В результате совокупности этих действий часто случается так, что бывшие враги проекта представляют его детали гораздо лучше, чем те, кто был его союзником с самого начала. Кстати, присматривайте и за своими союзниками. Если на той стороне находится опытный промоутер, то их ряды могут незаметно для вас поредеть, что станет неприятным откровением в какой-то самый неудачный для вас момент.

Исполнитель проекта под ключ и его разные обозначения

Итак, если вас не вполне устраивает консалтинговый формат помощи в реализации вашего проекта, который предлагает вам рынок, то какие существуют альтернативы? И есть ли они вообще?

С альтернативами, признаться, непросто. Как уже говорили на страницах этой книги, инфраструктурный рынок вообще-то не очень широкий, что сразу же узнает любой госорган или частная компания, которые вдруг решили организовать инвестиционный проект.

Кроме немногочисленного количества качественных консультантов, на нем присутствует еще более немногочисленная категория компаний, которые по аналогии с иностранными рынками могут быть названы «инфраструктурными девелоперами». Сразу обращаю внимание на то, что слово «девелопмент» не имеет ничего общего с тем, к чему мы привыкли на отечественном рынке. Эти компании не строят на внешнем финансовом плече жилые дома. Скорее, они заняты специализированным видом инвестиционной деятельности – продвижением на рынок и комплексной организацией, включая обеспечение финансирования того или иного инфраструктурного проекта.

Те, кому не нравится название «инфраструктурный девелопер» (кстати, я в их числе), могут использовать иные наименования: «инвестиционный агент», «инфраструктурный агент», «инвестиционный организатор», «инфраструктурный управляющий», «исполнитель под ключ» и проч.

Главное – точно понимать содержание их деятельности. Основная их задача – вступить в проект со стороны государственного органа или частной компании и организовать и процедурно-документарную, и фактическую сторону проекта таким образом, чтобы в максимально сжатые сроки пройти все перипетии и отдать заказчику уже готовый результат.

Зачастую их работа может заканчиваться как на стадии коммерческого закрытия проекта, так и на стадии финансового[27]. Таким образом, им можно поручить реализацию задачи с «сегодня» до подписания всех документов и привлечения внешнего финансирования.

Как мы понимаем, первое отличие от консультантов – работа и ответственность за результат, а не за подготовку кипы документов. Поэтому работа такой компании больше сродни деятельности инвестиционного банка, но специализирующегося именно на инфраструктурных проектах.

Второе отличие – в стоимости. Хорошие консультанты на инфраструктуру стоят дорого. Плохих лучше вовсе не нанимать. И вот эту посевную стадию оплачивает государство или частная сторона.

Инфраструктурный агент инвестирует в подготовку проекта свои ресурсы, а зачастую и деньги. В итоге выходит, что инициатору проекта нужно потратиться на этой стадии намного меньше, чем на привлечение консультантов, или не потратиться вовсе. Вроде выгодно. Так в чем подвох? Особого подвоха обычно нет. Инфраструктурные агенты обычно получают значительный премиальный гонорар (доход) в случае успешного запуска проекта. Такой доход с лихвой перекрывает все проинвестированное ими на предыдущей стадии.

А в том случае, если заказчик и агент условились, что последний еще и привлекает финансирование на реализацию проекта, выходит, что ему заплатили из тех денег, которые он же и привел в проект. И для государства, и для частного заказчика весьма выгодное предложение.

Третье отличие от всевозможных участников рынка в том, что он независим. Реальный инфраструктурный агент не имеет акционерных и иных зависимостей как с группами интересов на рынке – строителями, эксплуатантами и всевозможными иными участниками рынка, так и с конкретными компаниями. А хороший инфраструктурный агент ведет бизнес со всеми ключевыми акторами рынка, что, с одной стороны, позволяет ему чувствовать рынок на кончиках пальцев, а с другой – выступает дополнительным залогом его непредвзятости.

Если на стороне инициатора проекта выступает такой агент, то он должен сформировать проект, подготовить весь пакет документации по нему, включая конкурсную, помочь провести конкурс и промоушен проекта, предварительные и основные road-show, инициировать интерес основных конкурсантов настолько, чтобы на конкурс пришли не меньше двух-трех участников, помочь оценить предложения и вынести взвешенное и обоснованное суждение о выборе победителя, провести коммерческое и финансовое закрытие проекта.

Фактически он должен выполнить все, что написано на страницах данной книги. Чего он не может и не должен делать, так это утверждать конструкцию проекта и подготовленную им конкурсную документацию. Это прерогатива заказчика. Кроме того, он не выполняет функций конкурсной комиссии. Выбор итогового победителя осуществляет только непосредственный «хозяин» проекта. Остальное в различных конфигурациях инфраструктурному агенту может быть поручено.

Выбор консультантов, переговоры с рынком, финансирование стадии подготовки проекта, определение оптимальных конфигураций, проведение формальных процедурных и содержательных инвестиционных процедур – его головная боль и его же ответственность за качество и сроки. Основное, что будет требовать взамен инвестиционный агент от заказчика: включить в контракт пункт о том, чтобы любой из победителей инвестиционного конкурса выплатил ему гонорар успеха.

Таким образом, за счет привлечения инфраструктурного агента происходит переложение в будущем на конкурсанта-победителя и расходов на подготовку проекта. А поскольку победителя, напомню, устанавливает сам заказчик, то это снимает обычно и его последние опасения по схеме с привлечением инфраструктурного агента.

Зачастую на такого «представителя» инициатора проекта перекладывается обязанность и организовать внешнее финансирование проекта, что только усиливает необходимость его привлечения. Естественно, будет ли он это делать традиционным путем, или посредством параллельного конкурентного финансирования, или используя иную финансово-инвестиционную инженерию – подлежит также согласованию с заказчиком. Но суть от этого не меняется: он отвечает за то, чтобы в итоге всех перипетий внешние деньги пришли на счета проектной компании на согласованных в рамках конкурсной документации условиях.

Если инфраструктурный агент выступает на стороне не «держателя» инфраструктурного проекта, а на стороне участника будущего конкурса или, тем более, частной компании, которая хочет инициировать государственный или муниципальный проект, то схема его работы выглядит несколько иначе. У него появляется даже больше хлопот, но суть от этого не меняется – он все равно отвечает за итоговый результат.

В юридической части схема привлечения инфраструктурного агента, реализующего проект под ключ, не сильно зависит от того, будет ли входить в его функции необходимость организовывать внешнее финансирование проекта. Это в большей мере скажется только на размере его премиальных.

Из опыта могут отметить, что вопрос премиальных редко является дискуссионным между заказчиком и агентом. Описать логику первого можно примерно так: «Я ничего особо не трачу на подготовку проекта и не прикладываю существенных усилий по его созданию и продвижению. Они сами все делают, а если это будет результативно, то и вообще не я с ними расплачиваюсь за итог, а тот, кого я выберу победителем». Примерно так это работает.

В свою очередь, инфраструктурный инвестагент понимает, что риск, конечно, благородное дело, но если принимать его на себя, то нужно относиться к отбору проектов весьма тщательно, иначе недалеко и до списания инвестиций на убытки. Не думаю, что от одного заказчика кто-то из действующих на рынке нескольких агентов готов принимать более двух-трех проектов одновременно. Поэтому самим заказчикам тоже следует хорошенько подумать, какие именно проекты предлагать в работу, избегая откровенного мусора. Все равно не возьмут.

Часто бывает ситуация, когда заказчики говорят: возьмите сверх этих двух еще парочку проектов. Обычно слышат в ответ, что нет, не возьмем или возьмем, но на условиях 100 %-ного покрытия расходов. Конечно, все одно лучше, чем консалтинговый подход (отвечают-то по-прежнему за итоговый результат), но все равно не схема под ключ в классическом понимании.

В целом получается, что нужно или искать на тот или иной проект инфраструктурного инвестиционного агента, который согласится сделать проект под ключ, или привлекать его на иных условиях. Ну а если нет, идти к консультантам, что само по себе, может, и неплохо, но менее результативно и более затратно.

При выборе между консультантами и инфраструктурными агентами работает примерно следующая логика: «Платить консультантам из своих или делиться малой частью доходов, да еще и из чужих». Экономическая эффективность – двигатель прогресса.

Кстати, не стоит путать инфраструктурных агентов с теми, кого на рынке называют «упаковочными» компаниями. Последние осуществляют подготовку материалов по проекту. Упаковка проекта – всего лишь одна из стадий его подготовки. Это не какой-то отдельный вид деятельности. Упаковку могут сделать и консультанты в рамках контракта с заказчиком. Или – инфраструктурный управляющий, осуществляющий реализацию проекта для вас. В любом случае это не самостоятельный вид бизнеса, а просто один из этапов работы.

Был промежуток времени, когда термин «упаковочная компания» чуть было не стал стереотипом на рынке, но поскольку никто так и не мог понять – это вид бизнеса или просто этап работы, то опасность миновала, и он так и не превратился в имя нарицательное.

Проблема отечественного рынка инфраструктуры и в том, что рынка предложений под ключ просто-напросто не существует. Те два-три игрока, что держат большую его часть, не могут считаться рынком. Предложений им проектов гораздо больше, чем у них возможностей. Правда, стоит сделать оговорку о том, что эти несколько команд контролируют большую часть рынка из числа тех проектов, инициаторы которых вообще знают о том, что существует такая форма реализации проектов, как инвестиционный подряд под ключ.

Бизнес этот весьма сложный, тех, кто уверенно себя чувствует в нем, крайне мало, потому предложение сильно ограниченно и в ближайшие годы вряд ли будет увеличено. Со временем наверняка появятся новые компании, специалисты придут из реализованных проектов, консалтинга, финансовых институтов, но пока претендентов не видно.

Формирование пула союзников из будущих партнеров

Обычно у любого проекта есть лидер среди потенциальных частных компаний-конкурсантов, который весьма и весьма активно осуществляет его продвижение. Формировать же себе пул союзников, с которыми предстоит идти в проект, он предпочитает уже после того, как конкурс объявлен и правила его известны. Но известны-то они уже всем.

В данном случае мы имеем дело с настойчивой необходимостью заранее поделить шкуру неубитого медведя. Это тот случай, когда народные мудрости не работают. Гораздо эффективнее заранее сформировать пул потенциальных участников – соисполнителей проекта и вместе с ними осуществлять его продвижение.

Понятно, что на настоящем этапе нет возможности и, наверное, потребности заключать юридически обязывающие соглашения. Но ведь это и не требуется. Необходимо лишь показать властям, что проект интересует не только одного-двух игроков рынка, а гораздо более широкие круги. Продемонстрировать косвенные эффекты от задействования компаний из иных сегментов, что неминуемо произойдет, если вы формируете пул соисполнителей.

Кроме того, государство всегда озабочено пониманием того, является ли ваш проект сбалансированным. Если вы строитель, то не предлагаете ли скрытый перенос основных финансов проекта на строительную стадию. А если эксплуатант, то на эксплуатационную.

В том случае, если вы показываете интерес сразу всего пула будущих участников вашей заявки – проектировщика, строителя, оператора, эксплуатанта, поставщика оборудования и т. д., который солидарно поддерживает предлагаемые решения в проекте, то это можно считать подтверждением сбалансированности проекта. Указанное, в свою очередь, немного успокаивает госорганы и рынок в целом.

Аналогично при определении уже условий будущего конкурса, в том случае, если в рамках общественных обсуждений конкурсной документации лидер консорциума консультирует власти самостоятельно, то, скорее всего, он просто пропустит какие-то аспекты, которые будут важны для иных участников консорциума. Не может же оператор точно оценивать риски, относимые к сфере поставщика, например, оборудования.

В итоге это приведет к тому, что конкурсная документация, утверждаемая государством, будет принята в таком виде, что будет содержать в себе значительное количество рисков, относящихся к амплуа иных участников консорциума, но именно его лидеру придется иметь с ними дело в будущем. Это станет не только проблемой его партнеров по проекту, но и его самого.

Кроме того, формирование пула союзников, с которыми лидер консорциума пойдет потом в проект, важно еще и в контексте облегчения менеджмента. Причем не только на стадии реализации проекта, но и управления на стадии подачи и продвижения заявки.

Дело в том, что после объявления конкурса обычно остается крайне мало времени на то, чтобы сформировать консорциум, подписав все необходимые обязывающие документы, подготовить совместную заявку и сопроводить конкурс. В том случае, если через месяц после объявления конкурса стороны только впервые друг друга увидели, это практически невозможная задача. По крайней мере, я неоднократно наблюдал, как явные фавориты забега сходили уже на этой стадии по такой банальной причине. Если же на этапе совместного продвижения проекта стороны уже совместили между собой свои команды, притерлись друг к другу, успели «в широкую клетку» разделить шкуру медведя, то на конкурсной стадии обычно коммуникационных проблем не возникает и больше времени уходит на содержательное отношение к формированию заявки.

Если стороны будущего проекта нашли в себе силы сформировать хотя бы предварительный потенциальный консорциум-исполнитель, то это весьма полезно. Другое дело, что они обычно, сформировав его, стараются держать эту информацию при себе до поры до времени.

Но в ряде случаев стоит занимать прямо противоположную позицию (что мало кто делает). Консорциум (или его прообраз) стоит «предъявить» государственным органам, общественности, финансовым институтам, СМИ и иным группам, влияющим на дальнейший ход принятия решений. Естественно, такая позиция уместна не во всех случаях, но, как показывает практика, в большинстве. Самим фактом наличия интереса к проекту не только узкого круга компаний, но и широкого списка стоящих за ними участников консорциума только увеличивается доверие к потенциальному проекту и его условиям в каждой из обозначенных целевых аудиторий.

Стратегия переговоров по проекту

Интересанты проекта с того момента, как ввязались в инициирование и реализацию инфраструктурного проекта, ведут столь бурную и насыщенную жизнь, что некоторые жизненно важные вопросы выпадают из поля внимания руководителей и бенефициаров проектов.

Одним из таких ускользающих аспектов является стратегия реализации проекта. Обычно, составив ее в самом начале, первое время еще стараются ее придерживаться. Потом полшага влево, еще полшага, еще полшага. И самое главное – в каждый отдельный момент времени участники проекта считают, что они в целом движутся в русле стратегии. Но если ее перечитать свежим взглядом, то выяснится, что ничего общего с первоначальным планом уже нет, некоторые ошибки уже совершены, исправить их крайне непросто. И вообще, с определенного времени прочтение стратегии сродни анекдоту, в котором «прочитал свой старый пейджер, о многом задумался».

Например, в стратегии было изначально определено, что инициируется проект, который основан на офтейкерских контрактах как основе бизнеса и финансовой модели. Обычно во время увлекательных переговоров с государством, участниками консорциума, иными игроками совершенно забывают о том, что необходимо параллельно заниматься и формированием этого офтейкерского пула. Это было в одном из весьма крупных проектов 2013 г. Таким образом упустили $180 млн при общем объеме проекта $254 млн. И нельзя сказать, что об этом все забыли. Про деньги и сами офтейки-то помнили. Только в стратегии было указано, что они должны быть катализированы по определенной процедуре, а потом присоединены к общему пакету конкурсной документации. Эту процедуру-то и забыли провести вовремя.

Итог: конкурс готов, рынок взбаламучен, консорциум бьет копытом, но выясняется, что упущен столь важный нюанс. Политическая и рыночная конъюнктура сложилась таким образом, что затормозить старт конкурса не представлялось возможным. Он был объявлен, но без офтейкерских контрактов. Но это уже совсем другой проект. Его инициатору пришлось заявляться в такой проект. Но ведь есть разница: иметь гарантированный офтейкерский спрос на $180 млн из $254 млн, а это гарантия выручки на почти 71 % от общего необходимого объема, или нет. Выходит, что за счет того, что «забылись» некоторые аспекты стратегии проекта, придется «вытягивать» его эффективность не на $74 млн, а на все 254. Что, конечно же, очень большая разница.

Итак, пришлось заявляться на тот конкурс, что был объявлен. В расчете на то, что потом удастся провести реструктуризацию проекта и вернуться к позиции о фиксации офтейков. Естественно, потом была большая разборка в попытках прояснить, как же такое получилось, куда смотрела управленческая команда проекта. Детали все приводить, наверное, не нужно, но если кратко, то каждый из участников команды худо-бедно выполнил свою часть обязанностей, но не было общего управления стратегией развития проекта. И блок по офтейкам просто попал в «дыру» между разными блоками.

Полагаю, что это знание, обретенное постфактум, не помогло ни уволенным сотрудникам, ни потерявшим деньги акционерам.

И тогда получается как в одном из достаточно нашумевших проектов последнего времени. Одни из самых могущественных людей в нашей стране, задумав весьма крупный даже по их меркам инвестиционный проект, обложившись всевозможными консультантами, перекупив команду, задействовав свое политическое влияние и административные связи, вложив финансовые ресурсы в инкубирование проекта, получают подписанное проектное соглашение через пять с половиной лет вместо запланированного одного года да еще и с семикратным превышением бюджета.

Ко всему прочему, уже плановая выручка по проекту в результате изменения его конструкции составляет 34 % от изначально запланированной. По их же собственному признанию, проблема была в невнимании к стратегии продвижения и реализации проекта, а следствие этого – проект «похудел» на 2/3. Но отступать уже не с руки, потому пришлось «покупать» и так.

Тактика переговоров

Не меньшее количество проблем возникает и с тактикой реализации задуманного. Если не те люди выполняют не ту работу, не имея соответствующего опыта, то могут угробить проект. Их антиподы могут вытащить практически безнадежно запущенный. Но одних от других бывает весьма непросто отличить.

Команда, осуществляющая переговоры по проекту, может блестяще их провести, отторговав отличные условия для своих акционеров. Иные могут, внешне сохраняя лицо, слить все ключевые условия, а потом еще и убедить хозяев в том, что это именно то, что они и хотели, ну или максимум из того, что можно было получить на переговорах. Кстати, убедить в таком акционеров – не меньший высший пилотаж, чем «отжать» все ключевые условия по проекту у противоположной стороны.

Переговоры по проекту – это не часть проекта, это практически весь проект. Переговоры с отраслевым госорганом, с госорганами-смежниками, с участниками консорциума, субподрядчиками, финансистами, технарями. И это все только на первоначальной стадии. Далее следуют снова переговоры, переговоры, еще раз переговоры. Если благодаря им в итоге проект пройдет все ключевые стадии, то сторонам предстоит самый тяжелый раунд – согласование условий концессионного или иного проектного соглашения.

Поскольку в любой конкурсной документации есть «торгуемые» и «неторгуемые» условия, то существует значительное количество условий, которые предстоит обсудить. В моей практике встречалось наличие свыше 456 разногласий по тексту проекта соглашения, которые стороны считали несогласованными. В других случаях было и 321, и 207. И это без учета несогласованных аспектов по различного рода приложениям, количество которых может доходить до трех-четырех десятков.

Их согласование – титанический труд команд, которые работают круглосуточно на протяжении нескольких месяцев. Обычно ключевой выгодоприобретатель процесса согласования драфта соглашения – ближайшая пиццерия, которая все эти месяцы ежедневно кормит едоков, они же переговорщики, в количестве 20–40 человек, доставляя еду в офис.

Те, кто проходил эту мясорубку, понимают, о чем идет речь. Но поскольку таких немного, то в основном у участников будущих переговоров весьма идеалистическое представление о том, что им предстоит. Исходя из этой предпосылки, зачастую и подготовка весьма поверхностная, не учитывающая значительного количества деталей и мелких, но важных нюансов. Впрочем, переговорную стратегию тоже мало кто выстраивает.

Шантаж как инструмент переговоров

Например, один приятель мне рассказывал (мы были с ним по разные стороны баррикад), что за один день до подписания одного из крупнейших в стране ГЧП-соглашений представители иностранного финансового института объявили о том, что они не прибудут на подписание. Началась буря в стакане.

Напоминаю, что подписание соглашения – это торжественный венец проекта: конкурс подготовлен и проведен, переговоры состоялись, финальный текст подготовлен, всеми сторонами парафирован. А тут такое. Впрочем, ничего странного тут нет. До тех пор пока соглашение не подписано, битва между сторонами не окончена. Торг продолжается до самого последнего момента. В некоторых случаях это уже даже похоже не на торговлю, а на шантаж. Причем временами грубый и неприкрытый.

Что делать в таком случае «владельцам» проекта? Пресса приглашена, всевозможные руководители, команды работали над проектом около двух лет, все только выдохнули и начали еще несмело и аккуратно поздравлять друг друга, а тут один из участников за сутки объявил о выходе из проекта. Репутационные и экономические ставки велики. И начинается тонкая игра нервов лидеров переговорных команд.

Когда попросил приятеля разрешения сослаться на этот пример, он мне задал встречный вопрос. А что такого необычного в этом случае? Так происходит всегда! И действительно, бывало, что принтер стоял в одном кабинете, а в соседнем начальники подписывали соглашение. Чтобы как-то успеть все распечатать, их даже убедили в том, что обязательно надо парафировать каждую страницу. При этом бумаги им подносили порциями, еще теплыми после печати. Переговоры по проекту в финальном виде были закончены за двадцать минут до официального времени подписания.

Правда, на случай варианта «Б» (реализации негативного сценария) был уже подготовлен релиз, что по не зависящим от заказчика причинам подписание не состоялось, выбранный конкурсант снят с дистанции и подписание будет с претендентом, занявшим второе место на конкурсе.

Так бывает постоянно. Методы шантажа, политического, административного, коммерческого, психологического давления на переговорах, например по обсуждению финальных условий концессионного соглашения уже после закрытия конкурса и объявления победителей, никто не отменял. Более того, зачастую они становятся основной стратегией переговорщиков.

Часто бывает так, что нервы не выдерживают не у переговорщиков, представляющих сторону проекта, а у их же собственных заказчиков. Для переговорщиков это более привычная ситуация. Они владеют навыками соответствующих переговоров (ну или, по крайней мере, это презюмируется), умеют отделять зерна от плевел, эмоции от разумного, могут в значительной степени управлять коммуникациями своей и противоположной стороны. Одним словом, им происходящее не в диковинку. Они как швейцарская гвардия, переходящая от войны к войне, от сюзерена к сюзерену и нарабатывающая опыт. Хотя есть такие, которые участвовали в трех – пяти концессионных переговорных «забегах», а руку толком не набили. Личные качества и здесь стоят во главе угла.

А вот для заказчиков нередко все происходящее в диковинку. Все или почти все, что они слышат и видят, воспринимают за чистую монету, а не за сценарий к фильму «Матрица». В итоге они часто пытаются осадить своих же представителей, не понимая, что видимыми третьим лицам попытками скорректировать действия собственной команды они наносят непоправимый урон стратегии развития проекта, существенно связывая им руки.

Но это еще не самое плохое. Еще хуже, когда переговорщики отторговали и зафиксировали отличные условия для своих заказчиков, а потом путем политического давления и манипулирования их вынуждают пойти на уступки.

Никто не отрицает значения политики в нашей жизни, причем не только российской. Вызывают горечь случаи, когда это все стало следствием отсутствия GR-работы на предыдущих этапах, когда проблема просто не была предусмотрена и заблаговременно не была сделана возможная профилактика. Как говорит один мой старший товарищ: «Это не проблема, это просто вовремя не выполненная работа».

Но когда переговорщики узнавали, что то, что они «отгрызли», потом и кровью было аннулировано политическими манипуляциями, понимая, что были все шансы этого не допускать, это демотивировало любую команду из числа тех, которые я видел на проектах.

Переговорный этап на финальной стадии, перед подписанием контракта, еще более важен, чем переговоры на предыдущих этапах. Пожалуй, по значимости он один может сравниться с половиной всего того, что было сделано ранее. Согласовывается такое количество «мелких» условий, которые могут вверх ногами перевернуть любое преимущество, достигнутое на предыдущих итерациях. Особенно когда обсуждается раздел «Особые условия». Особые условия – это то, что может оказать влияние на условия взаимоотношений сторон, если вдруг что-то пойдет не так.

Важен вопрос и самих позиций, составляющих «Особые условия» и их наполнение. Будет ли особым условием скачок ИПЦ до 20 или 25 %, а колебания ставки Моспрайм допустимы в коридоре 5, или 7,5, или 15 %? А вандализм – это вообще особое условие или нет? А банковская гарантия на этапе до достижения финансового закрытия «выстреливает» безусловно или могут быть исключения? А страхование рисков происходит в сторону концессионера или концедента? И всех рисков или они дифференцируются? Сотни вопросов. И от каждого из них многое зависит. С учетом обычных размеров инфраструктурных инвестиционных проектов, ответ на каждый из вопросов «весит» зачастую даже не миллионы рублей, а на порядки больше.

Профессионализм переговорщиков

Именно потому, что ставки высоки, обычно важно не только то, что обсуждается, но и кто обсуждает, то есть уровень профессионализма участников. Нечасто стороны качественно готовят и проводят переговоры. Обычно к тому времени представители сторон уже сильно изнурены и «пропускают» позиции или переходят на жесткий и неаргументированный стиль коммуникаций, зачастую скатываясь не только на шантаж, но уже даже на откровенные неприязненные личные выпады.

Одновременно с этим, если относиться к переговорной стадии как к последнему и решительному бою, то существует реальная возможность отторговать позиции таким образом, чтобы они еще долгие годы приносили прибыль той или иной стороне. Просто к переговорам необходимо весьма и весьма качественно готовиться.

Например, мало кто знает, кто напротив них. Нет, визитками, конечно, все обменялись, список участников тоже на столе перед вами. Но кто эти люди на самом деле? Какова их мотивация? Что на самом деле ими движет? А каков их неформальный статус в иерархии? Кто на противоположной стороне начальник, вычислить можно более-менее быстро, а вот кто реальный лидер мнений – не всегда очевидно.

Так, только в двух случаях удалось убедить в необходимости сформировать персональное досье на каждого из участников переговоров другой стороны, чтобы точно понимать их мотивы. Не стоит представлять себе товарищей в длинных плащах, с приборами ночного видения. Все проще.

В одном случае участники понимали, что представитель одного из иностранных акционеров до этого не подписал две концессии в Европе. И если эта будет третья, то следующая его командировка по решению акционеров будет на Северный полюс или в Сибирь (полагаю, что для них это рядом и по географии, и по карьерной лестнице). В определенный момент стало очевидно, что он слабая сторона. А поскольку он формировал позицию иностранного акционера, который был весьма важен для консорциума, то он стал для нас «точкой притяжения» для давления по определенной группе вопросов.

Стоит также задаваться вопросом о том, в чем финансовая мотивация сторон переговоров? Ваши оппоненты почему так бьются? У них стоит под риском бонус? Или им пообещали опцион? От ответа на эти вопросы зависит то, с кем вы имеете дело, с тем, кто бьется за краткосрочный или среднесрочный итог.

А если просто бонус, то он связан со сроком заключения соглашения? Часто бывает, что так и есть. Или с самим фактом его заключения? Что еще чаще. Или все же с условиями заключаемого соглашения? Что редкость.

Но это самый правильный подход, который нечасто используется лишь потому, что некому особо внутри компании оценивать реальные результаты переговоров в комплексе. После выигрыша конкурса все ушли «на фронт» утрясать и согласовывать финальные детали концессионной документации, которую вскоре им предстоит подписать.

Решить эту проблему можно только в том случае, если команду, работавшую на проекте, в определенный момент разделить на две части. Бóльшая действительно бросается на согласование и подписание документа, а меньшая – на контроль итоговых параметров. Не стоит, наверное, особо говорить о том, что, естественно, мотивационная модель и оценка результатов для них принимается разная.

Такую же модель стоит реализовывать на стороне государства в процессе переговоров по итоговому тексту. С той лишь разницей, что технически сделать это будет немного сложнее, но вполне можно.

Еще полезно понимать текущее положение дел внутри консорциума победителя. Внутренние противоречия, которые замалчивались на стадии формирования пула заявителей, продвижения заявки и выигрыша конкурса, только обостряются в тот момент, когда становится понятно, что наконец-то запахло жареным.

Как-то раз мы имели дело с вызывающей уважение своей сплоченностью командой со стороны концессионера. И они очень давили на переговорах, явно переигрывая нашу сторону за счет более агрессивного и менее этичного поведения. Некоторое время с этим ничего нельзя было поделать, пока не стали разбираться в особенностях взаимоотношений внутри их консорциума. После этого стало понятно, что управляющий консорциумом в начале пути заключил акционерное соглашение, не продумав деталей и тайминга событий. Действие его заканчивалось за три дня до истечения финального срока, который был предусмотрен на окончание периода переговоров, и было поставлено в зависимость от подписания концессионного контракта. Противоположной переговорной команде стало очевидно, что нужно просто тянуть до последнего, выдержав все давление. Перетерпев все издевательства, дотянув до нескольких дней до окончания срока, отведенного соглашением акционеров, удалось утвердить итоговый вариант текста, по большей части отражающий интересы заказчика. Единственный бонус, доставшийся визави, состоял в том, что концессионное соглашение было подписано в ночь перед окончанием срока действия соглашения акционеров консорциума.

Нелогичность действий сторон и стокгольмский синдром

Может сложиться впечатление о том, что действие сторон на переговорах, а также в целом продвижение проекта – весьма разумная штука, что стороны действуют всегда рационально и последовательно. Полагаю, что это не просто не аксиома, а зачастую это вовсе не так. В большинстве случаев это игра интуиций, опыта, умения видеть мотивацию другой стороны, ну и нервов, конечно же. В общем, всего того, что оцифровать нельзя.

Всякое бывает в реальной жизни. Бывает негласный сговор между переговорными командами. Если пообещали уволить и тех и других в случае неудачи, то вскоре это становится понятным им обеим, и сговор гарантирован. Потом остается только убедить бенефициаров обеих сторон, что то, чего они добились друг от друга на переговорах, и есть наилучший результат. Особенно если они провели наедине друг с другом уже много времени и уже начался стокгольмский синдром. Правда, особо циничные участники одной из команд могут удачно имитировать схожесть мотиваций, попросту дезинформируя другую и получая необходимые преференции за счет этого.

Бывают ситуации, когда стороны начинают действовать и вовсе нелогично. При этом так могут себя вести как государство, так и частная сторона. И имеются в виду не только нелогичные требования к тем или иным условиям концессионного или проектного соглашения, что вообще случается сплошь и рядом.

Например, для чего, казалось бы, государство инициирует при подготовке конкурсной документации решение, в соответствии с которым устанавливаются такие квалификационные требования к участию в конкурсе, что ни один из отечественных участников им априори не соответствует? Для стимулирования появления иностранных? Ошибаетесь. Им вход «заказан» по другой группе квалификационных требований. Просто не подумали, не проанализировали рынок. Хотя в данном случае непопадание ни в одну из аудиторий было видно невооруженным глазом, и дополнительного анализа можно было не проводить. Но у семи нянек дитя без глазу. И это как раз тот случай.

Подобное произошло потому, что несколько федеральных ведомств, каждое по чуть-чуть, скорректировали квалификационные требования, а ответственное министерство не провело итоговый сводный анализ и не окинуло взглядом сверху все то нагромождение условий, которое в результате получилось. Оценивалась только каждая отдельная позиция. Ведомству показалось, что вроде бы ничего страшного, и конкурсная документация была утверждена в таком виде. Это потом еще долго вызывало недоумение и на рынке, и в среде госорганов. Все пытались понять, в чем подвох. Некоторые горячие головы как среди госаппарата, так и на рынке даже подозревали наличие сговора и пытались понять, кто же тот единственный в стране, кто подходит под сформулированные условия конкурсной документации. И, естественно, не находили. Ей никто не соответствовал. Естественно, пришлось корректировать.

А когда государство уже на стадии финальных переговоров вдруг решает изменить систему мониторинга и контроля за ходом реализации проекта? Формально это его право и условиями концессионного соглашения не покрывается. Но, особенно в технически сложных проектах, технологические требования по мониторингу и контролю «вшиваются» в требования к концессионеру, он учитывает это в своем техническом предложении, анализе рисков, финансовой модели и иных параметрах. Небольшое изменение со стороны властей, и часть проекта можно легко переделывать, причем уже на постконкурсной стадии.

Не отстают от государственных органов по части непоследовательности и частные стороны. Подписаться на одни условия проекта, а потом весьма быстро, компилируя различные условия соглашения, предложить властям провести реструктуризацию, изменив ряд параметров, – это обычное дело. И ладно, если это делается намеренно: дескать, зайдем в проект «как есть», а потом «решим». Но всем известно, что в половине случаев это не осознанная политика, а просто связано с тем, что переговорщики от концессионера в процессе отторговки и сдачи каких-то условий тоже не провели комплексный анализ всех поправок и на выходе получили не вполне эффективно работающую конструкцию.

Не столь уж редко бывают парадоксальные ситуации, когда «вражеские» стороны вдруг оказываются в одной лодке и гребут к берегу на удивление синхронно, понимая, что иначе потонут. Хотя и вместе, но лучше от этого никому не будет. В одном региональном проекте стороны, засев на переговоры по согласованию финального текста после подведения итогов конкурса, чуть не перебили друг друга, практически в прямом смысле этого слова. В итоге текст проектного (концессионного) соглашения, конечно, парафировали и даже подписали. Но при этом довели ситуацию до критической с точки зрения сроков.

После этого документа ведь еще согласовывать финансовое (прямое) соглашение. И тут выясняется, что по ряду причин, связанных с особенностями бюджетного процесса в стране, регион имеет все шансы потерять обещанную федеральную субсидию, которую планировалось инвестировать в проект в качестве капитального гранта.

С одной стороны, соглашение подписано, и если даже не будет федеральной субсидии, то регион все равно должен будет покрывать обещанное, но из собственного бюджета. Это не на шутку беспокоило власти. Но не только их. У частной стороны в таком случае летела в тартарары финансовая модель, которую предварительно согласовывали с финансовыми спонсорами. Новую сделать было невозможно в столь сжатые сроки. В итоге финансовое (прямое) соглашение становилось под существенный риск, а в случае его неподписания де-юре аннулировалось и проектное (концессионное) соглашение.

Возникал риск если и не моментальной смерти проекта, то значительного периода мучительной неопределенности, которая в итоге все равно имела все шансы закончиться летально. Как говорится, горе объединяет, а от ненависти до любви один шаг. От былой вражды сторон не осталось и следа, прямое (финансовое) соглашение было одобрено и подписано в рекордные сроки. Кстати, прославились они еще одним – экспертами было отмечено самое отчаянное празднование закрытия концессионной сделки.

Переговорщики на сделках ГЧП

Бывалые акционеры и руководители компаний, которые активно участвуют в проектах ГЧП, концессий и иных инвестиционных сделках в инфраструктуре, как никто понимают степень важности и экономического эффекта от качественно проведенных переговоров. Поэтому бывают ситуации, когда именно на этой стадии они привлекают специального переговорщика для организации процесса. Его задачей становится не только проведение самих переговоров, но и согласование с акционерами и руководством компании ключевых принимаемых решений.

Иногда таких переговорщиков почему-то называют медиаторами, что в корне неверно. Да, медиаторы в инфраструктурных проектах тоже ведут переговоры, но они не являются представителями ни одной стороны. Их задача – привести стороны к компромиссу в тех или иных вопросах, например при обсуждении условий реструктуризации или M&A инфраструктурного актива. Медиаторы получают гонорар в пропорции 50/50 от сторон и их КПД – достижение сторонами компромисса. Они не стремятся к тому, чтобы сделать условия более или менее привлекательными для одной из сторон. Задача – сам факт достижения сторонами консенсуса, подписания сделки. Функционал представителя совершенно иной, и их не стоит путать.

Практику приглашения специальных переговорщиков по тем редким примерам, что есть на отечественном инфраструктурном рынке, наверное, все же стоит признать успешной, но с рядом оговорок. Во-первых, хорошего переговорщика найти так же непросто, как и инфраструктурного промоутера. Он должен не просто обладать навыками ведения стрессовых коммуникаций, но и понимать инфраструктурный рынок, знать опыт других проектов, а соответственно, быстро разобраться в конкретном проекте. Во-вторых, иметь возможность соотносить свои действия не только с линейным менеджментом проекта, но и с руководством и акционерами пригласившей их стороны.

Тогда присутствие переговорщика оправданно и имеет смысл для улучшения показателей проекта. За исключением тех случаев, конечно, когда сознательно приглашается переговорщик, не удовлетворяющий указанным выше квалификационным требованиям. Но делается это умышленно для «громоотвода» или создания «дымовой завесы» над реальными действиями и мотивацией одной из сторон переговоров.

Глава 11

«Продажа» проекта чиновникам и бизнесу, а также иным ключевым участникам

Еще один уставший игрок в покер бросил карты на стол…

Герой Пирса Броснана в «Афере Томаса Крауна»

Видимо, «устал» он, потому что из-за недостатка опыта нервы не выдержали. Тут мы и переходим к самому интересному. Проект мало придумать, структурировать, подготовить. Его необходимо еще «продать». А проект хотя и перспективный, но сложный. И «продать» его сложно. Необходимо сделать так, чтобы совершенно разные люди его поняли, приняли, поверили в него и захотели «купить».

Такое желание ни у кого просто так не возникнет. Его необходимо посеять, взрастить, культивировать и только в конце – собирать урожай. Пропуск любой из этих стадий практически с гарантированной вероятностью приведет к тому, что проект будет пробуксовывать. Причем даже в тех случаях, когда у него происходит внешне эффектный и эффективный старт. Но если не уделить должного внимания этим стадиям, то это все равно рано или поздно произойдет. Проверено многократно.

Что такое «продажа» проекта?

Проект «продают» друг другу все. Федеральные чиновники – другим федеральным чиновникам, региональные – федеральным, регионы и федералы «продают» частному бизнесу, лидеры потенциальных консорциумов – потенциальным же участникам таковых, консорциумы и власти «продают» его финансовым спонсорам. А лидеры пулов финансовых спонсоров «продают» его иным участникам синдикатов. И все это делается практически одновременно.

«Продажа» проекта и, соответственно, его «покупка» – это необходимость сделать так, чтобы определенное количество людей из разных целевых аудиторий признало его реалистичным, потенциально интересным, действительно реализуемым сейчас (или как минимум подготавливаемым к реализации), были готовы к нему подключиться в зоне своей ответственности, когда придет время. Чиновники должны быть согласны с контурами проекта, который вскоре им придется рассматривать на предмет одобрения. Частные компании должны включиться в обсуждение условий и параметров будущего конкурса. Финансисты – зафиксировать его в своих планах, причем не с пометкой «прожект», а желать узнать подробности, чтобы получить «право первой ночи» на его кредитование.

Все участники рынка должны начать относиться к потенциальному проекту как к чему-то стóящему, действительно интересному. По сути, это одна из ключевых стадий формирования незримой коалиции союзников проекта, которые в нужный момент готовы будут включиться в процесс его подготовки, согласования и реализации.

Без того, чтобы конкретный проект «купили», его фактическое продвижение невозможно. Без «покупки» проект остается лишь идеей какого-то человека или группы людей. Не «продав» проект, не стоит тратить время на дальнейшую его проработку. Но и не стоит впадать в другую крайность – нельзя «продать» воздух. Нужны документы, которые описывают и общую картину, и детали проекта. Вот между этими двумя крайностями и нужно соблюсти баланс: «продавать» проект, а не воздух, но не потратиться излишне на то, чтобы его предварительно структурировать.

«Продажа» проекта связана с некоторым количеством классических заблуждений, которые перекочевывают обычно из проекта в проект. Как говорится в известной поговорке, негативный опыт распространяется быстрее позитивного. Наверное, потому, что делиться положительным опытом экономически невыгодно. Обычно тем, что выдается за опыт позитивный, делятся только консультанты, но никто не может проверить в деталях, чем на самом деле заканчиваются приводимые ими примеры. А ведь именно в них самая большая сложность любого проекта.

В первую очередь необходимо определить целевые аудитории потенциального проекта. Как бы ни был устроен экономический уклад в нашей стране, законы природы никто не отменял. И это азы инвестиционного маркетинга. Надо уметь «продавать» проект.

Г. Греф на экономическом форуме в октябре 2014 г. высказался в том духе, что если мы не сомневаемся в существовании и действии законов физики, то неясно, почему мы игнорируем объективные законы экономики.

Целевая аудитория – это не абстрактная материя, и ее необходимо очень четко определять в самом начале проекта. Она не может описываться категориями «все чиновники и бизнесмены». Это глупость, хотя и не самая большая.

Еще хуже считать целевой аудиторией лишь одного-двух человек в нашем государстве. Но сколько проектов начинаются с идеалистической предпосылки о том, что стоит только дойти до руководителя и после его одобрения все образуется само собой. Отменятся все нормы отечественного бюджетного, концессионного, гражданского законодательства, конкурс проведется сам, типовые контракты можно будет распечатать из «Консультанта Плюс», консорциум сложится автоматически, а деньги будут предоставлены банками очень надолго и очень дешево, причем вообще без документов.

Огромное количество инициаторов проектов всю стратегию продвижения выстраивает на такой или схожей аргументации, забывая о том, что иметь поддержку первых лиц страны, конечно, гораздо лучше, чем ее не иметь. Но она точно не дает 100 %-ной или даже близкой к этому уверенности. И как быть с тиражируемым заблуждением, пока не очень понятно, ведь работу губернатора или министра президент за них точно не сделает и даже пытаться не будет.

И так на каждом уровне. Министр регионального правительства так же поступает в отношении губернатора. Нет, я понимаю, что на определенном этапе необходимо будет заручиться поддержкой, и даже неоднократно, но это не отменяет планомерной, качественной, настойчивой и даже настырной работы по проекту.

Целевые аудитории и фан-клуб проекта

Целевые аудитории – это те группы людей (а именно люди представляют организации), которые должны иметь как минимум благоприятное, а как максимум – заинтересованное мнение о вашем проекте.

К каждой из этих аудиторий необходим свой подход. Более того, у них свои требования к необходимой документации по проекту. И ее придется представлять в нужном им виде. Максимум, что можно сделать, имея определенные навыки продвижения проектов, – так это существенно сэкономить на их подготовке. Но экономить на коммуникациях точно не стоит. И делать это придется постоянно. Не будет ситуации, при которой можно пройти через одну из аудиторий и впоследствии перестать ею заниматься.

Первый промах обычно бывает в этом месте. Целевую аудиторию определяют либо неточно, либо пытаются делать унифицированный подход к ним всем скопом. Но интересы, например, журналистов сильно отличаются от интересов банкиров и по существу подачи информации, и в ее периодичности, и в формах коммуникаций.

Строго говоря, у процесса «продажи» проекта есть объективное начало, но не существует окончания. Вернее, оно есть, но поскольку инфраструктурные проекты делаются годами и десятилетиями, то легче считать, что его не существует. На всех стадиях проекта «продаваемый» контент различается, целевые аудитории разнятся, но процесс «продажи» идет постоянно. Наверное, выходит так, что, единожды начав «продавать» инфраструктурный проект, его потом придется «перепродавать» снова и снова.

Такими действиями фактически формируется и поддерживается в актуальном состоянии своеобразный фан-клуб проекта. То есть группа тех, кто поддерживает проект.

Поддержка чиновников чрезвычайно важна на каждом этапе реализации проекта. И не стоит воспринимать необходимость этой поддержки слишком однобоко. Реализуя проект, скажем, в сфере телекоммуникаций, следует поддерживать постоянный контакт с представителями финансового блока, а также экономического, антимонопольного и иных. Они должны видеть успехи и неудачи проекта, быть причастными (естественно, только к успехам), находиться в информационном поле.

Но и чиновники тоже постоянно нуждаются в подтверждении своей правоты, подпитывающей почвой которой является мнение, например, бизнеса, заинтересованного сначала в участии в отборе, а потом и в реализации проекта. Им необходимо понимать, что задумываемый проект действительно будет пользоваться спросом среди частных компаний. Поэтому и нужен постоянный контакт с бизнесом.

Бизнес, в свою очередь, хочет заранее знать об интересе финансовых структур, понимать, что он может и успеет сколотить консорциум с иными участниками потенциальной заявки на проект. Можно еще долго продолжать, но общий смысл, полагаю, понятен. Придется все-таки заниматься различными целевыми аудиториями одновременно.

План IR– и GR-коммуникаций

Внятным следствием верного определения целевых аудиторий становится комплексный план IR– и GR-коммуникаций. Обычно его либо вообще нет (большинство случаев), либо он представляет собой профанацию (меньшинство случаев) и только в редких случаях он не просто существует, но еще и является действительно полезным инструментом. Как может план работы с госорганами и бизнесом по проекту на миллиард долларов быть составленным на двух страницах? И это не аллегория, а конкретный существующий пример.

Самый качественный план, который я видел, был составлен на 117 страницах с максимально доступной детализацией, таймингом и оценкой результативности каждого шага. И это более или менее меня устроило.

Невнимательность к этому виду планирования понятна. Обычно планы пишут те, кто не имеет ни малейшего понятия о том, как именно потом реализовывать написанное, а самое главное – что внутри частной компании, внутри государственного органа это будут совсем не те люди, которым придется его выполнять на практике. Их задача – просто сделать что-то, что лишь будет передано в другое подразделение на исполнение, и в будущем это не станет их головной болью.

Но мало составить план, хотя сделать его реально дельным и эффективным непросто. Необходимо еще умудриться его реализовать. И делать это постоянно, изо дня в день. Даже не представляете себе, какое число ошибок возникает в процессе реализации проекта, какое количество рисков «выстреливает» только ввиду того, что кто-то не обратил внимание на какую-то мелочь, которая формально не вписана в нормативную базу. Знать, к каким последствиям может привести каждое конкретное действие, каждая конкретная бумага, или понимать это на уровне интуиции, безусловно, необходимо.

Нужно точно и весьма детально представлять, как устроен внутри инвестиционный, финансовый и иные рынки, каковы ключевые игроки, какова их мотивация и возможности. Не менее важно точное понимание того, как работает государственная машина, какими людьми на разных уровнях она приводится в действие.

Естественно, не существует двух одинаковых или совпадающих более чем на четверть или треть IR– и GR-планов. Начнем с того, что многое зависит от того, каково целеполагание и какова итоговая задача проекта. При этом вы на стороне государства? На стороне частника? Вы инвестиционный организатор проекта под ключ? Или, может быть, вы на стороне строителя? Содержание плана от ответа на эти вопросы значительно разнится. А какова процедура отбора победителя? Это концессионный конкурс? Или какой-то иной принцип выбора победителя?

Именно потому, что все проекты различны, не встречаются и два одинаковых плана коммуникаций с государственным и инвестиционным сообществами. Даже если в них совпадают конкретные позиции (что объективно случается), то логика коммуникаций, мотивация сторон и искомые результаты итогов отработки позиции все равно разнятся.

Разным аудиториям – разные документы

Для реальной эффективности взаимодействия с различными целевыми аудиториями стоит предоставлять им информацию в том виде, в котором она оптимальна именно для них.

Мы же не можем всерьез полагать, что упоминавшиеся уже журналисты для краткой статьи изучат всю инвестиционную схему проекта в деталях. Или банкиры станут технарями и прочитают всю проектную документацию. А проектировщики – умеют понимать бухгалтерский баланс. Вроде бы все это очевидно. Только в большинстве случаев происходит ровным счетом наоборот. Ради нашего проекта мы стараемся всех заставить заниматься объективно не своим делом, а потом удивляемся, что каждый из них увиливает.

Но поговорку про монастырь и устав никто же не отменял, поэтому с каждой аудиторией придется работать на понятном им языке, с понятным им форматом документов. Не то чтобы по-другому было вовсе нельзя. Просто так значительно быстрее.

Коммуникации с госорганами

Например, если вы частная компания и хотите инициировать какой-то проект, как это сделать? Не в процедурной, а в фактической части у вас есть два варианта действий. Первый – вести долгую и утомительную переписку с госорганами о том, что им необходимо инициировать и запустить тот или иной проект. Это может длиться годами и, как мы понимаем, мягко говоря, не факт, что закончится успехом.

Почему власти не особо реагируют на такие просьбы? Не потому, что не хотят, а в силу того, что в бесконечном потоке однотипных обращений не вполне понятно, какие именно проекты стоит поддерживать исходя из экономических, общественных, бюджетных и иных выгод, а какие – не стоит. Если тратить деньги и усилия на то, чтобы анализировать экономическую и техническую часть всех входящих обращений, то не хватит никаких государственных ресурсов.

Поэтому власти и хотят видеть каждый раз расчеты по проекту, детали предлагаемой инвестиционной модели, иные документы, зачастую требуя даже проектную документацию. И это имея в виду, что не факт, что они вообще будут этим заниматься дальше. А частная сторона просто потратит на это деньги.

Но даже если вы все-таки решили пойти на траты, то вовсе не факт, что проект стартанет в нужной вам форме, оптимальной с точки зрения инвестиционной модели. Вполне вероятно, что государство просто возьмет ваши материалы, но будет использовать их по-своему. Вместо того чтобы запустить концессионный проект, создаст очередную 100 %-ную дочку для его реализации. Ваш проект не приблизится ни на шаг к реализации, а отступит на десять шагов назад.

Тогда выходит, что у вас три задачи во взаимоотношениях с государством. Во-первых, существенно минимизировать свои расходы в процессе инициирования проекта. Во-вторых, убедить государство в том, чтобы оно занялось проектом и выбросило флаг, знаменующий его начало. В-третьих, он должен быть запущен в наиболее оптимальной форме.

Способов несколько. Как уже было сказано, можно, конечно, потратиться на то, чтобы проинвестировать во всю предварительную документацию, но это в большинстве случаев не приблизит проект к официальному запуску. Другой вариант: вести с властями долгую переписку и переговоры, убеждая в том, что ваша идея имеет смысл и ею стоит совместно заняться. То есть просто начать готовить проект. И это может продолжаться годами.

Третий и, как показывает практика, наиболее оптимальный вариант: подготовить инвестиционную декларацию проекта (или ее аналоги) с предварительными расчетами, обоснованиями, инвестиционными схемами, конкурсными процедурами и т. п. и направить в государственные органы на согласования. Стоит это совсем недорого, существенно ускоряет процедуры согласования и получения ответа от властей, запускается проект или нет. Одновременно с этим уже на данной стадии определяется инвестиционная форма реализации проекта.

И уже после того, как разными госорганами будет согласован подход, который содержится в инвестиционной декларации, можно самостоятельно или совместно с профильным госорганом приниматься за подготовку проекта. В таком виде это работает и существенно экономит время и деньги государству и частной стороне.

Можно, конечно, сразу сосредоточиться на материалах, которые входят в понятие «частной концессионной инициативы». Это тоже неплохой вариант ускорить действия властей, более того, он нормативно урегулирован по срокам, в отличие от инвестдекларации. Потенциальных сложностей (правда, они же и потенциальные преимущества) несколько. Во-первых, в рамках ЧКИ предстоит подготовить гораздо больший объем документов. Во-вторых, если государство говорит «да», то в отличие от инвестиционной декларации вам придется совершить юридически обязывающие действия. И возможностей для маневра в таком случае остается не очень-то и много. Потому для «попробовать» или «провести разведку боем» вариант с ЧКИ не годится. Кроме того, он подойдет не для всех типов проектов, а только для концессионных.

В большинстве случаев частные компании полагают, что достаточно сосредоточиться на коммуникациях только с профильным госорганом. Такому подходу не стоит удивляться, поскольку аналогичную ошибку зачастую допускают и сами представители властей. Практика выглядит несколько иначе. Взаимодействовать придется со значительным количеством различных государственных органов, которые могут повлиять на тот или иной проект, ускорив его или затормозив.

PR и работа со СМИ

Взаимодействие с публичным пространством в инфраструктурной инвестиционной сфере – крайне недооцененный блок задач. И здесь бытует два основных заблуждения. Первое: «СМИ ни на что не влияют». Такой подход зиждется на неверном определении целевой аудитории. Мол, если она у нас один-два, максимум – десять человек в государстве, то они не будут читать каких-то статей в газетах и зачем тогда тратить время и энергию? Но даже если оставаться с таким неверным понимании целевой аудитории, то все равно стоит уделять внимание взаимодействию со СМИ. Ведь эти руководители откуда-то получают информацию. Их мнение формируется на всяких совещаниях и встречах, где они выслушивают суждения доверенных чиновников и предпринимателей. А те откуда получат информацию по проекту? От вас и от СМИ.

Если же предположить, что целевая аудитория продвижения каждого проекта не просто десятки, а сотни людей, то становится очевидным необходимость взаимодействия со СМИ и общественностью.

Второе заблуждение состоит обычно в том, что общественности предоставляются все материалы по проекту, а дальше сами пусть разбираются. Для начала обращаю внимание на то, что никогда не стоит задача предоставить «все» материалы. Кроме того, даже если вы это сделали, то это неверно, поскольку на самом деле не улучшает, а ухудшает восприятие проекта.

Не стоит полагать, что журналисты будут тратить свое время, чтобы разобраться в тех тысячах страниц документации, которая рождена вами в рамках проекта. А если даже и захотят, то у них вряд ли на это будет время. Никто не отменял дедлайна в газетах на сдачу материала в 21:00, а вы только релиз им прислали в 19:15. Ну и как тут успеть?

Не забываем и о логике работы представителей СМИ в любой стране. Для того чтобы написать негативную статью, им особо ничего не нужно. А для того чтобы написать позитивно, нужны веские основания. И это ваша задача – дать им такие основания.

Отдельно хотел бы обратить внимание на то, что возить стенд с описанием проекта и макетом по всевозможным красноярским, сочинским, питерским форумам и прочим МИПИМам[28], радоваться любому забредшему слушателю и нервно ожидать «подвода» обещанных представителей властей – это не PR. Что угодно (целесообразность не оцениваю, поскольку вряд ли смогу убедить), но не PR. Не думаю, что уместно слишком категорично высказываться против этой деятельности, раз все ею увлеченно заняты. Хуже от нее не будет. Лучше, правда, тоже, но ожидания от нее обычно сильно завышены.

В некоторых случаях при условии четкого определения целевой аудитории и качественного позиционирования в ее глазах это может быть неплохой добавкой к основному блюду. Но вместо гарнира основное блюдо не подают. Поэтому стоит иметь качественно проработанный и весьма детализированный план взаимодействия со СМИ и вне зависимости от того, в какой стадии находится проект, весьма активно его отрабатывать.

Коммуникации с финансовым сообществом

Не аналогичная, но схожая ситуация взаимодействия с финансовым сообществом. Зачем им сразу направлять много сведений о проекте, заставляя их тратить время на изучение излишней на данном этапе информации? Если они проявят интерес к проекту, то сами потом из вас вытрясут душу, требуя все новых и новых данных.

Пока же вы должны возбудить их интерес к проекту, к участию в нем, а не стать потогонным тренировочным материалом для младших специалистов в банке, на котором старшие в лучших традициях дедовщины тренируют коллег. Вряд ли вы именно для этого делали много работы по структурированию проекта.

Существует сложившийся жанр взаимодействия с финансовым сообществом. На первом этапе стоит направить им инвестиционно-финансовый документ, который называется тизер, или меморандум. Именно в нем содержатся основные положения, которые необходимы финансовым институтам для того, чтобы принять решение, продолжать ли с вами разговор или не стоит взаимно терять время.

Все это знают или, по крайней мере, должны знать. Тем не менее количество качественных тизеров, попадающих в финансовые институты по инфраструктурным проектам, ничтожно мало.

Если вы активный участник рынка, весьма узкого рынка, то в курсе, что ключевые игроки из разных сегментов очень часто cнимают трубку телефона и узнают друг у друга взаимный аппетит к проекту. Инвестиционные компании выясняют у разных финансистов, что им интересно в настоящий момент. А банкиры при необходимости звонят, например, инвестагентам и выпытывают, что у них есть в списке проектов из более или менее интересного «на подходе». Но, несмотря на то что рынок часто функционирует именно так, даже они все потом переходят к качественной отработке документарной части коммуникаций.

В ином же случае стоит сначала готовить качественный тизер, его направлять, а лишь потом переходить к стадии коммуникаций. Хотя внешне это кажется более долгим путем, на самом деле он существенно короче. Качественный тизер уже будет вас отличать в лучшую сторону от тех, кто очень рвется обсудить с финансистами свой проект, не имея никакой «подложки» под разговор, или тех, кто прислал кучу макулатуры по проекту, с которой еще предстоит разбираться.

Коммуникации с потенциальными участниками консорциума

Особого внимания заслуживают коммуникации с потенциальными участниками будущего консорциума. Обычно участвующий в конкурсе на ГЧП или иной инфраструктурный проект консорциум – это пять-шесть организаций, которые объединяются в пул в самый последний момент. При этом одна-две организации являются реальными лидерами, закоперщиками объединения всех остальных.

Много раз видел, как очевидные и объективные фавориты того или иного конкурса в итоге просто не подавали заявку, не успев условиться с остальными о формате совместного участия в предстоящем проекте.

Проблема коммуникаций между участниками консорциумов весьма остро стоит и после победы в проекте на стадии его исполнения. Но при первоначальном формировании консорциума – это реальная проблема, которая всем портит жизнь.

При этом поскольку выбор партнеров в консорциум производится в условиях временнóго стресса, то не факт, что выбираются оптимальные компании, а уж тем более что все участники пула заявителей будут совместимы по управленческим моделям, подходам к проекту и иным критериям.

Но это все выяснится потом. Пока же важно отобрать созаявителей. Эффективен подход, при котором инициатор проекта относится к этому процессу так же, как и к взаимодействию с финансовыми институтами. Лидеру будущего пула стоит действительно озаботиться тем, чтобы выпустить информационный меморандум грядущего проекта, распространить его в профильной целевой аудитории рынка, сформировать в дальнейшем инвестиционное предложение и качественно провести переговоры.

Вроде бы ничего особенного, скажут читатели, но удивятся, когда узнают, что практически все пренебрегают этими простыми советами и правилами. Те же, кто так уже все-таки поступал, засвидетельствуют, что подобный подход не просто здорово ускоряет коммуникации между сторонами по объему участия, а значит, дает больше времени сосредоточиться на существе, но и помогает утрясти экономические параметры взаимоотношений.

Конечно, высший пилотаж – проведение качественного конкурсного или квазиконкурсного отбора потенциальных участников вашего консорциума. Наверняка вы считаете, что участие именно в вашем консорциуме – привилегия для остальных участников. В таком случае не грех их отобрать через такую процедуру – пусть доказывают свой интерес.

А затем еще и провести конкурентные переговоры между фаворитами. Как я уже отмечал, мало кто так делает. Обычно говорят, что, дескать, это излишняя процедура, мы и так все про всех знаем и понимаем. Но те, кто делал, подтвердят, что, несмотря на эти все доводы, после такого столкновения разных претендентов экономика их предложения улучшается для инициатора проекта на 10–20 %. А это дополнительный доход лидера и иных участников консорциума.

Работа с общественностью

Обычно о взаимодействии с общественными организациями и общественностью в широком смысле этого слова вспоминают, когда или проекту совсем плохо и хватаются за соломинку, или когда необходимо публично сослаться на кого-то третьего в процессе продвижения проекта.

Такой подход называется «инфраструктурной зубной пастой». По аналогии с производителями, которые научреждают карманных стоматологических ассоциаций, а они потом с экранов телевизоров поют хвалебные оды разным моделям зубной пасты. Наверное, это тоже может иметь какую-то пользу, но это не работа с общественностью. Это манипулирование. К сожалению, еще и весьма примитивное. Если уж стоит задача манипулирования мнением общественности и госорганов, то это хотя бы можно делать более искусно.

Не считаются также работой с общественностью ситуации, при которых она неожиданно «возбуждается» на тот или иной конкурирующий с вами проект. Хотя такие примеры возникают на рынке тоже постоянно. Причем не всегда такие пассажи приходят от экологической общественности. Просто это наиболее легкий вариант в нашей стране – экологические организации неприхотливы, не особо развиты, но имеют возможности общественной экспертизы, и их голос можно относительно просто разместить потом в газетах.

Качественная же работа с общественными организациями состоит в том, что с профильными экспертными, общественными, региональными, федеральными и иными организациями необходимо выстроить канал постоянных коммуникаций, который при правильном им управлении можно задействовать во благо проекта. В ряде крупных инфраструктурных проектов были созданы общественные советы. Общественные организации осуществляли разнообразные экспертизы проектов и последствий их реализации.

Как это ни удивительно, но в реальности различного рода ассоциации могут быть весьма эффективно интегрированы в процедуры принятия решений о развилках, возникающих в процессе реализации проекта. Например, в рамках реализации одного инвестиционного проекта по созданию морского порта была принята довольно сложная инвестиционная модель, которая требовала весьма активных и синхронных действий как со стороны государства, так и со стороны частных инвесторов. Только проблема заключалась в том, что организаций было 18. Согласовать быстро какое-то, пусть даже формальное решение становилось практически невозможно. И это еще на предынвестиционной стадии. Самими частниками было предложено создать ассоциацию инвесторов данного порта, которая действовала бы в качестве своеобразного единого окна интересантов порта перед государством.

Инструментов эффективного взаимодействия с общественностью, различными объединениями и ассоциациями, как с действующими институтами, так и с создаваемыми вокруг проекта, существует достаточное количество. Но это в том случае, если относиться к ним не как к неизбежному злу, а как к возможному инструменту поддержки проекта.

Более того, зачастую ассоциации могли бы оказаться полезными, но не знают вашего проекта и не особо понимают, как они могут наладить взаимодействие. А главное – зачем?

В одном крупном проекте ассоциация была привлечена для лоббирования изменения некоторых параметров проекта. Это общественное объединение вовсе не участвовало в проекте и не выступало предметом коммерческого лоббистского контракта. Просто им срочно нужен был успех в инфраструктурной сфере и демонстрация своим членам нового рынка. На протяжении практически полугода на всех площадках они твердили, что «Карфаген должен быть разрушен», а конкурсная документация – изменена. И в итоге их услышали: документацию с параметрами конкурса изменили.

Несколько сетов переговоров с крупной общественной организацией привели к тому, что появился искренний и безвозмездный союзник, в итоге «проломивший» изменение конкурсной документации, которое не могли сделать профильные участники рынка, поскольку небезосновательно считалось, что они не столь уж непредвзяты.

Реальная цена «продажи»

«Продавая» проект, стоит подходить к этому процессу выспавшимся и бодрым, так как работа предстоит многомесячная и нервная. Не так-то просто «продать» проект. Причем пристроить не как бедного родственника – «люди добрые, отдам щенка в хорошие руки», – а продать эффективно. Не дорого, не дешево, а по справедливой «стоимости».

Возникает вопрос: что есть справедливая «стоимость» проекта? В тот момент, когда он находится еще в стадии идеи или первоначального структурирования, совершенно непонятно, в каком виде он может быть внесен на рынок.

Непонятно, какие будут параметры финансовой поддержки со стороны государства и нужна ли она вообще. Какая инвестиционная схема будет использована, а какая юридическая? Каковы будут конкурсные процедуры? А требования к консорциуму? Когда его лучше вынести на рынок, чтобы оптимально попасть в «окно капитала»? Собственно, на каких условиях капитал придет в данный проект? Какие типы организаций могут быть потенциальными исполнителями – строители, операторы, эксплуатанты, поставщики, страховщики, проектировщики? Каков будет срок проекта? Структура? Финансовая модель? Бесчисленное количество вопросов.

На каждом этапе подготовки проекта предстоят бесконечные консультации с федералами, регионалами, частниками, финансистами, экспертами, иными участниками рынка. Но тут кроется опасность: каждый из них попытается переформатировать проект в голове его инициатора в какую-то форму, которая оптимальна именно для него. Но далеко не факт, что она оптимальна для проекта в целом. Значительное неудобство в том, что говорить надо со всеми. С большинством – одновременно.

Существует, правда, риск под влиянием определенных групп рыночных игроков сформировать неверно сбалансированную модель представлений самого инициатора о том, каким все-таки должен быть проект. Поэтому стоит быть предельно внимательными и аккуратными при общении с рынком, формируя сбалансированный «портфель коммуникаций».

Ведь никто не удивится, если в курятнике резко закончились куры после того, как туда пустили лису? Тогда не стоит поражаться росту объемов и стоимости строительства, если ваш основной советчик на стадии формирования идеологии проекта – проектировщик, являющийся дочкой строительной компании. Или резкому увеличению стоимости кредита и ужесточению условий, если проект строился только на основании переговоров с банком. Такая же ситуация с ценой поставки оборудования, если поставщик, проявляя активность, получил возможность лоббировать свое оборудование.

Консультации с рынком и предоставление возможности какой-то группе участников навязывать свое мнение – все же разные вещи.

Фактически складывается ситуация, когда инициатор проекта приходит к кому-то из его потенциальных «покупателей» и предлагает ему самому установить его «стоимость». Это странно. Но постоянно встречается.

Продавливание своего мнения – это только одна сторона медали. Одновременно с этим внутри структуры проекта может произойти необоснованное перераспределение объемов от одной группы потенциальных участников консорциума – другим. Наиболее наглядно это проявляется в случаях, когда, например, поставщики сильно загодя стараются пролоббировать включения в требование к проекту, основанное именно на их типе оборудования, но, главное, существенно увеличить объемы поставки оборудования.

В итоге на конкурс выносится такая документация, в которой фактически установлены необоснованно высокие требования по количеству или номенклатуре поставляемого оборудования. Это само по себе плохо, а если в рамках конкурсной документации эта ее часть будет объявлена «неторгуемой» частью условий, то консорциуму ничего не остается, как только выполнить данные условия.

Но это вовсе не означает, что не нужно осуществлять предварительную «продажу» проекта. Именно по итогам бесчисленных коммуникаций родятся ответы на вопросы, которые возникают в процессе формирования проекта, определится его реальное восприятие рынком, «стоимость» «продажи», условия таковой, понимание оптимальных сроков «продажи». В таком случае инициатор проекта готовит проект не вслепую, размышляя о том, придет ли вообще кто-то на его конкурс. Проверено практикой: потом он считает, что недооценил проект и продешевил, если заявителей много, или, наоборот, что он задрал цену, если таковых не нашлось.

В том же случае, когда процесс «продажи» начинается заблаговременно, это позволяет не только установить справедливую «стоимость» проекта, но и пройти в конкурсе по ее верхней планке.

«Сделай сам», консультант или исполнитель под ключ?

Справедливости ради стоит отметить, что не только в нашей стране, но и на Западе сделать это еще практически никому не удавалось самостоятельно. Почти всегда привлекаются либо проектные команды вовнутрь, что в России тяжело ввиду реального отсутствия на рынке свободных команд или просто специалистов. Либо приглашают консультантов, но тогда заказчику нужно понимать, что он сталкивается с проблемой «квалифицированного заказчика»: группой консультантов (а он будет не один) еще нужно уметь управлять. Иначе они просто отработают техзадание и пойдут делать гору макулатуры уже по следующему проекту.

Еще один вариант: использовать нарождающийся у нас класс специалистов, который можно сравнить с западным аналогом «инфраструктурного девелопера». Правда, в нашей стране этот вид бизнеса известен как инфраструктурный или инвестиционный организатор проекта.

Предложений в этой сфере еще меньше, чем в консалтинговом сегменте. Поскольку такие компании делят вместе с инициатором проекта риски первоначальной стадии запуска проекта, то более ответственно подходят к формированию своего портфеля заказов.

Обычно они работают на первоначальном этапе за символическую цену, которая больше похожа на моральное обязательство со стороны заказчика. Но претендуют на весьма весомый гонорар успеха в случае фактической реализации проекта и реального поступления в него денег, реализуя его под ключ.

В любом случае вам выбирать, какой из трех вариантов применить. Хуже всего – не воспользоваться ни одним из них, но пытаться делать проект на коленке, считая, что ничего в этом сложного нет, научимся в процессе и, вообще, сколько госконтрактов отработали и сами все знаем. Ничего общего реальность с такой логикой, как вы понимаете, не имеет.

Зомби-проекты

Своеобразное предварительное road-show, «продажа» проекта начинается уже на этапе, когда еще никакого проекта, собственно говоря, и нет. И именно на данной стадии большинство попадает в зависимость не от наилучшего предложения на рынке, а от игроков, проявляющих наибольшую активность. Но очень часто они пытаются встречно «продать» инициатору проекта не то, что ему необходимо, а то, что у них «есть на складе». Многие, между прочим, покупают.

Не скрою, что раньше я был обеспокоен таким алогичным, на мой взгляд, подходом. Потом стал относиться к этому значительно спокойнее, поскольку выяснилось, что со временем инициаторы все же понимают совершенный промах и в половине случаев потом проекты снова поступают на рынок. Но с остальной половиной часто бывает так, что за ними уже тянется такой шлейф, что, даже когда они вновь выходят на «парад невест», участники рынка на них не реагируют.

Такие проекты, бродящие по рынку, знающие люди называют зомби-проектами. Крупный железнодорожный проект – сотни километров реконструкции и нового строительства. Мостовой переход не в центральной части России. Соединение двух федеральных трасс в Поволжье. Этим проектам, наверное, лет по восемь – десять. Власти в регионах уже по нескольку раз сменились. Пришедшие на смену губернаторы поднимают проект на флаг, утверждая, что они уж точно сделают все верно, но фактически повторяют ошибки предыдущих.

Много проектов по этим причинам ходит по кругу, реинкарнируясь каждые пару лет, и бывалые участники рынка видят уже третье-четвертое «переиздание» проекта, зачастую с новыми названиями, новыми лидерами и проектными командами, преисполненными энтузиазма, основанного на вере в то, что в отличие от предшественников они-то сделают проект уже практически завтра.

Про некоторые из проектов можно с удовлетворением сказать, что на самом деле отлично, что они не реализовались, поскольку изначально были чистой воды прожектерством, и благодаря тому, что они де-факто не начались, многие люди сэкономили время и деньги. Но ведь есть еще много аэропортов, областных больниц, канатных дорог и иных проектов, которые реинкарнируются и пропадают снова спустя год-другой.

Таких зомби-проектов очень много на рынке. Ничуть не меньше, а, наверное, даже больше, чем реализуемых. Хуже всего, что в основном это действительно интересные и перспективные идеи, которые так и не стали эффективными проектами. Но, видимо, еще какое-то время им суждено оставаться в статусе призраков.

Государство выбирает сильнейших

Увлеченно занимаясь попытками «продажи» своего проекта, очень многие забывают о философии работы любой власти, и не только в нашей стране. Общеизвестно, что государство начинает поддерживать сильных. А в смысле инфраструктурных инвестиционных проектов сильнее тот, кто лучше профессионально подготовлен.

Раздел V

Ключевые участники рынка и отдельных проектов

Глава 12

Участники и соучастники проекта

Недоговороспособность – главная русская болезнь.

Александр Аузан, российский экономист и общественный деятель

Полагаю, что из предыдущих глав уже сложилось впечатление о том, что в типичном проекте инвестиций в инфраструктуру участвует значительное количество различных сторон. Но обычно инициаторы проекта не всегда точно понимают, насколько их много. Успешность или неуспешность реализации проекта зависит не только от того, насколько точно мы представляем себе список прямых и косвенных участников проекта, но и от того, насколько детально структурированы отношения между ними. Потому, полагаю, краткий обзор нюансов отношений между ключевыми участниками проекта будет весьма полезен.

Таких участников потенциального проекта весьма много. Хотя они разнородны и у них разные интересы, но могут быть объединены в несколько ключевых групп.

Проектная компания (консорциум) и ее акционеры

В первую очередь стоит упомянуть проектную компанию (или SPV в английской терминологии). Это именно та структура, которая является «держателем» инфраструктурного инвестконтракта вне зависимости от того, будет это концессионное соглашение, иная форма ГЧП или инвестиция в инфраструктуру частной компании.

Кстати, очень часто, особенно от больших региональных чиновников, слышу о том, что инвестором в тот или иной проект будет какая-либо крупная (хотя не всегда и крупная) отечественная компания. Плохих новостей две. Во-первых, подобные утверждения до конкурса незаконны. А во-вторых, что еще хуже, эта крупная компания все равно будет участвовать в проекте через специально созданную проектную компанию, обладающую весьма ограниченным набором ответственности.

Проектная компания по итогам частного, государственного или муниципального инвестиционного контракта будет управлять проектом, включая проектирование, строительство, операторство, эксплуатацию. Набор функций и их наполнение, присущие проектной компании, меняются от проекта к проекту и практически никогда не идентичны. Состав же этих функций в большинстве своем заложен уже в формуле ДНК проекта – конкурсной документации.

Проектная компания, как и любая другая, принадлежит акционерам. И здесь начинается интересное. Если исходный ДНК проекта позволяет участвовать в проекте компании, принадлежащей одному акционеру, то в большинстве случаев мы получаем неоптимальную модель инвестиционного конкурса. Она становится ближе к традиционному генподрядному проекту с инвестиционными условиями. В сложных инфраструктурных проектах в последние годы это редко срабатывает.

Вся современная практика строится на том, что стороной, выходящей на инфраструктурный инвестконкурс, который организует государство, должна быть проектная компания, учрежденная рядом независимых друг от друга потенциальных участников проекта. Такие конструкции и называются обычно консорциумами. Стоит иметь в виду, что, строго говоря, это не юридический, а экономический термин.

Участниками-акционерами консорциума являются, например: проектировщик, строитель, эксплуатант, оператор и зачастую поставщик какого-либо оборудования. Смысл такой конструкции состоит в том, что государство как организатор конкурса видит перед собой единого визави.

Разные участники проекта, которые необходимы для его успешной реализации, достигают между собой соглашения о том, что они будут участвовать в реализации проекта и для этого создают консорциум. В большинстве случаев, известных мне в российской практике, консорциум не является центром прибыли для его акционеров. Это, скорее, совместный центр управления проектом в интересах акционеров консорциума.

Не уверен, что не делать консорциум ядром финансовой капитализации проекта – самый эффективный способ, но точно более простой и чаще используемый в современной России.

Все крупные федеральные концессии 2014 г. – мост через реку Лену в Якутии, национальная система взимания платы с 12-тонных грузовиков – построены на консорциумной модели. Также структурируются многие проекты из числа тех, что выйдут на рынок в 2015–2016 гг.

Консорциумная модель приводит к тому, что участники-акционеры должны весьма детально простроить взаимоотношения между собой, как исходя из требования конкурсной документации, так и исходя из экономических интересов участников.

Если, например, концессия состоит в том, что необходимо спроектировать, построить, а потом содержать инфраструктурный объект и управлять им, то самый простой вариант консорциума – тот, в который входят проектировщик, строитель, эксплуатант и оператор. Самый простой вариант структурирования отношений внутри консорциума можно сравнить с ракетой: при выходе на очередной рубеж отходит очередная ступень. Проектировщик, выполнивший свои задачи, может выйти из консорциума, за ним – строитель и т. д. до того момента, пока консорциум не будет состоять из одного оператора, который остается в проекте до окончания «операторской» стадии инфраструктурного проекта.

Естественно, внутри такого консорциума весьма детально прописаны взаимоотношения между акционерами через пирамиду соответствующих соглашений. Выходящие участники консорциума обычно фиксируют свою ответственность за надлежащее выполнение своих обязанностей перед остающимися через череду страховок и банковских гарантий. Зачастую используются и иные, гораздо более сложные механизмы.

Зачем вообще нужны консорциумы в сложных инфраструктурных инвестпроектах? В основном для заказчика эта конструкция необходима, чтобы зафиксировать цену, срок и качество реализуемого проекта. То есть сделать эти показатели неизменными. Кроме того, только такой подход позволяет на практике реализовать методологию ОСРВ – общей стоимости распоряжения и владения объектом на всем протяжении его жизненного цикла. А именно финансовая модель ОСРВ лежит в основе большинства из того, что мы знаем, как КЖЦ.

Для участников консорциума огромный плюс заключается в том, что при желании, незначительно скорректировав свою бизнес-модель, они могут осуществить долгосрочное финансовое планирование своей деятельности и резервирование мощностей. В данном случае сложности первоначального структурирования участия в консорциуме стоит воспринимать как обмен на дополнительные экономические бенефиции.

Управление в консорциуме: кто лидер?

В этой сфере российская практика существенно отличается от мировой. Еще несколько лет назад в мире при реализации инфраструктурных инвестиционных проектов, в том числе концессионных и ГЧП, ключевыми управляющими и фактическими лидерами консорциумов были строительные компании, но в последние годы, накопив соответствующий опыт, лидерами консорциумов (и инициаторами их «сборки») все чаще становятся операторы инфраструктуры. В России же в последние годы лидерство в консорциумах захватили финансовые институты.

С одной стороны, это не вполне соответствует интересам проектов и сбалансированному распределению функционала внутри их. А с другой – такое положение вещей стало актом доброй воли со стороны самих участников рынка, добровольно отдавших власть финансовым институтам. У рынка была и все еще остается возможность двигаться по-другому.

Тем не менее сейчас примерно в 80 % инфраструктурных инвестпроектов, организуемых государством, можно наблюдать консорциумы, структурированные под лидерство финансового института. При этом подобный подход вовсе не устраивает строительные организации, которые, однако, пока еще не выработали четкой позиции по этому вопросу и продолжают находиться в стадии эволюционного поиска. Операторские же компании стоят последними в пищевой цепочке консорциумов и поэтому не заявляют во весь голос о своих притязаниях. Хотя во многих проектах и в России, и в мире именно операторские компании являются как инициаторами многих проектов, так и лидерами консорциумов.

Строительные компании в проектах

Весьма часто как на официальных мероприятиях, так и в частных разговорах с руководителями и акционерами строительных компаний приходится слышать их жалобы на подобный рыночный дисбаланс в инфраструктурных проектах. Мол, лидеры консорциумов «отжимают» большую часть бенефиций в свою пользу. Начинаем разбираться. Может, это происходит ввиду того, что финансовые институты предоставляют финансовое плечо для реализации проекта на каких-то особых условиях? Вроде нет. Они дают его в целом на рыночных условиях, а в хороший проект можно привлечь финансирование не только от доминирующего участника консорциума или его лидера, но и на открытом рынке.

За счет чего же банки и финансисты получают приоритет в лидерстве консорциумов? Ответ прост. Они первые распознали в инфраструктурных инвестпроектах, ГЧП и концессиях новый и весьма привлекательный рынок, более или менее нарастили экспертизу в данной сфере и активно продвигают на рынок свои компетенции. Интенсивно занимаются мониторингом проектов, давят на регуляторов в процессе формирования конкурсных документаций, начинают готовиться к проектам еще на дальних подступах. И при этом они очень активны на самой ранней стадии – «сборки» консорциумов.

Обратите внимание на то, что ни одно из этих амплуа не связано с предоставлением финансирования в проект. Выходит так, что финансирование предоставляется в целом на общерыночных началах, а вот все остальные бенефиции получаются за существующую экспертизу и компетенции или активное позиционирование при подготовке проектов. Как следствие, примат, приобретаемый в консорциумах финансовыми институтами, связан в первую очередь с их нематериальными активами, которые они привносят в проект.

Одновременно с этим строители занимают весьма консервативную позицию в данной сфере. Большинство из них утверждает, что они готовы получить строительный подряд через конструкцию консорциума и с удовольствием его отработать. Можно только перефразировать известную поговорку: «Если ты не занимаешься концессией, то концессия сама тобой не займется, а это сделает банк».

Кстати, на западном рынке ситуация во многом обратная. Ключевые компетенции в ГЧП, концессиях и иных инфраструктурных инвестиционных схемах принадлежат строительным компаниям. И именно они являются маркетмейкерами в этой сфере.

Это подтверждает и история развития рынка на Западе. Еще лет пятьдесят назад большинство строительных компаний были неплохими региональными игроками. В связи с активизацией развития инфраструктуры через сложные инвестиционные механизмы наиболее активные и продвинутые из них выдвинулись на национальный уровень. А по мере развития мирового рынка они вышли за пределы своих стран и сейчас стали именно теми, каковыми мы их знаем в нынешнем виде. Примерно так развивались французские Vinci и Bouygues, итальянские, испанские, канадские инвестиционно-строительные гранды. Подтверждение этого и в том, что материнские компании существенную долю доходов имеют от своих же инвестиционно-концессионных компаний, основная задача которых – развитие компетенций в этой сфере, участие или инициация консорциумов, фиксация и отслеживание интересов головных компаний.

В нашей стране строители занимают несравнимо более пассивную позицию, в основном формулируя свой интерес очень кратко: «Дайте нам строительный подряд, и мы построим». Подобная парадигма имела смысл на предыдущем этапе развития рынка. Но сейчас, когда во всем мире успеха добиваются не строительные, а инвестиционно-строительные компании, необходимо существенно корректировать свой подход. Это касается и России. Отечественный рынок уже генерирует значительное количество сложных, но вместе с тем крайне аппетитных инфраструктурно-инвестиционных проектов.

Крупнейшие строители уже предприняли попытку создать подобные подразделения, но на фоне ряда неверных управленческих шагов, не добившись быстрого результата, расформировывают или существенно реструктурируют свои ГЧП-подразделения. Такие изменения уже начались в ряде крупнейших отечественных компаний.

А вот у менее крупных строительных компаний таких изменений не наблюдается ввиду того, что подобных подразделений там никогда не существовало. Вместе тем, как видно из анализа рынка, описанного ранее, они должны быть заинтересованы в такой деятельности даже сильнее, чем отечественные гранды. Прежде всего потому, что самих проектов, которые могут быть ими инициированы, существенно больше тех, что могут вызвать интерес у крупнейших строительных компаний. Но такой деятельности вообще не ведется. Как итог – главенство в консорциумах нестроительных компаний.

В нынешней ситуации участие строительных компаний выглядит следующим образом: они становятся акционерами консорциума вслед за его лидером. Их интерес заключается в том, чтобы обеспечить себе договор строительного подряда (пусть и на более сложных условиях ввиду нетрадиционной для них конструкции), и на этом всё. Только условия в таких проектах для них жестче, так как первую скрипку играют не они. А вот доходность – меньше. Вместе с тем подобный подход и дальше может быть приемлем на рынке. Очевидно, данная модель станет воспроизводиться до тех пор, пока строительные компании будут озадачены загрузкой мощностей, а не собственной капитализацией. Последняя, кстати, у иностранных аналогов просто зашкаливает по сравнению с нашими.

Стоит отметить, что такая ситуация характерна для многих типов инфраструктурно-строительного бизнеса – энергетического, транспортного, медицинского и проч.

Вместе с тем стоит также иметь в виду, что в ряде случаев в состав основного консорциума строительная компания и вовсе не входит. Обычно это бывает в таких инфраструктурных инвестпроектах, где доля инвестиций в основные средства не превышает 10–20 % общего объема проекта. В таком случае строительная компания просто становится генеральным подрядчиком у консорциума, который нанимает ее по EPCM-модели[29].

Проектировочные компании и институты

Ключевым и весьма недооцененным по статусу и значимости участником консорциума традиционно является проектировочная компания. В нашей стране такие структуры, как правило, располагаются под вывесками институтов. На поверку там может оказаться рудимент советского образца или же весьма продвинутая по отечественным меркам структура. Полагаю, что все участники рынка друг друга неплохо знают и понимают, кто есть кто.

Но проблема участия проектировочных компаний в консорциумах состоит в том, что зачастую им не хватает собственной экономической мощи для того, чтобы участвовать в таких проектах, занимая место, соответствующее важности их задачи. И как следствие – получать соответствующий доход.

Они не могут выступать на равных (даже учитывая пропорционально меньшую их долю в общем экономическом итоге) со строителями или финансовыми институтами в части выставления страховок, гарантий в пользу иных акционеров консорциума. Поэтому они занимают ведомое место в соглашениях акционеров между всеми участниками консорциума, решая каждый раз дилемму – двигаться в фарватере строителя или финансового спонсора. Естественно, в большинстве случаев занимают сторону лидера проекта. Во многих случаях в силу описанных выше причин они и вовсе не включаются в состав консорциумов.

Вместе с тем проектировщик в проекте необходим в любом случае. Если он выносится на конкурс без проектной документации, то они ее делают. Если проект выносится с таковой, то обычно условиями конкурса разрешается выполнить ее корректировку, и после согласования с Главгосэкспертизой она становится фундаментом реализации проекта. На этом роль проектировочной организации не заканчивается: она присутствует в проекте практически до окончания строительной стадии и даже дольше. Таким образом, проектировочной организации еще сложнее выйти из консорциума со временем, чем строителю. А если предполагается использование специфических СТУ[30], то количество хлопот кратно вырастает.

И организация, которая выполняет столь важную функцию – фундаментальную для успешной реализации проекта, – находится под существенным влиянием финансового института или строителя. В европейских проектах всячески подчеркивается необходимость максимальной независимости проектировочной организации от иных структур, являющихся акционерами консорциума. Или как скудная альтернатива – полная ответственность строителя за действия проектировщика. В отечественных проектах позиция проектировщика где-то посередине.

Во многом это связано с тем, что проектировочные организации в еще меньшей степени озадачены наращиванием экспертизы и компетенции в финансово-инвестиционных вопросах, чем строительные компании.

Кроме того, возникает вопрос архаичности ценообразования. В традиционных проектах проектировочные компании получают свое вознаграждение в объеме 2–5 % стоимости запроектированного объекта. Но это когда речь идет об отдельном заказе на проектирование объекта. Даже в таких случаях логика мотивации, основанная на естественном стремлении увеличить стоимость будущего строительства, выглядит весьма сомнительной. А при участии в проектах в виде консорциумного объединения она так и вообще недопустима.

В итоге проектировщики под давлением лидера консорциума или строителя вынуждены идти на другое ценообразование в таких проектах, но, как уже было сказано, не имеют возможности поучаствовать в распределении экономического пирога на более или менее равных условиях с иными участниками.

Вытекает из этого и иной вопрос: каким образом сторонам проекта получить уверенность в качестве предложенных проектировочных решений? Обычно это регулируется экономическими методами. Вот почему важно, насколько проектировочная организация крепко стоит на ногах. Государство (или частный заказчик) или консорциум обычно оставляют за собой право на независимую техническую экспертизу. Или же строитель может привлечь альтернативного проектировщика при наличии сомнений и, если будет выявлено низкое качество проектировочных решений, выставить дополнительный счет консорциуму или непосредственно базовому проектировщику. Или же в консорциум изначально включается своеобразный «проектировщик-контролер», что дает дополнительную уверенность в качестве, облегчает в будущем финансовый и строительный этап проекта, но удорожает первоначальную финансовую модель.

Эксплуатанты и операторы

Проблема с эксплуатантами и операторами во многом схожа с проблемой строителей и проектировщиков. С той лишь разницей, что строители по крайней мере есть. Плохие или хорошие, но есть. Стало быть, существует фундамент, отталкиваясь от которого наиболее эффективные из них выйдут в новые инвестиционные модели и схемы.

А эксплуатантов и операторов во многих сегментах просто-напросто нет. Такого вида бизнеса ранее не существовало как класса. Не было операторов автомобильных дорог, крупных медицинских центров (не путать с небольшими больничками, это совсем не одно и то же), операторов легкорельсового транспорта… Продолжать можно до бесконечности.

Кроме того, нельзя стать оператором в одночасье. Ни один банк не даст вам финансирование на более или менее внятных условиях, соответственно, вы не сможете войти в консорциум и получить долгосрочный контракт, нарастить компетенцию и идти в следующий проект.

Строители, проектировщики и иные участники мультифункциональных консорциумов, заявляющиеся на инвестиционные проекты, понимают, что это их слабое место, и по возможности стараются вырезать подобное амплуа из проектов, если у них есть возможность влияния на формируемую конкурсную документацию и если это позволяет законодательство.

Вместе с тем операторская и эксплуатационная функции чрезвычайно важны. Собственно, многие проекты (даже те, что подразумевают консорциумы-заявители в проект) структурированы в первую очередь вокруг операторской функции, поскольку именно она отражает методологию общей стоимости владения и распоряжения, по которой рассчитываются или должны рассчитываться большинство проектов.

С эксплуатационной функцией все существенно проще: обычно к ней относят техническое управление объектом. А вот операторство – гораздо более широкое понятие, которое может включать в себя техническую эксплуатацию, но традиционно состоит из всей совокупности прав и обязанностей эксплуатации и управления объектом: поддержание его в надлежащей эксплуатационной готовности, извлечение прибыли и все иные аспекты.

Для того чтобы максимально наглядно была понятна разница между эксплуатацией и операторством, обычно привожу абстрактный пример. Если консорциум (строитель, проектировщик, поставщик оборудования, эксплуатант и оператор) выиграл инвестиционный контракт на крупный медицинский центр, то энергоснабжение, уборка, канализация – это удел эксплуатанта, а поддержание сложной аппаратуры в эксплуатационной готовности и, собственно, обслуживание пациентов медицинским персоналом – функция оператора. Назвал этот пример абстрактным не потому, что инвестировать в медицинские объекты в нашей стране невыгодно или невозможно, а потому, что для наглядности несколько упростил конструкцию.

Так как же быть с операторами инфраструктурных проектов? Полагаю, что первые зачатки рынка у нас постепенно складываются. Будут расширять свое портфолио те игроки, которые постепенно входят в рынок. Но их мощности и возможности выглядят явно недостаточными. На это самое сложное (и весьма выгодное) направление деятельности в отечественной инфраструктуре, скорее всего, придут иностранные компании. И очень надеюсь – российские, которые в настоящий момент заняты в смежных видах бизнеса, но активно ищут новые рыночные ниши.

Подрядчики

Естественно, нет необходимости включать в состав консорциума всех, кто имеет отношение к проекту и будет дальше над ним работать. В данную конструкцию входят только жизненно важные для успешной реализации проекта его участники.

Все остальные привлекаются классическим способом – на подряд. Будет ли это традиционный подряд или структурированный с элементами EPCM– или EPC-моделей, зависит от конкурсной документации и от мастерства лидера и ключевых участников консорциума. Естественно, они заинтересованы в том, чтобы все остальные подрядчики по проекту работали по моделям, максимально приближенным к этим. В таком случае минимизируются возможные разрывы исполнения и не порождаются дополнительные, неуправляемые риски для консорциума.

Например, компания, которая будет поставлять консорциуму какие-то приборы учета в рамках большого энергетического проекта, скорее всего, не будет акционером консорциума. Но последний заинтересован в том, чтобы получить жесткий контракт по EPC– или EPCM-модели и сразу зафиксировать обязанности по поставке, монтажу, пусконаладке, обслуживанию на всем сроке проекта и гарантии соответствия приборов заданным показателям на всем протяжении жизненного цикла.

Сервисные функции

Чрезвычайно недооцененными, но могущими внести существенный вклад в успешное структурирование и реализацию проекта являются компании, выполняющие роль различного рода советников. Это юридические, финансово-экономические и технические консультанты. Обычно их значимость вроде бы всем очевидна, и участники проекта понимают, что качественная экспертиза в этой сфере чрезвычайно важна. Но стоят эти удовольствия недешево, потому инициаторы и участники сначала предпочитают пройти точку невозврата проекта, а уже потом осуществлять инвестиции в сервисные функции. Все бы ничего, но в предыдущих главах мы уже обсудили тот факт, что в инфраструктурных инвестиционных проектах основная часть нагрузки по моделированию проекта, формированию условий и показателей происходит на первоначальных стадиях и возможность что-то изменить потом зачастую весьма ограниченна. Вот и выходит, что для того, чтобы смоделировать успешный проект, необходимо в него хотя бы по минимуму проинвестировать до прохождения точки невозврата. Если же это делать потом, то велик шанс, что все неверные решения уже будут зафиксированы и проект потеряет всю или существенную часть своей экономической привлекательности. Ну а зачем тогда тратить средства? Вот между желанием не начать тратить раньше времени и получить-таки привлекательный проект вечно выбирают инициаторы проектов. Думаю, что исходя из существующего мнения на рынке о том, каково соотношение между качественно и некачественно подготовленными проектами, можно легко сделать вывод, какой же вариант они выбирают.

При этом как ни удивительно, но государство (в основном на федеральном уровне) гораздо более тщательно подходит к этой стадии проекта, нежели региональные администрации или потенциальные частные бенефициары проектов.

Выходов, традиционно, только два: или все-таки более или менее широко открыть бумажник еще на стадии предварительной подготовки проекта, или назначать на проект так называемого инвестиционного агента, который работает по иной бизнес-модели, отличной от консалтинговой, и может реализовать проект для государства или частника под ключ, без конфликта интересов и традиционных консалтинговых расходов. Как бы там ни было, один из двух вариантов придется все же выбрать. Можно, конечно, попытаться все сделать самостоятельно, но на практике так редко поступают даже опытные участники рынка.

Юридические советники

Традиционно на рынке существует несколько типов юридических фирм, которые более или менее в состоянии качественно консультировать государство и частных инициаторов по инфраструктурным ГЧП и концессионным проектам. По моему опыту, 80 % этого рынка разделены между несколькими ILF и RuLF[31], которые годами копили соответствующий опыт и понимают не только классические каноны, но и особенности отечественного законодательства, а главное – практики его применения.

При этом в остальных видах юридических услуг грань между лидерами ILF и RuLF по качеству работ в значительной степени стерлась (что не отменяет специализации между разными фирмами). Так же происходит и в инфраструктурных инвестициях. Просто само количество квалифицированных игроков невелико. В любом инфраструктурном инвестиционном проекте есть юридический советник государства, юридический советник банка, строителя, иных участников проекта. В итоге ограниченный круг юридических фирм, имеющих профильную специализацию в разных проектах, представляет разные стороны. Но список участников более или менее одинаков. Хотя, может быть, государство чуть более консервативно в части привлечения иностранцев и список его представителей чуть более короткий. Такова ситуация на большей части рынка.

Есть еще оставшиеся 20 % рынка, представленные менее квалифицированными заказчиками и менее квалифицированными исполнителями. Пока что это совсем дикий сегмент рынка, и анализировать тренды здесь не приходится. Вместе с тем полагаю, что новые игроки в части юридического консалтинга появятся именно из этой категории, набив шишек на клиентских проектах.

В подавляющем большинстве случаев юридические советники работают в теснейшей взаимосвязи с финансово-экономическими советниками. Потому, набирая команду советников, не забудьте удостовериться в совместимости всех трех типов консультантов между собой. Стоит также четко провести между ними водораздел.

Рекомендую подписывать четырехстороннее соглашение о взаимодействии (вы и три консультанта), которое точно определяет не только сферы ответственности, но и все процедурные аспекты взаимодействия между ними. Еще ни разу не случалось так, чтобы подобное соглашение или регламент были во вред, но точно знаю случаи, когда оно выручало.

Финансово-экономические советники

Традиционно они представлены компаниями «большой четверки» и небольшими инвестиционно-финансовыми структурами. В последнем случае часть из них действительно обладают соответствующим релевантным опытом и являются успешными. Но есть и такие, которые знают о специфике подобных проектов только из СМИ.

Раньше значительный интерес к этой сфере демонстрировали инвестиционные банки, но часть из них так и не успела разобраться в инфраструктурной специфике, а рынок ушел вперед. Часть – в основном «государственные» инвестиционные банки решили для себя, что гораздо более выгодно участвовать на стороне участника конкурса, а не инициатора проекта, и фактически ушли из этого сегмента. В том числе и потому, что требования по конфликту интересов (невозможность сначала упаковывать проект, а потом участвовать в конкурсе) постепенно укореняются и в российской практике.

Задача финансово-экономического консультанта, выступающего на стороне инициатора, заключается в том, чтобы подготовить совместно с юридическим и техническим советниками структуру проекта, финансовую модель, конкурсную документацию, участвовать в согласованиях и переговорах, а далее – сопровождать стадию проведения конкурса, постконкурсные переговоры и заключение контрактов. Стоит иметь в виду, что обычно подобная документация требует многократных корректировок, проработки вариативности и иной активности, которая зачастую не попадает в техническое задание консультанта. А поскольку любой консультант мотивирован на процесс, а не на итог, то обычно бывает широкий зазор между итоговыми ожиданиями заказчика и процессными действиями консультантов. В большинстве случаев работа не до конца исполнена или требует существенного дополнительного финансирования.

Можно ли избежать подобной ситуации? Ответ – да. Не заставлять делать консультантов (за ваш счет, между прочим) большое количество ненужной работы (которая заменяет по объему нужную, за которую потом и приходится доплачивать) и очень четко структурировать техническое задание с полным пониманием того, что необходимо и достаточно будет сделать.

Финансово-экономический консультант совместно с юридическим, работающий на стороне частного заявителя на конкурс, выполняет примерно тот же по объему состав работ, но с существенно иными акцентами. Его задача не просто подготовить прохождение конкурса вместе с заказчиком (как часто ставят задачу), но и сформировать проходную заявку таким образом, чтобы она была максимально экономически эффективна для заказчика. Не секрет, что половине проектов потом требуется реструктуризация, а нормативная прибыль сокращается в первую очередь ввиду ошибок еще на заявительной стадии.

После завершения конкурсного отбора задача таких советников состоит в том, чтобы на постконкурсной переговорной стадии зафиксировать все решения, принятые по заявке заказчика, а также дополнительно «отжать» инициатора проекта по тем условиям, которые не были изначально отрегулированы в конкурсной документации.

Технические советники и независимые технические эксперты

Именно технический консультант в состоянии похоронить проект, несмотря на любые усилия со стороны государства или частного инициатора. Не уверен, что он может его создать с нуля, и примеров таких не припоминаю, но вот сделать его нереализуемым может запросто. Справедливости ради стоит отметить, что квалифицированный и добросовестный технический и технологический консультант вполне в состоянии значительно улучшить экономику проекта. Правда, только в том случае, если остальные участники проекта, и в первую очередь инициатор, его внимательно слушают. Значимость технического консультанта как носителя сакрального знания особенно важна в проектах, выходящих на конкурс, в котором предлагаемым техническим решениям со стороны конкурсантов отводится значительная роль. А до этого он же должен все эти условия сформировать, провести разъяснительную работу среди интересантов, а потом поучаствовать в оценке их предложений.

Например, пожалуй, в одном из самых технически сложных проектов последних лет – национальной системе взимания платы с 12-тонных грузовиков – мы, выступая на стороне государства, привлекали не одного, а сразу двух схожих по компетенциям и сфере интересов технических консультантов. Первый официально вошел в состав консорциума-исполнителей. Второй же заключил контракт на консультирование уже непосредственно лидера консорциума для того, чтобы он постоянно имел альтернативное мнение и перепроверял данные, полученные от основного консультанта, чтобы минимизировать риск ошибки. В том случае, если речь идет о технически или технологически сложных проектах, подобные перестраховки вряд ли можно назвать избыточными. Например, в проект по развитию аэропортов Московского авиационного узла также привлекались даже три отраслевых консультанта. Один в консорциуме советников был основным исполнителем в технической части, второй – супервайзером работы первого. Но был еще и третий, который в консорциум не входил, привлекался на контракт с лидером пула советников, консультируя непосредственно его. Очень уж сложным в технической части считался этот проект.

На моей памяти так же обстояли дела еще в ряде крупных проектов.

С одной стороны, это делается обычно для того, чтобы самим быть уверенными в оптимальности предлагаемых технических решений, а с другой – для того, чтобы быть максимально убедительными в общении с конкурсантами, а потом и в оценке их заявок.

Под термином «технический консультант» может пониматься достаточно широкий набор разных функций. В одном случае это может быть проектировочная компания, в другом – строительный надзор. В ряде проектов – IT-компании. Могут быть и иные амплуа, которые могут разниться от проекта к проекту.

Такого рода консультанты нужны на стороне инициатора и организатора конкурса. Привлекают их заявители, формирующие свои конкурсные предложения. Более того, технический консультант может быть согласован в качестве независимого эксперта, выносящего итоговые суждения в случае технических споров между государством и частником в рамках ГЧП или концессионного проекта. Могут привлекаться технические консультанты в качестве дополнительного независимого эксперта и в рамках консорциумов, когда между его участниками возникают разногласия, имеющие в своем основании технические или технологические аспекты.

В обоих случаях функционал таких независимых технических экспертов может быть весьма различным – от простого высказывания своего мнения и до вынесения решения, которое будет обязательным для участников проекта через различные ad hoc[32] процедуры, вписанные в контрактную базу проекта или взаимоотношения между участниками консорциума.

На роль таких технических и технологических советников, как «штатных», так и независимых, вполне могут подойти не только российские, но и иностранные компании. У каждой из них свои преимущества и недостатки, которые заслуживают отдельного разговора. Но нельзя не признать того факта, что у российских компаний есть неоспоримое преимущество – знание отечественных стандартов и нормативов, понимание национальной специфики реализации проекта. Среди минусов – редкое участие в подобного рода проектах в качестве независимых экспертов. Отсюда неумение просчитать собственную экономику и постоянная попытка перетягивания одеяла на себя. Особенно это проявляется в попытках давления со стороны независимого эксперта на «штатного» технического консультанта.

У иностранцев гораздо лучше получается быть независимыми консультантами ввиду «врожденного» понимания правила о конфликте интересов в том числе. Но гораздо хуже – с отечественными стандартами и нормативами. Еще год назад мое мнение состояло в том, что на стадию подготовки проекта (или подготовки заявки на конкурс) стоит привлекать отечественных специалистов, а на функцию независимого эксперта – иностранных. Но в последнее время ситуация постепенно меняется в лучшую сторону и передовым отечественным компаниям уже можно поручать гораздо более широкий спектр задач, включая задачи независимого эксперта.

Публичная сторона проекта и регуляторы

В рамках концессионных, ГЧП и иных инфраструктурных инвестиционных проектов мы имеем дело с государством в нескольких его проявлениях. С одной стороны, оно представлено через ГРБС. Это какое-то конкретное министерство или ведомство, которое объявляет конкурс, а потом выступает «держателем» контракта со стороны государства. Основная нагрузка по разработке и согласованию проекта с иными причастными госорганами ложится на него. Причем зачастую самая сложная часть этих согласований – просто в том, чтобы убедить, что данный проект должен реализовываться на основании конкурса на внебюджетное финансирование. Тут логика иных госорганов проста: проще ничего не делать, ведь за отсутствие бюджетных средств на госстройку им отвечать не нужно, чем согласовать какой-то необычный инвестиционный конкурс, каким бы эффективным для государства и общества он ни был.

Но и сами инициаторы проектов, на мой взгляд, тратят недостаточное количество усилий на промоушен и их продвижение не только в среде инвесторов и операторов, но и, как это ни парадоксально, в собственной – смежных госорганов. Значительное количество сложностей в реализации проектов именно с этим-то и связано. Причем не только на стадии согласования проектов, но и в процессе их дальнейшего продвижения.

Вторая крупная категория госорганов, с которыми приходится иметь дело, – это так называемые косвенные участники или регуляторы того или иного сегмента. Тарифное, антимонопольное, общеэкономическое и иное регулирование, которое стоит постоянно иметь в виду.

При этом, в зависимости от того, по какому из вариантов инвестиционно-юридических схем реализуется проект, их участие может быть поставлено в рамки в той или иной степени. Например, если сдается в концессию какой-то актив, который регулируется тарифным законодательством, то никто, конечно, его менять не будет. Но в разделе «Особые обстоятельства» концессионного соглашения может быть указано, что в том случае, если государство устанавливает тариф ниже, чем указанный в КС экономически обоснованный, то это и есть тот самый триггер, по итогам которого государство должно осуществить платеж в сторону частной стороны концессионного соглашения, компенсирующий дельту между согласованным и реально установленным тарифами.

В иных типах инвестиционно-юридического структурирования проектов с такими положениями гораздо сложнее, но потенциально тоже можно похожим образом оформлять отклонения от традиционного подхода отечественного законодательства.

Таким образом, весьма широкий список косвенных регуляторов может быть задействован сначала на стадии проработки и согласования параметров проекта. В дальнейшем – на стадии выбора победителя конкурса и согласования финальной версии соглашения, например концессионного. После этого значительное количество государственных регуляторов участвует в жизни проекта. А степень их участия зависит не только от требований законодательства, но и от того, как именно была сконструирована конкурсная документация проекта и в каком виде подписана конструкция юридически обязывающих договоров.

Смежники, стороны контрактов и офтейкеры

Формируя структуру проекта, особое внимание стоит уделять вопросам смежников, сторонам различных договоров и тем, кто может быть стороной различных офтейк-контрактов[33]. Обращая особое внимание на эти категории, можно существенно облегчить финансово-экономическую структуру проекта, что особенно важно на первоначальном этапе запуска.

Если строится некий объект, который будет производить что-то, что может быть предметом офтейк-договора, заключенного уже на настоящей стадии, то такой договор окажет существенное влияние на экономику проекта.

Если можно зафиксировать стоимость строительных материалов офтейк-поставщика, необходимых для создания объекта, в твердых цифрах, гарантировать минимальный трафик инфраструктуры, получить льготирование от поставщика за счет его национального экспортно-импортного агентства и собрать заранее интересантов потенциальных субпроектов, то все это необходимо сделать предварительно.

Но, по опыту, этими возможностями обычно пренебрегают инициаторы проектов и их представители. Кроме того, что такое наскребание по сусекам может вылиться в весьма значительные суммы облегчения финансово-экономического структурирования проекта, так многие из подобных контрактов еще и имеют залоговую стоимость, что может привлечь дополнительный стартовый капитал в проект. Некоторые же из подобных контрактов могут вообще развернуть на 180 градусов внешне непривлекательный проект.

Не думаю, что мой взгляд излишне оптимистичен, но полагаю, что предварительная работа со смежниками, сторонами контрактов, особенно имеющих офтейкерский потенциал, – один из наиболее недооцененных элементов структурирования и реализации проектов.

Инициаторы проекта: государство или частник?

Одна из современных проблем состоит в том, что один из руководителей российского правительства сформулировал очень четко: «Нет экспертов, есть обосновальщики». Отчасти это правда. Если вы захотите найти специалистов, которые обоснуют необходимое вам решение, то пара десятков консалтинговых компаний в вашем распоряжении. Некоторые из них даже смогут сделать это весьма качественно и красиво.

В том случае, если вы действительно хотите получить анализ жизнеспособности и эффективности проекта, а также всю необходимую документацию, найти таких специалистов будет не так-то просто. Жанр этого бизнеса теоретически подразумевает независимое суждение, которое может быть и отрицательным, а за «плохие новости» у нас еще не привыкли платить, не понимая, что такой подход поможет избежать фатальных огромных инвестиций в нежизнеспособный проект. Лечения от такого подхода ни со стороны государства, ни со стороны частных компаний нет. Это вопрос постепенного развития рынка. Сейчас же просто для себя понимайте, что вы хотите получить, ставя задачу специалистам, – обоснование или реальную экспертизу.

Но такой подход является отражением логики (не только в части консультантов) появления инфраструктурных проектов на повестке для госорганов и частных компаний.

Во-первых, очень часто они «вдохновляют» друг друга на участие в проектах, которые имеют весьма условное обоснование и экспертизу. При этом каждый обладает своей логикой и мотивацией.

Во-вторых, на рынке весьма ограниченное количество реально подготовленных инвестиционных проектов, и в итоге выбирать приходится из того, что есть, а не из того, из чего стоило бы выбирать.

В-третьих, частник частнику рознь. Укрупненно, они могут быть поделены на несколько категорий. Одни бенефициары процесса. В большинстве случаев – строители и финансисты. Их основное стремление – убедить государство начать проект, взяв риски на себя, а они, в свою очередь, готовы что-то построить и/или профинансировать. Категория вторая – бенефициары проекта, его итогов. Их главная задача – убедить государство в том, чтобы оно начало проект, плодами которого они будут пользоваться в первоочередном порядке. Например, причалы будущего морского порта, терминалы которого принадлежат частникам, или автодорога, которая примыкает к строящемуся частному объекту. Очень часто эти категории частных бенефициаров объединяют усилия между собой.

Формально инициаторами проектов может быть: государство, готовящее проект к вынесению на конкурс; частная компания, считающая, что такой-то проект мог бы быть вынесен на конкурс, если бы власти обратили на него внимание; или частные компании, которые готовят проект для собственных нужд и планируют проводить конкурс, но без участия государства.

Ключевая проблема в данном случае состоит в том, что государство не может потратить средства на старт всех необходимых проектов. Ему приходится выбирать, спонсируя ничтожно малое количество. При этом частные компании вовсе не содействуют государству в том, чтобы выбрать наиболее оптимальные. Потенциальные бенефициары чаще всего занимают весьма странную позицию, состоящую в банальном ожидании действий государства. Дескать, если вы объявите такой-то конкурс, то мы с удовольствием в нем поучаствуем. Но активных действий по стимулированию государства на инициирование проекта толком не предпринимается, не считая весьма абстрактных заверений о том, что такой-то проект им интересен. Лишь в нескольких случаях встречалась действительно активная позиция частников, которые качественно и грамотно содействовали государству в формировании проекта, его обосновании, выработке основных позиций.

В целом в части инициирования проектов мы видим весьма хаотичные действия властей при определении приоритетов и отсутствие поддержки со стороны частников на дальних подступах к проекту. Итог – вынесение малого и зачастую не попадающего в «десятку» (или даже близко к тому) количества проектов на инвестиционные конкурсы.

Но это точно не отражает потенциал рынка, поскольку если, несмотря на все эти перипетии, интересный проект все-таки доходит до стадии конкурса, то количество желающих в нем поучаствовать бывает весьма велико.

Глава 13

Государственный агент по концессии и ГЧП

Когда события принимают крутой оборот, все смываются.

Джон Линч, автор популярной в прежние времена концепции приведения наказания в исполнение

В последнее время в официальных кругах все чаще стали оперировать такими формулировками, как «госагент по концессии» и «госагент по ГЧП». Эти термины упоминают не только в связи с рядом автодорожных проектов, высокоскоростными железнодорожными магистралями (например, проект ВСМ), концессиями на оcновные московские аэропорты (проект Московского авиационного узла), но и иными. В чем же сущность такого подхода и какова его эффективность? И есть ли она вообще?

На мой взгляд, эффективность этого инструмента весьма высока как при подготовке и реализации конкретного проекта, так и для развития рынка в целом. Поэтому мы давно настаивали на введении такого элемента в структуру проектов на стороне государства. Но все-таки рассмотрим его подробнее.

Целесообразность внедрения госагента

Формально нормативного определения «государственного агента» по проекту не существует вовсе. Есть общие положения законодательства, которые не запрещают государству использовать при подготовке проектов возможности действующего законодательства и назначать своими представителями по проекту специализированные организации. Это в том случае, если речь идет об инфраструктурных инвестиционных проектах, включая концессии и иные формы ГЧП. Но если проект структурируется через механизм концессии, то в законодательстве и вовсе есть прямая отсылка к возможности передачи части «подготовительных» и «контрольных» функций специальному представителю государства.

На практике это работает следующим образом. Государство или муниципалитет, задумав реализовать тот или иной проект, принимает решение о том, что готовиться он будет специально уполномоченной организацией, которая действует в его интересах.

Мотиваций для такого решения со стороны региональных, федеральных или муниципальных властей может быть несколько.

Во-первых, необходимость внедрения проектного подхода. Выделенная структура с большей степенью вероятности может его применять, не растворившись в процессных действиях, нежели большое министерство или региональное правительство.

Во-вторых, существует вполне просчитываемая экономика подобных решений. В выделенной структуре можно с меньшими бюрократическими препонами сформировать качественную проектную команду (правда, в большинстве случаев считается, что она там уже есть), привлечь в штат и на аутсорсинг необходимых экспертов и консультантов, заставив их слаженно работать вместе.

В-третьих, через подобную структуру государство с большей степенью вероятности может осуществлять более прозрачный и более концентрированный мониторинг за ходом подготовки проекта и качеством его дальнейшей реализации (эта функция традиционно хромает в большинстве инфраструктурных инвестпроектов).

Есть еще ряд аргументов, и этот разговор можно продолжать долго, но факт остается фактом: необходимость проектного подхода заставляет государство в последнее время активно выделять эту функцию из ориентированных на процесс региональных и федеральных органов исполнительной власти. И это происходит не только у нас в стране, но и в Азии, Европе и Южной Америке.

Кто может получить статус государственного агента? Формально ограничений не так уж и много. В основном они упираются в положения нормативов процедур госзакупок, в случае если такое «назначение» происходит через госконкурс, что, впрочем, не всегда обязательно. В концессионных проектах проще: есть положения федерального закона, в котором прямо говорится о том, что отдельные полномочия концедента могут быть переданы сторонним организациям (тому самому госагенту). На настоящий момент власти предпочитают передавать подобные полномочия различным зависимым структурам – ФКУ[34], ОАО со 100 %-ным или превалирующим участием государства, ГУПам и иным. В большинстве случаев это сразу же фиксируется в распоряжении правительства РФ об «открытии» концессии. Стоит отличать один нюанс. Например, на федеральном уровне формально концедентом в нашей стране является правительство РФ, которое передает некоторые права тем или иным федеральным органам исполнительной власти. Например, правительство РФ передает право на проведение конкурса и иные действия Росавтодору по какому-то автодорожному проекту. Это данность, но по большому счету не это мы с вами имеем в виду, когда говорим об экономической и управленческой сущности конструкции «агента концедента». Полагаю, из дальнейшего текста это станет еще более очевидным.

Развитие института госагентов

Потенциально государство могло бы сделать из функционала госагента целый рынок, который бы всецело охранял его интересы и отвечал за качественное структурирование и реализацию проекта на пользу государства. Ограничений на то, чтобы назначать такими агентами только подведомственные структуры, в законодательстве нет. Скорее, это ограничение присутствует в головах. Причем не только чиновников, но и участников рынка, поскольку лишь единичное их количество готово к реализации такого подхода и имеет соответствующую экспертизу. Впрочем, тут мы тоже не одиноки. Практически все страны, активно развивающие у себя инфраструктуру на внебюджетном плече, проходили через подобное развитие рынка.

Первыми зачатками «госагентства» можно считать концессионные автодорожные проекты, в рамках которых государство наделяло нынешнее ФКУ «Дороги России» правами и обязательствами по подготовке проектов для концедента – Федерального дорожного агентства (Росавтодор). В силу ограничений законодательства статус ФКУ и всевозможных «смежных» форм не в полной мере позволяет воспользоваться функционалом госагента. Поэтому, например, в рамках проекта ВСМ как один из вариантов согласовывается решение о том, что агентом государства (в частности, Росжелдора) будет 100 %-ная дочка ОАО «РЖД»[35]. А в рамках концессионных соглашений с операторами аэропортов Внуково, Домодедово и Шереметьево агентом государства (Росавиации и Росимущества) будет АНО «Дирекция Московского транспортного узла».

Функционал госагента

Укрупненно функционал госагента и водораздел такового с функциями государства (концедента) представлен в таблице 20. Ключевая ошибка, которая допускается в дискуссиях относительно статуса госагента, состоит в том, что он якобы заменяет собой государственный орган как таковой. Также путаница всегда происходит по отношению к тем функциям, которые расщепляются между госагентом и государством, на которое он работает.

Типичный пример расщепляемой функции – проведение конкурса. Государственный агент может делать весь скоуп работы по подготовке и проведению конкурса. Предварительные и итоговые road-show, переговоры с участниками и их консорциумами, иные организационные и содержательные действия, но именно государство составляет конкурсную комиссию и выбирает победителя. Государственный агент не подменяет своего патрона в части государственных функций. Его задача – оказать поддержку властям в процессе выполнения ими своих обязанностей. Ключевые решения по проекту остаются у государства.

Агент государства (концедента) принимает на себя отдельные права и обязанности, передаваемые ему властями, традиционно играя ключевую роль в процессе подготовки концессионного (или иного ГЧП) проекта, а в дальнейшем – при реализации контрольных и мониторинговых функций государства по отношению к проекту.

Фактически именно агент государства является экспертным ядром компетенций и экспертизы по данному проекту. В тех случаях, о которых мы поговорим ниже, он еще и центр синхронизации интересов различных госорганов и фундамент для оптимизации разноплановых форм инвестпроектов.

Формальные функции агента властей

Агент государства разрабатывает конкурсную документацию, весь необходимый пакет аналитических, социально-экономических, юридических и технических приложений и обоснований. Но утверждать их – государственная функция, не переходящая к агенту. Впрочем, по поручению заказчика он может осуществлять поддержку (а фактически – выполнять) согласования проектов конкурсной документации и юридических документов с иными причастными органами власти.

Процедурные функции государственного агента

В рамках этого блока обязанностей агент властей организует проведение концессионного или иного конкурса, проводит представление проекта на отечественных и иностранных площадках, включая road-show, брифинги, иные аналитические и маркетинговые активности, ведет переговоры с потенциальными участниками. Несмотря на вроде бы простой набор обязанностей, работа на этой стадии – одна из важнейших. Понимающий агент совместно с заказчиком вполне способен довести проект до состояния аншлага. Иной – просто формально отработает задачи. Но ведь как раз данный этап, как мы говорили в других главах, особенно важен. Именно в его рамках есть возможность сделать точечную или стратегическую настройку проекта. А потом что-то изменить будет уже весьма затруднительно.

Поскольку в рамках данного этапа все ключевые решения также принимаются государством, то ему следует быть особенно внимательным к итогам деятельности госагента и его рекомендациям по доводке проекта на основании «разведданных», полученных на этом этапе.

Контрольно-мониторинговые функции госагента

На агента могут быть перенесены (и обычно так и происходит) функции по контролю за деятельностью концессионеров, так называемый контроль концедента. Они включают довольно широкий спектр полномочий, предусмотренный концессионным соглашением. Но конкретная их мозаика зависит от условий соглашения. Права агента государства также могут быть весьма обширны и среди прочего включать функцию так называемого «установления фактов». Но решения опять-таки принимать государству.

Как видно выше, госагент должен обладать рядом весьма специфических навыков и умений (или правом купить их на рынке), которые с высокой степенью вероятности не могут быть сферой компетенции профильного госоргана, в том числе и потому, что не востребованы им на постоянной основе. Естественно, министерство или ведомство пытается реализовать задачи, стоящие перед проектом и без назначенного госагента, в том числе закупая внешний консалтинг на отдельные задачи. И таких примеров много. Но в этих случаях разница между процессным и проектным подходами деятельности слишком сильно дает о себе знать. В результате возникает большое количество «серых» зон в проекте, которыми, кстати, с удовольствием пользуются частные партнеры в переговорах с государством сразу после того, как они стали победителями конкурса.

Когда без госагента тяжело обойтись?

Кроме того, госагент незаменим, если необходимо синхронизировать некоторое количество инвестиционных проектов в рамках одной большой задачи. Это называется синхронизацией через исполнителя.

Дело в том, что в стране отсутствует возможность прямой привязки друг к другу некоторых категорий инвестпроектов. Например, за взлетно-посадочные полосы отвечает Росавиация, а за автодороги – Росавтодор. Но любой ГЧП-проект по модернизации ВПП может быть интересен частникам только в том случае, если под увеличенные мощности появится расширенная автодорога к терминалу, чтобы доставить пассажиров. Выходит, что у нас два разных концедента, которые с трудом можно объединить в рамках единого проекта. В рамках концессий, конечно, можно делать и так называемые «комплексные» проекты, но не каждый может попасть под это определение. Тогда возникает необходимость синхронизации проектов на уровне единого агента, который готовит их в однообразной логике, а впоследствии также осуществляет и мониторинг за исполнением. Альтернатива – юридически гораздо менее внятные, но сильно переоцениваемые рынком и региональными властями соглашения о синхронизации.

Другой случай, когда синхронизация крупных проектов на уровне единого госагента имеет дополнительный смысл. Например, если в рамках одного проекта необходимо предусмотреть различные формы внебюджетных инвестиций. Или, скажем, если одна часть проектов в рамках общей задачи делается через концессии, вторая часть – через иные ГЧП-инструменты, а третья – и вовсе только за счет прямых бюджетных инвестиций. В таком случае на указанную выше логику многоликости государства в рамках проекта накладывается еще и логика разнообразия применимых инвестиционных схем и инструментов. Урегулировать это в рамках одного соглашения с частником вообще крайне затруднительно. А если еще иметь в виду, что на каждый тип активов претендует свой инвестор и оператор, так и вообще невозможно.

В этих случаях проблема синхронизации проектов и действий как государства, так и частников стоит особенно остро. Зачастую это приводит к тому, что участники проектов начинают изобретать какие-то весьма сомнительные инструменты синхронизации вместо того, чтобы воспользоваться теми возможностями, которые им предоставляет действующее законодательство и не столь обширная, но уже накопленная практика.

Кроме перечисленных выше к функционалу госагента, связанному с «утряской» интересов госорганов или различных проектов, может относиться cинхронизация обязательств концессионеров по отношению друг к другу как вытекающих из формально не связанных между собой концессионных соглашений, так и из нормативного регулирования. Если же проект предполагает еще и наличие субпроектов (так называемых проектов второго эшелона), то госагент разрабатывает, а в некоторых особенных случаях может даже получить право на заключение таких соглашений (например, в некоторых типах железнодорожных проектов или проектов морских портов). Ему же обычно достаются и права на мониторинг исполнения подобных проектов второго эшелона.

Назначение госагента

Существует достаточно ограниченный перечень возможностей получения госагентом статуса такового. С одной стороны, это конкурсная закупка через процедуры госзакупок. С другой – квазиконкурсная закупка у подведомственных организаций. В случае концессий существует особенность урегулированная законодательством, и концеденту может быть изначально предоставлено право передачи части своих функций какой-либо организации. Обычно на уровне базового распоряжения правительства об «открытии» концессии указывается, что концеденту предоставляется право уполномочить на осуществление отдельных прав и обязанностей концедента организацию, находящуюся в его ведении.

Таковы возможности назначения госагента де-юре. Мы опускаем юридически допустимые, но весьма экстравагантные способы: назначение специальным постановлением правительства страны и проч. Но остаются возможности становиться государственным агентом де-факто[36].

Для тех, кто никогда не сталкивался с функционалом госагента, его вовлечение представляется весьма существенным усложнением проекта. Для тех же, кто сталкивался, – стоящим упрощением. Кроме того, некоторые упрощают функционал госагента до уровня банального консультанта или лидирующего консультанта группы консультантов, что, конечно же, и близко не соответствует действительности. Конечно, консультанты есть и в модели с агентом государства, и без него. Но их задачи совсем иные.

Реальное вовлечение квалифицированного агента государства может существенно упростить и организационную стадию проекта, и конкурсную, а главное – стадию фактической реализации.

Глава 14

Доступ регионов к капиталу и его агенты ГЧП: реинкарнация плохого опыта?

Даже если вы на верной дороге, но просто сидите на ней, вас все равно обгонят.

Уильям Пенн Эдер Роджерс

В процессе политического цикла последних пяти лет произошла смена почти 80 % губернаторского корпуса. Став руководителями территорий, все губернаторы сталкиваются с одними и теми же проблемами, которые более-менее известны и типичны с небольшими различиями для регионов. Одной из них остается необходимость использования какого-либо инструмента, который мог бы стимулировать инвестиционный рост на территории.

Большинство новых губернаторов начинают задумываться о создании Корпорации развития региона (КРР) или инвестиционных агентов местных администраций во всевозможных иных формах[37]. А те, кому они достались в наследство, их модернизируют, пытаясь вдохнуть новую жизнь. Но стоит иметь в виду, что на настоящий момент нет никаких убедительных подтверждений того, что инструмент КРР работает на самом деле. Естественно, не утверждаю, что у такой формы совсем нет успехов. Проблема в другом. Некоторые КРР сделали один – максимум два результативных проекта, но не смогли систематизировать свой успех. Большинство же КРР не смогли сделать даже этого. Ведь, изначально задумываясь как инвестиционно-проектные машины, выведенные из-под влияния проблем бюджетного процесса, они смогли в большинстве своем только справиться со второй задачей, но «машинами» так и не стали. Вот в этом и стоит разобраться.

Забегая вперед, скажу, что, по моему мнению, инструментарий КРР или иных региональных агентов развития весьма и весьма активен и полезен за рубежом. Нет никаких особых ограничений для того, чтобы КРР показывали кратно лучшие результаты. Проблема лишь в ряде допускаемых системных ошибок в «проектировании» их деятельности, неверных, а порой и завышенных ожиданиях, неинтегрированности их в инвестиционные процессы региона, в отсутствии разумной поддержки (нефинансовой, в первую очередь) со стороны региональных властей.

Собственно, проблем, которые стоят на пути большей эффективности КРР, традиционно несколько.

Восприятие КРР со стороны губернатора и общественности

Этот ограничитель является весьма существенным в деятельности КРР. В подавляющем большинстве случаев региональные власти пребывают в уверенности, что раз КРР создана, то дело сделано. Можно вскоре ожидать (скорее, даже требовать) результатов. Кроме того, КРР очень быстро становится губкой для впитывания всевозможных (зачастую нереальных по срокам или по сути) поручений руководства региона – произвести на свет такой-то проект в такие-то сроки. При этом, выдавая поручение в адрес КРР, никто не анализировал экономическую целесообразность и вообще возможность реализации задачи. КРР ставят в большинстве случаев просто перед фактом. Это проблема завышенных ожиданий, в том числе со стороны менеджмента КРР, который перед назначением наивно полагал, что ему дадут спокойно выполнять свои функции. Указанное, однако, не означает, что в такой ситуации невозможно реализовывать проект. Но для этого как минимум необходимо достаточно точно делить проекты на несколько категорий. Назовем их условно: входящие, исходящие и стратегические.

Разный подход к идеям разного происхождения

В КРР необходимо наладить систему работы, которая применяла бы дифференцированный подход к разным источникам появления проектов.

Входящий[38] проект – тот, который появился у Корпорации извне. Например, инвестор обратился к ней как к «единому окну» в регионе для продвижения своей идеи. Естественно, такая категория проектов самая лакомая для КРР. Однако такие проекты и самые редкие. Если, конечно, не считать того, что администрации регионов и менеджмент КРР пачками получают письма от разного уровня странности «инвесторов» и в этом потоке тяжело отделить зерна от плевел, а ведь именно среди этого хлама затеряны весьма перспективные предложения.

Входящий проект инициируется внешней группой инвесторов (или инвестором). Несмотря на это, он нереализуем или трудно реализуем без участия государства (необязательно речь идет о прямом финансировании).

Исходящий проект – тот, фактическим инициатором которого стала сама Корпорация, определив для себя существующую на территориальном рынке потребность, состыкованную с интересами региона, которую она могла бы реализовать с инициативным привлечением внешнего партнера. Обычно такие проекты наиболее интересные и емкие. Однако они требуют более высокого уровня инвестиционной экспертизы топ-менеджеров Корпорации, наличия маркетинговых, коммуникационных и переговорных навыков. В противном случае проект не взлетит или будет как в той сказке про «вершки и корешки» (в пользу частного партнера).

Исходящие проекты инициируются самой Корпорацией развития в соответствии с собственной инвестиционной стратегией. Обычно уже на этой стадии возникают сложности. Я не видел ни одной реальной инвестиционной стратегии или инвестиционной декларации, соответствующей классическим канонам, а временами – и здравому смыслу. Зачастую на стадии инициирования отсутствует даже примерное представление о возможных частных интересантах – инвесторах и финансовых спонсорах, и отсутствие этого понимания с успехом заменяется общими словами или перечислением вообще всех, кто может иметь хотя бы отдаленный интерес.

Несмотря на то что такое отсутствие воспринимается КРР и местными властями как существенный минус, на мой взгляд, это на самом деле огромный плюс. Имеется возможность сделать проект изначально правильно (не оглядываясь на потенциального «инвестора», который, по статистике, в 80 % случаев потом отойдет от проекта), провести конкурс, вызвать существенную конкуренцию между инвесторами и их финансовыми спонсорами, точно структурировать ренту региона.

Такой подход не только более надежен для достижения итогового результата, но и более выгоден для региона. Естественно, при этом не стоит забывать о том, что каждый из этапов инкубирования проекта не терпит ошибок, иначе никакого конкурса и списка желающих инвесторов не будет.

Стратегический проект – тот, необходимость создания которого определена руководством региона. Уже по определению понятно, что это наиболее тяжелый пласт работы КРР. Не только в силу того, что зачастую «задачки», которые ставятся перед Корпорацией, весьма условно можно считать детально продуманными, но и потому, что, как правило, отказать в приеме такого проекта в реализацию просто физически невозможно. Приходится брать. Высший пилотаж состоит в том, чтобы после инвестиционного анализа переформатировать идею таким образом, чтобы она была хотя бы как-то финансово и экономически обоснована. В большинстве случаев и у администрации, и у КРР для этого не хватает экспертизы. В итоге региону предъявляется счет на доплату из регионального бюджета. Или еще хуже: КРР вынуждают тратить на «мегапроект» средства, которые были заработаны (хотя малое количество инвестиционных госагентов умеют зарабатывать) на иных, более локальных проектах.

Итого: стратегический проект обычно инициируется губернатором или ФОИВ через руководство области, на стадии инициирования у него отсутствуют частные интересанты (по крайней мере, те из них, кого можно отнести к инвесторам или финансовым спонсорам), у проекта (а вернее, идеи) нет финансово-экономического обоснования (а учитывая ее размах, то и не скоро появится).

Разбивка проектов по источникам появления представлена на рисунке 13.

Порядок действий в зависимости от источника возникновения проекта

Наличие осознанного распределения проектов по источникам возникновения чрезвычайно важно. От этого зависит последовательность действий при реализации проекта, которая в конечном итоге (естественно, вместе с качеством этих действий) ведет к итоговому успеху или провалу проекта. Хотя на практике смешение происходит на каждом шагу. Но бессмысленно работать с входящим проектом так же, как со стратегическим, а с исходящим – так же, как с входящим. В рамках этого разделения не только разная последовательность этапов, но и зачастую принципиально разное наполнение каждого из этапов.

Разница в последовательности действий продемонстрирована в таблице 21.

Обратите внимание, что только некоторое количество шагов пересекается. Это связано, например, с тем, что используется принципиально разная последовательность организации привлечения инвесторов: конкурс или без него; развернутый или сокращенный; на чьей стороне утряска вопросов финансирования; многие иные, которые рассмотрены в этой главе далее или в соответствующих разделах.

Одно из важных замечаний, на которые стоит обратить внимание: между типами проектов разная последовательность конкурсных или отборочных процедур. В итоге именно это приводит к принципиальнейшим различиям в определении круга инвесторов, формате их прихода в проект и структуры участия в нем, источниках фондирования, объеме и параметрах участия самой Корпорации. От этого, в свою очередь, будут зависеть применяемые инвестиционно-правовые модели: концессии, квазиконцессии, включая КЖЦ, иные формы проектного финансирования.

Типы проектов по срокам реализации

Наряду с качественной сегментацией проектов по источникам инициации чрезвычайно важно сбалансировать портфель проектов по срокам реализации. Риск разрыва ликвидности КРР в первую очередь кроется в этом. Во многом от сбалансированности зависит эффективность работы Корпорации и ее политическое долголетие, а также зеленый свет в местных коридорах власти.

Оптимальным представляется следующее соотношение проектов в пайплайне Корпорации: краткосрочные (до 3 лет до «выхода» из проекта) – 40 %; среднесрочные («выход» в интервале 3–5 лет) – 40 %; долгосрочные[39] (5–10 лет) – 20 %.

Полагаю, что в тех случаях, когда подобное соотношение не выдерживается, это приводит к одному из следующих клинически опасных последствий.

Наличие краткосрочных проектов позволит показывать быстрые результаты руководителям региона, а они, в свою очередь, могут их предъявить местным элитам и населению. Кроме того, именно краткосрочные проекты (а их, если заниматься действительно инвестиционным анализом, весьма много в каждом регионе) формируют текущую ликвидность КРР, позволяя формировать резервы для реинвестирования.

С высокой степенью уверенности к краткосрочным проектам можно отнести: систему наземного маршрутного транспорта, теплоснабжение, утилизацию твердых бытовых отходов, независимые пригородные электрички, городские парки, спортивные объекты, детские сады, большие медицинские проекты (крупные больницы, медицинские комплексы).

Среднесрочные проекты зачастую обладают большей доходностью, но требуют более качественной инвестиционной, правовой, технической экспертизы и, что немаловажно, значительного опыта проектного менеджмента. Они позволяют также формировать всякого рода резервы для участия в долгосрочных проектах. Кроме того, поскольку они более размеренны, то вести их можно большее количество одновременно. Но со временем среднесрочные проекты показывают более значительные в глазах региональных властей и населения результаты.

К среднесрочным проектам стоило бы отнести: речные порты, региональные судоходные линии, местные и региональные автодороги, мосты, путепроводы, легкий рельсовый транспорт, газоснабжение, водоканалы, сбытовые электросети, учреждения культуры, средние и мелкие медицинские проекты (больницы, поликлиники, ФАПы), значительную часть иных проектов, входящих в мандат собственности региональных властей.

Для обеспечения этого соотношения необходимо активно маркетировать Корпорацию и территорию для организации входящего потока запросов на проекты, активно структурировать и продвигать исходящие проекты. Единственное, в чем не будет проблем, – это в спускании стратегических проектов со стороны руководства области. В этой части главное – научиться их быстро отфильтровывать, придавая им экономически эффективный формат, или снимать с повестки дня у руководителей региона. Именно этот блок является наиболее проблемным, запирая во многом управленческий и интеллектуальный ресурс топ-менеджмента корпораций в тиски невозможных либо чрезвычайно сложных в реализации проектов.

В свою очередь, к долгосрочным проектам относятся: региональные аэропорты, метро (хотя легкий рельсовый транспорт – уже среднесрочный проект), электрогенерация, тепло– и смешанная генерация, производство альтернативного топлива (хотя если проект небольшой, то можно его отнести к среднесрочным), образовательные учреждения, многие иные.

Покрытие расходов и доходы корпораций развития

В большинстве случаев власти регионов осуществляют первоначальные стартап-вложения в Корпорацию, ожидая, что этого достаточно для того, чтобы инвестиционные проекты на территории субъекта появились в большом количестве и сразу забурлили. Понятно, что так не бывает и не было ни в одном из случаев создания КРР или иного государственного инвестиционного агента.

Все-таки КРР создаются для того, чтобы осуществлять проектную работу по запуску новых проектов. Именно проектную работу. Понимание того, что есть проектная работа по запуску новой идеи в практическую жизнь, приходит не сразу (это на фоне того, что project management в стране вообще слабо развит).

На практике это означает, что каждый инвестиционный проект необходимо структурировать отдельным совершенно уникальным образом, используя такую мозаику доступного инвестиционно-проектного конструктора, чтобы обеспечить максимальную экономическую эффективность. Это проблема. В большинстве случаев КРР пытаются выработать тот единственный инструмент, который сможет обеспечить успешный старт любого и каждого из проектов. В моей практике вообще не встречалось проектов, которые хотя бы на треть были похожи друг на друга. Соответственно, основная задача Корпорации – овладеть пониманием всего инструментария, практикой его применения, иметь видение оптимальных контуров проекта и уметь сложить и взаимно согласовать те элементы, которые необходимы для структурирования именно данного уникального проекта.

Одновременно с этим не стоит забывать, что КРР – аккумулятор региональных инвестиций. Как в автомобиле: после того как мотор инвестпроекта заведен, он по-прежнему под капотом, но активно не используется до следующей остановки. Большинство относительно дееспособных корпораций это правило нарушает. Они перестают быть государственными стартаперами и стараются максимального долго оставаться в проекте де-факто, не выводя его на частный рынок. И, естественно, все больше и больше зашиваются в текучке управления проекта, что тут же сказывается на количестве средне– и краткосрочных проектов, которые они в состоянии анализировать, а уж тем более запускать.

Родитель любой КРР – региональная власть. Естественно, что она обеспечивает первоначальное финансирование. Но вопросы о том, что есть вход и выход из проекта для Корпорации, каков объем финансового и иного участия в конкретном проекте, и многие иные после фактического начала ее деятельности становятся еще более важными. Региональные чиновники, особенно если нет утвержденной стратегии развития КРР, говорят примерно следующее: мы вам дали первоначальное финансирование текущих расходов, остальное зарабатывайте сами или предлагайте иные варианты. Вот некоторые из основных видов прямого и косвенного спонсирования корпораций развития со стороны бенефициара.

Во-первых, взнос в уставный капитал денежными средствами. Наиболее понятный инструмент. Взнос при создании и обычно ежегодная дополнительная эмиссия акций, которая, впрочем, не может быть бесконечной. Ввиду очевидности на этом варианте нет необходимости останавливаться сколько-нибудь подробно.

Во-вторых, плата за агентские услуги на стороне государства. Один из весьма популярных инструментов в азиатских и европейских госструктурах, занимающихся развитием территорий. В нашей стране практически не применяется (хотя первые опыты уже есть). Во многом ввиду того, что мало понимания о механике работы инструмента (услуги на стороне государства, но платит частник), частично – из-за существующего заблуждения о том, что нет юридически допустимой схемы для этого.

В-третьих, плата за консалтинговые услуги. Это инструмент, не требующий особых комментариев по существу. Стоит только иметь в виду некоторые формальные аспекты. Поскольку закупка в целях удовлетворения нужд региона происходит по конкурсу, то государственный инвестиционный агент, выигрывающий госконтракт, вызывает дополнительное и весьма пристальное внимание антимонопольных регуляторов.

Собственные источники доходов корпораций развития регионов в той или иной форме вращаются вокруг следующих направлений. Полагаю, что 90 % доходов так или иначе формируются этими сферами, остальное же все – cитуативные несистемные доходы. При этом приводятся только рыночные и систематизируемые доходные механизмы КРР. Часто распространена ситуация, в которой регион перечисляет Корпорации весь объем средств, который необходим для какого-либо проекта, плюс пару процентов прибыли. В таком случае основное предназначение Корпорации – вывести финансирование проекта за скобки сложностей бюджетного процесса. Но систематизировать такую деятельность невозможно, да и бессмысленно, а главное – она не является источником рыночных и прогнозируемых доходов Корпорации. Вместе с тем у КРР существует несколько основных направлений извлечения дохода как для собственного содержания, так и для аккумулирования дополнительных средств в целях реинвестирования в стартапы новых проектов.

Доходы консультанта

Совершенно понятный механизм – консультирование компаний по вопросам организации инвестиционного проекта на соответствующей территории. Небольшой этический аспект, на грани которого всегда стоит останавливаться, состоит в том, что основная целевая аудитория для такого консалтинга – внешние инвесторы. Выходит, что те, кто от имени региона должен облегчать им вложение средств в субъекте, являются их контрагентами по контракту и берут за это гонорары. Есть потенциальный конфликт интересов, размер которого, впрочем, каждый раз индивидуален.

Реализация создаваемого имущества

Это, собственно говоря, то, что на деловом сленге определяется как project-exit (выход из проекта). Продажа тех долей в бизнесах, в которых Корпорация имеет участие.

Эмиссия ценных бумаг проектных компаний

В том случае, если проект верно сложен и качественно запущен, то со временем дополнительным источником замещения первоначального капитала могут стать ценные бумаги, к примеру облигации проектных компаний, соучредителем которых являются корпорации.

Запуск стартапов

В случае входящего проекта с большей степенью вероятности (по исходящим проектам – с меньшей вероятностью) корпорации могут получать мандаты на start-up project management (управление проектом на первоначальной стадии) от своих партнеров по проекту. При определенном подходе это может быть неплохим источником доходов госинвестагента. Однако в этом вопросе нужно быть особенно внимательным к потенциальному конфликту интересов. Причем не столько он там есть на самом деле, сколько будет выглядеть таким в глазах партнеров (они же потенциальные заказчики), местных властей и общественности.

Несистематизируемые доходы

Иные источники доходов корпораций развития, как уже указывал ранее, носят непрогнозируемый, а в большинстве случаев еще и весьма политизированный характер.

Источники финансирования проектов корпораций развития

По существу источники финансирования проектов, в которых участвуют государственные инвестиционные агенты, ничем особо не отличаются от любых иных проектов, которые были бы структурированы полностью частными компаниями. Кредиты банков, проектное финансирование и прочие весьма традиционные инструменты. Отличий только несколько.

Во-первых, это возможность попытаться получить «политически мотивированные» кредиты. В основном от местных банков, так или иначе связанных с местными или федеральными ФПГ, имеющими значительный интерес в регионе. Не стоит обольщаться по этому поводу, поскольку «политическая мотивированность» никогда не достигает такого уровня, чтобы не было необходимости готовить всю банковско-кредитную, проектную и залоговую документацию. Но при прочих равных условиях (это важное замечание) возможность поблажек может быть полезна. Кроме того, именно на страже таких кредитов стоят нормативы Центробанка России, нарушать которые приличные банки сильно опасаются.

Во-вторых, возможность использовать в своих проектах государственное плечо. Обычно речь идет о всяких субсидированиях процентных ставок, докапитализации через уставный капитал, долгосрочных соглашениях с государством, некоторых иных инструментах. Причем именно долгосрочные соглашения – один из наиболее недооцененных на практике (весьма эффективно, но сложно для понимания) инструментов господдержки.

Реже речь идет о региональных госгарантиях. Хотя, например, когда ОАО «Корпорация развития Среднего Урала» строила один из крупнейших в стране выставочных комплексов под «Иннопром» и заявку на Экспо-2020, одним из основных инструментов подтверждения надежности проекта перед банками как раз были гарантии Свердловской области. Но такое «лобовое» применение региональных госгарантий в силу объективной экономической ситуации все больше становится скорее исключением, чем правилом.

В-третьих, возможность проведения докапитализации через уставный капитал Корпорации. Строго говоря, ни юридически, ни организационно такой способ ведения дел не возбраняется. Однако некоторые КРР настолько им часто пользуются, что не вполне понятно, в чем стимулирование инвестиционной деятельности, если каждый раз регион покрывает дефицит текущей или проектной ликвидности Корпорации.

Вместе с тем в некоторых случаях, когда инструмент докапитализации встроен в общую схему проектного финансирования, он может быть весьма и весьма эффективен.

В итоге как заемщик или финансовый агент КРР ничем особо не отличается от любых иных частных заявителей на финансирование. Даже в тех случаях, когда за их действиями дополнительно стоит господдержка – гарантии, субсидирование процентной ставки и прочие возможности, – она направляется не на саму Корпорацию, а на проекты, ею осуществляемые. И происходит это, конечно же, не в уведомительном порядке. В том смысле, что проекты, поддерживаемые Корпорацией, должны проходить все согласовательные процедуры в регионе. А учитывая сложность внутриполитической ситуации во многих из них, не факт, что участие КРР – фактор, ускоряющий этот процесс.

Работа агентов развития: логические ошибки

Часто мне задают вопрос: что именно должна сделать Корпорация в качестве своих первоочередных действий после создания или в случае реструктуризации? Мне кажется, что стоит исходить из того, что КРР существуют в условиях ограниченности финансового, политического, административного ресурса и жесткой борьбы за ограниченный инвестиционный капитал. На мой взгляд, находясь в таком положении, в обязательном порядке необходимо сделать несколько ключевых действий:

1. Осмыслить и утвердить инвестиционную декларацию (стратегию) КРР. Типы проектов, способы работы с ними, входящие, исходящие, стратегические проекты, источники фондирования, иные основные элементы инвестиционного планирования. Как ни удивительно, внятной инвестиционной стратегии нет у тотального большинства региональных госагентов развития. То, что так называется, ничего общего с тем, что необходимо, обычно не имеет. Единственное объяснение, которое нахожу этому, в том, что либо топ-менеджмент КРР также не понимает значимости этого документа, либо те, кто ее готовят, искренне полагают, что то, что получилось, и есть инвестиционная декларация. Это основополагающий документ для деятельности любого инвестиционного агента, включая государственного. На этом этапе происходит фокусировка на применимых схемах, процедурах, проектах. Стоит уделить особое внимание используемым маркетинговым схемам и приемам, не бывает инвестиций без маркетинга и IR.

Там же закладываются фундаментальные основы того, как осуществляется проектная деятельность Корпорации. Не стоит забывать, что хорошая Корпорация развития – хотя и аккумулированная в одном месте, но все-таки совокупность конкретных проектов. Управление ими – ключевое амплуа КРР.

2. Сформировать пайплайн – список сделок и потенциальных проектов. Весьма важно проанализировать все доступные источники для того, чтобы сформировать точное понимание потенциальных потребностей региона. Практически нигде не видел, чтобы всю эту информацию можно было получить в одном месте. Необходимо детально изучать региональные целевые программы (особенно в части заявленных, но не имеющих бюджетного покрытия проектов и задач), различные стратегии, проводить сравнительный анализ с соседними регионами, изучать федеральные стратегические документы, запрашивать отраслевые ассоциации и объединения. Конечно же, наивно предполагать, что они смогут представить более-менее качественную информацию. Данные такого анализа только натолкнут на идеи, дадут сухую статистику (на 90 % недостоверную, но станет понятно, где искать подробности).

В дальнейшем только в процессе моделирования потенциальных проектов топ-менеджмент Корпорации и ее подрядчики смогут более или менее точно понять, с какими из проектов стоит связываться, какие отложить до лучших времен, а от каких уворачиваться всеми доступными способами. Очень ценным инструментом, который, тем не менее, недооценен, являются глубокие интервью c профильными региональными руководителями.

Министр, например, транспорта региона и его профильные заместители смогут гораздо более точно рассказать о потребностях и перспективах того или иного проекта. Вы удивитесь, насколько это будет сильно отличаться от того, что написано в стратегических документах региона по той же теме.

Образ целевого результата этого этапа – формирование действенного пайплайна, который на 80 % будет определять повестку дня Корпорации развития на ближайшие годы. Именно поименованные в нем проекты – в сфере транспорта, энергетики, «социалки», медицины, сельского хозяйства и иные – предопределят специфику деятельности Корпорации на пару-тройку лет вперед.

Структурировать деятельность КРР без пайплайна – то же самое, что идти в горы без карты. С высокой степенью вероятности, будет тяжело, может, даже интересно, но шансов прийти туда, куда хочется, немного. Особенно на фоне того, что конечная точка маршрута, собственно, неизвестна.

3. Установить ключевые показатели эффективности деятельности Корпорации (KPI). Их необходимо утвердить на совете директоров или иным способом, который принят в конкретной КРР. В большинстве случаев у Корпорации нет никаких точных определений результативности ее действий. Вместе с тем надо понимать, что, имея внятную инвестиционную декларацию, более или менее определенный пайплайн, Корпорация и ее топ-менеджмент будут в первую очередь заинтересованы в том, чтобы такие KPI появились. Поскольку именно они оберегают от того, чтобы потратить пару лет своей жизни на то, чтобы заниматься политически мотивированными, но бессмысленными с точки зрения итогового результата проектами.

Если у вас нет собственноручно предложенных KPI, то придется заниматься всем, что пришлют «сверху». Корпорация не сможет демонстрировать активного поведения в раскручивании инвестиционной спирали в регионе в соответствии со своим видением. Останется лишь реактивно реагировать на входящие внешние импульсы, качество потенциала которых тоже соответствующее.

Какими должны быть эти KPI? В каждом случае это решается индивидуально и зависит от утвержденной инвестдекларации и пайплайна. Общим местом является: количество запущенных проектов (с разбивкой на три группы по срокам), количество инициированных исходящих проектов, запущенных входящих проектов, коэффициент привлечения инвестиций на бюджетное плечо (в России 1:3 считается подвигом, зарубежные корпорации достигают 1:12 и даже 1:15), иные локализуемые и счетные показатели.

В противном случае отсутствие ID, пайплайна и KPI может привести к хаосу, парализующему любые самые благие намерения. Сформировав подобные документы (а на это уйдет не так много времени), стоит приступать к тому, чтобы стартовать с конкретными проектами.

Региональное инвестиционное законодательство: есть и такое?

Многие жалуются на то, что качество регионального инвестиционного законодательства – существенный фактор, мешающий деблокировать инвестиционный потенциал региона и работать корпорациям развития. На основании собственного опыта c высокой степенью уверенности полагаю, что этот вопрос имеет мало общего с реальными успехами или провалами государственного инвестиционного агента.

Большинство отечественных регионов предлагает практически единый набор преференций и бенефиций, поэтому любой инвестор, «гастролирующий» по стране, услышит примерно одни и те же рекламные лозунги от всех. Региональный набор льгот давно стал «гигиеническим» уровнем: без него невозможна сколько-нибудь содержательная дискуссия с инвестором, но она сама по себе давно уже точно не «продает» регионы. Все предлагают сопоставимый набор. Оценка качества регионального законодательства давно уже переместилась в третий десяток позиций, анализируемых частниками при решении вопроса о месте размещения капитала.

Помоги себе сам?

Не стоит забывать о том, что основная работа государственного инвестиционного агента – проектный инвестиционный менеджмент. Проектная работа требует проектного подхода. В этом кроется одна из проблем, поскольку корпорации обычно или замыкаются на процессном подходе (даже если они называют это словом «проект»), или не могут организовать управление проектом ввиду отсутствия должного количества экспертизы.

Справедливости ради стоит отметить, что в стране вообще дефицит компетенций в сфере проектного менеджмента, а в инвестиционно-инфраструктурной сфере проблема только усугубляется.

В итоге корпорации неминуемо становятся перед выбором: наращивать экспертизы и делать проекты самостоятельно или привлекать других партнеров на свои ключевые амплуа. Полагаю, это существенный стратегический выбор. У каждого подхода есть свои плюсы и минусы.

В том случае, если Корпорация делает все сама, ей понадобится собирать весь спектр экспертизы на рынке. Это практически невозможно, так как ее не просто мало, но она еще и специализированная. В результате, собрав команду из энергетиков, хочет она того или нет, но получит фокусировку своей деятельности на энергетических проектах. Вместе с тем, если проектов очень много, а грант от акционера весьма значителен, то, конечно, можно собирать всю экспертизу в одном месте. Но, проделав кадровый «шопинг», можно узнать, что, например, инвестиционно-инфраструктурная экспертиза (а это ядро бизнеса) вообще не продается «внутрь». Ее придется или долго, но интенсивно выращивать, либо отказаться от этой идеи. Хотя, конечно, за аномальные деньги можно и это купить, но вряд ли это случай КРР.

Вместе с тем закупать на стороне все экспертизы тоже, наверное, не имеет смысла. Ряд позиций, которые могут осуществлять контроль, общий менеджмент над исполнителями, конечно, необходим. Кроме того, так или иначе необходимо разбираться (хотя бы в общих чертах) в организационных схемах, инфраструктурных проектах, структурах конкурсов, инвестиционных процессах и процедурах. Поскольку в противном случае мы будем иметь проблему «квалифицированного заказчика». Это проблема для добросовестного заказчика: он не может поставить задачу и проконтролировать исполнение. Это же и проблема для хорошего исполнителя: он не может выполнить качественно проект, даже если очень захочет. Кстати, одна из проблем с субподрядчиками, о которой мы говорим отдельно, в том, что их физически очень мало и представителей первой и даже второй лиги еще необходимо убедить стать вашими партнерами по реализации того или иного проекта. Когда вы ищете партнера, который вместе с вами структурирует проект, организует финансирование, управление и будет участвовать в запуске до стадии как минимум привлечения и фиксации конкретного инвестора или пула инвесторов, то вы неминуемо столкнетесь с проблемой поиска.

Анализ можно продолжать еще долго. В итоге мое мнение сводится к тому, что основное предназначение такого рода корпораций – быть универсальным инвестиционным агентом региональных властей. Если выбирается такое позиционирование, то оно накладывает отпечаток на всю деятельность КРР. Многое само становится на свои места, включая вопрос об организации работы (невозможно ведь быть универсальным агентом, если у тебя ситуативно сложилась фокусировка на какой-то отдельной инфраструктуре).

Корпорация развития не панацея?

Само по себе наличие государственного регионального агента проблем не решит. Относиться к нему как к самостоятельному решению инвестиционного развития региона – бесперспективно. Успешность деятельности КРР зависит от параметров инвестиционной декларации, пайплайна, организации работы по разного типа проектам, команды топ-менеджеров, качества инвестиционной, организационной и правовой работы, а также от наличия стратегического видения и у топов Корпорации, и у региональных властей. Корпорация развития – всего лишь инструмент, один из ряда доступных, эффективность которого зависит от того, как его создали и как его используют.

Доступ регионов к частному капиталу

В большинстве случаев, и это верно не только для России, ее регионов и муниципалитетов, но и для иностранных рынков, даже развивающихся, одних налоговых и иных бюджетных поступлений совершенно недостаточно для разрешения всех инфраструктурных проблем. Для реализации сколько-нибудь значимого количества инфраструктурных проектов властям необходимо иметь доступ к альтернативным источникам капитала – частным.

Именно такой подход позволит дополнительно реализовать значимые и важные проекты. В противном случае власти вынуждены будут ограничиться лишь незначительным количеством проектов, которые могут быть реализованы за бюджетный счет. Ну или вовсе обойтись без этого какое-то время.

Возможностей получить частное финансирование у государства не так уж и много, особенно у регионов. Получение кредита напрямую на региональный бюджет – самый простой способ. Но большинство регионов практически постоянно балансируют на грани допустимого объема заимствований и если уж осуществляют их, то тратят в основном на cамые первостепенные нужды.

Второй простой способ – выдача региональных государственных гарантий в пользу частного партнера. Но отечественное законодательство в этой сфере выстроено таким образом, что госгарантии – вовсе не гибкий инструмент, который не может быть использован в проектах практически никак иначе, кроме как обеспечение кредитов, привлекаемых частным партнером. В итоге частной стороне не понадобится много креатива для того, чтобы реализовывать проект с государственными гарантиями. Госгарантии традиционно, причем не только у нас в стране, считаются «ленивым» инструментом. О том же говорят и всевозможные надгосударственные институты типа ЕЭК ООН.

От запуска не вполне эффективных проектов обычно спасает тот факт, что регионы и не особо-то охотно выдают свои государственные гарантии. С точки зрения фактических финансов они, конечно же, не идентичны бюджетным деньгам, но вот с точки зрения учета для регионов – разница невелика.

Муниципалитеты формально тоже имеют право на выдачу муниципальных гарантий, но тотальное большинство из них не могут их выдавать с точки зрения собственной бюджетной обеспеченности, а если и могут, то ликвидность таких бумаг чрезвычайно невелика. Иные способы получения властями доступа к частному капиталу еще более сложны, а в большинстве своем и менее реалистичны.

Как следствие, выходит, что властям необходимо осуществлять так называемые забалансовые заимствования, те, которые не отражаются в официальной бюджетной отчетности. По существу, получается, что регион или муниципалитет инициирует объявление того или иного проекта за счет частных инвестиций, получает готовый актив, а расплачивается за него спустя какое-то, зачастую весьма продолжительное время.

В зависимости от структуры проекта объем вложений со стороны властей может находиться в интервале от 0 до 100 % в зависимости от того, генерирует ли введенный в эксплуатацию актив денежный поток, прибыль от которого может быть направлена в «зачет» доли властей. Собственно, будущий денежный поток как ядро финансовой структуры проекта является одним из ключевых отличий от традиционного коммерческого кредитования.

Хлипкие региональные концессии

Если не все, то очень многие региональные и муниципальные концессии выглядят как-то хлипко и на первый взгляд не производят впечатления надежно и основательно подготовленных проектов.

Во-первых, стоит иметь в виду, что в регионах количество анонсированных концессий соотносится с количеством реально объявленных как 1:15. Это означает только одно: ради каких-то своих целей (в основном PR) анонс концессионных проектов объявляется в тот момент, когда еще нет ровным счетом ничего, никакой качественной проработки проекта или вообще какой-либо проработки.

Во-вторых, зачастую у некоторых бизнесменов и отдельных чиновников существует ложное представление о том, что концессия – это как приватизация, только сделать можно все тише и дешевле. Происходит «артподготовка» на местном уровне среди заинтересованных кругов, достигается предварительный консенсус, делается объявление о том, что в регионе или муниципалитете появился отличный инвестор, с которым вскоре будет заключено концессионное соглашение. По мере того как бизнес и чиновники углубляются в этот процесс, приходит понимание, что это вовсе не приватизация. Да и вообще, все выглядит не столь уж оптимистично, как им рассказывал их общий приятель, который прочитал концессионный закон и теперь большой специалист по сравнению с ними.

В-третьих, в некоторых случаях концессионные проекты, которые анонсируются, выглядят настолько дико даже по современным российским меркам, что становится не вполне понятно, как вообще такой «бесстрашный» проект пришел кому-то из чиновников в голову.

Как можно объяснять рынку и проверяющим органам такую вот конструкцию проекта, предлагаемую властями? Из реального анонса:

Предмет – центр медицинской реабилитации. Капитальный грант от региона – 95 % от стоимости объекта. Частник инвестирует, стало быть, 5 %. При этом концессия заключается на 25 лет, на протяжении которых 150 коек для пациентов оплачиваются по линии обязательного медицинского страхования, а еще 50 – для «платников». Вот и все содержание проекта, никаких дополнительных условий, которые предпринимали хотя бы попытку объяснить такие диспропорции проекта.

В переводе с инфраструктурного языка на русский читать надо так. На стройке доходность составляет порядка 20–30 %. Государство платит частной стороне практически полную стоимость объекта. Из этой суммы он вынимает норму доходности. Часть этой суммы реинвестирует в проект, показывая как свои кровные инвестиции. На этом инвестиционная стадия заканчивается. Частная сторона уже заработала свои 15–25 % от объема стройки.

Далее начинается этап эксплуатации. Судя по вводным, он выглядит так. Реабилитанты, оплаченные обязательным медицинским страхованием, выводят этот этап на уровень операционной самоокупаемости плюс относительно небольшой прибыли. А оставшаяся четверть коек дает реальную прибыль. Прошу не забывать еще о том, что коммерческие потребители дают выручку большую, чем «государственные», потому эта четверть пациентов может быть гораздо выгоднее, чем все остальные вместе взятые.

Но и это еще не все. Если к этому добавить различные возможности для реструктуризации концессионных соглашений в интересах концессионера или возможности для создания смежного имущества, да еще некоторые права, пусть и временные, на срок концессии, на земельный участок, то количество преференций, которые получает частный партнер, начинает просто зашкаливать. Хороший бизнес для частной стороны, а государственная как под этим планирует подписаться-то?

Радует только то, что таких проектов в стране все же не очень-то и много, они составляют незначительную часть от общего количества проектов. Но именно такие инвестиционные «идеи» приносят максимальный вред рынку. Честно говоря, когда становится известно про такие проекты, оторопь берет, поскольку вообще непонятно, как они вообще могли появиться и начать всерьез обсуждаться. Мотивация всех сторон слишком уж очевидна и наглядна.

В-четвертых, отсутствие качественной подготовки проектов на региональном уровне подтверждается тем фактом, что 95 % судебной практики по концессионным и смежным проектам относится все же к региональному и муниципальному уровню. При этом ее анализ подтверждает тот факт, что на региональном уровне совершается определенное количество тех ошибок, которые на федеральных крупных и известных концессиях давно уже были пройдены, причем гораздо менее болезненно.

Глава 15

Мошенники и непрофессионалы: кто хуже?

Может быть, тебе дать еще ключ от квартиры, где деньги лежат?

Остап Бендер, великий комбинатор

Еще одной особенностью, наблюдаемой мной последние годы, является увеличивающееся в геометрической прогрессии количество аферистов, которые спекулируют на потребностях регионов в создании инфраструктуры. Причем они проявляют недюжинную активность в посещении губернаторов, их заместителей и других акторов, имеющих влияние в регионе. Хотя многие из них существенно расширили свой ареал обитания и добираются уже до руководителей госкомпаний и ведомств федерального уровня.

В отличие от весьма малого количества тех, кто действительно умеет делать инфраструктуру, такие лица весьма активны в переговорах, уговорах, обещаниях золотых гор и на первый взгляд даже производят сильное впечатление.

Возможно, проблема и в том, что квалифицированные игроки весьма загружены реальными проектами, качественное предложение со стороны таких «инфраструктурных девелоперов» на рынке весьма ограниченно. В результате в воронку этого неудовлетворенного спроса и устремились всякого рода прохиндеи. В большинстве случаев они не сталкивались в реальности с инструментарием ГЧП и не до конца понимают, что реальные проекты инвестиций в инфраструктуру – не такая уж и легкая нажива. Хотя это утверждение имеет смысл в том случае, если предположить, что они на самом деле хотят реализовывать проекты ГЧП. А это, как видно из анализа ниже, в большинстве случаев отнюдь не так.

Был довольно-таки продолжительный момент, когда мы знали практически все эти «цирковые команды», разъезжающие из региона в регион. Однако сейчас их количество выросло до таких масштабов, что уследить за всеми их речами (в основном в администрациях субъектов) не представляется возможным. Некоторые из таких «гастролеров» умудряются удивлять даже традиционно опасливо относящихся к таким идеям бизнесменов.

Мои коллеги и я начали думать, что ситуация критическая. Но это заблуждение довольно быстро развеялось, поскольку в этот момент на рынке появились еще и непрофессионалы. Долгое время был не вполне уверен, что хуже для проекта – мошенник или непрофессионал. Мое итоговое мнение приведено в конце главы. А пока стоит рассмотреть обе эти категории «участников» инфраструктурного рынка.

Таких «игроков» можно сгруппировать по нескольким основным направлениям.

Наибольшую активность в последнее время проявляют так называемые «зависимые» агенты, которые, правда, представляются независимыми. Собственно, они даже особо не дезинформируют региональные власти, в чем именно их интерес. Они просто не в полном объеме сообщают необходимую информацию.

По большому счету, «зависимые» агенты – это своеобразные sales-house, представляющие кого-то из линейных участников рынка: строителей, проектировщиков, банков, иных игроков. Таких «торговых агентов», естественно, стоит отличать от тех участников рынка, которые изначально обозначают, в чем состоит их интерес, и действуют напрямую от своего имени. Не всегда подобные предложения представляют наиболее эффективное экономическое решение, но, по крайней мере, вы знаете, в чем оно состоит. Ведь они не дезинформируют своих визави, а просчитывать экономику и последствия решений каждый должен за себя сам. Подобные организации не попадают в категорию «зависимых» участников рынка.

Их основная задача состоит в том, чтобы под видом инфраструктурной инвестиции продать услуги головной структуры, которая их выпустила на рынок именно для поиска таких сделок. В итоге даже если они и предлагают организовать инвестиционный проект, то с высокой степенью вероятности все сведется к тому, что все риски будут переложены на бенефициара проекта. А они тем временем получат возможность продать услугу своей материнской (не всегда официально) организации – построить, спроектировать, профинансировать.

Следующая большая группа – это откровенные аферисты. Причем действуют они весьма активно. Перемещаясь по регионам, такие «участники» рынка предлагают какие-то нереальные условия для сделок: практически бесплатные деньги, зачастую из далекого иностранного источника, возможность поставки оборудования в крайне сжатые сроки и прочие слишком привлекательные для того, чтобы быть правдой, условия. В большинстве своем все это банальные «маркетинговые» предложения регионам. Эти лица совершенно не собираются делать то, о чем говорят. Расчет на то, что они заинтересуют первое лицо, а в дальнейшем в процессе обсуждения конкретных условий проекта через несколько итераций плавно отойдут на те позиции, которые их действительно интересуют. По странному стечению обстоятельств весьма велико такое предложение в медицинской сфере. В большинстве своем их интерес состоит не в том, чтобы сделать проект, а в том, чтобы быть «привилегированным» поставщиком оборудования для региона.

Но самая «тяжелая» группа участников рынка – это неспециалисты. Зачастую их крайне тяжело отличить от тех, кто на самом деле понимает, о чем речь, и умеет делать проекты. На фоне того, что подавляющее количество заказчиков инфраструктурных проектов еще недостаточно искушено в таких проектах, неспециалисты внешне действуют и ведут себя практически так же, как и настоящие профессионалы.

Отличить их от всамделишных спецов можно только в том случае, если заказчик максимально быстро переходит к деталям того, как именно будет реализовываться проект. Дело в том, что «запаса прочности» у неспециалистов хватает в основном только для обсуждения проекта на первом, максимально неконкретном уровне. Обычно их задача – получить мандат, а дальше уже в процессе реализации проекта – обрести недостающие знания и умения. Надежда весьма призрачная, поскольку взять этих знаний особо неоткуда: рынок весьма узкий, и все находятся при деле.

Именно благодаря таким неспециалистам мы располагаем весьма удручающей статистикой: на каждые 20–30 формально объявленных и запущенных инфраструктурных проектов продвигается дальше только один-два.

Аферистов от неспециалистов можно попытаться отделить следующим образом. Те, кто понимают, что они неправы, – это мошенники, а те, кто этого не понимают и при этом уверены в своей правоте, – неспециалисты. Наверное, и для рынка в целом, и для отдельных заказчиков вторая категория хуже первой.

Но в любом случае было бы неплохо отделять прожекты тех и других от реально перспективных предложений. Обычно это происходит на одном из следующих переговорных этапов (или, если угодно, на одном из следующих проверочных вопросов). Но отделить их друг от друга на бумаге совсем не то же самое, что отличить в реальной жизни.

Вот некоторые примеры того, на чем обычно засыпаются авантюристы от инфраструктуры, предлагающие инвестиции в создание региональных государственных медицинских центров.

Применимое право

Торговцы «дешевыми» европейскими, американскими или азиатскими деньгами частенько предлагают региону – субъекту РФ, между прочим, подписать контракт, в котором будет отсылка на то, что он регулируется иностранным правом. Будто про хрестоматийное дело компании Noga губернаторы даже и не слышали. Честно говоря, когда я узнаю про предложения применимого права штата Нью-Йорк, США или Англии в контрактах с отечественными регионами, берет оторопь. Всем должно быть понятно, что подобное невозможно. И прежде всего потому, что это незаконно. Но на деле все еще интереснее. Некоторым губернаторам не просто предлагали иностранное применимое право, но еще и место разрешения споров за пределами РФ в зарубежных юрисдикциях (и это по госконтракту!).

У меня до сих пор нет никакой качественной гипотезы о том, почему «торговцы» дешевыми деньгами несколько лет тратили свои средства на то, чтобы ездить по регионам и убеждать хоть кого-то в возможности заключения таких контрактов. Ну, кроме, пожалуй, самого очевидного соображения – незнания отечественных законов или расчета на авось. Но это слишком уж простое объяснение.

Вместе с тем понять, почему они просили именно таких условий, можно. Зарубежные экспортно-импортные агентства готовы (и многие из них и даже сейчас) на достаточно длительный срок кредитовать свои же национальные компании в том случае, если они поставляют оборудование (настоящий интерес таких, например, «медицинских инвесторов» состоит именно в поставках оборудования) в третьи страны. А поскольку никто не утруждал себя построением качественных инвестиционных схем (с трансфер-агентами или SPV), то на выходе схемы были простыми и линейными, что приводило к тому, что условие об иностранном применимом праве присутствовало в проектах контрактов с государством.

Отдавая должное, необходимо отметить, что ни одного контракта на таких условиях все же не было заключено. Наши региональные власти проявили удивительное благоразумие. Хотя путешествия таких «инвестиционных» команд на некоторое время отбили у чиновников желание разговаривать на тему инфраструктурных инвестиций с кем бы то ни было. Что ж, понять их по-своему можно.

Стоимость денег

Еще один пассаж, который часто пытаются «продать» региональным властям, – дешевизна привлекаемых денег. Условия сообщаются в одном из двух форматов – либо очень сжато (их основная задача – втянуть регион в переговоры), либо, наоборот, очень подробно, но не логично. В последнем случае, как правило, предоставляется просто набор цифр, каждая из которых по-своему интересна, но в совокупном анализе они дают не очень-то радужную картину.

Возьмем, к примеру, грейс-период (отсрочка начала платежа со стороны региона). Если рассмотреть условия более пристально, то этот период по основному долгу и процентам выглядит обычной формальностью. Фактически его нет. То есть он «предоставляется» за счет или увеличения аванса региона по проекту, или (а иногда и одновременно) выбора всей суммы кредита сразу с последующим размещением свободных средств под процент. Но тогда регион берет на себя лишний процентный доход банка-спонсора. И это еще при том, что классическая форма финансирования инфраструктуры – проектное финансирование, что практически автоматически исключает обсуждение каких-либо кредитов, которые регион должен взять на себя.

Иногда доходило до комичного. Несколько раз изучал проекты, по которым выходило, если проводить качественный финансовый анализ представленных компаниями документов, что стоимость денег вообще была отрицательной. Не инвестпроекты, а какая-то благотворительность.

Встречное исполнение со стороны региона

В определенный момент переговоров (когда у властей уже загорелись глаза) почти всегда всплывал пикантный «нюанс» – требование предоставления государственных гарантий со стороны региона для обеспечения встречных гарантий со стороны различных ECA[40]. Думаю, список возражений против того, чтобы выдавать госгарантии по таким проектам, большинству очевиден. Упомянем лишь то, что особенности национального бюджетного законодательства таковы, что госгарантии можно приравнять к прямым бюджетным инвестициям. Разница несущественна. Выдают их регионы крайне неохотно, да и мало кто может себе это позволить в принципе. Чаще всего региональные администрации приберегают такую возможность на черный день. Кроме того, в подавляющем большинстве случаев такие гарантии могут быть выданы через конкурсную процедуру.

Некоторые дополнительные особенности

В процессе анализа таких «инвестиционных» предложений традиционно всплывает еще большее количество нестыковок, многие из которых имеют пресекательное значение для потенциальной сделки.

Например, контракт предлагается только на период строительства, но на самом деле туда «вшивается» и поставка оборудования. Это приводит к тому, что все риски скрытых дефектов и взаимоотношения по этому поводу со множеством сторон после ввода в эксплуатацию становятся проблемой региона. Таким образом, подобный инвестпроект, который, казалось бы, должен был охватывать все стадии создания и функционирования объекта, оказывается еще ближе к реализации проекта через процедуру госзакупок.

Кстати, обычно в таких случаях «торговцы» не могут предложить никаких качественных работающих моделей реализации их инициативы. Регион начинает попытки структурироваться в этой части самостоятельно, неминуемо съезжает на госзакупки, и получается, что необходимо провести от двух до пяти-шести конкурсов. И только если все эти госконтракты будут выиграны в рамках единой логики, то можно говорить о некоем подобии единой инвестиционной сделки. Но на моей памяти до этого еще никто толком не доходил, поскольку каждый описанный выше риск региона является пресекательным.

Отдельно стоит упомянуть и то, что региону обычно предлагается стать прямым получателем или участником сделки по получению кредита. Это само по себе, конечно, проще, чем госгарантии, но не намного. Замечу, что частенько начинают с того, что кредит и вовсе предлагается в иностранной валюте. Вкупе с другими нюансами предлагаемых контрактов это приводит к тому, что готовящаяся сделка как максимум может быть признана незаконной, а как минимум – требует проведения конвертации через западный банк, что порождает дополнительные риски для региона и увеличивает стоимость проекта.

Ядро предлагаемой сделки

Одним из перлов таких предложений является требование «инвестора» оставить за ним право ряда финальных подписей как по строительству, так и по поставке оборудования. При таком подходе понятно, почему они говорят о дешевых деньгах. Не вкладывая никаких собственных средств, не проводя экспертиз и не имея соответствующих компетенций, такие «инвесторы», по сути, хотят получить право безнаказанных игр со стоимостью строительства, оборудования и иными параметрами объекта. Притом что финальная нагрузка все равно ляжет на бюджет региона.

Можно еще очень долго описывать подобные, мягко говоря, не вполне адекватные схемы, которые существуют на рынке. Нюансов различных много. В данном случае я остановился на медицинском строительстве только потому, что в этой сфере, по моим наблюдениям, в 2011–2012 гг. был пик неадекватных, но активно навязываемых предложений. В 2013 г., судя по всему, в первые строчки хит-парада уже попали ДОУ (детсады). Во всяком случае именно там наблюдается максимальная активность «торговцев». Стоит отметить, что в 2014 г. такого рода прохиндейских предложений в адрес отечественных регионов, конечно, стало существенно меньше, однако их прекращения еще очень далеко. Тем более что периодически на рынке появляются новые «игроки».

На что же они надеются, предлагая заведомо «непроходные» условия своего участия в проекте? Полагаю, что ответ прост. Это в чистом виде неосознаваемый (но как красиво подаваемый) непрофессионализм или сознательные маркетинговые действия прохиндеев. Маркетинговые в том смысле, что они совершенно не собирались делать то, о чем говорят.

По моим наблюдениям, основное их стремление в том, чтобы установить коммуникации с первым лицом региона, профильными замами и получить статус «почти инвестора», но главное – параллельно с обсуждением проекта осуществлять поставки или стройки в рамках обычных бюджетных госзаказов.

Таких предложений на рынке в разных сферах инфраструктуры существует еще очень много. И в своем большинстве они не имеют под собой реального инвестиционного фундамента. Это подтверждается тем, что несколькими простыми вопросами можно сразу отличить тех, кто понимает, о чем говорит, от всех остальных. Но вывести таких «инвесторов» на чистую воду очень просто.

Для того чтобы это сделать, обычно предлагаю рассказать мне детали организационно-правовой схемы проекта. Никакие отсылки на то, что «к вам приедут мои юристы», в расчет приниматься не должны. Не может быть так, что участник индустрии не понимает основного элемента своего бизнеса. Каковы инвестиционная и юридическая схемы, он должен знать совершенно точно.

Все инфраструктурные проекты в нашей стране – это всегда на 40 % «инфраструктурная» юриспруденция, еще на 40 % – «инфраструктурный» инвестбанкинг и на 20 % – «инфраструктурная» политика и GR.

Следующий вопрос – о том, как выглядят детали инвестиционной схемы. Не инвестиционная схема, а именно ее детали. Если нет точного понимания того, каковы основные элементы структурирования проекта, процессы, инвестиционные процедуры и иные нюансы, то как можно называться «инфраструктурным инвестором», представить себе невозможно. За десять минут обсуждения таких вопросов становится понятно, кто именно находится перед тобой и есть ли смысл продолжать общение с таким «инвестором» или попросить секретаря зайти с сообщением о «важном совещании, на которое вы уже опаздываете».

Если кто-то специализируется на инвестициях в инфраструктуру, то должен знать детали всех трех опорных китов собственного бизнеса. Если это не так, то, скорее всего, их бизнес в чем-то ином, а вы сейчас ведете с ним «маркетинговый» разговор.

На постоянный вопрос руководителей регионов о том, кто же в итоге хуже – мошенники или непрофессионалы, всегда убежденно отвечаю, что мошенники точно лучше, чем непрофессионалы. Если первых поймать на слове, они тихо уходят, прикрыв за собой дверь. Непрофессионалы же убежденно, а временами и агрессивно, мобилизуя дополнительные ресурсы, включая административно-политические, стоят на своем, не осознавая глубины своего «энтузиазма невежества». В случае, если еще и заказчик демонстрирует недостаточный уровень квалификации, это и вовсе может привести к плачевным результатам. И примеров загубленных вследствие такого подхода проектов уже достаточно для того, чтобы не считать, что это разовая проблема.

Давите по условиям, и если они не отказались, то вы еще по-прежнему не в рынке. Как только вы приведете их к рыночным условиям, они, скорее всего, сами откажутся. Не все, но большинство. Отказ и есть водораздел реальности условий. Но если так делать с реальными инвесторами – это лучший способ их распугать.

В данной главе приведены только самые «странные» и вопиющие примеры того, насколько в некоторых случаях бывает поверхностным, а иногда и злонамеренным подход отдельных недобросовестных стервятников рынка к переговорам с менее опытными сторонами. В реальности же используемый инструментарий значительно шире и изощреннее. Потому, как бы мне ни хотелось, чтобы проектов запускалось все больше и больше и рынок рос ускоренными темпами, вынужден признать, что не все участники рынка квалифицированны и чистоплотны. Все-таки большинство известных на рынке команд и людей, конечно же, дорожат своей репутацией, а многие из них еще и отличные профессионалы. Но временами на нашем рынке появляются и другие, скажем мягко, не вполне чистоплотные игроки. Они, конечно, очень быстро пропадают с горизонта, видимо, уходят осваивать новые сферы, но, пока они в инфраструктуре, успевают привнести много негатива. А квалифицированные игроки, которые в любом случае остаются на рынке, вынуждены расхлебывать последствия. Надеюсь, этот комментарий объясняет некоторую эмоциональность, которая есть в настоящей главе в адрес непрофессионалов и мошенников. Уверен, что любой квалифицированный участник рынка скажет примерно то же самое.

Глава 16

Будущие премьеры рынка: военизированные госорганы, службы, надзоры, частные компании

Только мертвые рыбы плавают по течению.

Малькольм Маггеридж, английский журналист, писатель и сатирик, разведчик

Изначально этой главы не должно было быть в книге, поскольку мне казалось, что отличия традиционных госзакупок от различных моделей ГЧП уже настолько часто обсуждаемая тема, что большинству интересующихся игроков случаи, когда инструментарий внебюджетного инвестирования представляет существенную эффективность, очевидны.

Вместе с тем в последнее время на рынке стало появляться значительное количество новых акторов, которые не вполне еще понимают детали и различия в логике структурирования проектов, возможностях его применения и полезности для своих интересов.

У всех таких новых игроков есть одна отличительная черта. Открывая для себя новые знания, новые возможности и новые перспективы, они в значительной степени повторяют ошибки, которые уже массово совершили их предшественники из смежных ведомств и организаций. Они не очень-то спешат поделиться неудачным опытом, предпочитая выпячивать только позитивные примеры, «честь мундира» все-таки. А если речь идет о том, чтобы выпытать секреты конкурента, то и вовсе могут акцентировать внимание на дезинформации. Зачем им своими же руками обучать конкурента новым приемам?

Но удачные примеры, по которым в инфраструктурные проекты инвестируются десятки миллиардов рублей, а совокупно уже и многие сотни, бродят по рынку, возбуждая интерес все новых и новых неофитов. А искажение данных о них подпитывает рынок домыслами, а не фактами, недостоверная же статистика и информация порождают применение не вполне верных схем.

Поэтому источников получения релевантной информации не очень-то много: никто не озаботился сбором и анализом информации для предоставления ее последователям и широким кругам заинтересованной деловой и административной общественности.

Те частные компании, которые только входят в рынок, вынуждены нарабатывать опыт в данной сфере лишь на собственных ошибках, покрывая убытки от неверных действий в инвестиционных инфраструктурных проектах за счет прибыли в иных направлениях или средств акционеров. Если учитывать размеры таких проектов, то каждая ошибка стоит огромных денег. Совершив одну по собственной неопытности, можно «еле ноги унести» и уж точно не желать больше никакого участия в подобного рода проектах, сосредоточиваясь только на традиционных госзакупках или частных подрядах. Но количество и тех и других сокращается уже не первый год.

Те же, кто научился зарабатывать весьма хорошие прибыли на подобных проектах, заинтересованы в сохранении «информационной монополии» с тем, чтобы как можно дольше удерживать свое лидерство в данной сфере, поскольку основано оно в первую очередь на опыте и знаниях.

Итак, кто те новые потенциальные игроки рынка инвестиций в инфраструктуру и государственно-частного партнерства, кто начинает пробовать свои силы в этом сегменте или у кого только пробуждается аппетит к этой сфере?

Гражданские министерства и ведомства, регионы

В последнее время все большее количество федеральных органов исполнительной власти – министерства и ведомства из числа тех, что не имели ранее опыта реализации проектов ГЧП, – активно интересуются этим сегментом и даже начинают структурировать первые проекты. К этой же категории примкнуло даже определенное число федеральных, надзорных служб. В отечественной системе власти последние годы уже существует несколько очевидных ведомств-лидеров, на долю которых приходится порядка 70–80 % всех запущенных инвестиционных проектов ГЧП. Остальные в прежние годы находились в позиции активно «завидующих» или просто «интересующихся».

Это не означает, что в этих органах власти не было заинтересованных в этом отдельных специалистов, пусть и весьма высокопоставленных. Они были, но не существовало общего спроса на эти знания в том или ином ведомстве. Для внедрения системы внебюджетных инвестиций и запуска пилотных проектов все же недостаточно одного-двух заинтересованных специалистов, – необходима поддержка первого и второго уровня руководства ведомств. На настоящий момент проблема «квалифицированного заказчика» по-прежнему стоит перед этими госорганами, но параллельно они озаботились все же формированием и пилотных проектов. Даже не всегда понятно, формирование потребности в проектах и внебюджетных инвестициях заставило их заниматься поиском специалистов, которые необходимы для форсирования подобных проектов, или, наоборот, появление таких специалистов привело к возникновению проектов.

Но факт остается фактом: линейка вовлекаемых в реализацию проектов ГЧП федеральных органов исполнительной власти существенно расширяется.

Полагаю, что вскоре будет общим местом мнение о том, что не только и не столько в транспортную сферу могут привлекаться внебюджетные инвестиции. Пойдут проекты в сфере сельского хозяйства, например мелиорации, в сфере высокотехнологичной медицины появятся реальные проекты создания медицинских комплексов и кластеров, основанные на инструментарии ГЧП и проектного финансирования.

Внебюджетные инвестиции в оборону, войну и защиту

От гражданских федеральных министерств и ведомств стоит отделить так называемые военизированные, или, по сложившейся терминологии, силовые министерства и ведомства. МЧС, Минобороны, МВД, равно как и сфера оборонно-промышленного комплекса, имеют значительные экономические перспективы выхода в сегмент внебюджетных инвестиций. И постепенно они начинают проявлять все больший интерес к этой сфере.

Более того, только у нас в стране лидерами такого рода инвестиционного проекта остаются гражданские ведомства. В большинстве развитых стран все наоборот: силовые ведомства лидируют в интеллектуальном и экономическом смысле этого слова на рынке внебюджетных инвестиций, существенно опережая «штатских» и по количеству стартапов. Другое дело, что в силу специфики этой сферы сколько-нибудь надежной статистики по иностранным государствам на этом рынке не существует, но, по оценкам иностранных экспертов, порядка 25–30 % бюджетов военизированных ведомств в Западной Европе, США, Израиле и некоторых иных странах составляют проекты, запущенные по рассматриваемым моделям.

Причем в некоторых государствах передаются не только вспомогательные и обеспечительные функции, но и некоторые иные.

Например, на аналоги БТР заключаются контракты жизненного цикла, в соответствии с которыми консорциум-победитель должен обеспечить проектирование, производство, поставку по адресам конкретных военных частей такого-то количества машин, обеспечивать поддержание в эксплуатационной готовности (с разным временным интервалом в мирное время и мобилизационный период), а в дальнейшем и утилизацию. Военных на всех стадиях жизненного цикла продукции поддерживает консорциум, в который входят производитель, эксплуатант, финансовая организация и иные участники.

Аналогичная ситуация с производством некоторых видов тяжелых и легких вооружений. Или, например, с беспилотными летательными аппаратами. По контрактам ГЧП единственная функция, которая напрямую выполняется военными, – это боевое дежурство на этих БПЛА. Остальные обеспечительные функции закупаются на стороне. И не разрозненно, а на основании единого контракта, охватывающего все этапы функционирования аппарата.

Именно силовые органы за рубежом, например, изобрели сервис закупки итогового информационного продукта, заменив им различного рода контракты на услуги. Или внедрили комплексный продукт безопасности тех или иных населенных пунктов в сфере ГО и ЧС. В ряде случаев встречались даже пожарные службы, которые на 90 % функционировали на началах ГЧП. Но, полагаю, для нашей страны это совсем уж экстремальный неолиберализм, и в ближайшие годы такого ждать не стоит.

Силовые ведомства также являются лидерами на соответствующих рынках в своих странах и по более традиционным видам объектов ГЧП – созданию зданий, сооружений и иных объектов недвижимости.

Например, министерство обороны США именно посредством инструментария ГЧП решало проблему того, что у нас, наверное, назвали бы «военными очередниками жилья». Пять лет назад закончилась программа этой организации, которая обеспечила жильем 1,5 млн человек из числа военнослужащих и членов их семей. Эта программа, которая состоит из череды проектов ГЧП, позволила заокеанским военным стимулировать вложения со стороны частных компаний в решение государственной задачи $16 млрд. Кроме того, эти проекты обеспечили дополнительные прямые инвестиции в смежные объекты, а также производные бюджетные эффекты в объеме еще около $50 млрд.

И это не единственная программа по привлечению внебюджетных инвестиций в целях выполнения вспомогательных функций – не только в США, но и в Европе, Южной Америке, Израиле чрезвычайно активно используется привлечение инвестиций в социальные, медицинские, автотранспортные и многие иные проекты военных.

Как правило, по количеству возможных к запуску и потенциальным объемам привлекаемых средств силовые ведомства предоставляют наиболее широкие возможности для внебюджетных инвестиций в различных формах проектного финансирования, включая ГЧП. А финансовые институты в большинстве своем обычно рассматривают подобные проекты с повышенным энтузиазмом. Жесткий многолетний контракт, одна из приоритетных сфер отечественного бюджета, обычно отсутствие необходимости работать на открытом рынке, привлекая дополнительных клиентов, фиксированные ритмичные платежи от государства – это мечта финансиста.

Выходит, что одна из наиболее интересных для вложения сфер наименее задействована по сравнению с гражданскими ведомствами, которые проявляют бóльшую активность в структурировании и запуске проектов.

Даже французская корпорация DCNS, производитель пресловутых «Мистралей», работает со многими государственными и частными заказчиками по схемам контрактов жизненного цикла, а ее топ-менеджмент связывает значительный рост ее капитализации в последние десять лет именно с развитием инструментария ГЧП и проектного финансирования.

Одна из причин того, почему частные компании активнейшим образом интересуются возможностью заключения соглашений ГЧП с силовиками, состоит в том, что большие возможности по организации внешнего финансирования еще и дополняются тем, что в отличие от гражданских управление такими проектами представляется более легкой задачей. Дело в том, что частному партнеру либо вообще не ставится задача извлекать дополнительный доход из проекта и делиться им с властями, либо эта задача не приоритетна. Ключевыми задачами обычно являются все же качество содействия властям по выполнению ими тех или иных государственных функций и задач, ради которых, собственно, и запускается проект.

Службы и надзоры: промышленная безопасность и частные тюрьмы

Следующими за силовыми ведомствами в неформализованном рейтинге привлекательности для внебюджетных инвестиций идут различные службы и надзоры. На настоящий момент, в отличие от силовых ведомств, они не стоят на пороге входа на рынок, но являются возможными ближайшими претендентами, судя по тому, как развиваются события в сфере внебюджетных инвестиций.

Органы, отвечающие за промышленную безопасность, за безопасность на транспорте, и иные, конечно же, не могут и не должны передавать частному партнеру выполнение той или иной государственной функции, но точно могут выставить на инвестиционный конкурс задачи по созданию материально-технической базы для выполнения такой функции.

Например, по аналогии с зарубежными рынками может быть запущен и профинансирован из внешних источников инвестиционный проект по созданию и эксплуатации судов обеспечивающего флота для органов транспортного надзора.

Аналогично с системой, обеспечивающей поддержку выполнения государственной функции по надзору за безопасностью на промышленных, особо опасных и иных объектах. Выполнение этой задачи – прерогатива государства, а вот создание для нее новейшей информационной системы онлайн мониторинга и оценки, например, по допустимым отклонениям и иной материальной и технической базы – это уже потенциальный предмет для соглашения ГЧП.

Количество сделок по инвестициям в пенитенциарную систему в мире составляет свыше нескольких сотен. Причем такие инвестиции имеют место на всех континентах и осуществляются в странах с совершенно разным уровнем политического и экономического развития.

Это то, что в народе известно как «частные тюрьмы». Но в самом названии заложена ошибка. В большинстве анализируемых случаев создается не частная, а государственная собственность. Частник лишь инвестирует в нее, а потом управляет, но только в части технической эксплуатации объекта, поэтому в большинстве случаев это никак не может быть «частной» тюрьмой. Правда, в некоторых из подобных проектов право собственности все же остается у частника, а государство берет недвижимость (тюрьма без охранников – всего лишь объект недвижимости) в долгосрочную аренду.

При этом количество сделок, в которых пенитенциарная система выносит на инвестиционные конкурсы проекты без элементов капитального строительства, основанные на предоставлении долгосрочного сервиса, составляет еще несколько сотен.

Причина повышенного интереса частных компаний и финансовых институтов к инвестициям в надзорные ведомства и службы примерно такая же, как и в случае с военизированными министерствами.

«Природные» ограничения на инвестиционный капитал

Инвестирование в «силовые» и надзорные инвестиционные проекты, конечно же, имеет свои особенности. Например, существенно корректируются целевые аудитории потенциальных финансовых спонсоров, не каждый тип инвесторов будет рассматривать для себя такого рода проекты. Возникают сложности с некоторыми видами структурирования. Например, непросто будет разместить квазиинфраструктурные облигации специализированного общества проектного финансирования на рынке. Список участников потенциальных конкурсов существенно меньше, чем в обычных гражданских проектах, поскольку, скорее всего, в рамках конкурсной документации будут определенные ограничения, накладываемые на возможных участников.

Как следствие этих и некоторых иных отличий от традиционного сегмента ГЧП, вызванных самой природой проектов, целевая аудитория потенциальных исполнителей и список доступных финансово-инвестиционных инструментов в ряде случаев значительно сужаются. Иностранное даже портфельное инвестирование, не говоря уж о стратегическом, для многих из подобных проектов закрыто по понятным причинам национальной безопасности.

Несмотря на такое укорачивание линейки заинтересованных в проекте, остающиеся компании и инвестиционные институты обычно с повышенным интересом относятся к таким проектам, что в итоге и приводит к отсутствию каких-то более жестких параметров финансирования, чем в сравнимых гражданских проектах.

«Новообращенные» частные компании

Очередной крупной категорией новых потенциальных игроков рынка ГЧП и инфраструктурных инвестиций являются частные компании, которые, будучи вдохновленными примерами своих конкурентов, смежников, уже попробовавших ГЧП, или напитавшись слухами о текущем состоянии этого рынка, решили попробовать свои силы на нем.

В этом сегменте присутствуют разные компании с разными целями, стратегиями, планами, различающимся инструментарием. По большому счету объединяет этих неофитов только одно – стремление подписаться под инвестиционным инфраструктурным проектом. В остальном все они очень разные.

Во-первых, те компании, которые на самом деле действуют на этом рынке аккуратно, но весьма активно, явно решившие для себя сделать стратегическую ставку на вхождение в этот рынок. Наиболее ценная и полезная категория новых игроков.

Во-вторых, те компании, которые не вполне понимают, что такое ГЧП, его отличительные особенности и инструментарий. Они пытаются оседлать волну модности этой аббревиатуры, «продавая» потенциальные проекты тем госструктурам, до которых могут дотянуться. И, несмотря на то что в большинстве случаев из этого ничего особо не получается, они, сами того не понимая, неслабо тормозят развитие рынка.

Ведь что происходит, когда у них не получится запустить проект? Верно, топ-менеджмент докладывает акционерам, а заодно и информирует сообщество из числа тех, кто еще не пробовал сам, о том, что «баловство все это ваше ГЧП». А государственные органы, включая региональные власти, которые начинают прорабатывать с ними проект, просто теряют время и в итоге также приходят вместе с ними к негативным результатам, сильно затрудняющим старты иных проектов внебюджетных инвестиций.

Перефразируя правило рекламы, можно сказать, что десять положительных примеров внебюджетных инвестиций меньше вдохновляют рынок, чем один отрицательный его разочаровывает.

В-третьих, на рынке присутствует класс компаний, которые утверждают, что они активно интересуются проектами государственно-частного партнерства. На самом деле их основной интерес состоит в том, чтобы подвизаться на субподряд к какому-то крупному игроку, который стал партнером государства в амбициозном проекте. При этом такие компании вообще не делают для себя различий между проектами, реализуемыми, например, в рамках концессионного законодательства или госзакупок. Рекламируя свой интерес к таким проектам, они даже не понимают, в чем ключевая разница, пытаясь традиционно впихнуться в лекала госзаказа.

Им бывает весьма непросто объяснить, что вполне вероятно, что консорциум сложился еще раньше, контракты распределены. А если не распределены, то для того, чтобы входить в проект, необходимо удовлетворять таким-то критериям конкурсной документации и параметрам проекта. Смотрите: вот они таковы, удовлетворить вы им не можете, а если можете, то структура субподрядного контракта с вами будет совершенно иной, нежели вы привыкли в госзакупках или прямых подрядных контрактах в частном секторе.

Иногда эти компании впадают в другую крайность. Их желание участвовать в инфраструктурных инвестпроектах столь велико, что на фоне отсутствия собственного опыта и экспертизы они полностью доверяются лидеру консорциума еще на стадии его формирования, при этом считая, что он отстаивает их совместные интересы в процессе конкурса и в коммуникациях с государством. Безусловно, это так и есть. Но это не отменяет тот факт, что лидер консорциума одновременно ведет игру на два фронта, «торгуясь» с властями и участниками собственного консорциума.

Традиционным итогом неактивного подхода со стороны такого будущего участника консорциума является поздно приходящее осознание того, что работать на проекте ему предстоит долгие годы, а уровень доходности минимален и все его ожидания по дивидендам осели в карманах лидера консорциума.

На сленге таких участников консорциумов называют статистами. Нет, они могут быть весьма и весьма профессиональными в своем деле, даже зачастую относиться к лидерам рынка, но в проектах по модели ГЧП их роль обычно второстепенна.

В целом особого влияния на рынок эти компании не имеют и его развитию не мешают, если не брать в расчет тот факт, что просто на коммуникацию с ними обычно уходит немало времени.

Но это как раз и есть проблема: они могли бы развивать рынок и стать на нем полноценными игроками. Больше желания, инвестиционных навыков, креатива, подкрепленного прыткостью и ресурсами, могло бы привести к тому, что количество инвестиционных инфраструктурных проектов существенно выросло бы.

Среднего и крупного размера компании из совершенно различных типов бизнеса – IT, производства, поставки – могли бы стать участниками таких проектов, добавив к своему бизнесу функции эксплуатации, операторства, управления проектами – именно в них нуждается рынок и именно это на настоящий момент является свободной нишей.

Собственно договоры подряда, причем не только строительного, но и договоры поставки, относительно легко могут быть модернизированы до инвестиционных инфраструктурных проектов.

Можно быть производителем программного обеспечения и ежегодно мыкаться, продавая свою продукцию. Можно предложить государству действовать по-другому: создать проект по закупке сервиса итогового предоставления информации, подписав контракт лет на десять, и включить в него не только само оборудование, но и программное обеспечение, его обслуживание и эксплуатацию и зарабатывать на ритмичном предоставлении информации государству с заранее оговоренными сроками и объемами. Тому, чей базовый бизнес в разработке ПО, даже не придется сильно менять свою бизнес-модель, необходимо только иначе подходить к формированию проекта и взаимоотношениям с государством.

Таких примеров из совершенно различных сфер, когда подрядчики и поставщики могут по-другому подходить к собственному бизнесу, существенно его расширяя, можно представить немало. Особо этим никто не занимается, поскольку, как уже неоднократно обсуждалось, экспертизы на рынке немного, а инвестиционных компаний, которые могут реализовать такой проект под ключ, выступая, например, инфраструктурным промоутером проекта, и того меньше.

Рынок тем временем развивается не так быстро, как мог бы. Это при том, что от подрядчиков и поставщиков при переходе в статус оператора, эксплуатанта, управляющего не требуется особых финансовых вложений. Финансовый рынок профинансирует подобный проект, причем залогом выступят не активы материнской компании или ее акционеров. Одновременно вырастает ее капитализация, она получает справедливую, а не «годовую» оценку стоимости.

В-четвертых, в отдельную категорию новых участников рынка можно отнести владельцев уже действующих инфраструктурных активов, которые стали понимать для себя, что, чуть расширив свое амплуа, они могут существенно увеличить стоимость своего базового актива.

Традиционный пример – владельцы терминалов аэропортов. Со временем стало понятно, что в том случае, если реализовать проект ГЧП в концессионной форме, «прикрепив» к собственному терминалу еще и ВПП, и иную аэродромную инфраструктуру, стоимость актива вырастет.

Во-первых, потому, что концессия – более обязывающий и менее рискованный договор, чем аренда, которая повсеместно используется в этой сфере бизнеса. В таком случае считается, что бизнес стал более надежным, менее подверженным рискам, и его оценки вырастают.

Во-вторых, снижается стоимость заимствований на инвестирование в проект. В понимании Банка России объекты, составляющие «аэропорт», становятся не девелоперским, а инфраструктурным проектом, и банки имеют возможность сократить до минимума необходимое резервирование средств при выдаче кредита, например, на реконструкцию терминала.

Причем ничего же физически не изменилось, но по бумагам с момента подписания концессионного соглашения риски снизились. Снизилась и стоимость денег. А капитализация выросла. При желании продать актив стоить он будет существенно больше. И это при том, что все сделанные инвестиции минимальны по объему и фактически осуществлялись только в процессе документального оформления своего нового статуса.

Такая своеобразная реструктуризация уже действующего актива через ГЧП зачастую имеет смысл и ведет к ощутимым экономическим выгодам.

Перспективы новых игроков

Конечно, состояния инвестиционного пузыря на рынке инвестиций в инфраструктурные проекты нам остается ждать еще очень много лет. И на этот счет ни у кого особых переживаний нет. Хотя многие иностранные государства проходили через ситуацию перегрева рынка инфраструктурных инвестиций, но это не наш случай.

Стоит иметь в виду, что многие компании и государственные органы, включая региональные, уже потратили значительное количество средств на то, чтобы войти на этот рынок и укрепиться на нем. Более того, они продолжают тратить ресурсы. Большинство из них все же не до конца осознает, что на этом рынке деньги – меньшая проблема и результаты не всегда прямо пропорциональны объему инвестиций. Поэтому не стоит полагать, что в сфере внебюджетных инвестиций в инфраструктурные проекты уже сложился сколько-нибудь неизменный состав ключевых игроков.

Раздел VI

Финансирование проектов: Формы и способы мобилизации частного и государственного капитала

Глава 17

«Банкуемость» проектов и их финансирование

Ты не можешь выиграть, ты не можешь сыграть вничью, ты не можешь даже выйти из игры.

Теорема Гинсберга

В профессиональной среде очень часто можно слышать термин «банкуемость» проекта. Он означает такую процедурную и содержательную подготовку и итоговую структуру проекта, которая делает возможным его внешнее финансирование. Причем имеется в виду финансирование, несмотря на привычное всем использование термина, из различных, а не только из банковских источников.

И весьма жаль, что дискуссия о «банкуемости» проектов поддерживается в основном специалистами, но не основными бенефициарами проектов, например организаторами инвестиционных проектов и конкурсов на свою инфраструктуру. Обычно именно последние, не особо разбираясь в деталях, де-факто требуют структурирования в таком виде, который потом вовсе не может быть профинансирован или все же будет, но только на грабительских условиях. Они же вносят постоянные «улучшения» в проект, которые только усугубляют ситуацию.

Дело в том, что ключевые ошибки в структурировании проектов, допущенные даже на самых первых шагах подготовки проекта, могут всплыть и через несколько лет. Это приведет к тому, что профинансировать такой проект просто никто не сможет. Вы промахнулись либо мимо всех нужных вам финансовых целевых аудиторий, либо мимо какой-то конкретной. И ладно, если это было бы осознанным решением, но ведь ограничение (это в лучшем случае) источников финансирования будет в таком случае следствием ошибки или как минимум недоработки.

Например, неверная модель конкурсной конструкции – и все: вы не попали под весьма специфические в своей жесткости требования международных финансовых институтов развития, например Европейского банка реконструкции и развития. Официально вы это узнаете, только пройдя уже все предфинансовые этапы, когда сторона, «выигравшая» право на реализацию проекта, уже обратится за софинансированием.

Не заложив в самом начале необходимых опций под иные целевые аудитории финансовых спонсоров проекта, например отечественные, или иностранные НПФ, или иные фонды, придется выбивать из списка тех, кто, возможно, «скинется» на проект.

История отечественных проектов полна примеров того, как помыкавшимся по рынку частникам приходится ставить перед государством вопрос о реструктуризации проекта.

Раньше власти шли на уступки, поддерживая зарождавшийся рынок, но в последнее время такие предложения встречают все меньше энтузиазма. «Небанкуемость» проекта больше не является официально принимаемым извинением. И очень многие сделки между частниками и государством просто останавливаются в этот момент. Квалифицированные же участники рынка весьма отчетливо понимают, что «складывание» «банкуемого» проекта – это их конкурентное преимущество перед иными игроками.

Постепенно вопрос о самой возможности финансирования проекта вышел на первый план при моделировании будущего проекта и определении того, стоит ли вообще тратить на него усилия, деньги, а главное – время.

И, в общем, это вполне обоснованно. Никто же не занимается проектированием будущего самолета, не обращая внимания на топливную эффективность, скоростные характеристики, взлетную массу, возможность поставить кресла для пассажиров и прочие «мелочи». Ему же, в конце концов, придется взлетать и даже перевозить пассажиров. И эти характеристики следует учитывать не потом, в попытках «доработать напильником» самолет до нужного вида, а в самом начале – на этапе проработки конструкторской идеи.

Для каждого вида проектов, а на самом деле – даже для каждого конкретного проекта, требования к будущей «банкуемости» различны. Даже два проекта с внешне вполне идентичными показателями итоговых параметров, например по типу вложений, объему, виду инфраструктуры и иным, будут весьма и весьма различными в содержании внутренних элементов финансово-инвестиционной структуры. Глаза есть у всех людей. Визуально они почти одинаковы. Но вот зрение у всех разное, а сетчатка глаза – и вовсе параметр уникальный. Так же и с проектами.

Вместе с тем зачастую даже специалисты не всегда могут определить (а на самом деле – предугадать) параметры будущего финансирования проектов. Но наиболее квалифицированные из них точно могут определять «небанкуемые» проекты, попросту – те, которые даже не стоит начинать структурировать.

Раз все проекты уникальны, невозможно определить, какие конкретно нюансы будут важны в конкретном случае. Но что можно сделать, так это определить минимальные «гигиенические» потребности проекта, выполнить которые необходимо для того, чтобы в дальнейшем вообще иметь возможность обсуждать финансирование.

Источники и объемы инвестиций для различных категорий проектов

В первую очередь стоит определиться с вопросом о том, какие рынки вообще могут предоставить финансирование для проекта и в каком объеме. Понятно, что существует банковский и небанковский рынки, а еще есть государственный (прямая или косвенная поддержка), также есть офтейкерские контракты, которые мы разбирали ранее и которые могут быть «конвертированы» в банковскую и небанковскую поддержку проекта.

Но какие проекты интересуют в общем-то различные и не совпадающие друг с другом с точки зрения используемой логики финансовые сообщества?

«Малого» размера проекты – самые востребованные в нашей стране. Это, например, школы, местные больницы, физкультурно-оздоровительные комплексы и иные. Если такие объекты рассматриваются вне рамок комплексных проектов и их стоимость традиционно находится в интервале от 600 млн до 1 млрд рублей, то они вызывают интерес у частных компаний. Ограничение в основном в том, что для проектного финансирования в нашей стране это недостаточно значимые объемы. В большинстве случаев они финансируются посредством традиционного кредитования, которое принимают на себя победители условно инвестиционных проектов. «Условно» потому, что такая структура финансирования уже предполагает менее сложное структурирование, но при этом и проект менее экономически эффективен для всех вовлеченных сторон. Участники – в основном региональные строительные компании и небольшие коммерческие банки или региональные офисы федеральных банков, принимающие решение самостоятельно, поскольку такие небольшие суммы кредитов находятся в их компетенции.

Можно оставить все как есть. Но малое количество запущенных в этом интервале проектов ГЧП все-таки свидетельствует о том, что рынок воспринимает описанные выше ограничения слишком уж критически.

Альтернатива – переводить данные проекты в одну из более высоких категорий для того, чтобы дотянуться до более эффективных денег. Но если детсад стоит около 300–500 млн рублей[41], то не может же он начать стоить в несколько раз больше только для того, чтобы удовлетворить новый подход.

Стоит рассмотреть варианты укрупнения проектов. Положим, инвестиционный проект на серию объектов, каждый из которых невелик, но объем совокупных инвестиций переводит конкурс в ту категорию, которой интересуются уже более крупные финансовые спонсоры. При этом понятно, что строить объекты все равно станут местные строители, но вот источники финансирования будут иными и, скорее всего, более эффективными.

В том случае, если будущий объект находится на территории нескольких публичных образований, можно провести единый межмуниципальный или межрегиональный конкурс. Зачастую такое развитие событий вызвано не только логикой укрупнения, но и техническими показателями самих проектов. Небольшая автодорога может не вызывать интереса у инвесторов, а вот две небольшие автодороги, соединяющие города с высоким трафиком, отыгрываемые на едином конкурсе двумя регионами, – уже совсем другое дело. Это тот случай, когда два плюс два в сумме даст больше четырех.

В целом для подобной категории проектов правило о том, что «чем меньше проект, тем лучше подготовка», отлично действует. Это не значит, что для крупных проектов нет необходимости делать качественную подготовку. Просто в этом случае она длительная, итерационная, и поэтому ошибка наверняка всплывет. А если она не крупная, а мелкая, то может и вовсе не всплыть и на фоне общей экономики проекта будет незаметна. Так вот в малых и средних проектах неприметна она не будет и сразу ударит по продвижению или реализации проекта.

Среднего размера проекты – наиболее недооцененные в отечественных реалиях. Структурировать их относительно несложно, правила проектного финансирования могут быть применены в полной мере. Невысокий интерес вызван скорее иными факторами. Крупных финансовых игроков на рынке инфраструктуры интересуют проекты максимального масштаба. Логика понятна. Если можно сделать несколько больших или один-два мегапроекта, то зачем заниматься десятком средних? Не то чтобы они этими проектами не интересовались, но все же более крупные – в приоритете. Среднего же размера проекты могли бы привлечь внимание иных финансовых игроков, например банки за пределами топ-5, но они только начинают демонстрировать аппетит к инфраструктуре и навыки участия в таких проектах.

В целом организация финансирования средних проектов не более сложна, чем крупных. Наоборот, в некоторых случаях такого рода проекты могут задействовать большее количество финансовых инструментов одновременно. Например, кредитование в рамках проектного финансирования, плюс квазиинфраструктурные облигации различных видов, плюс «залог» офтейкерских контрактов.

Крупные проекты, находящиеся в интервале от $0,4 до $1 млрд, вызывают наибольший интерес. Они уже финансировались крупными финансовыми организациями, как теми, кто имеет традиционный аппетит к инфраструктуре, так и теми, кто относится к такого рода проектам как к способу размещения капитала с высокой надежностью и ограниченными рисками. Начинать предварительные road-show по организации финансирования таких проектов стоит как можно на более ранних этапах.

Самая крупная категория реализуемых в нашей стране проектов – те, что называются мегапроектами. Традиционно принято их противопоставлять иным категориям. Среди аргументов их противников – утверждение о том, что они, дескать, оттягивают национальные ресурсы от иных видов проектов.

На деле ни противники, ни защитники не привели убедительных доводов в пользу своей позиции. Более того, в России подобная дискуссия идет только последние пять лет, тогда как во всем мире – уже лет двадцать. Правда, пока без заметного перевеса той или иной стороны. Возможно, все-таки верный ответ в том, что нужны и те, и иные категории проектов и привлекаемый к ним инвестиционный капитал во многом различен с точки зрения своего происхождения.

В данном случае под мегапроектами мы понимаем не Олимпиаду-2014 или саммит АТЭС-2012, поскольку они хоть и были огромными национальными проектами, но не реализовывались в формате классического ГЧП или проектного финансирования.

Скорее, речь идет о проектах, находящихся в разной стадии подготовки и реализации. Это, например, морской порт «Тамань», высокоскоростная магистраль «Москва – Казань», Северный широтный ход, «Белкомур», Московский авиационный узел, аэропорт Пулково, Центральная кольцевая автодорога (ЦКАД) и иные.

В последние годы отношение к структурированию подобного рода проектов также изменилось. Раньше предполагалось, что они настолько крупные, что обычные правила структурирования к ним не особо подходят, и поэтому каждый раз необходимо принимать индивидуализированную процедуру и решения. Со временем по мере накопления опыта стало очевидно обратное: для мегапроектов никто законы инвестиционной логики не отменял, они структурируются по тем же самым механизмам, что и более мелкие проекты. В них просто бóльшие суммы инвестиций, и в каждом отдельном проекте должно быть задействовано одновременно бóльшее количество различных инструментов.

В зависимости от того, к какой «размерности» относится тот или иной проект, стоит иметь в виду те или иные источники внешнего финансирования. Но любая из категорий финансовых спонсоров обращает внимание на минимальные базовые критерии, которым проект должен отвечать.

Иными словами, как сделать так, чтобы предынвестиционное предложение об участии в проекте или конкурсе (то, что на сленге называется тизер) как минимум было внимательнейшим образом рассмотрено.

Эффективная и понятная стратегия выхода из проекта

Полагаю, что естественно, когда участников волнует то, что на профессиональном языке называется exit (выход из проекта). Причем финансовых спонсоров (особенно представителей небанковского рынка) будет интересовать не только окончание их участия в проекте, но и то, чем, как и когда закончится проект для основного инвестора-исполнителя. Кроме того, если проект предполагает участие многих финансовых спонсоров разных категорий, действующих автономно (не в синдикате между собой), то для каждого из них будут важны условия, на которых участвуют остальные.

Консервативный подход к технической новизне

Часто приходится видеть проекты, авторы которых говорят об «уникальной технологии», которая еще нигде не использовалась, но у вас «есть великолепная возможность первым заработать на ней огромные деньги». Полагаю, это извечная проблема человечества. Мы все уважаем новые технологии, но предпочитаем держаться от них подальше, пока они не станут апробированными. Наверное, иначе происходит только во времена всеобщей эйфории, типа бума доткомов. Это я к тому, что лучший способ убить интерес финансовых спонсоров к проекту – говорить об уникальной и еще не апробированной технологии или ее элементов.

Но и не стоит впадать в иную крайность, утверждая, что проект выстроен на «постоянно используемой еще с 60-х гг. прошлого века технологии, активно применявшейся в СССР». Оба таких подхода вызывают крайнюю настороженность потенциальных инвесторов и жгучее желание отправить тизер по проекту сразу в корзину.

Необходимо балансировать в рамках проекта между относительной технологической новизной и апробированностью технологии в иных аналогичных или смежных проектах.

Причем так происходит не только в России. Гордость Португалии – Лиссабонский мост – был построен по аналогичным техническим решениям, применявшимся до этого при строительстве Бруклинского моста в Нью-Йорке. Иные заявки были признаны либо слишком смелыми, основанными на нерелевантных технологиях, либо слишком устаревшими. Правда, многие технологии, признанные тогда излишне оптимистичными (а дело было пару десятков лет назад), в более поздние годы доказали свою эффективность, поэтому, будь дело чуть позже, наверное, можно было бы использовать и их.

Но мы же обсуждаем не вопросы справедливости или даже разумности, а взгляды финансовых спонсоров, которые по отношению к технологическим решениям колеблются в нахождении консервативного баланса между техническими рисками и экономической эффективностью.

Рыночное положение проекта

Особое внимание финансовые спонсоры проекта обращают на то, чтобы он был максимально устойчивым в той рыночной нише, в которой будет работать. Или даже лучше – имел предусмотренное контрактом доминантное положение.

Например, когда был региональный квазиконцессионный проект ГЧП по аэропорту Пулково, город обязался не подписываться на развитие новых аэропортов на своей территории, а инвестор – не начинать (и уже не иметь) аналогичных проектов в радиусе 600 км. Все понимали, что это не ограничивает власти Ленинградской области от попыток развития аэропортов на своей территории, например лоукостеров (что в итоге и начинает происходить), но инвестор рассудил, что, получив значительную фору по времени, он сможет установить свое рыночное доминирующее положение и не допустить на территории области развития крупного аэропорта. А развитие лоукост-аэропорта, если это вообще и произойдет, не является значимым риском для проекта.

Долгосрочная законтрактованность результатов проекта

Но больше финансовые инвесторы, да, собственно, и любые инвесторы, любят долгосрочные контракты, которые уже прилагаются к проекту. Это те самые офтейкерские контракты, о которых мы много говорили на страницах этой книги. Инвесторы понимают, что такая долгосрочная законтрактованность (некоторые так называют офтейки) в некоторых случаях даже снижает уровень доходности по проекту, но вместе с тем уменьшаются и риски. Конечно, если стороны таких долгосрочных контрактов надежны, а сами они структурированы качественно.

Чем больший уровень законтрактованности продукта или услуги, производимой проектом, тем выше интерес у инвесторов. Они, естественно, заинтересованы в 100 %-ном покрытии сбыта продукции проекта. Но в таком случае возникают вопросы об их мотивации, и организаторы конкурсов пытаются устанавливать дополнительные ковенанты, стимулирующие их на развитие проекта. Например, в первую очередь – по критериям качества и сроков производимых результатов проекта.

Еще один вариант, который, правда, требует тщательности при исполнении, – выставить уровень покрытия сбыта проекта изначально в 100 %, но объявить его «торгуемым» на конкурсе условием, разрешив тем самым различным конкурсантам делать заявки, снижающие этот параметр в интересах организатора конкурса. При этом они, конечно же, должны предложить и иные условия организатору конкурса для того, чтобы продемонстрировать уровень своей мотивации в проекте и то, за счет каких источников будет покрыта дельта между заявленным на конкурс и предельным сбытом итогов проекта.

Качество подготовки проекта

Важным параметром, который оценивают потенциальные инвесторы и финансовые спонсоры, является качество подготовки проекта со стороны организатора конкурса. Важность этого параметра понятна и очевидна. В том случае, если существует детально проработанный проект, представляемый рынку, то потенциальным конкурсантам и финансовым инвесторам нет необходимости готовиться к подаче предложений с нуля. Они могут сосредоточиться на том, чтобы делать свои корректировки предложенных материалов, оценивать «неторгуемые», жесткие условия конкурса и предлагать свою позицию по «торгуемым», обсуждаемым условиям конкурса. Это можно сравнить с пилотом, которому дают задание перелететь из точки А в точку Б каким угодно образом или выдают полетную карту с воздушным коридором, предлагая принимать наиболее разумные решения в его рамках.

Неважно, была ли организатором проекта публичная сторона или это был частный конкурс. В любом случае организатору проекта важно заручиться участием на своей стороне опытных технических, юридических, финансовых и иных консультантов. Или, быть может, на их стороне был инвестиционный агент, который выполнял весь комплекс работ под ключ? Но факт остается фактом: качество разработки технического и финансового обоснования, проекта инвестиционного соглашения, конкурсной и иной документации – это своеобразный коридор, который предопределяет глубину колебаний предложений конкурсантов.

Время на подготовку заявки

Если условиями конкурсной документации предусматривается слишком малый период времени для подготовки заявки и различных приложений к ней, то минимум, который вы можете получить в качестве результата, – это отсутствие конкуренции на конкурсе. Отсюда вынужденная позиция – вообще отменять конкурс, ославившись на весь мир, или соглашаться с условиями того самого единственного заявителя, который неминуемо решит воспользоваться положением и дополнительно переложить часть рисков на организатора конкурса. Максимум – организатора конкурса обвинят в ангажированности с одним из претендентов. Как следствие – длительные разбирательства, было ли так на самом деле или это случайное совпадение. Скорее всего, «ложечки-то найдутся, но осадок останется».

Период, который необходим на подачу конкурсной заявки, составляет в среднем от двух до шести месяцев. Обусловлено это не только инертностью заявителей, но и тем, что, вероятно, им еще понадобится сбить консорциум, утрясти взаимоотношения в нем, сделать саму заявку, подготовив качественное предложение. В некоторых случаях этот срок может доходить и до одного-двух лет. Хотя для отечественного рынка это пока нетипично.

В среднем же все проекты укладываются все-таки в срок до полугода. Для того чтобы его можно было без ущерба для конкуренции сократить, стоит начинать выведение проекта на рынок различными способами, включая предварительное road-show еще до момента формальной отмашки на конкурс.

В последнее время проекты, которые продвигаются таким образом, получают значительную экономию на последующих стадиях. Но есть важный нюанс: сделанное неверно продвижение проекта иногда приводит к тому, что сроки формальной стадии, наоборот, удлиняются.

Затраты на подготовку заявки

Бывает ли такое, что участие в конкурсе «бесплатно» для участников? Наверное, да, но я еще не встречал. Все потенциальные участники проекта понимают, что какие-то расходы от них на подготовку заявки все же понадобятся. Вопрос только в том, какие именно.

Стоит понимать, как устроено это внутри больших корпораций. Внутри проект еще не открыт, кто-то из топ-менеджеров должен брать на себя ответственность, выбивая расходы у начальства. У квалифицированных инвесторов, ищущих подобные проекты, такие предпроектные расходы могут структурироваться в рамках бюджета на бизнес-девелопмент, но он невелик в пересчете на отдельный проект. Поэтому вопрос о том, сколько предстоит потратить на подготовку проекта, всегда стоит у потенциальных заявителей.

Например, если по условиям проекта от всех заявителей еще на конкурсной стадии потребовать представить предпроектную документацию, то, скорее всего, на нынешнем уровне развития рынка это сразу «баскетбольный бросок в корзину», никто не будет тратить на это ресурсы и время (хотя при дальнейшем развитии рынка и ужесточении конкуренции ситуация, видимо, изменится). Не говоря уж о том, что во многих типах инфраструктурных проектов сделать предпроектную, а тем более проектную документацию, не являясь полноправным «владельцем» проекта, и вовсе невозможно.

Бывает ли такое, что затраты на подготовку заявки со стороны потенциальных заявителей весьма велики? Да, и это встречается часто и в отечественной практике. У вас должен быть весьма и весьма привлекательный проект, чтобы обеспечить на конкурсе конкуренцию ряда заявителей, каждый из которых существенно проинвестировал в подготовку заявительной документации.

На моей практике расходы заявителей на конкурсной стадии на крупных и мегапроектах колебались в интервале от 45 до 620 млн рублей, если брать на основу цены 2014 г. В отношении средних и малых проектов нижняя граница расходов несколько ниже, а верхняя – существенно ниже.

За рубежом существует несколько подстраховывающих механизмов для того, чтобы обеспечить интерес со стороны конкурсантов в том случае, если все же подготовка заявки стоит дорого, но нужно гарантировать конкуренцию среди большего количества участников, а не только среди «богатых и придирчивых».

Во-первых, расходы на подготовку заявки могут быть полностью или частично компенсированы всем участникам или их части. Например, тем, кто пройдет предквалификацию, но не будет финалистом. Пока в нашей стране подобный механизм не применяется, но разговоры об этом идут достаточно давно, поэтому стоит предполагать, что в ближайшие годы примеры подобного появятся. Какой вариант в итоге станет доминирующим на рынке, сказать непросто. Может, компенсация топ-3 конкурсантам всей или большей части расходов, или, может быть, 100 %-ное покрытие победителю номер два, или будут использоваться иные механизмы стимулирования конкуренции на конкурсе. При этом нужно иметь в виду, что стоит отличать компенсацию на подготовку собственной заявки на конкурс (что пока крайне затруднительно) от возмещения расходов на помощь властям, на подготовку проекта к конкурсу; последнее при желании возможно и в нынешние времена.

Во-вторых, компенсация полностью или частично может осуществляться победителем конкурса в пользу проигравших. При условии, что траты таких заявителей находились в разумных пределах.

Может быть использовано еще множество иных вариантов. Например, в отечественных концессиях власти обязуются компенсировать разумные затраты на подготовку заявки в том случае, если концессионный конкурс был отменен на том последнем этапе подведения итогов, когда стороны уже потратились на заявки и сдали их в надлежащей комплектности и удовлетворяющими условиям проекта.

Какой бы ни был выбран утвержденной конкурсной документацией подход к вопросу о расходах о стоимости подготовки заявки конкурсантами, он как минимум должен быть четко и недвусмысленно описан.

Требования финансистов к участникам проекта

Банковские (впрочем, как и небанковские) спонсоры проектов очень внимательно оценивают, с кем именно им придется «варить кашу». Кто будет подписантом ГЧП или иного инвестиционного соглашения с публичной или частной стороной, которое они будут финансировать? Каковы же их предпочтения?

Во-первых, как минимум, оценивается команда проекта и акционеры компаний – участников пула заявителей. Пожалуй, ничего необычного в подобных требованиях нет. Акционеры должны быть прозрачны, а менеджмент компетентен, обладать подтвержденным успешным опытом работы в той сфере, в которой планируется проект.

Вроде ведь ничего необычного. Но даже в этом случае возникает проблема. Например, в главе про участников и соучастников проектов мы говорили о том, что есть большая проблема в наличии качественных операторских компаний в тех или иных сферах бизнеса. Например, если вы задумали проект в сфере геронтологии (дома престарелых, попросту говоря), то будет крайне непросто найти коллектив, который мог бы быть эффективным участником проекта. Есть команды, которые делают небольшие проекты (а у вас наверняка он средний или большой, иначе бы не рассматривался вопрос об инвестициях) или команды, которые делают большие, но не в этой сфере. Как итог, требования к операторской части проекта придется корректировать или смягчать. Проблема в операторском амплуа в проектах существует во многих индустриях. И не только в операторском.

Таким образом, утверждение, что требования к акционерам и менеджменту компаний – участников проекта просты и типичны, было бы слишком поверхностным. Поэтому требование продемонстрировать «несколько лет результативной корпоративной истории в отраслевом сегменте, связанном с предметом проекта» (так это звучит «по-научному») можно выполнить только введя подобного рода поправки.

Во-вторых, финансовые институты предпочитают финансировать тех исполнителей проекта, которые имеют значительный денежный поток в своем основном виде деятельности. Утверждается, что выручки в 2–3 млрд рублей вполне достаточно для того, чтобы финансовые инвесторы принимали участников проекта как надлежащую сторону. Возникает вопрос: а работают ли финансовые институты с теми, у кого нет выручки указанного объема? Работают. В первую очередь – небанковские спонсоры, но и банковские тоже.

Естественно, взаимодействовать с компанией, которая имеет значительный денежный поток, гораздо удобнее и менее рискованно. В том числе и потому, что можно пытаться поставить ее иные активы под «залог» по новому проекту.

Не менее естественно, что интерес акционеров бизнеса – прямо обратный. Более того, даже если и есть выручка по основному роду деятельности, никто не хочет ставить ее под риск нового проекта. Поэтому для реализации нового проекта, скорее всего, это будет новое юридическое лицо.

По моему наблюдению за большим количеством проектов, в тот момент, когда компания становится победителем конкурса и подписывает контракт с властями, он сам по себе (и компания – «держатель» такого контракта) начинает обладать самостоятельной залоговой стоимостью. Особенно если государство предоставляет еще и капитальный грант, а не только гарантированное долгосрочное контрактование или компенсацию недополученных доходов.

В-третьих, финансовые инвесторы проектов отдают предпочтение тем компаниям-партнерам, которые готовы предоставить свое софинансирование проекта в объеме не менее 20–25 % от общей стоимости проекта. Возникает снова вопрос: а с иными они работают? Ответ как и ранее: предпочтение не равно непреодолимому условию. Работают и с теми, кто готов «положить» своих денег 0–10 %. Просто, скорее всего, придется складывать чуть более сложную конструкцию консорциума и договорных моделей. Но проекты, в которых компания – «держатель» инвестиционного проекта не вносила существенного объема собственных средств, тоже повсеместно встречаются в инфраструктуре. И это не вопрос наличия или отсутствия высоких покровителей у таких проектов. Это вопрос лишь инвестиционного, юридического и иного структурирования.

«Банкуемость» и доходность проекта

Ожидаемая банковскими инвесторами доходность на инвестируемые средства обычно не должна быть менее ключевой ставки Банка России плюс 2–4 %. При этом в предыдущие годы на «маркетинговой» стадии переговоров бывали разные предложения – и 12, и 10, и 8 %. Но на практике, когда дело доходит до юридически обязывающих документов, все равно исходили и исходят из минимального ориентира, указанного выше.

Если итоговая ставка оказалась все-таки ниже, то это означает лишь то, что интерес финансовых организаций к тому или иному проекту более многогранный, чем предполагалось ранее. Они претендуют или на участие в акционерном капитале, чтобы получить дополнительные дивиденды, или требуют право на согласование, например, строительного подрядчика, участвуя в распределении его прибыли. Или используют большое количество иных способов получения дополнительных бенефитов от участия в проекте. Если же интерес финансового рынка к проекту линейный, то так или иначе минимальный порог, вокруг которого будет изначально вестись разговор, станет находиться в рамках указанного выше интервала рублевой доходности.

Не менее интересна ситуация с размещением облигаций. В предыдущие годы большая часть «не автодорожных» облигаций была востребована в интервале годовой доходности 5–11 % на срок от полутора до трех десятков лет. Стоит также иметь в виду, что многие указанные облигации, размещенные в предыдущие годы, могут быть либо отнесены к категории кэптивных[42] финансовых операций, либо были поддержаны государственными гарантиями. Но в любом случае облигационное финансирование ГЧП и иных инфраструктурных проектов представляется перспективным даже в нынешние времена.

Ошибки при определении «банкуемости» проекта

Не уделив должного времени анализу будущей «банкуемости» собственного проекта в самом начале возникновения его первых контуров, велик шанс потратить время впустую. То есть сделать проект, который невозможно профинансировать, а потом судорожно пытаться его переделать. И все эти действия проделываются все еще на «бумажной» стадии проекта. Он еще даже не дошел до конкурса, а уже реструктурируется. И таких примеров масса. Любой специалист в течение минуты вспомнит минимум с десяток проектов. Они у всех на слуху, многие из них переживают уже пятую реструктуризацию на «бумажной» стадии, но еще даже не приблизились к проведению конкурса.

Ключевой предпосылкой для необходимости переделки проекта в большинстве случаев является одно из двух: фундаментально неверное структурирование или неверное определение будущей «банкуемости» проекта.

Кстати, насчет фундаментально неверного структурирования: то, что одним может показаться незначительной деталью, другие, более опытные специалисты отнесут к категории вопросов первостепенной важности. Например, так постоянно происходит с долгосрочными офтейкерскими контрактами. Или, положим, с вопросами нюансов структурирования консорциума: организаторы конкурса очень часто выставляют недостаточно детальные требования к тому, как должны сгруппироваться участники пула заявителей, а потом удивляются, когда проекты разваливаются из-за внутренних противоречий.

«Банкуемости» проекта стоит уделять не меньшее внимание, чем его структурированию. Но зачастую те, кто понимает важность определения «банкуемости», совершают другую ошибку или даже несколько ошибок. Желая уточнить реалистичность финансирования будущего проекта, они начинают пытаться вести переговоры с финансовыми инвесторами, даже не имея еще предварительных контуров проекта.

Как мы уже обсуждали, мусорная корзина инвестиционно-финансовых специалистов забита подобными «проектами». И все, что будет итогом подобного вояжа по рынку, – это сформированное негативное мнение о проекте (а его ведь еще даже нет) со стороны ключевых финансовых акторов.

Если уже проект есть и показатели его разумны, то обращаться за мнением о его дальнейшей судьбе к финансовым организациям необходимо крайне аккуратно, чтобы в определенный момент не узнать с удивлением для себя, что это теперь их проект, а роль инициатора вторична. Если упрощать, то нужно аккуратно относиться к стремлению отдать финансистам ключи от дома, который вы собираетесь построить, еще на стадии его проектирования. Основная задача – не стать заложником ножниц между «маркетинговым» финансовым предложением с четкими обязательствами с вашей стороны и реальными условиями кредитования, которые проект получит в дальнейшем.

Избалованные инвесторы

Естественно, что на инфраструктурном рынке вообще много говорится о нравах и правилах работы с финансово-инвестиционным сообществом. Некоторые результаты еще самых первых отечественных проектов ГЧП наглядно демонстрируют некоторые существующие опасения. Уже практически перед сдачей в печать черновика нашел авторитетную цитату, не только подтверждающую отечественный опыт, но и свидетельствующую о том, что эта проблема свойственна не только нашей стране и в целом это тупиковый путь развития рынка.

«Риск также заключается в неосторожном шаге со стороны правительства по созданию “избалованного” гарантиями частного сектора, когда он в большей степени становится ориентированным на получение дополнительных гарантий, нежели самостоятельно управляет возможными рисками при реализации проектов. Правительства должны оставаться, прежде всего, в границах понимания целей ГЧП, направленных на совершенствование и повышение качества проектов, которые реализуются с учетом возможных рисков инвестирования, что является для частного сектора стимулом лучше работать»[43].

Пожалуй, это одно из немногих отхождений от негласно презюмируемого в книге правила высказывать только свое мнение, цитат не использовать. Я как раз уверен, что изложенное верно по отношению к нашей стране, но рынок тесен, потому подумал, что уж лучше высказать подобную мысль не от своего, а от имени ЕЭК ООН.

Впрочем, оглядываясь на годы назад, можно сказать, что условия первых отечественных концессий, когда нужно было быстро показывать «историю успеха», существенно отличаются от многих последующих, распределение рисков стало более сбалансированным, а количество преференций, выдаваемых государством, постепенно сокращается до нормального, экономически обоснованного уровня.

Глава 18

Финансирование банковское и небанковское

Это лишь вопрос метода. Чтобы найти иголку в стоге сена, достаточно сжечь сено и провести магнитом над пеплом.

Бернард Вербер

Обсуждая вопрос об источниках внебюджетного финансирования ГЧП и инфраструктурных проектов, в первую очередь необходимо выяснить водоразделы, которые есть между возможностями привлечения средств из банковских и небанковских (некоторые называют их альтернативными) источников. Стоит также иметь в виду, что разделение происходит не только по критерию того, кто финансовый визави проекта – банк или не банк. В не меньшей степени стоит оценивать условия предоставления финансирования. Именно они более наглядны для определения типа финансирования, который, в свою очередь, оказывает влияние на многие элементы проекта, включая даже саму структуру.

Таким образом, деление на банковское и небанковское финансирование по критерию типа организации-донора весьма условное. Банк может предоставить проекту частично небанковское финансирование, упаковав его через свою же дочернюю компанию, а негосударственный пенсионный фонд – выставить условия участия в проекте такие, что они будут более жесткими, чем в случае с банком. Выходит, что более важно анализировать условия конкретных финансовых предложений, которые существуют в зависимости от того или иного типа финансового инвестора. Вместе с тем у каждой категорий финансовых институтов есть определенный набор красных флажков, выйти за которые затруднительно, а то и вовсе невозможно.

Банковское финансирование: плюсы и минусы

Банковское финансирование имеет свой очевидный плюс в том, что банков просто много. Однако тех, которые интересуются инфраструктурой, мало, а тех, кто имеет не просто интерес, но и опыт, еще меньше.

Вместе с тем на протяжении десятка последних лет все, у кого были отпущены лимиты на кредитование инфраструктурных проектов, не выбирали их полностью. Даже у мейджоров уровень такой выборки (разница между планом и фактом) обычно не доходил до 50 % освоения. Конечно, это не означает, что они были бы готовы финансировать все что угодно. Но в случае, если проект хорошо подготовлен, в их лице можно было найти заинтересованного слушателя, причем с деньгами.

Средства, выделяемые на кредиты в инфраструктуру, практически всегда отделены, например, от девелоперских кредитов. Это означает, что «очереди в кассу» просто разные. И инфраструктурная очередь существенно короче. Правда, в ней больше «городских сумасшедших», которые несут какие-то идеи в банк и считают, что только на основании стопки бумаг они должны получить кредитование проекта. Поэтому одна из важнейших задач в этой очереди – показать, что вы не из их числа. Минимальный уровень отсечения – качественное структурирование проекта.

Кроме того, банковский рынок весьма развит в иных сегментах, которые могут понадобиться проекту, – торговое финансирование, факторинг, предэкспортные кредиты и иные. Если проявлять творчество в подходах к «упаковке» проекта, то подобные опции, предлагаемые отечественными участниками рынка, могут быть весьма востребованными. Конечно, усложняется структура переговоров по проекту, поскольку вы получаете не единый кредит, покрывающий все необходимое, а «покупаете» отдельные пазлы финансовой части проекта. Но в некоторых случаях оно того стоит, так как это дает существенный плюс для экономики проекта. Ведь тогда банк не сможет, продав вам кредит, заставить купить и все остальное на его условиях. И даже если у него такого желания нет, то не факт, что он хорош во всех продуктах, которые могут быть полезны в структурировании сделки по проекту.

С другой стороны, в сделках по финансированию инфраструктуры банки весьма сильно связаны регулятивами Банка России, которые, мягко говоря, не особо сильно стимулируют долгосрочные инфраструктурные проекты.

Известна проблема резервирования средств под выдаваемые кредиты. Банк России не видит для себя (и своих подопечных) разницы между десятилетним проектом ГЧП по созданию высокотехнологичного медицинского центра и, положим, автозаправкой. В его понимании и то и другое – практически мусорный кредит, требующий от банка существенного резервирования, что неминуемо сразу отражается на стоимости. Конечно, это все не стимулирует различные сложноструктурированные проекты ГЧП и проектного финансирования.

Кроме того, регулятивы ЦБ РФ также дискриминационны по отношению к сложноструктурированным проектам ГЧП и проектного финансирования. Существует формальная свобода маневра участников при выборе вариантов и элементов сделок, но фактически стороны всегда оглядываются на то, какие будут последствия, когда придется обсуждать с банками вопросы кредитования.

С недавних пор ЦБ России сделал одно исключение, выведя из-под подозрений в «мусорности» те сделки, которые основаны на концессионном законодательстве. Этим он существенно улучшил экономику проектов, расширив доступ к капиталу и возможным схемам структурирования. На настоящий момент концессионные сделки не требуют такого значительного резервирования под выданные кредиты. И этим они существенно выделяются на фоне иных инфраструктурных проектов.

Банковское финансирование более гибко в формулировании требований к соблюдению различного рода ковенант, зашитых в кредитные и вытекающие из него соглашения. А учитывая, что, как мы теперь знаем, добрая половина ГЧП и иных инфраструктурных инвестиционных сделок переживает на своем пути как минимум одну реструктуризацию, такой подход может быть весьма полезен проекту в будущем. Но это будет потом, а при старте взаимодействия с банковскими структурами они выставляют достаточно жесткие кредитные ковенанты.

Кроме того, банковское финансирование очень тяжело использует нежесткие кредитные ставки. Установить плавающую ставку в привязке, например, к ИПЦ, индекс-дефлятору, росту ВВП будет крайне непросто, а в большинстве случаев невозможно напрямую. Придется использовать обходные маневры (а зачастую и они невозможны), что, естественно, увеличивает стоимость транзакций и ведет к дополнительной нагрузке на проект.

В качестве еще одного отличия от небанковского финансирования можно отметить относительно гибкий подход к всевозможным рейтингам, финансовой отчетности и ее аудиту, иным подобным характеристикам, описывающим самого «держателя» проекта. В небанковской сфере, как это ни странно, требования в этой части в некоторых случаях бывают и более жесткими.

В первое время, когда инфраструктурные инвестиционные проекты, реализуемые в форматах ГЧП, только зарождались в нашей стране, от банковского финансирования была еще одна весьма существенная польза. Банкиры вместе с инициатором проекта осуществляли его продвижение на первоначальных стадиях, когда государство еще сомневалось, стоит ли вообще запускать эту концессию. Такое участие в продвижении проекта было весьма важным и очевидно результативным. Со временем такой же «сервис» стали предлагать и представители небанковских денег. И эта грань между банковским и небанковским финансированием стерлась.

А еще со временем «потерялась» и сама форма такой поддержки инициаторов. Потенциальных проектов на стадии идей все больше, взаимодействовать со всеми, осуществляя предварительную pro bono поддержку, слишком накладно. А сделать выбор, с кем работать, а с кем – нет, невозможно, поскольку непонятно, какой проект государство будет запускать. Раньше в государство «входило» пять проектов, из которых оно запускало три. Было понятно, на кого и сколько потратить времени. А теперь рассматривается сто, а запускается с дюжину. Больше шансов попасть пальцем в небо, чем угадать, на каких проектах стоит сконцентрироваться.

Эту деятельность стоит отличать от типичной деятельности финансовых институтов как совместное отстаивание с инициатором проекта (заемщиком) интересов перед публичной стороной по уже согласованному проекту.

Ведь конкурс уже состоялся, победитель понятен, банк уже отторговал у него все возможные условия, а теперь заинтересован в том, чтобы хотя бы часть ответственности и рисков переложить со своего заемщика на государство. Поэтому проявляют значительную активность, помогая своим подопечным представлять интересы перед государством. Хотя, конечно, не стоит переоценивать их вовлеченность. Причем банки выполняют такую функцию все-таки чуть лучше, чем альтернативные инвесторы, которые заинтересованы в сохранении большего хладнокровия.

Как и в любой сфере общественной жизни, в нашей стране в банковском сообществе также хромают навыки самоорганизации. Даже если вы сложили отличный синдикат для финансирования проекта, то, какой бы у вас ни был менеджер пула, скорее всего, на то, чтобы участники выстроили взаимоотношения между собой, понадобится большее количество времени, и работа будет организована «по-гречески». То есть весьма и весьма неспешно.

Альтернативное (небанковское) финансирование: плюсы и минусы

Одно из ключевых преимуществ альтернативного финансирования в том, что его источников просто много. Но большинство всевозможных пенсионных, инвестиционных, суверенных, инфраструктурных, иных «общих» и специализированных фондов и аналогичных структур – зарубежные. И немногие из них имеют аппетит к инвестициям в инфраструктуру в России и СНГ.

Формирование списка потенциальных инвесторов в проект из числа иностранных фондов будет не самым простым занятием. Придется контактировать с большим количеством игроков для того, чтобы сформировать короткий список реально заинтересованных именно в вашем проекте.

Отечественных же фондов и иных альтернативных инвесторов не так уж и много, и все специалисты их знают. Хотя в последнее время периодически встречаются объявления о том, что новые участники планируют выйти в эту сферу, поэтому их количество в обозримой перспективе будет неминуемо увеличиваться.

Альтернативные инвесторы, в отличие от банков, не подчиняются требованиям надзора со стороны Центробанка России, в том числе по критериям резервирования средств. Следствием этого являются относительно мягкие всевозможные ковенанты, устанавливаемые в самих соглашениях о финансировании.

Но при этом, в отличие от банков, у них более сложная процедура финансовой реструктуризации проекта. В целом это понятно: если были выпущены облигации, размещенные среди фондов (например, негосударственных пенсионных, а тем более если среди нескольких), то они привязаны к конкретным срокам и процедурам, и даже технически договориться о реструктуризации будет непросто.

С другой стороны, в случае финансирования из альтернативных источников проект получает возможность использования всевозможных плавающих ставок, привязанных, например, к индексу потребительских цен, ставке Mosprime, индексам-дефляторам и иным формулам. Но эта свобода ограничена более значимыми, чем в случае с банками, нормативными требованиями к аудированной отчетности, рейтингам и иным формальным признакам качества реципиента.

В случае с большинством альтернативных финансовых источников в рамках проекта будет сложнее установить возможность выборки средств, завязанную на различные развилки в процессе реализации проекта. Брать придется либо сразу и всю сумму, либо частями, но также не совсем приспосабливаемо к условиям проекта. Например, в привязке к календарным срокам и без поправки на те или иные события в проекте.

Кроме того, в контексте проектов ГЧП и иных форм проектного финансирования в инфраструктурных проектах в силу ряда их специфических особенностей классическое погашение облигаций[44] сильно затруднено и, как следствие, требуется амортизация. Вместе с тем указанная сложность нивелируется тем фактом, что такого рода ценные бумаги могут иметь вторичное обращение, что, безусловно, усиливает интерес участников сегмента альтернативного финансирования к использованию данных механизмов.

Финансирование банковское или все-таки небанковское?

Подобный вопрос возникает всегда в рамках любого инфраструктурного проекта. И универсального рецепта здесь не существует. Необходимо просто понимать особенности структуры конкретного проекта, заранее принимать решения о том, какая из форм финансирования может быть использована, и готовить проект с учетом этого. Конечно, уже подготовив проект под банковское финансирование, не так-то просто будет его переделать под небанковское, и наоборот. Но деваться некуда. Стоит иметь в виду, что рынок обычно оперирует иллюзией того, что можно сделать проект, передать его одному инвестору, а тот уже соберет и остальных.

Так не будет. А если и будет, то за ваш счет. Для наиболее оптимального финансирования проекта придется весьма активно участвовать в его структурировании, распределяя его финансовую структуру между различными видами финансирования, различными инструментами и различными спонсорами. В каких-то проектах более эффективным оказывается банковское финансирование, а в каких-то – небанковское. Зачастую можно умудриться использовать и компиляцию различных видов финансирования.

Глава 19

Облигации: квазиинфраструктурные, корпоративные, корпоративно-концессионные, проектные

Многие вещи непонятны нам не потому, что наши понятия слабы, но потому, что сии вещи не входят в круг наших понятий.

Козьма Прутков

Считается, что облигационное финансирование – один из самых качественных вариантов структурирования наполнения деньгами инфраструктурных проектов. Как показывает практика, указанное утверждение не так уж и далеко от истины. Вместе с тем в данной сфере слишком много заблуждений, которые стоило бы разобрать, с тем чтобы понимать, в каких случаях рассчитывать на данный инструмент оптимально, а в каких – нет.

Инфраструктурные облигации

Сразу развеиваем миф: не существует такого отдельного класса активов, как инфраструктурные облигации. В большей степени это экономическая категория, а не юридический термин, отражающая привязку тех или иных облигаций к определенного рода проектам.

Уже в 2012 г. Минфин, Минтранс, группа участников рынка и экспертов прекратили попытки внедрить в отечественное законодательство такие облигации как отдельный вид ценной бумаги. Хотя законопроект и был внесен на рассмотрение.

Слишком уж большие интересы оказались затронуты. В основном – отечественных монополий. Изначально инфраструктурные облигации были задуманы как способ деблокировать финансирование значительного количества мелких и средних проектов, преимущественно регионального и муниципального уровней, чтобы создать в стране соответствующий рынок.

Однако месседж про «инфраструктурные облигации» в маркетинговых целях подхватили монополии, сведя сложную инвестиционно-финансовую логику к простой: «Раз мы инфраструктурные монополии, то те облигации, которые мы выпускаем, – инфраструктурные, а раз мы монополии, принадлежащие государству, то оно должно гарантировать наши инфраструктурные облигации».

Естественно, такой подход не устраивал регуляторов, которые вместо создания нового рынка получали бы необходимость осуществлять простую господдержку «не окрашенных» в цвет конкретного проекта облигаций. Чтобы не выплеснуть с водой ребенка, вопрос был спущен на тормозах. И вот так инфраструктурные облигации остались лишь экономической категорией. Что, впрочем, не мешает журналистам и студентам писать о них как о существующем классе активов.

Концессионные облигации

Видимо, для того, чтобы запутать всех окончательно, рынок часто оперирует категорией «концессионные облигации». Нормативно такого термина также не существует. В таких случаях речь идет либо об обычных корпоративных облигациях, выпущенных компанией, «держащей» на себе концессионный проект, либо о проектных облигациях, выпускаемых СОПФ[45], также в рамках концессионных проектов.

Хотя одно рыночное преимущество концессионными облигациями, в отличие от инфраструктурных, все-таки обеспечивается. В частности, в свое время была изменена нормативная база в стране в части инструкций тогда еще существовавшей ФСФР (нынешний преемник – Центробанк России). Речь шла о том, что НПФ имели довольно значительные запертые финансовые возможности, поскольку вкладываться они в основном могли в ценные бумаги компаний, входящих в котировальный список А1.

После корректировки нормативной базы им стали доступны облигации тех, которые имеют концессионные соглашения с федеральными или региональными властями или обеспечены госгарантиями.

На логике возможности вкладываться в облигации компаний, связанных с властями концессиями, и было построено значительное количество облигационных размещений, которые потом «ушли» в портфели НПФ. Этот инструмент успешно действует и по сей день. Именно от него в обиход вошел термин «концессионные облигации». Поэтому, несмотря на то что отдельного нормативного определения таких облигаций не существует, экономически этот термин имеет определенный смысл.

Но этот «экономический смысл» не срабатывает автоматически путем простого выпуска облигаций сразу после заключения концессионного соглашения. Продавцу облигаций еще предстоит нелегкий труд каждый раз убеждать покупателя в том, что приобретение таких концессионных облигаций имеет для него больший или как минимум не меньший для диверсификации портфеля смысл. А сравниваться придется с «голубыми фишками» отечественного фондового рынка. Но, судя по отечественному значительному опыту вложений средств, например НПФ в концессионные облигации, удовлетворяющие покупателей облигаций ответы находились. Обычно они были обусловлены чисто рыночными факторами – перспективой проекта, его структурированием и вытекающей из этого доходностью.

Размещение и «цена» облигаций

При размещении облигаций сталкиваются обычно с теми же самыми проблемами, что и при иных способах добиться фактической «банкуемости» проекта. Весьма сложно размещать облигации в объеме менее $50–60 млн. Проблема в основном в том, что финансовых мейджоров, как отечественных, так и иностранных, такие «габариты» проектов не интересуют, а менее крупные отечественные игроки еще не научились работать с этими инструментами. Соразмерные же с ними иностранные игроки умеют работать с такого объема проектами, причем весьма виртуозно, но не присутствуют в нашей стране.

Но есть ли не только минимальный, но и максимальный порог допустимых размещений? Исходя из практики, оптимальный объем выпуска находится в интервале $0,2–1,2 млрд, хотя есть вероятность, что в 2015 и последующие годы этот диапазон будет несколько ниже. За пределами этих сумм размещение облигаций потребует титанических индивидуальных усилий – «ручного привода», как у нас любят говорить. Собственно, разместить где-то миллиард долларов – это и в предыдущие годы уже был подвиг продавца. Но чтобы сделать размещение облигационного выпуска в верхнем пределе этого диапазона и выше, наверняка уже придется еще и корректировать условия самого проекта под интересы покупателя.

Что касается стоимости «облигационных денег» (ставки купона, собственно), то по большому счету рынка пока не существует, индикативы не сложились. Ну не может же быть подобием рыночного индикатива ставка ИПЦ+1 %, которая фигурирует в проектах по выкупу облигаций отечественным Фондом национального благосостояния (ФНБ). Все остальные сделки настолько различны между собой, что нет особо никакого смысла выводить среднее арифметическое. Полагаю, что еще ближайшие пять лет это будет по-прежнему определяться ad hoc, пока не появится качественная статистика по крайней мере по 30–40 сопоставимым выпускам облигаций.

Инвесторы в концессионные и иные облигации

Итак, кто же они – инвесторы, вкладывающие свои средства в концессионные, квазиинфраструктурные и иные облигации, связанные с инфраструктурными инвестиционными проектами?

Во-первых, уже упоминавшиеся негосударственные пенсионные фонды (НПФ). Кроме того, в некоторые виды подобных ценных бумаг потенциально может вкладываться Пенсионный фонд России (ПФР). Но если ПФР вкладывает в подобные проекты пенсионные накопления граждан, то НПФ – и частично пенсионные накопления, и пенсионные резервы. Подобное утверждение было полностью справедливо по состоянию на конец 2014 г. и будет частично справедливо в том случае, если развитие «модернизации системы» пенсионных накоплений, анонсированной властями, пойдет по наиболее негативному сценарию в 2015–2016 гг.

Во-вторых, к категории потенциальных квалифицированных инвесторов в сфере инфраструктуры также можно отнести страховые компании, которые могут (не значит, что часто делают) размещать в такие облигации как собственные средства, так и страховые резервы.

В-третьих, на рынке временами случаются маржинальные сделки с такими ценными бумагами. Стоит отметить их значительный потенциал как инструмента краткосрочной финансово-инвестиционной инженерии в проектах. Вместе с тем для несведущих участников рынка инструмент тяжеловат в понимании в силу своей инфраструктурной специфики, а для понимающих он недостаточно крупный. Собственно, это сделки, совершаемые специализированными организациями – брокерами, передающими такие облигации, или денежные средства, или и то и другое в заем, в результате чего обеспечиваются обязательства клиента под залог ценных бумаг при кредитовании ценными бумагами и/или денежными средствами.

Существует, и это в-четвертых, целая группа специализированных институтов и инструментов, которая потенциально могла бы быть весьма эффективна при работе с таким классом активов, как подобные облигации, но они не особо интересуются данным сегментом.

Некоторые из них, как, например, система страхования вкладов, государственная система ипотечного жилищного кредитования или ее аналог в сфере обеспечения ипотекой военнослужащих, при наличии достаточно значительных финансов демонстрируют незначительный аппетит к инфраструктуре. Прежде всего, видимо, ввиду отсутствия компетенций и отточенных инструментов для работы в этом сегменте. Таким поведением они, конечно, сильно отличаются от аналогичных институтов в иных странах.

А скажем, паевые инвестиционные фонды (ПИФ), акционерные инвестиционные фонды (АИФ), общие фонды банковского управления (ОФБУ), небанковские кредитные организации (НБКО), компании доверительного управления (КДУ) и иные либо вообще не особо развиты в нашей стране, либо еще не достигли того уровня, чтобы интересоваться инфраструктурными активами.

Естественное желание инициатора любого облигационного выпуска, связанного с инфраструктурой, состоит в том, чтобы разместиться в максимально сжатые сроки и при этом вести переговоры с минимальным количеством участников. Если отказаться от одного из двух условий (а тем более обоих), то тогда имеет смысл рассмотреть возможность создать пул покупателей из числа описанных организаций, каждая из которых, впрочем, не сможет стать мейджором выкупа, но вместе они смогут осилить бóльшую или значительную часть предложения облигационного выпуска. Только обычно этим никто не занимается, поскольку предпочитает найти «того самого единственного, чтобы сразу пожениться». Впрочем, так редко бывает и в данном случае приходится идти на значительные уступки покупателю.

Другой вариант – сосредоточиться на получении государственных гарантий на весь выпуск или его часть. Естественно, тогда желающие выстраиваются в одну шеренгу, и уже «держатель» такого выпуска с госгарантиями осуществляет смотрины финансовых «невест».

Вместе с тем стоит иметь в виду: несмотря на то что многие из первых выпусков «концессионных» облигаций происходили с поддержкой федеральных властей (особенно по автодорогам[46]), в последние годы такая возможность существенно сократилась и практически сведена к нулю.

В-пятых, покупателями таких облигаций могут быть российские государственные и частные коммерческие банки, всяческие их дочки с припиской «Название Капитал», иные аффилированные компании. Когда-то переговоры будут проходить на общих основаниях. В некоторых случаях они будут официально просить долю в капитале проекта, выставляя это условием участия в выкупе.

Покупателями также могут быть иностранные финансовые структуры вплоть до крупных государственных инвестиционных фондов. Специализирующиеся на таких видах операций инфраструктурные фонды также бывают заинтересованы в том, чтобы приобретать подобные ценные бумаги. Нельзя сказать, что список желающих стать владельцами такого класса активов невообразимо широк, но он не узок. Многое зависит от того, насколько верно инициатор выпуска определил целевую аудиторию именно данного проекта и вытекающей из него ценной бумаги и насколько качественно провел с ними работу.

Стоит также указать, что инвесторами таких активов могут становиться отечественные институты развития (ВЭБ, РФПИ, ряд иных), а также международные финансовые институты развития – ЕБРР, ЕИБ, иные.

Работа НПФ с концессионными облигациями

Если уж мы установили, что инфраструктурных облигаций не существует, а обычные корпоративные не имеют особой специфики, то, наверное, имеет смысл кратко рассмотреть механику того, как функционируют концессионные облигации, которые ближе всего стоят к тому, чтобы напоминать более или менее самостоятельный класс активов. Например, при размещении среди НПФ.

Эта дорога полна деталей, но если ее пройти единожды, то уже представляется относительно простой. Правда, на следующем проекте все повторяется, поскольку, как мы говорили, двух одинаковых проектов не существует.

Итак, пройдя все подготовительные и конкурсные перипетии, компания заключает концессионное соглашение с государством. Стоит обратить внимание на то, что в нашей стране государством является сама Российская Федерация и ее регионы, но не муниципалитеты. Зато компания может быть создана хоть накануне конкурса, нет специальных требований ни к аудированной отчетности за несколько лет, ни ряда иных, традиционно являющихся ограничителями. Но уже после того, как компания становится «держателем» концессионного соглашения с государством, она имеет право эмитировать облигации, которые могут быть сразу выкуплены за счет средств НПФ.

Конечно, было бы удобнее и сокращало время на финансовую механику, если хотя бы решение об облигационном выпуске могло быть утверждено еще до даты заключения концессионного соглашения. Но по факту это происходит после.

Такие концессионные облигации имеют «ярко окрашенный» характер в том смысле, что в решении о выпуске четко указано предназначение строго для реализации действующего концессионного соглашения.

После этого облигации могут быть размещены среди НПФ или иных финансовых инвесторов. На привлекаемые средства и реализуется сам проект по созданию или реконструкции объекта концессии, а выручка от его дальнейшей эксплуатации (вне зависимости от того, по какой из формул концессионных поступлений она станет аккумулироваться) и будет направляться на погашение как номинала, так и купонного дохода по таким облигациям.

Иные облигации

В данном разделе мы разбираем только специализированные виды облигаций, которые могут быть органично интегрированы в инфраструктурные проекты. Все остальные виды облигаций, которые существуют в отечественной практике, также могут быть в той или иной степени задействованы в такого рода проектах. Но они не являются специализированным инструментом, адаптированным именно для инфраструктуры.

Например, так называемые ипотечные облигации, в основе которых транзакция «кредит – залог – передача кредита – выпуск облигаций SPV – привлечение – погашение кредита». Могут ли они быть использованы в качестве элемента финансового структурирования проекта в сфере инфраструктуры? Да, но только в качестве небольшой составной части большой структуры. Проектов, которые были бы основаны только на данном инструменте, нет, в слишком существенной мере он не учитывает особенностей инфраструктурных проектов.

Некоторые проекты в основу своей схемы привлечения капитала в проект закладывают «корпоративные» облигации. Не уверен, что это самый эффективный для многих инфраструктурных проектов механизм. Самый понятный – да, но в большинстве случаев точно не самый эффективный. Хотя наверняка есть исключения, но их не так много, как принято считать.

Нагрузка все равно ложится на материнскую компанию (это уже чрезвычайно важное отличие от проектного финансирования и ГЧП), любая турбулентность по сравнению с изначально смоделированными показателями приводит к непропорциональному нарастанию риска кредитной устойчивости проекта. Считается, что выход в том, чтобы сделать «держателем» облигационного выпуска специализированную компанию. Это, конечно, улучшает положение дел, но не настолько сильно, чтобы сравнивать эти облигации со специализированными.

Правда, некоторые участники рынка полагают, что раз облигации выпустила специализированная (то есть сделанная только для этого) компания, то их можно называть специализированными корпоративными облигациями. Наверное, и правда можно, но от такого брендинга мало что меняется.

Облигации СОПФ

По большому счету, специализированными могут называться только облигации специальных обществ проектного финансирования (СОПФ), которые неплохо прописаны в действующем законодательстве и начинают набирать популярность именно в проектном финансировании, включая ГЧП, естественно.

Такие облигации могут приобретаться на средства страховых резервов, пенсионных накоплений, они имеют под собой расширенные залоговые возможности, в том числе по нынешним и будущим «деньгам проекта» (денежным требованиям по обязательствам). Они должны управляться специализированной независимой организацией.

В целом весь инструмент СОПФ сделан в первую очередь для организации финансирования проектов в сфере инфраструктуры и ГЧП посредством эмитирования таких вот специальных облигаций. И покупатели относятся к ним с интересом не только ввиду их экономической эффективности и большей юридической защищенности как класса активов, но и потому, что по закону реальная власть в СОПФах принадлежит именно пулу владельцев облигаций. При этом сам объект находится в собственности такого специализированного общества проектного финансирования, которое в дальнейшем, например, сдает его в долгосрочное управление или аренду профильной организации или иным образом выстраивает текущие платежи за пределами инвестиционной стадии, которые и являются залогом по облигациям.

Ну а когда еще выясняется, что такие облигации могут быть использованы и в сделках с Центробанком по биржевому репо, то это еще и отличная вишенка на торте облигаций СОПФ.

Глава 20

Оптимизация финансов: параллельное конкурентное финансирование

Я искренне верю, как и вы, что банковские учреждения более опасны, чем армия, остановившаяся на постой.

Томас Джефферсон, соавтор Декларации независимости США

Общим местом стало утверждение о том, что для сокращения стоимости финансирования проектов с одновременным увеличением количества финансового предложения как по каждому из проектов, так и в отношении рынка в целом необходимо всеми способами стимулировать конкуренцию на финансовом рынке. Но при этом необходим переход от конкуренции финансовых институтов к конкуренции финансовых инструментов. Собственно говоря, такой тренд – неизбежность, если рынок и государство не устраивает олигополия из нескольких финансовых институтов. А она, похоже, не устраивает, поскольку они ведь точно не смогут потянуть то количество и объем проектов, в которых есть латентная потребность на рынке. Кроме того, такой тренд – это еще и самое последнее веяние на внешних рынках инвестиций в инфраструктуру.

Наши зарубежные коллеги стремятся к тому, чтобы, анализируя практику и инструменты содействия коммерческому и финансовому закрытию, способствовать снижению сроков подготовки проектов и продолжительности переговоров. Один из способов решения подобных задач – использовать логику параллельного конкурентного финансирования (ПКФ), одной из продвинутых версий финансового закрытия проектов.

Отечественные коммерческие компании уже несколько раз опробовали этот инструмент на частных проектах и весьма позитивно отзываются о его итоговой эффективности. Первые опыты в этом направлении делают и российские власти.

Фактически ПКФ – проводимая государством (или частным организатором конкурса в своих интересах) процедура выявления экономически наиболее эффективных условий привлечения долгового финансирования (но предоставляемого не ему, а при его участии) победителю организованного конкурса для финансирования реализации проекта.

Когда мы говорили о реструктуризации проектов, то определили для себя, что потребность в ней чаще возникает, чем не возникает. Так вот, в качестве причин возникновения такой потребности обычно указываются те или иные соображения, связанные с финансовым или инвестиционно-юридическим структурированием проектов. Только на втором месте стоят технические и технологические, включая строительные, риски и ошибки.

Процедура ПКФ сводится к организации государством (параллельно с концессионным или ГЧП-конкурсом) отдельного конкурса по выявлению или отбору потенциальных финансирующих организаций, которые готовы предоставить заемное финансирование концессионеру. Благодаря этому создается конкуренция между источниками финансирования, а также снижается итоговая стоимость денег для проекта. Кроме того, разрывается формально невидимая, но всегда подозреваемая нить неофициальных коммуникаций между строителем и иными участниками консорциума, с одной стороны, и финансовым институтом – с другой.

Существо недовольства властей и коммерческих инициаторов конкурса состоит в том, что сразу после объявления какого-то консорциума победителем наступает период финальных переговоров, и в этот момент условия меняются: еще не успевают высохнуть чернила на концессионном соглашении, как стоимость финансирования начинает медленно, но верно ползти вверх. Банк кивает на консорциум, консорциум – на строителя, а тот, в свою очередь, на банк. Цепочка может быть сколь угодно длинная или короткая, но итог зачастую один. В результате государство бывает вынуждено подписываться совсем не под теми финансовыми условиями, которые были акцептованы им на стадии конкурса.

В государственном же секторе Европы применение ПКФ стало набирать обороты после кризиса 2008 г. Хотя еще с 2002 г. там признается целесообразность такого подхода как в проектах с государственным участием, так и без такового, а в 2006 г. даже были выпущены соответствующие рекомендации Казначейства Великобритании. Поэтому совсем уж большого количества закрытых проектов такого типа еще нет, но уже реализованные проекты демонстрируют значительную эффективность как для государства, так и для частных организаторов конкурса, разобравшихся в преимуществах раньше властей и уже наработавших опыт применения данного подхода, которым и воспользовались национальные госорганы при внедрении ПКФ.

Именно поэтому в ряде европейских стран процедура отдельного отбора властями кредиторов проекта постепенно вводится как обязательный параметр подготовки и реализации. Например, в Великобритании для проектов с объемом инвестиций свыше £500 млн, а в Нидерландах – свыше €500 млн.

Как это выглядит сейчас? Алгоритмы ПКФ

Как происходит структурирование взаимоотношений в части финансирования проектов сейчас? Например, в концессионных проектах дела обстоят так. Государство заключает концессионное соглашение с отобранным по итогам конкурса концессионером, а он, в свою очередь, осуществляет привлечение внебюджетного финансирования, необходимого для реализации проекта. Обязанность достичь финзакрытия относится к обязательствам концессионера, неисполнение которого препятствует вступлению в силу концессионного соглашения. Банк, финансирующий проект, определяется концессионером самостоятельно, и условия финансирования включаются в конкурсное предложение концессионера. При этом нередки случаи, когда банк еще и настаивает на собственном вхождении в число акционеров консорциума.

Таблица 23. Примерная последовательность действий по реализации одной из разновидностей механизмов ПКФ[47]

Этап № 1

Принимаем решение делать ПКФ, убеждая в целесообразности такого подхода собственных начальников и подчиненных. Отбираем квалифицированного консультанта или инвестиционного агента (ну, или готовимся делать всё самостоятельно), задача которого – обеспечить формирование перечня потенциальных кредиторов и разработку оптимальных условий кредитования исходя из специфики проекта и текущей ситуации на финансовом рынке. В принципе, такая разработка могла бы быть сделана и на предыдущем этапе при подготовке конкурсных материалов и условий. Правда, почему-то это обычно не делается. В таком случае на данном этапе есть возможность наверстать упущенное.

Этап № 2

Объявляем основной (концессия, ГЧП, частный) конкурс, в рамках которого со временем проводится и предквалификация среди его участников.

Этап № 3

Сразу (а в некоторых случаях – более или менее одновременно) после этого объявляем конкурс (или отбор, в зависимости от желаемой нами жесткости итогов) по процедуре ПКФ и получению предложений от заинтересованных кредиторов.

Этап № 4

Получаем от заинтересованных кредиторов условия или оферты с ключевыми условиями финансирования. Предоставляем перечень финансовых спонсоров и оферт победителю конкурса на переговорах по концессионному соглашению; проводим трехсторонние переговоры с участием концессионера, концедента и кредитора (или нескольких кредиторов).

Этап № 5

Подписываем кредитные соглашения между концессионером и выбранным кредитором на согласованных условиях и финансовое (прямое для концессии) соглашение между организатором конкурса (государством), частным консорциумом (концессионером) и кредитором (пулом кредиторов), в соответствии с условиями которого неисполнение обязательств консорциума перед кредиторами приводит к тому, что платежи организатора конкурса (концедента) осуществляются непосредственно кредиторам.

Так происходит в проектах, реализуемых в концессионном формате. В иных типах ГЧП-проектов или частных инфраструктурных инвестпроектах, несмотря на разницу в некоторых терминах и нюансах подходов, фактические взаимоотношения складываются примерно таким же образом. И описанные проблемы свойственны всем типам инфраструктурных проектов. Вопрос только в объеме возможностей, предоставляемых действующим законодательством для интегрирования ПКФ. В каких-то типах проектов это возможно по максимуму, в каких-то – по минимуму.

В любом случае в текущем формате финзакрытия, когда привлечение финансирования не контролируется организатором конкурса (государством или частником), для проекта возникают неконтролируемые концедентом риски и негативные последствия, влияющие на достижение государственных целей.

Некоторые из них, на мой взгляд, нелогичны. Финзакрытие особо не контролируется государством, но при этом условия финансирования, которые влияют в том числе и на денежные обязательства государства по концессионному соглашению, определяются в переговорах по линии «банк – консорциум/концессионер» без его концедента-государства существенного влияния.

Ну а если финансовая организация еще и участвует в консорциуме концессионера, то это приводит к исключительной и доминирующей позиции кредитора: реализация проекта становится еще более зависима от его воли, включая риски ухудшения его положения на рынке и финансового состояния.

Одна из главных проблем отечественного инфраструктурного инвестиционного рынка – минимальная конкуренция в каждом из сегментов рынка – проявляется и в этой части. Слишком незначительный элемент соревновательности между финансовыми институтами в конечном счете ведет к повышению процентной ставки и увеличивает размер платы концедента (или частного организатора конкурса) при неизменном качестве проекта, включая проекты с элементами строительства и содержания объекта.

Стоит обратить внимание на тот факт, что формат ПКФ приживается не только и не столько в транспортной сфере, но и в социальных и медицинских проектах в равной степени и в Европе, и в Азии. На настоящий момент, по оценкам международных финансовых институтов развития, в мире реализовано не менее ста значимых проектов в формате ПКФ. В свое время этот инструмент был одним из интегрированных в рынок в тот момент, когда недовольство властей разных стран консолидированными действиями финансовых и нефинансовых участников рынка достигло пика.

В целом в результате процедуры ПКФ как в государственных, так и в частных проектах специалисты обычно особо выделяют следующие ключевые преимущества, значительно влияющие на проект.

Во-первых, готовятся предложения, существенно улучшающие проект, а представление его рынку проводится в соответствии с практикой финансовых институтов, соответственно расширяется круг как возможных финансирующих организаций, так и типов финансовых институтов. При этом отдельная целевая группа заинтересованных кредиторов получает возможность изучить проект и сформировать условия потенциального кредитования будущего победителя конкурса.

Во-вторых, позиция организатора конкурса на этапе переговоров с консорциумом-победителем формируется на более надежной базе, имеющей более значимое юридическое документальное подтверждение. Соответственно, самим же участникам конкурса облегчены условия подготовки конкурсных предложений, но одновременно и стимулируется конкуренция между потенциальными кредиторами.

В-третьих, поощряется так называемое «специализированное лидерство» в проекте: существенно снижаются шансы на то, что лидером консорциума станет не тот, кто имеет ключевую специализацию по отношению к предмету конкурса, а тот, кто просто раньше всех проявил должную активность.

В-четвертых, организатор конкурса получает защиту финансовых и иных существенных условий инвестиционного (включая концессионное или его аналоги) и соглашений о финансовых аспектах (включая прямое соглашение и его аналоги) в переговорах. По статистике, финансовое закрытие в конкурсах, объединенных с ПКФ, в бóльшем количестве случаев проводится в планируемые сроки, поскольку сокращаются риски затягивания (или даже блокирования) проекта финансовыми организациями и, кроме того, минимизируются риски отсутствия внешнего внебюджетного финансирования.

Основное и финансовое (для концессии это прямое) соглашения подписываются в большинстве случаев в срок и на наиболее оптимальных для организатора конкурса условиях, в том числе и потому, что прежде был минимизирован риск отказа от исполнения по финансовым причинам со стороны частного концессионера-победителя.

Жесткая и индикативная версии ПКФ

Некоторое время назад на западных площадках развернулась дискуссия, в которую постепенно втягиваются и отечественные специалисты. Вопрос состоит в том, а не является ли ПКФ небольшим отклонением от классического проектного финансирования, посредством которого и реализуется большинство инфраструктурных инвестпроектов, в сторону традиционного кредитования? Чтобы не углубляться в эту дискуссию, кратко сформулирую свою точку зрения. Она проста: может быть, и является, но раз это дает результаты, то такой подход оправдан.

Процедура ПКФ сводится к организации «держателем» основного конкурса (государством или частным инициатором проекта) параллельного конкурса или отбора (соответственно более жесткого или менее жесткого – это уж по вашему желанию и потребностям проекта) потенциальных финансирующих организаций, которые готовы предоставить заемное финансирование непосредственно победителю конкурса. Посредством этого создается конкуренция между источниками финансирования со всеми описанными выше преимуществами и возможностями.

Стоит лишь иметь в виду, что ПКФ – это не точное название одного конкретного инструмента. Как термин «концессия» является собирательным образом почти двух десятков концессионных схем, так и ПКФ – это скорее некая единая финансово-инвестиционная логика, состоящая из разновидностей конкретных механизмов, которые можно чередовать, отталкиваясь от потребностей и задач конкретных проектов.

Разделяют «жесткие» и «мягкие» механизмы ПКФ. В свою очередь, в зависимости от потребностей проекта и возможностей законодательства наполнение конкретной формы может быть различным.

Например, «мягкое» ПКФ состоит в том, что государство или частный организатор проекта организуют отбор или конкурс потенциальных финансовых партнеров, которые могут кредитовать проект, оставляя при этом собственно консорциуму бóльшую свободу маневра в определении источников финансирования на сопоставимых условиях.

В таком случае предполагается не отбор одного конкретного финансового спонсора или пула таковых, а, например, выявление коридора оптимальных условий (своеобразного «предельного уровня» или «уровня отсечения»). Конкурсанты, получив доступ ко всем прошедшим отсев предложениям, могут использовать их для подготовки финансовой части своего предложения без дополнительного существенного обоснования. Однако их применение и необходимость взаимодействия с конкретным финансовым институтом не носят обязательного характера, что позволяет конкурсантам приходить со «своим» финансовым институтом. Другое дело, что инициатор конкурса уже выяснил положение дел на рынке и понимает, какова реальная ситуация с фондированием данного конкретного предложения на рынке.

Эту информацию он может использовать на переговорах с победителем. Угроза того, что есть возможность прервать переговоры с победителем номер один и перейти к номеру два на основании неустраивающего финансового предложения (например, если расхождения выявлены на стадии финансового закрытия), всегда действенна даже на частном конкурсе.

Некоторые организаторы конкурсов идут дальше, апеллируя, по сути, к затертому маркетинговому слогану «Найдите на рынке дешевле, и мы компенсируем вам разницу». Их позиция обычно сводится к следующему: «У нас раздельные отборы – консорциума исполнителей и финансирующей организации. Вот вам условия, которые предоставили банкиры. Вы можете воспользоваться этим оффером и получить финансирование на таких-то условиях там-то или там-то. Или пусть ваш банк даст вам условия, которые не хуже, чем предоставленные нами». Подобное условие и является пресекательным.

Выходит, что потенциальные партнеры свободны как представить свой банк в качестве кредитора, так и воспользоваться офферами, отобранными организатором конкурса. Процедура ПКФ не ограничивает доступа к участию в конкурсе и не создает преимуществ ни для одного из потенциальных участников. Основной упор делается на существе финансового предложения.

Иногда используется подобный подход с некоторыми отклонениями: разрешается не только брать свой банк на запрограммированных ПКФ условиях, но и даже предлагать свои условия, которые могут быть хуже, чем полученные на ПКФ. В таком случае консорциум-конкурсант должен принять на себя финансовые обязательства и риски, показав организатору конкурса не только то, на каких условиях он берет свой банк, но и где именно он планирует за свой счет перекрыть дельту этих повышенных финансовых обязательств, выходящих за пределы «порога отсечения», установленного ПКФ.

Если предельно упростить, то такая разновидность этого инструмента позволяет сделать финансовое предложение хуже, чем полученное на ПКФ, но транспарентно и за счет прибыли консорциума.

Обычно для взаимодействия с банками и их отбора инициатор проекта нанимает специализированного советника (консультанта). Он, в свою очередь, привлекает широкий круг заинтересованных потенциальных финансовых спонсоров (формируя своеобразный long-list), из числа которых по результатам анализа и переговоров формируется перечень из четырех – шести кредиторов, наиболее подходящих проекту и потенциальным концессионерам (short-list).

По результатам процедуры отбора потенциальные кредиторы предоставляют оферту с ключевыми условиями финансирования в адрес государства для ее передачи от инициатора конкурса к победителю. Кредитное соглашение подписывается победителем конкурса (консорциумом-концессионером в случае с концессионными проектами), в связи с чем он (или создаваемая SPV) является должником по кредиту.

Иногда ПКФ осуществляется в еще менее обременительных формах, которые, тем не менее, также приводят к экономическому эффекту. В частности, проводится отбор на получение индикативных условий финансирования конкретного инвестиционного инфраструктурного конкурса. Предметом будет предоставление явно и недвусмысленно указанных условий соглашения о финансировании в случае финансирования победителя конкурса одним из отобранных банков на условиях не хуже предоставляемых на конкурс по ПКФ. Отбор производится не одного банка, а нескольких, давших условия не хуже начальных максимальных на конкурс ПКФ. Это больше напоминает формирование «книги заявок» на будущее финансирование. У данного механизма меньшая юридическая и экономическая сила, но он точно дает в руки инициатору конкурса инструмент для качественных переговоров с победителем основного конкурса на этапе финансового закрытия, устанавливая приемлемые для государства KPI.

Мы обсудили лишь некоторые варианты ПКФ. Но в мире встречаются и «жесткие» версии ПКФ, так называемые «ПКФ твердой цены». Пояснить это гораздо проще, чем разновидности «мягких» аналогов. В случае «жесткого» ПКФ параллельно проводятся два конкурса. Первый – на организацию исполнения проекта (то есть практически все, кроме внешнего финансирования, входит в периметр конкурса). А второй – на право предоставить финансирование победителю первого конкурса. Он обязан принять финансирование от победителя второго на условиях, предусмотренных в «его» конкурсной документации, а соответственно, зеркально отраженной в документации «финансового» конкурса.

Конструкция «жесткого» ПКФ в своем максимальном пределе стремится к получению обязывающих предложений от банков на финансирование победителя конкурса, в том числе концессионного, на условиях конкурса и явно обозначенных условиях соглашения о финансировании (или прямого соглашения – в концессионных терминах). Иными словами, оффер банка против основных условий инвестиционного (концессионного) и финансового (прямого) соглашений. Именно такая конструкция максимально «жесткого» ПКФ приносит наибольшие финансовые результаты. Но она и встречается не очень часто. Но полагаю, что при структурировании проектов стремиться нужно именно к ней. А ослабить хватку можно всегда. Это как известная фраза о погоне за мечтой (правда, она не денег касалась, но емко): «Мечтая о максимуме, получишь половину, мечтая о малом – тоже половину, но разница – огромна».

Что в «мягком», что в «жестком» ПКФ есть масса различных нюансов. Зависят они от параметров конкурса на ПКФ, которые, в свою очередь, предопределены потребностями основного конкурса, а также возможностями действующего законодательства как по отношению к тому или иному виду проектов, так и к конкретному виду инфраструктуры. Многое в конструкции конкурса на ПКФ зависит также от того, кто является инициатором конкурса – государство, госкорпорация, ОАО с участием государства или полностью частная организация.

«Мягкий» и «жесткий» варианты ПКФ некоторые специалисты называют еще соответственно «индикативным» и «обязательным». Но полагаю, что если мы понимаем существо ПКФ и его содержание, то не принципиально, какой термин использовать. Показав за последние лет десять свою эффективность в других странах, он положил начало рождению целого направления инструментов, методик и процедур, которые были призваны увеличить конкуренцию в финансовой части проектов и неплохо справились с задачей.

«Политэкономическая» ценность ПКФ

Неоднократно в своих исследованиях Всемирный банк указывал, что очень редко выстреливает та традиционная норма конкурсной документации, в соответствии с которой в случае, если по итогам согласования текста соглашения с победителем концессионного конкурса государство не договорится с ним по деталям, право на подписание концессии автоматически переходит к тому заявителю, который набрал во время конкурса больше всех баллов после лидера, так называемому «номеру два».

Так вот, такой переход от первого победителя ко второму победителю происходит лишь в 3 % случаев. Притом что поводы для «перехода хода» победители дают гораздо чаще. Так почему же публичная сторона так редко пользуется своим правом? А еще возникает вопрос: почему в тех проектах, в которых используется ПКФ, пусть даже и в усеченной версии, такой «переход хода» случается в несколько раз чаще?

После объявления победителя и подписания с ним концессионного соглашения следует одна из важнейших стадий проекта – финансовое закрытие, включающая в себя подписание прямого соглашения, сторонами которого являются концедент, концессионер и финансирующая организация. После подписания прямого соглашения концессионер подписывает со спонсорами уже двустороннюю документацию о предоставлении финансирования проекта. Обычно пункт о финансовом закрытии проекта является необходимым условием де-факто вступления в силу концессионного соглашения.

Именно на этой стадии зачастую возникает проблема, состоящая в том, что банки и иные спонсоры, а с ними – добровольно или по принуждению – солидаризируются и концессионеры, в процессе согласования условий финансового закрытия, считая, что победа у них уже в кармане, начинают существенно ужесточать свои условия.

Почему же так происходит и почему представители концедента не пресекают подобного развития событий? Опросы и иностранных, и отечественных чиновников свидетельствуют о том, что зачастую они считают верным осуществить «переход хода», но полагают, что практически им это сделать будет затруднительно.

Фактически у них нет никаких особых инструментов управления происходящим процессом. Они уже выбрали победителя, уже подписали с ним концессионное соглашение, и уже все об этом знают – начальники, рынок, пресса, все. Опытные участники рынка понимают, что на этапе между подписанием концессионного соглашения и финансовым закрытием представителям публичной стороны необходимо проявить завидную гибкость для того, чтобы не стать заложниками финансовых институтов. На фоне того, что рычагов особых нет, рассчитывать стоит в основном на собственные навыки и профессионализм. Притом что представители финансистов и концессионера активнейшим образом пытаются делать то же самое, пытаясь выторговать себе оптимальные условия.

Нужны крайне веские основания для того, чтобы неожиданно для непосвященных объявить о «переходе хода» от первого победителя ко второму. Не так-то просто решиться это сделать, даже если имеются существенные основания для этого. А как быть с тем, что есть риск того, что «номер два» в итоге выкинет такой же номер и окажется, что «номер один» отправили в отставку почем зря?

В том случае, даже если проводится параллельное конкурентное финансирование не в полном объеме, а лишь в усеченном виде – как запрос предложений для того, чтобы сформировать индикативные условия предоставления финансирования, – это уже может сыграть позитивную роль.

Такой «индикативный» ПКФ, который не является юридически обязательным, зачастую может принести не меньшую пользу, чем «жесткий». Именно данные, полученные в результате сокращенной процедуры параллельного конкурентного финансирования, являются позицией для переговоров с первым победителем. В случае же неудачи – основанием для объяснения внешнему миру, почему состоялся переход к «номеру два», и фундаментом для переговоров уже с ним.

На руках у чиновников нет простых, понятных и очевидных как рынку, так и начальству данных, которые бы показали, что в таких их действиях есть очевидная польза для проекта и государства. В таком случае им действительно проще оставить все как есть: лучше согласиться с условиями текущего финансового партнера, чем, не имея на руках документального подтверждения, потом объясняться, что они поступили в интересах проекта, переназначив победителя конкурса. В корпоративном мире, в тех случаях, когда конкурс полностью частный, объективная реальность немногим лучше. В этом смысле ПКФ дает инструментарий, которого так опасается злоупотребляющая (если она такая) вторая сторона, – или она вынуждена будет проявить гибкость, соглашаясь на условия властей, или те легко смогут обосновать свои действия по «переходу хода» к более покладистому участнику.

Глава 21

ФЦП, госпрограммы и инвестпроекты: разные планеты

Неважно, что что-то идет неправильно. Возможно, это хорошо выглядит.

Иоанн Дунс Скот, теолог-францисканец

Представители федеральной и региональной власти в большей степени, чем представители частного бизнеса, знают, что федеральные целевые программы и госпрограммы имеют мало общего с настоящим инвестиционным планированием. Тем не менее не только частники, редко с этим сталкивающиеся, но и те из них, кто более или менее активно взаимодействуют с государством, продолжают учитывать этот инструмент в своих планах.

Естественно, не имеется в виду, что на ФЦП совсем нельзя опираться в частных инвестиционных проектах. Уверен лишь в том, что такое использование, с одной стороны, весьма ограниченно, а с другой – приводит к возникновению дополнительных рисков, которые необходимо устранять дополнительными же инструментами. Правда, не всегда это реально. Тогда тем более важно рассмотреть, как работает этот инструмент с точки зрения возможности создания инфраструктуры.

Непотраченные госсредства

Что такое ФЦП по существу? Есть федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП). Ее программная часть (запланированная годами ранее) – совокупность федеральных целевых программ. Непрограммная часть – строительство объектов и реализация мероприятий, которые определяются по большей части президентом и правительством «в ручном режиме», плюс некоторые закрытые статьи расходов бюджета, а также гособоронзаказ. Далее мы приводим примеры только по несекретным частям федерального бюджета.

Как обстоят дела на настоящий момент? По официальным данным, на настоящий момент планируется, что в 2015 г. федеральный бюджет должен будет профинансировать совокупно по 46[48] действующим ФЦП порядка 1,12 трлн рублей. Из них затраты на государственные капитальные вложения (это как раз то, что нас интересует в контексте инфраструктуры) – 655,2 млрд рублей, включая субсидии на создание объектов госсобственности регионов, на НИОКР (которые в ряде случаев потенциально также могут быть структурированы через ГЧП) – 188,8 млрд рублей, на «прочие нужды» – 272,4 млрд рублей.

Дальше начинается интересное. По мнению экспертов, косвенно подтверждаемому официальными данными, в первом квартале 2015 г. освоено (доведено до ГРБС и отыграно на конкурсах) всего 12–15 % от бюджетных назначений[49] по этим видам расходов. По ряду ФЦП кассовое наполнение не превысило всего 5 % (то есть обещания государства были обеспечены в объеме 1/20 от обещанного), а по некоторым финансирование вообще не было начато. И сказываются не только и не столько кризисные времена. Примерно так же обстояли дела все предыдущие годы. Отличие нынешнего года от остальных в том, что власти периодически секвестируют расходы по тем или иным позициям. Но это никак не влияет на общую логику процедуры наполнения и расходования средств ФЦП.

Это не особо удивительно. Помню за предыдущие годы множество совещаний у первых лиц страны или руководителей профильных ведомств, на которых много говорилось о том, что ФЦП недофинансируются или финансируются несвоевременно, а хуже того, что даже «наполненная» часть ФЦП недорасходуется. На одном из таких «бюджетных» совещаний приводилась статистика, свидетельствующая о том, что средний показатель годового освоения средств ФЦП в нашей стране составил 36,8 % по состоянию на 2012 г.

Несмотря на то что адресные программы не являются предметом нашего прямого интереса, стоит отметить, что из предусмотренных в том же 2012 г. 911 млрд рублей в первом квартале было перечислено всего 7 %, или 52 млрд рублей. С небольшими отличиями ситуация повторяется из года в год. Например, в бюджете на 2014 г. на все ФЦП было предусмотрено 964 млрд рублей, на ФАИП – 848 млрд рублей, а под конец года выяснилось, что порядка 430 млрд рублей и вовсе остаются незаконтрактованными через соответствующие процедуры.

Как мы видим, исполнение ФЦП со стороны государства крайне неравномерное и показателя 100 % никогда не достигает.

Предновогодняя суета

Неравномерность приводит к тому, что основные поступления в ведомства на исполнение ФЦП приходятся на третий и четвертый кварталы каждого года, причем обычно вне зависимости от того, какие сроки планировались изначально. После чего начинают судорожно организовываться конкурсы на подряды или поставки. Хорошо, если эти госконтракты переходящие. Но в большинстве своем они проводятся по закону о госзакупках с предельным сроком исполнения – 31 декабря. Даже если госконтракт длинный, то получивший его подрядчик все равно должен первые два квартала каждого года существовать на «подножном корму», привлекая кредиты или финансируя проект из собственных средств, что не только съедает часть прибыли, но и в целом вносит элемент нестабильности в работу.

Логика ФЦП – «Смешать, но не взбалтывать»

И это мы говорили только о подрядных организациях (строители, проектировщики, эксплуатанты, поставщики оборудования), работающих по контракту с государством. Как же в таких случаях существуют организации, которые совместно с государством реализуют проекты?

Когда в ФЦП описывается тот или иной инфраструктурный проект, то указывается, что такое-то количество денег будет выделено из федерального бюджета, такое-то – из регионального, столько-то вложит муниципалитет, а столько-то – частный инвестор. При этом напротив некоторых позиций может стоять и ноль. Встречаются ситуации, при которых ноль значится напротив вклада региональных властей или же все 100 % записаны за частной компанией. Тогда единственной логикой для властей включения этого проекта в ФЦП является возможность поднять номинальный (до исполнения-то еще далеко) объем частных инвестиций в целом по ФЦП (а это всегда один из назначенных показателей ее эффективности). Для частника же это возможность показать дополнительный прогосударственный статус своего проекта.

В соответствии с отечественным бюджетным законодательством федеральный бюджет может тратить деньги только на то, что в будущем станет его собственностью. Ну или государство может выдать субсидию региону (с этого момента они становятся деньгами регионального бюджета), который добавит к ней что-то из своей казны и направит на создание уже региональной собственности. Таким образом, даже если в ФЦП указаны все четыре источника инвестиций, они могут касаться одного комплексного проекта. И при этом они не смешиваются.

Например, аэропорт в N-ском регионе. В ФЦП указано, что на реконструкцию ВПП (она в федеральной собственности, хотя некоторые ВПП переданы уже в региональную) уходит такое-то количество средств, на модернизацию энергетической инфраструктуры и подъездной автодороги – такое-то из регионального бюджета. Прочая инфраструктура – канализация и ЖКХ в целом, рулежные дорожки, перроны, световое оборудование, иная аэродромная инфраструктура, парковки и проч. – в зависимости от содержания конкретных позиций относится к ведению федерации, региона, муниципалитета или частного инвестора.

Какова надежность ФЦП?

Теперь посмотрим, каков статус ФЦП в действующем законодательстве. По сути, это лишь заявленная амбиция государства. Конечно, одобренная, но не имеющая безусловной юридической силы. Средства, указанные в ФЦП, могут быть и не доведены до ГРБС. Более того, она может быть секвестирована, пересмотрена планово или внепланово, в конце концов средства и вовсе могут быть переброшены на другой проект.

Таким образом, частник, например владеющий ГОКом, может, доверившись написанному в ФЦП (хотя я не знаю, владеют ли ГОКами такие идеалисты), построить свое производство, ожидая, что не сегодня завтра из-за вон того холма покажется железная дорога, которую государство к нему тянет. Так написано в ФЦП. Но вскоре он узнает, что где-то в ведомственных согласованиях эта позиция ушла из соответствующей подпрограммы ФЦП. Или еще хлеще: «железку» к нему протянули, но ЛЭП, которые должен был делать другой ГРБС по другой подпрограмме другой ФЦП, вычеркнули, и их не будет. По крайней мере, пока.

Утрирую, конечно. Но только в той части, что частнику это становится известно неожиданно. Конечно же, он беспокоится об этом постоянно. И вскоре узнает о сокращении или иной форме «модернизации» государственной части интересующего его проекта. Частенько толку от этого мало, так как под свою часть проекта он уже получил кредит и стройка началась. С этого момента он практически окончательно становится заложником государства.

Не говоря уж о том, что кредитующие банки в последние годы тоже очень хорошо понимают, что ФЦП – это намерение, а не гарантированное действие, и просчитывают все риски того, что прокредитуют «завод в пустыне». В результате частнику кредит обходится в дополнительные пару процентов к цене денег и болезненные залоги. Кроме того, такая конструкция начисто отбивает у банков желание участвовать в проектном финансировании[50] такого бизнеса.

Конечно, если вы просто подрядчик или поставщик услуг государству, то в случае изменения программы, по большому счету, вы ничего не теряете, а просто недополучаете объемы, а соответственно, и прибыли.

Но в том случае, если вы делаете якобы совместный с государством инвестиционный проект, ситуация в корне меняется, поскольку в части государственных обязательств вы вынуждены закладываться на столь инвестиционно ненадежный документ, как ФЦП. Даже принимая во внимание тот факт, что внутри того или иного программного государственного проекта есть незримая китайская стена между частными и государственными средствами, а соответственно, и будущей собственностью. И риск не в том, что государство будет напрямую влиять на вашу собственность, а в том, что оно в рамках совместных задач не выполнит, или выполнит не в срок, или просто передумает выполнять свои обещания, например, по подведению инфраструктуры к вашему перерабатывающему заводу. И сколько он будет стоить после этого?

Аналогичная ситуация почти во всех проектах, предусмотренных в целевых программах, вне зависимости от вида и предмета инвестиционного взаимодействия между частником и государством. Причем проблемы региональных целевых программ (РЦП) не сильно отличаются от тех, которые присущи ФЦП.

Ключевые риски и ограничения

Таким образом, существует ряд ключевых рисков и ограничений в том случае, если вы реализуете совместно с государством не подрядный, а инвестиционный проект, который просто на словах позиционируется как совместный.

Во-первых, невозможно синхронизировать не только формальные, но и фактические действия между частником и государством. Также можно констатировать невозможность прямо и в юридически обязывающей форме установить правила, порядок и последовательность взаимодействия.

Во-вторых, всегда стоит иметь в виду возможность одностороннего отказа со стороны государства, сокращения, изменения, иной формы корректировки действий, заложенных в программу. Впрочем, частная компания может поступить (и многие поступают) так же. Нельзя с уверенностью сказать, что только публичная сторона чувствует себя относительно свободно в рамках таких отношений, частная – тоже.

В-третьих, если в рамках проекта используется конструкция госконкурсов, то ей присущи все описанные выше риски, включая проблемы бюджетных лимитов, исполнения ФЦП, необходимости проведения ежегодной закупки. Кроме того, зачастую отсутствует должный контроль со стороны госзаказчика за исполнителями подряда в части выполнения мандата по созданию государственной части инфраструктуры. В том случае, если она для вас «окно в большой мир», это становится значительной проблемой. Несмотря на то что стоимость их услуг вас особо не беспокоит (платит-то бюджет), сроки и качество напрямую влияют на вашу часть проекта.

В-четвертых, указанные выше риски неплохо понимают финансирующие организации, потому не стоит удивляться предлагаемой ими стоимости денег (а иногда и вовсе их отсутствию) при кредитовании ввиду указанных организационно-правовых и инвестиционных рисков. А если к этому добавить существующую зачастую несинхронизированность ФЦП в ряде ключевых деталей не только с действиями частных компаний, но и с инвестиционными программами монополий (если речь идет о расщеплении всего спектра потребной инфраструктуры проекта на государственную и собственность монополий), то ситуация только обостряется.

И последняя проблема из основных состоит в том, что у частных компаний отсутствует прозрачная и где-то описанная процедура влияния на государственные органы при утверждении, а что еще важнее – при корректировке программы.

ФЦП или ГЧП – что надежнее?

Возникает вполне резонный вопрос: почему же при всех недостатках инструмента ФЦП частники столь нередко поднимают вопрос о включении своих проектов в программу? Полагаю, ответ очевиден. Считается, что другого инструмента просто-напросто нет. Хочешь не хочешь, а выбирать особо не приходится: терпим и пытаемся извлечь хоть какую-то пользу из тех опций, что доступны.

Кроме того, ФЦП – долгосрочный документ, и на фоне того, что государство не имеет традиционно никаких более конкретных документов на среднесрочный период, на них опираются как на ненадежный, но хотя бы какой-то документ, закладываемый в основу планов. Все понимают, что это весьма условно.

Период «функционирования» ФЦП – тоже не всегда хороший критерий для построения даже примерных планов. Целевые программы юридически нежесткие (это минус), большинство конкурсов ежегодные (тоже минус), но есть и еще одна проблема (как оборотная сторона медали «долгосрочности») – они обычно утверждаются на срок пять – десять лет. Поэтому при необходимости у регуляторов есть возможность перебрасывать суммы внутри ФЦП (что относительно просто) без изменения общего веса программы (что было бы несколько сложнее, так как требует более значительных межведомственных согласований).

Соглашения в рамках ФЦП

Для того чтобы хоть как-то застраховаться от неожиданностей, преподносимых государством, частники предпринимают различного рода маневры. Например, несколько раз по крупным инфраструктурным проектам наблюдал подписание различных соглашений о синхронизации (СоС) действий между публичной и частной сторонами.

Обычно эти соглашения многосторонние, затрагивающие обязательства о синхронности действий в рамках какого-то большого проекта. Стоит иметь в виду, что у них есть ряд минусов. Все они основываются на том, что такое СоС не является юридически обязывающим документом, поэтому коридор колебаний по срокам со стороны властей может быть довольно-таки значительным.

Одновременно с этим СоС не совсем уж бесполезный протокольный документ. Имея на руках подписанное соглашение, инертность бюрократического аппарата становится вашим союзником. Соглашение ведь прошло большое количество итераций и согласований как внутри одного ведомства, так и со смежниками. После того как оно все же подписано, государству будет не так-то просто от него отмахнуться.

Даже если оно решит это сделать, то по инерции СоС просуществует еще довольно продолжительное время, которое вы можете использовать как минимум для политических маневров. Именно потому в СоС или его аналогах чрезвычайно важно точно описать все детали коммуникаций между сторонами, параметры тех самых синхронизируемых действий и активностей сторон, включая, например, позиции, в которых государство свидетельствует о том, что в такие-то сроки оно проводит такой-то конкурс на свою часть проекта.

Прообразом СоС было заключенное в свое время соглашение между крупными отечественными компаниями (например, НК «Роснефть», РЖД, «Кузбассразрезуголь», иными) и государством (Минтранс) по поводу реализации проекта «Мурманский транспортный узел» (МТУ). Правда, с тех пор «типовое» СоС существенно изменилось, теперь обычно в нем содержится большее количество деталей.

С одной стороны, такое соглашение показало рынку неплохой первоначальный пример, который, как уже отмечалось, в дальнейшем был существенно модернизирован. С другой – именно потому, что было неподробным и в недостаточной степени покрывало нюансы взаимоотношений между сторонами, оно потом стало предметом споров между различными участниками. Хотя изначально это соглашение задумывалось именно как способ снять напряженность между сторонами, порожденную большим количеством участников проекта и самой природой ФЦП.

Работа по удержанию ФЦП

Существуют и иные способы фиксации юридически необязывающих «обязательств». Но в целом их идеология более или менее одинакова. И они не решают финансово-инвестиционной проблемы, поскольку они «небанкуемы» и невозможно прокредитовать под такое соглашение «обо всем хорошем против всего плохого», хотя это не означает, что нельзя привлечь финансовые ресурсы иным способом.

Естественно, в целом с таким инструментом, как ФЦП, можно работать, но многое зависит от выдержки частной стороны и тех целей, которые преследуются в рамках проекта. Если интерес не подрядный, а проектно-инвестиционный, то вам более или менее все равно, кто и как будет строить и финансировать инфраструктуру к вашему проекту. Главное, чтобы было принято решение о том, что делать это необходимо, и чтобы оно было «приземлено» в конкретные действия.

В таком случае частники заняты постоянным отстаиванием и пропагандой интересующей их позиции в ФЦП. Обычно посредством такого лоббирования пытаются достичь нескольких целей.

Ну, во-первых, и это самое главное, удержать соответствующую строку программы без изменений при годовой корректировке. Одновременно не допустить ее критических изменений при корректировках в течение текущего года (обычно таких корректировок несколько).

Естественно, в процессе этого стоит также добиваться, а потом контролировать формулировку позиции в рамках ФЦП таким образом, чтобы она соответствовала целям большого проекта и задачам частной части проекта.

Во-вторых, частная сторона заинтересована в отслеживании того, чтобы технические требования к проекту, сформулированные в условиях конкурсной документации, подготавливаемой профильным госорганом, соответствовали задачам как всего проекта, так и его составных частей, принадлежащих разным будущим собственникам: чтобы ЛЭП, железные и автодороги были спроектированы к нужной точке примыкания, а не в паре километров от будущего частного объекта.

Один из вариантов убедиться в том, что все движется более или менее в нужном направлении, – отслеживать доведение до подрядного конкурса, по итогам которого государство заключит договоры с исполнителями на создание своей части собственности в рамках проекта.

Вряд ли все пойдет как задумано

Только с того момента, когда конкурсы отыграны и госконтракты с исполнителями заключены, можно немного ослабить хватку, переведя свою работу в формат мониторинга.

Мониторить же обязательно, поскольку, как мы говорили выше, программа может быть скорректирована, бюджетные лимиты не доведены. Может случиться еще ряд неприятностей, которые приведут к тому, что государственная часть стройки перейдет в формат недо– или долгостроя. Что, конечно же, не может радовать частную компанию, которая параллельно создает свой объект. Кроме того, стоит также иметь в виду, что шансов на то, что подрядчик по государственной части проекта сделает все вовремя и в срок, гораздо меньше, чем на то, что что-то пойдет не так, как задумано. В реальности же пострадавшей стороной будут не только власти, но и частная сторона.

Справедливости ради стоит отметить, что современная история полна и обратными примерами, когда государство свою часть обязанностей выполняет более или менее исправно, а частные компании – нет. Переоценив свои возможности или значимость своего проекта (ну, например, в связи с изменением конъюнктуры на то или иное сырье на мировых рынках), но пробив программное финансирование на государственную часть, они в дальнейшем изыскивают все возможные политические и формальные причины для того, чтобы отказаться от реализации проекта. И в этом случае все, что выше описывалось как риски для частников, вдруг становится для них весьма привлекательной возможностью.

Оставляя за скобками репутационные аспекты, становится понятно, почему государство доверяет частным компаниям в рамках ФЦП ничуть не больше, чем они государству. Потому-то инструмент федеральных целевых программ толком не рассматривается обеими сторонами как сколько-нибудь защищенный механизм совместного инвестирования.

Производным от этого являются временами возникающие в большинстве своем невыполнимые требования государственных органов. Что-то вроде: «Вы начните финансировать свою часть мандата, а мы после этого обязательно включим проект в ФЦП». Или какие-то иные производные от пресловутой цитаты про стулья: «А можно наоборот?»

ФЦП в кризисы 2009, 2015 гг.

В период до кризиса 2009 г., когда у частных компаний произошел пик понимания собственных инфраструктурных ограничений для развития бизнеса, сложилась удивительная ситуация. С одной стороны, существовала объективная возможность использовать для создания инфраструктуры инструменты проектного финансирования (или той его формы, что называется проектное финансирование с государственным плечом). С другой – государство предлагало уникальные возможности для безвозмездного создания инфраструктуры. Вы делаете свою часть, а мы – свою. Финансовые ресурсы в различных ФЦП (особенно у авторитетных ведомств) были значительные, начато одновременно много проектов. Частные компании понять легко: платит за инфраструктуру государство, и ее цена их вообще не интересовала. Конкурсы на свою часть проводило государство, и оно же нанимало подрядчиков.

У частных интересантов не было никакой мотивации для того, чтобы применять изощренные методики создания инфраструктуры, развивать у себя компетенции и экспертизу, благодаря которой это можно было бы делать.

Итог более или менее понятен. Наступил кризис. Государство значительно сократило объемы своих инфраструктурных вложений, секвестировав в одностороннем порядке ФЦП. Какие-то компании были рады такому повороту событий, не успев начать свое финансирование, какие-то, наоборот, попали в описываемые выше инвестиционные ножницы. В 2015 г. ситуация повторяется.

В любом случае возврат к старым объемам если и предвидится, то очень нескоро. А иные инструменты создания инфраструктуры (ГЧП, проектное финансирование или проектное финансирование с госплечом) в их арсенале так и не появились, поскольку в предыдущие годы под рукой был простой, как гвоздь, и на первый взгляд действенный инструмент бюджетного софинансирования, который, правда, не очень-то успешно прошел проверку временем.

В итоге количество «бюджетных» проектов существенно сократилось, а случаев проектного финансирования – сохранилось на прежнем уровне. Как их было немного в период пика финансового наполнения ФЦП, так примерно столько же и осталось. Только теперь коммерческие компании готовы рассматривать его в качестве одного из ключевых инструментов инкубирования инфраструктуры. Но особого предложения на рынке нет. И проблема не столько в банках (хотя отсутствие понимания и опыта у многих из них – тоже проблема), сколько в дефиците тех, кто не просто разбирается в проектном финансировании, но и в состоянии организовать проектное финансирование именно в инфраструктуре. А это слишком специальная компетенция.

Региональные целевые программы

Мы намеренно рассматривали инструменты целевых программ на примере федерального уровня. Во многом это связано с тем, что региональная бюджетная система в этой части воспроизводит федеральную, хотя, может быть, и с некоторыми терминологическими отличиями. Региональные инвестиции в большинстве субъектов Федерации сведены в РЦП – региональные целевые программы, cущество и идеология функционирования которых аналогичны федеральным. Более того, есть ряд взаимосвязей между ними. Например, если в ФЦП в каком-то проекте указано, что наряду с федеральным софинансированием есть региональное, то оно одновременно должно быть (что, правда, не означает, что будет) записано в РЦП.

Кроме того, в региональные программы записаны также проекты, в рамках которых предполагается софинансирование (или 100 %-ное финансирование, но тогда это уже не инвестиционный, а потенциальный подрядный проект) из бюджета субъекта РФ.

Аналогичная ситуация с иными инструментами государственной поддержки. Субсидирование процентных ставок по кредитам тоже предусматривается в ФЦП, а государственные гарантии (в том числе субъектов Федерации) – в ФЦП (региональные – в РЦП). Хотя с ними весьма интересная ситуация. В отечественном бюджетном законодательстве государственные гарантии де-факто приравнены к фактическим деньгам: для того чтобы государству выдать государственные гарантии, они традиционно должны быть в итоге учтены как долгосрочные обязательства федерального бюджета. Так что с точки зрения властей и механики бюджетного процесса госгарантии не сильно отличаются от прямых трат государства.

Концессии и ФЦП

Наряду с федеральными целевыми программами существуют и иные возможности делать совместные проекты с государством, даже частично – в рамках ФЦП. Например, концессионные и квазиконцессионные формы фиксирования инвестиционных обязательств. Они предоставляют сторонам большую свободу поведения при формулировании конкурсных и контрактных условий. Вместе с тем зачастую сами общие показатели такого рода инвестиционных проектов указываются и в ФЦП. Несмотря на это, строится более или менее нормальный инвестиционный проект с фиксацией прав и обязанностей сторон, лишенный значительного количества описываемых в данной главе проблем. Попросту говоря, обобщенные данные о концессионном соглашении отражаются в ФЦП, несмотря на то что концессионные конкурсы проходят по отдельной процедуре и не имеют многих родовых проблем, описанных выше.

На федеральном уровне Минфин последние пять – семь лет пытается внедрить программно-целевой подход к формированию федеральных целевых программ, который в большей мере похож на формирование каждой отдельной позиции в ФЦП как проекта ГЧП или проектного финансирования, чем на то, как это происходит сейчас. Когда вы узнаете, что это наконец-то случилось, надеюсь, значительная часть данной главы автоматически устареет. Но, к сожалению, нет никаких весомых оснований предполагать, что это случится на обозримом временнóм горизонте, в том числе, из-за длительной процедуры межведомственных согласований и традиционной неспешности принятия ключевых решений.

Глава 22

Перенапряжение региональных бюджетов

Плавают разными стилями, тонут – одним.

Эмиль Кроткий, советский поэт и сатирик

Какое-то время назад представители регионов и федералы весьма активно изучали опыт Калужской области по привлечению инвестиций через создание инфраструктуры для промышленных гринфилдов. И действительно, есть за что отметить тогдашнюю команду калужского правительства. Одна из совершенно обычных, ничем не выделяющихся областей Центральной России без сырьевых возможностей, с типичным для региона укладом жизни и структурой бюджета – и вдруг (хотя понятно, что подготовка была долгой и только для внешнего взгляда это было неожиданно) стала одним из национальных чемпионов в привлечении иностранных инвесторов, которые почему-то именно в этой области начали организовывать свои производства, активно инвестируя в гринфилды. У всех возникал естественный вопрос: почему именно там?

В первую очередь, непосвященным приходили в голову какие-то простые ответы – что-то вроде качественного регионального инвестиционного законодательства. Однако вряд ли это могло быть настоящим ответом. Полномочия региональных властей по льготированию инвесторов довольно-таки ограниченны. Кроме того, практически все регионы уже предоставляют более или менее традиционный набор льгот для инвесторов. Это привело к тому, что региональные «инвестиционные» льготы уже давно стали «гигиеническим» вопросом, который просто должен быть, но не может оказаться сколько-нибудь критическим при принятии решения о «заходе» именно в эту область для того или иного инвестора.

Более приближенным к реальности ответом является тот факт, что правительство области смогло организовать, взяв на себя инфраструктурное оснащение, готовые площадки для потенциальных инвесторов. Первое время это было простой подготовкой площадок (критерий срока «захода» для многих инвесторов оказался критическим, а в области они уже были готовы), в дальнейшем, удовлетворив потребности первых инвесторов, – готовили площадки «на заказ». Для этого была создана госкомпания в виде ОАО и с традиционным названием для таких институтов «Корпорация развития» (в данном случае Калужской области) – КРКО, акционеры которой – правительство области и ВЭБ. Понятно, что участие ВЭБа – это уже не вполне рыночный фактор, который не позволяет такую модель развития тиражировать. С определенных пор, говорят, в ВЭБе существует негласный запрет на вхождение в капитал и спонсирование корпораций развития регионов. Однако ВЭБ был только стартап-спонсором проекта, в дальнейшем же региональные власти обходились самостоятельно.

КРКО финансировала организацию инфраструктуры к гринфилдам – транспорт, «социалку» и прочее. Но финансировала в основном за счет средств регионального бюджета, которые он привлекал на открытом рынке. В дальнейшем именно это не могло не стать ограничителем в развитии. Временами нагрузка ложилась и на естественные монополии. Однако если суммировать, то нагрузка на бюджет была существенно большей.

Своеобразный общественный договор, который область предложила инвесторам, выглядел так: «Завод – ваш, вся примыкающая и иная необходимая инфраструктура – наша, причем в необходимом объеме и в согласованный срок». Этот простой тезис был понятен всем. Механику исполнения своих обязательств область тоже демонстрировала всем заинтересованным. Когда первые инвесторы убедились в том, что на самом деле это так и работает, то в регион зачастили и другие желающие.

Предполагалось, что регион начнет получать возврат вложенных инвестиций за счет того, что созданные и модернизированные предприятия станут генерировать налоговый доход в казну региона. В принципе, это разумный и действенный в мире инструмент – TIF. В нашей стране его не существует, что, естественно, не мешает учитывать возврат за счет налоговых поступлений в финансовой модели проекта. Однако именно в этом месте произошел сбой, который привел на настоящий момент к тому, что регионы, которые использовали модель «кредитуюсь на себя, передаю деньги в свои институты развития для инвестиций», демонстрируют далеко не такие показатели, которые были на пике инвестиционного «прихода». Они попадают в классические бюджетные ножницы.

Начатые бюджетные инвестиции в примыкающую инфраструктуру приводили в том числе к тому, что для того, чтобы их отбить в будущем, требовалось большее количество гринфилдов, что, в свою очередь, приводило к необходимости увеличения расходных обязательств на финансирование новой инфраструктуры.

В один момент выяснилось, что объем взятых на себя совокупных обязательств (финансирование же происходило через внешние заимствования бюджета у банков) несопоставим с тем объемом налогов, который генерируется на территории области отечественными и иностранными гринфилдами. К тому же большая часть налогов все равно уходила в федеральный бюджет. А еще наступил финансовый кризис.

Проблемой стало и то, что инвестиционная политика была недостаточно дифференцированной и подавляющая часть бюджетных инвестиций шла на развитие однотипных проектов.

Фокусировка хороша на начальном этапе как стратегия прорыва, но в дальнейшем может привести к тиражированию рисков при изменении внешней конъюнктуры, что и произошло. Еще одним ограничением была сама техника организации бюджетных инвестиций, а также взаимодействия между правительствами областей и корпорациями развития.

Все это в итоге привело к тому, что, например, Калужская область и инвесторы теперь находятся в состоянии оптимизации ранее произведенных трат. Новые проекты запустить по старой схеме практически невозможно: они не апробированы, а состояние казны не позволяет выделять средства из инвестиционной части регионального бюджета. Что же касается полностью внебюджетных схем, позволяющих финансировать именно проект, а не бюджет региона, то они не внедрялись ранее и на настоящий момент также не используются.

Бюджет же по-прежнему пребывает в состоянии ножниц: налоговых поступлений не хватает для возврата ранее произведенных инвестиций в инфраструктуру. Она полностью финансировалась на бюджетном плече. В рамках этой парадигмы практически на любые иные инвестиционные проекты банально нет свободных и доступных ресурсов.

Безусловно, со временем произойдет выравнивание, и то, что на настоящий момент кажется давшим недостаточный эффект, приведет к существенному увеличению налоговых доходов в среднесрочной перспективе. Или даже в краткосрочной, если федеральный центр действительно начнет менять налоговую систему в пользу регионов и муниципалитетов.

Считается, и вполне обоснованно, что команда калужских властей действительно смогла за каких-то три – пять лет существенно преобразить инвестиционный облик региона. Не имея никаких особых отличий от соседей, никакого значительного промышленного задела, а уж тем более ресурсного сырьевого потенциала, сделав акцент только на энтузиазм команды в местном правительстве и ее лидеров, к текущему времени из Калужской области местные кадры сделали один из отечественных флагманов.

Однако вряд ли кому-то из иных регионов удастся (а многие уже попытались и «закопали» огромное количество бюджетных инвестиций, не достигнув и минимального уровня калужских результатов) столь рискованно повторить этот опыт ввиду изложенных выше причин. Несмотря на временами раздающуюся критику, власти области сделали ту ставку, которую могли сделать. Но сделали ее неплохо и извлекли максимум возможного. Вопрос только – какой ценой. И были ли альтернативы. Как было сказано на одной конференции: энергию властей региона да направить на проекты ГЧП, а не квазибюджетного инвестирования, результат был бы дешевле и больше. Впрочем, исключения подтверждают правила: стартуя даже с низкой базы, можно существенно продвинуть регион. Однако прямое копирование тут не вполне уместно, да и вряд ли возможно. Впрочем, многие все же попытались, но в итоге мало где они оказались успешными, поскольку обычно нарушаются ключевые инвестиционно-организационные правила еще в самом начале их внедрения. Конечно же, в Калуге также сработал и фактор новизны подхода и необходимости иметь общестрановую «историю успеха».

Ключевое отличие инструментария ГЧП от традиционного подхода состоит в том, что финансируется именно конкретный проект. Бюджетная ответственность при таком подходе или отсутствует, или локализована в рамках тех объемов и инструментов (необязательно вообще прямая финансовая поддержка), которые были определены контрактной документацией изначально. Именно на таких основах выстроен инструментарий концессий, ГЧП и проектного финансирования. И тут проходит водораздел между таким простым и понятным квазибюджетным финансированием и традиционным внебюджетным.

Глава 23

Работа с финансовыми спонсорами

Мечтай о невозможном – получишь максимум.

Наполеон Бонапарт

Обсуждая источники и способы финансирования инфраструктурных проектов, неплохо было бы проанализировать универсальные основы взаимодействия со спонсорами таких проектов. Мне представляется это не менее, а может быть, и более важным, чем обсуждение конкретных «тумбочек, в которых лежат деньги на инфраструктуру».

В классических западных учебниках приведены сотни различных принципов взаимодействия с финансовыми институтами. Вместе с тем есть ряд универсальных правил взаимодействия с различными финансистами: отечественными государственными и коммерческими банками, всевозможными фондами, подразделениями или головными офисами иностранных банков, международными финансовыми институтами, экспортно-импортными агентствами и прочими организациями, которые имеют интерес к инфраструктуре.

Не настаиваю на том, что эти выводы и рекомендации действуют только в России и только по отношению к инфраструктуре, но могу по опыту сказать, что в российских инфраструктурных проектах они действуют. Это именно те ключевые точки, на которые я обращаю внимание, когда просят высказать мнение по поводу финансирования того или иного проекта.

В любых финансовых переговорах неплохо постоянно напоминать себе о том, для чего финансовый институт сидит за столом переговоров напротив и обсуждает проект. Его интересует в основном только несколько ключевых позиций.

Во-первых, ему необходимо разместить капитал. Если кто не знает, то банки доводят до профильных подразделений объемы, которые они должны разместить на рынке. От этого зависят бонусы профильных специалистов. Кроме того, в последнее время инвестиции в инфраструктуру (в правильно упакованных проектах, каковые редкость) весьма неплохой вариант для спонсоров, желающих «припарковать» ликвидность в более или менее внятных проектах, связанных с государством, и на более или менее длительный срок. Понимают это не только банки, которые начинают чувствовать конкуренцию со стороны иных финансовых игроков, включая негосударственные пенсионные фонды.

Во-вторых, банк или любой иной спонсор старается минимизировать риски подобного размещения кредитов. Парадокс инфраструктурного бизнеса состоит в том, что с плохо сделанным инвестпроектом вас не пустят даже на порог банка (если у вас значительный административный ресурс, то, конечно, пустят и активно поговорят, но результата, скорее всего, снова не будет). И обратная ситуация: если проект (даже тот же самый) подготовлен хорошо, то будет скамейка запасных, желающих обсудить с вами условия его финансирования. Банки сразу начнут прилагать усилия для того, чтобы обойти пресловутую проблему «мусорного» резервирования, и выяснять, кто же еще может оказаться в цепочке потенциальных спонсоров, примерно вычисляя предлагаемые ими условия.

Это также приводит к тому, что спонсор будет с вами отчаянно торговаться по поводу структуры проекта, дополнительных гарантий, участников проекта, своего контроля за его ходом, участия его уполномоченных структур и бесконечного количества иных условий. При умении с ними работать эти согласования – вопрос техники, при неумении – сдача «линии фронта» проекта еще до его запуска или вообще незапуск проекта. Но, собственно говоря, даже не это основная проблема. В большей степени риск состоит в том, что поскольку в инфраструктурном проекте обычно завязано большое количество сторон (минимум с десяток), то велик шанс, что спонсорские требования приведут к необходимости корректировать уже согласованный сторонами проект. А сделать это столь значительно, как может потребовать донор, не всегда возможно.

Третье устремление финансового спонсора – максимизировать свою потенциальную прибыль. В российских условиях это приводит к тому, что многие банки, например, стараются не только выдать весьма жесткий кредит, но и войти в капитал проекта, претендуя еще и на акционерный доход. На более ранних стадиях согласования это выливается в усложнение (в защиту интересов банка) структуры проекта, залоги, контроль над проектом, сложные проценты, старшинство долга и иные условия, которые балансируют между желанием банка защитить свои интересы и получить максимально возможную отдачу от кредитных инвестиций в проект.

Вроде бы все очевидно. И инфраструктура с точки зрения ментальности спонсоров отличается, конечно, но незначительно. Естественно, мы говорим только о той категории финансистов, которые имеют опыт и желание инвестировать в инфраструктурные проекты. Поэтому стоит иметь в виду, что ваш проект всегда сравнивается с иными проектами в той же сфере.

Но вместе с тем не факт, что, не профинансировав ваш проект, спонсор будет финансировать иной схожий проект. Несмотря на общемировое падение требований к структурированию и проработке инфраструктурных проектов, по мере развития механики инструментов проектного финансирования в России по-прежнему чрезвычайно мало удовлетворительных проектов, принимаемых спонсорами к рассмотрению в том виде, в котором они к ним попали. То есть без требований с их стороны о дополнительной доделке проекта.

Практика показывает, что и в мире, и в нашей стране сейчас рынок продавца, а не покупателя. Ликвидности на рынках больше, чем достойных инфраструктурных поводов для ее размещения. Именно поэтому спонсоры стараются отлавливать достойные проекты на ранних подступах через различных «агентов по продажам» (как бы они ни были закамуфлированы). Именно поэтому важно понимать некоторые особенности взаимоотношений с инфраструктурными спонсорами в России.

Из опыта могу выделить следующие ключевые ошибки отечественных компаний и госорганов во взаимоотношениях с финансовыми институтами в процессе подготовки и запуска инфраструктурного проекта.

Переговоры на 360°

Необходимо переговариваться со всеми возможными финансовыми спонсорами проекта и постоянно поддерживать информационный конкурентный фон вокруг проекта. Использовать как собственные связи, так и сложившиеся на инвестиционном рынке техники. Необходимо также постоянно находиться в коммуникациях с рынком по поводу проекта.

Мало кто делает это качественно, а еще меньше тех, кто своевременно. Обычно или не делают вовсе, предоставив эксклюзив первому спонсору или тому, кто заявил себя таковым, или же, наоборот, еще не сделав даже предварительного инвестиционного меморандума проекта, начинают спамить все известные финансовые структуры без разбора. Еще нет никакого проекта, а спонсор уже получил кучу макулатуры. И даже если в итоге родится отличный проект, его репутация будет испорчена, а значит, возвращать внимание участников рынка будет очень тяжело. Количество таких проектов, блуждающих по рынку, доходит до 90 %. Некоторые из них могли бы быть весьма перспективными, но не стали. Тем не менее кое-какие, может быть, еще и станут.

Нет эксклюзивам!

Скажем так, эксклюзив – это одно из последних (в том смысле, что лучше этого вовсе не делать, но если и делать, то на самом последнем этапе), на что стоит соглашаться в переговорах с финансирующими организациями. Условия должны быть не просто заманчивыми, а сверхзаманчивыми, чтобы обсуждать предоставление кому-то эксклюзивных прав на организацию финансирования. А еще при этом стоит помнить что-то из того, что нам всем говорили родители насчет бесплатного сыра и мышеловки.

Обращаю внимание, что речь здесь идет о стадии «парада невест». Как только вы сделали внятный и обоснованный выбор, конечно же, вам придется сфокусироваться на ком-то одном и попытаться с ним осуществить финализацию финансовой части сделки. Но и остальных при этом далеко не отпускайте. Во-первых, выбранный финансист будет понимать, что он может оказаться «калифом на час», поскольку конкуренты никуда не разбрелись, а стоят тут же, за дверью. И это неминуемо сказывается на условиях, которые вы в итоге согласуете. Во-вторых, если же все-таки не договоритесь, то у вас должна быть возможность в сжатое время привлечь в проект иного финансиста.

Но обычно наблюдается обратная ситуация. У компании или госоргана есть хороший потенциальный (то есть еще не структурированный) инфраструктурный проект. Спонсор видит, что он может быть привлекательным и старается получить «финансовый эксклюзив» на проект как можно на более ранних стадиях. В итоге вы по-прежнему сами продолжаете структурировать проект, но уже под контролем спонсора, под его требования, для им отобранных участников и т. д. Выходит, что вас заставят сделать проект под конкретного спонсора, вы будете вынуждены взять финансирование на его прямых и косвенных условиях. В общем, если до эксклюзива ваш проект – «достойная невеста на выданье», то после него – «жена-домработница». Необходимо иметь весьма и весьма веские основания (кроме неопытности) для того, чтобы осознанно на это согласиться.

Конкуренция – залог успеха

Необходимо постоянно поддерживать высокий уровень конкуренции за проект между потенциальными финансовыми спонсорами. Даже если таковых не очень много или он вообще один, все равно стоит стремиться это делать.

Стоит абсолютно на всех фронтах катализировать конкурентную борьбу за возможность осуществить финансирование проекта. То есть не только между различными типами финансовых институтов – банками, фондами, частными спонсорами, но и между разными инвесторами внутри этих групп. Для организации подобной «круговой» конкуренции также вполне сгодятся сложившиеся инвестиционные техники, которые понимаются всеми финансовыми институтами.

Обычно можно услышать возражение, что поддерживать проект в таком статусе стоит на сотню-полторы тысячи долларов дороже, чем в случае с линейной конкуренцией. И это чистая правда. Как и то, что при этом резко увеличиваются шансы на успешное финансовое закрытие сделки. Но уже первый из отторгованных 0,1 % от стоимости денег при тех суммах, что обычно нужны на инфраструктуру, кратно перекроет любые дополнительные расходы. И это не говоря о том, что при правильной организации проекта такие суммы могут быть сэкономлены внутри сметы его подготовки. В общем, как показывает практика, эффект получается значительный.

Откладывать принятие решения

Есть правило, которым я предпочитаю руководствоваться при принятии решения о том, когда поставить точку в переговорах со всевозможными финансовыми институтами. Правило простое: договариваться о финансировании только тогда, когда не принимать решение в этом вопросе уже нельзя. И здесь чрезвычайно важна выдержка, поскольку психологически хочется как можно быстрее пройти этот период мучительной неопределенности и уже получить ясность. Но практика показывает, что расплачиваться за резкие движения приходится достаточно дорого.

Понятно, что в большинстве случаев мы связаны внутренними и внешними сроками, у нас есть собственные ковенанты реализации проекта и множество иных входящих параметров. Но потому-то и нужно структурировать как основной инфраструктурный проект, так и проект по его финансовому предложению таким образом, чтобы быть максимально взвешенным, свободным от давления и спокойным при принятии решения о том, какое же финансовое предложение действительно является наиболее оптимальным. Необходимо убедиться в том, что общение состоялось с максимально широким количеством финансовых спонсоров и что началось оно максимально рано (с момента предварительного инвестиционного меморандума, не позже), а закончилось максимально поздно (не в абсолютных, естественно, сроках, а в контексте дедлайна по допустимости принятия финансового решения).

«Парад невест» среди финансовых партнеров

Естественно, оптимальная модель – выбор между финансовыми спонсорами по конкурсу. Отбор может быть более открытым или менее открытым. Но главное, чтобы он был, чтобы проходил по грамотно составленному регламенту, синхронизированному с телом основного проекта, с качественным переговорным сопровождением. Ничто так не мобилизует финансистов на «скидки», как качественный проект-морковка и наличие большого количества конкурирующих «едоков». Регламент не просто поможет структурировать этапность и последовательность переговоров, вычленить ключевые сравнительные характеристики предложений, но и избавит от необходимости в ручном режиме выполнять чрезвычайно важную задачу – отсекать «маркетинговые» предложения.

Как это ни парадоксально, но этой процедурой не пользуются не только неквалифицированные игроки, но и частенько квалифицированные. Если в первом случае аргументация – незнание техники и неумение ею владеть, то во втором – синдром чрезмерной квалификации (или попросту – шапкозакидательство).

Подглядывать в замочную скважину

В процессе коммуникаций с финансовыми институтами чрезвычайно важно постоянно «заглядывать за стену» и понимать происходящее не только на рынке, но и внутри конкретного финансового института.

Если вы ведете переговоры с банком, имеющим лимиты на инфраструктуру у соответствующего подразделения, то узнавайте, каковы они, в каком периоде года должны быть «припаркованы» (это зависит от текущего освоения), какие проекты и на каких условиях они финансировали раньше. Кроме того, необходимо выяснить, какие еще проекты в пайплайне на рассмотрении, с кем вы конкурируете, каков уровень технических дефолтов и реструктуризаций (ваш потенциальный партнер – тиран или разумный инвестор?), каковы прямые и косвенные условия участия в проектах.

Если ведете переговоры с фондами, то смотрите их инвестиционные декларации; анализируйте структуру фонда, способ «вызова капитала», текущий портфель; смотрите, участвуют они в проектах на 100 % самостоятельно или синдицируются с иными; а если так, то с кем; выясняйте иную информацию.

Если элемент структуры сделки – национальное экспортно-кредитное агентство, то анализируйте и их условия, разбирайте, финансируется только поставка или еще и стройка, а также каковы ограничения на объемы участия в проектах.

Получайте любую доступную информацию по всем указанным позициям. Используйте любые доступные способы – официальные запросы, телефонное право, связи, годовые отчеты, переговоры с иными их подопечными и прочие «четыреста относительно честных способов». Но даже из анализа официальной информации станет очень многое понятно.

Вы самостоятельно разберетесь, кто перед вами, стоит ли с ним иметь дело, существенно ускорите переговоры, причем сможете полагаться не только на слова ваших визави, но и на реальные факты.

Например, прямой запрос в немецкий Hermes показал, что, несмотря на утверждение его партнеров в России, он не предполагал финансировать стройку в одном из проектов, а только поставку оборудования. Средства на стройку предполагалось под шумок влить в проект со стороны одного из частных отечественных банков. Сделка в итоге была профинансирована, но другими участниками и по другой ставке.

А скажем, изучение инвестиционной декларации одного из инфраструктурных фондов привело к мораторию на проведение переговоров с ними по финансированию одного из проектов. Через полтора месяца подтвердилась правота инициатора проекта. Непрозрачная структура фонда привела к тому, что чрезмерное влияние некоторых его участников сделало невозможным финансирование подобного рода проектов. А они еще и требовали эксклюзив на переговорной стадии. Сделка в итоге была профинансирована российско-европейским консорциумом.

Изучение аналогичных проектов и неофициальные переговоры с заемщиками одного из банков прояснили его весьма жесткую позицию при любом квазитехническом дефолте проекта, которую, впрочем, он готов смягчать при условии входа в капитал и замены строительного подрядчика на аффилированного.

Это только некоторые примеры того, как разумная предусмотрительность и «взгляд за стену» привели к экономии как минимум времени, а скорее всего, еще и денег инициатора проекта.

Ловушка маркетинговых условий

Стоит избегать первоначально-рекламных условий, которые предлагаются проекту со стороны различных потенциальных партнеров, включая финансовых. Не стоит забывать, что основная задача такого подхода – избавиться от конкурентов или как минимум получить фору по отношению к ним. Предложить что-то настолько заманчивое, что вы прекратите общение с иными претендентами, а добившись этого, постепенно отыграть свое предложение к уровню приемлемого среднерыночного. Так очень часто бывает. В подавляющем большинстве случаев условия не будут столь привлекательными, как о них рассказывают на первых раундах переговоров. Стоит избегать маркетингово-рекламных условий финансистов или хотя бы четко осознавать, что это именно они.

В 90 % случаев то, что я видел на первой итерации предложения со стороны финансовых институтов (за исключением пары МФИРов[51]), это были именно такие ненастоящие условия. Отличие маркетингового от всамделишного состоит в том, чтобы получить от «держателя» проекта договорный как максимум или своеобразный эмоциональный как минимум эксклюзив на осуществление переговоров. Поскольку финансовые институты нуждаются в парковке ликвидности, а потому на рынке продавца вынуждены заниматься поиском проектов, существующих еще на ранних стадиях их инкубирования, то они же заинтересованы в том, чтобы получить максимально ранние заверения, что именно они будут первыми в очереди на финансирование проекта.

Подобная позиция подкрепляется значительным количеством переговорно-устных и письменных (в юридически не обязывающей форме) реверансов. Однако ни один из финансовых институтов не пойдет на нарушение собственных кредитно-инвестиционных процедур. Это попросту невозможно. Поэтому, что бы ни говорилось на этапе предварительных переговоров, в большинстве своем это лишь предварительная оценка с их стороны, имеющая больше «маркетинговое» значение, эдакая попытка застолбить проект за собой. То есть это не обязывающие действия. На данном этапе их задача – втянуть вас в переговоры, получить предварительное согласие на их преференциальный статус, а лишь потом отнестись к проекту всерьез, но не факт, что акцептовав все его параметры. Это означает, что они все равно погонят проект на свои внутренние согласования, доведут до внутренних комиссий и комитетов, включая кредитный. И только после этого дадут итоговый ответ. И уже затем вы сядете с ними за финализацию структуры кредитного и/или инвестиционного соглашения.

У любых финансовых институтов собственная внутренняя процедура, и она возможна только после финального структурирования проекта. До этого все это всего лишь маркетинговое предложение, реалистичность которого зависит от вашего умения читать между строк и вести переговоры.

Неоднозначный пример с одним заместителем министра, который говорит, что лучше пусть государство потратит чуть больше ресурсов, чем допустит банки к участию в структурировании проекта, позволив им такими приемами перетянуть на себя часть бенефиций проекта, на этом фоне имеет свои рациональные обоснования.

Уверенность дают только деньги на счету проекта

Существует правило, которое можно сформулировать, причем не только по отношению к инфраструктурным проектам, о том, что «нет никакого финансового спонсора, пока деньги не на счету проекта». Поэтому, пока вы не дошли до этой стадии с конкретным финансовым институтом, стоит продолжать выполнять список тех действий, которые описаны выше.

Бессчетное количество раз сталкивался с возбужденными высказываниями чиновников, бизнесменов – инициаторов проектов, консультантов, иных участников стартапа, которые утверждали, что у нас уже есть «финансовый инвестор», осталось только упаковать для него проект. В большинстве случаев – это жертвы честного или относительно честного маркетинга. Не думаю, что слишком уж цинично утверждение, что финансовый спонсор является таковым только с момента поступления первого транша на счет. До этого времени это лишь «обещание жениться» – двухтысячелетняя история. В том случае, если иметь в виду приведенные выше рекомендации, шансов в нее попасть существенно меньше.

Но надо понимать, что меры предосторожности тоже не панацея. Ни один спонсор в самом начале проекта не скажет, что он точно готов его финансировать. Это только сравнительно четко высказанная его заинтересованность в совместной реализации проекта, не более того. Дальше вопрос исключительно в управлении ожиданиями. Если есть желание топ-менеджеров или бенефициаров проекта верить в то, что это «почти итоговое решение», то ничто не сможет их остановить.

Вариаций бывает огромное множество. Менеджерам или чиновникам необходимо отчитаться руководству о том, что инвестор практически найден, сроки соблюдены и это не беда, что проект еще не до конца структурирован. Ведь спонсор уже есть. Но на самом деле так не бывает. Только первый транш (или как минимум жестко обязывающее соглашение) подтверждает статус спонсора как спонсора. До этого он лишь выразивший интерес к проекту финансист. С точки зрения управления ожиданиями именно такое его восприятие является единственно продуктивным.

Мы говорили о том, какие меры разумной предосторожности стоит соблюдать в переговорах с потенциальными финансовыми спонсорами проектов. Однако медаль имеет и обратную сторону. Значительное количество проектов появляется мертворожденными, не имеющими шансов на получение финансирования именно из-за пороков рождения, а их инициаторы, не зная этого, продолжают тратить энергию и усилия на их развитие.

С самых первых дней начала структурирования проекта необходимо взаимодействовать с широким кругом всевозможных спонсоров. Общаться стоит еще со стадии кристаллизации контуров проекта и предварительного инвестиционного меморандума с максимально широким количеством потенциальных спонсоров из различных кластеров – банками, госбанками, фондами, МФИРами и всеми остальными.

Да, в процессе получения от них обратной связи придется проходить определенные точки бифуркации и, выбирая то или иное направление пути, отрезать отдельные сегменты целевой финансовой аудитории.

Например, МФИРы накладывают такие ограничения на процедуру проведения инвестиционных конкурсов и форматы участия государства, к которым в значительной степени нечувствительны не только отечественные госбанки, но и большое количество западных фондов, а тем более азиатских. И только в постоянной коммуникации с потенциальными спонсорами, нарастающей по мере продвижения в структурировании проекта, можно сделать проект «банкуемым» в будущем.

Одна из ключевых ошибок в процессе подготовки проектов состоит в том, что инициатор структурирует его так, как он его видит, понимает и считает разумным организовать, после чего то, что у него вышло, пытается «продать» финансовому рынку. Такой подход является столь же бессмысленным, как и маркетинговые действия со стороны финансового рынка, описанные ранее. С той лишь разницей, что деньги остаются по-прежнему у финансистов, а не перетекают в проект.

Подавляющее большинство весьма качественных на первый взгляд идей, которые могли бы стать проинвестированными проектами, не становятся таковыми именно по этой причине. Проект структурируется полностью, а потом то, что родилось, предлагается к инвестированию для рынка. Но так тоже не бывает. Даже если спонсор проекта и его инициатор считают, что проект можно будет дальше реализовывать, то его приходится переделывать неоднократно.

В итоге имеем ситуацию, при которой большинство «проектов» появляются на свет с родовыми травмами, несовместимыми с инвестициями. Меньшинство – требуют неоднократных переделок. И только малое количество проектов в процессе своего инкубационного периода находятся в постоянной взаимосвязи с финансовым рынком и рождаются готовыми к финансированию с его стороны.

Именно эти проекты порождают конкуренцию не только между классами спонсоров, но и между различными финансистами внутри одного класса.

Обычно такой подход не вполне принимается теми участниками рынка, которые только первый раз пытаются организовать инвестиции. Только со второго раза (если до этого доходит дело) становится очевидной предлагаемая схема взаимных действий между рынками «держателей» проектов и финансовых спонсоров.

Вместе с тем в этом процессе стоит удерживаться на грани. С одной стороны, не позволять отдельным финансовым спонсорам распространять излишнее влияние на инициатора проекта и структурирование самого проекта, а с другой – постоянно коммуницировать с широким кругом спонсоров, чтобы сделать проект максимально интересным значительному числу инфраструктурных инвесторов. Постоянно узнавайте требования, мнения, оценки, общайтесь, обсуждайте, корректируйте проект, но не переходите грани и ведите переговоры с рядом структур одновременно.

В противном случае есть риск совершить одну из ключевых ошибок, которые бывают в существенно большем количестве инфраструктурных стартапов, чем это считается нормальным в соответствии с международным опытом. Причем эти ошибки допускают у нас в стране не только федеральные, региональные и муниципальные органы, но и частные компании, которые относятся в том числе и к отечественной бизнес-элите. И в большинстве случаев ошибка эта не вполне лечится на последующих стадиях. Ее можно сравнить с чем угодно. Например, с охотничьей собакой, которая по рождению своему имеет вполне очевидный и значительный потенциал добытчика, но в случае неправильной дрессировки ее практически невозможно потом перевоспитать под нужные обязанности. Так и с выращиванием проекта. Иногда будет проще сделать новый и вынести его на рынок заново, чем переделывать существующую макулатуру. А это сроки, деньги и потеря времени, причем зачастую критическая.

Потенциальных финансовых спонсоров необходимо не допускать до финального формирования контуров проекта. Если кто-то из них получил формальное или эмоциональное преимущество, то, несмотря на то что он не имеет на подготовительной стадии перед проектом обязательств по его фактическому финансированию, оказывает весьма ощутимое давление на структуру проекта и его показатели.

Но ведь финансироваться должен итоговый проект. В будущем его исполняет совокупность подрядчиков. Вам и необходимо сделать такой рыночный проект, который только потом будет профинансирован банками и иными спонсорами. Они финансируют готовый проект. Финансируют по разным схемам, но все-таки итоговых исполнителей.

Если финансовые спонсоры начинают оказывать давление на проект раньше, то они таким образом влияют на то, кто проектировщик, строитель, поставщик оборудования, генподрядчик, а зачастую и оператор будущей инфраструктуры. Для этого они и лоббируют формирование проекта под свои задачи и допустимые ими финансовые ковенанты. Даже если предположить, что, не проведя широких рыночных реально конкурентных отборов, вы и в самом деле выбрали наиболее оптимальное спонсорское решение, то, тем не менее, они должны финансировать именно проект.

В этом и заключается Сцилла и Харибда инфраструктурного проекта: вам необходимо, с одной стороны, подготовить такой инфраструктурный стартап, который будет интересен широкому кругу исполнителей, чтобы вы смогли выбрать наилучший вариант, а с другой – проект не должен быть мертворожденным. Уже на этой стадии необходимо понимать, как именно он может быть проспонсирован, на каких условиях, с какими показателями и кто те структуры, которые имеют интерес к участию во втором отботе – на право инвестирования в инфраструктурный проект.

По мере рождения инфраструктурного стартапа необходимо понимать, что велик риск породить красивый, полезный, эффективный, но совершенно «небанкуемый» проект. Ошибка допускается в самом начале. Грамотное общение с широкими, но специализированными кругами спонсоров поможет изначально сделать его правильным при условии, что он организуется при значительном и детальном учете мнений специализированных финансовых институтов, но не сливается под кого-то из них уже на первых стадиях.

Ведущие инфраструктурные специалисты (все двадцать из них) знают, что в 80–90 % случаев, когда проект затачивался под кого-то, кто заявил на ранних стадиях: «Буду финансировать», – финансирование или не состоялось, или было осуществлено из других источников. Что в контексте подготовки и многочисленных переподготовок проекта примерно одно и то же. Умение проходить с минимальным количеством итераций, кстати, и есть мастерство.

Постоянное и качественное общение с широкими кругами финансовых спонсоров, безусловно, чрезвычайно важный элемент подготовки и запуска инфраструктурного проекта. Без их предварительного и итогового мнения сделать фактический запуск проекта невозможно. Но надо быть готовым к интенсивной и нервной работе в этом направлении.

Глава 24

Общая стоимость владения и распоряжения объектом или проектом

Переформулированный на языке теории информации, принцип «бритвы Оккама» гласит, что самым точным сообщением является сообщение минимальной длины.

«Мы заложники тех вещей, которые накупили», – любит повторять один мой давнишний приятель. И с инфраструктурой дела обстоят так же. Зарубежные примеры показывают нам, что, наделав множество объектов или запустив множество проектов, власти зачастую становятся зависимыми от них.

Ведь все эти больницы, мосты, путепроводы, информационные центры еще предстоит содержать и эксплуатировать. Как быть? Есть простой ответ – просто ничего этого не создавать или создавать очень мало. Кстати, некоторые отечественные экономисты так и предлагают делать. Но по ряду причин такой тупиковый путь развития страны и ее экономики обычно не рассматривается или как минимум вслух не произносится. Остается только ее все же создавать. Но как сделать так, чтобы не стать ее заложником в будущем? Причем необязательно это совсем уж отдаленное будущее.

Для того чтобы понять нюансы проблемы, оглянитесь по сторонам. Самый наглядный пример – жилые дома, которые нас окружают. Все они были построены без учета того, что в дальнейшем могут стать обузой для экономики. Любой, кто профессионально занимается ЖКХ, может легко объяснить, что, будучи построенными в свое время исходя из принципа минимизации первоначальных расходов и скорости строительства, они не соответствуют критериям экономической эффективности.

Например, из-за невысокой энергоэффективности они фактически обогревают не помещения, а внешнюю атмосферу, поскольку потери тепла составляют не менее 30–50 %. Если еще учесть, что это происходит ежегодно, то общие цифры получаются сумасшедшие. Переделать дома практически невозможно, в них живут люди, да и технологически это непросто. Если сделать и удастся, то это снова большие расходы. В итоге выходит, что дом, построенный лет тридцать – сорок назад, который еще не закончил свой жизненный цикл как объект капитального строительства, с точки зрения расходов на его содержание и эксплуатацию стоит огромных денег и за все эти годы многократно превысил расходы на свое создание.

Из-за таких вот объектов ежегодно экономика страны выбрасывает в прямом смысле слова в атмосферу огромное количество частных средств и денег налогоплательщиков. И это происходит повсеместно во многих видах инфраструктурных проектов. В нашей стране, к сожалению, есть много отличных примеров такого подхода, оставшихся в наследство от советского периода. Пока мы только находимся на стадии осознания проблемы, во многом воспроизводя негативный опыт.

Но это не только российская проблема. За рубежом ее признание пришло в тот момент, когда эти страны уже стали «заложниками вещей, которые накупили»: когда стоимость некоторых из непродуманно сделанных объектов инфраструктуры стала зашкаливать за разумные пределы, а ее содержание – перевешивать прямые и производные экономические бенефиты от функционирования.

Полагаю, что проблема заложена в самой человеческой психологии. Мало кто, задумываясь о покупке машины, смотрит не только на ее стоимость, но и рассчитывает всю стоимость владения ею, включая стадию утилизации (ну или перепродажи как в конечном счете способа спихивания на кого-то этой проблемы). Мы смотрим только на текущую цену в автосалоне, не соотнося дальнейшие расходы на нее со своим уровнем доходов, с планами на иные покупки и резервами на непредвиденные расходы. Рано или поздно произойдет, конечно, перелом в экономическом сознании и мы увидим рекламу автопроизводителей, которые будут вещать не о стоимости приобретения, а о том, что совокупные расходы от владения автомобилем в следующие пять лет составят столько-то рублей. Но пока это не так. Нерациональное экономическое поведение преобладает. Оно, кстати, очень умело используется не только промышленными корпорациями, но и некоторыми инициаторами запуска тех или иных инфраструктурных проектов.

Одна из проблем состоит в том, что власти, и не только они, действуют в соответствии с классической «теорией ухудшающегося выбора».

Теория ухудшающегося выбора

Упрощенно ее суть в том, что при осуществлении закупки выставляются такие краткосрочные условия, которые стимулируют участников отбора подавать все более худшее предложение с точки зрения качества, сроков и общей стоимости проекта или объекта, ориентируясь только на сиюминутную цену, фактически соответствующую упрощенно рассчитанной стоимости лишь первого этапа. В итоге выбирается самое дешевое, самое худшее предложение.

Это можно сравнить с покупкой билета на самолет, в котором указаны только стоимость посадки на него и мелким шрифтом информация о том, что итоговую стоимость полета вы узнаете при приземлении, причем даже формула расчета от вас будет скрыта.

Такой подход выявляет варианты, которые выглядят более выгодными в момент покупки, но впоследствии влекут более существенные расходы на эксплуатацию и оперирование, включая различного рода ремонтные работы.

Более того, отечественное законодательство о госзакупках долгие годы было официальным апологетом теории ухудшающегося выбора, которая уже отживала свой век во многих странах. Не уверен, что изменения в госполитике последних лет можно считать разворотом в сторону более рационального подхода, но определенные тренды в федеральной контрактной системе налицо.

Но такова была и есть ситуация с государственными закупками, а в случае с инфраструктурными инвестициями, осуществляемыми в таких формах ГЧП, как, например, концессии, возможность использования более рационального подхода уже «зашита» в саму нормативную базу. Ею можно пользоваться, а можно ее и игнорировать, но сама опция более разумного структурирования в законодательстве предусмотрена.

В контексте теории ухудшающегося выбора может приниматься одно из двух неверных решений. Во-первых, принимается решение исходя из текущей минимальной цены. При этом в жертву приносятся повышенные, иногда кратно, расходы на содержание и эксплуатацию объектов проекта в будущем.

Во-вторых, еще раньше зачастую принимается неверное решение о том, что вообще нужно создавать объект или создавать его именно с такими характеристиками.

Какова разумная логика создания в одном из отдаленных районов огромнейшего спортивного комплекса стоимостью три сотни миллионов долларов? Или роддома за почти 20 млрд рублей. Кто-то вообще анализировал, насколько это необходимо? Ведь количество людей, живущих в ареале доступности этих объектов, таково, что даже если они все вдруг решат сначала пойти на каток, а потом поехать в роддом (ну или наоборот), да еще и пригласить свою родню из соседних регионов, то, скорее всего, в этих зданиях они даже не столкнутся друг с другом. Но оснований для того, чтобы они все туда поехали, не просматривается: качественное профессиональное управление услугами на этих объектах не заложено в расчеты по проекту. Но и при желании все-таки добраться, например, до спорткомплекса могут быть проблемы. Обеспеченность транспортной доступностью такова, что просто невозможно добраться до этого объекта. Выходит, что заполняемость его будет еще меньше.

Аргумент, высказываемый мне губернатором, – развитие детского и юношеского спорта на территории. Допустим. Коллеги из инвестиционной компании подготовили расчет, который наглядно показывает, что если сложить по модели общей стоимости владения и распоряжения (ОСВР) все расходы, которые понесет регион в обозримой перспективе, то можно было бы отобрать всех молодых спортсменов региона, а не только лучших. Более того, их можно было бы постоянно возить чартерами, обеспечивая оплату школы, проживания, спортивных тренировок, инвентаря, периодических перелетов к родителям или родителей к ним.

При этом заниматься спортом в таком случае им пришлось бы в Сочи, Крыму или на Лазурном Берегу (правда, тогда жить не на первой линии). Но и это еще не все. На оставшиеся средства можно было бы построить пять с половиной детских садов на территории района.

В итоге, по теории ухудшающегося выбора, сначала было принято решение делать вообще объект с такими характеристиками, а потом еще и отобрать исполнителя с наименьшей заявленной ценой.

В контексте инвестиций в инфраструктурные проекты все больше понимания, что нужно не просто «купить» проект или объект, а еще и сделать это правильно, чтобы не оказаться в дальнейшем заложником его содержания. Для этого важно, во-первых, обеспечить реальную конкуренцию между проектами. Выбирать лучшие из тех, что есть. Проводить реальное сравнение между подготовленными проектами, оценивая их эффективность по отношению друг к другу. Тем самым обеспечивается настоящая конкуренция и, соответственно, эффективность выбора между теми из них, кто вступил в гонку за средства бюджета, за средства инвесторов, за наиболее эффективных исполнителей.

Но одновременно с этим стоит сравнивать не только проекты, вышедшие на «забег», но и те, которые по каким-то причинам еще не прошли стадию формирования и не попали в поле зрения властей или крупных игроков. Хотя также согласен и с тем, что некоторые проекты не стоит слишком долго ждать.

К тому же, и это не менее важно, стоит рассчитывать реальную полную стоимость проекта, который выносится на рынок. Если действовать не в рамках теории ухудшающегося выбора, то какой смысл лукавить и оперировать неточными данными? Они не дают возможности сделать однозначные выводы о том, какова реальная стоимость создания и владения тем или иным объектом или проектом.

Общая стоимость владения и распоряжения

В противовес теории ухудшающегося выбора за рубежом используется иной подход. Суть его состоит в том, что первоначально осуществляется моделирование проекта на основании общей стоимости владения и распоряжения объектом. То есть оценивается полный объем средств, необходимый на весь срок службы объекта.

В России подобная практика тоже постепенно появляется, поскольку в некоторых проектах уже делались расчеты таким образом, чтобы анализировать предложения, которые оказывались наиболее дешевыми в долгосрочной перспективе, а не в пределах одного бюджетного цикла. Ведь если в рамках традиционного подхода не производился расчет полной совокупности затрат, то это не означает, что они и вовсе отсутствуют. Они есть, их просто откладывали на потом, признавая «условно несуществующими» при финансовом моделировании. Или учитывали слишком упрощенно. От такого подхода и рождается инфраструктура, содержание которой стоит в десятки раз больше, чем расходы на ее создание.

В том же случае, если расчет производится по модели ОСВР, учитываются все стадии и все расходы на владение и распоряжение объектом: проектирование, строительство, поставка оборудования, текущий ремонт, замена оборудования, капитальный ремонт, операторство, эксплуатация, консервирование или утилизация.

ОСВР: утилизация или замена объекта

Важный аспект, на котором стоит акцентировать внимание отдельно, – включение в модель ОСВР утилизационной стадии. И правда, пришедшая в итоге в негодность взлетно-посадочная полоса или больница ведь не испарится в воздухе в реальной жизни вне зависимости от того, что будет написано в документах, изначально описывающих модель проекта. Их необходимо будет или утилизировать, или, как говорит один из моих коллег, «втихаря утилизировать бездействием». Фактически – банально забросить. Но не с каждым объектом можно так поступить, просто выведя его из эксплуатации.

Кроме того, некоторые проекты не могут быть завершены. Практически они заменяются на другие. Как можно, например, завершить, предположим, проект по мониторингу промышленной безопасности отечественных предприятий? Это означает, что мониторинг прекращается? Нет. Он или продолжается в рамках нового проекта ГЧП, или эта функция снова становится прямой бюджетной инвестицией. В итоге просчитать момент окончания проекта (в широком смысле этого слова, а не инвестпроекта) путем его завершения или утилизации становится весьма непростой задачей.

Сложность расчета такого хеппи-энда является одной из причин, почему ОСВР так медленно набирает обороны у нас в стране. Она позволяет выяснить правду и провести реальные расчеты, но зачастую для этого стоит предпринять дополнительные усилия, а кроме того, вскрывшаяся правда может ведь и поставить крест на каком-то проекте, а за ним наверняка стоят те или иные интересанты.

Эффективность ОСВР в проектах ГЧП

Другая проблема в том, что существует слишком много кругов, которые не расположены показывать расчеты по модели ОСВР, поскольку в таком случае будет труднее лоббировать прямые государственные закупки в противовес ГЧП. Да и собственно бюджетные закупки станут гораздо более транспарентными, что тоже не всем выгодно.

Формально расчеты по методике ОСВР выглядят так, что государству предлагается с самого начала заплатить больше, чтобы потом потратить меньше. Это явно выглядит не очень заманчиво с точки зрения краткосрочных интересов государства и сложно объяснимо конкретным чиновникам, которым необходимо выполнять план по освоению и вводу чего-нибудь.

Представляете себе заместителя министра или министра, который приходит к своему руководству в Белом доме и говорит, что на какой-то объект, который раньше рассчитывался как стоящий 10 млрд рублей, теперь предлагается утвердить 50 млрд? И это ничего, что первоначальная стоимость была рассчитана по минимальной цене, а он лишь предлагает взглянуть на реальные цифры.

Аудиенция закончится очень быстро. Он даже не успеет сказать, что прямые бенефиты государства составят еще 50 млрд рублей и еще примерно столько же – косвенные. И вообще, он-то не предлагает тратить даже десять, а ему нужно утвердить честные пятьдесят, чтобы отыграть эффективный инвестиционный конкурс. Государство, мол, потратит даже не десять, а пять, остальное вложат частники. Главное – отыграть не просто стадию стройки, а еще несколько сразу, чтобы частная сторона была мотивирована не на минимальную цену, а на наибольшую эффективность совокупных расходов по проекту. Мол, зачем им экономить на стройке и давать нам плохой результат, если им же потом еще и эксплуатировать объект. И вот посмотрите: у нас есть совокупные расчеты общей стоимости владения и распоряжения объектом. Давайте не будем себя обманывать, это же реальные расходы государства, от них никуда не деться. Даже если мы закроем глаза и посчитаем, что этого всего не существует, то они никуда не исчезнут.

Раньше различные совещания, на которых кто-то начинал проповедовать такой продвинутый подход, вообще заканчивались на первых словах, когда сравнивалась сиюминутная обманчивая дешевизна с общей стоимостью владения и распоряжения. Теперь же, по крайней мере иногда, начинает происходить реальное обсуждение деталей.

В инфраструктурных инвестиционных проектах мы все время пытаемся обойти объективное правило экономики, которое отлично сформулировал Рокфеллер: «Процентов не получить, не положив в банк основную сумму». И борьба между теорией ухудшающегося выбора и моделями ОСВР тому наглядный пример. Но хорошо, что хотя бы борьба началась в последние годы, раньше и этого не было. Значит, скоро будут и первые победы. Не может же у нас ОСВР вечно проигрывать теории ухудшающегося выбора.

Итак, если сравнивать ОСВР с прямой бюджетной закупкой, реализуемой тоже в формате ОСВР, то шансов на то, чтобы сделать все правильно, не очень-то и много.

Но тут и поднимается снова вопрос о ГЧП, поскольку он позволяет убрать проблему того, что государство заплатит больше на начальном этапе проекта. Как мы понимаем, в рамках проекта ГЧП платежи могут быть распределены таким образом, что стартовые инвестиции со стороны государства были бы немногим больше или такими же, как и в случае с обычной закупкой. В некоторых же случаях и вовсе меньше.

Получается, что в том случае, если финансовое моделирование по ОСВР совмещать с форматом ГЧП при реализации проектов, такой подход становится гораздо более полезным и экономически эффективным для государства.

Кроме того, он и для частных сторон эффективнее, поскольку именно ОСВР может помочь в том, чтобы сделать комплексную, а не логически разорванную финансовую модель. То есть оценить элементы, на которых можно экономить, более равномерно распределить расходы и доходы, скорректировать кредитную политику, рассчитать сроки службы объектов и в том числе за счет этого оптимизировать расходы.

Привлечение частного партнера в проект, относящийся к государственным задачам, только укрепляет необходимость осуществления детальных расчетов в формате ОСВР. Расчеты, произведенные именно так, позволяют проанализировать и наиболее проблемные вопросы проекта, и его нюансы. Как мы говорили ранее, чем более точная модель, тем более экономически привлекательное предложение может сделать частный сектор государственному. В противном случае привлекательность снижается прямо пропорционально уровню детализации, сделанному в финансовом анализе проекта.

ОСВР в новых проектах и действующих

Неверно предполагать, что расчеты в формате ОСВР возможны только в том случае, когда речь идет о старте нового проекта и создании нового объекта. Противники такого универсального подхода обычно утверждают, что невозможно точно установить, сколько уже было потрачено на создание и эксплуатацию объекта к текущему моменту, поэтому расчет по методике ОСВР не будет полным.

Согласен с такой постановкой вопроса, но полагаю, что все-таки эта дискуссия носит в основном теоретический характер, не представляя особого интереса для тех, кто голосует инвестиционным рублем за применение моделей ОСВР в конкретных проектах brownfield[52].

Обычно достаточно определить расчетную точку отсечения, являющуюся стартовой для начала реализации инвестиционного проекта. Самый простой и зачастую самый эффективный вариант – рассчитать общую стоимость владения и распоряжения уже существующим объектом начиная с даты будущего инвестиционного конкурса.

ОСВР: финансовая модель и стадии контракта

На практике часто происходит путаница между экономическим существом расчетов – собственно ОСВР и их формальным контрактным оформлением – какие части общей стоимости будут отражены в инвестиционном контракте.

Кто-то считает, что раз расчеты по модели ОСВР затрагивают все стадии владения и распоряжения объектом проекта, то и инвестиционный контракт должен включать в себя все эти стадии. А если контракт короче, то и нет необходимости рассчитывать ОСВР.

Это одно из фундаментальных заблуждений при формировании финансовой модели. Дело в том, что считать ОСВР необходимо для того, чтобы в первую очередь располагать полной картиной текущих и будущих расходов по проекту, кто бы ни был «хозяином» объекта или проекта сейчас или в будущем. Это необходимо для принятия в том числе и управленческих решений по проекту.

Одно из первых таких решений обычно состоит в том, чтобы определить, какие этапы функционирования объекта проекта будут переданы частному партнеру и каким образом они будут соотнесены с интересами публичной стороны. Она же по-прежнему несет на себе нагрузку ОСВР в полном объеме в тех частях, что еще или уже не вошли в состав проекта.

Если мост передан в концессию, а подходы к нему – лишь частично, то остальная их часть остается заботой властей. Если ВПП передана в концессию на стадии реконструкции и эксплуатации, то, значит, власти до этого ее построили, а после окончания срока инвестпроекта его или продлят, или государство будет ее потом реконструировать или утилизировать.

Таким образом, совершенно необязательно, чтобы инвестиционный контракт, разыгрываемый на конкурсе или вне конкурса, покрывал все стадии существования объекта. Финансовая модель жизненного цикла объекта не всегда равна (а в большинстве случаев и вовсе не равна) финансовой модели инвестиционного контракта.

ОСВР объекта рассчитывается на весь жизненный цикл его существования. А вот инвестиционный контракт может быть заключен, например, на стадию эксплуатации и строительства. Или реконструкцию и строительство. Или же только операторство, или только эксплуатацию.

В таком случае рассчитать ОСВР необходимо для того, чтобы для начала решить, годится ли тот или иной проект для реализации в формате ГЧП. А потом «вынуть» из ОСВР соответствующие стадии и переложить их в основу финансово-экономического содержания инвестиционного контракта с частной стороной. Вопреки сложившемуся мнению необязательно все стадии реального существования того или иного объекта или проекта перекладывать в структуру самого соглашения, описывающего проект. Зачастую достаточно одной или нескольких. Но для того чтобы сделать это максимально точно, необходимо иметь на руках максимально полный или близкий к тому расчет ОСВР.

Например, в большинстве случаев предметом инвестиционного контракта не является стадия утилизации или консервации объекта соглашения. Если жизненный цикл того или иного объекта составляет лет тридцать – сорок, то контракт вполне может быть заключен на период двадцать лет.

От чего это зависит? Обычно от принимаемых инициатором стартапа проекта и «держателем» инфраструктуры управленческих решений. Может быть принято решение о том, что проект начинается со стадии проектирования, но заканчивается на стадии первого капитального ремонта. А может быть наоборот: в структуру проекта входят и проектирование, и стройка, и текущий и капитальный ремонт, и неоднократная замена морально устаревающего оборудования, и иные этапы жизненного цикла. Но он, положим, заканчивается до стадии утилизации. Собственно, пока в нашей стране не заключалось значимых контрактов в сфере ГЧП, которые включали бы в себя стадию полной утилизации.

Причин несколько. Во-первых, не в каждой сфере существует предложение от бизнеса, который готов взять на себя подобные задачи. Во-вторых, утилизация инфраструктурных объектов кажется настолько отдаленной перспективой, что в целях ускорения запуска проектов этой частью предпочитают пренебрегать. В-третьих, весьма непросто произвести расчет стоимости утилизационной стадии. Существует еще ряд резонов более мелкого уровня, но перечисленные, пожалуй, ключевые.

Жизненный цикл, ОСВР и содержание контрактов

Возникающие вопросы о том, что же такое жизненный цикл объекта или объектов, составляющих проект, как он соотносится с общей стоимостью владения и распоряжения, какова контрактная модель оформления инвестиций в различного рода проекты, обычно сеют смуту в умах. Но на практике они могут быть сняты следующим образом.

Жизненный цикл объектов, составляющих проект, – это срок их создания, функционирования, реконструкции и утилизации, предусмотренный объективными обстоятельствами. К ним могут быть отнесены, например, физические свойства. Не может же вокзал функционировать лет сто. Хотя если он отнесен к объектам культурно-исторического наследия, то и снести его нельзя, но нужно реконструировать.

Кроме физических свойств объектов, к объективным обстоятельствам могут быть отнесены различного рода регулятивы, устанавливаемые властями. Думаю, что уже никто не вспомнит, почему капитальный ремонт автомобильного мостового перехода в условиях Cевера надлежит проводить, по-моему, через 14 лет. Но не выполнять такие правила, установленные еще в советские времена, невозможно, поэтому они, безусловно, учитываются при расчете жизненного цикла моста как период предобусловленного (по сути, не зависящего от физического состояния) капитального ремонта. И не предполагалось в то время, когда вводился этот норматив, что появятся новые технологии, которые позволят увеличить этот период в полтора-два раза.

Понятно, что существует набивший оскомину вопрос о том, что стандарты строительства, доставшиеся в наследство стране, не поощряют к применению новых технологий и инновационных способов организации труда. Есть, конечно, возможность применения специальных технических норм и условий (так называемых СТУ), но для консервативной строительной среды это представляется чрезмерным: проще выполнить регулятивы государства, потратив де-факто излишние средства, и сделать объект по старинке.

Общая стоимость владения и распоряжения – устанавливаемая расчетным путем величина, основанная на детальной финансово-инвестиционной модели. По сути, ОСВР – это просто расчеты, но осуществляемые не на основе отрывочного постадийного экономического моделирования, а наиболее комплексные.

Если упрощать, то можно сказать, что традиционный метод финансово-инвестиционного моделирования – отдельно посчитать каждую стадию, причем можно обсчитывать не все стадии создания и функционирования объекта, потом сложить их все вместе и вывести итоговое значение. Мы получаем неполный финансовый анализ, в котором есть объективные «зазоры» как вызванные или «западанием» отдельных цифр между стадиями, или вовсе банальным неучетом каких-либо стадий.

В случае с логикой ОСВР ситуация выглядит несколько иначе. Фактически осуществляется сквозное финансово-экономическое моделирование всего цикла «от рождения до кремации» объекта, которое состоит из отдельных стадий, составляющих проект.

Такой подход от обратного позволяет не только получить более точное прогнозирование будущего, но и при необходимости более эффективно вырезать из экономики проекта те стадии и их стоимости, которые будут входить в содержание инвестиционного проекта.

И если перефразировать известную детскую сказку, то «вершки и корешки», присущие каждой стадии, будут более равномерно распределены по всем этапам проекта. Тем самым существенно снижается перспектива частной компании или государства стать «заложником» инфраструктурного инвестиционного проекта.

Решение о том, какую контрактную модель применять после того, как проанализирован жизненный цикл, сделаны расчеты ОСВР, является чисто управленческим. По ряду причин, как экономического, политического, так и иного рода, может быть принято решение о том, что только такая часть элементов жизненного цикла проекта может быть переведена в инвестиционный проект и передана частной стороне посредством конкурса или без такового.

Расчетная модель необязательно соответствует инвестиционно-правовой. Более того, в большинстве случаев и вовсе не соответствует. Например, практически никогда не совпадают сроки жизненного цикла, описанные посредством ОСВР, и сроки соглашения.

Но если не делать подобных расчетов, при которых мы перестаем сами себя обманывать, то тогда в регионах, да и на федеральном уровне, появляются мертворожденные проекты – мегаспорткомплексы, огромные пустующие медицинские центры (причем где нет не только пациентов, но и врачей).

Естественным представляется периодически возникающее желание бюджетных властей, в первую очередь у Минфина и Счетной палаты, запретить тем или иным способом создание таких нерациональных «пирамид Хеопса», которые не развивают экономику или социальную сферу, а, наоборот, по сути, тянут их вниз. Наверное, со временем их действия увенчаются успехом. И если принятые решения состоятся в русле иностранного опыта, то, скорее всего, опираться они будут на активное внедрение финансовыми властями логики ОСВР в расчетное моделирование проектов. Тем более что первые успешные опыты у нас в стране уже есть.

В этом смысле ОСВР не является препятствием для того, чтобы принять любое решение, которое по тем или иным обстоятельствам представляется более разумным или эффективным. Она лишь позволяет принять гораздо более экономически эффективное решение, уравновешивающее кратко-, средне– и долгосрочные цели всех ключевых участников.

Раздел VII

Инвестиционные модели и их нюансы

Глава 25

Инвестиционная, конкурсная, юридическая документация

Если кажется, что работу сделать легко, то будет непременно трудно. Если на вид она трудна, то выполнить ее абсолютно невозможно.

Теорема Стокмайера

В настоящей главе не рассматриваются вопросы «ликбеза» по основным позициям, возникающим в процессе инвестиционного, конкурсного или юридического структурирования проектов в сфере инфраструктуры и ГЧП. В конце концов, несмотря на то что и общедоступную информацию по этой теме получить не так-то просто, нас все же интересуют некоторые ключевые нюансы и практические аспекты подготовки и реализации такого рода проектов. Поскольку что государственным органам, что частным компаниям необходимо понимать не только общую логику и последовательность действий, но и овладеть пониманием ряда важных деталей и особенностей, не тех, которые относятся к категории банальностей, а тех, которые предопределяют успешность или неуспешность всего проекта. В конце концов, как говорил Шерлок Холмс: «Вообще-то незначительные детали обычно важнее всего». А у нас традиционно их так не любят, считая, что это удел специалистов. Но это не так, есть такая категория практических аспектов, которые являются ключевыми и понимать их стоит непосредственно руководителям.

Отличие оформления инфраструктурных инвестиций от иных

Не только у нас в стране, но и во всем мире считается, и небезосновательно, что проекты в сфере ГЧП, концессий и в целом проектного финансирования, в том числе в инфраструктуре, – один из самых креативных видов инвестиционной деятельности. Наверное, еще и потому, за преодоление сложностей приз должен быть значительным. Такие проекты действительно демонстрируют неплохую экономическую эффективность для участников.

Но сама процедура подготовки проектов и проведения конкурсов чрезвычайно сложна. Именно потому, что, на первый взгляд, многое непонятно, некоторые отворачиваются от подобной формы структурирования проектов, толком так в ней и не разобравшись. Но даже те, кто самостоятельно продирается через первые стадии, потом обычно со смятением понимает, что это было лишь только начало. И это настолько сбивает с толку, что ряды желающих сделать сложноструктурированный инвестиционный инфраструктурный проект сильно редеют.

Так что же такого смущающего видят те, кто заглядывает за кулису первоначального структурирования проектов?

Ни один проект в сфере ГЧП и инвестиций в различного рода инфраструктурные проекты не обходится без сложной инвестиционно-юридической обвязки. И это практически никогда не бывает всего лишь один или несколько контрактов.

Контрактов, приложений, соглашений и иных юридически обязывающих документов в подобного рода проектах – десятки и даже сотни. Они отличаются друг от друга уровнем юридической обязательности, применимым правом, моментом заключения, вступления в силу и большим количеством других параметров. Но если не принимать в расчет существенное количество документов, то ведь именно так обстоят дела в очень многих проектах. Что же отличного в ГЧП и инфраструктурных инвестициях?

Прежде всего, взаимная увязка между разными документами. Проект изначально структурируется комплексно. Уже на стадии его моделирования обычно прикидывают договорную конструкцию всего проекта. И изменить потом что-то бывает весьма и весьма непросто. Существенно тяжелее, чем в иных типах проектов. Ведь в основе – проведенный конкурс. На нем были отыграны основные условия проекта, перекроить которые без значительной реструктуризации всего проекта чрезвычайно непросто. Под них изначально (и это одно из ключевых отличий) были структурированы позиции всех остальных контрактов. Изменение хотя бы части первоначальных позиций не только ведет к необходимости прохождения длительной процедуры, но и может привести (а зачастую и приводит) к эффекту домино по всем контрактам, заключенным после.

Кроме того, многие из контрактов, подписываемых в рамках обычного проекта, могут быть заключены поэтапно. В большинстве случаев в проектах ГЧП ситуация выглядит несколько иначе. По юридическим причинам или финансовым, но ключевые позиции проекта перекочевывают в последующие контракты в течение короткого промежутка времени. Судьба многих условий контрактов, которые заключаются даже через несколько лет после подписания основного соглашения по проекту, предрешена уже на стадии «до конкурса» или сразу после него.

Например, условиями концессии может быть указано, что поставка и пусконаладка какого-то из элементов проекта должна быть осуществлена в такой-то срок. В документации может быть предусмотрено, что наибольшее преимущество на концессионном или квазиконцессионном конкурсе получает тот, кто в пакет заявочной документации вложит еще и заключенный контракт с поставщиком необходимого оборудования. Хотя в обычном проекте поставочный контракт – документ третьей очереди.

Или, например, заключение одной из разновидности офтейкерского договора – контракта take-or-pay («бери или плати») на гарантированное потребление будущей продукции проекта, который в качестве предварительного обязательства уже входил бы в пакет документации, выставляемой на конкурс его инициатором. Он может существеннейшим образом улучшить экономику проекта, а соответственно, и сократить стоимость привлеченного капитала.

В итоге это сказывается на финансовой модели участников конкурса и самым непосредственным образом влияет на контрактную систему всего проекта. Хотя формально наличие такого офтейкерского соглашения вовсе не является необходимым условием проведения инфраструктурного инвестконкурса. Но опыт позитивно реализованных проектов подтверждает улучшение ключевых финансово-инвестиционных параметров проекта в среднем не менее чем на 15–30 % по сравнению с теми случаями, когда офтейк отсутствует.

О каком бы виде инфраструктуры ни шла речь в конкретном конкурсе, в большинстве случаев публичная сторона проекта – это государство в лице министерства или ведомства, государственная компания или иная государственная же структура.

Сам факт наличия такого партнера в качестве подписанта соглашения по проекту уже усложняет юридическую конструкцию проекта. ГЧП – это тот редкий случай, когда национальная нормативная база пытается выравнять права сторон, предоставляя существенную защиту частной стороне. Более того, в целом это неплохо получается, поскольку уровень защиты, например, по концессионным проектам один из самых максимальных в отечественном праве и точно не меньше, чем на иных развивающихся рынках. Уж во всяком случае гораздо лучше, чем в обычных государственных подрядных контрактах.

Но полностью уравнять позиции сторон вряд ли возможно, зачастую даже не по юридическим, а по политическим основаниям. Они же в свою очередь также важны ввиду того, что в ГЧП обычно «уходит» какая-то важная для федеральных, региональных или муниципальных властей инфраструктура или часть какой-то функции.

Видя и понимая это, частная сторона максимизирует возможности, предоставляемые нормами отечественного законодательства, для того, чтобы подстраховаться по максимальному количеству позиций. Поэтому контракты обычно чрезвычайно подробные, предусматривающие детальные инструкции для сторон на большинство случаев жизни.

Это, в свою очередь, приводит к тому, что конструкция большинства юридических документов, находящихся в пирамиде ниже, также весьма подробная и громоздкая. При умножении их объема на количество становится понятно, что эффективность такого рода инвестиционных проектов может и вовсе перекрываться количеством деревьев, которые были срублены, чтобы все инвестиционно-юридические аспекты переложить на бумагу.

Кстати, в случаях, если и организатор, и победитель конкурса – частные коммерческие компании, ситуация не сильно упрощается. Связано это с тем, что предмет конкурса и последующих соглашений очень сложный. Существует большое количество входных параметров, которые влияют на проект, но не управляются особо ни текущим частным владельцем инфраструктуры, ни его новым партнером, победившим в конкурсе.

Поэтому стороны тщательнейшим образом выстраивают систему распределения рисков между собой. В результате – снова существенное усложнение базового и всех вытекающих документов. Необходимость предусмотреть все нюансы и развилки ведет к тому, что объем и количество документов растет в прогрессии. Как показывает практика, такая позиция сторон, безусловно, правильная, хотя при согласовании эта работа вызывает сильнейшее раздражение у команд обеих сторон.

Как говорил небезызвестный герой пьесы Евгения Шварца: «Работа предстоит мелкая. Хуже вышивания». Думаю, что автор это писал как раз о согласовании инвестиционно-юридической конструкции инфраструктурных проектов.

Принятие решения о старте проекта ГЧП

При принятии решения о формальном запуске проекта, если речь идет о государстве, или инициировании проекта, если речь идет о частной корпорации, заинтересованные стороны обычно проходят следующий укрупненный круг размышлений.

Изначально анализируются формы ГЧП, доступные для реализации той или иной идеи проекта. Размышления об этом неминуемо приводят к анализу содержания и уровня тех рисков, которые стороны готовы принять на себя. Распределение рисков обычно приводит стороны к тому, чтобы либо скорректировать выбранную форму ГЧП, либо выстроить контуры будущей системы управления ими.

Особо отмечаются те риски, которые стороны не готовы принять на себя ни в каком случае. Об этом стоит задуматься на максимально ранней стадии из доступных, поскольку если ни одна из сторон не готова будет принять их на себя, то дальнейшее может вовсе не иметь смысла.

В случае успешного прохождения этих стадий интеллектуального процесса возникнет вопрос о том, каким образом, каким инструментарием и методами может быть определена экономическая, коммерческая и бюджетная эффективность проекта. Если верно выбрана методика финансово-экономического обоснования и произведенные расчеты подтверждают эффективность потенциального проекта, а юридическая конструкция позволяет отфиксировать все необходимые отношения между сторонами, то тогда можно говорить о том, что проект имеет перспективы реализации в формате ГЧП и им имеет смысл заняться более детально.

Виды документов проекта и обзор возможных заблуждений

Поскольку в рамках проекта различных документов предстоит подписать много, то неплохо было бы разобраться в том, как они могут быть сгруппированы, а в дальнейших разделах еще и определить, на каких стадиях оптимально их заключение.

Можно, конечно, ввести простое разделение: в рамках проекта есть договоры и приложения к ним, а есть документы, которые подписывают в одностороннем порядке. Но такое упрощение, прочитанное мной в статье одного «специалиста», честно говоря, умиляет. Естественно, это тоже верный ответ, но слишком уж абстрактный.

Существенная сложность документального оформления сделок инвестиций в инфраструктуру состоит не только в том, что их просто очень много. В большей степени ситуация усугубляется тем, что зачастую происходит путаница в том, на каком этапе и какие именно документы оформляются. Примеры различных видов финансовых и юридических документов приведены в таблице 25.

Проектное соглашение и аналоги

Естественно, все начинается с основополагающих документов проекта. К ним относится, например, проектное соглашение. Это универсальный термин, вместо которого иногда используют словосочетания «инвестиционное проектное соглашение» или просто «инвестиционное соглашение», ну или некоторые другие аналоги. В зависимости от того, в какой именно форме структурирован проект, сам документ может называться по-разному и иметь некоторые различия в своей природе.

Стоит также иметь в виду, особенно при общении с европейскими и азиатскими партнерами, что отличаться термины могут не только в силу различий в национальных формах ГЧП, но и просто из-за нюансов в национальном законодательстве и сложившихся правилах делового оборота в отдельных странах. Одно и то же в Европе, Азии и России может называться по-разному. Никакого универсального рецепта тут нет, кроме как постоянно пояснять, о чем именно вы говорите, или изначально определиться с терминами и их содержанием. Хотя, как показывает практика, такое «терминоведение» не особо срабатывает и лучше не пожалеть времени на то, чтобы неоднократно возвращаться к наполнению той или иной позиции и пояснять детали.

Существует множество аббревиатур, применяющихся на рынке по отношению к различного рода проектам ГЧП. Кроме того, даже в зависимости от конкретного проекта наполнение каждого из амплуа может меняться.

Примером детализации термина «Проектное соглашение» по отношению к отечественным концессионным проектам является «Концессионное соглашение», заключаемое между публичной и частной сторонами по итогам концессионного конкурса (а в некоторых случаях и без такового).

Впрочем, может быть и определенное количество иных вариантов проектных соглашений, конкретная структура которых зависит от множества факторов: тип участников с обеих сторон (публичный или частный элемент), форма выбранной конкурсной процедуры или иного отбора, нормативная база, лежащая в основе, предмет проекта, основные обязательства сторон, основные параметры инвестиционно-юридической конструкции. От этих и многих иных показателей и зависит конкретное содержание и форма проектного соглашения.

Финансово-инвестиционные документы

Всегда вызывает ажиотаж при согласовании блок документов, который можно назвать «финансово-инвестиционной документацией». В зависимости от типа проектов и структуры конкретные формы могут быть разными. Но суть от этого не меняется, это те самые соглашения, по которым осуществляются собственно инвестиции в проект.

Например, в случае концессионного конкурса по его итогам зачастую заключается не только концессионное, но и прямое соглашение, участники которого – публичная сторона, частный концессионер и финансирующие институты, а на основании его уже происходит оформление непосредственно кредитной документации. Обычный итог всей этой «финансовой суеты» – акт финансового закрытия, позволяющий всем сторонам проекта выдохнуть и приступить к его практическому выполнению.

Если реализуется неконцессионный проект, то можно обойтись без прямого соглашения, но это не исключает возможности подписания тройственного соглашения между сторонами проекта и спонсором проекта, которое может иметь тот или иной уровень юридической обязательности.

Нет никаких ограничений и в том, чтобы по итогам и негосударственного инфраструктурного инвестиционного конкурса также был подписан многосторонний аналог прямого соглашения. Наоборот, в ряде случаев это весьма действенно и полезно.

Контракты, относящиеся к стадии реализации проекта

Существует ряд контрактов, которые заключаются уже на стадии реализации проекта. А если они заключаются ранее (что не возбраняется), то достигают пика своей значимости и эффективности именно на этом этапе. Не стоит забывать: даже несмотря на то, что такие контракты заключаются позже базового проектного соглашения, они все равно находятся в русле этого документа, который является своеобразной «конституцией» проекта. Поэтому обычно рекомендуется заранее продумать хотя бы ключевые позиции этих контрактов, чтобы они были отражены еще в базовом соглашении.

К такого рода контрактам обычно относятся контракты EPC, EPCM, различные подрядные соглашения, соглашения о поставке, соглашения об использовании и/или эксплуатации. Но иногда к ним могут быть также отнесены и соглашения о предоставлении сервиса и некоторые другие.

В этот момент обычно возникает путаница по нескольким направлениям, которые необходимо иметь в виду.

Во-первых, такие виды соглашений, как контракты об эксплуатации или, например, контракты о предоставлении сервиса, могут быть самостоятельными элементами проекта. И тогда они, выполняя вспомогательную задачу по отношению к основному ядру проекта, действительно заключаются на этой стадии. Но, в принципе, сами эти функции могут быть и предметом основного конкурса. Например, если инфраструктурный инвестиционный конкурс проводится в формате КЖЦ, то его предметом могут стать все или большая часть этапов жизненного цикла проекта или его отдельных объектов – проектирование, создание, поставка оборудования, эксплуатация и техническое содержание объекта соглашения.

Это и будет «головной» контракт, выставляемый на конкурс. Как видим, эксплуатационная задача здесь сразу является составной частью проекта. В таком случае на данном этапе или вовсе не предполагается заключение эксплуатационного контракта, поскольку он служит составной частью основного проектного соглашения, или потом возможны лишь небольшие дополнения, развивающие соответствующие положения проектного соглашения.

Но, объясняя этот нюанс, обычно попадаешь в вилку следующего двоякого толкования. При всем этом стоит понимать, что контракт об эксплуатации между консорциумом – «держателем» выигранного на конкурсе или отборе проектного соглашения и участником этого самого консорциума, отвечающим за этап эксплуатации (или даже внешним поставщиком, не входящим в консорциум), заключается в любом случае.

Во-вторых, практически всегда возникает вопрос о том, на какой стадии их заключать. Если можно не городить огород и оформить эти договоры чуть позже, в тот момент, когда основные проектные и иные соглашения будут оформлены, то, безусловно, так и стоит поступить. Другое дело, что уместность заключения таких контрактов обычно определяется инициаторами проектов неправильно.

Обычно момент их заключения выбирается неверно, что не приводит к оптимальному варианту с экономической точки зрения. И тут мы переходим к следующей группе заключаемых контрактов.

Офтейкерские контракты и улучшение показателей проекта

Это контракты, эффективность которых для экономики проекта очевидна уже на стадии структурирования, несмотря на то что они объективно будут исполняться уже на инвестиционной стадии или даже скорее после введения объектов проекта в эксплуатацию.

Речь идет о разного рода офтейкерских контрактах, включая различные типы соглашений о поставке и потреблении продукции, услуг, информации, производимых в результате реализации проекта. Это контракты, которые так или иначе задействуют будущий предмет проекта, который только предстоит создать, но при этом в соответствии с ними предполагается более или менее гарантированный уровень загрузки предмета проекта с прогнозируемым уже на данном этапе уровнем финансовой отдачи.

Естественно, такого рода контракты отличаются друг от друга юридической жесткостью финансовых обязательств от малозначимых (что сводит на нет их инвестиционную сущность) до стопроцентно обязательных (что чрезвычайно полезно для структурирования проекта). Наличие таких соглашений изначально очень существенно снижает стоимость заимствований для проекта, а частенько и вообще является условием его жизнеспособности.

И в самом деле, что надежнее – инвестировать в проект большие деньги, чтобы потом беспокоиться о том, что еще необходимо будет умудриться продать то, что он потом произведет? Или же вложиться в проект, в котором уже 25, 50, 75 или даже 100 % продукции уже «расписано» по будущим потребителям? Конечно, анализируются еще и «жесткость» таких контрактов, и юридическая обязательность, и качество заказчика – стороны такого контракта. Но при положительном заключении ответ инвестора понятен.

В данном разделе стоит задача лишь общего обзора инвестиционно-юридических схем и структур. Поэтому, наверное, не стоит углубляться в многочисленные нюансы. Например, в тему о том, что офтейкерских контрактов может быть несколько и с разными потребителями. Они могут быть выстроены в своеобразную пирамиду по жесткости условий – от жестких офтейков наверху до «офтейкерских контрактов на разнице стоимости»[53] внизу. Последние являются гораздо менее юридически защищенными в российском праве.

Кроме того, при структурировании часто не рассматривается также весьма эффективный маневр конвертации контракта офтейк в акционерный капитал. В таких случаях в рамках основного проекта офтейк «вешается» на отдельную формальную SPV-компанию. И уже эта структура заключает жесткий офтейк с отлагательным условием по сроку с консорциумом, а инициатор проекта тем временем отдельно «распродает» пакеты акций в этом офтейкерском SPV, получая за них максимум возможного. Данный маневр особенно эффективен в том случае, если инициатор конкурса – частная компания.

В итоге всегда стоит особо акцентировать внимание на возможности добавить в конкурсную документацию офтейкерское соглашение еще на стадии ее формирования. Ведь если у вас жесткий контракт на поставку значительного объема продукции, производимой в будущем, а потребитель качественный, то такой контракт может иметь самостоятельную «залоговую» стоимость. Его в таком случае можно показать в качестве самостоятельного вклада в проект или дополнительного инструмента гарантирования или использовать в качестве основания для снижения стоимости денег, привлекаемых в проект из внешних источников, поскольку риски инвестора значительно снижаются по многим показателям.

В целом возможность структурирования офтейков – крайне недооцененная в отечественной деловой и государственной практике возможность, которая обычно приводит к улучшению экономических показателей проекта, существенно влияя также и на сроки, и на саму возможность запуска конкурса. В большинстве случаев тратить время на формирование контрактов офтейкерского пула имеет смысл уже на максимально ранней стадии.

Значимые, но юридически не обязывающие документы

Они известны рынку под многими псевдонимами – соглашения или меморандумы о синхронизации, соглашения о координации, соглашения о реализации и проч. Но суть у них одна и та же. Они подписываются по итогам политически или административно значимого согласования последовательности действий между государством и частником. Особенно часто в тех случаях, когда проект комплексный, когда нет возможности заключения юридически значимого соглашения между сторонами о синхронизации финансовых и фактических действий, и зачастую когда, соответственно, не было и не будет конкурса на выбор частного партнера.

Обычно соглашения по линии «государство – частник» подписываются в тех проектах, которые даже толком не являются ГЧП (хотя и могут так выглядеть внешне). Впрочем, для проектов ГЧП они иногда могут выполнять декоративную функцию или функцию общей синхронизации. В последнем случае соглашения по линии «государство – частник» и «частник – частник» могут быть востребованы в некоторых сложных для структурирования или финансирования инфраструктурных проектов ГЧП.

Второстепенные и переоцененные документы

В принципе, особого смысла в подобных документах квалифицированные участники рынка не видят. В отличие от документов предыдущего подраздела они даже на гарнир к основному блюду не тянут, это лишь веточка укропа на тарелке, положенная туда только для красоты, не имеющая ни вкуса, ни значимости, только слабая эстетика. В неквалифицированных руках такие документы особо ничего не стоят.

К ним обычно относятся такие «исключительно важные документы», как письма о заинтересованности, «комфортные» письма от банков, поставщиков, потребителей, соглашения о намерениях, и ряд иных способов так сформировать «честное пионерское», чтобы потом точно не пришлось нести юридическую ответственность за написанное.

Те, кто подписывает такие «комфортные» письма в адрес проекта, ставят перед собой лишь утилитарную задачу. Это просто маркетинг, цель которого – быть в курсе дела и постоянно фигурировать на радаре проекта. Один приятель из Аргентины метко подметил, что «комфортное» письмо на всякий случай подписывает кто-то, кто стоит в корпоративной иерархии финансового института на один-два уровня ниже, чем тот, с кем вы о таком письме договаривались. Причем такое мог бы сказать любой приятель из любой страны, это практически универсальный подход. Примерно так же дела обстоят и в России.

На каких документах сосредоточиться?

Во всем этом массиве документов легко потерять ориентиры, обратив излишнее внимание на то, что можно сделать после, не сосредоточившись на ключевых позициях, или попросту забыть о чем-то важном.

Как мы говорили ранее, общие контуры проекта и его ключевые параметры уже указаны в конкурсной документации. Но огромное количество сведений в ней не содержится. Кроме того, они могут относиться к так называемой «торгуемой» части конкурсных заявок. Собственно говоря, той, по которой и принимается решение о выборе лучшего предложения от участников.

В итоге действия сторон потенциального конкурса разворачиваются по нескольким фронтам подготовки инвестиционно-юридических документов. Несоблюдение баланса внимания между блоками этих документов может привести к значительному риску провала уже с самого начала проекта.

В первую очередь, как видно из таблицы 27, стоит обратить внимание на собственно конкурсную документацию. Инициатору необходимо внимательнейшим образом сосредоточиться на составлении КД, проработке ее ключевых условий, ключевых соглашений и документов, которые будут входить в массив КД на конкурсе. Значительные усилия стоит тратить на формирование самого офтейкерского пула и документов, его обеспечивающих.

Во вторую очередь нужно отметить, что практически всегда проблемным местом бывает оформление документов для участия в конкурсном отборе. И речь не столько о самой конкурсной заявке, хотя и это многим представляется сложным. В большей степени проблемой является оформление документов и контрактов, которые уже должны быть представлены в составе конкурсной заявки. И практически всегда ускользают от внимания те типы документов, оформить которые именно на данном этапе самое время.

Логика о том, что если выиграем конкурс, тогда и будем тратить ресурсы на подготовку документов, которые не вошли в заявку, а если не выиграем, то и незачем это делать, срабатывает только в одном случае: если такой консорциум не выигрывает конкурс. А вот если вдруг конкурсный «приз» достается ему, то время на оформление документов уже ушло или расходы на их подготовку существенно вырастают.

Даже такие, казалось бы, важные для бизнесменов документы, как акционерное соглашение между участниками консорциума, а также контракты на исполнение тех или иных функций, заключаемые между консорциумом и его акционерами, обычно не то что не заключаются, но даже не всегда доводятся до уровня терм-шитов[54].

Такая документация потому и отнесена к категории «параллельной», что должна быть максимально подробно структурирована наравне с подготовкой заявки на конкурс. Причем тратить на эту задачу нужно не меньше сил и энергии, чем на конкурсную заявку. Но этого пока что не происходит, и победившая сторона начинает судорожно готовить необходимую документацию, а участники победившего консорциума – активно выяснять между собой отношения.

Правда, те, кто оказался в проигрыше, все же сэкономили немного денег, вычеркнув эти задачи из своей повестки дня. По наблюдениям, в большинстве своем, конечно, так себя ведут компании, которые первый раз сталкиваются с проектами ГЧП и инфраструктурными инвестконкурсами.

И наконец, блок документов третьей очереди – это те соглашения, которые исполняются на стадии фактического инвестирования, включая строительство и/или создание объекта, или на стадии его эксплуатации. К такого рода документам можно отнести контракты в формате EPC(M), поставки или, например, подряда или генерального подряда.

Стоит обращать внимание на то, что подобные контракты, вступая в стадию исполнения на более поздних этапах, вполне могут быть заключены ранее (и часто это имеет экономический смысл). Например, сразу после выигрыша конкурса тем или иным участником.

О периоде, в котором целесообразно осуществить заключение таких сделок, мы говорили ранее (он не всегда совпадает с периодом исполнения этих контрактов), но будем к этому возвращаться под иными углами зрения и в дальнейшем.

Не существует никакого единого документа, в котором можно прочитать о том, какие именно формы инвестиционных сделок в сфере ГЧП допустимы, кто их стороны, каковы ключевые параметры, какими документами, имеющими юридическую силу, все это покрывается, каковы практические аспекты содержания таких сделок. Поэтому в настоящем разделе постарался раскрыть некоторые важные детали, влияющие на форму урегулирования отношений между сторонами, способы фиксации их экономического интереса и некоторые иные аспекты инвестиционно-правовых форм реализации проектов инвестиций в инфраструктуру.

Концессионное соглашение

Концессионное соглашение, являясь одним из наиболее известных (не столько по применению, сколько по раскрученности термина) форм проектного соглашения, требует обсуждения в первую очередь. И в основном не из-за того, что концессия становится общеродовым понятием для всех форм ГЧП. Хотя эксперты борются сейчас за выяснение превалирующего статуса того или иного термина: концессия по отношению к ГЧП является аналогом «ксерокса» для всех «копиров» или все же ГЧП – более универсальный термин[55].

Обсуждение необходимо потому, что концессионный механизм – один из наиболее часто обсуждаемых и одновременно один из самых недооцененных на рынке.

Слишком часто складывается ситуация, при которой стороны активно начинают обсуждать возможность реализации инфраструктурного проекта посредством такого ГЧП-механизма, как концессия, но потом, и близко толком не разобравшись в деталях, выносят поверхностное, но зачастую окончательное решение о том, что этот механизм им не подходит. Это постоянная проблема, которая тормозит реализацию многих проектов еще на стадии их «идеологического» конструирования. Ввиду неверного анализа излишние затраты времени на ней могут составлять до одного-двух лет, и это не гипербола.

Не стоит, конечно, утверждать, что концессионный механизм универсален и подходит ко всем ситуациям. Это далеко не так. Вместе с тем ожидаемое рынком принятие в 2015 г. закона о ГЧП существенно увеличивает количество допустимых инвестиционно-правовых моделей и снимает множество ограничений, которые так или иначе присутствуют в концессионном законодательстве. Другое дело, что по большому счету действующая нормативная база в сфере концессий и законопроект о ГЧП рассчитаны на разные типы и классы проектов, а также на различные инвестиционно-правовые формы, поэтому с принятием закона будут деблокированы многие ограничения, существующие для малых и средних категорий проектов.

В этой книге уже упоминалось, что потенциал отечественного концессионного законодательства используется на федеральном и региональном уровне не более чем на 10–20 %.

Это наглядная демонстрация обычной для инфраструктуры ситуации, когда потенциал законодательства на порядок больше, чем КПД его применения, ввиду, в первую очередь, ограниченности экспертизы, которую можно найти на рынке. В подтверждение этого тезиса можно ознакомиться с хронологией развития отечественного концессионного закона (таблица 29). Количество возможных сфер применения растет непропорционально тому, сколько запускается проектов.

В рамках концессионных соглашений может быть предусмотрено несколько ключевых форм платежа от государства или муниципалитета (концедента) в сторону частной стороны (концессионера). Во-первых, публичная сторона может принять на себя часть расходов на создание и/или реконструкцию объекта концессии. Во-вторых, так называемая плата концедента, которая с 2015 г. распространяется не только на автомобильные дороги, но и вообще на любые виды концессионных объектов.

Как понятно из содержания термина, речь идет о том, что публичная сторона в рамках платы концедента осуществляет платежи в адрес частного партнера. В большинстве случаев такой механизм задействован в проектах с невысокой инвестиционной привлекательностью или же в проектах, где концессионер не имеет (физически или по условиям концессии) прямого коммерческого контакта с итоговыми потребителями инфраструктуры, которая создается в рамках проекта. В качестве примера можно назвать взлетно-посадочные полосы в аэропортах, бесплатные автомобильные дороги, медицинские центры, в некоторых случаях – легкорельсовый транспорт и др. Как говорится, «любая концессия эффективна, вопрос лишь в пропорциях вкладов государства и частника».

Публичная сторона вполне в состоянии при моделировании проекта принять решение о реализации даже такого инвестиционного проекта, в котором отсутствуют или недостаточны источники возврата инвестиций.

Государство принимает решение о том, нужен ему тот или иной проект или нет, и если предварительный финансовый расчет показывает, что проект для частного партнера невыгоден, то остается прибегнуть либо к механизму капитального гранта (на создание или реконструкцию объекта соглашения), либо к плате концедента, а иногда и совмещению обоих инструментов в разных пропорциях.

Вполне интересными кажутся и проекты, в рамках которых концессионер получает от государства не только возможность сбора платы от потребителей проекта, но и одновременно брать плату концедента.

При этом стоит иметь в виду, что мы говорим только о так называемых «коммерческих» платежах концессионеру – это плата потребителей, капитальный грант, плата концедента. Но также существует и пласт возможных иных платежей между сторонами. Например, так называемые «налоговая компенсация» или «тарифная компенсация», осуществляемая публичной стороной в пользу частной при наступлении определенных условий. Иногда их называют «забалансовые» компенсации (поступления), поскольку они не отражаются на общей части коммерческого и финансового планирования концессионного проекта, а целиком имеют компенсационный характер.

Концессия с «прямым сбором платы»

Концессионное соглашение со сбором платы в доход концессионера (сложившийся термин «концессия с прямым сбором платы») – такой договор, который включает в себя обязательства частного концессионера по выполнению всего (или части) комплекса работ по проектированию, строительству, эксплуатации, ремонту и капитальному ремонту, технической эксплуатации (содержанию) объекта концессионного соглашения. Собственность переходит к публичной стороне фактически сразу по завершении строительства. Но по условиям соглашения, несмотря на переход права собственности, частная сторона продолжает осуществлять иные права, предусмотренные в соглашении. При этом обычно в концессии источником финансирования эксплуатационных затрат, а также источником возврата инвестиций, осуществленных на стадии создания объекта (а финансирование или софинансирование таких расходов – обязанность частной стороны), является сбор концессионером платы с потребителей, пользующихся объектом соглашения, в свою пользу.

В большинстве отечественных проектов, реализуемых в формате «прямого сбора платы», предусматривается предоставление договорных гарантий, например в виде гарантированной ежегодной выручки концессионера. Она может быть связана с восполнением так называемых выпадающих доходов от недостатка автомобильного трафика по автодороге или минимального коммуникационного трафика по сетям оптоволокна.

Под термином «гарантия» в данном случае, естественно, имеется в виду наличие обязательства о компенсации в соглашении, а не банковская и не иная гарантия, как мы привыкли.

По сложившейся в России практике, такой объем договорных гарантий обычно привязывается к размеру средств, которые необходимы для того, чтобы концессионер мог покрывать свои обязательства по заемному финансированию, связанному с реализацией проекта.

С одной стороны, такое условие зачастую приводит к демотивации концессионера: он ведь в любом случае, кроме своих накладных расходов, ничего особо не теряет, а если есть сверхприбыль, то он получает бóльшую часть такого дохода (меньшая или половина может изыматься концедентом). Если ее нет, то все риски заемного финансирования он уже переложил на третью сторону. В данном случае – на концедента.

Понимая это, концедент стремится к тому, чтобы уменьшить свои обязательства по «договорному гарантированию минимального дохода». Или же вводит в концессионное соглашение иные ковенанты и поведенческие условия, которые не позволяют расслабиться концессионеру на протяжении всего периода концессии, в результате чего он должен тратить максимум усилий для повышения доходности проекта.

Но вместе с тем, поскольку торг вокруг этого пункта происходит не когда-то потом, а в момент подписания концессионного соглашения, то основание для переговоров сторон – финансовая модель проекта (еще одно основание делать ее максимально качественно), которая лежит в основании проводимого конкурса, причем выбирается максимально консервативный прогноз.

Концессионер, естественно, стремится к тому, чтобы попытаться требования к себе со стороны финансирующих организаций сквозным образом переложить на концедента. Например, используя критерии достаточности средств, которые доступны для обслуживания основного долга, расходов на эксплуатацию и поддержания в надлежащем техническом состоянии объекта концессии и ряд иных показателей.

Концессия с «платой за доступность»

Концессионное соглашение с «платой за доступность» («концессионное соглашение с платой концедента») – это такое соглашение, которое включает в себя обязательство концессионера по выполнению всех или части работ по проектированию, строительству, эксплуатации, ремонту и капитальному ремонту, технической эксплуатации (содержанию) объекта концессионного соглашения. В этой части отличий от предыдущей версии нет.

С передачей в собственность концедента имущества, созданного в процессе реализации соглашения сразу после его создания (введения в эксплуатацию), – тоже все так же. Это общее правило по крайней мере последние лет десять с появления концессии в России: в рамках любой концессии создается государственное или муниципальное имущество. С момента его создания, по условиям КС, его необходимо передать концеденту.

Практически всегда у потенциального концессионера возникает достаточно простой вопрос: «Это что же получается? Я все сделал, передал властям, а потом снова с ними договариваться про управление тем объектом, в который я уже проинвестировал?»

Ну конечно, ответ – нет. Все стадии описаны в КС в полном объеме, и даже после передачи объекта в собственность концедента права частной стороны на управление им возникают автоматически, будучи весьма полно прописанными в теле основного соглашения.

В соответствии с правилами и сложившейся практикой, в рамках соглашений в формате «платы за доступность» частная сторона (концессионер) традиционно осуществляет сбор платы с итоговых потребителей проекта не в свою пользу, а в пользу публичной стороны (в отличие от предыдущей модели). А она, в свою очередь, осуществляет в пользу частной стороны два вида платежа – инвестиционный и эксплуатационный.

Первый – в рамках оговоренного сторонами срока (который может быть и меньше, чем срок КС) поэтапно возвращает инвестиции частной стороны с установленной в соглашении нормой доходности. Эксплуатационный же платеж покрывает затраты стороны на стадии эксплуатации и поддержания в состоянии технической пригодности объекта соглашения.

Как мы видим, эти две концессионные формы принципиально отличаются друг от друга в первую очередь тем, на что они мотивируют частную сторону. В первом случае – ориентир на коммерческую эффективность и самоокупаемость. Во втором – на содействие публичной стороне в выполнении ее публичных же функций по обеспечению доступа к той или иной инфраструктуре для населения, или бизнеса, или иных публичных органов. Именно поэтому она и называется концессией «с платой за доступность», где ключевое – обеспечение «доступности». Основная задача – гарантировать доступность тем или иным заинтересованным кругам к качественно созданным и эксплуатируемым объектам. Выполнение именно этой задачи отражает структура платежей со стороны властей в рамках проекта.

Микс: концессия с «платой за доступность» и с «прямым сбором платы»

С недавних пор в нашей стране возможны проекты, в рамках которых сочетаются обе описанные выше модели. Фактически получается смешанная концессионная форма, сочетающая в себе и «плату за доступность», и «прямой сбор платы». При этом отличительные черты каждой модели сохраняются в рамках смешанной формы. Еще предстоит выработать универсальные методики оценки и финансового моделирования подобных проектов.

Существует несколько ключевых сложностей в подобной форме структурирования. Во-первых, собирается ли плата в пользу концедента или в свою пользу и каковы пропорции. Во-вторых, в какой части инвестиционный платеж и эксплуатационный платеж стыкуются с указанным выше сбором платы. Это только вопросы верхнего уровня, ответы на которые предстоит давать еще на самых ранних стадиях подготовки – при формировании конкурсной документации будущего проекта.

Возможности реструктуризации концессий

Как мы выяснили в предыдущих главах книги, статистика неумолимо свидетельствует о том, что нет такой концессии, которую не хотелось бы реструктурировать. И в половине случаев такие желания не просто обоснованны, но и на самом деле приводят к реструктуризации.

Концессии в среднем заключаются на десять – тридцать лет, хотя законодательство дозволяет и большие сроки. Бюджет даже среднего концессионного проекта – это весьма серьезные деньги. Инвестору предлагается их вложить на очень длительный срок, но при этом на пути проекта стоит значительное количество политических, экономических, управленческих, финансовых и иных рисков, которые могут не просто свести все бенефиты частной стороны к нулю, но еще и породить убытки.

Понятно, что часть этих рисков им управляема и он сам будет причиной своих неудач. Но как быть с различными не управляемыми концессионером факторами, которые не просто могут свести к нулю все его достижения на иных фронтах, но при этом и вовсе не зависят от его действий? Инфляция, валютные риски, наступление обстоятельств непреодолимой силы – вот только весьма краткий список примеров.

Понятно, что если бы концессионные проекты были усеяны неуправляемыми и срабатывающими со временем рисками, то они не были бы столь популярны в среде квалифицированных участников рынка. Значит, или рисками можно управлять в той или иной степени, или концессионер, входя в проект, считает, что в процессе переговоров (между выигранным конкурсом и подписанием КС) он сможет дополнительно отторговать публичную сторону по условиям. Или третий вариант: концессионное соглашение оставляет возможности для реструктуризации обязательств сторон в случае срабатывания какого-либо из неуправляемых рисков.

Формально одними из ключевых в списке неуправляемых концессионером рисков являются в основном риски законодательного и макроэкономического характера. В правовой доктрине, конечно, существует концепция «дедушкиной оговорки», пришедшая к нам из права иных стран: положение инвестора не должно ухудшаться по отношению к тому, каким оно было в момент заключения договора. Но мы представляем себе ситуацию, при которой в концессии, например, на тридцать лет стороны на второй год пойдут судиться между собой? Не утверждаю, что так вовсе нельзя делать. Пример концессии по аэропорту Пулково тому подтверждение, правда, это было не на второй год и не ввиду изменения законодательства.

И все же отстаивание в суде «дедушкиной оговорки» – слишком хлопотное занятие. Поэтому юридические, налоговые и макроэкономические риски в значительной степени перекрываются возможностями для реструктуризации, которые предоставляет концессионное законодательство.

Во-первых, государство как бы говорит частному партнеру через закон и соответствующие разделы концессионного соглашения: «Да, я могу изменить правила для всего рынка и тебя в том числе, но именно концессионерам готово заплатить за это». Подобное возможно, например, в случае, если установленными властями новеллами в период действия концессии изменяется совокупная налоговая нагрузка на частную сторону. В таком случае перед публичной стороной проекта стоит задача по осуществлению компенсации налоговых расходов в части превышения над тем уровнем, который был на момент подписания соглашения.

Раньше, в предыдущих редакциях концессионного закона, такого не было. Кроме того, это весьма прогрессивная опция для концессионеров, поскольку не на любом развитом или развивающемся рынке они могут получить такое. Обычно же изменение налоговой нагрузки – это риск концессионера, принимаемый им осознанно на себя.

Вместе с тем мы понимаем, что налоговое законодательство весьма противоречиво и динамично, поэтому термин «совокупная налоговая нагрузка» – основание для различных толкований между сторонами проекта. Не стоит забывать, что по меркам объемов финансирования инфраструктуры даже 1 % колебаний налоговых отчислений в ту или иную сторону – это очень существенные деньги.

Во-вторых, проявляя еще большее внимание к долгосрочным рискам, государство берет на себя не только налоговые и правовые риски ужесточения регулирования, но и общеэкономические риски ухудшения положения проекта и его «держателей» в средне– и долгосрочной перспективе. Если положение частной стороны проекта ухудшится таким образом, что он в значительной степени лишится того, на что рассчитывал при заключении концессии, то это тоже основание для реструктуризации и компенсаций. При этом под данное определение попадают также и ограничения возможностей концессионера, вытекающие из установленных в отношении его или класса подобных инвесторов режимов запретов и ограничений, включая ухудшение режимов регулирования, действовавших в отношении его ранее.

Содержание и процедура реструктуризации концессий

Что же происходит в том случае, если по описанным выше критериям установлена необходимость осуществления реструктуризации концессионного проекта? И как именно это происходит?

Если выстрелил какой-то из факторов, то в первую очередь частная сторона должна представить государственной убедительные обоснования и доказательства. После чего стороны вносят и согласовывают между собой изменения в существующее концессионное соглашение и подписывают его.

Важным является существенное дополнение: публичная сторона должна не только согласовать изменения в соглашения, но и принять иные меры, которые «восстанавливают» экономику проекта до первоначального уровня, но при этом могут находиться за пределами регулирования КС.

Основные задачи «восстановления» экономики проекта – достижение показателей валовой выручки концессионера в объеме не менее, чем предполагалось изначально, а соответственно, и обеспечение возвратности инвестиций.

Все участники потенциальных концессионных проектов должны понимать, что практически невозможно реструктурировать те базовые позиции, которые были изначально установлены в конкурсной документации и концессионном соглашении. Вместе с тем в случае существенного изменения экономических и правовых условий возможности для реструктуризации соглашений не то чтобы бескрайние, но весьма значительные и зависят они в основном от умения сторон управляться с данным инструментом.

Что именно могут сделать стороны в процессе реструктуризации, чтобы вернуть итоговые финансово-экономические показатели проекта к первоначальному уровню? Во многих инфраструктурных проектах, существующих вне рамок концессий и, собственно, в отечественных концессионных проектах (причем не только в нашей стране), базовый инструментарий ограничен по количеству, но весьма широк по возможностям наполнения конкретных позиций.

Государство или муниципалитет имеют следующие допустимые законом направления реструктуризации проектов.

Например, стороны могут согласовать увеличение платы концедента, если проект изначально структурировался в формате, ее предусматривающем. Или попробовать ввести плату концедента, если ранее ее не было.

Кроме того, можно установить увеличение размера различного рода расходов на создание и/или реконструкцию объекта концессионного соглашения. Например, увеличить размер «капитального гранта» от публичной стороны.

Можно также говорить о том, что реструктуризация проекта будет происходить путем предоставления частной стороне различных гарантий – федеральных и региональных государственных или муниципальных.

В понимании специалистов рынка, и я с ними солидарен, предоставление подобного рода гарантий, с одной стороны, – один из самых «ленивых» инструментов с точки зрения моделирования проекта: не нужно никакого особенного креатива, нет необходимости заморачиваться, например, с офтейкерскими соглашениями. С другой стороны, государственные, а тем более муниципальные гарантии – сравнительно редко используемый инструмент.

Регионы и муниципалитеты не имеют в большинстве своем бюджетных возможностей на предоставление гарантий, а федералы свои госгарантии используют в основном для прямой поддержки тех или иных компаний вне привязки к проектам ГЧП. Кроме того, процедура получения гарантий неоправданно усложнена, а в случае даже успешности ее прохождения такие гарантии не вполне являются рыночными в контексте их дальнейшего использования.

Концессионер также может согласовать с концедентом реструктуризацию срока реализации соглашения. Если экономика проекта начала «кашлять» в рамках ранее акцептованного сторонами срока, то вполне вероятно, что она может выправиться на более длительном временнóм горизонте, положим, за дополнительные пять лет.

По существенно более сложной процедуре может происходить реструктуризация существенных (основных) условий концессии. Это те условия, которые определяют ключевые параметры проекта и взаимоотношений сторон. Это, если хотите, тот самый уникальный «отпечаток пальца» проекта, который заложен в саму его основу. Изменение этих параметров возможно по более многоходовой процедуре, чем иных.

В ряде случаев публичная сторона имеет более жесткие обязательства, основанные на законе и положениях КС, о рассмотрении требований по реструктуризации соглашения. Но слова словами, а каковы механизмы обеспечения подобной покладистости со стороны государства?

Если власти уклоняются от рассмотрения предложений о реструктуризации и принятия соответствующего решения, причем никак или недостаточно убедительно это мотивируя, то частная сторона может приостановить дальнейшую деятельность по реализации проекта. И ничего ей за это не будет, поскольку это не считается нарушением условий концессионного соглашения с ее стороны.

Стоит также отметить, что такое радикальное решение – это не просто замораживание статус-кво, оно может в дальнейшем сопровождаться совокупностью экономических претензий, адресованных властям, вытекающих из «компенсационно-штрафных» положений концессионного соглашения.

В том же случае, если требования частника о реструктуризации признаны обоснованными, изменение существенных условий производится на основании решения властей того же уровня, на котором утверждался изначально концессионный конкурс. Для федеральных проектов – правительство РФ, для региональных – местное правительство, для муниципальных – мэрия или ее аналоги.

Правда, все концессии, что ниже федерального уровня, будут проходить дополнительное согласование в антимонопольных органах соответствующего уровня. Когда принимались последние поправки к концессионному закону, установление необходимости согласования с антимонопольной службой было весьма принципиальным.

Аргументировалось это тем, что подобные, справедливости ради, действительно весьма широкие возможности для реструктуризации концессии способны порождать почву для злоупотреблений. Когда проект начинается как малоэффективная концессия, интереса у рынка не вызывающая, но потом, пройдя через череду неконтролируемых извне реструктуризаций, становится мегапривлекательной, но уже заранее контролируемой конкретным концессионером. Именно так складывается «счет на табло» концессионного «матча» и у нас в стране, и в иностранных проектах ГЧП.

А вот что не может быть реструктурировано, так это согласованный сторонами предмет и объект концессионного соглашения и существенные обстоятельства такового – требования к качеству и итоговым потребительским свойствам объекта, составляющего концессионный проект. И это вполне справедливо, ведь иначе это уже другой проект. И если это так, то концессионное соглашение сторонам нужно просто расторгать, понимая, правда, что придется выяснить, по чьей вине в итоге это произошло, и раскошелиться на все штрафные санкции.

Рисунок 15. Процедура принудительного изменения условий КС, инициируемая частным партнером[56]

В каких случаях частная сторона может требовать такого весьма жесткого сценария реструктуризации условий концессионного соглашения?

В первую очередь, вследствие различных действий или бездействия властей, включая их решения. Концессионные соглашения в большинстве своем касаются весьма сложных проектов, для которых требуется участие публичной стороны не только на стадии до подписания КС, но и после него. Например, если речь идет о лицензировании, сертификации, предоставлении земельных участков и осуществлении иных властных полномочий. Хорошо, если власти действуют, но просто медленно. А если бездействуют? В таком случае концессионер имеет формальное право требовать реструктуризации, например критерия «срок соглашения».

Во вторую очередь, в процессе реализации соглашения (а обычно это бывает совсем на первых шагах или, наоборот, по окончании инвестиционной стадии) могут быть вынесены судебные решения или решения антимонопольного органа, которые в существенной степени влияют на параметры исполнения (а зачастую и вовсе исполнимости) условий соглашения.

Указанные выше основания весьма привлекательны ввиду того, что, будучи понятными на экономическом языке, весьма универсальны в своих юридических формулировках. Под данные условия можно подтянуть весьма широкий набор оснований. Ведь, как показывает практика, в таких случаях необходимо просто понимать процедурные нюансы и детали того, как функционирует концессионная машина на стороне государства. Тогда, если иметь убедительные доказательства и аргументацию своей правоты, можно выходить с государством на переговоры по реструктуризации по данным основаниям.

Вместе с тем, ведя переговоры с государственными чиновниками, имейте в виду, что необходимо не просто убедить тех, кто имеет отношение к самому концессионному проекту, но и дать им наглядные и веские основания, по которым они будут согласовывать эти изменения с иными причастными госорганами.

Но самое главное то, что, смотря на вас в процессе переговоров, они совершенно справедливо прикидывают в уме не столько то, правы вы или нет, сколько то, как они будут объяснять это правоохранительным и контролирующим органам, если вдруг согласятся с вашими аргументами. Будьте убедительными на все сто и заранее запаситесь детальными расчетами и ответами на все, даже самые мелкие вопросы.

Итак, еще одним основанием для требований о реструктуризации является возникновение обстоятельств непреодолимой силы, из-за чего складывается невозможность уложиться в ранее согласованные сроки проекта.

В третью очередь, основанием для реструктуризации является существенное изменение обстоятельств, которые стороны имели в виду при вхождении в проект и заключении концессионного соглашения.

Как мы видим, термины «обстоятельства непреодолимой силы», «существенное изменение обстоятельств» и иные дают такой простор переговорщикам с обеих сторон при реструктуризации, что тот, кто опытнее и лучше подготовлен, имеет и больше шансов на успех.

Кардинальная реструктуризация концессии

В данном случае речь идет не о расторжении концессионного соглашения, хотя куда уж радикальнее, а о замене стороны. Ведь зачастую в проектах могут сложиться ситуации технического или фактического дефолта концессионера, и в таком случае публичной стороне необходимо принимать решение о том, прекращает ли она соглашение или реструктурирует его, «назначая» нового концессионера. Требования к нему вполне лаконичные. Он должен соответствовать первоначальным условиям концессионного конкурса, установленным конкурсной документацией на основании, в свою очередь, концессионного законодательства, действовавшего на тот момент.

Кроме того, возможны отдельные случаи, когда замена концессионера происходит по причинам, не связанным с качеством его работы и прочими зависящими от него критериями (то есть не те случаи, когда он уже по всем направлениям опростоволосился), а вполне рыночные случаи. Подобная возможность, кроме прочего, закладывает перспективы возникновения вторичного рынка концессионных и ГЧП-проектов, который существует в других странах.

Стоит также не забывать, что одним из предназначений прямого соглашения, которое после концессионного подписывается между властями, частной стороной и финансирующим институтом, является возможность последнего вступить в права в том случае, если концессия в исполнении текущего концессионера начнет трещать по швам.

Предмет концессии, комплексные проекты, межрегиональные конкурсы

На настоящий момент значительный объем различного рода федеральной, региональной и муниципальной инфраструктуры может быть предметом концессии. Вместе с тем список сфер, в которых она возможна, является «закрытым» и описан в действующем законодательстве. Правда, стоит иметь в виду, что, несмотря на свою внешнюю жесткость, список предметов концессии зачастую трактуется несколько расширенно. И это вполне легально, поскольку термины типа «…и другой транспорт общего пользования», «иные объекты социально-культурного назначения», «объекты железнодорожного транспорта» не очень-то ограничивают креатив при структурировании проектов.

А еще есть имущество, которое технологически неразрывно связано с объектом концессии. С некоторой долей иронии можно сказать, что все то, что не удалось «расширительно» толковать в качестве объекта концессионного соглашения, становится тем самым «иным имуществом», которое «технологически неразрывно связано».

Несмотря на это, срабатывал такой подход не всегда. На практике существовала проблема, когда в рамках решения одной задачи необходимо было упаковать в единую концессию разного рода активы. Например, автодорогу, железную дорогу и электроэнергетику. Но поскольку это разные виды имущества, то невозможно было это сделать, так как по своей значимости для проекта ни один из них не тянул на статус вспомогательного имущества.

По мнению экспертов, в том числе и поэтому у нас в стране в инфраструктурно-инвестиционном бизнесе существовал перекос в сторону «монопроектов», а тех, которые объединяли бы разные типы инфраструктурных активов, было мало. Более того, в каждом из таких проектов все равно существовала «мажоритарная» инфраструктура, тогда как остальные объекты выполняли вспомогательную функцию.

С 2015 г. указанное ограничение деблокировано действующим законодательством. По большому счету, теперь между комплексными инфраструктурными проектами и запуском их в конкурсы стоит только умение и опыт подготовки концессий. Полагаю, что транспортно-логистические центры, транспортно-пересадочные узлы, центры обработки данных в интересах государства и многие иные могут быть весьма эффективно структурированы.

Если говорить о комплексных проектах, то зачастую им мешал еще один фактор, который тоже можно теперь не принимать во внимание.

Некоторые проекты выходят за пределы одного региона, а тем более муниципального образования. Небольшая дорога, которая идет из одного региона в другой, или обход города-миллионника, проходящий по территории муниципалитетов-соседей; энергетический объект, который избыточен для одного муниципалитета. Такие проекты зачастую весьма привлекательны, легко структурируемы и могут быть эффективно реализованы.

Регионы и муниципалитеты (и даже федералы, каждый на своем уровне) могут провести совместный концессионный конкурс, заключив между собой специальное соглашение о процедуре и условиях такого конкурса. Это потребует небольшого усложнения юридической и инвестиционной конструкций проекта, но зачастую привлекательность экономики проектов того стоит. В таком случае, как и в традиционной концессии, права собственности на объект будут у публичной стороны, но поскольку их несколько, то им будут принадлежать соответствующие части объекта, что, правда, тоже не упрощает конструкцию концессионного соглашения.

Приватизация и завершение концессии

Если все прошло успешно, то по окончании срока концессии стороны оформляют прекращение соглашения. Эта процедура также подробно прописывается в самом концессионном соглашении. Зачастую она бывает весьма громоздка. Но это и понятно. Соглашение, которое действовало десять или тридцать лет, сопровождалось подписанием пирамид различных документов между множеством участников, не может быть закрыто по простому акту приемки-передачи.

Считается, что процесс выхода из концессии занимает не менее 10 % времени от общего срока соглашения. Для того чтобы успешно завершить 20-летнюю концессию, необходимо на это потратить последние два года. Про 50-летнюю и говорить не стоит. Только процесс ее завершения равен длительности не самого маленького обычного инвестпроекта. Правда, в этой части знания в нашей стране чисто теоретические. Пока такого не было, поэтому опираемся на иностранную статистику.

После окончания соглашения объект, его составлявший, должен быть либо утилизирован, либо окончательно отойти государству, которое его эксплуатирует и им управляет далее.

В ряде случаев публичная сторона, наоборот, заинтересована в том, чтобы избавиться от объекта. Тогда такое решение должно быть принято еще до окончания действия КС. И это уже приватизация.

Но, видимо, руководствуясь принципом «от добра добра не ищут», рассудив, что если уж концессионер прошел с этим имуществом долгие годы и успешно реализовал концессию, то, скорее всего, он и будет лучшим собственником в будущем. Но как бы там ни было, публичная сторона на законодательном уровне установила преимущественное право выкупа объекта соглашения на основании цены, определяемой по рынку.

Да, существует для этого специальная процедура, но, на мой взгляд, она ни по срокам, ни по формальностям не обременительна. Пожалуй, из наиболее жестких условий – объект должен быть включен властями в планы приватизации соответствующего уровня и ограничения на возможность уступки этого преимущественного права концессионером. Остальные требования попроще, большей частью – процедурные.

В качестве небольшой заметки на полях отмечу, что в некоторых аспектах не так уж и не правы бывают противники концессии, которые говорят, что это практически приватизация. Если рассуждать совсем уж теоретически, то «Приватизация и концессия» – таково название разделов большинства соответствующих иностранных учебников. А если практически, то, может, по форме это и собственность государства, но по существу выглядит так. Частник (будущий концессионер) на основании конкурса с инвестиционными условиями (концессия) взял в реконструкцию или создал объект, который числится государственным, он же им управляет и эксплуатирует его (в классической концессии) до стадии полной утилизации объекта или выкупает (это тоже уже стало классикой).

Что государству с того, что оно было номинальным собственником объекта концессии? Ну понятно, не вложило или вложило меньше своих средств, получило объект, который в иных условиях создать не могло, осуществляло контроль над объектом, получало дивиденды и многие иные бенефиты. Это все так. И это действительно выгодно и власти, и обществу. Но, строго говоря, это не отвечает на вопрос о фундаментальных различиях между приватизацией и концессией (и иными формами ГЧП, кстати).

На самом деле, как многократно отмечалось на страницах данной книги, приватизация и концессия имеют принципиально разную природу. Отличий много – инвестиционная и юридическая модели, экономическая и политическая природа, философия и логика действий. А то, что законодатель решил дать преимущества добросовестным концессионерам на последующую приватизацию, подвесив тем самым еще и дополнительную «морковку перед носом», – это его, законодателя, выбор. Он мог бы этого и не делать. В конце концов, ведь нет его закрепленного обещания вообще приватизировать имущество после окончания концессии.

Для того чтобы закончить философскую дискуссию о приватизационной, квазиприватизационной или иной природе концессии, обычно останавливаю себя известным утверждением Черчилля (хотя считается, что он «занял» это утверждение у кого-то из древних) о том, что «демократия – худшая форма правления до тех пор, пока вы не сравните ее с остальными».

Как получить концессию или ГЧП?

Если все изложенное в данном разделе не остановило вас от того, чтобы стать счастливым обладателем концессионного соглашения с государством, то, наверное, самое время поговорить о том, каким образом это можно сделать.

Во-первых, концессию можно просто купить. В России не существует вторичного рынка концессионных соглашений. Собственно, и первичный у нас не вполне сложился. Но тем не менее на рынке есть определенное количество проектов, которые не «вытягиваются» текущими бенефициарами. В таком случае на определенных условиях они наверняка будут готовы рассмотреть свой выход из проекта. В некоторых из таких проектов даже не придется проходить сложную процедуру согласования с государством. Все зависит от того, как была структурирована конкурсная документация изначально, но не менее важно, как были в корпоративной части структурированы первоначальная заявка и консорциум. В некоторых случаях даже при желании выкупить проект сделать это будет затруднительно, что не означает, что невозможно.

Во-вторых, можно предложить себя государству в тот момент, когда оно начинает инициировать реструктуризацию той или иной концессии ввиду невыполнения условий. Или даже самому инициировать такую реструктуризацию. Не то чтобы это было «инфраструктурным рейдерством», поскольку закон не нарушается, но удивление у текущего концессионера вызовет. С другой стороны, с точки зрения высших интересов государства и общества: если условия концессии не выполняются частниками, то почему бы и нет?

В-третьих, концессию можно инициировать. Ну о том, как именно это сделать, запустив процедуру частной концессионной инициативы со стороны заинтересованного потенциального концессионера, было подробно описано на соответствующих страницах книги.

Обращаю особое внимание на тот факт, что в концессию могут быть вовлечены все активы государства, которые пока не являются предметами долгосрочного проекта концессии или ГЧП. Наличие каких-то связанных с этими активами контрактов, например господрядных, не является препятствием для инициирования концессии со стороны любого частного интересанта.

На практике это приводит к тому, что концессия в нашей стране может использоваться (а за рубежом это уже происходит) как весьма действенный элемент конкурентной борьбы. Только приватизация или концессия ставит точку в вопросе о принадлежности проекта, а иногда и актива.

Актив не считается «занятым» до тех пор, пока не передан в концессию. Система фотовидеофиксации в том или ином регионе, работающая по одно-трехлетним господрядным контрактам, может быть заменена на долгосрочную концессию, инициировать которую может любой потенциальный частник. Аналогичная ситуация со многими иными классами активов: с точки зрения форм долгосрочного управления они не считаются «занятыми». Определенное исключение могут представлять те случаи, когда инфраструктура передана в долгосрочную аренду, но и они не являются совсем уж непреодолимым препятствием.

Вместе с тем инструмент инициирования концессии и ГЧП необязательно использовать для того, чтобы противопоставлять их действующим подрядным контрактам.

На рынке инфраструктуры занятых сфер практически нет. И инструмент инициирования рассчитан в первую очередь на появление действительно новых проектов и новых игроков.

В-четвертых, можно отслеживать действия конкурентов, инициирующих концессии. Как мы говорили, если кто-то инициирует концессию, то он может получить ее без конкурса, только если иных желающих не нашлось. Найдитесь вы. Тогда состоится конкурс, на котором можно будет сделать удивительно щедрое предложение для государства. Ведь, скорее всего, инициируя концессию, конкурент сделал классическую ошибку. Рассчитывая, что конкурса не будет, «перекосил» финансовую модель и проект КС настолько в свою сторону, что у вас есть существенный запас прочности для того, чтобы приятно удивить будущего концедента. Главное, инициируя «свою» концессию, не попадите в ту же самую ловушку.

В-пятых, можно участвовать в тех или иных проектах, которое государство периодически объявляет в различных сегментах. Для этого достаточно активно мониторить открытые источники и действия властей в интересующих вас сферах. С одной стороны, многие считают, что это излишний труд, поскольку планы властей обычно известны заранее, а с 2016 г. они так и вообще должны будут заранее официально информировать рынок о «планах концессий на год». Дескать, там все и увидим, говорят частники. Но в большинстве случаев стратегическая инициатива будет уже упущена.

Дело в том, что нет концессий, предварительные материалы которых не проходят общественные слушания, многочисленные экспертные обсуждения и анализ, коммуникации с участниками рынка. Как это делается – отдельный вопрос, но это та стадия, на которой потенциальный интересант имеет возможность с минимальными усилиями принести себе же максимальный комфорт на будущих стадиях.

После этих процедур утверждаются и начинают реализовываться условия концессионного конкурса. И уже нет возможности повлиять на параметры проекта в технической, юридической или инвестиционной части, или на условия предквалификации, или на требования к потенциальным исполнителям, или на что-то еще.

Ваше дело теперь – стремиться соответствовать условиям конкурса. Изменить что-то не дадут, а ведь еще три месяца, или месяц, или даже неделю назад это можно было сделать. Стратегическая инициатива в концессионных и ГЧП-проектах начинается на этой стадии.

Формальные основания возникновения концессии

Если говорить официальным языком, то ключевые процедурные возможности стать концессионером сводятся к конкурсным и бесконкурсным. Полагаю, стоит их кратко рассмотреть. Некоторые основания для получения конкурсного и бесконкурсного «концессионерства» изложены в таблице 33.

Параллельные конкурсу инвестиционно-правовые документы

В предыдущих разделах мы говорили о концессионных и других соглашениях и иных контрактах, которые принято называть документами «на стороне инициатора», кем бы они ни готовились – самим инициатором конкурса, его консультантами, или инвестиционным агентом, или же частным потенциальным инвестором. Вместе с тем это лишь часть общей подготовки к участию в проекте.

Стоит иметь в виду, что параллельно с разработкой проекта, подготовкой и проведением концессионного или иного ГЧП-конкурса происходит подготовка самого потенциального конкурсанта к участию в конкурсе. Его деятельность на данном этапе сосредоточена на следующих ключевых направлениях.

Анализ потенциального проекта

В первую очередь стоит весьма тщательно проанализировать проект, несмотря на наличие в составе конкурсной документации значительного количества юридических, финансовых, инвестиционных документов. Не стоит забывать, что они отражают в значительной степени взгляды «продавца». И многие удивляются, когда узнают, насколько поверхностно относятся потенциальные «покупатели» к тому, чтобы глубоко прокопать тот проект, в котором они хотят участвовать, извлекая прибыль. И это при том, что анализ, проведенный на данной стадии, – основание для выстраивания заявки на конкурс и содержания основных документов. Существенно и то, что он фундамент переговорной позиции между партнерами, собирающимися подавать консолидированную заявку на конкурс, а также выстраивания инвестиционно-юридических конструкций с теми, кто в заявку не входит, но привлекается на договорных началах к части проекта.

Формирование основного пула исполнителей. Его оформление

Проведя анализ проекта, стоит сформировать понимание того, кто именно вам нужен для участия в конкурсе, какие именно функции и опыт необходимы для реализации проекта, а исходя из этого – как будут распределены амплуа в конкурсной заявке между партнерами, подающими консолидированную заявку. Кроме того, зачастую потребуется (по условиям конкурса или исходя из самой логики бизнеса) сформировать контрактные отношения с какими-то структурами: самый простой пример – со страховщиками, которые в основную заявку не входят, но предъявление договора страхования – условие конкурсной документации. Ну а, например, предъявление предварительного договора поставки может быть как требованием КД, так и вашим собственным решением. Поскольку на многих сложных рынках количество поставщиков крайне ограниченно и если вы уже выиграли конкурс на концессию или ГЧП и уже подписываете договор с властями, то цены таких поставщиков или иные условия будут более высокими и жесткими, чем на стадии «до конкурса».

Кроме того, как известно, заявки на такого рода конкурсы практически никогда не подаются в одиночку и практически всегда речь идет о своего рода «коллективной» заявке, отражающей в себе носителей всех тех функций, которые необходимы при реализации проекта. Например, если в проекте необходим проектировщик, строитель, поставщик оборудования, например телекоммуникационного, эксплуатант и оператор, то те из них, кто несет на себе основную функциональную нагрузку по условиям конкурса и проекта, объединяются в одну заявку. Формы объединения могут быть различными: консорциум, простое товарищество, специальное общество проектного финансирования, иные формы и их компиляции. Для формирования качественного пула заявителей придется дополнительно согласовать и подписать пакет различных документов значительного объема.

Предквалификация и непосредственно заявка

Параллельно с анализом проекта и формированием основного и вспомогательного состава участников проекта, естественно, складывается сама конкурсная заявка. На первых конкурсах ГЧП и концессий этот этап существенно недооценивался. Все привыкли к более-менее простой заявке, подаваемой на традиционный госконкурс, или относительно гибким условиям конкурсов, организуемых частными компаниями. Но в последние годы ситуация сильно изменилась: опытные участники рынка весьма внимательно подходят к данной стадии. Ну а неопытные – просто не проходят потом предквалификацию, списывая расходы на подготовку на убытки и покрывая свое поверхностное отношение объяснениями акционерам о том, что «сделали все, что могли, но все было решено заранее». Кстати, не оцениваю, как с госконкурсами, но с крупными концессиями – точно не так. Всегда до последнего непонятно, кто победит.

Структура конкурсной документации на инфраструктурные инвестиционные проекты в целом и на концессии в частности новичку может показаться громоздкой (про необычность уже написано выше). Вместе с тем, как говорят специалисты, успех той или иной заявки по большей части определяется именно на этой стадии. Задача номер один для конкурсанта – пройти предквалификацию, которая есть в большинстве проектов. Тогда остается возможность бороться за главный приз. Ну а задача максимум – победить. И то и другое зависит от качества и содержания заявки.

Кроме того, условия конкурса делятся на так называемые «торгуемые» и «неторгуемые»: те, по которым власти готовы вести переговоры с вами, и те, которые являются предустановленными и обсуждению особо не подлежат. В этой части конкурсанту необходимо просто продемонстрировать организатору конкурса, что он соответствует установленным показателям.

В части «торгуемых» условий – предложить наиболее сбалансированное и экономически эффективное решение. Кроме того, нет же задачи сделать абсолютно эффективную заявку. Необходимо ее сделать просто лучше, чем у конкурентов. Правда, мало кто производит в процессе подготовки качественный конкурентный анализ и имеет его в виду при формировании конкурсной заявки.

Контрактование «вспомогательных» партнеров

Эта группа задач реализуется если не одновременно с предыдущими двумя, то лишь с небольшим отставанием. К определенному моменту становятся понятны контуры базовой «коллективной» заявки, после чего необходимо принять решения о том, как поступить с компаниями – носителями тех функций, которые еще необходимы для реализации проекта, и какие именно организации будут законтрактованы на эти амплуа. Традиционно они поделятся на три ключевые группы в зависимости от последовательности заключения и сторон, их подписывающих.

Во-первых, те, контракты и иные документы от которых необходимы в качестве составной части конкурсной заявки. Такими стоит начать заниматься все-таки чуть ранее. Например, банк, который будет выполнять функцию процессинга по каким-либо собираемым платежам, в «коллективную» заявку не входит, но наличие договора с ним может быть требованием КД.

Во-вторых, юридические документы, которые необходимо подписать с теми потенциальными партнерами, которые не требуются по условиям конкурса для анализа властями, но у заявителя существуют собственные экономические мотивы для того, чтобы подписаться как можно раньше.

Ранее уже приводился пример с недопущением давления со стороны будущего поставщика оборудования. Аналогичный интерес у лидера пула заявителей может быть к скорейшему подписанию договоров с иными участниками тех рынков, предложение на которых ограниченно. Например, операторские компании (если они вообще не входят в состав основного пула) или некоторые иные.

Существенная важность заблаговременного контрактования состоит в том, что на этапе заявки никто не хочет тратить на это время, в основном аргументируя так: «А вдруг не пройдем». Но как только конкурсная заявка одобрена, всем потенциальным партнерам становится понятно, что заявитель-то уже не может отказаться от своих обязательств перед властями. Это дает им более сильную переговорную позицию, приводящую к тому, что часть прибыли, которую заявитель «зарезервировал» для себя, перекочевывает в карман таких «контрактных» партнеров.

Справедливости ради стоит отметить, что частенько бывает и обратная ситуация. Опытный лидер концессионного пула, понимая, что пока никто не разобрался в происходящем и многие слабо верят в возможность победы, «вешает» потенциальных исполнителей по контрактам на жесткие и эксклюзивные соглашения, организуя тем самым перекос будущей прибыли в свою пользу.

Третья группа контрактов, подписываемых со «вспомогательными» партнерами, – это те, которые неплохо было бы подписать сейчас, но вполне можно отложить и на потом. Если это не требуется по условиям КД и нет риска будущих спекуляций, то нужно спокойно откладывать, – беды не будет. А на стадии подготовки заявки и так слишком много хлопот, чтобы еще на второстепенные нюансы отвлекаться. Если вдруг по каким-то причинам нужно дать потенциальным соисполнителям некие моральные гарантии, то достаточно будет ограничиться уровнем терм-шитов.

Формирование консорциумов и иных пулов заявителей

Существует некоторое множество вариантов структурирования пулов заявителей, выдвигаемых в качестве участников на концессионные и иные ГЧП-конкурсы. Выбираемая форма во многом зависит от того, какая конструкция складывается между участниками пула заявителей исходя из наиболее оптимального способа оформления их взаимных экономических интересов. И, конечно же, во многом это предопределяется условиями конкурсной заявочной документации, утвержденной «собственником» конкурса.

Требования, которые он выставляет к существу проекта, напрямую влияют на необходимые функции, носители которых и объединяются в один пул. Если ставится задача осуществлять эксплуатацию и операторство объекта, то компании с этими амплуа входят в состав пула. Если нет – то нет. Аналогично с условиями о поставке оборудования и многими иными.

Вместе с тем власти могут выставить не только условия о существе проекта, но и условия о форме структурирования пула заявителей. Обычно подобные требования обусловлены желанием обеспечить дополнительную транспарентность взаимоотношениям участников. Или, весьма часто, желанием точно понимать, что лидер, который ведет переговоры с властями, на самом деле управляет процессом, облечен полномочиями со стороны остальных «подопечных» и отвечает за действия всего пула.

Вот на стыке этих экономических интересов участников, требований конкурсной документации по форме и существу к организациям, входящим в пул, и кристаллизуются обычно решения по способам оформления отношений потенциальных участников проекта между собой.

Консорциум и его формирование: договоры, аккумулирование и распределение прибыли, варианты структурирования

Самая известная в последнее время форма структурирования проектов – консорциум. Собственно, это экономический, а не юридический термин по российскому праву. Формально это объединение участников проекта, во главе которого стоит лидер консорциума, которому остальные делегируют определенные полномочия по представлению их совместных интересов.

После того как все участники определены, принимается решение, оформлять ли консорциум через договор простого товарищества (или заключать череду таких договоров). Или, может быть, создать специализированное общество проектного финансирования для того, чтобы заявиться на конкурс. Хотя СОПФ, конечно, более эффективно использовать в иных целях. А может, создать инвестиционное товарищество. Или специальную «заявочно-проектную компанию».

Вместе с тем не всегда по условиям конкурсной документации такие и некоторые иные формы приветствуются «собственником» конкурса по сложноструктурированным проектам.

В чем цель властей или иного организатора конкурса? Максимально упростить юридическую конструкцию, внятно разделить риски с партнером и не потерять за счет усложнения транзакций часть экономической выгоды проекта. В таких случаях обычно говорится: «Хочу единый контракт, но так, чтобы на той стороне были все, кто нужен для реализации проекта, а не посредник-подрядчик; хочу быть уверенным, что инвестиционная стадия будет сделана по согласованным и, желательно, фиксированным параметрам – цене, сроку и качеству». И далее: «А если этого не случится, то не хочу бегать, выясняя, кто виноват, пусть передо мной отвечает единое окно; но хочу быть уверенным, что у него есть на это экономические и фактические возможности». Де-юре организатор конкурса такими вполне разумными требованиями и предопределяет форму, в которой ему будут подавать заявки.

Участникам придется зарегистрировать единое юридическое лицо (консорциум), акционерами которого становятся все носители основных функций, необходимых для реализации проекта. Правда, в некоторых случаях его целесообразнее создать в форме простого, а лучше – инвестиционного товарищества.

Далее назначается лидер консорциума из числа участников, формирующий менеджмент такой компании. Но ведь консорциум сам не является исполнителем работ. Он не «держатель» активов своих акционеров. Он лишь управляющий их интересами, выражающимися в наличии соглашения, например концессионного или частного, если предметом конкурса была частная инфраструктура.

А поскольку он не исполнитель работ по проекту, то уже консорциум заключает череду соглашений на реализацию проекта. Со своим акционером-проектировщиком – на проектирование, с акционером-поставщиком – на поставку, на стройку – со строителем и т. д. Хотя нередко бывают случаи, когда консорциум играет более значительную роль в проекте и частично становится точкой аккумулирования прибыли.

Но как быть в том случае, если кто-то из акционеров-исполнителей некачественно выполнил свои обязанности? Фактически он родил риск для всего проекта. Перед кем он тогда отвечает? Перед организатором конкурса? Ответ: нет. Именно этого риска стараются они избегать, имея в виду, что он слабо поддается контролю с их стороны.

Но проектировщик может породить проблемы строителю, строитель – поставщику оборудования, тот – эксплуатанту, а он, в свою очередь, оператору. Как этого избежать?

Ну, во-первых, внимательно отбирать себе участников консорциума. А во-вторых, между акционерами заключается значительное количество различных договоров, минимизирующих эти риски или вводящих значимую экономическую ответственность за них.

Могут быть экстравагантные соглашения о распределении рисков, основанные на производных финансовых инструментах. Можно ограничиться более простыми – договорами страхования, банковскими гарантиями, залогами, договорами эскроу и проч.

Именно такие страховки, гарантии, залоги и прочие инструменты выравнивают риски отношений между сторонами при реализации проекта. А кроме того – еще и усиливают качество подаваемой заявки на конкурс. Общее правило: «Если мой сосед по консорциуму ошибся, то плачу не я и не государство, а он, или его страховая, или его банк» – в большинстве случаев соблюдается.

Мы говорим только об общих принципах организации консорциума. В зависимости от деталей проекта различных вариантов может быть множество. Например, решат ли стороны вводить независимое банковское сопровождение или нет? Будут ли они выбирать себе (для разрешения трений между собой) независимого ad hoc контролера, будут ли проводить общий аудит на стыках проекта и передавать проект от одного исполнителя другому (например, от поставщика оборудования к эксплуатанту) напрямую с соответствующим регулированием договорами? Или будут это делать через консорциум, передавая ему итоги каждого этапа, а он уже передаст их следующему исполнителю? Эти и иные вопросы необходимо разрешать в процессе формирования консорциума, а решения – фиксировать в юридически обязывающих формах, совмещая эту работу с фактической подготовкой заявительной документации.

Но в любом случае, еще до этого или параллельно, участники консорциума фиксируют свои акционерные и смежные права по отношению к друг другу и собственно консорциуму как юридическому лицу, подписывая так называемое «акционерное соглашение» (ShA)[57].

В подобном документе стороны определяют свои обязанности и права по управлению консорциумом, а стало быть, и проектом, порядок и последовательность корпоративных процедур, финансовые и экономические вопросы. Именно на усмотрение этого документа (впрочем, соглашение акционеров может быть и не одно) оставляют вопросы, определяющие то, например, в какой мере консорциум как юридическое лицо является центром прибыли или только центром управления финансовыми потоками, а прибыль аккумулируется по исполнительским контрактам на самих акционерах консорциума.

В классике считается, что в рамках длительных проектов простая форма внутренней организации консорциума устроена как многоступенчатая ракета. На каждом уровне может отделяться одна из ступеней – проектировщик сделал свою работу, выждал некоторый промежуток времени и вышел из акционерного капитала. Но обязательно «оставил» в проекте страховки, банковские гарантии, залоги в пользу остающихся участников. На следующей «ступени» так же поступил строитель. И так до тех пор, пока в составе «ракеты» – консорциума не останется один только оператор, который крутится по орбите до последнего, пока контракт окончательно не закончится и не наступит стадия утилизации – «затопления в Тихом океане».

Не во всех видах проектов такое возможно (а главное – нужно) реализовывать. С одной стороны, некоторые проекты исходя из своей внутренней логики требуют более изящных решений. С другой – в некоторых случаях есть риски формальных ограничений. Например, в концессионном соглашении ввиду того, что одна из сторон – государство, так сделать непросто, поскольку если реализовывать эту конструкцию неаккуратно, то это может трактоваться как дефолт исполнителя (на замену акционеров могут стоять пресекательные ковенанты в концессионных соглашениях). В иных формах ГЧП и проектного финансирования, особенно если это частный конкурс, а не государственный, реализовать такую конструкцию при необходимости проще.

Другое дело, что не всегда основные участники консорциума или власти согласны с таким вариантом, поскольку его внешняя простота и лаконичность тоже несет определенное количество рисков. Конструкция становится более сложной в исполнении, возникают проблемы учета, менеджмента, аккумулирования и распределения прибыли и иные, которые необходимо рассматривать в комплексе, принимая решение о том, как все же будет устроен конкретный консорциум внутри и структурировано акционерное соглашение.

Консорциум – способ стабилизации проекта

Дополнительным подтверждением того, что такой способ реализации проекта, как заключение концессионного соглашения на специально созданную компанию, являющуюся по сути своей консорциумом нескольких участников с разными функциями, является ситуация, как считается, произошедшая с проектом одного из участков платной автомагистрали М11 «Москва – Санкт-Петербург» протяженностью 141 км.

Уже после подписания концессионного соглашения с госкомпанией «Автодор» структура собственности компании «Магистрали двух столиц», ставшей концессионером по итогам отбора, была изменена. Первоначально отечественному VTB Capital принадлежало около 60 %, остальное – французскому Vinci.

Вместе с тем, если судить по заявлениям СМИ, войдя в стадию финансового закрытия, консорциум столкнулся с не слишком восторженным отношением иностранных партнеров и банков к тому, чтобы финансировать консорциум, де-факто управляемый «санкционным» банком. Кроме того, был риск и того, что на проект, структурированный таким образом, обратят внимание европейские регуляторы. Ведь если толковать санкционные регламенты, то могло выйти так, что Vinci вообще не имела возможности участвовать в консорциуме на пару с VTB Capital.

Для минимизации обоих указанных рисков 10,5 % из доли ВТБ были переданы в собственность турецкой подрядной компании, имевшей контракт с консорциумом, а теперь еще и ставшей его акционером. Доля Vinci осталась без изменений, но участие ВТБ сократилось, и проект продолжил свое движение.

В том случае, если бы он был структурирован по-другому, а не через создание консорциума, такие пертурбации не прошли бы столь гладко для публичной стороны и пришлось бы реструктурировать или прекращать само концессионное соглашение. В этом же случае концепция единого окна выстояла и все неурядицы разрешались внутри консорциума.

Консорциумы: доли и консолидация

Стоит иметь в виду, что, несмотря на распространенное заблуждение, не всегда те или иные компании стремятся доминировать в акционерном капитале консорциумов. В ряде случаев опытные игроки понимают, что необходимо, наоборот, предохраняться от внешне естественного желания захватить стратегическую высоту и стать не «первым среди равных», а «главным» в пуле частных компаний, претендующих на проект.

Во-первых, это может быть обусловлено объективными факторами: конкурсная документация по проекту, а соответственно, вытекающее из нее концессионное соглашение могут этому препятствовать. Необязательно при этом запрещать напрямую, зачастую достаточно прямо или косвенно создавать дискриминационные условия по отношению к несбалансированным консорциумам. Так бывает не всегда, но бывает.

Во-вторых, та сторона, доминирующая в специальной проектной компании, понимает, что в ряде случаев с высокой степенью вероятности придется консолидировать в своей финансовой отчетности полную сумму долга. Выходит, что все 100 % долга будут отражены как долги зависимых и контролируемых обществ. А поскольку на инвестиционном этапе в основном предстоят расходы, то нужно иметь весьма существенную мотивацию для того, чтобы показывать такой минус в своей отчетности.

Собственно, поэтому в классическом проектном финансировании опытные участники зачастую и не пытаются добиться акционерного контроля в таких «расходных» компаниях. Постепенно осознание этого риска становится все более и более очевидным для отечественных компаний. Конечно, только тех, кого беспокоят такие минусы в финансовой отчетности. Но поскольку с этими показателями обычно тесно связаны банковские ковенанты по ранее предоставленным кредитам, то таких компаний становится все больше.

Пожалуй, приведенные выше случаи одни из немногих, когда компания, желающая безапелляционно лидировать в консорциуме, имеет объективные ограничения для того, чтобы захватить власть. В остальных случаях срабатывают скорее не «самоограничения», а ограничения, объективно возникающие в процессе переговоров с остальными участниками пула. И это практически никогда не проходит гладко.

В большей части известных отечественных примеров распределение долей между участниками концессионных консорциумов происходит практически до последнего момента – не только до окончания коммерческого закрытия, но зачастую и до окончания финансового закрытия. Дело в том, что концессионное соглашение согласовывается с государством до самой последней минуты, потом так же происходит с прямым (финансовым) соглашением – государство и финансовые институты ведут переговоры до последнего.

Именно потому зачастую в уже сформированную консорциумную документацию вносятся неоднократные корректировки, отражающие объем участия и ответственности разных его участников, распределения рисков и бенефитов между ними. Не могут не влиять на эти взаимоотношения и коммуникации с ключевыми поставщиками и подрядчиками, которые не входят в базовый пул, но оказывают на него некоторое, иногда сильное, воздействие.

Простое товарищество

Если позволяет экономическая структура проекта и условия конкурса, то в некоторых случаях имеет смысл использовать не столь громоздкую структуру, как консорциум, а ограничиваться созданием простого товарищества без регистрации юридического лица. По существу, простое товарищество – это соглашение о совместной деятельности, только с более четким распределением прав и обязанностей, а также ответственности между сторонами.

Будучи заключенным, соглашение о простом товариществе (СПТ) обладает более значимой юридической силой, чем соглашения о совместной деятельности, в том числе и потому, что у них юридической силы и вовсе никакой. В то же время стоит понимать, что в рамках подобного соглашения стороны, не создавая отдельного юридического лица, может, и удовлетворят конкурсным требованиям, но будет ли такая конструкция эффективна для них самих?

Даже в обычных проектах, не связанных с инфраструктурой и ГЧП, постоянно возникают вопросы налогообложения, балансового учета общего имущества на одном из товарищей, регистрации прав собственности, полномочий на общий менеджмент от лица всех участников СПТ, вопросы судебной защиты интересов товарищей.

В обычных проектах транзакционные издержки на устранение этих ограничений более-менее разумны, что позволяет пользоваться такой формой. Но если мы говорим про сложные инфраструктурные проекты, то у потенциальных участников должен возникнуть вопрос: стоит ли внешняя простота на входе того, чтобы ставить свои интересы в рамках проекта под существенные риски? Проведя качественный риск-анализ, большинство убеждается в том, что для крупных проектов – нет, не стоит.

Вместе с тем еще раз подчеркиваю, что если проект ГЧП простой (хотя если он простой, то зачем ГЧП?), то временами имеет смысл обращать внимание на СПТ. Зачастую его просто путают с консорциумами. Есть мнение о том, что консорциумы бывают в двух формах – с созданием юридического лица и без создания такового. И вот вторая форма и есть соглашение о простом товариществе. Наверное, такая точка зрения имеет смысл. Но и как в иных главах книги, в сугубо теоретические вопросы, наверное, особо углубляться не стоит. Просто давайте зафиксируем некоторые важные отличия СПТ от консорциума.

То, что СПТ не создает юридического лица, было сказано ранее. Соответственно, в рамках СПТ не подписывается никакого акционерного соглашения. Прежде всего потому, что акций никаких нет.

Вместе с тем, подписав СПТ, стороны сразу или в будущем подписывают серию «исполнительских» контрактов, на основании которых каждый из них будет реализовывать свою часть проекта, оставляя на СПТ только наиболее ключевые управленческие вопросы.

Но дальше – странность. По сложившейся практике, «исполнительские» контракты, например на проектирование и на строительство, имеют бóльшую юридическую силу (в том числе из-за наличия большей практики), чем находящееся сугубо формально выше по иерархии проекта соглашение о простом товариществе.

Инвестиционное товарищество в сравнении с простым

Многие специалисты полагают, что соглашение об инвестиционном товариществе (СИТ) – один из самых недооцененных инструментов корпоративного структурирования форм участия в проектах инвестирования в инфраструктуру. Одна из причин, возможно, в том, что некоторые по привычке путают его с соглашением о простом товариществе. Формально инвестиционное товарищество – форма разновидности простого. Но в контексте инвестиционных проектов разница в их применении велика. Если кратко, то между этими формами мало общего, если смотреть через призму потребностей проектов ГЧП и проектного финансирования в инфраструктуру.

До законодательной модернизации института СИТ он уже мог быть частично, но весьма эффективно использован при структурировании проектов, в основном со стороны частного партнера. Причем перекрывал весьма проблемный блок в крупных проектах инвестиций в инфраструктуру – операции с не торгуемыми публично ценными бумагами. Это акции и облигации консорциумов, его участников, специализированных компаний, которые могли таким образом существенно более активно вовлекаться в корпоративные отношения между участниками проекта.

После изменения законодательства и значительного расширения возможностей института инвестиционного товарищества СИТ стал гораздо в большей степени приспособлен к тому, чтобы быть не только периферией инвестиционного структурирования в инфраструктуре, хотя и важной, но и переместиться ближе к центру «картины» сделки, а в некоторых случаях и вовсе стать ее узловым элементом.

Первоначально инвестиционное товарищество – специальная форма, которая рассчитана в первую очередь на юридически обязывающие способы совместного инвестирования товарищей в те или иные виды проектов посредством в первую очередь операций с ценными бумагами. Причем тех видов ценных бумаг, которые не обращаются на бирже.

Чтобы не углубляться в этот вопрос, можно отметить, что инвестиционное товарищество и раньше было неплохим дополнительным укреплением конструкции проекта, перед которым можно ставить конкретные утилитарные задачи по части урегулирования операций с некоторыми видами финансовых инструментов срочных сделок и некоторыми аспектами взаимных обязательств участников инвестиционного проекта по инвестированию в акционерный или долевой капитал компаний, отражающих их совместный интерес в ГЧП-проектах.

Несмотря на то что изначально введение этого инструмента несколько лет лоббировалось Роснано и Российской венчурной компанией и было рассчитано на инвестиции в высокорискованные проекты, значимую пользу конструкция СИТ в ее обновленной в 2014 г. законодательством форме может нести и для инфраструктурных проектов ГЧП. Необходимо только четко определять место этого механизма в общей юридическо-инвестиционной экосистеме конструкции договоров, обвязывающих конкретный проект. В таком случае КПД использования СИТ будет гораздо выше.

Инвестиционное товарищество неплохо работало в тех случаях, когда участники проекта определяют свою позицию посредством СИТ к инвестициям в капитал различных структур, которые задействованы в реализации проекта, например СОПФ или иным структурам.

В этой части инструмент явно и прежде был недооценен, и пока мне известны только единичные случаи использования данной формы в инфраструктурных проектах. Вместе с тем после изменения законодательства СИТ получил потенциальную возможность становиться самостоятельной формой структурирования инфраструктурных проектов. Значительно также расширился и его вспомогательный потенциал, который на настоящий момент доминирует над возможностями простого товарищества.

Кстати, стоит отметить, что даже при наступлении описанных условий прекращения простого товарищества в ряде случаев возможно его сохранение в отношении остальных товарищей; это традиционно решается самим СПТ или последующим соглашением.

Товарищества и консорциум

Существует один вариант, при котором соглашение о товариществе имеет больший экономический, и юридический, и политический смысл. СПТ и СИТ могут использоваться не как самостоятельный инструмент, а как дополнительный.

Например, основные участники сгруппировались в консорциум-заявитель, но одновременно существует товарищество, стороны которого – вспомогательные участники и консорциум. В большинстве случаев участник СПТ или СИТ именно сам консорциум как юридическое лицо, а не его акционеры. Хотя случается иногда и так.

Чаще всего такой подход обусловлен необходимостью или желанием заблаговременно юридически привязать к проекту не его основных участников – тех, кто нужен для его реализации, но в состав акционеров консорциума не вошел. Такая формула, «Консорциум + товарищество», неоднократно показывала свою эффективность в заявках на конкурсах ГЧП. Так был устроен нашумевший федеральный конкурс по 12-тонникам[58], и участники весьма эффективно использовали именно данную конструкцию.

Соглашение о простом товариществе может быть эффективным «гарниром» и к иным формам структурирования отношений между заявителями. Например, можно придерживаться формулы «СОПФ + СПТ» или «СИТ + консорциум + СПТ» или выстраивать иные конструкции.

СОПФ – специальное общество проектного финансирования

Существующая в российском праве формула СОПФ имеет не только специальные ограничения в своем функционировании, но и ряд нетривиальных преимуществ. Наиболее близким ее аналогом, но отнюдь не полным близнецом, можно назвать привычную для российского бизнеса формулу SPV. Основные преимущества СОПФ в том, что оно защищено от «внешнего» банкротства, с одной стороны, и от «неожиданной» добровольной ликвидации – с другой.

Прежде всего, СОПФ – это инструмент организации финансирования проекта ГЧП. Его задача – облегчать инициаторам или исполнителям проектов привлечение финансирования путем эмиссии облигаций, которые обеспечиваются активами от приобретения долговых обязательств (что, кстати, и называется секьюритизацией), которые образуются в процессе реализации проекта.

Один из наиболее значимых инструментов, которые находятся в распоряжении СОПФ, – возможность выпускать облигации с залоговым обеспечением (при весьма широком толковании термина «предмет залога»), тем более что есть возможность структурировать различные облигационные выпуски, в основе которых могут лежать различные залоговые активы.

Стоит кратко остановиться на том, что может быть предметом таких залогов. Из полезного для инфраструктурных проектов нужно отметить не столько недвижимое имущество и денежные требования по обязательствам, сколько, и это главное, что залоговыми обязательствами могут быть денежные требования, которые возникнут из уже подписанных контрактов или тех, что будут подписаны.

В контексте того, что денежный поток по проекту начинается только после того, как пройдена инвестиционная стадия и объект физически создан, весьма важной бывает возможность заложить не только то, что будет создано, но и то, что будет облачено в договоры только в перспективе. На профессиональном языке это называется «залог будущего денежного потока». А изменить такой залог в процессе реализации проекта можно только в том случае, если это было предусмотрено в первоначальных условиях выпуска облигаций, что только придает уверенности сторонам.

Итак, основные задачи, которые могут быть выполнены СОПФ в рамках долгосрочных (не менее трех лет) инфраструктурных инвестпроектов, таковы.

Во-первых, приобретение денежных требований по сегодняшним и будущим денежным обязательствам, как по облаченным в контракты, так и тем, что будут оформлены позже.

Во-вторых, эмиссия облигаций, которые и будут обеспечены их залогом. Хотя, конечно, залоги могут быть и более традиционными, но тогда в большинстве случаев нет необходимости городить огород и создавать СОПФ.

Такая идеология обязательств, которые могут принимать на себя СОПФ, синхронизирует интересы «держателей» инвестиционного проекта и тех, кто предоставляет внешнее финансирование для конкретного проекта.

Самый простой, но не единственный, способ структурирования проекта посредством СОПС – использовать его в тех проектах, где изначально очевиден крупный потребитель будущих товаров или услуг, которые будет производить проект после прохождения инвестиционной стадии.

Исходя из описанного ранее в книге, уже понятно, что речь идет о более или менее надежных офтейкерских контрактах или иных их аналогах, форматирующих структуру будущего потребления, которые приобретают характер юридических обязательств еще в самом начале проекта.

Еще проще структурировать такие проекты, если речь идет о том, что результаты функционирования проекта «гарантированы» какой-либо формой концессионного платежа в рамках концессионных же соглашений. В таких случаях относительно просто определить объем необходимого обеспечения исходя из объема предполагаемых денежных требований, основанных в свою очередь на расчете стоимости приобретаемых офтейкером (или получаемых третьей стороной, но оплачиваемых государством) результатов проекта.

Тогда облигации, обеспеченные правами требования в отношении платежей от государственного партнера, структурировать совсем просто, поскольку специалисты считают, что такие платежи практически до минимума снижают риски (по объему и цене) будущего спроса на результаты проекта.

Дополнительной уверенности придает тот факт, что возвратность облигационных займов напрямую увязана с доходностью самого проекта. Облигации обеспечиваются правами, которые принадлежат самому СОПФ; соответственно, иные участники проекта, акционеры и бенефициары СОПФ не несут на себе его долговую нагрузку и риски. Это плюс для них. Плюс для инвесторов в том, что возможность возврата облигационных займов не обременена дополнительными обязательствами частных участников проекта.

Ну а инвесторы в таком случае получают более значимый уровень контроля за своими инвестициями. Например, общее собрание «держателей» облигаций имеет чуть ли не большие права, чем собрание акционеров. В СОПФ привлекается специализированная управляющая компания, которая имеет существенные ограничения по потенциальному конфликту интересов.

Подход к содержанию сделок у СОПФ, формам их структурирования, а также к дивидендной политике весьма консервативен и также ограничивается облигационерами и внутренними документами, обладающими более высокими требованиями по открытости.

Как мы видим, СОПФ не может выполнять самостоятельных функций по комплексному фронтированию интересов пула заявителей на тот или иной конкурс ГЧП и проектного финансирования. Вместе с тем при умелом вкраплении в паутину договорных связей, оформляющих проект, такое специализированное общество может стать эффективным элементом финансово-инвестиционного блока будущего проекта.

Эскроу-счета, аккредитивы и иные элементы структурирования

От общего описания форматов урегулирования отношений между участниками пулов заявителей стоит сделать небольшое отступление, чтобы разобрать весьма редко используемый инструмент – эскроу-счета[59].

Фактически эскроу и были в свое время придуманы для того, чтобы в сложноструктурированных проектах выполнять своеобразную функцию гаранта и платежного агента одновременно. Ну а что может быть более сложно структурировано, чем сделки ГЧП, проектного финансирования и инфраструктуры в целом? Хотя, конечно, есть и более замысловатые сделки, но инвестиции в инфраструктуру – точно в топе хит-парада креативности.

Работает это так. Назначенный сторонами эскроу-агентом банк открывает особый вид счета – эскроу. На нем учитываются и блокируются денежные средства, получаемые от владельца счета в целях их передачи иным лицам при возникновении тех или иных обстоятельств или оснований, которые были предусмотрены в изначальном «задании» эскроу-агенту одновременно и владельцем средств, и теми, кто должен быть их получателями в будущем. Но при этом никто из этой троицы не имеет права распоряжения депонированными деньгами до тех пор, пока не сработают ковенанты, установленные в первоначальном «эскроу-задании»[60].

Исполнение по эскроу может быть связано не только с конкретными документами (например, заключение или окончание того или иного договора), но и с наступлением тех или иных событий. И именно это чрезвычайно важно в инфраструктурном бизнесе.

Договоры, описывающие те или иные аспекты проекта, полны поведенческих ковенант, не зависящих от сторон договора, а также во многом зависят от движения проекта, которое, в свою очередь, обусловлено различными векторами сил, давящих на проект, и предугадать их в начале проекта не всегда возможно. Даже попытки прописать в договорах абсолютно все (что, естественно, нужно пытаться делать) приводят к тому, что случаются какие-то события, наступления которых никто особо не ожидал. Тут на сцену проекта и выходит эскроу, в основе которого могут лежать и события, наступление которых возможно в будущем, а не только документы.

Недооцененность же инструмента эскроу, о котором упоминалось выше, как раз и исходит в основном из непонимания важности привязки не только к контрактам, но и к событиям, а также неконтролируемым действиям третьих лиц.

Некоторые специалисты из числа тех, кто не видел ни одного полного пакета инвестиционно-юридических документов по инфраструктурному проекту, считают, что вместо договора эскроу вполне сгодится, например, аккредитив. Согласен, что он по виду похож. Но все ограничивается внешним сходством.

Аккредитив рассчитан исключительно на формальную проверку конкретных документов, которые указаны в соглашении между банком и плательщиком. Он не проверяет фактическое состояние дел. Главное – он не может быть привязан к наступлению или ненаступлению тех или иных событий. Учитывая, как это важно в сложных инфраструктурных проектах, остальное мелочи. Но даже среди таких «мелочей» – отсутствие реальной независимости. Если нет факта формального соответствия, то деньги возвращаются учредителю аккредитива. Иных вариантов нет.

Или, например, невозможность указать в качестве бенефициара, получающего средства, третьи лица, не являющиеся стороной по отслеживаемому договору.

Указанное приводит к пониманию того, что аккредитив – инструмент для «прямых» операций, которые, впрочем, могут быть малыми элементами большой инфраструктурной игры. Но эскроу может быть применим с гораздо большим КПД на верхнем уровне пирамиды инвестиционно-юридического структурирования проекта.

Например, его можно использовать как на уровне консорциума (или иной формы оформления интересов базового пула участников), так и на уровне взаимоотношений самого консорциума со своими акционерами, исполняющими часть проекта, и с иными участниками, не входящими в основной пул заявителей по проекту. Через эскроу можно структурировать прибыль пула заявителей от реализации соглашения ГЧП или ставить взаимоотношения друг с другом в зависимость от факта и сроков исполнения властями тех или иных обязательств по соглашению. Например, осуществить выплату платежей за доступность, компенсировать выпадающие ввиду изменения налогов или тарифов доходы.

Соглашения о синхронизации (СоС)

В отечественной инфраструктурной инвестиционной практике укрепился весьма специфический жанр документа, который обобщенно можно назвать соглашением о синхронизации (СоС). В разных случаях фигурируют различные названия: «Соглашения о координации», «Соглашения о синхронизации», «Меморандумы о реализации проекта».

В приведенной ранее классификации они относятся к документам, не имеющим ни юридической значимости, ни пользы для проекта. И в этом их парадокс. Слишком много усилий тратится на то, чтобы подписать необязательный документ. Почему?

Самый простой и не самый неправдивый ответ в том, что наибольшая активизация работы по подготовке таких документов обычно случается три раза в год – накануне Питерского, Красноярского и Сочинского экономических форумов. Именно из этих меморандумов о реализации проектов цифры перекочевывают в пресс-релизы и отчеты об эффективности форумов[61].

Поскольку эти документы в основном инициируют политики, то в данном случае они для них выполняют роль своеобразной инвестиционной «понятийки»[62]. Что ж, бизнесмены тоже частенько подписывают не имеющие юридической силы MoU[63]. Может ли быть извлечена какая-то практическая польза из такого рода необязывающих соглашений? Ответ: да, может. И при умелом обращении с инструментом – немалая.

Прошу обратить внимание на тот факт, что в мировой классике проектного финансирования инфраструктуры есть такой класс документов, как соглашения о государственной поддержке. Но там они выполняют иную роль, регулируя те позиции, которые не вошли в соглашение ГЧП с государством, а иногда и вовсе заменяющие такие соглашения. Они имеют юридическую силу, и это, пожалуй, ключевое отличие. Обычно в отечественной практике СоС подписываются в одном из двух случаев.

СоС вне рамок единого инвестиционного проекта

Прежде всего, тогда, когда реального комплексного инвестиционного проекта нет. Есть отдельные инвестиции частника и отдельные инвестиции государства. И каждая из сторон инвестирует в создание объекта своей собственности. Частник делает это за свой или кредитный счет, а государство, например, в рамках ФЦП. Никакой взаимосвязи между ними нет, элементы фактически двух разных проектов финансово и процедурно не связаны между собой.

Наиболее наглядный пример – промышленный объект, который финансируется частной стороной, и автомобильные и железные дороги к нему, которые финансируются государством. На самом деле все понимают, что, не будь завода, никто бы не потянул дорогу в степь и не стал ее заканчивать именно у этой точки. И наоборот, если в обозримый срок не появится транспортное сообщение, никто не стал бы строить там себе завод. А банки, соответственно, его финансировать.

И такие взаимозависимости обычно прописываются в ФЦП с указанием того, что частник делает то-то и то-то, а государство – то-то и то-то. Только мы понимаем, что государство может секвестировать свои обязательства в любой момент, или изменить сроки, или скорректировать содержание. Статус ФЦП – объявленная амбиция государства о том, что если все будет хорошо, то оно планирует тратить свои деньги на такие-то цели и в такие-то сроки. Но это не точно – ФЦП постоянно корректируется. Уж не говорю о случаях, когда секвестируются расходы.

Выходит, что есть два разных проекта, которые логически и фактически связаны между собой, а по документам и обязательствам – нет. В таких случаях, чтобы хоть как-то зафиксировать, что и в какие сроки стороны делают в рамках собственных полномочий и задач, подписываются СоС. Задача таких соглашений – синхронизировать тайминг действий сторон, а также задать хотя бы минимально допустимую дорожную карту, чтобы каждая из сторон понимала, что другая еще не передумала и продолжает двигаться в более или менее заданные сроки. Завод, построенный раньше, чем к нему открыта транспортная доступность, – дорогое удовольствие. Обратная ситуация – неэффективное расходование бюджетных средств.

Кроме того, стороны в таких соглашениях могут согласовать порядок обсуждения каких-либо технических решений. Ведь государство отыгрывает конкурс на проектную документацию самостоятельно, по своему техническому заданию, а частная сторона делает то же самое независимо по своему объекту. И они не всегда синхронизируются. И как вам ситуация, при которой автомобильная дорога подтягивается к обратной стороне заводской территории, а железная – промахивается метров на двести от въездных ворот? А такое бывает. Причем нельзя сказать, что кто-то виноват. Формально государство не имеет необходимости согласовывать такие детали с частной стороной, и наоборот. А ведь чтобы объекты были введены в один срок, проектирование должно происходить параллельно.

Справедливости ради стоит отметить, что в соглашениях о синхронизации так глубоко в детали уходят редко. Обычно стороны находят в себе силы лишь на то, чтобы утвердить укрупненный тайминг конклюдентных действий. А уход совсем уж в детали политическое руководство компаний и госорганов не очень интересует. Между тем именно они являются катализаторами таких соглашений.

В итоге СоС некоторым образом обводит единым контуром несвязанные проекты, сделки и действия, немного снижая риски сторон. Это бывает также полезным, если необходимо «удержать» ту или иную строчку в ФЦП. Логика о том, что государство не просто вкладывает средства в дорогу в никуда или в порт непонятно где, имеет немалое значение при обосновании неизменности инвестиций государства именно в эту инфраструктуру. Именно сам этот факт интересует частные компании, и они уже подписали соглашение о том, что «обязуются» в свою очередь проинвестировать средства в смежный проект.

Частные компании обычно также предъявляют такие соглашения в банках для того, чтобы повысить свои шансы на получение кредита, а заодно попытаться удешевить его стоимость, продемонстрировав, что риски банка меньше, чем тот предполагает.

Сделать такое соглашение жестким и юридически обязывающим невозможно по определению, так как оно попадет в вилку между уголовным (сговор как минимум) и антимонопольным (нарушение норм о госзакупках) регулированием. Но вот указать, что государством в соответствии с законодательством может быть в такие-то сроки проведена закупка услуг проектировщиков, в основе которой будут такие-то требования, вполне можно.

По возможности, все-таки стоит заключать такие соглашения. При условии, что затраты времени и ресурсов на их пробивание сопоставимы с полезностью. Они все-таки не только демонстрируют миру намерения госорганов, но и структурируют и систематизируют их работу, а также упорядочивают взаимодействие частной стороны с ними.

Часто СоС подписывают региональные власти с федеральными. Так происходит обычно с мегапроектами, которые у нас мелькают в передовицах СМИ.

СоС полезны и при урегулировании отношений в формате «частник – частник» или «частник – частник – государство», если бы в приведенном примере речь шла не об одном строящемся заводе, а о нескольких, да еще и принадлежащих разным собственникам, что встречается постоянно.

Такие СоС не стоит ни недооценивать, ни переоценивать. Они не могут обязать, они просто могут быть полезны: в получении оценок проекта со стороны властей в письменной форме, в удержании позиции в ФЦП, в небольшом снижении рисков финансирующих организаций, в согласовании тайминга действий каждой стороны.

Хотя в принципе подобного рода СоС могут заключаться не только в рамках разрозненных элементов большого проекта, реализуемого автономно государством и частниками, но и в рамках проектов ГЧП и концессий. В таком случае они несут бóльшую смысловую нагрузку, хотя зачастую и остаются юридически необязывающими.

СоС в рамках инвестиционного проекта

Вместе с тем существует некоторое количество ситуаций, при которых вспомогательная функция СоС остается, но сами соглашения приобретают бóльшую значимость и эффективность при реализации проекта.

Предположим, что, пройдя все необходимые процедуры, вы заключили концессионное соглашение с одним из ведомств – с Минздравом, Минэнерго или, например, Федеральным дорожным агентством (Росавтодор). Казалось бы, концессия, заключенная с федеральным правительством, предполагает, что оно берет на себя все обязательства за различные государственные органы.

В теории это может быть и так. Но на практике подписавший с вами от имени всей Российской Федерации соглашение государственный орган может ответственно себя вести только в рамках собственной компетенции и не имеет рычагов влияния на иных регуляторов. В части своей компетенции он может подписаться под обязанностями, а в части компетенции других госорганов – только пообещать вам приложить разумные необходимые и достаточные усилия для того, чтобы организовать вам взаимодействие со своими «смежниками». И отвечать перед концессионером он может полностью только по обязательствам, относимым к его сфере ведения. В остальных случаях он отвечает перед вами только за то, что предпринял все необходимые усилия по организации такого взаимодействия, а не за его итоги и выполнение каких-то действий иными госорганами.

Вам может в рамках вашего проекта понадобиться информация от ряда государственных и квазигосударственных структур – МЧС, ГИБДД, НП «Совет рынка», Роскосмоса и ряда иных в зависимости от существа проекта. А они не являются подписантами концессии с вами. Со временем, как показывает практика, они, конечно, начинают как-то реагировать на импульсы со стороны концедента. Только в большинстве случаев делают это не в необходимый срок и не в нужном формате или качестве.

У них даже нет ни малейшего умысла на то, чтобы мешать кому бы то ни было в реализации концессионного соглашения. Просто вашей концессии у них не существует во внутренних задачах, она не разложена на сетевые планы-графики, конкретные контрольные поручения. Как говорится, она не «живет» в ведомстве.

Сделать все необходимые государственные органы подписантами концессионного соглашения невозможно, да и не нужно. В таких случаях эффективно подписание концедентом, концессионером и всеми причастными госорганами и структурами соглашения о синхронизации действий (или иного) по реализации проекта. Нет необходимости их загружать большим количеством деталей, которые вписаны в концессионное соглашение. Только то, что имеет отношение именно к их ответственности, – формат, сроки, этапность выполнения соответствующих действий.

При таком развитии событий эффективность подобного рода соглашения существенно возрастает и начинает выполнять не просто во многом статистическую функцию, но и быть реально полезной проекту.

«Коммерческая концессия»: обе стороны – частные компании

Как мы уже выяснили, мир инвестиций в инфраструктуру полон неверных толкований различных терминов и путаниц. Коммерческая концессия – очередной пример.

Дело в том, что в отечественном праве коммерческой концессией называется контракт, в рамках которого правообладатель предоставляет пользователю некоторый объем исключительных прав, включающий право на товарный знак, знак обслуживания, а также права на другие предусмотренные договором объекты исключительных прав, в том числе на коммерческое обозначение, ноу-хау.

Ну как? Нет, конечно, в том случае, если вы собираетесь брать франшизу на открытие пиццерии или на распространение бухгалтерского ПО, то в самый раз. Но ничего общего с инфраструктурными инвестициями и теми концессиями, которые мы обсуждаем в книге, нет. Вместе с тем таково официальное юридическое определение коммерческой концессии. Поэтому в контексте инфраструктурных инвестиций термин «коммерческая концессия» все же используется в оригинальном экономическом смысле, а не в том, который находит отражение в отечественном праве.

Каковы же ключевые причины роста популярности в России классической концессии? Распределение собственности, поскольку государство получает объект в собственность. Внешние инвестиции, минимизируются или отсутствуют расходы бюджета. И ряд иных факторов.

Все они важны и в том случае, если обе стороны инфраструктурного проекта – частные. Например, владелец какого-либо инфраструктурного актива хотел бы на своей территории создать еще какой-то объект, при этом не вкладывать в него средства, но сделать так, чтобы собственность на объект перешла к нему. А партнеру он готов предоставить право эксплуатировать этот объект или только получать от него доход. Например, такое может быть, если аэропорт дает разрешение на создание на своей территории какого-то объекта капитального строительства вроде выставочного центра.

Собственно, так происходит не только в случаях с аэропортами. Это обычное правило для девелопмента территории, если, конечно, существует единый собственник или управляющий. Хотя в инфраструктурных проектах, причем не только в гринфилдах, но и в браунфилдах, бенефициары постепенно начинают двигаться в этом направлении. Наглядный тому пример – морские порты.

Коммерческая концессия обладает всеми чертами классической концессии, кроме разве что того, что обе стороны – частные коммерческие компании. Соответственно, такого рода договоры не предусмотрены в отечественном праве, но «коммерческую концессию» можно «собрать» из частей других договоров – строительного подряда, услуг, агентского и др. В результате у вас получится смешанный договор, включающий в себя части иных договоров. Именно это и будет называться экономическим термином «коммерческая концессия».

Кстати, классическое концессионное соглашение с участием государства является таким же примером смешанного договора, просто еще и регулируемого отдельным законом.

Естественно, «коммерческая концессия» отличается также процедурными аспектами от классической. Нет установленной четкой процедуры проведения конкурса или иной отборочной процедуры. И, видимо, в силу отсутствия императивных предписаний, частные компании, организующие отбор партнеров на «коммерческую концессию», обычно пренебрегают стройными этапными процедурами, что, как показывает практика, ошибочно, поскольку таким образом нарушается большинство принципов организации проектного финансирования. Это неминуемо приводит к тому, что хромает один из критериев – цена, срок или качество.

В том же случае, если коммерческую концессию делать максимально приближенной и по содержанию, и по процедуре, и по организации финансирования к обычной концессии, такая форма структурирования проектов показывает весьма неплохую экономическую эффективность. Тем более что рынок постепенно привыкает к «государственной» концессии, и потенциальным инвесторам или исполнителям по проекту будет даже проще объяснять бизнес-модель и проекта в целом, и процедуры отбора: «Мы делаем концессию, только обе стороны частные». Такой месседж будет понятен большинству квалифицированных участников рынка.

Выбор оптимального технического решения

В большинстве случаев при планировании проекта достаточно тяжело не просто выбрать оптимальное, а даже и сформулировать хотя бы какое-то техническое решение. Многие потенциальные инициаторы проектов из числа государственных органов полагают, что, пока ими самостоятельно не будет пройдена эта стадия, невозможно говорить о фактическом запуске проекта. На практике это не всегда так.

Выбрать оптимальное техническое решение невозможно, не проведя сравнение нескольких вариантов. Но это можно сделать уже в процессе конкурса. Инициатору проекта необходимо определить лишь основные технические и технологические требования к предмету концессии. Если упрощать, то он должен сформулировать, что он хочет видеть на выходе, каким техническим критериям должен удовлетворять объект, который предстоит построить, или информационная программа, которую предстоит создать.

Именно эти основные технические и технологические критерии закладываются в основание будущего конкурса, а заявители должны предложить свои варианты того, как они добьются заявленных показателей проекта.

К сожалению, такая форма отбора, как «диалог конкурентов», который, правда, в большинстве случаев, несмотря на столь элегантное название, представляет собой никакой не «диалог», а скорее «спарринг», в полном объеме не может быть применена в отечественных концессиях. А жаль. Как правило, такой подход существенно улучшает и финансовые, и юридические, и технические предложения сторон.

Вместе с тем для того, чтобы детализировать те самые основные технические и технологические критерии будущего проекта, обычно происходит неформализованный «диалог конкурентов». В таком случае он, конечно, не может быть интегрирован в официальную процедуру концессионного конкурса. Вместе с тем такой подход существенно улучшает качество технической части материалов, составляющих конкурсную документацию. Конечно же, важно обеспечить недискриминационный доступ к технической информации по потенциальному проекту всех заинтересованных участников рынка из числа тех, кто вообще может выполнить подобные технически сложные проекты.

Естественно, тут кроется сложность. С одной стороны, выбор тех, кого включать в коммуникационный процесс на основании мнения о квалификации и потенциальной дееспособности, исключительно субъективная оценка потенциального инициатора проекта. С другой – зачастую некомпетентные и не особо понимающие как технические, так и инвестиционные детали предстоящего проекта компании стремятся попасть в список тех, кого приглашают к потенциальному диалогу конкурентов, и не всегда их помыслы чисты.

Коммерческая тайна при подаче офферов и вообще

Традиционная проблема, возникающая при подготовке документации на предстоящий конкурс, состоит в охране содержания заявки от глаз конкурентов. Проблема делится на две составные части.

Во-первых, стороны скрывают друг от друга содержание коммерческих условий заявки. Этот аспект обычно чрезвычайно сильно беспокоит всех заявителей. Прошел тот этап, когда стороны просто подписывали соглашение о конфиденциальности с инициатором проекта перед подачей заявки.

В одном из последних проектов во все коробки с заявительной документацией были установлены аппараты, которые разбрызгивали специальную краску в том случае, если коробки открывались до времени, определенного условиями конкурсной документации для вскрытия заявок. Ну или они могли быть деактивированы специальной электронной меткой, которая оставалась у заявителя на тот случай, если он решит отозвать заявку.

В другом проекте в коробки с заявительной документацией были установлены датчики движения с функцией автоматической записи. И это не детективные фантазии, а концессионные будни (хотя, конечно, не повседневные, массово рынок до такого все же не дошел). Ставки в проектах зачастую весьма высоки, а поскольку обычно в конкурсной документации, естественно, не устанавливаются запреты на использование таких приемов, то иногда стороны ими пользуются.

Во-вторых, стороны обеспокоены не только возможностью утечки информации о содержании коммерческой части их предложения. Зачастую они обеспокоены возможностью разглашения не только и не столько коммерческой информации о существе своего концессионного предложения, а возможностью раскрытия своих ноу-хау и уникальных разработок, которые, попав в руки конкурентов, могут быть использованы ими в обычной конкурентной борьбе на рынке.

Особенно остро эта проблема стоит в том случае, если в условие отбора включается раздел о необходимости предложения наиболее оптимального технического предложения. Касается ли это проектирования какого-то объекта капитального строительства или архитектуры IT-системы или медико-технического задания на будущий медицинский центр – в большинстве случаев эти данные представляют ноу-хау тех или иных компаний и в обычных обстоятельствах ими активно защищаются. Можно понять, когда они считают, что их участие в концессионном конкурсе не является основанием для того, чтобы делать эту информацию общедоступной в будущем.

Естественно, инициаторы проектов вне зависимости от того, это государственный орган или частная компания, обычно идут навстречу заявителям в части охраны прав на интеллектуальную собственность, авторских и иных смежных прав.

Впрочем, исключением могут являться некоторые типы проектов. Например, конкурсы, затрагивающие вопросы обороны и национальной безопасности или, положим, те проекты, условием которых является передача победителем своих прав на интеллектуальную собственность в адрес концедента.

Применимое право

Вопрос относительно того, каким правом предпочитают пользоваться отечественные предприниматели при структурировании сделок – российским, английским, кипрским или папуа-новогвинейским, – достаточно избит и слишком часто обсуждается для того, чтобы рассматривать его еще и на страницах данной книги. Все всё понимают. По крайней мере, те, кто сталкивался с проблемой применимого права.

Поэтому сосредоточимся только на том, каковы же особенности вопроса о применимом праве по отношению к инфраструктурным проектам. А они есть, и некоторые из них являются фундаментальными.

Начнем с того, что инфраструктура находится на территории РФ, а ее собственник в большинстве случаев – сама Российская Федерация, ее регионы или муниципалитеты. Они же и проводят конкурсы. Таким образом, свобода применимого права, к которой так привыкли отечественные предприниматели, во многом нивелируется этим фактом.

Публичная сторона в последнее время даже не хочет обсуждать вопрос о любом применимом праве, кроме российского. Хотя, когда принимался первый закон о концессиях, всерьез шла дискуссия о том, чтобы допустить использование, например, английского права. Опыт иных государств подтверждает, что был сделан верный в среднесрочной перспективе выбор в сторону отечественного регулирования. Кроме того, у всех перед глазами был пример СРП[64], в которых в силу объективных причин, существовавших во времена их подписания, были предоставлены значительные послабления в этом вопросе, и ни к чему хорошему это не привело.

Вместе с тем разное было в истории отечественной инфраструктуры. Один из регионов Поволжья в начале – середине 2000-х гг. умудрился заключить соглашение с инвестором на модернизацию медицинского объекта в валюте и по праву штата Нью-Йорк, и с местом рассмотрения споров – там же. Только споры возникли раньше, и совсем не арбитражные. И инвестор оказался как из главы данной книги про «мошенников и непрофессионалов», и объект не был введен. В общем, разбирательства по объекту с активным вовлечением правоохранительных органов, по-моему, продолжаются до сих пор.

Итак, предопределенность использования российского права связана в первую очередь с тем, что одна из сторон проекта ГЧП – публичная. Именно она подписывает концессионное соглашение. Она же и проводит конкурс на отбор концессионера. И все это происходит по российскому праву. Оценка конкурсной заявки, переговоры с победителем, подписание концессионного соглашения, финансовое закрытие и прямое соглашение с кредиторами – всё по праву России.

Какова логика сделок, которые структурируются без участия государства? Сначала структурируем сделку, потом перекладываем ее на английское или иное иностранное право, а то, что нужно «завести на исполнение» в Россию, – перекладываем на отечественное право. В итоге оно очень часто выполняло в крупных проектах вспомогательную функцию[65].

С инфраструктурой дела обстоят с точностью до наоборот. Российское право – основное. Сделки структурируются в соответствии с его требованиями и установлениями. Естественно, было бы неверным утверждать, что иностранное право не используется. Просто его не видно на первом и втором уровне структурирования проекта. Иностранное право выполняет факультативную функцию в структурировании большого проекта. Например, сама заявка, создание и структурирование консорциума, концессионное соглашение, прямое (финансовое) соглашение, договоры на исполнение части работ по линии «консорциум – его акционеры» и иные – российское право. Включая соглашение акционеров между участниками консорциума. Но они же могут заключить дополнительное акционерное соглашение и по любому иностранному праву, которое зеркально отражает условия российского аналога или дополняет его.

Такой подход встречается повсеместно в инфраструктурных проектах. Стороны сначала структурируют проект по российскому праву, а потом оценивают, какие из его элементов стоит дополнительно «укрепить» каким-либо иностранным правом.

А как быть в тех случаях, когда обе стороны – частные компании и формально имеют большую свободу маневра? Это действительно так, но не сильно-то и бóльшую. Все-таки предмет взаимодействия между сторонами в рамках того, что мы называем коммерческой концессией или иными формами инвестпроектов, – инфраструктура, которая является весьма и весьма зарегулированной сферой. Регулируемой именно российским правом и российскими же госорганами, поэтому встроить иностранное право на первом и втором уровне регулирования отношений между сторонами также бывает весьма непросто.

Если задаться целью, то можно увеличить объем применимости иностранного права, но подчинить ему сколько-нибудь значимый объем регулирования сделки очень сложно. С одной стороны, проект будет зажат фактором «привязки» самой инфраструктуры к отечественному регулированию. А с другой, если переусердствовать в желании интегрировать иностранное право, то неминуемо возникнет вопрос относительно того, что вы своими руками увеличиваете транзакционные издержки проекта. А мы понимаем, что, учитывая те цифры, которыми оперируют инфраструктурные инвестиционные проекты, колебания в 0,1 % – большие деньги.

В итоге стоит признать, что вне зависимости от того, говорим мы о классическом концессионном проекте или таком, где обе стороны частные компании, основное применимое право, регулирующее сделку, будет российское. Что, впрочем, не означает, что стороны не имеют возможности «утащить» в иностранную юрисдикцию регулирование части взаимоотношений между собой. Это будут права и обязательства, например, участников консорциума по отношению к сделке. Но не регулирование самой сделки.

Последующие, но не менее важные инвестиционно-юридические документы

В большинстве своем к данной категории относятся те контракты, которые необходимо оформить либо в процессе конкурса или отбора, либо в небольшой период сразу после, но исполнять их придется в процессе реализации уже инвестиционной или эксплуатационной стадии проекта.

Точно определить состав и количество документов, которые будет необходимо подписать на данной стадии, невозможно. В каких-то случаях разрабатывается так много разных договоров, что складывается впечатление, что задействована бóльшая часть Гражданского кодекса, причем не только России, а в каких-то есть возможность обойтись всего десятком контрактов. Слишком многое зависит от типа и структуры конкретного проекта. Поэтому более или менее точно можно говорить только о тех типах контрактов, без которых обычно в любом случае не обходится данная стадия оформления проекта.

Ну, кредитные соглашения, вытекающие из прямого соглашения (для концессии), – это понятно и очевидно. Собственно ради привлечения денег в проект все это и затевалось. При этом в подавляющем большинстве случаев банки не могут предоставить юридически обязывающее соглашение о финансировании ровно до тех пор, пока не будут точно понятны все детали условий реализации проекта. А они отражаются в концессионном соглашении или его аналогах. В свою очередь, эти документы даже если и были в составе конкурсной документации, то подлежат финальному индивидуальному согласованию непосредственно с победителем конкурса. Только тогда становятся ясны параметры, вытекающие из прямого соглашения. А на его основе и заключаются соглашения кредитные.

Именно поэтому после подписания концессии и предоставляется определенный промежуток времени, называемый «финансовым закрытием» для итогового согласования и подписания финансовых документов. Прямое соглашение подписывается между банками, концедентом и концессионером, а кредитное – уже без участия публичной стороны.

На данной стадии обычно ведут разговор также о подписании договора на банковское сопровождение проекта, осуществление страхования, управления проектом на реализацию функции внешнего надзора и контроля, предоставление различных услуг, связанных с исполнением проекта, и многих других. Особняком стоят обычно договоры поставки и договоры строительного подряда или вместо них – контракты EPC(M).

На данной стадии оформления взаимоотношений между сторонами стоит сразу принять решение о том, хотят ли они сразу подписать все юридические обязывающие соглашения. Естественно, это сверхтитанический труд. Причем не только для юристов, но и для финансистов, инвестиционщиков, технарей от каждой из вовлеченных в пул заявителей стороны.

Но главное – это значительная нагрузка на топ-менеджмент, который в условиях жесточайшего цейтнота должен принять значительное количество управленческих решений, которые тут же перекладываются на бумагу. Риск ошибки ввиду человеческого фактора многократно возрастает.

На практике так почти никогда не происходит, хотя многие компании изначально ставят себе такую амбициозную задачу. Но до ее исполнения практически никогда не доходят, сдаваясь и смягчая требования к самим себе. Иное бывает только в случаях относительно просто структурированных инвестиционных инфраструктурных соглашений.

Альтернатива таким завышенным амбициям зачастую состоит в том, что стороны бросаются в другую крайность, откладывая все на «после конкурса разберемся». Но после конкурса позиции сторон уже неравны. Как минимум потому, что кому-то это все нужно больше, а кому-то – меньше. Начинаются спекуляции между участниками, кто-то должен уступить. И обычно это тот, кто заинтересован в проекте больше всех. Он же – лидер консорциума.

По этой и некоторым иным причинам опытные «бойцы инфраструктурного фронта» предпочитают как минимум доводить все эти отношения до стадии терм-шитов, чтобы входить в проект, имея согласованные и подписанные основные условия тех договоров, которые нужно будет заключать в будущем. А вот этап, когда их придется переводить в статус подписанного контракта, зависит и от условий конкурсной документации, и от договоренностей между сторонами, основанных на объективных потребностях проекта.

«Сквозные» EPC, EPCM и подрядные контракты

После того как заключены все соглашения первого уровня – проектное (концессионное), финансовое (прямое), кредитные и иные договоры, пыль оседает, эмоции спадают и приходит понимание того, что теперь придется реализовывать проект. Его должен физически кто-то отрабатывать. В большинстве случаев одним из первых шагов значится создание самого объекта проекта – строительство или иная форма создания чего-то. И вот тут встает вопрос о том, каким образом будет происходить исполнение.

В отечественной практике в большинстве случаев речь идет об обычных договорах подряда, которые, наверное, не стоит признавать уж самой оптимальной формой. Хотя в тот момент, когда писалось законодательство на этот счет, очевидно, оно не было столь уж плохим.

Но проблема состоит в том, что оно точно не рассчитывалось на такие масштабные проекты. В то время об этом просто никто не задумывался. Кстати, это одна из проблем отечественного законодательства в целом. Каждая отдельная сфера регулирования описана в общем неплохо. Но вот вместе они стыкуются слабо и зачастую приводят к странным последствиям.

Нелогичностей тоже хватает, в том числе в крупных инфраструктурных строительных проектах. Например, строительный контроль не осуществляется на стадии проектирования, а вступает в силу только на стадии строительства (а с ошибками проектирования контроль должен мириться). Но это еще не всё. Строительный контроль зачастую вкладывается составной частью в контракт со строительной организацией. А ведь именно ее он и должен контролировать. Ему еще и платят гонорар, измеряемый в процентах от стоимости строительства. Весомая демотивация для попыток оптимизации ее стоимости.

Но так (и еще похлеще) бывает в том случае, если речь идет о государственных контрактах строительного подряда, когда проекты отыгрываются через соответствующего вида конкурс, а финансируются на 100 % из бюджета.

В рамках концессионных проектов тоже, конечно, создается собственность публичной стороны, но, пройдя через преломление концессионных процедур, меняется регулирование. Ведь выходит, что между государством и частником – концессионное соглашение. А уже между частником и подрядчиком заключается контракт на исполнение проекта или строительство. И вот тут с регулированием попроще есть возможность структурировать контракт, который, с одной стороны, учитывает отечественные нормы и правила строительства, а с другой – систему управления строительными проектами, принятую на зарубежных рынках. В контрактах появляются независимые инженеры, экспертизы, арбитры или ad hoc комиссии для рассмотрения технической и технологической части разногласий между сторонами и иные новомодные, но доказавшие свою эффективность элементы.

В большинстве случаев стороны берут за основу определенные элементы того, что называется ФИДИК[66]. Традиционно за базу принимаются модели контрактов, которые в нашей стране известны как «сквозные контракты» или EPC, EPCM. Из этих моделей берут, как правило, общую логику управления строительным проектом и некоторые крупные узлы контрактов и, пытаясь совместить с отечественной спецификой строительства – нормами и правилами, сложившейся практикой работы Главгосэкспертизы, – рождают контракт, который заключается в развитии базового проектного соглашения.

Ведь какова основная цель проектного финансирования, включая проекты ГЧП и концессий? Получение готового работающего проекта, составной частью которого зачастую является объект недвижимости в целях извлечения из него прямых или косвенных экономических бенефитов. Как самый простой пример прямой экономической выгоды – средства от эксплуатации или продажи. А в качестве косвенной может рассматриваться возможность достижения каких-либо общественно значимых целей: научных, образовательных, медицинских, инфраструктурных.

В любом случае задача инвестиционного соглашения с государством – сделать так, чтобы объект, во-первых, был создан с соблюдением всех изначально заложенных потребительских и эксплуатационных качеств и характеристик. Во-вторых, был создан в необходимый срок. И в-третьих, с соблюдением параметров изначально установленной стоимости. Мы возвращаемся к классической триаде ЦСК.

Нигде в концессиях не встречал, например, оговорки о том, что на публичной стороне лежит риск «ошибки частной стороны, нерачительного использования им бюджета, а также управленческие промахи». Соответственно, концессионер, подписывая соглашения, берет на себя большее количество рисков, относящихся к ЦСК. Поэтому именно концессионер становится заинтересованным в том, чтобы контракт на строительство или иную форму создания объектов соглашения был максимально детальным и «сквозным» в части распределения рисков. И опасения его небеспочвенны.

В отечественной практике большинство проектов завершаются не в срок и с болезненным превышением бюджета. Кроме традиционных и известных всем аргументов, объясняющих этот «феномен», можно привести еще несколько причин, специфичных именно для инфраструктурных инвестиционных проектов (хотя думаю, что все-таки и в иных сферах недалеко ушли).

Во-первых, у компаний, занятых в инфраструктуре (не только у проектировщиков, операторов, эксплуатантов, а в большей степени и у строителей и иных сторон, включая инвестора-застройщика и технического заказчика), нет не только продвинутых методов управления проектами, а зачастую вообще какой бы то ни было системы управления ими. Нельзя же всерьез относить к ним графики проекта и анализ их исполнения. Хотя одну функцию такой анализ может выполнять неплохо – своевременную констатацию факта смерти проекта. Но вот с патологоанатомическим выяснением причин кончины уже проблема. Как мы понимаем, делать что-то в этот момент уже поздно, а для профилактики просто нет ни данных, ни опыта, ни желания.

Во-вторых, и это еще большая проблема, зачастую складывается такая система распределения ответственности в проектах, когда интересы различных участников противоречат интересам самого проекта и его инициатора.

Каждая из нанятых сторон функционирует весьма автономно, стремясь любыми средствами максимизировать свою прибыль. И ладно если бы она действовала при этом интенсивно, улучшая качество и глубину погружения в проект. Но в основном-то логика экстенсивных действий процветает за счет ущемления интересов смежников и перетягивания на себя несвойственных функций. И система (вернее, бессистемность) организации проектов такое поведение только стимулирует.

Проектировщики отвечают, конечно, за соответствие проекта изначальным требованиям. Но в гораздо большей степени они заинтересованы в том, чтобы побыстрее проскочить Главгосэкспертизу, для чего используется логика «сверхпроектирования» (или «чем кондовее, тем надежнее»), чтобы было проще объяснять регуляторам.

В этом смысле потребности в инновационных и высокотехнологичных решениях (зачастую удешевляющих проект, влияя на стоимость и сроки поставок) отходят даже не на второй план. Да и зачем? Одна морока с этим, да еще и специалистов нужно привлекать более дорогих.

Комплектовщик-поставщик заинтересован поставлять максимально дешево для себя (с максимальной скидкой), поэтому он не заинтересован условиться с производителем поставляемого материала об ускорении сроков изготовления, предложив взамен доплату за срочность. И никто не анализирует особо, что в интересах проекта, возможно, более выгодно доплатить за эту срочность небольшие деньги, но не вставать на простой или входить в нарушение графика. Для него задержка ввода в эксплуатацию объекта гораздо более чувствительна по условиям контракта, плюс и эксплуатационный платеж традиционно начинается только с этого момента. А вот расходы и убытки на этот период – величина для него постоянная. Зато поставщик получил свою скидку при поставке.

Строительный подрядчик экономически не заинтересован в том, чтобы держать на площадке большое количество ресурсов: технику, механизмы, рабочих, контролеров. «Солдат спит, служба идет» – так и на большинстве объектов. То, что можно было бы делать параллельно и без ущерба качеству, происходит последовательно. Каждая операция ждет, когда для нее освободится ресурс с другого объекта. И экономическая мотивация абсолютно верна. Спешить – убыток для строителя. Его интерес в том, чтобы максимизировать свой доход: меньше затраты на ресурс – больше доход. А вот простои и прочие риски его не сильно-то и волнуют, это расход в большинстве случаев технического заказчика, так или иначе оплачиваемого инвесторами.

Все это приводит к банальному сокращению доходности для инвесторов, поскольку расходы на прямое или косвенное покрытие несуразностей такой организации системы управления проектом – его риск, а соответственно, и его расход. Например, содержание площадки – величина постоянная.

Экономике проекта так недалеко до входа в неуправляемый штопор чемодана без ручки, который нести неудобно, а выбросить жалко. У инвесторов (и государство к ним относится) обычно лишь два варианта выбора: придется согласиться на увеличение бюджета или на то, что функционал объекта будет неполным. А зачастую приходится соглашаться и на то, и на другое. Иначе не ввести объект в срок, что несет политические риски (так часто бывает в инфраструктурных инвестициях), а также невозможность вовремя начать получать доход от эксплуатации.

В итоге экономика проекта и сроки ввода редко когда не выполняются. Даже по крупным проектам превышение и того и другого может составлять полтора-два раза.

Понимая все эти проблемы традиционной системы организации создания объекта, умные стороны концессионных проектов тут же пользуются лазейкой, предоставляющей им не полную, но значительного объема возможность организовать систему более правильно.

Скрещиваются «уж с енотом» – отечественные контракты строительного подряда с контрактами ЕРС или ЕРСМ. В рамках, например, контракта ЕРС единая компания выполняет все функции строительного генподрядчика, генпроектировщика, генпоставщика, привлекая субподрядчиков только на некоторые виды специализированных работ и полностью отвечая за их итоги.

В рамках контракта ЕРСМ компания не выполняет всех работ собственными силами, поскольку не имеет таковых у себя. Ее основная задача – управление проектом, проведение тендеров, наем исполнителей, управление взаимодействием сторон. За это она и несет полную ответственность.

Привлекательность таких контрактов в сложных проектах инвестиций в инфраструктуру связана с тем, что мотивация ЕРС– и ЕРСМ-контракторов перестает отличаться от мотивации финансовых спонсоров и заказчиков. По контрактам передаются все риски проекта. Такой контрактор во многих случаях получает фиксированную сумму, в которую заложена прибыль и премия за риск. И выходит, что ее итоговый доход напрямую связан с реализацией интересов тех, кто его нанял.

Не сдал объект вовремя – плати из собственной прибыли недополученный доход, оттуда же продолжай оплачивать содержание площадки. Превышен бюджет? Источник на покрытие – тот же. Не достигнуто требуемое качество? Поступаем так же. Ураган? Аналогично. Хотя нет – увлекся: ураган – это форс-мажор и может быть условиями контракта «прощен».

В рамках таких контрактов обычно ищутся возможности максимально эффективной организации проекта, которая позволяет минимизировать расходы, соблюсти срок и сделать это не в ущерб качеству. В конкретном проекте создается система управления, которая подсказывает, что через квартал возможен простой, если не доплатить производителю материалов за срочность. Или, наоборот, не переплачивая заказать максимально заранее с тем, чтобы еще и скидку получить. А для этого заранее обеспокоиться созданием рабочей документации с точными спецификациями.

Контракты, сделанные по формуле «отечественный строительный подряд + ЕРС или ЕРСМ», гораздо в большей степени отвечают интересам создания объектов, чем традиционные контракты. Рассматривать их инвестиционную и правовую структуру – длительный процесс, достойный (и удостаивавшийся уже много раз) отдельной книги. Если кратко, то реализовывать сложные проекты в рамках традиционного строительного подряда не очень разумно экономически, а в рамках контрактов ФИДИК, включая ЕРС и ЕРСМ, – не очень-то возможно с точки зрения отечественного законодательства.

Стоит лишь понимать, что в рамках проектного финансирования, ГЧП, концессий подобный подход если и не на 100 %, то в значительном объеме не просто возможен, но и вполне оправдан. В конце концов, если, к примеру, концессионер берет на себя определенные обязательства по концессионному соглашению с властями, которые неминуемо содержат условия про цену – срок – качество, то, естественно, он заинтересован в том, чтобы спустить их вниз «сквозным» образом, распределив между различными участниками проекта уровнями ниже.

В некоторых случаях де-факто концессионер должен сам стать ЕРСМ-контрактором. Правда, мало кому это удавалось, но некоторые успешные примеры есть. Но в большинстве случаев в такую экспертизу все-таки привлекают извне.

Сквозной контроль в проектах

В проектах ГЧП и инфраструктурных инвестиций по ряду причин есть проблема, связанная с тем, что в том числе и в силу значительной специфики такого рода проектов не очень активно проникают знания из смежных сфер. Специалисты из инфраструктуры слишком увлечены своим делом, а специалисты из неинфраструктурных отраслей, не зная особенностей таких проектов, не могут применить свои знания именно к инфраструктуре. Экспертов же, которые имеют взгляд с высоты птичьего полета на различные элементы проектов, крайне мало.

При структурировании проектов таких нюансов и проблем возникает бессчетное множество. Например, вопрос относительно контроля за денежными потоками проекта, за исполнением соответствующих обязательств, включая возможность пресечения финансовых злоупотреблений, – всегда один из самых спорных и дискуссионных. Какие только механизмы стороны не придумывают для взаимного блокирования подобных рисков! Но только некоторые используют конструкцию номинальных счетов или счетов эскроу, которые с недавних пор вполне применимы и к подобным проектам, и к тому же вполне могут быть синхронизированы с EPC(M) или подрядными договорами, рассмотренными выше.

Номинальный счет открывается его владельцу банком для совершения платежей денежными средствами, которые принадлежат не ему, а третьему лицу. Причем это третье лицо (фактический бенефициар) может при желании стать третьей стороной договора между банком и владельцем счета. Законодательство разводит понятия владельца денежных средств и владельца счета, дополнительно выставляя повышенные требования к обеспечению сохранности таких средств.

Номинальный счет представляет значительные возможности для бенефициара, которым может быть, например, публичная сторона или консорциум и его лидер, контролирующий все операции по проекту. Можно ограничивать перечень лиц, которым переводятся деньги, устанавливать триггеры на типы или содержания документов, которые лежат в основании платежей. Можно устанавливать и иные показатели, вплоть до наличия прямого согласия бенефициара на все или определенные типы финансовых операций, проводимых по такому счету.

Выходит, что для оптимизации финансовой структуры проекта или установления контроля (той или иной степени жесткости) бенефициаром такого счета может быть государство, или консорциум, или лидер консорциума, или финансовый спонсор проекта. Да кто угодно – это зависит от конструкции проекта и условий соглашений между разными сторонами.

Положим, владельцем счета является специальная компания, представляющая консорциум исполнителей, а бенефициаром – региональные власти (пусть наш проект будет региональным, хотя для данного примера особой разницы нет). Власти перечисляют какие-то средства на этот счет (капитальный грант, авансы, концессионную плату). Банк контролирует все денежные операции исполнителя, в том числе платежи исполнителям.

Некоторые операции могут быть «условно заблокированными». Положим, какая-то плата может быть направлена в сторону концессионера только после того, как банку будут предъявлены подтверждения того, что объект уже создан. Например, это могут быть подписанные акты КС-2, КС-3 или заключения стройконтроля, независимого инженера. Для пущей надежности можно совмещать одновременно несколько условий разблокирования средств. Главное – не слишком утяжелить конструкцию проекта.

Но если это не смущает, то можно пойти еще дальше и установить, что средства могут перечисляться только ранее согласованным с властями участникам консорциума. Банк можно обязать перед осуществлением платежей удостоверяться в том, что необходимые иные действия совершены. Например, размещены предварительные заказы на конструкции у производителей. Или по актам КС-2, КС-3 проверять исполнение и субподрядчиками.

На практике установлено, что конструкция номинального счета позволяет осуществлять контроль и жестко следить за финансовой дисциплиной как минимум до третьего и четвертого уровней субподрядчиков, а также поставщиков и производителей.

Причем конструкция номинального счета еще проще интегрируется в нестроительные проекты. Также в его рамках можно структурировать не только часть платежей, которая идет по вертикали вниз «государство – исполнитель – субподрядчики», но и в обратную сторону «потребитель – агент концессионера по сбору платы – лидер консорциума – государство». Кроме того, как мы видим, нет никаких ограничений на иные способы использования конструкции номинального счета. Полагаю, есть все шансы, что через несколько лет это станет общим местом в обычных государственных строительных подрядах.

Но не все банки готовы предоставлять сервис активного управления номинальным счетом. Хотя, учитывая размер инфраструктурных проектов, это иногда странно, если представить, какие средства будут по нему проходить. Возможно, ответ лежит на поверхности. В негосударственные банки за той услугой пока не привыкли ходить, хотя думаю, что это лишь вопрос времени, а государственные банки имеют более привлекательные предложения, чем встраиваться в инфраструктурный проект в таком ограниченном амплуа.

Зачастую переговоры, начинаемые с темы номинального счета, сводятся к операциям по аккредитивам. Разница между ними примерно такая же, как между персональным менеджером в VIP-отделении, который подстраивается под ваши нужды, и банковской сейфовой ячейкой, которая формально совместная, но ключи от нее только у одной из сторон.

Режим счета эскроу не подразумевает активных операций с ним. В большей степени это место хранения денежных средств, которые передаются бенефициару при наступлении тех или иных запрограммированных событий.

В итоге, несмотря на тягу сторон к необдуманному упрощению структуры проекта ГЧП в процессе обсуждения его условий, говоря об эскроу-счетах, стоит иметь в виду, что они могут быть и являются весьма эффективными при реализации проекта, но безусловно все-таки точечный инструмент. Он может быть весьма эффективен для подстраховки какого-то конкретного элемента отношений между сторонами, но не является динамическим элементом управления денежными потоками и финансовыми рисками. А вот, например, ситуацию, при которой через эскроу происходит оплата за какой-то актив, возникший в рамках реализации проекта, вполне можно себе представить, равно как и иное эпизодическое участие эскроу-элементов в рамках большого проекта.

Глава 26

Региональное законодательство о ГЧП

В моде был некоторый беспорядок умов.

Ф. М. Достоевский. Бесы

C начала 2011 г. регионы увлеклись разработкой и принятием собственного законодательства о государственно-частном партнерстве. В определенный период мне даже показалось, что это какой-то административный вирус. Не было более или менее высокопоставленного регионального чиновника, который не поднимал бы в разговоре со мной этой темы.

При этом, судя по всему, это были исключительно статистические вопросы и очарование самим процессом, поскольку никакие опасения и сомнения в расчет не принимались. За 2011–2012 гг. более половины территорий обзавелось этими законами. По состоянию на 2015 г., по-моему, 69 регионов имеют такие законы. Но правда в том, что они по-прежнему остаются декоративными и никаких реальных проектов в соответствии с ними не стартует. А идея в общем-то не просто хорошая, но и весьма полезная. Просто никто толком не разбирался в том, как и почему это должно работать, какова последовательность действий и, собственно говоря, что такое «региональное ГЧП», развитию которого этот закон должен был способствовать.

Большинство законов, несмотря на потраченные на внешних консультантов бюджетные средства, были написаны практически под копирку на основе модельного регионального закона о ГЧП, который был рекомендован экспертным советом одного из комитетов Госдумы.

Фундаментальных предпосылок безжизненности таких законов видится несколько.

Во-первых, они слишком типовые для того, чтобы инвестор, решающий для себя, в каком регионе осуществить инвестиции по схеме ГЧП, видел между ними сколько-нибудь значимые отличия. Таким образом, сразу все регионы обзавелись для себя «гигиенического» уровня «конкурентным преимуществом» перед соседями. И все сразу стали предлагать одно и то же.

Во-вторых, конечно, можно предположить, что приняты они были не столько для внешних инвесторов, сколько для внутренних. В таком случае ограничение в том, что на региональном уровне (как с государственной стороны, так и с частной) не стало больше квалифицированных экспертов, которые в состоянии работать со сложными структурами проектов.

В-третьих, еще со времен Маркса и Энгельса мы помним, что в триаде «экономика – политика – право» на первом месте стоит именно экономика. Региональные законы о ГЧП были настолько однообразными, что вообще не учитывали потребностей местной экономики в инфраструктурных инвестициях. Разумным был бы прямо противоположный подход. В первую очередь, формирование пайплайна местных проектов. Но не на уровне очередной стратегии, а в виде конкретных проектов. Далее, на их основе можно определить те позиции, которые для них являются наиболее проблемными. Выделив такие «правовые лакуны», можно их устранить на уровне регионального законодательства (в части, не противоречащей федеральному, в том числе по части разделения полномочий). Только так, и никак иначе.

Сработавшие региональные ГЧП-законы (правда, мне известен такой только один: «первопроходец» среди региональных законов – закон Санкт-Петербурга) были сделаны именно так: сначала список конкретных проектов, а затем все остальное. Понятно, что потом список проектов будет пополняться и в законодательство придется вносить очередные поправки. Но ничего страшного в этом нет. Только после учета всех потребностей региональной экономики может родиться качественный и действенный закон. Все губернаторы и их замы, с которыми обсуждал эту тему, говорили, что все вроде бы разумно, но мне нужно быстрее, так как у соседей есть, а у меня еще нет, да и тема ГЧП «политически модная». Но такой подход привел к тому, что теперь все регионы имеют одинаково неработающие законы.

В-четвертых, очень многие регионы не удержались от того, чтобы не оставить себе больше процедурных (впрочем, и содержательных тоже) прав, нежели у частников. Этот тезис в полной мере относится к процедуре рассмотрения проекта в администрации субъекта, в заложенных конкурсных и отборных процедурах, а также иных последовательностях. Зачастую все весьма и весьма непрозрачно. Вопрос не в том, что местные чиновники должны быть лишены права на вынесение «мотивированного суждения» в процессе рассмотрения проектов, совсем нет. В конце концов, мотивированное суждение становится все более популярным даже в федеральных порядках. Вопрос в том, что сама процедура внесения проекта, анализа его показателей, рассмотрения целесообразности и прочие процедурные аспекты должны быть транспарентны для частных компаний.

Один из крупнейших отечественных регионов имеет неплохой ГЧП-закон, но чрезвычайно невнятную процедуру внесения и рассмотрения проекта. Хватило трех-четырех качественных попыток инициирования проектов со стороны частников, которые были загублены на процедурной стадии, чтобы за этим регионом закрепилась репутация «недружелюбного» по отношению к инфраструктурным инвесторам и ГЧП-проектам. А в этом узком мире такой репутации будет достаточно для отсутствия новых релевантных попыток в обозримой перспективе.

В-пятых, не очень понимаю, как именно такое прошло мимо прокуратуры и местных юристов, но очень многие региональные ГЧП-законы, мягко говоря, не вполне соответствуют федеральному законодательству. Например, в части определения земельных отношений, закупочных процедур и т. д. Ну, это уже проблема качества законодательной техники. Проблема не в том, что такой закон принят, а в том, что если по нему будет запущен проект, то контролирующие и правоохранительные органы станут оценивать его в первую очередь на предмет соответствия федеральному законодательству, а не местному. И велика вероятность того, что этот риск может выстрелить в самый неподходящий момент. Но еще реальнее (и практика это подтверждает), что потенциальные инвесторы видят противоречивое содержание местного закона о ГЧП и предпочитают с ним просто не связываться.

Вместе с тем региональные законы о государственно-частном партнерстве – потенциально инвестиционно емкий инструмент, способный действительно помочь регионам запустить некоторое количество проектов и стать участниками национального рынка проектов, а также создать свой внутренний рынок небольших проектов.

Особенно это будет заметно в том случае, если, как и обещает государство, в 2015 г. все-таки примут многострадальный, но очень полезный федеральный закон о ГЧП. В таком случае региональные ГЧП-законы не избавятся от описанных выше родовых проблем, но у них появится внятная идеология модернизации и вписанности в задачи удовлетворения региональных инфраструктурных потребностей.

Как мы видим, большинство региональных ГЧП-законов вне зависимости от принятия или непринятия федерального закона о ГЧП на настоящий момент не могут быть провайдерами реальных инвестиций в экономику региона и нуждаются в модернизации.

Поскольку, по моему мнению, не существует типового ГЧП-закона, равно как и нет стандартного ГЧП-проекта, то невозможно сформулировать точечные рекомендации корректировок. Вместе с тем очевидно, что двигаться нужно по следующим направлениям.

Во-первых, региональный закон о ГЧП – это все-таки процедурный закон. То есть это акт об участии субъекта Российской Федерации в проектах государственно-частного партнерства. Именно этой, процедурной, части должно уделяться максимальное внимание. В каких сферах приоритетно ГЧП, какие формы приемлемы для региона, формы и объемы софинансирования со стороны региона, каковы конкурсные процедуры, каков порядок анализа проектов и многие иные технические, но оттого не менее, а может, даже более важные аспекты должны быть в нем детально рассмотрены.

Во-вторых, еще до этого должен быть определен пайплайн предстоящих потенциальных сделок. Под какие конкретно проекты формируется (или уже корректируется) указанный закон, в какие сроки, какими инструментами, в какой форме они будут реализовываться, по какой конкурсной процедуре, каков объем мандата частника и государства в будущем проекте.

В-третьих, тщательно вытравить все несоответствия федеральному законодательству. На первый взгляд наличие «продвинутых» положений в местном законе выглядит региональной победой, но она обернется пирровой на стадии подписания соглашений или, хуже того, на стадии исполнения обязательств по проекту.

Даже такой объем первоочередных действий приведет к тому, что усилия властей региона будут сфокусированы на инфраструктурных инвестициях посредством ГЧП на наиболее перспективных направлениях, инструментарий участия государства и процедуры такового будут понятны коммерческим интересантам, а проекты приобретут долгосрочную устойчивость.

В итоге регион получает качественное и некопируемое конкурентное преимущество перед иными, предлагающими более или менее типовой набор деклараций в сфере ГЧП.

Указанное, конечно, не решает проблемы того, что многие региональные и муниципальные власти не вполне осознают потенциал действующего законодательства о концессиях, которой мог бы быть гораздо более полезным, чем объем, применяемый на настоящий момент.

Раздел VIII

Инфраструктура инфраструктурного рынка

Глава 27

Инфраструктура инфраструктурного рынка: потребность в новых инструментах и институтах

Нет ничего сказанного или сделанного, что было бы сказано и сделано впервые.

Публий Теренций Афр, драматург, древнеримский автор и комедиант

Пожалуй, одна из ключевых проблем количества и качества частных вложений в школы, больницы, авто– и железные дороги и иные объекты инфраструктуры состоит в том, что в нашей стране не развита инфраструктура для инвестиций на соответствующем рынке. Попросту говоря, нет качественной среды. Ведь даже если вы фанат той или иной марки автомобиля, то понимание того, что его негде ремонтировать, запасные части не производятся или не завозятся, для нее нет качественного бензина и инструкции, адаптированной к российским реалиям, в большинстве случаев приводит к отказу от покупки.

Так и у нас с инфраструктурой. Если не все, то многие знают, что это выгодный бизнес. Но отсутствие институциональной среды, обеспечивающей функционирование полноценного рынка инфраструктурных инвестиций, приводит к тому, что многие просто опасаются инвестировать в эту сферу. Приход новых игроков как раз и ограничен возможностями рынка обслужить эти инвестиции.

Речь идет не о том, что тяжело найти специалистов – юристов, финансистов, технарей, даже не о том, что непросто обрести потенциальных партнеров – соучастников консорциума, подрядчиков, поставщиков, операторов, эксплуатантов, инвестиционных агентов, промоутеров, – и не об иных повседневных сложностях, хотя и об этом тоже.

Проблема глубже. Рынок не предусматривает сейчас возможности сделать значимое число проектов, обслужить то количество денег, которые, может, и желали бы войти в инфраструктурные проекты. Их просто невозможно проглотить и переварить, поскольку мощность различных элементов инфраструктуры инфраструктурного рынка конечна и растет очень медленно.

Рынок по-прежнему, несмотря на текущую турбулентность, остается рынком «продавца», «держателя» проекта, а не «покупателя» проекта, инвестора. Хотя первые считают, что от них ничего не зависит и все определяют случай и связи, а вторые искренне полагают, что они тут главные.

В странах с высоким количественным и объемным уровнем инвестиций в инфраструктуру рынок выглядит существенно иначе. На нем много различных компаний, которые предоставляют операторские услуги, много компаний, являющихся активными исполнителями контрактов, существуют действенные институты развития и поддержки и, в конечном счете, государственные агентства, развиты информационные сервисы, интенсивно катализируется властями увеличение количества акторов рынка.

Также активно поощряется и развитие используемого инструментария, который лежит в основе создания тех или иных инфраструктурных инвестиционных сделок. Это представляется знаковой проблемой отечественного рынка. Применимый инструментарий весьма ограничен по номенклатуре.

Лоскуты одеяла

Правда, парадокс состоит в том, что на законодательном уровне количество доступных инструментов существенно больше, чем то, что применяется на практике.

Один из возможных ответов состоит в том, что потребность столь существенна, а количество реальных игроков столь ограниченно, что зачастую они не особо усложняют себе жизнь формированием сложных инвестиционных сделок. Зачем, если, столкнувшись со сложностями, можно спокойно бросить проект и пойти заниматься каким-то другим, который проще структурировать и запустить?

Но на фоне все-таки постепенно происходящего ужесточения конкуренции такая модель поведения, очевидно, понемногу теряет свою актуальность, но не сказать, что это происходит быстро.

Если мы хотим сделать так, чтобы средства в интересующую нас сферу двигались в более короткие сроки и с бóльшим количеством результатов, то нам все-таки придется существенно развивать инфраструктуру, проводящую инвестиции на данный рынок. В большинстве случаев это все-таки задача федеральных и региональных властей, которую вполне можно реализовать за несколько лет при поддержке ключевых частных игроков.

Пока же инфраструктуру рынка инвестиций в инфраструктуру многие сравнивают с одеялом, сшитым из лоскутов. Полагаю, это все же весьма тщедушный комплимент, поскольку он пока представляет из себя, скорее, отдельные лоскуты, которым только предстоит стать одеялом и начать приносить пользу людям.

Эмиссия денежной массы и позиция Банка России

За последние лет десять мы все много раз слышали дискуссии о том, что необходимо стерилизовать денежную массу, которая в случае выброса на рынок с высокой степенью вероятности будет разогревать инфляцию, порождая спекулятивные операции.

Мы уже все запомнили (что не означает, что начали пользоваться) классические кейнсианские рецепты по развитию экономики, в соответствии с которыми инфраструктурные проекты вполне способны стимулировать падающую экономику. Мы даже научились на слух определять отличия в позиции последователей кейнсианского подхода от представителей иных традиционных экономических школ.

Обычно дискуссия об активной роли государства на рынке инфраструктурных инвестпроектов приводила к тому, что властями признавалось отсутствие желания идти по пути увеличения инфляции. Вместе с тем во многих странах, где во главу угла ставятся инвестиции в инфраструктуру не только в хорошие, но и в кризисные времена, не видят такой уж значительной связи между увеличением количества денег, направляемых и государством, и частными компаниями в развитие такого рода проектов, и инфляционным давлением денежной массы.

Это типичный пример того, как неверно заданный вопрос порождает априори неверный ответ. Если бы вопрос ставился немного по-другому, а именно: «Как увеличить количество денежной массы, направляемой в инфраструктурные проекты, таким образом, чтобы она не стала финансовым рычагом для спекулятивных операций и на самом деле дошла до реального сектора экономики?» – то тогда и ответ был бы несколько другим.

Как один из вариантов ответа на вопрос о том, как можно приумножить количество финансов, направляемых в инфраструктуру, не увеличивая инфляцию, можно опереться на мнение многих участников рынка и макроэкономистов, полагающих, что давно имеет смысл запустить в практику, например, «инфраструктурную вексельную модель». При этом на месте векселя может оказаться и какая-то иная «окрашенная» ценная бумага.

В случае с векселями в рамках реализации инфраструктурного проекта поставщик, подрядчик, строитель или иной участник проекта мог бы выставлять тратту, например, на концессионера. Тот, в свою очередь, акцептует бумагу, которая возвращается с двумя подписями. После этого поставщик может учесть этот вексель в собственном банке с дисконтом. Банк может потребовать предоставления копий соответствующих подтверждающих (грузоотправительных, например) или гарантирующих документов – гарантийного письма от банка концессионера или даже акцепт этим банком векселя. Затем банк учитывает вексель (с двумя или даже с тремя подписями в случае гарантии банка концессионера) в банке более высокого уровня – банке-кастоди, который может уже пустить вексель на рынок или продать его Центробанку. Он, в свою очередь, выкупает его за счет эмиссии денег по заранее объявленной цене с дисконтом (по учетной ставке).

Является ли эта схема чем-то оригинальным на зарубежных рынках? Конечно же нет. Более того, во многих странах она или ее аналоги лежат в основе установления жестких взаимосвязей между направлением дополнительной эмиссии национальной валюты напрямую именно в реальный сектор экономики через инфраструктурные проекты, увеличением объема денежной массы и планируемой отдачей от такого рода проектов.

Если же ее увеличивать просто так, то канализировать ликвидность в рынок приходится через банки в расчете на то, что они пойдут активно кредитовать реальный сектор. Вместе с тем кризисы 2008 и 2014 гг. показали, что банкам гораздо проще тут же выйти на валютный рынок с дополнительно полученной ликвидностью и начать спекулятивную игру, пусть и неосознанную, против национальной же валюты. Вот тут-то и начинаются реальные инфляционные скачки. Является ли это только отечественной проблемой? Конечно же нет, так происходит в большинстве стран.

В том же случае, если отпускать деньги в рынок посредством предлагаемого инструмента, прогнозируемые риски кратно меньше, поскольку получателем становится именно реальный сектор экономики.

Может, такая модель противоречит отечественному законодательству и для ее внедрения необходимо слишком много менять в отечественном праве? Ответ – тоже нет, в большинстве своем достаточно просто инструкции Банка России. Естественно, такие регулятивы должны регламентировать требования к этим бумагам, устанавливать общие принципы и стандарты такого рода сделок и обеспечивать ликвидность рынка такого рода «инфраструктурных» векселей.

Тогда возникает уже финальный вопрос: почему это не сделано до сих пор? Полагаю, что ответ такой же, как и на многие иные «инфраструктурные» вопросы: этим просто никто не занимался – ни государство, ни частные компании. Если рынок предлагал более легкие способы получения дохода на инфраструктурных проектах, то зачем было тратить время на разработку сложных механизмов? Никто и не тратил.

Во многих странах финансисты идут еще дальше, начиная секьюритизировать такие ценные бумаги. Например, кастодирующий банк может также формировать пакеты векселей и уже их предлагать рынку или Банку России. Последний может выкупать даже не отдельные векселя, а права, оформленные сертификатами на пакеты однотипных векселей, хранящихся в кастоди.

Некоторые специалисты говорят о том, что это все очень смахивает на идеологию функционирования Ломбардного списка Банка России (ЛСБР), в основном так полагают те, кто не вполне уверенно ориентируется в нюансах инфраструктурного рынка. Аргументов против такого сравнения множество. Начиная с того, что ЛСБР в первую очередь предназначен как раз для поддержания краткосрочной ликвидности банковского сектора, заканчивая тем, что деньги, катализируемые ЛСБР, до реального сектора вообще-то во многих случаях не доходят вовсе. Природа такой инфраструктурной вексельной модели, прикрепленной к конкретным проектам, принципиально отличается от существа операций в рамках Ломбардного списка.

В отличие от любого финансирования коммерческих банков центральным банком напрямую, когда всегда есть вероятность ухода средств на валютный рынок, преимуществом реализуемой на иностранных рынках схемы является решение ключевой задачи любого центрального банка – обеспечение увеличения денежной массы в объеме адекватном потребностям, возникающим в цепочке расчетов в связи с увеличением хозяйственной активности. Фактически росту инфляции это угрожает минимально.

При этом учетная ставка Банка России, процент дисконтирования определенных типов таких «окрашенных» векселей становятся еще одним инструментом регулирования объема денежной массы.

Фондовый рынок – побочное явление инфраструктурного?

Одна из извечных отечественных проблем – не столько отсутствие тех или иных ресурсов, сколько нерациональное расходование доступных. Например, дорога может запросто вести только к одному отдаленному объекту, а другой без видимых причин начинают строить в новом месте, повторно расходуя средства на создание новой трассы. Так же происходит и в тех секторах отечественной экономики, которые так или иначе поддерживаются государством.

Всем очевидно, что напрямую – капитальными грантами, к примеру, или косвенно – предположим, сбытовыми контрактами – отечественная инфраструктура (транспортная, медицинская, социальная и иная) поддерживается государством. Это очевидно.

Не менее очевиден тот факт, что отечественный фондовый рынок недокапитализирован, невелик по размеру и испытывает дефицит надежных эмитентов. Это может подтвердить, полагаю, любой представитель Московской биржи. В том случае, если частично объединить интересы фондового и инфраструктурного рынков, выиграют они оба и государство в целом.

Очевидные выгоды для властей состоят в следующем. С одной стороны, регулятор безболезненно докапитализирует фондовый рынок и делает это не разово, а постоянно, поскольку инфраструктурные проекты рождаются c завидным постоянством. Введение на фондовый рынок инфраструктурных проектов с их длительными циклами реализации – возможность предоставить долгосрочный ресурс фондовому рынку, не затрачивая дополнительных бюджетных средств. Раз уж государство все равно поддерживает инфраструктурные проекты, то пусть они заодно на биржу идут, частично восполняя недостаток «длинных» и надежных ценных бумаг.

Вариантов «поженить» два этих рынка может быть определенное количество. Например, государство имеет возможность предпринять шаги по стимулированию выхода инфраструктурных проектов на фондовый рынок, положим, выставляя условием господдержки проекта выведение на отечественную биржу какой-то части акций SPV-концессионера, например 5–10 %.

С другой стороны, такой подход мог бы быть интересен и частным бенефициарам инфраструктуры. Ведь подобного рода инвестиционные проекты на настоящий момент не имеют возможности капитализироваться. На рынке не сложилось сколько-нибудь объективной оценки их стоимости до тех пор, пока проект не запуcкается и не начинает генерировать денежный поток. Считается, что рынка «купли-продажи» проектов не существует в том числе и по этой причине.

Такие новеллы были бы выгодны и частным компаниям, поскольку они получают таким образом определение той самой реальной стоимости своих проектов. Бизнес начинает иметь «продажную» стоимость не в тот момент, когда появился наконец-то денежный поток от запущенного объекта, а гораздо раньше. Тот самый выход из проекта возможен не только в среднесрочной или долгосрочной перспективе, но и в краткосрочной, что, конечно же, увеличит количество игроков на этом рынке.

Дополнительные возможности и для властей, и для бизнеса заключаются в том, что в случае внедрения «биржевого» подхода повышается транспарентность проектов, появляется возможность использования не только государственного, но еще и рыночного сита при их отборе.

Вместе с тем расширяются возможности для привлечения капитала в инфраструктурные проекты. Фондовый рынок в большинстве стран является дополнительным окном для его мобилизации, в том числе от квалифицированных инвесторов.

Но все-таки не менее значима для частных интересантов возможность получить оценку проекта, капитализировать его еще до фактического запуска, что, конечно же, приведет к появлению рынка M&A инфраструктурных проектов.

К сожалению опытных игроков, видимо, своеобразное «котирование проектов» на фондовом рынке – дело не завтрашнего дня. Вместе с тем никаких иных ограничений, которые могли бы быть вызваны объективными обстоятельствами, не существует. Это типичный пример того, как хорошая возможность попадает в серую зону функционального деления обязанностей между регуляторами: те из них, кто заинтересован в поддержке ликвидности фондового рынка, не интересуются особо инфраструктурным, а отраслевые регуляторы инфраструктурных рынков полагают, что такие сложные финансовые материи – дело монетарных властей.

Тем не менее на иных рынках такое «скрещивание» инфраструктуры и фондового рынка существует и успешно используется. Да, мотивация у развитых и развивающихся рынков разная. У первых – расширение списка вовлеченных инвесторов, а у вторых задачи прозаичнее – поддержка фондового рынка и транспарентность инфраструктурных проектов, возможность их капитализации.

Ценные бумаги: инфраоблигации, квалифицированные инвесторы и «Новый Суэц»

Все страны, в которых активно формируется или модернизируется инфраструктура, весьма активно развивают у себя различные финансовые механизмы. В этом направлении за последние годы в России также сделано немало: появились специализированные общества проектного финансирования с возможностью выпуска специализированных облигаций, до этого были размещения первых выпусков квазиинфраструктурных облигаций и разрешение негосударственным пенсионным фондам вкладываться в облигации концессионных компаний, было совершено множество иных действий, которые оказали существенное влияние на рынок и проекты, его составляющие. На фоне того, что раньше не было вообще ничего похожего, это, конечно, важно. Вместе с тем, если сравнивать с необходимым количеством инструментария, то это капля в море.

Зачастую приходится слышать, что развитый финансовый инструментарий – это удел стран, которые давно инвестируют в инфраструктуру и экономика которых находится в более стабильном состоянии. И у всех в голове всплывают Япония, Европа, США.

А как в эту логику укладывается пример с Египтом? В сентябре 2014 г. власти Египта всего за восемь дней собрали около $10 млрд на первую очередь строительства параллельной ветки Суэцкого канала, так называемый «Новый Суэц». При этом переподписка составила почти 1,5 раза. Покупателями стали обычные граждане, иностранные и национальные финансовые институты, а специализированные инвесторы успели приобрести лишь 15 % облигаций.

И никакие политические риски, нестабильность национальной экономики и иные ограничения, на которые мы так любим ссылаться в отечественных проектах, не стали пресекательными аргументами для запуска проекта и приобретения рынком такого облигационного займа. И это сделали в большинстве своем внутренние инвесторы, которые сочли, что 12 % годовых в национальной валюте для такого проекта вполне приемлемая норма доходности.

Наверное, в памяти еще свежи результаты «народных IPO» отечественных госкомпаний, и, может, было бы и преждевременно выпускать на рынок финансовые инструменты, которые бы распространялись среди широкого круга частных инвесторов. Хотя это ограничение скорее ментально-политического свойства, нежели экономически-содержательного.

Но расширять целевую аудиторию, инвестирующую в инфраструктуру, все-таки необходимо. В первую очередь, за счет квалифицированных инвесторов, которые имеют или могли бы иметь аппетит к инвестициям в инфраструктуру.

Стоит приспособить к инвестициям в инфраструктуру такие институции, как резервы страховых компаний, общие фонды банковского управления, различные управляющие компании, акционерные и паевые инвестиционные фонды, банки, находящиеся за пределами топ-30 отечественной банковской системы, и иные элементы.

Может, в крупных и крупнейших проектах, особенно в первое время, они поучаствовать не смогут, но «сложение капитала» вполне позволит вытянуть инфраструктуру определенного уровня.

Одновременно с этим многие из них и сейчас вполне в состоянии самостоятельно участвовать в средних и мелких проектах. А зачастую для муниципальных и региональных властей такие проекты гораздо более важны, чем крупные, но находящиеся вдалеке от них.

Один из возможных инструментов – ввести все-таки в оборот классические инфраструктурные облигации, о которых так много говорят в последнее время. С 2010 г. существует как минимум три федеральных законопроекта, легализующих этот инструмент. При этом парадокс в том, что суррогатные инфраструктурные облигации (те, что участники рынка называют квазиинфраструктурными облигациями, или концессионными) уже появились на рынке и показали неплохой результат, а вот самих инфраоблигаций как отдельного класса активов по-прежнему нет. Приходится, если удается, заменять их в конкретных проектах указанными суррогатами или использовать СОПФ.

Инфраоблигации во всем мире – это инструмент финансирования в первую очередь средних инфраструктурных проектов, тех, что находятся в интервале $100–500 млн и в которых в первую очередь заинтересованы именно муниципальные и региональные власти. Мы же каждый раз, упоминая такой тип финансовых активов, представляем себе очередной мегапроект, который будет профинансирован таким образом, и сложность механики такого проекта ужасает и всех участников рынка, и регуляторов.

Естественно, мегапроекты могут быть профинансированы таким образом, и приведенный факт с «Новым Суэцем» тому наглядный пример, но все же 80 % инфраструктурных облигаций в мире эмитировано в отношении другого размера проектов.

Именно потому для развития крупных проектов, и в большей степени для средних, так важно деблокировать капитал, предоставив ему возможность инвестировать в проекты посредством специализированных облигаций. Тем самым квалифицированные инвесторы будут избавлены от необходимости входить в проекты на ранней и слишком непривычной для них стадии и сфокусируют внимание на более простой возможности поучаствовать в доходах от проекта. А для некоторых из таких инвесторов возможность инвестировать в инфраструктурные ценные бумаги – и вовсе единственный допустимый способ вложений в такого рода проекты.

Институты развития и инструменты поддержки: стратегия развития

За последние лет десять в России было создано значительное количество различных институтов развития. Часть из них выполняет функции универсального инструмента, например Внешэкономбанк. Некоторые сфокусированы на какой-то отдельной отрасли, положим, Россельхозбанк. А какие-то – на отдельном сформированном или формирующемся рынке – Роснано или ГК «Автодор». В целом, суммируя все институты развития – различные госкомпании и госкорпорации, фонды, финансовые институты и иные, можно сказать, что их количество составляет не менее 20–30 штук.

Вероятно, если бы все они работали так, как было задумано при создании, то мы бы давно уже жили в окружении качественно иной инфраструктуры. Поэтому так вопрос не ставится. Вернее было бы уточнять: причины их неэффективности в качестве собственной работы или все-таки в общей системе устройства инструментов развития, предоставляемых государством в распоряжение институтов развития?

Чем занимается пожарная команда? Правильно – тушит пожары. А сравните это с умным и продвинутым Центром управления полетами. Задача его специалистов состоит в том, чтобы контролировать старт ракеты и удаленно ею управлять. Цель пожарных в чем? Минимизировать ущерб для объекта пожара и не допустить его распространения дальше. Физическая, хотя и требующая недюжинного опыта и профессионализма работа. Цель специалистов Центра управления полетами – добиться того, чтобы ракета вышла-таки на орбиту и двигалась уже по ней во многом на автопилоте, не требуя дополнительных усилий и расходов в том объеме, который был необходим для ее запуска, и сосредоточиться лишь на корректировке отклонений.

Думаю, понятно, каким образом в значительном количестве случаев вынуждены действовать отечественные институты развития. И проблема не только в них. Если тебе на работе выдают брандспойт, каску, топорик и огнетушитель, то по всем косвенным признакам ты пожарный, и не стоит с этим инструментарием идти в космический центр.

Несмотря на не первый год работы, отечественные институты развития находятся на начальном этапе становления. Основной метод работы большинства из них – предоставить финансирование. Причем зачастую не то «катализирующее» финансирование, которое, будучи лишь стартовым «плечом» проекта, потянет за собой остальной капитал. Предоставляется в основном полное финансирование. А кому-то – никакого, поскольку ресурсов на всех не хватает. Если сравнить с известной поговоркой, то они не удочки всем выдают, а раздают рыбу, и то только тем, кому достанется, причем необязательно в порядке живой очереди.

Основная задача институтов развития состоит в том, чтобы быть катализатором, а не полным спонсором запуска процессов изменения структуры национальной экономики и конкретных проектов. Необходимо разрабатывать и внедрять новые инструменты развития, зачастую убеждая отечественные власти вообще в необходимости их внедрения.

Финансовой подушки на то, чтобы покрывать полное или значительное финансирование всех проектов, не хватит ни одному институту развития ни в одной стране. А у нас сложилась парадоксальная картина: если финансирование не предоставил ни один спонсор с рынка, то проект объявляется проектом развития и обращается в институты развития. Причем предлагается профинансировать чуть ли не весь проект.

Частные инвесторы не хотят его финансировать по каким причинам? Либо он вообще, как говорится, «не летает», либо их не устраивают чрезмерные риски тех или иных позиций, которые заложены в проект и могут выстрелить. Вот эта часть проекта и является задачей институтов развития. В нашем же случае многие институты развития заняты не тем, чтобы взять на себя часть нерыночных рисков проекта, передав остальное негосударственным спонсорам, а зачастую начинают смотреть на проект как коммерческие структуры. Это в корне обрушает базовую идеологию функционирования любого института развития, а государство, несмотря на произносимые слова, многими своими действиями фактически, наоборот, еще и мотивирует их на ужесточение такой логики поведения.

Основной КПД, который обычно выставляют национальные власти своим институтам развития, – сняв чрезмерные и нерыночные риски, сделать проект таким, чтобы он был интересен частным инвесторам. Таково и есть их основное предназначение.

Это гораздо более рациональный подход и легкоизмеримый итог. Да, и за рубежом бывают политически мотивированные проекты, когда в национальных интересах институты развития финансируют нечто, что не имеет в среднесрочном горизонте экономического итога. Но это, скорее, исключение, только подтверждающее правило.

Такой подход требует внедрения уже на уровне государства гораздо более кастомизированного инструментария развития: револьверные фонды, фонды развития территорий, посевные фонды, финансирующие нулевую стадию проектов, значительное количество разновидностей инфраструктурных ценных бумаг и деривативов, многие иные инструменты проектного финансирования, необходимые для обсуждаемой сферы, и иные подобного рода инструменты, способные снять значительную часть финансовой нагрузки с властей, появятся в случае наличия заинтересованности со стороны регуляторов, которая в первую очередь должна выражаться в создании правил игры, деблокировании нормативных ограничений и «моральной» поддержки при запуске «пилотов».

В каких-то случаях власти должны создавать новые институты, в каких-то – достаточно просто утвердить нормативную базу для появления и нормального функционирования недостающих рынку инструментов.

При этом каждый из новых институтов не должен быть единственным «бурлаком» того или иного проекта. Его задача, подчеркиваю, катализировать процесс, а не быть его основным, тем более единственным спонсором. Так никаких денег не хватит. Эффективность таких структур зависит от того, смогли ли они деблокировать риски и ограничения в проекте так, чтобы рыночные инвесторы смогли его спокойно профинансировать, или нет.

Это, конечно же, не снимает с институтов развития задач по выработке национальной политики в сфере внебюджетного инвестирования в инфраструктуру и ее продвижения. Но и стратегические задачи в той или иной степени также могут быть «оцифрованы» в конкретные проекты.

При корректировке подхода в сторону такой деятельности государство может кратно увеличить эффективность операций своих институтов развития. Ведь они будут озадачены только частичным софинансированием проекта и снятием некоторых рисков, а не решением всех его экономических проблем.

Естественное следствие такой логики в том, что наконец-то удастся существенно расшевелить частный рынок, который сейчас делится на две большие группы: те, кто старается держаться вдалеке от таких проектов, хотя и имеет к ним потенциальный интерес, а также те, кто отлично понимает правила игры и, во многом, занимаясь инвестиционным патернализмом (или, как сказал один мой приятель, «финансовым иждивенчеством»), пытается (в последнее время это удается все реже) получить полное финансирование проекта в институтах развития.

В случае описанной логики развития будет увеличиваться пока небольшая прослойка игроков, находящихся между этими двумя, которая на самом деле умеет эффективно работать в инфраструктурных инвестпроектах и представленная компаниями, всерьез делающими ставку на инвестиции в инфраструктуру.

Еще одним следствием станет развитие логики и инструментария проектного финансирования, которое, будучи отработанным в инфраструктуре, а это одна из самых креативных для проектного финансирования сфер, неминуемо распространится на иные секторы отечественной экономики.

Обмен негативным опытом и элементы доверия

В целях дальнейшего разогрева рынка внебюджетных инвестиций в инфраструктуру весьма важно уделять повышенное внимание таким вопросам, как информационная открытость действий государства, связи с инвесторами и продвижение как отдельных проектов, так и рынка проектов ГЧП в широком смысле этого слова.

Косвенным эффектом подобных шагов со стороны властей будет факт того, что различные министерства и ведомства, еще не вовлеченные в подобного рода проекты, не только смогут оценить преимущества, полученные «смежниками» – госорганами, но и избежать тех ошибок, которые были уже сделаны до них. Ведь не секрет, что многие министерства и ведомства даже и не знают, что инструментарий ГЧП может быть применен к их потребностям. А те из них, кто постепенно в этом разбирается и встает на этот путь, повторяет многие ошибки из числа тех, что в массовом порядке уже были совершены до них. В этом смысле обмен негативным опытом по проектам может быть даже более полезен, чем тиражирование знаний позитивных.

Кроме прочего, прозрачность и понятность действий сторон – элемент того самого повышения доверия между бизнесом и властью, о котором еще не писал только ленивый журналист. И работа по повышению этого пресловутого доверия – ежедневный и многогранный труд.

Например, сайт тайваньского госагентства по ГЧП содержит постоянно обновляемые и пополняемые подробные перечни и описания предлагаемых инвесторам нескольких десятков проектов, организуемых на уровне страны и отдельных районов и муниципалитетов, сгруппированных по видам, с четкими инструкциями для инвесторов, информацией о статусе и состоянии, контактах, возможностях поучаствовать в них и прочей полезной информацией. Но при этом список проектов не является закрытым, выполняя не только информационную функцию, но и являясь своеобразной витриной того, как именно необходимо структурировать проекты.

Списки доступных проектов

В России ничего подобного пока нет. Но уже существует другой перекос. Неоднократно различные госорганы пытались составить список проектов ГЧП, который они хотят предложить рынку. При этом большая часть подобных списков делалась неопытными исполнителями, заказывалась госорганами, которые не имели опыта в подобных проектах, поэтому не могли оценить итоговое качество того, что им было представлено. А ведь для соответствующих госорганов это должен был быть первый, хотя в ряде случаев и не необходимый, шаг к внебюджетным инвестициям в подведомственную им сферу. Большая часть «структурирования» подобных проектов создавалась в кабинетно-теоретическом формате, а итоги не выдерживали никакой критики. Подтверждением служит факт того, что практически никакие проекты из подобных «списков» не были реализованы на практике.

А вот те госорганы, которые уже накопили качественный и успешный опыт реализации проектов, только сейчас начинают формировать свои листы приоритетных проектов, но одновременно «с широко открытыми глазами» относятся к тем проектам, которые приходят к ним по инициативе частного бизнеса, не возводя свои списки приоритетов в ранг иконы.

Это не означает, что этого не нужно делать вовсе. Как раз наоборот. Просто качество подобной работы должно быть кратно увеличено.

Все попытки составления таких списков неопытными исполнителями строятся на фундаментальной предпосылке о том, что существуют некие типовые проекты ГЧП, которые достаточно описать – и инвесторы придут сами. Но попытки типизировать что-то на фоне отсутствия собственной практики того или иного госоргана в этой сфере или его нежелания воспользоваться опытом «смежников» приведут, наоборот, к приостановке инвестиционного процесса в той или иной сфере. Произойдет как в случае с утверждением типовых концессионных соглашений.

Типовые проекты и документы

В свое время правительство России утвердило порядка десятка типовых концессионных соглашений в различных сферах. Аргументировался этот шаг исключительно желанием облегчить мытарства частных инвесторов и соответствующих отраслевых госорганов. Что было следствием? Верно: утверждение подобных типовых соглашений здорово притормозило развитие рынка на последующие пару лет.

Сформировать проекты так, как предписывали типовые соглашения, не представлялось возможным по множественности экономических и юридических причин, а не выполнять их требования опасались, поскольку, несмотря на рекомендательную природу конкретно этих документов, в целом постановлениями правительства России не принято пренебрегать, даже если оно само и не против.

В целом можно отметить, что формирование национальных приоритетов по проектам – весьма и весьма действенный инструмент. Только стоит иметь в виду, что при правильном исполнении он существенно ускоряет развитие рынка и, соответственно, увеличивает объемные показатели внебюджетного инвестирования в инфраструктуру. В случае же «эксцесса исполнителя» так же сильно замедляет развитие в соответствующей сфере. Начиная формирование таких списков проектов, нужно точно понимать, что сохранение статус-кво после их утверждения уже вряд ли возможно.

Продвижение проектов на национальном уровне: действуй как «продавец»

Необходимо постоянное продвижение всей совокупности проектов ГЧП, в которых заинтересованы различные министерства, ведомства и регионы. На настоящий момент никакой единой политики в этой сфере не наблюдается. И это при том, что примерно на треть или даже половину, категории частных интересантов в тех или иных видах проектов пересекаются.

Стоит, наверное, как поступают в других государствах, проводить специализированные аналоги road-show, только при этом они должны касаться всей совокупности проектов, которые может предложить рынку государство в разных сферах и которые и находится на разных этапах своего структурирования.

Стоит использовать и иные механизмы продвижения проектов. Встречи с инвесторами (только с инвесторами, а не с теми, кто говорит, что это именно они), выпуск постоянной аналитики и анонсов от имени ведомств о тех или иных проектах, проведение предварительных road-show по группам проектов. Некоторые из указанных видов мероприятий рядом ведомств организуются, но в большинстве случаев – только формально. Ведь устроить реально инвестиционное мероприятие – не такая-то простая задача, и делать ее должны не столько те, кто умеет организовывать ивенты (свадьбы, похороны и даже деловые конференции сильно отличаются от реальных инвестиционных действ), сколько те, кто понимает в проектах. А у нас, наоборот, получается в итоге нечто, что обычно не попадает в целевую аудиторию, а потому не имеет особого эффекта. Различных форм продвижения как всей палитры проектов, так и отдельных из них существует огромное множество, и ими не стоит пренебрегать. Кроме того, сам жанр «инвестиционного мероприятия» накладывает отпечаток и на то, какими навыками должны обладать спикеры, которые, с одной стороны, должны «зажечь» публику, а с другой – очень хорошо ориентироваться как в проектах, так и в отрасли в целом. Чаще всего случается так, что это две отдельные категории. Одни умеют петь, а другие – танцевать. Так нельзя привлечь внимание заинтересованных в проекте лиц, разве что окончательно их отвадить. Такие спикеры – это, конечно, плохо, но бывает еще хуже, иногда выступающие не умеют ни петь, ни танцевать. На что при этом надеются организаторы – вовсе непонятно.

Кроме макроэффекта, качественная работа по представлению проектов имеет еще несколько следствий. Вынося на рынок тот или иной проект, государство – это «продавец», желающий «сбыть товар» за максимальную «инвестиционную» стоимость. Тогда и вести себя надо как продавец.

После объявления концессионного или иного конкурса у частных его участников есть всего несколько месяцев для того, чтобы принять для себя решение об участии, «сбить» консорциум, сформировать удовлетворяющую конкурсу заявку и ее подать. Но речь идет обычно о сложноструктурированных проектах и немалых деньгах, а проект будет функционировать следующие десять – двадцать лет. Можно ли это сделать за несколько месяцев? Практика показывает, что нет. Даже если иметь в виду более или менее продвинутых участников рынка, то факт объявления конкурса или сам момент такового и для них зачастую становится сюрпризом. Или не все желающие заявляются на конкурс, или те, кто заявились и победили, очень часто (причем и весьма быстро) возвращаются к концессионеру с гениальнейшей идеей – скорректировать концессионное соглашение. На моей памяти самый быстрый срок такого обращения был через десять дней после его подписания, фактически еще до стадии финансового закрытия.

Информационная открытость: Выгодность всем участникам

Некоторые представители государства начинают говорить о том, что надо бы продлить нормативы по этому периоду, скорректировав закон, чтобы было больше времени на подготовку заявки. Хотя и без этого срок концессионного конкурса может быть продлен еще на несколько месяцев, и часто так и происходит на практике. Для некоторых проектов это становится выходом, но в корне ситуацию не меняет. Более разумное решение обычно в другом.

Государственные органы, выносящие проекты на рынок, должны становиться реальными «продавцами», по-другому контактируя с профильным деловым сообществом. Все понимают, что такое road-show, но зачастую оно уже не столь эффективно, как могло бы быть, поскольку проходит примерно одновременно с объявлением конкурса и часы отведенного срока в несколько месяцев уже тикают.

В таком случае стоит воспользоваться иностранным и передовым отечественным опытом проведения предварительных road-show, которые проходят в несколько этапов и сильно заранее по отношению к дате начала формального конкурса. Тогда потенциальные интересанты имеют достаточно времени для того, чтобы запланировать свое участие в проекте, и предпринять иные необходимые усилия.

Такая информационная открытость властей по отношению к каждому конкретному проекту или группе проектов посредством таких мероприятий на внутреннем и внешнем рынках может существенно повышать доверие бизнеса к проектам, инициируемым властями. А в краткосрочной перспективе еще и значительно увеличивать конкуренцию за участие в каждом из них. Собственно, что и требуется.

Кроме того, это существенно снижает традиционный риск пролонгации сроков конкурсных процедур, если выяснится, что рынок не готов и не успевает подготовиться. А задержки в таком случае грозят кроме прочего еще и тем, что информация по проекту может устареть и придется серьезно корректировать его условия, что, в свою очередь, приведет к очередному витку отсрочек и переносов. Поэтому информационная открытость государства при условии, что она осуществляется так, как принято в инвестиционно-инфраструктурной среде, выгодна «продавцу» проекта и измеряется во вполне конкретных цифрах.

Наверное, один из самых наглядных примеров 2014 г. – проведение pre-road-show проекта «ВСМ “Москва – Казань”». Пожалуй, пока он рекордсмен по количеству участников и прямым и косвенным эффектам, полученным от серии инвестиционных мероприятий, проведенных еще до объявления конкурса и даже до утверждения финальной конструкции проекта.

Старт им был положен проведением предварительного road-show, которое собрало свыше 450 участников, которые на протяжении дня разбирали проект по косточкам в технической, технологической, организационной, юридической, финансовой и инвестиционной частях. Дальше, естественно, состоялась череда one-to-one meeting с ключевыми игроками.

Следствием же pre-road-show стало точное понимание заинтересованными инвесторами и исполнителями параметров предстоящего проекта. Кроме того, была решена немаловажная задача – PR проекта и мобилизация широких кругов делового сообщества на поддержку проекта в публичном пространстве, а также в чиновничьих кругах.

Приоритетные проекты: «Не учите нас жить, лучше помогите материально»

Еще у нас любят составлять всяческие списки приоритетных проектов. Количество анонсов таких списков, которые видел за последние годы, составляет многие десятки. Приоритетные проекты различных федеральных министерств и ведомств, региональных администраций, муниципалитетов, политических партий, общественных движений.

По сути, попадание в такие списки приоритетов, как правило, ничего особенного не дает. Обычный максимум, субсидирование части процентной ставки по кредитам, привлекаемым в отечественных банках. Что, наверное, вовсе не плохо, но точно не катализирует инвестиционный рынок в инфраструктуре. Ведь для конкретного проекта это лишь небольшое улучшение его экономической структуры, которое не будет решающим при принятии решения о запуске. Но даже это бывает не всегда.

В большинстве случаев в составлении подобных списков ничего плохого нет, просто не нужно путать это с инструментами развития или господдержки. В какой-то мере это даже позитивно, если бы не несколько нюансов.

Во-первых, желающие попасть в подобные списки зачастую тратят на этот процесс необоснованное количество усилий и средств, считая, что это им что-то даст. Как следствие, появление так называемого «инвестиционного патернализма» – мол, мы попали в ваш список приоритетов, начинайте нам помогать и, как говорил тандем Ильфа и Петрова устами тов. О. Бендера, «не учите нас жить, а лучше помогите материально». В общем, примерно через год становится понятно, что практической пользы от этого нет, но потенциально интересный инвестиционный проект тем временем стоит без особого продвижения. А те, кто изначально догадывался о том, что «прописка» в таком списке никакой особой пользы не приносит, стремятся к попаданию в него с иными целями. Ведь после этого своему вышестоящему руководству всегда можно сказать о том, что, дескать, мы предприняли все усилия, подготовили бумаги, попали в список, а они («они» – это обычно власти более вышестоящего уровня) нам теперь не помогают. В большинстве случаев подобное оправдание срабатывает.

Во-вторых, если бы теми, кто является «держателем» соответствующего списка, осуществлялись дальнейшие действия по продвижению тех позиций, которые в нем отражены, тогда от этого мог быть хотя бы какой-то прок. Но для этого проекты должны хотя бы формально попадать в государственные отраслевые стратегические планы развития, чего на моей памяти почти не происходило – не выявлено никакой прямой или даже косвенной взаимосвязи таких документов со списками приоритетов. В большинстве случаев всевозможные списки приоритетных проектов менялись ведомствами так же легко, как и утверждались.

Таким образом, можно сказать, что подобные списки не являются каким-то вредным инструментом по сути. Другое дело, что зачастую они расхолаживают государство, а главное – еще и частных инициаторов, что приводит просто к «зависанию» проектов на некоторое время. Для альтер-эго их инициаторов, наверное, представляет некоторую ценность сам факт получения статуса чьего-то «приоритета», но практически это особого смысла не имеет. Другое дело, что такой статус мог бы быть использован как один из элементов в стратегии GR-продвижения проекта, но на практике такого тоже не случается. Впрочем, прошу не путать это с пиаром «приоритетности», осуществляемой авторами проекта.

Наверное, один из вариантов относительно простого решения – использование опыта ряда других стран, например Индонезии[67], периодически выпускающих официальные национальные бюллетени с перечнем и описанием перспективных ГЧП-проектов. Важно при этом не повторить тех ошибок, которые указаны выше.

Предсказуемость и стратегичность политики государства

Политика государственных органов по привлечению частных инвестиций должна становиться не просто транспарентной, но еще и последовательной, и предсказуемой. Иначе какой прок от транспарентных действий нервного соседа с гранатой, если его действия, конечно, видны, но все равно не знаешь, как он себя поведет в следующее мгновение. А учитывая длительность проекта, вряд ли кто-то захочет такого соседства на следующие пятнадцать – двадцать лет.

Сигналы, транслируемые бизнесу, должны быть четкими и недвусмысленными: «Мы ждем частный бизнес в нижеперечисленных проектах (приложить список), а сами мы, государство, сделаем для них следующее (указать перечень мер и шагов)». Так должно происходить не только в отношении конкретного проекта, чего постепенно удается более или менее добиваться, но и в отношении всего рынка в целом.

Конечно, самый лучший способ добиться к себе доверия – самому «голосовать рублем» в проектах. Но поскольку государство еще и регулятор правил игры на соответствующем рынке, то и возможностей маневра у него больше. Не факт, что прямое софинансирование проектов – лучшая поддержка, которую можно получить от государства. Зачастую корректировка правил игры и регулирования в этой сфере в целом, а также инструменты косвенной поддержки не менее, а иногда и более эффективны. Властям стоит активнее поощрять использование всяческих контрактов на будущую закупку, минимальных гарантий доходности и десятка иных потенциально возможных, но редко используемых инструментов.

Расширяя свое присутствие в проектах, власти могут добиваться более значимых обязательств частной стороны и увеличения участия в проекте.

Возможно, по аналогии с некоторыми иными странами следует стремиться к тому, чтобы, например, расходы на обслуживание автомобильных дорог частными операторами были меньше нормативных при обеспечении аналогичного (или более высокого) качества эксплуатации; технические критерии состояния дорог (наподобие времени, необходимого для уборки мусора, снега и проч.) – более строгими; сроки строительства и объемы капитальных затрат – меньше ожидаемых. Аналогичным образом надо бы начать действовать и в иных инфраструктурных сферах – «социалке», IT, медицине.

Стоит отметить, что к последовательности и стратегичности действий властей относится и известная формула этого рынка: «Передумывать можно, молчать нельзя». Иногда складывается ситуация, при которой государством уже давно скорректированы собственные планы и тот или иной концессионный конкурс давно стоило бы официально закрыть.

Вместе с тем из-за межведомственных противоречий, невозможности официально сформулировать свою позицию без ущерба для собственной репутации власти наносят еще больший урон рынку тем, что просто не информируют его об изменении своих приоритетов, а частные компании продолжают двигаться по проекту, попросту не зная, что государство отказалось от своих намерений и вскоре так или иначе объявит ему о своих планах. Причем не всегда это будет сделано в прямой и недвусмысленной форме. Византийщина процветает даже в этом.

Справедливости ради нужно отметить, что и частный бизнес ведет себя немногим более ответственно. Уведомления о наступлении определенных событий, например из числа тех, о которых следует в обязательном порядке информировать по условиям уже заключенных концессионных соглашений, приходят обычно не в тот момент, когда они наступили, а когда подходит финальный срок на уведомление и обычно уже нет времени для принятия максимально обоснованного совместного решения. Определить, кто «первый начал» лукавить, мало когда представляется возможным.

Регулирование Банка России

На фоне проблем с ликвидностью определенной части российских банков возможность вложиться в относительно низкорискованные контракты, стороной которых является государство, – способ в том числе и минимизации рисков отечественной банковской системы.

«Зашитые» в существо концессий возможности государственной поддержки проектов, в том числе путем предоставления капитальных грантов, дают властям достаточно гибкий инструментарий канализации дополнительной ликвидности в банковскую систему без риска использования ее в спекулятивных операциях и с явным обязательством финансирования именно реального сектора.

Конечно, если бы Банк России по аналогии с описанным ранее устранением проблем с резервированием в концессиях осуществил еще и упрощение регулирования краткосрочного кредитно-банковского инструментария по отношению к таким проектам, например бридж-кредитования, или более сложных банковских инструментов типа синдицированного кредитования, а также некоторых иных механизмов, в том числе тех, которые имеют значение для реструктуризации и рефинансирования кредитов, то было бы отлично, поскольку существенно улучшилось бы положение дел на рынке, в том числе и в части коллективного финансирования проектов.

Налоги и иные стимулы

Зачастую необязательно дополнительно стимулировать участников рынка, необходимо просто деблокировать некоторые ограничения экономической мотивации инвесторов и кредиторов. Одной из мер может быть изменение налогового регулирования. На настоящий момент в интересующей нас сфере оно сконструировано таким образом, что не стимулирует специальным образом инвестиции в инфраструктурные проекты.

Вместе с тем через дилемму, стоит ли снижать налоговую нагрузку для того, чтобы максимизировать объем инвестиций, или не делать этого, проходили и развитые, и развивающиеся страны на разных континентах. Вывод, к которому пришли почти все они (конечно, те из них, где инфраструктура развивается), прост: хочешь массового развития рынка – вводи налоговые послабления хотя бы на инвестиционный этап.

Отдельное количество изменений, которое внесено в концессионное законодательство, гарантирующее неухудшение совокупного налогового окружения проекта, а в случае, если такое все же случится, то прямые «доплаты» со стороны бюджета, только подтверждает факт того, что пусть и очень медленно, но все же мы придерживаемся общепризнанного в мире тренда. Уже сейчас такие изменения в сфере налогового регулирования существенно отличают условия налоговых режимов в такого рода проектах от иных инвестиций.

Другое дело, что для того, чтобы довести уровень налоговой привлекательности отечественной инфраструктуры до минимального «санитарно-гигиенического» уровня конкурентоспособности, придется принять много решений. Например, нам еще предстоит определиться с позицией о введении налоговых льгот на доходы по долгосрочным ценным бумагам, выпущенным в рамках финансирования инфраструктурных проектов. Это будет способствовать росту доходности для инвесторов и, следовательно, расширению спроса и в итоге – удлинению сроков привлечения заемных средств и снижению их стоимости. Если у нас в стране стоит задача привлечения большего количества «длинных» денег в «длинные» же проекты, то подобное решение – один из необходимых шагов.

Кроме того, со временем к инфраструктурным инвестициям придется приспособить и некоторые иные известные отечественной налоговой системе инструменты. Например, инвестиционный налоговый кредит (ИНК), который уже применяется в среднесрочных проектах модернизации промышленности в части капитальных вложений. Эпизодически он и сейчас потенциально может быть использован в инфраструктурно-инвестиционных нуждах, но лишь как один небольшой элемент налогового планирования. В других странах аналоги нашего ИНК используются в такого рода проектах гораздо более широко и доказали свою эффективность.

Стоит также принимать меры по катализации динамики развития инвестиционного инфраструктурного рынка, пересмотрев позицию властей по поводу ряда возможных инициатив, которые уже достаточно давно выносятся на суд общественности участниками рынка и некоторыми министерствами, отвечающими за развитие соответствующих рынков. Например, необходимо принимать решение по налогу на прибыль. В большинстве стран, которые активно развивают такие инвестиции у себя, минимальный период освобождения – пять лет, а средний показатель составляет около семи с половиной лет (это без учета крупных и особо крупных проектов).

Так или иначе, следует модернизировать государственную политику в сфере снижения или отмены налогов по иным позициям: например, налог на имущество, на землю, налогов, возникающих в процессе строительства, возвратов и зачетов НДС. Представляете, какова налоговая нагрузка по налогу на имущество на ВПП аэропорта или налог на землю в случае с путями высокоскоростной железнодорожной магистрали (если они, конечно, делаются посредством концессии, а не через РЖД)? А если к этому добавить еще налоговую нагрузку на полосу отвода и объекты, размещенные в ней?

Одновременно с этим, если мы действительно планируем развивать рынок ценных бумаг, привязанных к инфраструктурным проектам, стоит иметь в виду, что данный класс финансовых активов жизнеспособен в том случае, если пользуется спросом у долгосрочных инвесторов, которые в отличие от среднесрочных, а уж тем более спекулятивных более чувствительны к уровню налогообложения и защите от его изменений.

Конечно же, решения в сфере налогового регулирования должны быть максимально системными и комплексными. Наверное, тяжело требовать введения налоговых каникул и иных послаблений именно для проектов в сфере инфраструктуры, но не предоставить их, например, предприятиям, занятым в сфере золотодобычи. Очевидно, что мобилизация капитала в проекты, которые обеспечат инфраструктуру к объектам этих золотодобытчиков, – это тоже их бенефит от такого налогового стимулирования инфраструктурных инвестиций, но боюсь, что вслед за одной индустрией потянутся со своими просьбами и все остальные. Федеральные власти потому и относятся столь аккуратно к возможным налоговым решениям в сфере инфраструктуры, поскольку, видимо, боятся не удержать лавину лоббистов иных отраслей.

Во всем мире преобладает логика о том, что инфраструктура (социальная, транспортная, медицинская, любая иная) – залог успешного развития общества и различных видов бизнеса, пользующихся этой инфраструктурой. И именно на таком подходе и зиждется выделение «инфраструктурных» налогов в отдельную категорию, требующую особого внимания. Да, не все страны, занятые развитием инвестиций в инфраструктуру, имеют слишком уж широкое «меню» используемых инструментов монетарного и немонетарного льготирования таких инвестиций. Но практически у всех полный набор налоговых мер по стимулированию.

В контексте возможных стимулирующих действий в сфере налоговой политики не стоит особо рассчитывать на линейные решения. Например, считается, что региональные власти могут предоставлять некоторым категориям инвесторов значительные налоговые послабления. Это и так, и не так. Различные налоговые льготы, которые они могут дать, давно уже превратились в «гигиенический» минимум. Их готов дать (ну или пообещать) любой губернатор под новую налогооблагаемую базу. А потенциальные инвесторы всегда и в любом регионе начинают разговор с требований о предоставлении такого «особого статуса». Такие решения не работают, поскольку в некоторых регионах, например, приняли уже все налоговые льготы из числа тех, что вообще возможны. И это не приносит особых плодов. Необходимы гораздо более сфокусированные, просчитанные и долгосрочные действия властей.

Понимаю, что с долгосрочностью политики в любой сфере в нашей стране извечная проблема. Но не стоит забывать, что первый и огромный шаг Россия уже совершила.

Например, в части концессионных соглашений де-факто действует особый режим, защищающий от изменения налогового законодательства, а в некоторых случаях и вовсе предусматривающий прямые компенсации из бюджета. Но это с точки зрения процедур, а требуется систематизация усилий властей в контентной части налогового стимулирования инвестиций в инфраструктуру, которые по природе своей долгосрочны и объемны.

TIF: налоги в обмен на инвестиции

Отдельного упоминания заслуживает многострадальная формула «финансирование за счет налогового прироста», или, как ее еще иногда называют, «инвестиции в обмен на налоги», более известная как TIF[68]. Существует значительное количество вариаций этой модели, которые разнятся от страны к стране. В целом можно отметить, что TIF – инструмент прямого или косвенного софинансирования инвестиционных проектов, в основе которого – эффект роста налоговой базы, вызванный такими инвестициями.

В нашей стране на самом высоком уровне неоднократно признавалась необходимость внедрения подобного инструмента. Однако до настоящего времени реальных изменений не произошло, несмотря на то что только за последние годы было разработано три-четыре различных варианта законодательного регулирования TIF.

По существу, TIF одна из разновидностей налогового стимулирования инвестиций в инфраструктуру. Именно стимулирования, а не льготирования. Частная компания, желающая проинвестировать в создание нового объекта, зачастую сталкивается с тем, что тот не может эффективно функционировать без того, чтобы государство выполнило свою часть задач. Например, создание социальных объектов рядом с новым промышленным кластером. Или подведение к нему автомобильной дороги.

Вместе с тем анализ проекта, предположим, показывает, что инвестиции со стороны частника в будущий объект выгодны государству. Это и создание новых рабочих мест, и ощутимые налоговые отчисления в бюджет. Но денег у государства на настоящий момент на инвестиции в свою часть собственности нет.

Что в таком случае могло бы быть признано потенциальным активом, который находится в руках у властей? Только те самые будущие налоговые платежи, которые станет генерировать объект, созданный частником. В большинстве случаев это и есть та база, которая является предметом различных моделей TIF, используемых в других странах.

Частнику может быть предложено проинвестировать в публичную собственность из собственных средств под обязательства властей по зачету будущих налоговых платежей от его объекта. Наверное, такая опция хуже, чем если бы государство взяло и профинансировало создание своей части инфраструктуры напрямую из бюджета. Но если этой возможности нет, то предлагаемый вариант не так уж и плох и в большинстве случаев экономически оправдан.

Другая возможная модель реализации TIF состоит в том, что создание публичной собственности может быть выделено в отдельный инвестиционный проект с отдельным конкурсом, своими инвесторами и исполнителями. Источником же покрытия в будущем по такому проекту-сателлиту будут налоговые платежи от основного проекта.

Конечно, на настоящий момент такая логика разбивается о множество препятствий. Это и невозможность такого «окрашенного» подхода к налоговым поступлениям, да и вовсе отсутствие возможности сегодня распоряжаться налоговыми поступлениями будущих периодов, неумение частного сектора работать даже с более простыми материями в сфере инфраструктуры, а уж со столь сложными – и подавно.

Главное же в том, что не существует законодательного закрепления модели TIF и, соответственно, отсутствуют возможности ее использовать как один из пазлов более сложной конструкции сделок по инвестициям в инфраструктуру.

Примеры же иностранного опыта показывают, что на инвестпроектах, элементом структурирования которых был TIF, осуществлялись модернизации целых городских районов, создавались новые промышленные кластеры и индустриальные парки.

Естественно, ни у кого нет иллюзий, что сразу после нормативного закрепления, если таковое все же состоится, TIF «нас спасет». Конечно же, он лишь один из элементов структурирования проекта, но элемент необходимый, существенно упрощающий экономику проекта и для государственной стороны, и для частной.

Вместе с тем предстоящая налоговая и бюджетная эффективность того или иного проекта уже всегда включается в финансовую модель. И неважно, речь идет о том, что власти готовят, например, концессионный конкурс или частная компания ведет переговоры с властями об инициировании того или иного проекта, – вопрос об уровне налоговой и бюджетной эффективности всегда крайне значимый аргумент, которому придают существенное внимание.

Только вот на настоящий момент эти данные не являются самостоятельным предметом «экономического оборота», а необходимы лишь для принятия решения. В случае введения TIF они становятся уже элементом проекта. Конечно, для этого потребуется закрепление отношений между публичной и частной сторонами в виде юридически обязывающих документов, например по аналогии с концессиями.

Расширение списка участников: риски условной «олигополии»

Одной из проблем рынка инвестиций в инфраструктуру является относительно небольшое количество участников, имеющих не столько аппетит, сколько опыт и квалификацию для участия в подобных проектах. Проблема условной «олигополии» существует в каждом отдельно взятом сегменте инфраструктурного рынка.

С одной стороны, если забить в интернет-поисковик словосочетание «проектировочная компания» или «операторская компания», то будет предложен огромный список вариантов. Некоторые – на первый взгляд даже подходящие под обсуждаемую нами специфику. Но при более пристальном рассмотрении становится понятно, что тотальное большинство из них вовсе не умеет работать в сложноструктурированных инфраструктурных инвестпроектах и даже не готово пробовать и развивать у себя соответствующие компетенции.

Производитель или поставщик не особо задумывается о том, что если к его базовому бизнесу добавить еще и эксплуатацию, то можно отойти от традиционного формата контракта на поставку чего-нибудь к контракту жизненного цикла (поставка как само собой разумеющееся уже будет заложена внутрь проекта) оборудования или объекта и инициировать более экономически эффективный проект.

Большинство компаний и слышать ничего не хотят о том, что они могли бы в рамках своего традиционного бизнеса добиться более значительных результатов в том случае, если они скорректируют свою бизнес-модель под различные форматы ГЧП.

Проектировщики, строители, поставщики медицинского оборудования, эксплуатанты, операторы, IT-компании, экспертные организации, представители строительного надзора, производители, многие иные вовсе не видят этого сегмента для себя. Тем временем в иных странах, практикующих ГЧП, в различного рода проекты вовлечены компании, представляющие до 80 % различных сфер национальной экономики.

Естественно, такое положение дел устраивает только один тип игроков. Те компании, которые уже встроены в различные проекты ГЧП и ожидают появления еще и новых, особо-то и не хотят, чтобы количество инициаторов различных проектов и участников конкурсов было больше, чем в настоящее время.

У наших иностранных коллег на развитие соответствующей инфраструктуры инфраструктурного рынка ушло двадцать – тридцать лет. В большинстве случаев это были комплексные национальные планы продвижения инструментария и конкретных проектов, демонстрирующие и публичным, и частным сторонам потенциальные экономические и деблокирующие инициативы по запуску таких проектов.

В России ГЧП зародилось около десяти лет назад, правда, активно используется и того меньше, так что, сравнивая себя с другими странами, треть или даже половину пути мы должны были бы уже пройти. Но пока нет столь очевидных результатов и успехов по количеству участников рынка, которые бы внушали уверенность в успешном прохождении второй половины дороги, как и по-прежнему не существует комплексного национального плана продвижения ГЧП.

Модель кооперативного поведения

Еще одним препятствием для развития рынка является факт того, что проекты ГЧП – все же коллективный труд. Со стороны государственных органов требуется межведомственная кооперация значительного количества участников. Не меньшие усилия понадобятся с частной стороны. Это тот случай, когда значительное число компаний, пусть и при лидерстве кого-то одного, должно заранее поделить шкуру неубитого медведя: распределить участие в проекте, структурировать отношения между собой, провести необходимые, зачастую параллельные, корпоративные действия. В общем, сесть в одну лодку, распределить обязанности и синхронно грести вплоть до победы в конкурсе, а далее – до окончания проекта, научившись все разногласия между собой утрясать в процессе, не останавливая работы.

А вот с таким императивом в нашей стране постоянные проблемы. Отечественный бизнес еще не наработал навыков кооперативного поведения, и логика предпринимателей «или все, или ничего» пока остается преобладающей в стране. С таким ментальным подходом практически нечего и пытаться участвовать в проектах ГЧП и инвестиций в инфраструктуру в целом. Понятно, что и в них есть те, кто получает доход больше, кто меньше, кто ведущий, а кто ведомый. Но в общем все стороны в большей степени зависят друг от друга, чем в традиционных проектах.

Скажем так: если в обычных проектах может преобладать логика «один главный, остальные подчиненные», то в проектах ГЧП, скорее, «первый среди равных». Это такой подход, который больше присущ артели, чем традиционным иерархическим вертикальным проектам. Как выражается один мой начальствующий приятель, давая емкое определение кооперации: «Этот ваш ГЧП – кибуц колхозного типа». Что, впрочем, не мешает частенько распределять доход в рамках проекта отнюдь не пропорционально между его участниками.

Понятно, что на примере только проектов ГЧП невозможно изменить логику поведения отечественных предпринимателей, которая складывалась последние почти четверть века. Но если заинтересованные государственные и общественные органы предпримут усилия для того, чтобы продемонстрировать очевидные экономические выгоды кооперативного поведения, то очевидно, что это будет чрезвычайно важным сигналом для бизнеса. Ведь для предпринимателей нет ничего более доходчивого, чем демонстрация выгоды. Другое дело, что на фоне общего недоверия друг к другу и сложившейся в стране практики они сколько-нибудь будут доверять только чему-то, пропагандируемому государством. Поэтому именно госорганы через специфические условия конкурсной документации и иные возможности, находящиеся в их распоряжении, должны стимулировать объединение частных компаний в пулы для участия в проектах.

Властям продвигать необходимость кооперативной модели поведения в проектах ГЧП вполне на руку. Ведь, собственно, модель значительного количества форм инвестиций в инфраструктуру построена на логике ГЧП, которая, в свою очередь, исходит из посыла о том, что необходимо объединять в единый проект разные стадии существования объекта. Состав же разных амплуа внутри проекта зачастую может быть сконструирован столь причудливым образом, что ни одному участнику, даже самому крупному, не под силу покрыть потребности проекта в полном объеме. Именно эти потребности проектов выводят на первый план нужду в кооперативном поведении различных участников.

Хеджирование валютного риска

Одна из ключевых проблем, которая тормозила в предыдущие годы приток иностранных инвестиций в отечественную инфраструктуру, – проблема ограничения валютного риска. Особенно наглядно это стало на примере ралли декабря 2014 г.

Естественно, проблема хеджирования валютных рисков должна быть решена более системно, чем на настоящий момент. Все страны, которые привлекают иностранное финансирование на реализацию инфраструктурных проектов, сталкивались с аналогичными сложностями. И мало кто из них смог обойтись без привлечения национального монетарного регулятора. Аналогично и у нас в стране влияние Банка России вне зависимости от его желания должно быть увеличено.

За предыдущие годы качественного решения проблемы валютного риска по европейским рынкам не появилось. Собственно, сейчас на ближайшие годы, наверное, оно уже особо не нужно. Проблема хеджирования рисков по азиатским валютам имеет другое наполнение, но она должна быть решена.

Иностранные инвесторы, включая азиатских, многократно заявляли, что не готовы нести валютные риски на высоковолатильном рынке российского рубля. И без предъявления рабочего механизма хеджирования соответствующих рисков тут уже не обойтись.

Валютные свопы

Одним из решений может служить расчет с азиатскими инвесторами в их национальных валютах. Инструмент, наиболее часто и эффективно применяющийся в данной ситуации, – валютный своп.

Страна с одним из наиболее привлекательных для РФ финансовых рынков – Китай – активно использует валютный своп как инструмент осуществления операций в национальной валюте с начала 2009 г., когда Национальный банк Китая (НБК) начал заключать двусторонние соглашения с зарубежными регуляторами.

Зарубежные центральные банки, заключившие с НБК соглашения об обмене своей национальной валюты на китайские юани по фиксированному курсу, получили возможность продавать юани своим банкам, а через них – своим компаниям, желающим закупать китайские товары, работы и услуги и оплачивать их юанями.

НБК данный механизм относит к одному из ключевых инструментов поддержки китайских инвесторов за рубежом. К началу 2014 г. Китаем были подписаны соглашения о валютном свопе с 23 странами и регионами на общую сумму около 2,5 трлн юаней ($400 млрд).

В октябре 2014 г. между Банком России и НБК также было заключено соглашение о валютном свопе на сумму 150 млрд юаней (около 1,1 трлн рублей). Срок действия соглашения – три года с возможностью пролонгации. Введение данного инструмента позволит каждой из сторон получить доступ к ликвидности в валюте другой страны, минуя необходимость ее приобретения на валютных рынках, что приведет к расширению возможности осуществления странами инвестиций в экономики друг друга, включая инфраструктурные проекты.

А поскольку НБК имеет множество соглашений о валютных свопах, то он временами позиционирует себя как универсальный инструмент расчетов между контрагентами из стран, которые не имеют между собой таких соглашений.

Например, минимизация валютных рисков могла бы происходить по ветке «рубль – юань – южнокорейская вона». Возможность выполнения таких агентских функций приветствуется властями КНР, но не всегда оптимистично воспринимается иными «азиатскими тиграми».

Указанный инструмент валютного свопирования может быть также весьма эффективно использован в ряде инфраструктурных инвестпроектов. Скорее всего, указанные соглашения на уровне национальных регуляторов заключались в интересах российско-китайских нефтегазовых проектов, подписанных в 2014 г. Вместе с тем в соглашении по линии ЦБР – НБК остаются некоторые «окна» для инфраструктурных проектов, которые могут быть ими весьма эффективно использованы. Кроме того, в рамках нефтегазовых проектов может быть наработана практика, которая в дальнейшем будет вполне применима к инфраструктурным проектам.

Альтернативные механизмы хеджирования валютных рисков

Существует еще некоторое количество различных механизмов хеджирования валютных рисков. Причем какие-то из них уже прошли проверку временем и делом в отечественной инфраструктуре.

В первую очередь отечественные и иностранные инвесторы обращают свое внимание на нестандартизированные и небиржевые контракты – те, что называются форвардными. Но в силу ряда причин они доступны только и так весьма надежным участникам рынка. «Форвардá» не обладают явной ликвидностью кроме прочего ввиду того, что не содержат в себе явных механизмов страхования риска неплатежей.

В качестве противоположности форвардным контрактам рассматриваются стандартизированные фьючерсные контракты. Они гораздо дороже, но зато надежнее, ликвиднее и с минимальным уровнем риска неплатежей. Их стандартизация, которая по большому количеству параметров является несомненным плюсом, на самом деле одновременно не дает возможности достичь полного хеджирования. Но, с другой стороны, для большинства спонсоров инфраструктурных инвестиционных проектов остается все-таки основным инструментом.

Среди иных возможностей осуществления операций валютного хеджирования можно выделить еще некоторые: инвестирование в безрисковые обязательства (как РФ, так и иных стран-контрагентов); приобретение опционов на покупку-продажу валюты; инвестирование в какие-то реальные активы, которые на «противоходе» могут уравновешивать валютные риски проинвестированного актива; операции, основанные на страховых продуктах; и некоторые иные возможности.

Размер проблемы валютного риска

Стоит, однако, иметь в виду, что проблема хеджирования валютного риска в значительной степени преувеличена. Естественно, не стоит упрощать и делать вид, что ее совсем не существует. А именно так и поступали все последние годы. Но на данном этапе состояния рынка инвестиций в инфраструктуру он развивается в основном на внутреннем капитале, для которого проблема валютного хеджа стоит не столь остро.

Вместе с тем, если власти все же предполагают привлечение зарубежного капитала более массированно, то стоит прикладывать усилия для того, чтобы развивать и этот сегмент структуры инфраструктурных проектов.

Реально Доступные способы минимизации валютного риска

На настоящий момент существует весьма действенный способ минимизации валютных рисков, который уже доказал свою относительную эффективность на практике. Проблема лишь в том, что он перекрывает валютные риски не напрямую, а косвенными обходными путями.

Практически в любом концессионном соглашении есть раздел «Особые обстоятельства», который может быть или относительно пустым, или наполненным весьма содержательными позициями. В нем может быть предусмотрено значительное количество различных ковенант, которые в случае их нарушения приводят к финансовым обязательствам одной из сторон, в том числе и государства. Обычно они устанавливаются как на наступление событий, вызванных действиями сторон, так и не зависящих от них.

В «Особых обстоятельствах» может быть отражено изменение ключевой ставки Банка России, индекса потребительских цен, макроэкономических условий, уровня инфляции, ставок Моспрайма и т. п. Некоторые из этих изменений в совокупности приводят если не к полному, то как минимум к значительному покрытию рисков колебания национальной валюты.

Несмотря на то что этот инструмент уже доказал свою эффективность на практике, вписан в законодательство и может применяться, он по-прежнему не столь существенно используется для решения проблемы валютного риска.

Одна из проблем, по моему опыту, состоит в том, что содержание «Особых обстоятельств», структуру взаимосвязи между отдельными элементами и иные аспекты не так-то просто объяснить ни отечественным, ни, тем более, иностранным участникам рынка. Они никак не могут взять в толк, почему нельзя сделать прямой хедж по валюте без всех этих «интеллигентских выкрутасов».

Отказываются понимать они до тех пор, пока не узнают, сколько будет стоит такой прямой хедж. Только тогда они готовы внимательно выслушивать предложения по «Особым обстоятельствам», но даже после этого не уверен, что дело движется так быстро, как необходимо проекту.

По большому счету, выходит так, что использование термина «валютный риск» и прямое его описание в документах невозможны, но если разложить его на составляющие, то такие позиции практически в значительном объеме могут быть заложены в концессионное соглашение. Несмотря на то что этот инструмент реально работает, его крайне сложно объяснить иностранцам, которые искренне не могут взять в толк, почему многие составляющие позиции, входящие в «валютный риск», могут быть включены в документы между государством и частной стороной, а напрямую так написать нельзя. А ведь можно не просто установить в соглашении отсылку к позициям, составляющим «валютный риск», но и установить весьма четкие взаимосвязи между ними, и это вносит окончательное смятение в умы иностранных финансовых менеджеров.

И это происходит несмотря на то, что такая же конструкция, кстати, используется в законодательстве ряда стран. Вместе с тем, когда отечественные проекты попадают на стол к менеджерам, представляющим иностранных инвесторов, напротив позиции «Покрытие валютного риска» они ставят галочку в графе «Нет», и шансы на зарубежное соинвестирование в этот момент катастрофически падают. Приходится предпринимать сверхусилия для того, чтобы «вытащить проект из корзины» и объяснить им все вышеописанные детали. На вопрос о защите от валютного риска они могут написать только «да» или «нет», а позиции «в большинстве своем “да”, но называется по-другому» просто не существует в доступных им вариантах ответов.

Стоит большого усердия заставить их услышать, понять, принять и начинать продвигать внутри своих организаций подобную позицию. А вот отечественные инвесторы, которые в свое время «ушли» в иностранные валюты, относительно быстро понимают подобную конструкцию.

Опыт 2014 г. и предыдущих лет показывает, что «Особые обстоятельства», естественно при условии их грамотного математического, инвестиционного и правового конструирования, работают и могут в значительной степени перекрыть риск даже существенных колебаний валютного курса.

Снова о «квалифицированных заказчиках» и участниках

Набившая оскомину проблема, называемая «риском квалифицированного заказчика», существенно ограничивает возможности развития рынка. Для того чтобы сделать качественный проект инвестиций в инфраструктуру, пользующийся популярностью на рынке, необходимо, чтобы не только будущие конкурсанты были готовы к участию в проекте.

Важнейшим вопросом является квалификация инициатора будущего проекта и государственного органа, который объявляет конкурс ГЧП. Эти два амплуа могут совпадать, а могут и разниться, но в любом случае умение готовить, объявлять и сопровождать конкурсы и проекты чрезвычайно важно для успешного размещения проекта на рынке.

И недостаточность такого опыта как в государственной, так и в частной среде – один из важнейших блокираторов рынка на настоящий момент. Проблема квалификации заказчика, его умения работать с такими непростыми материями, как проектное финансирование и ГЧП, весьма значительно ограничивает количественный рост проектов, выносимых на рынок. Публичной стороне предстоит многое сделать перед тем, как инвестиционный проект приобретет форму проекта. И если не иметь опыта или как минимум знаний о том, что, как и в какой последовательности предстоит сделать, то зачастую ничего и не делается.

Значительное количество проектов, востребованных рынком, «заперто» на региональном и муниципальном уровнях. Проблема «квалифицированного заказчика» особенно остро стоит в этом секторе.

Хотя во многом настороженное поведение властей соответствующего уровня вызвано не только тем, что они не всегда обладают достаточными навыками для запуска подобных проектов, но и тем, что все последние относительно тучные годы инициатива в данной сфере особо не поощрялась ввиду отсутствия в большинстве региональных бюджетов проблемы «бюджетной недостаточности», а если таковая появлялась, то более простым шагом было обращение к федеральному центру с просьбой о выделении дополнительного финансирования.

Есть, конечно, столь существенные успехи и неплохо сделанные проекты, что они внушают значительный оптимизм в размышления о развитии регионального и местного рынков инфраструктурных проектов. Но в большинстве случаев неумение значительной части региональных властей заниматься реализацией проектов ГЧП примерно соответствует общему уровню их нежелания проявлять любую инициативу, выходящую за лекала привычных форм деятельности.

Во многом такой паттерн поведения является следствием реализации федеральной стратегии управления страной последних десяти лет. В результате целенаправленных действий федеральных властей большинство регионов не столько лишилось самого права принятия самостоятельных решений, сколько отучилось – иногда добровольно, иногда принудительно – это делать самостоятельно.

ГЧП же, как и иные формы инвестиций в инфраструктуру, наоборот, предполагают проявление значительной активности всеми задействованными в потенциальном проекте сторонами. Но за предыдущие годы большинством региональных администраций не накоплен такой опыт, который бы позволял говорить о формировании «квалифицированного заказчика». И упомянутые мной отличные примеры исключений, хотя их и немало, только подтверждают общее правило.

Судя по всему, на федеральном уровне происходят определенные подвижки в понимании необходимости изменения системы управления. Лидеры страны постоянно и много говорят о необходимости проявления большей инициативы, привлечения внебюджетных инвестиций в государственную собственность, развития ГЧП.

Реальное же изменение ситуации зависит от того, насколько быстро региональные власти, а ведь именно они являются «держателями» большинства возможностей по стартапу проектов, смогут накопить в своих стенах экспертизу по реализации такого рода проектов. Речь не идет даже о том, что они смогут делать все самостоятельно, – это слишком долгий процесс накопления навыков. Но для того чтобы они хотя бы могли успешно управлять поставщиками услуг по структурированию проекта или качественно ассистировать инвестиционным подрядчикам, реализующим проект под ключ, им необходим хотя бы «гигиенический» минимум навыков в такого рода проектах.

На муниципальном уровне положение дел примерно такое же. А вот на федеральном – ситуация гораздо более пестрая и неоднородная. Есть сферы, регуляторы в которых и вовсе не представляют, что можно было бы реализовывать проекты внебюджетных инвестиций. Они даже об этом не задумывались.

И, кстати, это еще не самая плохая картина. Некоторые федеральные ведомства проанализировали, как они считают, ситуацию с ГЧП и полагают, что вот именно к ним-то оно точно не имеет отношения. И мало кого смущает, что анализ осуществлялся одними неспециалистами совместно с другими неспециалистами. В итоге таких дискуссий ведомства приходят к выводу о том, что именно к их деятельности возможности разных форм ГЧП неприменимы. Несмотря на то что в большинстве случаев подобный анализ оказывается неверен, он становится практически официальной позицией соответствующих представителей ведомств.

Одновременно с этим на федеральном уровне существует и иная группа – те, кто весьма неплохо разбирается в том, как устроены проекты ГЧП и как их запускать и «пилотировать», привлекая значительное количество внебюджетных инвестиций в создание государственной же инфраструктуры. Кто-то же вложил те самые «более $25 млрд», признаваемые официальными властями частными инвестициями в проекты ГЧП. В основном, конечно, речь идет в первую очередь о представителях транспортной индустрии. Надо признать, что в некоторых из федеральных структур, отвечающих за различные виды транспорта, проблема «квалифицированного заказчика» стоит существенно менее остро.

Государственная политика может и должна заключаться в том, чтобы организовать вертикальный (от федералов в регионы и муниципалитеты) и горизонтальный (между разными федеральными органами) обмен знаниями, опытом, наработками схем и моделей. Только в таком случае может быть ускорено развитие рынка инвестиций в инфраструктуру посредством распространения знаний от более «квалифицированных заказчиков» к менее квалифицированным.

Не стоит, однако, считать, что проблема «квалзака»[69] касается только государственных и муниципальных органов. Не менее остро она стоит и перед частной стороной. В большинстве случаев отечественные частные компании не обладают детальными знаниями о форматах инвестиционных проектов ГЧП, неверно оценивают различные детали, составляющие структуру проектов, находясь в конечном счете в плену заблуждений как в отношении особенностей рынка в целом, так и содержания конкретных потенциальных проектов.

Потому-то в орбиту государственной политики, стимулирующей обмен знаниями от более продвинутых участников рынка к менее продвинутым, в обязательном порядке стоит включить и частные компании. Причем не только отечественные, но и иностранные. У последних, правда, другая проблема: имея и аппетит к отечественной инфраструктуре, и умение работать в различных форматах ГЧП, они не вполне точно ориентируются в отечественных законодательных и практических нюансах подобных проектов.

В итоге в стране сложился в последние годы некоторый перекос, который редко наблюдался в сопоставимых по уровню развития рынка странах. Часть государственных органов категорически отрицала ГЧП, часть успешно применяла, а представители бизнеса, которые по идее должны были быть локомотивом запуска новых проектов, особой инициативы не проявляли, находясь в фарватере наиболее продвинутой части чиновников, но при этом так и не сформировали в большинстве случаев внутренних подразделений, умеющих качественно работать с инструментарием ГЧП.

Редкий случай в нашей стране и в мировой практике, но государственные органы – не все, но те из них, кто тратил последние годы на это усилия, – демонстрируют большую эффективность, чем представители бизнеса. Хотя в последнее время остальные ведомства начинают наверстывать данное упущение, но даже у наиболее продвинутых из них на это уйдет не один год.

Кроме того, государственными органами уже накоплен методом проб и ошибок чрезвычайно значимый и важный негативный опыт. Как говорится, за одного битого двух небитых дают. Потому властям чрезвычайно важно наладить информационный обмен не только по успешно реализованным или реализуемым проектам, но и по тем, которые потерпели неудачу и пошли ко дну, так и не дойдя до стадии юридически обязывающих инвестиционных документов. Конечно, в таких случаях всегда возникает вопрос относительно «чести мундира», но необходимо на ведомственном или надведомственном уровне его преодолеть, иначе значительное количество бесценнейшего негативного опыта просто пропадет зря. Тогда очередной госорган, выходящий на рынок ГЧП, будет вынужден нарабатывать свои «скелеты в шкафу» самостоятельно. За деньги налогоплательщиков, между прочим.

Патернализм законодательный

Как-то так постоянно происходит в нашей стране, что вместо того, чтобы что-то делать самим, мы начинаем ждать от кого-то поддержки и помощи. Ладно, если бы мы уже сделали свою часть работы, а потом просили помощи. Но обычно разговор между государством и бизнесом складывается по-другому: «У меня еще ничего нет, но я начну делать что-то, если вы мне точно пообещаете поддержку, правда, в каком виде и объеме, мне еще непонятно, но без обещаний с вашей стороны делать ничего не буду».

Ранее мы уже с вами говорили о так называемом «юридическом иждивенчестве». Обычна ситуация, при которой и бизнесмены, и чиновники вместо того, чтобы воспользоваться возможностями компиляции различных норм права, начинают лоббировать изменение законов «под себя» или принятие индивидуальных нормативных актов. Даже если им удается это сделать, то со временем приходит понимание, что по каким-то причинам это не сработало и такой ход ощутимых результатов не дал. Зато времени и ресурсов на такие попытки тратится обычно уйма.

Кстати, не утверждаю, что нет необходимости выпуска индивидуальных законов или корректировки нормативной базы. Отнюдь. Иногда это единственный выход. Но это «иногда» встречается относительно редко по сравнению с тем, как часто это пытаются делать.

Более простая, но имеющая более значимые последствия для рынка ситуация юридического иждивенчества состоит в том, что представители различных отраслей считают, что пока нет прямого закона именно об их сегменте, то нет возможности запускать те или иные проекты. Говорят о том, что нам не хватает нормативного регулирования для запуска проектов. Иногда это так и есть на самом деле. Но в большинстве случаев это все же своеобразная универсальная отговорка, позволяющая ничего не предпринимать.

ЕЭК ООН в своих рекомендациях признает, что общая нормативная база гораздо эффективнее и выглядит существенно надежнее для потенциальных инвесторов, чем индивидуальная, годящаяся под тот или иной проект. Соответственно, делать специализированную нормативную базу мало того, что каждый раз хлопотно и затратно, так и еще и контрпродуктивно, поскольку не ускоряет, а удлиняет инвестиционный процесс. В принципе, это азбучная истина, известная всем с университетской скамьи, но чем дальше мы отходим от собственных времен студенчества, тем реже о ней вспоминаем. Поскольку ссылаться на учебники вроде не очень серьезно, то упоминание Комиссии ООН, на мой взгляд, вполне уместно.

Специализированное законодательство, применяемое к проектам инвестиций инфраструктуры, более ущербно, чем развитое «штатное», не только в контексте интересов потенциальных спонсоров. Считается общим мнением признание факта того, что недостаточность развития универсального законодательства неминуемо приводит к существенным дефектам проектов, таким как слишком значительное увеличение периода переговоров между государством и частным сектором, затягивание принятия решений со стороны властей, серьезные столкновения на переговорах между сторонами при распределении рисков, некачественная оценка экономической и бюджетной эффективности проектов, находящихся в процессе реализации. В конечном счете эти и иные факторы могут привести не только к риску остановки переговоров по проекту до стадии заключения, но и к значительному увеличению риска отмены уже реализуемого проекта.

Впрочем, это не означает, что специальное регулирование отдельных проектов, а уж тем более категорий проектов вовсе никогда не имеет смысла. Наоборот, существуют исключения, которые только подтверждают правила, но стремление к ним не может быть повсеместным.

Во многих случаях толком никто не может ответить на вопрос о том, какого именно нормативного регулирования не хватает. А во всех ситуациях, когда были пролоббированы решения о необходимости изменения законов, очень скоро выяснялось, что изменения оказались не настолько системными, как ожидалось, и законы приходилось править снова и снова.

А если и приводят примеры, то в основном они касаются столь сложных конструкций, что непонятно, почему не делать проекты в более простых форматах, которые вполне подходят. Наверное, для части проектов у нас действительно не хватает нормативки. Но это только в отношении части проектов. И без ответа остается вопрос, почему не запускаются те проекты, для которых никакого изменения нормативной базы не нужно.

Патернализм инвестиционный

Временами патернализм проявляется не только в нормативно-законодательной сфере, но и в финансово-инвестиционной. Одна из самых популярных тем 2014–2015 гг. – Фонд национального благосостояния (ФНБ). Правда, стоит исходить из того, что подавляющая часть средств, заложенных в нем, для тотального большинства участников рынка закончилась не начавшись.

Но попытки получить что-то из специализированных и универсальных государственных авуаров были и все предыдущие годы. Начались они с того момента, когда в бюджете России вообще стали появляться какие-то деньги, которые могли быть направлены на инвестиционные цели. В предыдущие годы источниками, на которые многие претендовали, были Инвестиционный фонд, софинансировавший федеральные и региональные проекты, деньги пенсионеров, государственные гарантии и контргарантии, ФЦП и ФАИП (впрочем, эти инструменты еще остаются).

Естественно, абсолютно правильно и разумно пытаться получить дешевое государственное фондирование на весь проект или его часть. Вопрос состоит в том, что в большинстве случаев частные и иные интересанты проектов особо не утруждали себя качественной подготовкой соответствующих запросов и заявок.

В таком случае, не сделав своей части работы, они вынуждены прикладывать больший, чем необходимо, политический ресурс для лоббирования своего проекта. Но наличие такого ресурса зачастую лишь «гигиенический» минимум для того, чтобы играть в инфраструктурно-инвестиционные игры. Анализируя почти десять последних лет, могу сказать, что никто не отменял необходимости качественной проработки материалов, что происходит крайне редко. Тот же, кто это все же делает, существенно экономит свои политические связи, а иногда и вовсе обходится без этого. Хотя все же это бывает не так часто.

Кроме того, подтверждением искаженной логики в таких случаях служит отсутствие сколько-нибудь качественного запасного плана. Заявки на различные виды софинансирования со стороны государства, подаваемые частными компаниями, обычно безальтернативны, не предусматривают каких-то иных вариантов действий в случае, если решение государства о поддержке будет отрицательным.

Кстати, многие из проектов, не прошедших сито отбора ФНБ, могли бы быть профинансированы с участием государства из других, государственных же источников. Однако частные компании этого инициативно не предлагали, а государство справедливо полагало, что, видимо, это не его дело – давать советы по альтернативному получению у него же денег.

Такие вот «очереди» за государственными финансами порождают патерналистский подход и у ведомств, и у частного бизнеса. Так было и в кризис 2008–2009 гг.

Никаких государственных средств по линии ФНБ для всех заявленных за 2014–2015 гг. проектов точно не хватило бы, что было очевидно всем с самого начала. Но все, кто готовил свои запросы, на год приостановили работы по проектам в надежде, что, может, как раз они и будут теми счастливчиками, которые получат государственные деньги.

Как сказал мне один из руководителей своеобразной «федеральной отборочной комиссии – 2015»: «Будет как в 2007–2009 гг. – финансирование от государства в итоге получат лишь 10–15 проектов. Остальным от участия в “смотринах” будет только больше вреда. Потому что в ожидании решения расслабятся все сто, которые заявились. Еще 1000 проектов решат для себя на будущее, что не стоит и подаваться. А ведь, может, среди них как раз и были те, кого и стоило бы поддержать. Но ни мы, ни владельцы проектов об этом даже никогда не узнаем».

Одно из решений, которое необходимо реализовать федеральным властям для того, чтобы получить возможность выбора из наиболее качественно подготовленных проектов, – ужесточить критерии отбора. Но не нужно повышать количество формальных требований, которые не имеют ничего общего с реальной подготовкой проекта, существенно увеличивая набор подготавливаемой макулатуры. Таким путем формального ужесточения в итоге было решено пойти в последний период активного существования федерального Инвестиционного фонда. И это уже не сработало.

В данном случае стоит вести речь о том, что любой поход за государственным софинансированием всегда требует относительно детальной и качественной подготовки непосредственно содержательной части пакета документов. На настоящий момент по многим проектам такого нет. Равно как и нет единого мнения различных федеральных органов исполнительной власти о том, как именно и с какими единообразными подходами они должны анализировать поступающую к ним документацию и выносить свои решения.

Количество и качество проектов

Естественно, невозможно не вернуться к проблеме качества подготовки проектов, выносимых на рынок. Поскольку количество запускаемых проектов и качество их структурирования – одно из ключевых ограничений рынка, необходима гораздо бóльшая тщательность в этом вопросе. При этом высокий уровень подготовки, знания процедур, а главное – нюансов должны демонстрировать не только инициаторы проектов, но и консорциумы, входящие в конкурсы на те или иные проекты.

Ведь более 90 % проектов поступают на рынок в таком виде, в котором финансирование не может быть предоставлено, а инвестконкурс – качественно проведен. Именно поэтому, по статистике, уже запущенные проекты в процессе «размещения» их на рынке (те из них, которые вообще переходят к стадии «размещения») среди потенциальных инвесторов и исполнителей многократно корректируются и изменяются.

Естественно, увеличение количества и повышение качества выносимых на рынок проектов зависят не только от федеральных и региональных властей, но и от всевозможных экспертов и консультантов, работающих на этом рынке. К сожалению, наметившийся было тренд на постепенный отход от рынка «обосновальщиков прихотей» к цивилизованному рынку «упаковщиков» начиная с 2010–2012 гг. прекратился. На рынке остается не так уж много реальных квалифицированных команд, которые могут аргументированно отстаивать свою позицию перед заказчиком, что, несомненно, только на руку проектам, ну и в общем-то самим заказчикам. Таких реально дееспособных команд в предыдущие времена появилось мало, а в последние годы их количество как минимум не растет, и даже непонятно, откуда они могли бы появиться.

Государству предстоит в ближайшее время определиться (и подкрепить свое мнение конкретными действиями) в том, хочет ли оно, чтобы рынок специалистов в сфере инфраструктуры вообще развивался. Если нет, то каковы будут альтернативные варианты решения задач по структурированию проектов? Если да, то в каком направлении оно видит для себя развитие этого сегмента – «консультанты-оформители»? Этакие «инфраструктурные нотариусы», которым все равно, что заверять, главное, чтобы формальности были выполнены? Или все же они ожидают от специалистов реальных советов о том, что делать с проектом и как это осуществлять наиболее оптимальным образом? Такой подход, естественно, существенно улучшит качество проектов, которые готовятся государством. Оборотная сторона состоит в том, что властям придется отказываться от некоторых из тех, что были ранее заявлены, и для отдельных чиновников это может быть болезненно.

Правда, многие консультанты в этой сфере уже привыкли (а некоторые по-другому и не работали никогда) к работе в формате «обосновальщиков», и быстро выяснится, что к иному формату они, наверное, и не готовы. Но со временем на их место придут новые, более конкурентоспособные.

Вместе с тем существующие на рынке промоутеры инфраструктурных инвестиционных проектов, амплуа которых мы обсуждали ранее, занимают обычно более твердую позицию, чем «обосновальщики», и приносят значимую пользу проектам. Проблема лишь в том, что таких промоутеров проектов еще меньше, чем качественных консультантов, а количество проектов, которые они в состоянии отработать, относительно невелико. Это явный «рынок продавца», и предложений, поступающих им, гораздо больше, чем их возможности, что тоже не играет на руку развитию рынка.

Количество и качество инструментов

Одной из причин наличия относительно небольшого числа подготовленных проектов на рынке – проблема качества применяемого инвестиционного инструментария. Да и количества доступных рынку инструментов, которыми мог бы быть структурирован тот или иной проект, конечно же недостаточно. Не существует в принципе многого из того, что характеризует цивилизованный рынок инвестиций в инфраструктуру и ГЧП.

Своеобразная программа стимулирования рынка должна включать анализ и корректировку законодательства, вполне предметные и измеримые меры по повышению доверия между государством и частным бизнесом в такого рода проектах. Одновременно с этим государство должно и брать на себя, и добиваться от частной стороны принятия более весомых обязательств.

В качестве краеугольного камня стоит иметь в виду необходимость перехода от конкуренции финансовых институтов к конкуренции финансовых инструментов, а также расширение механизмов структуризации проектов, причем не ограничиваясь, например, параллельным конкурентным финансированием. Необходимо введение постпроектного анализа проектов и комплекса монетарных и немонетарных мер, содействующих повышению экономической мотивации для инвесторов и кредиторов.

Такая программа должна включать реализацию институциональных изменений. Поддержка инфраструктурных проектов может быть синхронизирована с государственной поддержкой развития фондового рынка и связана с общим подходом, направленным на демонополизацию и расширение количества потенциальных участников.

Проблемой является также то, что называется нормативной десинхронизацией. Различные инструменты и нормы права содержат значительное количество коллизий, которые не позволяют их использовать с максимальной отдачей. Принимая законы, мы зачастую забываем, что они должны работать не сами по себе, а в связке с иными. Поэтому, развивая новые инструменты, не стоит забывать о необходимости одновременной корректировки нормативной базы, которая позволит уже существующим нормам законодательства работать более слаженно.

Естественно, также необходимо развитие операционных механизмов поддержки проектов, включая, например, вопросы хеджирования валютных рисков и иные упомянутые и опущенные в настоящей книге инструменты.

Государство также может (а скорее всего, даже должно) содействовать созданию финансовых институтов с компетенциями в сфере инфраструктуры и ГЧП.

Стоит проанализировать опыт иностранных коллег, наложить его на итоги реализации отечественных проектов и принять наконец решения о создании тех или иных новых институтов рынка, например специализированного инфраструктурного банка развития, револьверного фонда, кредитного агентства, иных. Но вне зависимости от того, какие будут приняты (если, конечно, будут) институциональные решения, точно стоит иметь в виду, что новые институты должны быть созданы вовсе не в качестве дополнительного канала распределения федеральных средств. Их ключевая задача – запуск новых «умных» инструментов развития, которые являются более востребованными в настоящий момент на рынке.

Разрабатывая новые инструменты будущего рынка, не стоит забывать о дне сегодняшнем. Тех инструментов, которые есть уже сейчас, вполне достаточно для того, чтобы реализовывать гораздо большее количество проектов, чем то, что делается. Те, кто в рынке, скажут вам, что, конечно, хотелось бы больше различных инструментов, но те, что есть, вполне позволяют им реализовывать проекты, и делать это весьма успешно.

Другое дело, что если власти хотят тотального расширения списка вовлеченных участников и квантового скачка в количестве реализуемых проектов, то, конечно же, без существенного расширения списка доступных инвестиционных инструментов не обойтись. Даже уже сейчас многие потенциальные проекты, если навскидку они и не выглядят как проекты, лежат под ногами, и их можно просто брать и делать.

Вне зависимости от того, по каким направлениям будет развиваться рынок, он вряд ли останется в равновесном состоянии. В любом случае одни претенденты на роль лидеров сойдут с дистанции, появятся новые игроки, а некоторые из ныне действующих активных игроков быстрее остальных адаптируются к новым условиям и смогут взять новую стратегическую высоту в текущих, может, и не очень быстро, но кардинально меняющихся условиях и форматах развития различных видов инфраструктуры в нашей стране.

Список инструментов, которыми необходимо дополнить отечественный рынок инвестиций в инфраструктуру и ГЧП, весьма значителен. Нам пока многого чего не хватает из числа инструментов, применяющихся на иностранных рынках. Такое положение дел существенно сокращает количество желающих принимать участие в такого рода проектах и значительно увеличивает сроки запуска каждого конкретного проекта.

Целевые сборы

Необходимо рассмотреть возможность формирования новых источников и механизмов финансирования, а также значительную модернизацию формально действующих, таких как целевые сборы, инфраструктурная плата пользователей, инфраструктурные составляющие в тарифах и их аналоги.

Например, в рамках инициированного Белым домом проекта, который на рынке известен как проект «МАУ – Московский авиационный узел: Внуково, Домодедово, Шереметьево», была детально проработана возможность внедрения в некоторых типах инвестиционных проектов инфраструктурного сбора по примеру некоторых иностранных аналогов. Финансовая модель концессионных соглашений, которая была подсчитана для каждого аэропорта в отдельности, показала, что внедрение такого сбора существенно улучшало экономику проектов и для частной стороны, и для государственной. Применяться же инфраструктурный сбор может не только в отношении аэропортовой и/или аэродромной инфраструктуры.

Достаточно давно заинтересованными ведомствами обсуждается и возможность внедрения принципа «почтовой марки» в отношении инфраструктуры железнодорожного транспорта. Его внедрение могло бы оказать позитивное влияние на объем инвестиций, целевым образом направляемый на «расшитие» тех или иных узких мест и расширение пропускной способности.

Офтейкерские соглашения

Одной из причин полезности внедрения принципа «почтовой марки» указывается отсутствие необходимости подписания грузоотправителями соглашений take-or-pay, что особенно важно в условиях неопределенности спроса на их продукцию.

Вместе с тем стоит также отметить непростую судьбу различных форм take-or-pay соглашений в отечественной практике. С одной стороны, офтейкерские соглашения имеют чрезвычайную важность для соглашений, заключаемых в рамках инвестиционных и ГЧП-проектов. С другой стороны, в некоторых случаях подобные соглашения оформить напрямую бывает не так-то просто, что, впрочем, не отменяет возможности заключения серии соглашений, которые в совокупности могут стать единым офтейкерским документом.

Когда речь идет о будущем потреблении товаров или услуг государственной или муниципальной стороной, то зачастую концессионное соглашение и некоторые его аналоги могут быть практически единственной возможностью принятия властями на себя обязательств на длительный период.

Специализированный инфраструктурный банк

Стоит внимательно анализировать опыт зарубежных коллег, причем не только позитивный, но и негативный. Целесообразно обратить внимание на зарубежный опыт функционирования финансовых институтов с особыми компетенциями в сфере инфраструктуры. Например, возможно ли и целесообразно ли в России создание специализированного инфраструктурного банка по аналогии с некоторыми иными странами? И если да, то какой может быть бизнес-модель такого института развития?

Подобные специализированные банки развития, занятые исключительно в инфраструктурной сфере, есть во многих странах. Более того, те из них, кто раньше воздерживался от подобного шага, также начинают активное движение в этом направлении. Так, официальное информагентство Китая – Синьхуа в середине 2014 г. сообщило о планах по увеличению уставного капитала создаваемого Китаем и рядом других стран Азиатского инфраструктурно-инвестиционного банка (Asian Infrastructure Investment Bank) с $50 до $100 млрд. Новый финансово-кредитный институт должен начать рассматривать проекты уже в 2015 г.

Россия в марте 2015 г. объявила о вхождении в капитал и управленческие органы этого института, который позиционируется как специализированный региональный аналог некоторых иных международных структур, таких как Всемирный банк, Европейский инвестиционный банк и Европейский банк реконструкции и развития. Предполагается, что организация будет вкладываться в проекты по всему Азиатскому региону, общая ежегодная потребность в инвестициях в инфраструктуру которого с 2014 по 2020 г. оценивалась Азиатским банком развития в $800 млрд.

Револьверный фонд

Специалистам очевидно, что в России созрела необходимость создания револьверного инфраструктурного фонда. При разумном подходе для государства это может стать одним из кратно наименее затратных инструментов развития, чем иные, но демонстрирующим завидную эффективность. По крайней мере, ряду стран такое удалось.

Так как развитие различных видов национальной инфраструктуры может осуществляться с привлечением федеральных и региональных источников финансирования, ключевая задача – обеспечить синхронизацию проектов на базе единого центра принятия инвестиционных решений. С учетом существующей системы управления и финансирования инвестиционных проектов в инфраструктурных сферах можно создать фонд по отбору и софинансированию важнейших федеральных и региональных проектов (так любимых нами «точек роста») и реализации стратегических решений государства. На канцелярите это могло бы называться, положим, Объединенный фонд развития инфраструктуры (ОФРИ).

Преимущество такого механизма заключается в постоянном реинвестировании вложенных средств. Вырученные средства реинвестируются фондом в новые профильные проекты путем предоставления кредитов, акционерного капитала, из которого спустя время фонд выходит, или гарантий. Реализация такого механизма в России предоставила бы властям возможность инвестировать в развитие инфраструктуры и экономики, минуя всевозможных посредников и сохраняя требования по целевому вложению капитала.

Участие в фондах частных финансовых организаций добавило бы таким инвестициям прозрачности, позволило бы избежать проблем, возникших при «вливании» денег через госбанки в экономику страны во время последнего финансового кризиса. Кроме того, властями всех стран, которые учреждали у себя подобные «фонды фондов», подчеркивалось явное преимущество однократности осуществления инвестиций, а при наличии желания – возможности и вовсе со временем изъятия своего вклада.

Специализированные фонды групп проектов

Инвестиции в проекты субъектового или муниципального уровней могут проходить через специальные фонды развития территорий, создаваемые под определенные наборы будущих проектов. Такие специализированные фонды могут отличаться не только типом финансируемых проектов, но и географическим масштабом деятельности. Некоторые из них могли бы финансировать проекты только в одном крупном городе или регионе, что возможно за счет большого количества проектов. Другие же – охватывать отдельные субъекты РФ или сразу несколько регионов, привязываясь к кластерным или линейно протяженным объектам, например Транссиб, БАМ, ВСМ.

Аналогичный инструмент, кстати, отлично работает и в ЕС. Фонд JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas) за последние годы предоставил более €30 млрд в проекты из различных областей развития городской и региональной различной инфраструктуры. При этом фонд не ограничивался собственно инфраструктурой в узком смысле этого термина, а поучаствовал, например, и в инвестиционных проектах в объектах культурного наследия, и в образовательных проектах, основанных на редевелопменте недвижимости для вузов.

Фонды «препарирования» проектов

Традиционная для России проблема, связанная с тем, что на рынок и властями, и частными компаниями выносится недостаточное количество проектов, не уникальна. С необходимостью вкладывать значительное количество средств в разработку проектов на нулевой стадии сталкивались все развивающиеся страны и многие развитые. Мы можем выбрать из списка мер, которые ими уже апробированы, сделав поправку на отечественную специфику.

Один вариант, например, по аналогии с Бразилией, – создание национального project preparation fund[70], который берет на себя значительную часть финансирования той самой нулевой стадии. Другой вариант, используемый иными странами BRICS, основан на частной инициативе и подразумевает нормативное и иное немонетарное стимулирование становления аналогичных по своему характеру, но частных по составу используемого капитала посевных инфраструктурных фондов.

Тем или иным способом, но России придется решать проблему существенного увеличения количества проектов, которые одномоментно готовятся властями к вынесению на рынок.

Нормативное стимулирование создания таких фондов, которые берут на себя инициативу по инвестированию в «нулевую» стадию подготовки проектов, могло бы решить одну из важнейших проблем отечественного рынка. Государство объективно не может тратить столько денег, сколько необходимо для качественного структурирования всех возможных и потенциально привлекательных проектов. Средств хватает только на единицы. Частные же инвесторы не хотят вкладываться в проекты на стадии идеи. Большинство из них имеет формальные или фактические ограничения для того, чтобы входить в проекты на такой расплывчатой стадии, как базовая разработка проекта. Поэтому для принятия финансового или управленческого решения необходим уже структурированный продукт.

Такие посевные фонды в мире становятся абсолютно легальными финансовыми «посредниками» между властями и инвестиционным рынком, финансируя трансформацию потенциально интересных идей в реальные проекты, которые могут быть размещены на рынке через конкурс или без него. Да, некоторые из таких разрабатываемых проектов в итоге окажутся нежизнеспособными (что можно понять во многих случаях только в процессе инвестирования в его структурирование), некоторые, наоборот, будут даже более интересными, чем предполагалось. В том числе ввиду этих нюансов (никогда не знаешь, где найдешь, где потеряешь) посевные фонды на инфраструктуру традиционно относят к категории венчурных.

Инфраструктурное кредитное агентство

Вариантом создания эффективного механизма финансирования широкой номенклатуры объектов и проектов инфраструктуры может быть инфраструктурное кредитное агентство (ИКА). По аналогии с иностранными примерами ИКА может оказывать следующее виды поддержки инвестиционным проектам: предоставление гарантий по кредитам для реализации проектов; принятие на себя части рисков при финансировании проектных компаний и консорциумов; страхование кредитов, предоставленных для реализации инфраструктурных проектов частными финансирующими организациями.

Справедливости ради стоит отметить, что в других странах нечасто выделяют ИКА в самостоятельные структуры. Вместе с тем определенная «целевая» статья с подобными пунктами расходов и задачами иных институтов развития присутствует практически всегда. Слишком уж специфическая и масштабная деятельность. И даже те страны, которые не практиковали создание ИКА ранее, в последние годы весьма активно прорабатывают возможность внедрения такого инструмента в систему институтов развития.

Связанные кредиты, предоставляемые банками под гарантии ИКА, могут стать одними из источников долгосрочных ресурсов для частных инвесторов в инфраструктурных проектах. В результате выделения гарантии по кредиту банк, предоставляющий основной объем старшего долга, получит снижение рисков. В случае обеспечения страхования 85–100 % экономических и политических рисков финансирующего банка можно рассчитывать на существенное смягчение условий кредита по срокам и стоимости.

Главным условием получения гарантий ИКА для финансирующего банка могло бы стать наличие у клиента подписанного концессионного соглашения или его аналога по проекту, реализуемому в соответствии с планами властей.

Общая неразвитость финансово-инвестиционной инженерии

Возможно, одной из наиболее значимых проблем современного российского рынка была избалованность предыдущими тучными годами. Используемые инвестиционные схемы в большинстве своем были просты и очевидны. Никто не хотел тратить время на более сложные способы структурирования. Да и зачем, если и без этих «умностей» обеспечивалась высокая норма доходности. Но в последние четыре-пять лет в инфраструктурных проектах такая логика все меньше и меньше срабатывала. Соответственно, было проще (и с краткосрочных позиций даже эффективнее) такими проектами вообще не заниматься.

Вместе с тем в большинстве своем именно сложноструктурированные проекты придавали импульс таким весьма непростым финансово-инвестиционным формам, как проектное финансирование, проектное финансирование с государственным плечом, ГЧП, концессии и их всевозможные аналоги и производные.

На настоящий же момент можно констатировать, что время традиционных решений в экономике и бизнесе, скорее всего, уже закончилось или быстро заканчивается. Но ни специалистов, умеющих разбираться в сложных организационных и правовых вопросах современной финансовой и инвестиционной инженерии, ни инструментов, ни институтов в необходимом количестве нет. А ведь совпадение этих трех факторов на иных рынках приводило к существенному и наглядному прогрессу, осязаемому на горизонте одного поколения.

В нынешний экономический цикл страна входит с неподготовленной инфраструктурой инвестиций в инфраструктуру. В том случае, если настрой федеральных властей на ее ускоренную модернизацию сохранится, то создавать ее придется стахановскими темпами.

Иные инструменты и возможности

Некоторые из уже существующих на рынке инструментов, такие как общие фонды банковского управления, небанковские кредитные организации, акционерные и паевые инвестиционные фонды, могут быть приспособлены для нужд инфраструктурного рынка. Правда, они и в своих традиционных сферах не показывают пока существенной эффективности, но это вопрос лишь деблокирования нормативных ограничений, в которых они существуют.

Не развиты в нашей стране возможности использования различных типов инвестиционных фондов. Иностранные инфраструктурные фонды не присутствуют на территории России, хотя все предыдущие годы они заявляли о значительном интересе к отечественной инфраструктуре. Проблема состояла не только в малом количестве проектов, но и в том, что они могли инвестировать только через ограниченное количество инструментов, подавляющей части которых у нас просто не существовало как класса.

Иные фонды, например так называемые фонды private equity[71], инвестирующие, в отличие от инфраструктурных фондов, не в проект, а в капитал компании-исполнителя, не особо интересовались отечественными компаниями, занятыми на рынке инфраструктуры, по многим причинам. В числе первых – ввиду того, что рынок в этой сфере был и есть чрезвычайно узкий, а компании-исполнители находились в слишком большой зависимости от крупных контрактов и не демонстрировали диверсифицированного бэклога.

В России было несколько попыток создать специализированные фонды, работающие на рынке инфраструктурных проектов. Такой фонд пыталась «поднять» в свое время легендарная «Тройка-Диалог», но, видимо, рынок был совсем еще в зачаточном состоянии. После этого совместными усилиями австралийского специализированного инфраструктурного игрока – Macquarie, отечественных «Ренессанс Капитала» и Внешэкономбанка был создан Macquarie Renaissance Infrastructure Fund[72]. Несколькими годами позже появился квазигосударственный Российский фонд прямых инвестиций (РФПИ), который также имеет значительный аппетит к инфраструктурным проектам.

Все эти фонды сталкивались с теми же ограничениями на рынке инфраструктуры, что и иные инвесторы: малое количество проектов, в которых можно инвестировать, а инвестиционные декларации фондов запрещали вложения на нулевой «посевной» стадии проектов. Да и логически это понятно, поскольку тогда был бы уже другой вид бизнеса.

А вот фонды, ориентированные на операции на рынке подготовки проектов, чрезвычайно востребованы и могли бы генерировать существенную доходность, одновременно с этим выполняя важную функцию развития рынка, расширяя количество и улучшая качество проектов, выносимых на него.

Проблемой, правда, также является и то, что квалифицированных «потребителей» финансов, которые и предлагаются фондами, тоже не очень-то много. Частные компании пока не демонстрируют понимания механики и специфики работы фондов и знания нюансов, как должны быть структурированы проекты для того, чтобы быть успешно профинансированы ими.

В книге вообще и в настоящей главе в частности приведены только некоторые примеры того, в каких направлениях можно было бы «дополнять» отечественную инфраструктурную сферу. Вместе с тем, если сравнивать с зарубежными рынками, то список решений, которые предстоит принять, и действий, которые предстоит совершить, весьма значительный.

Необходимо будет еще и рационализировать решения, предлагаемые рынку инфраструктуры по части различного рода ценных бумаг, вопросов налогообложения, земли, финансовых инструментов, залогов, процедур, расширения списка возможных объектов, и многие иные.

Фундаментальное ограничение – информация и статистика на рынке инфраструктуры

Стоит признать, что на настоящий момент в нашей стране не существует сколько-нибудь достоверной статистики о том, каковы инвестиции в инфраструктурные проекты. Нет релевантных данных по таким вложениям не только со стороны частного сектора, но и государственного.

Наиболее простое объяснение этой проблемы состоит в том, что невозможно вести точный учет без однозначного определения, что стоит считать собственно инфраструктурой. Как определить те или иные виды инфраструктуры? Например, являются дома престарелых элементами социальной инфраструктуры России или все же медицинской?

И вообще, кто сказал, что это вообще инфраструктура, ведь даже это некоторые подвергают сомнению. С точки зрения одного конкретного проекта – это избыточный терминологический спор, проект можно просто взять и сделать, не вникая в нюансы. А вот с точки зрения анализа динамики всего рынка это важно.

Вместе с тем такое объяснение не может претендовать на достаточную глубину. Нет классификации отраслей, нет единой методологии учета, нет данных с разбивкой по отраслям и сегментам. У поставщиков отсутствует универсальность даже скудной информации. В итоге показатели не всегда вообще сопоставимы между собой.

Как следствие, это приводит к невозможности накопления «актуарной» сравнительной информации для того, чтобы оценивать эффективность тех или иных вложений, делать стратегические и тактические выводы о большей эффективности тех или иных моделей инвестиций, затруднено качественное прогнозирование и планирование.

Даже базовые показатели сравнительного расчета совокупных вложений государства в инфраструктуру и частного сектора тоже невозможно более или менее точно оценить. Такой подход, мешающий в кучу разные схемы, модели, источники, способы инвестиций, приводит в итоге к невозможности организовать качественный мониторинг и контроль на национальном уровне, а в конечном счете – и к проблеме накопления знаний и данных в целях подготовки и реализации будущих проектов. Причем эта проблема касается не только национального уровня, но и каждого отдельного российского региона.

Почему важны статистика и информация?

Почему так важно наладить поток качественной аналитической и статистической информации, выпускаемой на рынок, полагаю, более или менее понятно. В основе любого инфраструктурного инвестиционного проекта лежат расчеты, основанные на первоначальных «полевых» данных. Сколько проезжает автомобилей по данному участку дороги? Сколько из них едут транзитом, а сколько имеют конечный пункт назначения на данной трассе? Сколько зерновозов проехало к морскому порту? Сколько людей прошло через аэропорты или ж/д вокзалы? Сколько электроэнергии было передано по магистральным сетям именно на данном отрезке сети? Эти и иные вопросы, которые представляют только лишь вершину статистического айсберга, чрезвычайно важны для любого моделируемого проекта.

На настоящий момент для каждого из потенциальных проектов данные собираются индивидуально, в большинстве случаев не содержат исторической ретроспективы и основаны на слишком уж большом количестве предпосылок, определяемых экспертным путем. А это все-таки фундамент экономики любого проекта.

Залог эффективности развития рынка – возможность получить предварительные данные до того, как будет принято решение ввязываться в структурирование конкретного проекта. Кто-то пробовал получить точные, а главное, детальные данные в той или иной сфере? В большинстве случаев получаем информацию, которая не имеет «прямого действия», ее нужно слишком долго уточнять, детализировать и анализировать.

В итоге выходит, что вы можете получить статистическую картину потенциального проекта лишь только после того, как ввяжетесь в него. А это уже означает необходимость в излишних расходах, которые зачастую и останавливают потенциальных интересантов.

Кроме того, инициатор проекта, вынужденный действовать таким путем, в большинстве случаев выбирает вовсе не самый эффективный проект, а тот, который ему показался эффективным. Он же по-настоящему еще не знает, что кроется за теми предварительными данными, которые он получил. А уже вложившись в их уточнение и анализ, в дальнейшем предпочтет работать с этим проектом, а не сравнивать его с иными, поскольку для такого сравнения ему необходимо пройти весь путь фактически заново.

Во многих странах такое ограничение доступа заинтересованных участников рынка к статистической информации было признано одним из важнейших ограничений развития рынка. В нашей стране ситуация еще не столь остра, но зависимость от отсутствия «полевой» информации становится все более и более заметной, перерастая постепенно в проблему.

Наши иностранные коллеги выбирали одно из двух направлений дальнейшего разрешения этой проблемы. Первый – двигаться путем государственных инвестиций в создание и развитие различных информационно-аналитических систем, которые бы выполняли подобную задачу. В большинстве случаев результатом были чрезмерные расходы и получение неклиентоориентированных инструментов, которые, как правило, не могли в значительном объеме выполнять поставленные перед ними задачи. Кроме того, во многом они были не синхронизированы между собой. Но, конечно, это лучше, чем ничего.

Другой путь состоял в том, чтобы перевести решение проблемы статистики и информации на рынке в формат самостоятельной инвестиционной задачи или их череды. При реализации такого подхода рождалось определенное количество проектов, основная задача которых состояла в том, чтобы удовлетворять потребности рынка и государства в получении информации и статистики на рынке инфраструктуры.

В ряде случаев качество работы таких систем было таково, что национальные органы статистики отказывались от самостоятельного сбора подобной информации, заключая долгосрочные договоры на поставку информации с частными компаниями.

Россия на настоящий момент также находится на развилке. Потребность в статистике такова, что ее отсутствие уже постепенно становится ограничителем рынка. В любом случае проблему необходимо решать в ближайшее время.

Каким из двух подходов власти воспользуются на данном этапе развития рынка, наверное, сейчас даже неважно. Естественно, более предпочтителен второй вариант, но если не будет выбора, то на ближайшие год-два вариант № 1 тоже сгодится, поскольку это точно лучше, чем ничего.

Если же думать о перспективе на лет пять – десять вперед, то, учитывая расходы, которые необходимо нести на создание и наполнение таких систем, их постоянный апгрейд, а главное – необходимость создания клиентоориентированных баз знаний (вне зависимости от того, является клиентом государство или частный сектор), актуарных данных и статистики, перевод этих потребностей в формат инвестиционных проектов, конечно, гораздо более эффективен.

Оптимизация КПД госинвестиций: отделение зерен от плевел

Мы постоянно говорим о том, что уровень вложений в отечественную инфраструктуру существенно перекошен в сторону государственных инвестиций, но не установлено определенного соотношения, признаваемого в качестве разумного индикатива, к которому необходимо стремиться. На большинстве иных рынков, так или иначе, такой уровень соотношения между публичными и частными инвестициями в инфраструктуру обозначается.

В начале 2015 г. ЕС заявил о корректировке своего подхода к инвестициям в инфраструктуру стран Европы. Основная идея состоит в том, что необходимо мобилизовать частный капитал на вложения в соответствующего рода проекты, особенно на фоне избыточной ликвидности финансовых и иных инвесторов и постепенного износа инфраструктуры, построенной в предыдущие годы.

Считалось, что соотношение государственных и частных инвестиций, смешиваемых в одном проекте, составляет в среднем 1:2,5–3. Целевой ориентир, которого планируется достичь в обозримой перспективе, составляет 1:5. Обращаю внимание на тот факт, что это усредненные цифры. Некоторые российские проекты демонстрируют даже лучшие показатели, но в среднем «счет на табло» удручающий.

Европейский союз создает Европейский фонд стратегических инвестиций под управлением Европейского инвестиционного банка[73]. Формально, создание фонда не требует выделения каких-либо дополнительных средств европейскими странами, речь идет о более целевом перенаправлении уже существующих потоков. Вклад Еврокомиссии ограничивается €5 млрд стартовых инвестиций, еще €16 млрд предоставляется в распоряжение фонда в виде еврогарантий. Задача таких финансов – минимизация рисков и страхование инвестиций на первоначальном этапе проекта. Совместно с фондом управляющий им ЕИБ берет на себя функцию предоставления дополнительного финансового плеча в проекты в совокупном объеме €63 млрд.

Поскольку индикативная цель фонда – привлечение пятикратного частного финансирования на свои вложения, то выходит, что частные спонсоры должны поучаствовать в проектах на гигантскую сумму, которая будет проинвестирована в европейскую инфраструктуру, в общем и так находящуюся на весьма неплохом уровне.

В лучших традициях кейнсианского подхода европейцы считают, что инвестиции в инфраструктуру – оптимальный способ «разбудить» экономику и заставить ее двигаться вперед, причем еще и разделив риски такого процесса с частной стороной.

Россия также может воспользоваться аналогичными европейскими или южноамериканскими рецептами, в соответствии с которыми стоит отделить проекты, имеющие внебюджетный потенциал, от остальных, высвобожденные средства направить на социальные или иные неокупаемые проекты, а остальные запустить на внебюджетных началах, соинвестируя совместно с частными игроками, установив целевой порог ожиданий по соотношению публичных и частных вложений.

Переводя на язык отечественных бюджетных процедур, можно сказать, что федеральным и региональным властям, возможно, стоило бы предпринять усилия по внедрению более проектоориентированного подхода к формированию бюджетных трат, предусматриваемых ФЦП и ФАИП. Ни для кого не секрет, что формирование госпрограмм зачастую, несмотря на все дежурные заверения, происходит без реальной взаимоувязки между государственными и частными средствами, инвестируемыми в смежные проекты. Формальные документы вроде соглашений о намерениях могут при этом заключаться, но никаких юридических обязательств не вызывают. О долговечности таких конструкций, наверное, говорить не приходится, поскольку живут они до первого политического «встречного ветра».

Выходит, что реальное соотношение между государственными и частными инвестициями удручающе перекошено в сторону первых. Власти в большинстве случаев вынуждены просто покрывать объем средств, необходимый для создания той или иной инфраструктуры, из кармана налогоплательщиков. А могли бы предоставлять только часть денег – своеобразное стартап-финансирование, условие которого в том, что остальные вложения будут со стороны частных компаний. В таком случае одной и той же суммы хватило бы на запуск большего количества проектов.

Кроме того, государство заинтересовано в том, чтобы увеличивать поток проектов, поставляемых на рынок. Способов не так уж и много. Или выделять значительные средства на нулевую стадию подготовки проектов для вынесения на инвестиционный конкурс. Это будет означать выделение бюджетных ассигнований на эти цели минимум раз в сто больших по сравнению с пиком подобных расходов 2012–2013 гг. И это не просто звучная фраза или красивая цифра, а реальная потребность, причем подсчитанная исходя из минимальных ожиданий.

Другой вариант – подогревать и стимулировать частную инициативу в этой сфере, например создание посевных венчурных фондов (фондов препарации проектов). Ну, или находить какой-то компромисс между двумя этими опциями.

Таким образом, разделив проекты на полностью коммерческие, социальные и частично коммерческие, введя проектный подход к формированию ФЦП и ФАИП, обязав и в их рамках заключать юридически обязывающие соглашения, стимулируя вывод на рынок кратно большего количества проектов, «доживающих» до стадии конкурса, можно будет говорить о том, что минимально необходимые изменения в части бюджетной политики совершены.

ГЧП: между приватизацией и госкапитализмом

Стоит иметь в виду, что зачастую складывается ситуация, при которой власти понимают, что с содержанием или развитием того или иного объекта нет возможности по совокупности причин справиться своими силами. В таком случае возникает дилемма: оставить проблему до лучших времен или приватизировать объект. В последнее же время все чаще случается так, что возможность заключить концессионное соглашение начинает рассматриваться как вполне действенная альтернатива приватизации.

Размышляющие об этом чиновники в основном фокусируют свое внимание на том, что не происходит перехода права собственности – имущество и земля по-прежнему остаются государственными или муниципальными. Частная компания проинвестирует в предмет соглашения в достаточно сжатые сроки, поэтому можно относительно быстро предъявить функционирующий «результат» принятого решения. Кроме того, посредством внебюджетных инвестиций имущество приводится в порядок, начинает по-новому функционировать, как следствие растет его капитализация на тот случай, если в перспективе будет все-таки принято решение о его приватизации. По совокупности этих и ряда иных причин мнение о том, что в отечественном праве и практике существует инструмент, который может быть вполне убедительной альтернативой приватизации, постепенно занимает все более значимое место в рассуждениях чиновников из числа тех, кто имеет опыт работы с инструментарием ГЧП.

Поскольку, по большому счету, не изобретено каких-то иных вариантов привлечения частных инвесторов кроме приватизации или концессии (включая и некоторые из квазиконцессионных форм), то в мире ГЧП считается менее «болезненным» решением для властей в том числе еще и потому, что, например, концессионным соглашением могут быть установлены различные KPI, ограничения и иные условия, которые находят свое отражение в условиях соглашения и позволяют государству сохранять значимое влияние на развитие объекта, не оставляя таковое на полное усмотрение частной стороны, как в случае с классической приватизацией.

Блокираторы и ускорители рынка

В постоянных дискуссиях о том, каких именно инструментов не хватает отечественному инфраструктурному рынку, не стоит забывать о том, что, как и на любом другом рынке, стоит уделять внимание не только тому, какими новыми инструментами и институциями придать импульс развитию, но и какие именно блокираторы рынка стоит ограничить в своем влиянии на него.

Практически любой человек умеет бегать с той или иной скоростью. Но бессмысленно предлагать ему приз за быстрое прохождение дистанции, если у него гири на ногах. Даже при огромной воле к победе двигаться он станет очень медленно. Для начала все же нужно снять ограничители, и после этого «призовая» мотивация за скорость будет более уместна.

Например, одни только вопросы с выделением земли чего стоят! Да, концессия – практически единственный инструмент, где нет проблемы с выделением земли в том смысле, что не нужно отыгрывать отдельный конкурс. Все основные вопросы, связанные с земельными участками, включены в текст концессионного соглашения. Но все остальные процедуры идут своим чередом и по обычным нормативам. В итоге не редкость, когда после подписания концессии земля предоставляется концессионеру с задержкой в один-два года. Справедливости ради стоит отметить, что иногда таких проблем нет вовсе и все проходит достаточно быстро. Необходимо исключить элемент неопределенности и сделать так, чтобы такое развитие событий было закреплено на уровне законодательства и административных регламентов.

Предстоит решить значительное количество и иных вопросов, которые являются ограничителями для ускорения инвестиций в инфраструктуру в России. Кроме скорости изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности, и в целом вопросов, касающихся смягчения ограничений по процедурам распоряжения землей, находящейся в государственной собственности, передачи прав собственности на землю или прав аренды на срок более десяти лет, предстоит найти решения по целому спектру иных вопросов.

Например, дальнейшая детализация процедур распоряжения государственной собственностью или сбора доходов от ее использования. Или смягчение ограничений по выпуску новых акций и облигаций частной стороной, по кредитным линиям, предоставляемым частной стороне. Или определение и поддержка различных инициатив по содействию в привлечении финансирования.

Отдельного упоминания стоит проблема нормативов строительства. Копий вокруг этой темы сломано столько, что уже не всегда понятно, как проблему описать наиболее оптимально. Но, несмотря на все обсуждения, воз и ныне там. Нормативы на строительство «советского» образца отнюдь не стимулируют применение новых технологий и инновационных решений при возведении новых объектов.

Однако именно такие технологии – возможность сокращения расходов в процессе последующей эксплуатации, а зачастую уже и во время строительства и, соответственно, капитального или текущего ремонта. Когда эксплуатация не входит в периметр проекта, наверное, с этим можно примириться, но сущность ГЧП и иных проектов инвестиций в инфраструктуру состоит как раз в том, чтобы стараться включать в общую конструкцию проекта и эту стадию. И жизненная важность включения в проект возможности использования новых технологий на этапе проектирования или строительства становится гораздо более заметной.

К сожалению, ввиду косности российского строительного рынка зачастую разрешенная отечественным законодательством возможность применения специальных технических условий в строительстве уникальных и нестандартных объектов не получила должного распространения.

На фоне этого проблему усугубляет тот факт, что ФАУ Главгосэкспертиза (ГГЭ), которая по законодательству должна утверждать все проекты, не видит на своих «радарах» особой разницы между проектами, которые реализуются за бюджетный счет или частно-государственный.

Такой универсальный подход сильно отражается на рынке, поскольку реализовывать проекты без одобрения ГГЭ невозможно, а получая такое согласование, которое не вполне соответствует инвестиционной конструкции проекта, приходится его существенно усложнять или терять значительное количество времени.

Например, ГГЭ «на входе» объявляет о том, что одобряются проекты только в том случае, если в ФЦП предусмотрена полная сумма государственных инвестиций. Но ведь существо инвестиционных проектов ГЧП как раз и состоит в том, чтобы обеспечить софинансирование проекта из различных источников, а не только государственных. Но делается-то это после проведения конкурса. Соответственно, в таких проектах никак нельзя продемонстрировать наличие запланированного полного объема бюджетных средств при внесении проекта в ГГЭ.

Или ситуация, при которой осуществляется де-факто конкурс, содержащий в своих условиях и отбор оптимальных технических решений, также проходит через одобрение ГГЭ не совсем гладко. Значительные сложности возникают и в том случае, когда необходимо согласовать инвестиционный проект, который сразу включает в себя стадии проектирования, строительства и эксплуатации. Если же концессионный или иной конкурс ГЧП проходит в формате, предполагающем перенесение подготовки проектной документации «вправо» после даты конкурса, то есть в обязательства концессионера-победителя, то к стройке он может приступить только после того, как уже с готовым проектом пройдет ГГЭ. Учитывая сложность этой процедуры, сроки, которые могут потребоваться для получения одобрения, или необходимость значительных изменений в документацию обычно относятся финансирующими организациями (да и самими участниками консорциумов) в раздел «существенные риски».

Естественно, в том случае, если проекту предстоит получать одобрение не на уровне ГГЭ, а региональных госэкспертиз, то де-юре проблем, конечно, не меньше, но де-факто оно проходит чуть более гладко, поскольку у них чуть больше времени и свободного ресурса для того, чтобы изучить особенности проекта, порожденные самой природой ГЧП.

Тренд последнего времени состоит в том, что количество инфраструктурных инвестиционных проектов, не связанных с созданием значительных объектов основных средств, нарастает. В них и вовсе нет особых проблем, связанных с государственной экспертизой.

Указанное, впрочем, не означает, что не стоит тратить сознательные и целенаправленные усилия властей на то, чтобы ввести в деятельность государственных экспертиз специальные процедуры, которыми они должны пользоваться при рассмотрении проектов ГЧП.

Фейсконтроль клуба инфраструктуры

Как мы видим, отечественным властям и бизнесу предстоит еще большая работа по созданию различных новых механизмов, институтов, процедур. Основная задача таких действий – увеличить количество проектов, которые поставляются на рынок, и существенно расширить не только линейку инструментов инвестирования, но и круг потенциальных инвесторов в подобного рода проекты и исполнителей.

Предстоит многое – от внедрения различных форм коллективных инвестиций до расширения линейки инвестиционных схем, которые доступны по действующему законодательству тем, кто хотел бы принять участие в таких проектах в разных амплуа.

Перечислять необходимые изменения можно очень долго. Но очень метко выразился один мой приятель: «Надо сильно ослабить фейсконтроль на вход инвесторов в инфраструктурный клуб хотя бы потому, что он пока полупустой. А вот требования к проектам и их внешнему виду можно и повысить».

Раздел IX

Инфраструктурный рынок сегодня

Глава 28

Инфраструктурная Россия в мировом контексте

Невежество – это демоническая сила, и мы опасаемся, что она послужит причиной еще многих трагедий.

Карл Маркс

По оценкам всевозможных экспертов – от начинающих до таких, как легендарный экономический «прорицатель» профессор Нуриэль Рубини, – МВФ вполне справедливо указывает, что одним из решений для мира со слишком большим предложением и маленьким спросом должны быть государственные инвестиции в инфраструктуру, как в недостающую, так и существующую, приходящую в упадок.

Диагноз верен одновременно и для развитых стран, и для развивающихся. За исключением, возможно, только Китая, который, наоборот, осуществил избыточные и не всегда продуманные наперед инвестиции в инфраструктуру и теперь испытывает значительные сложности с сохранением ее в эксплуатационной готовности, а также с необходимостью поддерживать слишком «разогнанные» производственные мощности. Например, китайские власти опутали линиями высокоскоростного железнодорожного сообщения уже почти всю страну. В соответствии с их планами в ближайшие десять лет потребность будет удовлетворена на 98 %. В связи с этим компании, задействованные в этом сегменте рынка, и поддерживающие их власти максимально заинтересованы в экспорте своих технологий, оборудования и машин. Именно поэтому мы наблюдаем резкий всплеск активности их предложения в Мексике, России, ряде иных стран. Впрочем, возможно, стоит также учитывать еще и национальную поговорку «Чья дорога (рельсы, аэропорты, нужное вписать), того и религия».

Кроме того, ведущие мировые эксперты предупреждают: несмотря на то что аргументы в обоснование инвестиций в инфраструктуру давно изучены, многократно проверены и представляются весьма убедительными, используются они лишь успешными и стратегически мыслящими правительствами.

В остальных случаях основное ограничение на пути расширения объемов бюджетного и внебюджетного инвестирования в инфраструктуру – политические и ментальные ограничения властей.

Зачастую для принятия слишком сложного решения о старте того или иного проекта необходимо проявить изрядную вдумчивость, желая разобраться в его деталях, а также политическую решимость, поскольку результаты неудачных шагов закамуфлировать обычно не получается, а для общественности они наглядны еще длительное время.

Есть еще несколько соображений ментально-психологического свойства, которыми руководствуются власти при принятии соответствующих решений, но в итоге они все приводят к тому, что, как только в экономике намечается дефицит средств, в первую очередь сокращаются капитальные вложения и иные инвестиционные проекты, а уже потом – различные текущие расходы. Именно таким образом сдерживается столь необходимый инфраструктурный бум.

Данное утверждение, естественно, представляется банальностью, очевидной всем участникам рынка. Но небанальное продолжение этого тезиса состоит в том, что государство даже при недостатке средств могло бы мобилизовывать значительные объемы внешних инвестиций небюджетного происхождения. Обычно существенное требование инвесторов – долгосрочность отношений с государством. Но, желая оставить себе слишком большую свободу маневра для осуществления текущих расходов, власти идут на такие шаги крайне неохотно.

Таким образом, получается замкнутый круг: своих денег нет, внешние не пускаются в проекты, чтобы не связывать себя с инвестором на будущее, зазор для возникновения инвестиционного проекта отсутствует, новая инфраструктура создается крайне медленно, а большая часть старой дряхлеет, что в итоге приводит к очередному витку увеличения уже текущих расходов бюджета на содержание этой инфраструктуры, то есть давление на бюджет только увеличивается.

Именно потому только властям, обладающим стратегическим видением и решимостью, удается разорвать этот круг. И неважно, экономика в росте или рецессии, развитая или развивающаяся, по большей части подход универсален. Как это ни удивительно, но отечественные власти стоят как раз на позициях, допускающих внешние инвестиции в инфраструктурные проекты, но это пока еще не стало национальной стратегией. Без этого можно наблюдать лишь относительно небольшое количество инфраструктурных инвестиций. Что и происходит сейчас, но все же существенного влияния на общее здоровье экономики страны они оказать не могут и бум инвестиций в инфраструктуру не породят.

Можно ли рассчитать инфраструктурные потребности?

По оценкам одного из крупнейших государственных банков России, при среднегодовом темпе роста реального ВВП в 2,5 % до 2030 г. совокупная потребность нашей страны в инфраструктурных инвестициях составит порядка $1,7 трлн, или около $100 млрд в год. И это при условии, что термин «инфраструктура» толкуется не особо расширительно.

В нашей стране не существует никакой даже относительно достоверной статистики по объемам инвестирования в инфраструктуру. В государственном секторе ни одно министерство или ведомство не сможет точно сказать, в каком состоянии сейчас находятся (даже в интервале одного года) физические объемы проинвестированной инфраструктуры. Не существует никаких единых планов и прогнозов как по потребностям, так и более или менее достоверных прогнозов по планируемым расходам государства на ближайшие периоды. Аналогично нет такой же статистики и по объектам частной собственности. Естественно, отсутствует точная информация и по проектам частно-государственных инвестиций.

Но при этом стоит иметь в виду, что во многих зарубежных странах ситуация аналогичная. В развивающихся она во многом схожа с нашей. В иных государствах BRICS, Европе и США ситуация с инфраструктурно-инвестиционной информацией, конечно же, значительно лучше. Но возникает другая проблема – разница в учете и анализе.

Системы национального учета в разных странах различаются, поэтому иметь в виду абсорбированные мировые показатели можно условно, перепроверяя аналитические данные экспертным путем. Только в таком случае можно говорить о каких-то наднациональных инфраструктурно-инвестиционных показателях мировой экономики.

Всем и без глубокого анализа очевидно, что лидером по инвестициям в инфраструктуру является Китай, который тратит в среднем 8,5 % ВВП, что составляет $550 млрд в год (в ценах 2012 г.)[74]. Россия ежегодно тратит на аналогичные цели около 3,2 % ВВП, что даже в относительных цифрах намного меньше азиатского соседа, а в абсолютных значениях цифры разнятся и вообще на порядок. Утверждения скептиков о том, что это все равно больше, чем тратят США и ЕС, не выдерживают особой критики, поскольку, во-первых, не стоит сравнивать относительные цифры с абсолютными, а во-вторых, эффект низкой базы никто не отменял.

Уже по другим оценкам, нам нужно порядка $1,5 трлн на ближайшие пятнадцать лет только для того, чтобы достигнуть минимально приемлемого «гигиенического» уровня. Иными словами, для того, чтобы стать уже упоминавшейся в книге Португалией. И то при условии, что она остановится в своем развитии и нас подождет.

При этом на настоящий момент вклад России в мировой инфраструктурный рынок составляет несколько единиц процентов, и это при условии, что берем в расчет последние годы (со всеми Олимпиадами, саммитами АТЭС, ВСТО и прочими мегапроектами). За двадцать последних лет вклад России в мировой рынок инфраструктурных проектов составляет около 1 %.

Подчеркиваю, у меня нет необходимости даже пытаться сделать развернутый макроэкономический анализ. Тем более что гуру до сих пор дискутируют по поводу ключевых проблем. Моя задача лишь привести ключевые, наиболее наглядные цифры, которые продемонстрируют безбрежные возможности вложений в отечественную инфраструктуру в контексте ее хронической недоинвестированности и значительного неудовлетворенного спроса.

Оптимальность и эффективность вложений в инфраструктуру

Во всем мире вложения в инфраструктуру считаются одними из наиболее неоптимизированных и неэффективных. Главные проблемы связаны с откровенно слабым планированием, реализацией проектов и системами управления. Считается, что можно относительно успешно довести увеличение производительности до 60 %, а сметы сократить на 40 %, сократив сроки реализации проектов или как минимум привести их к изначальным плановым параметрам. Как это было бы своевременно для отечественных олимпийских, футбольных и тому подобных проектов. Но и сейчас реализуется большое количество проектов, и есть где проверить данное утверждение на практике.

Планирование инфраструктурных проектов никак не связано с социальными и экономическими задачами, первоначальные расходы существенным образом занижаются, а выгоды от проектов завышаются, распределение ресурсов чрезвычайно политизировано. И это все проблемы не только нашей страны, они универсальны для всего как развитого, так и развивающегося мира. Другое дело, что нерациональность системы государственного управления, неготовность проектов, амбициозность властей, недоговороспособность отечественного бизнеса только усугубляют для России проблемы доступа к мировой сети инфраструктурного капитала.

На фоне этого государство еще и старается выбирать наиболее недорогое предложение. Если немного отойти в сторону, то мы практически всегда имеем дело с теорией ухудшающегося выбора. Только в последние лет десять в США и ЕС происходит переход от моделей наиболее дешевого стартового предложения к расчету по системе ОСВР – общей стоимости владения и распоряжения. В таком случае государство выбирает партнера или поставщика, рассчитывая общий перспективный объем вложений, который необходим на весь срок службы объекта.

Входящая сейчас в моду в РФ модель контрактов жизненного цикла как одной из панацей для более точных и эффективных инвестиций в инфраструктуру стала популярной в ЕС лет десять – пятнадцать назад именно после внедрения новой модели учета тотальной, а не постадийной стоимости объектов.

В итоге, если взять любой отчет по проблемам инвестирования в инфраструктуру, то можно спокойно заменить Бразилию, Индонезию, Мексику и иные страны на Россию. С точки зрения постановки проблем и описания текущей ситуации, на мой взгляд, вообще никакой разницы не наблюдается. А вот в чем есть разница, так это в применяемых способах «расшивки» этих ограничений.

В среде государства и бизнеса не прекращаются дискуссии о том, стоит ли государству осуществлять активные инвестиции в инфраструктуру или это удел бизнеса. Мне представляется, что если иметь в виду последовательность развития экономики любого развитого государства, то на определенном этапе инвестиции в инфраструктуру были чрезвычайно активны. В каких-то случаях это делалось для вывода национальной экономики из кризиса, в каких-то – для перелома парадигмы развития экономики. В некоторых – и для того, и для другого одновременно. Италия и Германия накануне войны, Америка во время Великой депрессии, Китай в современные годы, Бразилия последние два десятка лет – лейтмотив или антикризисные действия государства, растянутые на многие годы, либо попытка изменить вектор развития страны. Думаю, мы имеем дело с обеими проблемами одновременно.

Китайская неэффективность

Вместе с тем не стоит забывать, что потратить деньги на инфраструктуру совсем не то же самое, что эффективно потратить деньги на инфраструктуру. Считается, что в результате государственного стимулирования экономики, включая катализацию вложений в строительство инфраструктуры, объем неэффективных вложений составил свыше $6,8 трлн в период с 2009 по 2014 г. И это официальные оценки специалистов Национальной комиссии развития и реформ Китая.

КПК в последнее время уделяет значительно больше внимания оценкам эффективности расходования средств, в том числе на инфраструктурные проекты, поскольку считается, что потери на неэффективных вложениях приблизились к 5 % национального ВВП.

Правда, если проводить сравнение с нашей страной, то эксперты утверждают, что «утряска и усушка» составляет порядка 30 % от общего объема инвестиций. Кроме того, отечественные официальные лица периодически подтверждают эти данные. Например, если провести сквозной анализ заключений Счетной палаты, то цифры примерно сходятся с оценками экспертов.

Вместе с тем СПР утверждает, что значительная часть подобных «потерь» – нерациональное использование бюджетных инвестиций. Именно нерациональное, что, конечно, не карается законом, но точно идет во вред национальной экономике.

Значительная часть неэффективных инвестиций в Китае осуществлена на субнациональном уровне местными властями. В 2009–2010 гг. национальные власти плавно сняли с местных властей ограничения на инициирование и софинансирование проектов по своему усмотрению. Местные власти стали рассматривать и одобрять проекты без должного анализа его деталей и сравнения их с показателями других доступных проектов.

Кстати, стоит иметь в виду, что даже если все свои исходящие «государственно ориентированные» инвестиции Китай начнет направлять в развитие инфраструктуры в России, то это не восполнит потребностей нашей страны в этой сфере. Например, несмотря на то, что считается, что объем зарубежных инвестиций КНР увеличился в 40 раз за последние десять лет, в общей сложности к 2013 г. они составляли лишь («лишь» – по меркам инфраструктуры, естественно) $108 млрд. Правда, за один только 2014 г. было зафиксировано исходящих инвестиций порядка $90 млрд.

Российская инфраструктура и отрасль IT Индии

Для РФ нет вопроса, делать или нет инфраструктурные инвестиции, а – когда делать, какими техниками пользоваться, как обеспечить максимальную эффективность, как привлечь инвесторов и соинвесторов.

Ведь чрезвычайная недоразвитость инфраструктуры может стать преимуществом страны на ближайшие годы. Напрашивается пример с созданием «компьютерной» инфраструктуры в Индии. Отрасль номер один в мире была создана за десяток-другой лет из ничего, с нуля. Один из ее создателей как-то мне рассказал очень короткую историю ее становления: «Когда весь мир тратился на компьютеры, мы жили в изоляции, когда он тратился на переоснащение, у нас по-прежнему была тишина и спокойствие. Так прошло три смены поколений компьютеров, которые вашему западному миру стоили несусветных денег. Потом мы проснулись и, потратив лишь чуточку из сэкономленных средств, сразу закупив и освоив самое современное оборудование и создав инфраструктуру бизнеса, смогли, сосредоточив усилия государства и бизнеса в одном направлении, создать такую мирового масштаба индустрию».

Совершенные другими странами в процессе создания инфраструктуры технические, технологические, инвестиционные, финансовые, процедурные и иные малые, средние, большие, очень большие ошибки сами по себе стоили им огромных денег плюс те, что были потом потрачены на модернизацию этой же инфраструктуры. У нас есть шанс научиться на чужих ошибках сэкономить гигантские средства.

Огромный неудовлетворенный рынок, дикая потребность в проектах, инвестициях, новых современных операторах, большое население. Подобные рыночные возможности неосвоенного «голубого океана» – это российская инфраструктура. В этом контексте архаичность «Инфраструктурной России» – это данность, которая может стать и возможностью, сэкономив много, очень много денег, вложить их не в догоняющее, а опережающее развитие этого сектора.

Ведь даже простой и спящей сотни веков Индии это удалось в более сложной отрасли.

Глава 29

Странности и парадоксы рынка

Ах, обмануть меня не трудно!..

Я сам обманываться рад!

А. С. Пушкин. Признание. 1826 г.

Хорошая новость: по парадоксам рынка инфраструктуры Россия – в мировом тренде. Значит, это тот редкий случай, когда, проанализировав не только отечественный, но и мировой опыт, можно научиться на чужих ошибках. Плохая же новость в том, что вопреки известной поговорке учиться нашему создающемуся рынку инвестиций в инфраструктуру и его ключевым участникам придется все же на своих ошибках, но это не означает, что даже не стоит пытаться анализировать чужие.

В первую очередь стоит отметить, что нет никаких разумных оснований предполагать, что рынок придет в равновесное состояние и те странности и парадоксы, которые на нем проявляются, прекратятся в сколько-нибудь обозримой перспективе. Тем важнее понимать их природу, поскольку, если проводить аналогии с иными странами, нам с ними придется иметь дело еще не менее десяти – пятнадцати лет. Ну что ж, законы объективного развития никуда не выбросишь. Наиболее опытные участники инфраструктурного инвестиционного рынка могут пытаться использовать его несовершенство в своих целях. А некоторые это уже делают. Иным же остается дожидаться более разумного его состояния.

Инвесторы не носят платья

Представьте себе ситуацию. Вы заказали себе индивидуальный пошив официального костюма в неплохом по отзывам ателье. Выбрали ткань, цвет подкладки, пуговицы, согласовали детали. Несколько раз вы приходили на примерку и делались дополнительные замеры. В общем, намучились изрядно в расчете на то, что это того стоит.

И вот в назначенный день вы приходите забирать свой костюм, портной уходит за шторку и оттуда торжественно выносит его вам. Но вместо радости вас берет оторопь, поскольку вам показывают ваше отличное… коктейльное платье. А пока вы пребываете в смятении, еще и настойчиво пытаются убедить в том, что это именно то, что вы заказывали, и, стоит его примерить, вы увидите, как отлично оно сидит.

И вот у нас с проектами так же. Вроде все составные части есть, а на выходе общий результат не тот. Но, хуже того, мы не слушаем никого, кто утверждает, что это все же вовсе не деловой костюм. И с присущим нам энтузиазмом начинаем продавать джентльменам-инвесторам женское платье, называя его мужским костюмом. Но джентльмены такое носить не будут. И даже примерять не станут. Они, конечно, могут из вежливости или нежелания связываться с агрессивно-навязчивым продавцом согласиться, что это все же деловой костюм. В этот момент продавец костюма-платья, скорее всего, скажет: «Бинго! Я их почти убедил купить мой костюм». И такая вежливость джентльменов только окрыляет исполнителей на дальнейшие подвиги. Объем усилий по продаже костюма-платья только возрастает, а интенсивность увеличивается. Но джентльмены все равно не ходят в платьях. Это тупиковый путь, тем более что инвесторы в панике ретировались и больше в это ателье ни ногой.

Парадокс же в том, что расходы времени, денег, ресурсов, материалов были сопоставимы с затратами на костюм. Так почему его сразу не сделать? Хотя догадываюсь почему. Во-первых, сшить костюм еще надо уметь, это не такое простое занятие. А во-вторых, скорее всего, в процессе кройки, шитья, примерки каждый из портных, участвовавших в изготовлении, решил что-то изменить и скорректировать самую малость в выкройках. Вроде никто сильно и не виноват, но этот дрейф по чуть-чуть в итоге превратился в гигантское различие между первоначальным планом и результатом. Но ресурсов на костюм уже нет. Все они ушли на платье, которое никому не нужно.

Требования искажения информации

Неверную оценку рисков, расходов и ресурсов, закладываемых в основу расчетных моделей проектов, которая стала уже притчей во языцех, даже при большом стремлении невозможно объяснить простым отсутствием экспертизы на рынке и структурированного опыта у ключевых участников. Но никто пока так и не ответил на вопрос: какое объяснение вечного попадания пальцем в небо представляется более реалистичным?

Скорее всего, мы имеем дело с общей системой, исподволь «требующей» искажения информации как «гигиенического» условия, необходимого для старта любого проекта. Нужно же еще иметь в виду, что искажать-то не особо и сложно ввиду отсутствия встречного глубокого и детального анализа условий проекта принимающей стороной. В итоге опытные игроки рынка понимают, что, с одной стороны, «оптимизация» информации является своеобразным правилом рынка, а с другой – даже пожелай они «дать свет ничего не знающему миру», сообщив правду о проекте, их вряд ли станет кто-то слушать. Те, кто одобряют проекты, тоже не всегда заинтересованы в искренности участников рынка.

Еще пару лет назад ситуация была именно такой. В последние годы происходит постепенное отрезвление рынка, и эффективным и жизнеспособным проектам становится относительно проще на фоне тех, кто заранее бесперспективен, но выглядит более эффектно.

Приоритет – менее эффективным проектам

Тогда выходит, что поскольку ресурсы рынка, в том числе в государственной его части, не безграничны, то любой запущенный проект, который на самом деле был изначально неэффективен, занимает место не просто одного-двух стóящих проектов, а большего их количества.

Ведь неэффективные проекты (ну хорошо, менее эффективные проекты, чем незапущенные) реализуются не потому, что они хороши с точки зрения коммерческой логики или общественных интересов, а лишь потому, что их разумность и жизнеспособность была неточно подсчитана и предположена на первых шагах их структурирования. И вообще, некому было ее встречно анализировать. В импровизированном соревновании стартующих проектов могли побеждать не самые лучшие, а самые энергичные.

Выходит как в той басне про двух банкиров, которые убегали в костюмах по лесу от медведя. Вдруг один остановился и стал переобуваться в кроссовки. На вопрос первого о том, что неужели он считает, что это поможет ему лучше убегать от медведя, второй ответил, что у него нет такой самоцели, ему важнее просто обогнать первого.

Существенную роль в такой ситуации на рынке играют и сами инициаторы проектов, и государственные органы, и экспертное сообщество, которое, еще толком не зародившись, в большинстве своем съехало со статуса эксперта к роли «обосновальщика». Не меньший вклад вносят и всевозможные специальные группы лоббистов, представляющие те или иные отрасли.

В результате на рынке наблюдается существенный дисбаланс пропорций реально необходимых, экономически и социально значимых проектов и тех, которые на самом деле получают отмашку на старт. В итоге обществу приходится выбирать не лучший из широкого списка предложенных проектов, а просто неплохой из невнятно формируемой «повестки дня» рассматриваемых проектов. В таком случае тоже попадаются жемчужины, но их не так много, чтобы составить качественное и обширное предложение для дальнейшего выбора.

Заблуждение: концессии – это только автодороги

Еще одна примета времени состоит в том, что очень многие считают, что концессионные проекты – это автодорожные ну и еще немного железнодорожные. Как мы теперь понимаем, подобное утверждение не вполне справедливо. Хотя бы потому, что в сфере железнодорожного транспорта концессионных проектов не было вовсе и первые из них только готовятся к запуску.

Поскольку концессионные проекты отличаются от работ по государственному заказу, кроме прочего, еще и тем, что включают передачу значительного количества рисков управления, а также ввиду того, что именно автодорожные проекты стартовали в России первыми в формате ГЧП, то именно они стали стереотипом соответствующего рода контрактов.

Данное мнение не вполне верно, так как и в иных сферах может быть применен подход ГЧП, который можно назвать не менее классическим, чем в случае с автодорогами. Школы, больницы, дома престарелых, крупные IT-системы и проекты big data[75], системы фотовидеофиксации, транспортно-пересадочные узлы, парковки, значительное количество иных проектов, традиционно выполняемых (или не выполняемых) за счет государства, могут быть предметом концессии или иной формы ГЧП. А разница между ГЧП и концессиями, с одной стороны, и государственным заказом, с другой, определяется еще и тем, кто несет на себе риски управления.

Важно также отметить, что факт последующей компенсации государством всего объема расходов на создание объекта проекта может, конечно, быть одним из квалифицирующих признаков отнесения к ГЧП или госзаказу, но точно не единственным и не ключевым.

Экономическое «расслоение» проектов

Множество институтов, имеющих отношение к реализации инфраструктурных проектов, постоянно отмечают общее ухудшение качества «инвестиционного материала». В частности, Всемирный банк в различных отчетах за последние двадцать лет (по крайней мере, я изучал штук пять) констатирует постоянный рост низкоэффективных и неразумных проектов. Не отстают от него и другие институты – Европейский банк реконструкции и развития, различные аналитические институты.

Справедливости ради стоит отметить, что происходит это на фоне столь же значительного общего роста количества инфраструктурных инвестиционных проектов. Поэтому в процентном соотношении ситуация, может, и не столь удручающая. Растет также и количество проектов, демонстрировавших сверх– или просто весьма серьезную экономическую и социальную значимость.

Как итог – «социальное» расслоение проектов: практически нет таких, которые еле сводят концы с концами, балансируя на грани рентабельности. Или изначальная экономическая неэффективность (это практически никогда не означает, что на таких проектах не могут зарабатывать отдельные группы бизнеса), или слишком большая коммерческая привлекательность.

В последние три-четыре года в нашей стране также произошло существенное «социальное» расслоение проектов. Причем отраслевую закономерность выявить пока невозможно. Водораздел проходит не по этому критерию, а по изначально предлагаемой внутренней инвестиционной структуре проекта.

Игнорирование рисков

Одна из проблем рынка – «воинствующий» оптимизм при подготовке, а в дальнейшем – оценке проектов. Менее значимая проблема, но также активно влияющая на рынок, – неуважение к риску и неопределенности как на микро-, так и на макроуровне. При этом, когда мы говорим «менее значимая», не стоит забывать, что по меркам инфраструктуры «маленькие» колебания в ±0,5 % от стоимости проекта это десятки и сотни миллионов, зачастую даже не рублей, по каждой из позиций риска.

Книги предпосылок (основополагающие предпосылки проекта, своеобразное описание его фундаментальных вводных) выглядят очень часто так, будто мы живем в вакуумных условиях и ничего не может пойти не так, а все накопленные актуарные данные по другим проектам не имеют значения, законы «физики» экономики в конкретном проекте фактически отменяются его авторами.

Такие подходы только увеличивают диспропорции между планируемыми и фактическими показателями проекта в части прямой и косвенной экономической эффективности.

Так, кстати, зачастую происходит с самых первых шагов проекта. Уже понятно, что все-таки что-то пошло не так. Но никто даже не пытается выяснить, что именно и почему. Никто не пытается скорректировать проект.

По ряду политико-административных (на макроуровне) и карьерных причин (по отношению к интересам менеджмента) существует молчаливый «общественный договор» – не признавать происходящего до последнего. И только в случае крайней необходимости признавать факт отклонения проекта от прогнозных показателей. Правда, в этот момент, скорее всего, бывает уже поздно что-то делать.

Такое положение дел – одна из фундаментальных причин того, что большое количество проектов «вываливается» в необходимую широкомасштабную реструктуризацию. Время, когда можно было провести точечную настройку проекта, обычно просто упускается. Это как запущенный кариес – похода к стоматологу все равно не избежать, можно, конечно, пропустить начальные стадии в расчете на то, что само пройдет, но тогда, скорее всего, зуб уже спасти не удастся, а лечение будет стоить кратно дороже.

Такое большое количество неэффективных «проектов», которое бродит по рынку, а вспомним, например, упоминаемые «зомби-проекты», не может объясняться простой случайностью или совпадением. Хотя, это вряд ли математически невозможно, полагаю, что причины в ином. Большинство из них описывались на страницах этой книги ранее: отсутствие экспертизы, иждивенчество, недостоверное планирование и неточное моделирование, некачественное исполнение, отсутствие внутренней и внешней команды, ошибки частных бенефициаров проекта и властей.

Расчеты по проектам: вера на слово?

Многие выходящие на этот рынок игроки пытаются для себя понять, является ли дезинформация по поводу того или иного предполагаемого проекта необходимым условием его дальнейшего продвижения. Мол, это закон «инфраструктурного жанра» или просто так каждый раз получается. Как в известной дилемме: ложь во благо – это ложь или нет?

Был бы государством одобрен, а частником профинансирован какой-либо проект, если бы стороны знали в самом начале его всамделишные затраты? Полагаю, что для государства ответ – нет, а для частников в большинстве случаев – да. Они знают, на что идут, делая значительные перезакладки внутри проекта. Зачастую в два-три раза от общего объема проекта. Ну так, чтобы наверняка.

Выходит, что и государству выгоднее считать и признавать реальные цифры по проектам, ведь тогда частные партнеры не будут его просчитывать с таким сверхзапасом и он объективно станет дешевле. Но неразвитость рынка, проявляющаяся еще и во взаимном недоверии всех сторон проекта, а не только государства и частников, приводит к замкнутому кругу. И как эту дилемму разрешить участникам рынка, не вполне очевидно ни для кого из них.

Поэтому позиция инициаторов проекта, иных потенциальных сторон и различного рода промоутеров инфраструктуры, о которых мы говорили в одной из глав, зачастую состоит в том, что они не спешат делать первый шаг к транспарентности, формируя реальную картину проекта. И их можно, конечно, понять: никто не хочет быть Дон Кихотом, корректируя сложившиеся на рынке традиции на собственном проекте, показывая, как надо делать правильно. Поэтому одни по-прежнему рисуют проекты, а вторые делают вид, что они и правда в это верят.

Позиция государства при этом тоже весьма странная, не отличающаяся чрезмерной разумностью по ряду критериев.

Прежде всего, не проверяются детали предлагаемого государству проекта. Обычно – только ключевые позиции. Но частные стороны именно по таким деталям переигрывают государство в процессе обсуждения и согласования проекта. Выходит как в том анекдоте: «Представляешь, они там верят на слово, и тут мне так карта подфартила!»

Конечно, не стоит отрицать очевидного: в последнее время ситуация меняется, но слишком уж медленно. Хотя примеры последних проектов подтверждают, что государство, если не само, то с привлечением внешних ресурсов, вполне в состоянии устроить трепанацию проекта, предполагаемого частной стороной, весьма и весьма качественно. Но такое нечасто случается на федеральном уровне, а на региональном – так и вообще в диковинку.

А в Китае, между прочим, за подобный поверхностный подход при подготовке проекта, вне зависимости от того, какими причинами он был вызван, говорят, до сих пор расстреливают. Видимо, понимают, какие риски возникают для государства и бизнеса из-за подобного игнорирования необходимого уровня качества и объективности структурирования проекта.

Востребованность «обосновальщиков»: примета времени?

Такое «рисование» становится особенной проблемой на рынке, если иметь в виду тот факт, что ключевые «художники» не отвечают особо за результаты предварительного моделирования проекта. Инициаторы проекта и их представители не рискуют ничем, поскольку формальное решение о старте все-таки в итоге принимают власти, а их задача – только катализировать принятие подобных решений в нужные сроки и в нужном формате исполнения.

Частная сторона и их представители вполне обоснованно полагают, что даже особого ущерба для их репутации не будет, в надежде на то, что в случае чего «рванет» не в их зоне ответственности. А учитывая, что при неверном распределении рисков в проекте и некачественном управлении ими тонких мест, где может порваться, слишком много, подобная логика не лишена оснований.

Особенно часто так рассуждают нанятые внутренние специалисты или приглашенные эксперты – консультанты, проектировщики, представители иных вспомогательных структур.

«Обосновальщики» вынуждены подгонять цифры и логику под требования заказчиков, политических и коммерческих руководителей, чтобы сделать общую картину проекта более благостной.

Зачастую руководители проектов (как с государственной, так и с частной стороны) добиваются этого даже от внешне весьма респектабельных консалтинговых, проектировочных, аудиторских компаний. Причем иностранные фирмы даже впереди отечественных в этом «движении» по учету специфических требований отечественного рынка к подготовке проектов. Они полагают, что репутационный запас бренда у них больше, чем у российских компаний, поэтому позволяют себе такие «вольности».

Справедливости ради стоит отметить, что пресовать таких специалистов коммерческим или административным руководителям обычно не составляет труда, поскольку мало кто понимает эти проекты «на кончиках пальцев» и готов аргументированно отстаивать перед заказчиком или государством свое мнение, предвосхищая будущие риски проекта.

В большинстве случаев креативная задача сводится лишь к тому, как наиболее наглядно обосновать ту позицию, которую ожидает заказчик. Появление будущих рисков, вытекающих из подобного подхода, – не проблема «обосновальщиков». Кроме того, надо признать, что, даже поставь им задачу сделать все качественно, многие из них при всем желании не смогут с ней справиться. В конце концов, готовить обоснование под заранее запланированный результат гораздо проще, чем сделать объективно интересный проект и убедить в своей правоте и правильности анализа.

Мы снова упираемся в неразвитость этого сегмента отечественного инфраструктурного рынка. И многие первоначальные расчеты и обоснования по проектам делаются вообще без привязки к отечественным реалиям и опыту.

Дезинформация: случайность или стратегический выбор?

В сфере инфраструктурных инвестиций PR и промоушен слишком часто путают с дезинформацией. Ладно бы делали это преднамеренно. Тогда мы просто имеем дело с выбором того, что лучше – непрофессионалы или мошенники, о чем говорили в соответствующей главе книги. В большинстве же случаев дезинформация – следствие жесткого, но весьма воинственного непрофессионализма на этом рынке.

Использование «дезы» в качестве тактических приемов продвижения проектов столь всеобъемлюще, что у многих игроков тактика и вовсе превратилась в стратегию. Причем зачастую итоговые коммерческие и административные бенефициары проектов даже не догадываются о том, что происходит внутри «их» проектов, поскольку менеджмент проектов, не понимая ряда существенных деталей, их дезинформирует, вполне искренне веря в свою правоту.

Мало кто на рынке отличает PR, GR, IR и иные формы промоушена проектов от «дезы». Возможно, это является одним из обоснований того, почему в инфраструктурных проектах затраты в значительной степени и систематически недооцениваются, а выручка и иные бенефиты переоцениваются.

Это как с известным всем юридическим казусом о добросовестном приобретателе активов. В том случае, если недостоверная информация прошла несколько преломлений, руководители являются «добросовестными получателями» информации, пользуясь ею как достоверной, что только увеличивает объемы «дезы» на рынке.

Вместе с тем в связи с определенной спецификой структурирования проектов, которая присуща проектам ГЧП, в отношении такого рода инфраструктурных инвестиций можно признать, что ситуация несколько более оптимистична. Множественность разных сторон, участвующих в проекте, приводит к тому, что количество проверок и перепроверок существенно, а источников информации больше. Естественно, в каждом проекте предстоит наладить информационные потоки и научиться с ними управляться.

Усложнение жизни некондиционным проектам

Выходит, что по совокупности описанных выше резонов в силу политических, административных, коммерческих и иных причин, в фундаменте которых – «деза», проекту все-таки может быть дан зеленый свет.

Но такой проект де-факто может быть запущен вместо какого-то иного, промоутеры которого менее активно работали локтями или просто менее опытны, а он мог бы генерировать бóльшие прямые и косвенные бенефиты для заинтересованных кругов. И речь не только об обществе, которое вынуждено платить за неэффективный проект, но и об узких группах интересов: они ведь были сосредоточены на пробивании не самого эффективного для себя проекта.

Но полностью достоверно это выяснить можно было бы, только запустив оба проекта и получив сравнение по реальным фактическим показателям уже действующего проекта, а не по предварительным расчетам, выполненным по методике «пол – палец – потолок».

В каких-то случаях могут быть запущены и вовсе не жизнеспособные проекты, что априори ведет к неразумному расходованию общественных ресурсов. И речь не только о государственных или муниципальных финансах, хотя в первую очередь о них. Но и о иных ресурсах. Например, качественные строительные мощности все-таки ограниченны. Выполняя неэффективный проект, такие компании не могут выйти на создание необходимого «позитивного» объекта. Кроме того, могут быть запущены проекты, менее прибыльные для частной стороны (в том числе которая, собственно, и осуществляла его продвижение), чем другие.

Постепенно это начинают понимать все стороны инфраструктурных инвестиционных проектов. Поэтому, конечно, никто не оспаривает необходимость качественного, а иногда и жесткого промоушена и продвижения проектов. Но в отличие от былых тучных лет по мере того, как бюджетная ситуация становится напряжнее (не только по количеству денег, но и по допустимым целям их расходования), требования к обоснованию и итоговому выбору проектов по критерию их реалистичности только увеличиваются.

Откровенно некондиционный проект продать уже практически невозможно, несмотря на лоббизм.

Любимое детище, состоящее из маленьких кусочков правды

Инициаторы проектов, административные и коммерческие руководители, их представители и промоутеры имеют естественное человеческое обыкновение влюбляться в свои проекты. В определенный момент становится допустимым сделать один маленький «заступ», чтобы натянуть какой-то показатель, потом – второй, потом – не бросать же дело – третий. Через какое-то время становится понятным, что вот уже и весь проект соткан из таких вот «заплаток» и натяжек. И на выходе получается то, что неплохо описал в одной из своих передач Никита Михалков: «Из маленьких заплаток правды соткано большое одеяло лжи».

И ведь нельзя сказать, что то, из-за чего они сделали первоначальный «заступ», нельзя было сделать по-другому, просто чуть изменив внутреннюю логику проекта, введя какой-то новый элемент или скорректировав показатель. Но увлеченность и само очарование проектом достигает пика, а доверенных и понимающих проект советников или помощников, кто мог бы остановить, показав альтернативу, как сделать по-другому, рядом обычно не оказывается.

Такие монопроектные инициаторы и инфраструктурные промоутеры в последнее время чуть теряют позиции, поскольку их чрезмерная аффилированность и ее последствия, ставшие очевидными по иным проектам, слишком уж заметны рынку, а логика их действий очевидна.

Вперед выходят профессиональные инфраструктурные промоутеры, которых немного, и это вряд ли станет самостоятельным тиражируемым бизнесом, но и государству, и частникам с ними и надежнее, и эффективнее делать проекты. И не только потому, что как минимум независимы, но еще и потому, что являются носителями знаний и опыта по разным проектам.

Работа с ними (через них) еще и экономия издержек для инициаторов проекта – сроки, деньги, связи, поскольку они отрабатывают сразу несколько проектов. Неважно, будут ли подобные элементы интегрированы внутрь проекта или привлечены как наемная гвардия. Главное – не ошибиться при выборе и обеспечить определенную свободу маневра.

Игры лоббистов: получатели «инфраструктурной ренты»

Длительное время считалось, и весьма обоснованно, что значительное количество инфраструктурных проектов, запущенных в нашей стране, было отражением могущественных лоббистов. Думаю, что многие из них известны рынку на федеральном уровне и очевидны на каждом региональном. Такая своеобразная «инфраструктурная рента».

Если понимать, что большая часть этих лоббистов – представители влиятельных отраслей, например строительной индустрии, то выходит, что основная мотивация инфраструктурных инвестпроектов состоит в увеличении и ускорении вложений в создание основных средств – зданий, сооружений, автодорог, взлетно-посадочных полос. Естественно, такие участники не сильно заботились о подготовке стадии операторства, эксплуатации, а тем более утилизации.

В случае же с проектами ГЧП эта логика постепенно претерпевает изменения и корректируется. Постепенно при подготовке проектов внедряется логика расчетов по ОСВР, учитывается эксплуатационно-операторская стадия, происходит постепенный переход к инвестиционной логике контрактов жизненного цикла.

Кстати, те же крупные строители постепенно начинают проявлять все больший аппетит к такому виду проектов, понимая, что, несмотря на все перипетии, это более прогнозируемый и более капитализируемый вид контрактования, нежели обычный. Ситуация в иных отраслях, в которых ведут бизнес ключевые интересанты проектов ГЧП, не сильно отличается от приведенного описания положения дел в строительной. Просто последняя больше на слуху, фигурирует в СМИ и более осязаема в общественном сознании, чем некоторые иные индустрии.

Спекулятивные операции на рынке

Кроме строителей появляются и иные игроки нарождающегося рынка – операторы, эксплуатанты, финансовые спонсоры. Начинаются даже спекулятивные финансовые операции на этом рынке. Ну а появление спекулятивного интереса к такого рода проектам и вовсе говорит о существенном прогрессе рынка и наличии возможностей для арбитражных операций[76]. Такого рода финансовые спекуляции весьма сложны в реализации, но раз это все-таки происходит, то, видимо, это доходный бизнес. Спекулятивные операции – это ни хорошо, ни плохо. Это лишь подтверждение существующих на рынке дисбалансов и экономических возможностей.

Примета нашего времени в том, что спекулятивных операций, целящих в дальнейшую «перепродажу» проекта, ничуть не меньше, чем стратегических инвестиций.

Через подобный этап развития рынка проходили рынки стран Западной Европы и Азии. Исходя из этого, можно предположить, что и для финансовых операций будет еще не менее десяти лет активных возможностей.

Игры лоббистов: бюджетные аргументы

Обычно, когда стоит выбор – делать проект «бюджетным» путем или через инструментарий ГЧП, сторонники менее сбалансированного (по интересам и контролю) традиционного пути приводят несколько ключевых аргументов, обороняя свою позицию. Причем такие сторонники могут быть как в государственной среде, так и среди частных компаний, которые уже нацелились на борьбу за господряд.

Во-первых, говорят они, на рынке просто нет капитала, который в состоянии потянуть сколько-нибудь значительного объема инфраструктурный проект.

Во-вторых, утверждают они, такой подход слишком сильно отодвигает сроки введения объектов или всего проекта в эксплуатацию.

В-третьих, продолжают они, такой подход ведь значительно увеличивает финансовую нагрузку на бюджет, поскольку, дескать, ГЧП – это всегда дороже. Этот аргумент обычно особо активно приводится; видимо, предполагается, что он уж точно похоронит эти странные идеи про ГЧП.

Самое парадоксальное в том, что если такие лоббисты попадают на не вполне подкованных по части инвестиций в инфраструктуру чиновников или бизнесменов, то звучат они на первый взгляд настолько убедительно, что производят впечатление. По крайней мере, достаточно убедительно для того, чтобы посеять зерна сомнений, а иногда и вообще одним махом снести с повестки дня вопрос о применении ГЧП.

Нет, конечно, если у бюджета нет полной суммы для того, чтобы заказать стройку или иное создание объекта, то тут выбор прост: или делать проект в формате ГЧП со всеми присущими ему правилами и процедурами, либо не делать никак. Это просто.

А в остальных случаях чиновники, бизнесмены, финансисты, разбирающиеся в тонкостях инвестиций в инфраструктуру, приведут следующие контрдоводы.

Во-первых, на рынке для инфраструктурных проектов достаточно капитала. По крайней мере, ни один проект, прошедший через правильную подготовку и вынесенный на конкурс, еще не остался непрофинансированным. Некоторые быстрее проходят стадию финансового закрытия, некоторые дольше, но проектов, оставшихся вовсе без такового, на настоящий момент нет.

Вопрос в том, что эти проекты, будучи нелинейными и нешаблонными, требуют качественной подготовки, умения работать со сложными финансовыми инструментами, навыков их компилирования, знаний правил на разных сегментах разных рынков. Но итог качественной проработки – деньги есть.

Все последние годы отечественные, европейские и азиатские инвесторы вместе с международными институтами развития твердили только одно: мы готовы вкладывать в российскую инфраструктуру, но у вас нет достаточного количества подготовленных проектов. А как только выносится на рынок какой-то качественно подготовленный, то на него слишком большой список отечественных претендентов. Перефразируя известную поговорку, «есть купец, но нет товара», а те развалы на рынке, куда навалены в кучу инфраструктурные идеи и возможности, рынком проектов не являются.

Как показано в других главах книги, для эффективных проектов капитал существует. Естественно, в последнее время произошли определенные изменения, касающиеся его источников. Одни типы инвесторов временно приостановили рассмотрение проектов из России, другие, наоборот, существенно активизировались.

В качестве своеобразного универсального подхода можно иметь в виду, что если капитал не идет в какой-то конкретный проект, то это проблема самого проекта – в него просто не верят.

Не стоит также чрезмерно демонизировать и вопрос о политических рисках. Мы слишком увлечены их обоснованием, чтобы можно было списать на них какие-то неудачи рынка. Но инвестиции в инфраструктуру посредством проектного финансирования и ГЧП осуществляются даже в странах совсем уж третьего мира. И ничего, деньги и там работают. Безусловно, вопрос политических рисков существенен, но он не может быть обоснованием ничтожно малого количества запущенных проектов по сравнению с необходимым.

Во-вторых, отвечают они, удлинение сроков – тоже весьма спорный аргумент. И те, кто его даже исподволь приводит, явно душой или даже телом на стороне строительного лобби. Хотя не уверен, что оно правильно идентифицирует свой интерес к проектам ГЧП.

Естественно, проект придется готовить несколько дольше, чем конкурс на обычный господряд, который в особых процедурных приготовлениях не нуждается. Строительный этап хотя и начнется чуть позже, но само создание объекта будет проходить быстрее ввиду как раз качества подготовки и ритмичности внебюджетного финансирования.

В Европе и Азии подготовительная стадия в три – пять раз длиннее, чем у нас, а ввод объектов в эксплуатацию все равно происходит быстрее.

Хотя строительные компании тоже можно понять. На их месте я, никогда ранее не сталкиваясь с темой ГЧП, не имея расчетов того, что мне это и тактически, и стратегически более выгодно, явно действовал бы таким же образом. Желание побыстрее подписать госконтракт и начать его исполнять превышает все иные аргументы, особенно когда анализ эффективности формата ГЧП даже не проводился. Хотя логика развития иностранных рынков подтверждает, что расцвет прибыльности и капитализации строительных компаний приходится на период перехода на долгосрочное контрактование в основном посредством инструментария ГЧП.

В-третьих, продолжают им отвечать, нагрузка на государственные финансы во многих проектах не то что не увеличивается, а даже наоборот – сокращается. Например, профинансировать создание автомобильной дороги полностью за бюджетный счет совсем не то же самое, что предложить значительную часть профинансировать частнику, а взамен на публичную сторону взять обещание покрыть ему минимальный уровень гарантии трафика по этой автодороге.

Детальный расчет, скорее всего, покажет, что государство не просто сокращает свои текущие объемы финансирования, но еще и значительно экономит в том случае, если трафик будет достаточным. В том случае, если нет, его ответственность не выходит за пределы минимального обещанного трафика, и власти по факту выходят в ноль, плюс единицы процентов прибыли подрядчику. Но это лишь в том случае, если риск, что называется, выстрелит. До этого во многих проектах проектного финансирования не доходит.

Представленный пример – вовсе не самый оптимистичный для государства, что только подтверждает в значительной степени надуманность логики относительно увеличения нагрузки на казну. И это не считая того, что объект государство получает в свою собственность быстро, приобретая прямые и косвенные бенефиты в текущем режиме, а вот сама возможность срастания риска отложена на будущее, и предел такого риска лимитирован.

Если привлекается внешний капитал, то естественной представляется ситуация, при которой условие его привлечения – получение того или иного уровня прибыли. Как мы говорили ранее, есть инвесторы, которые имеют аппетит к риску, они больше смотрят на уровень доходности. Есть те, кто стремится меньше рисковать. Такие в большей степени обращают внимание на сохранность инвестиций, а лишь во вторую очередь – на уровень доходности. Но самое плохое, что может быть с проектом, – это попадание в серую зону между этими классами инвесторов. Тогда одних проект не удовлетворит по норме доходности, а вторых – по защите инвестиций. Традиционная ошибка, совершаемая еще при самом первоначальном моделировании проекта.

Конечно, формального требования о прибыльности не существует в том случае, если проект реализуется за казенный счет.

Другое дело, что просто плюсовать необходимый обычный дополнительный доход на частный капитал к стоимости «традиционной» стройки и выдавать это за удорожание, вызванное форматом ГЧП, неверно в корне. Потенциальное удорожание не будет столь значительным, поскольку проект за счет финансово-инвестиционной и технической модернизации может демонстрировать значительный потенциал для оптимизации внутри финансовой модели и ее фактического исполнения. Но все же главное – минимизация рисков государства и возможность сокращения или вовсе исключения его расходов ввиду вовлечения частного партнера.

Группы интересов: продажа властям проектов под соусом ГЧП

Не вызывает особых сомнений тот факт, что ГЧП в последнее время, как и в целом инвестиции в инфраструктуру, стало модной темой для обсуждений на различного рода административных, ведомственных и общественных площадках. В большей степени для дискуссий, а не для реальных (по количеству) стартапов. По меньшей мере, число реально запускаемых проектов не столь велико и растет не столь стремительно, как разговоры о ГЧП.

Естественно, что наряду с теми компаниями, которые делают ГЧП ядром своей стратегии развития, появляются и иные. В понимании тех, кто подходит к рынку слишком утилитарно, ГЧП и проектное финансирование инфраструктуры – хороший маркетинговый ход, но не более.

Kлассический пример – поставщики медицинского оборудования, которые вдруг все как один решили пытаться стать концессионерами, но для начала предлагают купить оборудование именно у них.

Гораздо более интересный пример – «независимые» концессионные компании, за которыми просматриваются контуры их реальных хозяев – строительных компаний.

При этом такого рода организации временами ведут себя как недалекие владельцы золоторудных провинций, которые вместо того, чтобы добывать золотую руду, распахивают землю под кукурузу и жалуются на северный климат, неурожай или падение цен. В том смысле, что, имея возможность значительно увеличить капитализацию материнских компаний, обеспечив им развитие посредством долгосрочного контрактования в проектах ГЧП, они заняты «продажей» традиционных возможностей головной организации под соусом ГЧП. С другой стороны, такие организации хотя бы не мешают развитию рынка, а временами, сами того не осознавая, инвестируют в его развитие, проводя популяризацию инструментария.

Несколько раз за последние годы встречал таких участников рынка, которые начинали работу на нем в качестве «маркетинговых агентов» своих учредителей, но потом, вынужденно в нем разобравшись, втягивались и начинали относиться более серьезно, становясь самостоятельными игроками.

Одно из существенных ограничений в развитии таких компаний состоит в искренней убежденности их акционеров в том, что есть некоторое противопоставление между традиционным контрактованием в своем основном бизнесе и возможностью обеспечить через подобные дочерние компании не только производственную загрузку, но и среднесрочную и долгосрочную доходность.

Но если посмотреть на иностранные аналоги, то становится очевидным, что подобного противопоставления двух этих направлений не существует. Крупнейшие международные строительные группы существенную долю своих доходов получают посредством концессионных дочек.

Логика чиновников: отвечать за решение все-таки им

Стоит отметить, что так называемые «группы особых интересов» играют, как и следует из их названия, особую роль при формировании мнения властей по поводу судьбы того или иного потенциального проекта. И в этом скрывается еще один из парадоксов рынка.

Формально или фактически, но решения принимают все-таки власти, вне зависимости от того, какова логика и мотивация этих решений. С момента принятия они становятся решениями государства. И чиновники, принимающие соответствующие решения, все более и более отчетливо понимают, что это именно их выбор и им за него отвечать в случае какого-либо форс-мажора.

Чем более энергично те или иные группы лоббистов давят на власти, тем более активно чиновники задумываются о реализации проектов посредством ГЧП. Не факт, что у них получится это сделать, но они, по крайней мере, видят в этом возможность, кроме прочего, выйти из-под давления. Примерно так действуют в последнее время наиболее продвинутые из них.

Они хорошо понимают, что проекты ГЧП с их относительно объективной процедурой согласований, анализа, формирования документации, конкурентной процедурой отбора, структурирования элементов внешнего софинансирования и иным «тюнингом» в гораздо большей степени обеспечивают возможность получить независимую объективную информацию о параметрах проекта, нежели традиционные господрядные контракты. Одновременно это не только сбивает уровень давления, но, главное, снижает персональные риски на будущее.

Естественно, масла в огонь подливают и различные коммерческие участники рынка, которые не успели или не смогли, не дотянув уровнем ресурсов, вовремя инициировать соответствующие лоббистские активности. Они, в свою очередь, верно для себя понимают, что конкурентная процедура ГЧП предоставляет им неплохой шанс попытаться отторговать проект в свою сторону, предложив в процессе конкурса на самом деле наиболее эффективное инвестиционное предложение.

Конфликты внутри власти

Причиной существенных дисбалансов в развитии отечественного рынка инвестиций в инфраструктуру являются также периодические конфликты, которые случаются по поводу того или иного проекта внутри самой власти. Иногда они выглядят лишь как банальная десинхронизация действий. Но иногда градус дискуссии становится существенно выше, а позиции – гораздо непримиримее.

Во многом подобные конфликты не имеют под собой фундаментальных причин и вызваны просто недостаточным уровнем промоушена проектов со стороны госоргана, инициировавшего проект, в среде смежных госорганов. В тех случаях, когда госорган или частный инвестор озадачен этой потенциальной проблемой с самого начала, она в большинстве случаев так и остается потенциальной, не переходя в статус реальной. Если нет, то могут быть различные «сюрпризы» того или иного уровня сложности.

Например, смежный госорган может вдруг предложить пересмотреть проект, который на всех парах несется к финишу и который госорган-инициатор уже был готов отпраздновать как закрытый. И такое встречается сплошь и рядом. А тут приходится делать несколько шагов назад.

Тем временем формальные процедуры, предусмотренные законом, двигаются своим чередом, поскольку отменить их крайне затруднительно. И еще неизвестно, чем это обсуждение по новому кругу закончится. Самый известный пример последнего времени – хит сезона 2014 г. – фактическая заморозка концессионного проекта по созданию мостового перехода (моста, попросту говоря) через реку Лену в Якутии. Дождались окончания конкурсной стадии проекта, а потом, несмотря на первоначальное решение правительства РФ и активное его исполнение уполномоченным госорганом, межведомственные противоречия отложили проект навсегда или очень надолго (за пределы 2020 г.).

Традиционно различные госорганы не сразу могут прийти к соглашению о том, что такое ожидаемый итог проекта, каковы его ключевые характеристики, какие монетарные и немонетарные условия может предложить государство рынку, каковы предполагаемые сроки как конкурса, так и реализации самого проекта. Потом спорят об условиях конкурса, параметрах финансирования проекта, ключевых условиях концессионного или проектного соглашения, затем – об условиях приложений.

На региональном уровне в случае с локальными или местными проектами не стоит надеяться на то, что ситуация значительно лучше. Да, дискуссии там происходят обычно менее остро, но это с лихвой компенсируется тем, что само обсуждение более неспешное. Так, будто мы греки и торопиться особо некуда.

Вообще, есть огромная разница между государственным органом, который уже вкусил инструментария ГЧП и его результатов, обладает опытом запущенных проектов, и «инвестиционными» новичками.

Первые не только более квалифицированно, со знанием дела, и заинтересованно подходят к анализу идей и предложений о реализации ГЧП, поступающих с рынка. Они еще и быстрее согласовывают предложения по проектам, приходящим от смежников.

Со вторыми ситуация значительно сложнее. Хотя те из них, кто встал на реальную дорогу привлечения внебюджетных инвестиций, достаточно быстро впитывают новые знания. Но, как говорится, «каждому хирургу свое маленькое кладбище», поэтому наращивание опыта не всегда проходит так уж безболезненно.

В итоге любой проект может оказаться заложником конфликтов или споров внутри власти. Просто в том случае, если речь идет о проекте ГЧП и стороны разумно и квалифицированно подошли к его подготовке и промоушену, можно избежать ситуации, когда конкретный проект станет катализатором дискуссии внутри власти. Не могу сказать, что очень многие заботятся об этом заранее, предпочитая тушить пожар потом. Но точно, что многие об этом сожалеют, поскольку кому-то удается это сделать, кому-то – нет. Встречались проекты, в которых были задействованы весьма могущественные для нашей страны силы, но даже они не могли потушить каких-то конкретных пожаров. В конечном счете, это вопрос выбора более привычной (не факт, что эффективной) стратегии поведения.

Энтузиазм анализа против холодного расчета

Если факты и цифры по предстоящим проектам анализировать без запрограммированного энтузиазма, то, скорее всего, уже на данной стадии выяснилось бы, что большую часть из них стоило реструктурировать и запустить по-другому, нежели планируется. И это не преувеличение. Большинство. Вопрос лишь в том, насколько глубокой реструктуризации необходимо подвергнуть проект.

Причем, как это ни парадоксально, потенциальными «потерпевшими» нерадивого проекта будут являться не только государство и финансовые спонсоры, но и собственно частные компании – поставщики, операторы, строители, эксплуатанты и иные участники проектов. Особенно это впечатляет в тех проектах, инициаторами и драйверами старта которых они же и были.

Вообще, конечно, роль подрядных организаций и их представителей в инициировании проектов такова, что возвращаться к этому вопросу приходится неоднократно.

Презюмируем, что никто никогда не заинтересован в том, чтобы сделать плохой проект. Естественно и то, что никто не начинает активность в расчете на то, что она приведет в состояние технического или фактического дефолта, особенно едва начавшись. Однако потенциальные подрядчики – операторы, эксплуатанты, поставщики, строители и иные – зачастую обладают столь значительной рыночной мощью и связями в своей сфере, что они в состоянии не просто инициировать проект. Они могут настаивать на его инициировании в такой форме, при которой на его первый этап, который соответствует именно их компетенции и сфере бизнеса, будет приходиться львиная доля выручки проекта.

При этом подрядчики заинтересованы в том, чтобы как можно респектабельнее представить именно «свою» стадию проекта, не особо отдавая себе отчет в том, что в рамках проектов ГЧП они тем самым максимизируют не только свои выгоды, но и потенциальные риски. Выходит, что значительное, а иногда и опасно большое количество рисков они своими руками относят на «свой» этап. Логика равномерного распределения рисков между этапами и участниками проекта опасно нарушается, а возможности управлять этими рисками существенно сокращаются.

А ведь в случае негативного развития событий, например, если выстрелил не один, а сразу несколько рисков, «цунами» дефолта проекта «смоет» в том числе и подрядчика.

Чиновникам, а зачастую и бизнесу представляются туманными те стадии реализации проекта, которые не относятся к первоочередным. Например, если первыми являются стадии проектирования и строительства, то cтадии эксплуатации и операторства в конкретном проекте, а уж тем более утилизация считаются делом столь отдаленной перспективы, что моделирование и планирование в отношении их осуществляется весьма поверхностно. По отношению к стадии утилизации это объяснимо, поскольку во многих случаях это вообще вопрос следующих поколений. Но по отношению, например, к эксплуатации и операторству это не совсем понятно, потому что наступят эти стадии достаточно быстро, ну и в большинстве случаев проект сам по себе затевался не для того, чтобы что-то создать, а для того, чтобы созданное эксплуатировать, извлекая результаты.

Стоит отметить, что в европейской практике уже неоднократно бывало так, что неосмотрительное по существу и навязчивое по форме лоббирование проектов и их неоптимальных конструкций доводило до банкротства даже гигантов в своих отраслях.

В «чистых» проектах ГЧП такого в отечественной практике еще не случалось, но по итогам квази-ГЧП крупные банкротства уже начались. Думаю, именно на этот опыт стоит обращать внимание, формируя представление о том, что ожидает подрядчиков на рынке проектов ГЧП – если они также будут пренебрегать анализом и управлением рисками.

Образцовые нашумевшие примеры 2014 г. заявления о банкротствах НПО «Космос», НПО «Мостовик» и ряда иных, которые, как считается, потерпели значительные убытки на проектах по созданию инфраструктуры олимпийского Сочи. Даже несмотря на то, что все подрядчики находились под диктатом заказчика, возможности контролировать риски и управлять ими у них были.

В том случае, если бы моделирование производилось по методике ОСВР, когда в общую финансово-инвестиционную модель включаются и расходы на стадии эксплуатации и утилизации имущества проекта, значительное количество проектов просто не было бы запущено. Это отчасти объясняет и сопротивление со стороны подрядных организаций, начинающееся еще со стадии базового моделирования и планирования, которое оказывается попыткам рассчитать общую стоимость проекта.

Круговая безответственность

Количество дефективных проектов не так сильно снижается, как того хотелось бы опытным участникам рынка. Одна из причин этого – эксперты, консультанты, представители сторон, подрядчики и все остальные не несут вообще никакой ответственности за все, что написано, подсчитано, сказано или заявлено в иной форме при подготовке проекта.

Их коллективная задача в том, чтобы убедить власти – государство или муниципалитет. В тот момент, когда власть согласилась с их доводами, включив зеленый свет проекту, это стало решением государства и его чиновников.

Общественное мнение: нет ничего постоянного

В такого рода проектах достаточно просто обеспечить первоначальную эмоциональную поддержку общества. Однако ее тяжело удержать. И вправду, мало кто против появления неподалеку от дома новой автодороги, например, или железной дороги. Но когда выясняется, что «рядом» – это практически под окнами дома или вообще вместо дома, то ситуация резко меняется. И десяток или сотня недовольных в состоянии восстановить против проекта целый город. И даже если это произойдет не сразу, то негативный тренд обеспечен, и в самый неудачный момент хватит одной спички недовольства, чтобы окончательно отвернуть общественное мнение от проекта.

Негативное или позитивное отношение общественности во многом конъюнктурно. И инициаторы проектов слишком это недооценивают, считая, что достаточно на старте проекта уделить внимание пропаганде и разъяснению – и все, дело сделано, впредь можно не беспокоиться. Но тут начинаются сюрпризы.

Проект может быть сколько угодно экономически эффективным для общества и властей, экологически безрисковым, создающим локальные рабочие места, но если не заниматься общественным мнением, то оно либо так и останется «бесхозным», способным самостоятельно двинуться в любую сторону, или им займутся другие.

Незаметно оно будет дрейфовать от оптимистичной поддержки к нейтральному спокойствию и дальше – к активному отрицанию и проявлениям негатива. В этот момент в фокус внимания всех участников проекта неожиданно (хотя это был лишь вопрос времени, то есть выбора самого неудачного момента) входит проблема Химкинского леса. Конечно, это крайняя степень зачастую не вполне обоснованного общественного недовольства. Инициаторы других проектов получили прививку от невнимания к общественному мнению. Хотя, по моим оценкам, многие проекты по-прежнему имеют в своей структуре замороженные проблемы общественного недовольства, которые могут выстрелить в самый неподходящий момент.

А вот приводит общественное недовольство к вполне ощутимым экономическим потерям иногда за счет изменения расположения или трассировки объекта, иногда по причине увеличения сроков, иногда из-за необходимости смены партнеров. Говорят, в «химкинской» ситуации Vinci и ЕБРР воспользовались «окном возможностей» для того, чтобы реализовать свое никак с этим скандалом не связанное желание начать пересматривать формат своего соучастия в проекте, вплоть до полного выхода. И это прямое экономическое следствие раскрученного недовольства общества.

Одна из проблем – недонесение до широких кругов общественности (почему-то считается, что кулуарной работы с ограниченным количеством общественных организаций для демонстрации «витрины открытости» достаточно) ярко выраженных целей общественного интереса и значимости, связанных с реализацией конкретного проекта.

Предел вмешательства государства: равность и равноправие

Еще одна примета времени состоит в том, что в проектах ГЧП, в первую очередь, наверное, концессионных, стороны традиционно не могут установить сбалансированную конструкцию интересов публичной и частной сторон. Конечно, понятно, что государство априори более сильная сторона в любом проекте. Но именно для минимизации или ликвидации такого неравенства в законе презюмируетcя относительное равенство сторон, которое должно превращаться в равноправие, закрепляемое в соглашении. В реальной жизни стороны обычно шарахаются из крайности в крайность. Или устанавливается тотальный примат властей, или наоборот – их полное невмешательство и «внешнее управление» ими со стороны частного партнера.

Вопрос о балансе интересов между сторонами, безусловно, важен на разных этапах проекта, а его будущие контуры закладываются еще на этапе первоначальной подготовки проекта.

На практике еще именно на этой стадии проекта, например концессионного, возникает вопрос о пределах будущего вмешательства государственной или муниципальной стороны в уже реализуемый проект. Самый простой ответ на этот вопрос звучит так: «Как договоритесь и как будет записано в концессионном соглашении». Плюс, естественно, существуют некоторые позиции, которые закреплены в качестве обязательных для публичной стороны как концедента в соответствующем законодательстве. В целом они не особо обременительны для частной стороны, именно поэтому такое внимание обычно уделяется тем аспектам концессионного соглашения, которые детализируют и конкретизируют положения закона, а также регулируют дополнительные инструменты контроля, согласуемые сторонами.

Считается, что власти могут инициировать внесение в концессионное соглашение изменений, которые вызываются появлением новых факторов. Практически в любой концессии, выходящей в среднем за пределы пятилетнего срока, запланировать все наперед невозможно, поэтому появление изменений и дополнений к соглашению – это то, к чему стоит быть готовым изначально. В мировой практике известны концессионные соглашения, изменения к которым исчисляются сотнями. В России опыт пока еще существенно меньше, поэтому количество «допников» пока измеряется лишь единицами и десятками.

Вместе с тем не стоит полагать, что власти в одностороннем порядке могут изменить ключевые параметры соглашения. Во-первых, количество таких возможностей невелико, а во-вторых, за ними должна последовать экономическая компенсация частной стороне за принятые решения.

Прямое хирургическое вмешательство государства в реализацию проекта возможно только в том случае, если частная сторона не выполняет свои ключевые обязательства по предмету проекта, причем делает это неоднократно, а государство сумело соблюсти все необходимые «реанимационные процедуры», и это не помогает, а проект все равно умирает.

В остальных случаях публичная и частная стороны концессии имеют примерно равные возможности для инициирования и обоснования необходимости осуществления изменений в концессионное соглашение. И, как в любом соглашении, для этого необходимы подписи обеих сторон. Таковы формальные возможности «устаканивания» разграничения возможных действий сторон. Но как показывает анализ отечественных концессионных проектов, да и вообще проектов ГЧП, на настоящий момент не существует оптимально сбалансированных проектов. «Концессионные весы», если кто-то решит замерить распределение прав и обязанностей частной и публичной сторон на любом этапе проекта, ни в одном проекте не останутся в равновесии. Вопрос лишь в том, насколько сильно они склонятся в ту или иную сторону.

Баланс интересов – залог успешности проекта

Со временем государство все лучше понимает, что за инициированием проектов ГЧП могут стоять как краткосрочные (проектировочные, строительные, подрядные, поставочные), так и долгосрочные (операторские, эксплуатационные, утилизационные) интересы. Ни то ни другое не плохо. Это данность: в разных видах бизнеса – разная модель доходности. А вот что важно – так это в каком виде государство утвердит проект. Балансировка долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных интересов внутри проекта – то самое итоговое решение о его утверждении, которое принимают именно власти.

Действующее законодательство позволяет государству реализовывать свои права, а инструментов для этого, в том числе рассмотренных в этой книге, множество: и прямое соглашение с финансистами, и императивы по поводу корпоративной конструкции консорциума с запретом на определенные виды операций. Например, на «перепродажу» проекта. Возможность установить квалификационные критерии для участников или утвердить определенные «поведенческие условия» реализации проекта. Право на монетарное, квазимонетарное и немонетарное стимулирование к определенным действиям. Возможность расторгнуть соглашение в конце концов, ну или заменить концессионера при определенных условиях.

Соглашение между сторонами не может быть полностью одинаковым по своей эффективности для каждой из них. Но есть правило, выработанное многолетней практикой: только в том случае, если соглашение, например концессионное, сбалансировано по интересам сторон, оно будет реально работающим и стороны не будут искать любой возможности для того, чтобы «переиграть» все в свою пользу. А законодательство и накопленная инвестиционная практика предоставляют им значительное количество инструментов-пазлов, из которых может быть сделана конструкция конкретного проекта.

Глава 30

Внешние ограничения, «новые» отечественные деньги и частная инициатива в инфраструктуре

Прошли те дни, когда большие рыбы ели маленьких.

В посткризисном мире будут доминировать быстрые рыбы, а маленькие умрут.

Клаус Шваб, основатель и руководитель Всемирного экономического форума (Давос)

Некоторое время у меня ушло на то, чтобы решить, стоит ли включать данную главу в книгу или нет. Дело в том, что отечественная инфраструктура все последние годы и так развивалась в условиях существенных внешних ограничений. Просто с 2015 г. они стали явными, четкими и обозримыми. Но нет никаких оснований предполагать, что даже после формального окончания всем известных ограничений ситуация изменится в лучшую сторону применительно именно к инфраструктурным проектам.

Источники финансирования прежних лет

Вспомните, каковы были основные источники фондирования таких проектов ранее. Прямые иностранные инвестиции единичны. В основном европейцы не инвестировали в проекты напрямую. Их финансирование осуществлялось посредством «котловых» заимствований отечественных госбанков.

Существовало негласное правило: если иностранцы готовы были приходить со своими дешевыми деньгами (а у многих из них была такая потенциальная возможность, которую часто обещали при входе в переговоры, но практически никогда не доводили до логического финала), то власти готовы были обеспечить им негласные же преференции. Если же они хотят осваивать как подрядчики наши дорогие деньги, что бывает в подавляющем большинстве случаев, то это мы можем делать и сами. Тем более что технологии никто особо не торопился передавать и даже локализацию доводили только до стадии крупноузловой сборки.

Такая же ситуация была и в промышленности, и в разных видах инфраструктуры. Особо привлекательных предложений по участию в инфраструктурных инвестиционных проектах не было, в основном с той или иной степенью креативности – закамуфлированные подрядные предложения, в основе которых освоение бюджетных средств. Хотя, конечно, при первоначальном рассмотрении «маркетинговость» таких предложений была столь высока, что выглядели они слишком заманчиво.

В итоге инвестиции в такого рода проекты были в основном отечественного происхождения. Причем не только банковского. Инвестиции приходили от НПФов, иных категорий инвесторов, хотя, конечно, в меньшем объеме, но, кстати, это, скорее, тоже было ограничение, связанное не с недостатком ликвидности у данных категорий, а с тем, что в силу требований «своего» законодательства они были вынуждены быть еще более придирчивыми к структурированию проектов.

В целом такое положение дел, конечно, не могло бы удовлетворить весь рынок в том случае, если бы на него поступало достаточное количество проектов. Но так проблема даже и не ставилась в последнее время. Не было никакого потока. Были единицы, за которые шла конкуренция.

Вчерашние лидеры

В итоге складывалась ситуация, при которой проекты забирали в основном только отечественные компании. Поскольку страна была сосредоточена на крупных проектах, то их финансировали крупные банки, а исполнителями становились крупные строители, поставщики и иные мейджоры соответствующих рынков.

На уровне средних и мелких проектов ситуация была примерно такая же. С той лишь разницей, что проекты «забирали» лидеры соответствующих географических рынков – региональных, муниципальных. Это было связано не столько с уровнем связей таких игроков, что, конечно, немаловажно, сколько с тем, что финансирование в основном было не проектное, а классическое кредитное, которое, в свою очередь, существенно изменяло логику экономической модели проекта.

Иностранные же компании самостоятельной силой на рынке так и не стали, но постоянно стремились участвовать в реализации инфраструктурных проектов в качестве исполнителей или участников консорциумов.

Те немногие из них, что зашли в нашу страну в предыдущие годы, рассматривают российский инфраструктурный рынок не как стратегический, но как важный для себя и вряд ли уйдут с него полностью, однако их отношение к участию в проектах станет еще более осторожным.

Сценарий 2015–2018 гг.

Возникает вопрос о том, каковы сценарии развития инвестиционных трендов в отечественную инфраструктуру на ближайшие несколько лет.

В нынешних условиях капитал, который будут выделять крупные финансовые институты на инвестиции в инфраструктуру, по оценкам экспертов сократится на 25–50 %. С одной стороны, полностью от участия в подобного рода проектах они наверняка не откажутся. И сокращение будет связано не с потерей аппетита к проектам, а с уменьшением доступных им ресурсов.

Преимущества инвестиций в концессионные проекты останутся прежними: наличие государственной стороны контракта, возможность получить в залог финансовые потоки по проекту и иные.

Важнейшим преимуществом может стать и то, что нормативами Банка России предусмотрены весьма жесткие условия резервирования ресурсов. В большинстве случаев кредиты на «обычные» проекты признаются регулятивами и самими банками высокорискованными, что не может не сказываться на их стоимости для получателя. А вот для концессий в той же инструкции Центробанка сделано существенное исключение, значительно влияющее на структуру проекта и в то же время упрощающее организацию финансирования.

А ведь это не только влияет на удешевление капитала для его потребителей, но и весьма выгодно для банков, которые испытывают дискомфорт от недостатка внешнего иностранного фондирования и внедрения регуляторных правил Базель III[77].

Но на фоне сокращения объемов выделяемого на инфраструктуру финансирования со стороны крупнейших финансовых институтов стоит иметь в виду, что крупные и средние банки по тем же изложенным выше причинам имеют потенциал для операций на соответствующем рынке.

Вместе с тем аппетит к инфраструктурным проектам, несмотря на их надежность и защищенность в современных условиях, со стороны средних и просто крупных, а не крупнейших банков может и быть ограничен объемами средств, необходимых для реализации тех или иных проектов.

Вероятнее всего проявление и постепенное наращивание интереса со стороны такой категории спонсоров к проектам, находящимся в интервале $100–400 млн. Таким образом, рынок может начать генерировать потенциальный спрос на проекты, участниками которых могли бы стать другого размера банки, другого размера строители, поставщики, операторы и иные компании.

Но одна из ключевых проблем на рынке – генерирование государственными и муниципальными инициаторами крайне малых объемов проектов, выставляемых на концессионные конкурсы. Если положение дел не изменится, то спрос останется по-прежнему неудовлетворенным.

Это в том случае, если для частных компаний останется незамеченной возможность, предоставляемая им также с 2015 г. В соответствии с тем, что называется «частной концессионной инициативой», у них существует нормативно обусловленная возможность для того, чтобы инициировать полезные для государства и выгодные для бизнеса проекты.

Как мы говорили, это выглядит следующим образом. Частная компания может обратиться к любому документу стратегического планирования, включая различные стратегии, или, например, к региональным или федеральным целевым программам, выявить в них позицию, которая могла бы представлять для нее интерес, структурировать ее до уровня концессионного проекта и предложить властям заключить без конкурса концессионное соглашение или «принудительно» объявить соответствующий конкурс.

В некоторых случаях (например, если все же был объявлен конкурс и не она стала победителем) ей даже могут быть компенсированы расходы, понесенные на разработку и подготовку проекта.

По оценкам, предполагается, что 2015-й будет годом раскачки частных инициаторов, которые начнут пробовать этот инструмент. Естественно, те, кто окажутся в первых рядах таких инициаторов, могут получить значительную репутационную и экономическую премию. Но, проводя аналогии с иностранными рынками, стоит отметить, что значительное количество инициативных проектов наблюдается только с третьего года существования таких программ.

Одновременно с этим на фоне постепенно обостряющейся конкуренции различных федеральных министерств и ведомств, а особенно с учетом появления аппетита и региональных властей, хорошо подготовленные проекты начинают постепенно, пока не сильно, но все же уже конкурировать друг с другом за частный капитал. Проекты должны выходить на рынок последовательно таким образом, чтобы рынок был готов их «переварить», представив вниманию наиболее квалифицированной части финансовых спонсоров, частных партнеров и иных потенциальных участников проектов. Естественно, необходимо максимизировать конкуренцию, но наиболее эффективно, если все же это будет происходить среди круга наиболее квалифицированных участников проектов.

Потенциал инициативных концессий в условиях внешних ограничений

Если со временем подтвердятся ожидания отечественных властей от раскрутки института частной концессионной инициативы, то в ближайшие годы мы получим еще несколько ключевых позитивных следствий.

Во-первых, те федеральные и региональные ведомства, которые не практиковали до этого привлечение внебюджетных инвестиций посредством концессионных механизмов, вынуждены будут активно наращивать свои компетенции в этой сфере. Заявки на концессии со стороны частных компаний должны рассматриваться ими в весьма сжатый срок, а ответы – быть аргументированы и не представлять собой просто отписки.

Во-вторых, на рынке способны появиться проекты, которых практически не существовало или их были единицы. Это федеральные и региональные проекты среднего размера, инициированные частниками и профинансированные из иных источников внебюджетных средств, к которым мы в основном привыкли за последние годы.

В-третьих, требование о том, что для инициирования проекта необходимо продемонстрировать наличие всего лишь 5 % собственных или заемных средств, значительно снижает порог для входа на этот рынок. Это может привести к разрешению еще одной проблемы, существующей на рынке, – недостатку участников проектов «второго эшелона» – операторских, сервисных, эксплуатационных и иных компаний, демонстрирующих постоянство интереса к участию в подобного рода проектах.

В-четвертых, и, возможно, это одно из главных следствий, во всех проектах всегда стояла проблема несбалансированности интересов различных сторон – был перекос либо в сторону власти, либо в сторону бизнеса. Государство готовило проект, выносило его на рынок и потом получало реакцию рынка, которая становилась основанием для того, чтобы корректировать конкурсную документацию или оставлять ее без изменений. Механизм ЧКИ позволяет инициатору проекта выстроить максимально объективную его конструкцию. Этот процесс находится полностью под его управлением, он четко мотивирован на формирование именно такой конструкции проекта.

По аналогии с известным бизнес-кейсом об объявлении. Какое самое эффективное кадровое объявление? То, которое сделано один раз, размещено через нужный информационный канал. В нем настолько подробно описаны требования к кандидату, ожидания от его работы и иные нюансы, что на объявление откликнулся только один человек, который полностью удовлетворяет условиям, и через день вы принимаете его на работу. Что называется, попадание в яблочко.

В случае подготовки инициатором проекта через инструментарий ЧКИ он понимает, что нарушение баланса в сторону частного партнера приведет к слишком явному интересу и для конкурентов. Если же баланс будет перекошен в сторону государства, то конкуренты, конечно, не придут, но и ему cамому станет неинтересно участвовать в проекте.

В том случае, если на проект на данных условиях не найдется других желающих, концессия заключается без конкурса. Если же конкуренты появятся, то он будет объявлен. Потому-то максимальная балансировка проекта и является одной из задач частного инициатора. Вот такие Сцилла и Харибда. Как с кадровым объявлением: оптимально сконструированный проект – тот, на который есть только один желающий. Таким образом, на частную сторону перекладывается управление формированием проекта и соблюдение интереса всех участников.

Это не означает, что государство со своей стороны должно остановить формирование проектов для вынесения их на конкурсы. Но так или иначе, инициируемые государством проекты по своему размеру, длительности, иным параметрам ожидаемо будут отличаться от проектов, инициируемых частными институтами.

Конкуренция ведомств за капитал

В краткосрочной перспективе 2015–2016 гг. ряд федеральных органов может столкнуться с обострением ведомственной конкуренции за внебюджетный капитал и интерес частников к проектам. На фоне нехватки бюджетных средств и одновременно усиливающегося давления со стороны высшего руководства страны на рынок ГЧП, скорее всего, начнут выходить и иные ведомства, а не только «транспортные чемпионы ГЧП».

При этом, несмотря на то что исполнители могут быть разные, а вот инвесторы, имеющие аппетит к ГЧП проектам, во многом пересекаются по видам отраслей, соответственно конкуренция за внебюджетный капитал, которого больше не стало (наоборот, он сократится в следующие два-три года на 20–30 %), усилится. Вместе с тем падение размера доступного капитала в случае сохранения нынешнего уровня ликвидности на рынке, скорее всего, не приведет к видимому невооруженным глазом росту проблемы доступного внебюджетного финансирования, поскольку он и ранее не был востребован в полном объеме. Например, по оценкам специалистов, в предыдущие годы пик совокупной «выборки» по доступному инфраструктурному капиталу не превышал 22 % в среднем по рынку или 46 % отдельно по сегменту крупнейших банков. Но вот требования к финансированию проектов точно станут более жесткими и транспарентными.

Размеры проектов

В таком случае можно говорить о том, что ведомства вряд ли будут инициировать мегапроекты, процедуры по которым сложны, а организация софинансирования – многострадальна. В связи с очевидным изменением ситуации на рынке и публичная, и частная стороны теперь с бóльшим удовольствием будут смотреть на проекты в интервале 2–30 млрд рублей, поскольку их проще профинансировать.

Стоит учитывать, что теперь допустимо не только проявление инициативы со стороны частных инициаторов, но и расширен список доступной для концессионных проектов номенклатуры инфраструктуры. И это не считая того, что есть также возможность инвестировать в контракты жизненного цикла не только на концессионном фундаменте, но и на основании КЖЦ, заложенных в традиционные механизмы госзакупок, хотя, конечно, это менее экономически эффективно и формально инициативу тут проявить не получится.

Ускорение процедур

Считается, что в условиях кризисов важнейшее значение имеет скорость принимаемых решений и быстрота их реализации. И в этот момент скептики утверждают, что ЧКИ дает не столь уж существенное ускорение по срокам процедур в отличие от классического подхода, поэтому не сможет качественно поддержать ни отрасль, ни ее конкретных участников с их проектами.

И на первый взгляд так оно и есть. Если концессия заключается без конкурса, то процедура сокращается всего в 1,5 раза. Если же в итоге ЧКИ все-таки состоится конкурс, то разрыв и вовсе минимален. Безусловно, это верно.

Вопрос лишь в том, что ЧКИ решает совершенно другую проблему. Основное затягивание сроков вообще-то происходило обычно на стадии принятия решения о запуске концессии. Кроме того, этот период вообще не поддавался прогнозированию: решение могло приниматься и три месяца, и три года. Именно этот период был наиболее болезненным и для государства, и для участников рынка. И именно его теперь обязаны сокращать до самого минимума. Вот тут-то в ответе на вопрос, будет ли вообще запущена концессия или нет, и кроется возможность реального сокращения сроков. И именно это в состоянии расшевелить рынок.

Отечественные деньги, европейские или все же азиатские?

Одна из проблем состоит в том, что все предыдущие годы мы готовили проекты, основываясь на европейских лекалах, поскольку рассчитывали рано или поздно привлечь-таки средства из Европы. Как мы уже говорили ранее, проза жизни оказалась в том, что прямое проектное финансирование инфраструктурных проектов в России из иностранных источников можно пересчитать по пальцам.

Финансировались они в большинстве своем отечественными финансистами напрямую или через «котловые» заимствования в Европе. Этот источник финансирования на ближайшее время закрыт, не полностью, но значительно. Но даже если он и откроется в ближайшее время, то именно для инфраструктурных проектов не очень-то в краткосрочной перспективе что-то и изменится. По крайней мере, так было и раньше.

Европейские и в меньшей степени американские деньги присутствовали в российской инфраструктуре напрямую в достаточно ограниченном объеме. По экспертным оценкам, на них приходилось не более 10–15 %.

Только треть из ведущих 30–40 компаний – участников международного рынка ГЧП проявляет интерес к российской инфраструктуре, включая участие в российских ГЧП-проектах и конкурсах на их реализацию.

Соответственно, если мы предполагаем развивать инфраструктурные проекты не только за счет отечественных внебюджетных средств, то стоит точно понимать, что, пока мы попадаем в «серую зону» целевых аудиторий, проекты, сформированные по европейским лекалам, не могут быть профинансированы из Европы. Но при этом те, кто могут профинансировать, – азиатские рынки, – не готовы рассматривать те проекты, которые сделаны не в привычной для них форме.

Выход из «серой зоны»… в Азию

Большие надежды «Инфраструктурная Россия» возлагает на попытки разворота в Азию, за их деньгами. Но Азия не монолитна. Это не только Китай, но и Сингапур, Малайзия, Южная Корея. У каждой страны свои требования к структурированию проектов и формам софинансирования. Во многом они схожи, но и различий тоже много.

А в условиях недостатка ликвидности у российских банков, формальных или фактических ограничений на рефинансирование на западных долговых рынках и увеличивающихся потребностей в развитии инфраструктуры, которые отечественный финансовый сектор покрыть в должном количестве не в состоянии, мы вынуждены большее внимание уделять азиатскому финансовому сектору.

Но до сих пор внимание российских частных и публичных партнеров было обращено на стратегических азиатских инвесторов. Остальным секторам азиатского финансового рынка, в частности портфельным инвесторам, уделялось недостаточно внимания. Что такое стратегические азиатские инвесторы через призму их требований? Это связанные кредиты, требования о закупке оборудования, о соисполнителях, о гарантированных поставках или закупках и еще много иных «офсетных»[78] условий. Это не плохо и не хорошо, просто таковы их требования. С этим тоже можно и нужно работать, просто особенным образом структурируя параметры проекта.

Институциональные же инвесторы интересуются в первую очередь только парой параметров – ликвидностью и доходностью той или иной бумаги. При этом азиатские институциональные инвесторы со временем вполне могли бы заполнить тот дефицит финансирования транспортных инфраструктурных проектов, который прогнозируется в том числе и в связи с ростом сегмента средних инфраструктурных проектов под давлением частной концессионной инициативы.

На азиатских финансовых рынках, помимо крупных стратегических инвесторов (отдельные из них уже владеют небольшими долями в активах в России), присутствуют также и портфельные инвесторы, специализирующиеся на инвестициях в инфраструктуру.

Азия: институты против инструментов?

Для азиатских институциональных инвесторов при принятии решения о финансировании на первый план выходят иные, нежели у стратегических инвесторов, факторы, связанные со структурированием проектов в целом и предлагаемыми инструментами фондирования и возврата вложенных средств. Учет требований инвесторов, различных для разных секторов финансового рынка и имеющих различную специфику в разных странах региона, подбор предлагаемых инструментов под требования тех или иных институтов финансирования (подход «институты vs инструменты») позволит повысить привлекательность российского транспортного инфраструктурного рынка для азиатских инвесторов.

Привлечение институциональных инвесторов должно закладываться инициатором проекта на ранней стадии структурирования. Начальное финансирование проекта со стороны кредитных организаций тоже должно заранее формировать условия для последующего применения финансовых инструментов, на которые предъявляют спрос институциональные инвесторы из Азии.

Например, на азиатских рынках активно используется рефинансирование через IPO проектной компании или проведение SPO[79]. Также на специализированных инфраструктурных секторах некоторых азиатских бирж применяется размещение акций проектных компаний. Такой механизм привлечения средств помогает диверсифицировать портфель заимствований в счет будущих доходов от реализации инвестиционного проекта.

Для инвесторов он является дополнительной гарантией, что компания, заключившая долгосрочный контракт с государством, будет платежеспособной, в особенности если в эту компанию уже вложили свои средства известные на этих рынках институциональные инвесторы, многократно проводившие такие размещения акций.

Соответственно, отечественных финансистов и инициаторов проектов интересует вопрос: если они пойдут за деньгами в эти юрисдикции, то готовы ли будут министерства и ведомства видоизменять свои требования и сложившиеся обыкновения по структурированию проектов? Причем законодательство даже не ограничивает подобный подход. Проблема в том, что к формированию проектов под европейские лекала на отечественном рынке уже привыкли. А вот для того чтобы выходить с новеллами по структурированию проектов под новые рынки, потребуется значительно скорректировать сложившееся в головах восприятие. Упрощая, можно говорить о том, что требования азиатских рынков весьма специфичны не только к содержанию проектов, но и к формам их «упаковки».

Другое дело, что значимого и системного опыта привлечения инфраструктурного капитала с азиатских рынков в нашей стране вообще практически ни у кого нет, количество сделок измерялось единицами. Если вдруг на волне популярности идеи о том, что «азиатские деньги нам помогут», этим занимается кто-то, кто не понимает деталей инфраструктурного рынка и нюансов таких проектов, то велик шанс принести с азиатского рынка тоже «маркетингово-рекламные» условия для того или иного проекта и просто зря потратить время всех участников проекта.

Кстати, вопросы о том, насколько долгосрочен аппетит отечественной инфраструктуры к их деньгам и на каких условиях они могут участвовать в проектах в России, интересуют всех представителей азиатского финансового лобби, которые имеют лимиты как на прямое, так и на институциональное участие в подобного рода проектах.

Расширение списка спонсоров: «новые» и «запертые» российские деньги

Уже в конце 2014 г. наметился тренд на появление так называемых «новых» денег на рынке, которые первое время удивляли даже его традиционных участников. Особенно если учесть, что управляющие такими средствами заявляли аппетит к довольно-таки большим объемам инвестиций.

«Национализация элит», которая шла на протяжении последних нескольких лет (не оцениваю, было это сознательное или спорадическое движение государства), усиленная ограничительными мерами, принятыми по отношению к значительной части отечественного капитала, привела к тому, что в страну начали возвращаться средства некоторых значимых игроков. Более того, на краткосрочный и среднесрочный период они понимают, что оказались «заперты» в России ввиду крайне неблагоприятного отношения к ним за рубежом и значительных рисков в иностранных юрисдикциях. При этом они одновременно понимают и что такое отечественный бизнес, и каковы его формальные и неформальные правила. В общем, их нельзя назвать неквалифицированными инвесторами, они очень уж квалифицированны.

Другое дело, что их значительная часть не являлась никогда инвесторами именно в инфраструктуру и можно предполагать, что такие репатрианты уже спустя некоторое время будут эффективно инвестировать в инфраструктурные проекты. На начало 2015 г. мне было известно о заявленных и более или менее подтвержденных инвестиционных амбициях на сумму около $5–7 млрд со стороны таких «новых» инвесторов, которые предназначены именно на инвестиции в инфраструктуру. Более того, в размышлениях о том, в какие сферы перекладываться, находится еще минимум в несколько раз большее количество таких денег, часть которых наверняка пойдет именно на инфраструктурный рынок.

Интерес «новых» денег к инвестициям в инфраструктуру, и именно в различных форматах ГЧП, обусловлен рядом вполне объективных соображений, в основе которых большая надежность вложений по сравнению с иными индустриями и формами инвестиций за счет близости к государственным интересам и в большинстве случаев относительной монопольности проектов. Полагаю, что в краткосрочной перспективе данный класс инвесторов может весьма активно заявить о себе на рынке. Что, впрочем, увеличит конкуренцию за право финансировать вынесенные на рынок проекты, но само по себе не скажется на количестве поставляемых на рынок проектов.

Кроме того, на рынок могут прийти и уже приходят иные различного рода инвесторы и посредники. Вопрос только в том, будут ли их сделки на инфраструктурном рынке носить спорадический или системный характер. Например, казахстанские финансовые институты, которые, с одной стороны, имеют доступ к европейскому и азиатскому фондированию, с другой – минимальные торговые и финансовые барьеры с Россией ввиду ряда межгосударственных и межправительственных соглашений. Они и некоторые категории европейских финансовых институтов активно рассматривают для себя возможности стать проводниками капитала в инфраструктуру. Вопрос снова упирается в наличие достаточного количества готовых «продуктов», в которые эти инвестиции могут быть осуществлены, форму «упаковки» проектов и, собственно, умение работать с такого класса инвесторами, конечно, имеющими аппетит к такого рода проектам, но не благотворительного характера, поэтому и соотношение «риск/доходность» никто не отменял.

Кроме того, для российских банков, не находящихся в санкционных списках, а таковых большинство, европейские рынки капитала не закрыты. В настоящее время констатируется постепенное появление обращений к ним от иностранцев с предложениями начать участие в российских инфраструктурных проектах.

Защита в условиях кризиса

В условиях любых экономических кризисов бизнес ищет возможности максимально надежного размещения капитала. И это не только отечественный тренд. Максимальная приближенность к рейтингу государства, долгосрочность размещения инвестиционных ресурсов, надежность сторон контракта, наличие постоянного и относительно «защищенного» финансового потока – все это ищет любой бизнес в условиях кризиса.

В нашей стране именно участие в ГЧП-проектах, главным образом концессионных, предоставляет возможность прислониться к спине государства в поисках стабильности.

Как выглядит контракт с точки зрения инвестора? Сторона контракта – государство. В случае с федеральной концессией рейтинг контракта близок к тому, что вообще можно получить в отечественных проектах. Контракт долгосрочный, расписан на много лет, с четко просчитываемым денежным потоком. Государство не дает гарантий, но в контракте заложено так называемое «гарантирование» – возможность получения преференций, которые снимают часть рисков с частной стороны проекта. Например, минимальный объем трафика или выбор из почти дюжины сложившихся в нашей стране иных форм «гарантирования».

Эти и иные нюансы заставляют бизнес-сообщество смотреть на такие проекты с гораздо большим интересом, нежели на обычные. Что, собственно, они и делают.

Кроме того, в случае с проектами ГЧП есть еще несколько преимуществ, которые важны для инвесторов, и не только в кризисные времена. Существуют некоторые сложившиеся меры нормативного стимулирования: выход за пределы традиционного весьма короткого цикла бюджетного планирования, меньшая стоимость денег и иные. Кроме того, именно в проектах ГЧП в первую очередь возможны различные способы секьюритизации, такие как специализированные общества проектного финансирования, которые выпускают специализированные же облигации и ряд иных инструментов.

Существует ли такой источник финансирования – российские банки?

Ввиду того, что инвестиции в инфраструктуру в концессионной форме в нынешних кризисных условиях весьма интересны, участие иных отечественных банков, не являющихся государственными, тоже не стоит сбрасывать со счетов.

Во-первых, они не имеют формальных ограничений на внешних рынках. Некоторые фактические есть, но ссужают им все-таки не так охотно, как раньше. Да и фактические в основном относятся к тому, что называется «котловыми» заимствованиями, а не проектным финансированием, имеющим целевой характер.

Во-вторых, в последнее время они постоянно интересовались инвестициями в инфраструктуру, но рынок не предлагал им тех размеров проектов, которые они могли бы потянуть. Данная ситуация может измениться в том случае, если ожидания и властей, и рынка относительно того, что ЧКИ может расшевелить иную категорию проектов, окажутся небезосновательными. Вместе с тем указанная категория отечественных финансовых институтов никогда в сложноструктурированных инфраструктурных проектах не участвовала, существенного опыта не имеет и не до конца понимает, как именно могла бы отладить процедуры своего участия.

В первую очередь стоит говорить о негосударственных банках, занимающих позиции в топ-30 в отечественной системе в рейтинге банков по размеру их активов, – так называемых средних крупных банках.

Согласно мнению участников рынка и, собственно, самих средних крупных банков, они готовы обеспечить свое участие в финансировании инфраструктурных проектов в объеме от 1 до 10 млрд рублей (в среднем около 2–3 млрд рублей).

Исходя из данных оценок, синдикат из пяти банков способен привлечь в проект в среднем 5–30 млрд рублей. Объем целевой стоимости проекта для синдицирования данными банками с учетом собственных средств инициатора проекта составит от 6 до 35 млрд рублей. И это без учета возможной прямой монетарной поддержки властями конкретного проекта.

Таким образом, синдикаты средних и крупных российских банков способны финансировать средние и крупные региональные инфраструктурные проекты, а также некоторые малые и средние проекты федерального уровня.

При участии каждого среднего крупного банка в финансировании нескольких проектов ежегодно возможный объем рынка синдицирования данными банками оценивается в интервале 120–250 млрд рублей ежегодно. Вместе с тем стоит иметь в виду, что в отличие от иных участников рынка частные отечественные банки вряд ли смогут позволить себе вхождение в проекты на двадцать – тридцать лет, как было в федеральных концессиях, потому, видимо, будут популярны более короткие (по меркам инфраструктуры, естественно) сделки. С другой стороны, учитывая, что речь идет о другого размера проектах, обычно такой длительный период и не требуется.

Вынужденная реструктуризация проектов

Стоит иметь в виду, что ряд проектов из числа тех, соглашения по которым были заключены в прежние времена, будет «шататься» на протяжении нескольких ближайших лет. Заключая концессионные и квазиконцессионные соглашения в условиях «старой» экономики, никто не прогнозировал столь драматических изменений на рынке. И даже если ситуация стабилизируется, вернуться к статус-кво не удастся так быстро, как это может быть необходимо по условиям соглашений.

Естественно, они учитывали рыночную конъюнктуру: изменение процентных ставок, колебания валют, корректирование спроса, значительное количество иных параметров. Но практически ни одно соглашение не было рассчитано на возможность изменения всех параметров практически одновременно. Коренное изменение экономических условий не выдерживает множество соглашений.

Что это означает на практике? Ну, во-первых, не стоит питать иллюзий: широкой общественности в большинстве случаев не будет ничего известно о происходящем. То, что просачивается в прессу, лишь его малая толика, причем зачастую с неправильно расставленными акцентами и причинно-следственными связями. По множеству причин никто из сторон, экспертов, иных участников подобных процессов не заинтересован в разглашении предыдущих и «реструктурированных» условий проектов.

Во-вторых, надежды многих участников рынка на то, что концессионные соглашения будут спасены прямыми соглашениями, также в большинстве случаев беспочвенны.

В концессионных и квазиконцессионных проектах после подписания основного соглашения заключались так называемые прямые соглашения. Участниками таковых являлись не только концессионер и концедент, но и спонсирующий проект финансовый институт, который мог вступить в права в случае дефолта со стороны концессионера. Предполагалось, что это своеобразная рыночная «страховка» от финансовых рисков для властей на тот случай, если концессионер по каким-то причинам потерпит фиаско. Контракты о предоставлении финансирования в проект (кредитные), на основании которых и происходит выделение средств концессионеру, обычно подписываются практически одновременно с прямым соглашением.

Вместе с тем, как показала практика даже первых преддефолтных проектов, в условиях столь значительных изменений на банковском рынке отечественные финансовые институты вовсе не горят желанием инициировать собственное вступление в права по проекту на основании таких прямых соглашений. Более того, они всячески пытаются избежать этого. При более пристальном рассмотрении становится очевидным, что многие из них и вовсе не могут этого сделать.

В итоге по некоторым проектам вряд ли удастся ограничиться лишь реструктуризацией первого уровня – передать проект в руки финансовых институтов, отстранив концессионеров. Скорее всего, властям и частным партнерам придется заняться более структурным изменением проектов, которое затронет интересы не только непосредственно концессионеров, но и финансовых спонсоров проектов. Некоторые из концессий и вовсе могут сменить «владельцев».

Универсального ответа на вопрос, как именно стоит проводить такую глубинную реструктуризацию того или иного проекта, не существует. Как нет понятия типового концессионного проекта, так нет типового плана реструктуризации. Каждый раз это совокупность решений, которые лежат на стыке права, инвестиционного и финансового анализа, экономики проекта, риск-менеджмента, но многое зависит и от дипломатических умений сторон, знания того, как работает система власти, реалистичности вариантов и способности трезво оценивать аргументы свои и оппонентов.

С последним, кстати, у нас всегда проблемы, поскольку считается, что пресловутый административный ресурс способен помочь выкрутиться из реструктуризации с наименьшими потерями. Как показывает опыт, это не так. Наличие таких «скрытых резервов» всегда является неплохой добавкой, но никогда заменой умению эффективно выстраивать работу по проекту.

Глава 31

Деньги и власть: легальный способ объединения

Пусть это будет естественный отбор, но ускоренно и заботливо направляемый.

В. С. Черномырдин, Председатель Правительства России в 1993–1998 гг.

Рынок инфраструктуры – на первом этапе развития капитализма. Его можно сравнить с 90-ми гг. прошлого века, когда происходил период первоначального накопления капитала. Хотим ли мы повторить ошибки того времени? Нет. Тогда необходимо не только развивать нормативную базу, но и наконец-то начать использовать ту, которая уже есть.

Кроме того, так же, как на иных рынках тех лет, крупнейшие игроки скоро начнут давить на власти для того, чтобы систематизировать эту сферу бизнеса. Но пока таких авторитетных и результативных мейджоров слишком мало. Для того чтобы систематизация рынка все же начала происходить, у нас есть два варианта действий. Первый – «реактивный»: просто подождать несколько лет. Второй – «интерактивный»: властям стоит начать вырабатывать «продукты» и предлагать их рынку. И тот и другой путь в других странах уже проходили. Нам нужно просто выбрать.

Инфраструктурные неолуддиты и их полезность

Инфраструктура и ранее была сложной и запутанной сферой, реальная сущность которой не до конца очевидна даже задействованным в ней игрокам. Появление государственного и частного спроса на инвестиции в нее стимулировали появление концессий, ГЧП, проектного финансирования и в целом – приход и постепенное увеличение инвестиций в нее.

И это все не упростило, а, наоборот, существенно усложнило ситуацию. Найдется весьма ограниченное количество специалистов, которые могут аргументированно, предметно и со знанием дела хотя бы объяснить содержание деталей и причинно-следственных связей в уже запущенных проектах. Еще меньшее количество способно качественно «нарисовать» будущий проект.

Бóльшая часть тех, кто, считая, что нет ничего сложного в этом мире, высказывается на тему инфраструктурных инвестиций, воспринимаются теми, кто уже проходил этот путь, в лучшем случае как невежественные луддиты[80], своими оценками и поступками разрушающие хрупкую экосистему инфраструктурного рынка.

Проблема в первую очередь в новых знаниях, а еще точнее – в скорости и качественности овладения ими, гибкости ума и наработке практического опыта. Хотя, конечно, как говорили древние греки: «Не боги горшки обжигают», – и всему можно научиться.

Конечно, ГЧП, проектное финансирование и прочие внебюджетные вложения в инфраструктуру – если не высшая инвестиционная математика, то как минимум сложная. Но именно на ней все основывается, на таких проектах экономятся бюджетные деньги и зарабатываются состояния. Соответственно, ошибочно включать в реализацию проекта совсем уж любого человека, умеющего считать. Вместе с тем, несмотря на сложность процедурных аспектов и трудности на этапе запуска такого рода проектов, их результаты, наоборот, обычно просты и наглядны.

Судя же по количеству тех, кто находится в процессе такого познания, спрос на качественный опыт и знания еще долго будет неудовлетворенным. Этот рынок был и на ближайшее время, судя по всему, останется «рынком продавца», да еще и с высоким «барьером входа», обусловленным большим количеством факторов.

Желающим запустить быстро и эффективно тот или иной проект остается либо заинтересовывать (самим проектом, деньгами, нематериальными стимулами) качественных специалистов, либо идти к менее профессиональным, перекрывая их ошибки дополнительными инвестициями собственных нервов и денег. Но даже и таких специалистов не очень-то много, и они пользуются своим монопольным положением.

При этом стоит иметь в виду, что инфраструктурные луддиты – это не какой-то особенный класс. Они есть везде – среди частного бизнеса, госкомпаний, чиновников, консультантов, банкиров. Временами, в периоды уныния, сторонники теории заговоров от отчаяния даже подозревают сговор между ними, поскольку слишком уж слаженно и эффективно они противодействуют всему новому.

Сложность и простота инфраструктуры

Реальный ответ, полагаю, значительно проще, и кроется он в очевидной человеческой психологии. Традиционная мотивация состоит в том, что проще ничего не делать в рамках отлаженных традиционных процедур, и за это ничего особо не будет, чем мучительно разбираться в новой материи, пытаясь подспудно понять, какие карьерные или иные бенефиты несет в себе возможность запуска проекта в новых «внебюджетных» форматах.

И все это на фоне общей неразвитости системы соответствующего рынка и ограниченного количества специалистов, которые могут помочь в запуске проекта. Ментально проще не связываться со всеми этими сложностями. И должна быть действительно сильная карьерная, финансовая, иная мотивация, чтобы начать этим заниматься.

Впрочем, те, кто проявляет завидный «оптимизм невежества», тоже выполняют общественно полезную функцию. Сами того не понимая, значительно упрощая подходы к созданию и структурированию инфраструктурных инвестиционных проектов, они как воронка втягивают в это дело тех или иных чиновников, бизнесменов, иных потенциальных участников рынка. В итоге, конечно же, ничего путного не выходит. Но планы уже заявлены, первые действия совершены, и бенефициарам проектов как-то не с руки останавливать свои действия по проекту. Потому, избавляясь от «невежественных оптимистов», в дальнейшем они ищут себе дееспособных партнеров или помощников.

По опыту могу сказать, что не менее половины проектов на рынке в свое время появилось благодаря таким почившим в бозе инфраструктурным нигилистам. Минус же в том, что никто не знает, какое количество потенциальных участников рынка разочаровалось в нем, попав им в руки на самом первом этапе.

Конечно, ни у кого нет ответа на вопрос: «Инфраструктура – это искусство или все же наука?» На данном этапе развития, наверное, даже не стоит озадачиваться этим вопросом. Рынок расставит все по своим местам.

Как сказал один мой приятель: «Просто стоит иметь в виду, что если организация инфраструктурных проектов будет уделом крупных компаний, которые вырастут из нынешних бутиков, то, значит, это наука. А если они, несмотря на увеличение количества проектов, останутся относительно небольшими компаниями, то тогда – все же искусство». Сопоставимые иностранные рынки не дают поводов для проведения аналогий в этой части, и встречаются оба подхода.

Пока мы так и не научились формировать инфраструктурные проекты в «промышленном» масштабе, и потока готовых проектов, выносимых на рынок, не существует. Отечественный бизнес и власть уже обладают соответствующими практическими наработками по инвестициям практически в каждой инфраструктурной сфере. Мы можем, накинувшись всем миром, подготовить для вынесения на рынок один-два-пять проектов: один морской порт, один аэропорт, один мост, одну больницу и т. д. Но при этом уже отработанный на других отечественных же проектах инструментарий не используем в полной мере, каждый раз изобретая велосипед вместо того, чтобы на нем просто ехать.

Решений и команд, которые в состоянии производить инфраструктурные проекты в количестве достаточном для того, чтобы можно было говорить о «промышленном масштабе», пока не существует, что тоже говорит о текущем положении дел на рынке. Но что же будет, если отечественный рынок все же сможет преодолеть эти ограничения рынка?

Состояния на государстве

На чем делались крупнейшие состояния последних двадцати – тридцати лет? Давайте не будем лукавить, признав, что подавляющее большинство из них сделано на бизнесе, близком к государству. При этом было ли это, что называется, «прямой близостью» или предприниматели ловко воспользовались экономическими зазорами, которые существовали в отечественном государстве, – это уже не суть важно, общая картина особо от этого не меняется.

Так было и так будет не только в нашей стране. Пиратство официально запрещено, во времена «баронов-разбойников» никому возвращаться не хочется, феодальный строй тоже вроде как отсутствует. Легальных источников возникновения крупных состояний остается не очень-то и много. Нелегальных способов разбогатеть, конечно, еще предостаточно, но мы их не обсуждаем.

Но в настоящий момент появилась иная возможность делать бизнес на России. Вернее, бизнес с Россией и в России. Бизнес общественно полезный, поощряемый и населением, и властями, сулящий действительное развитие страны не в ущерб экономической выгоде предпринимателей и государственным интересам. Бизнес, способный обеспечить значительную капитализацию в короткие сроки и минимизирующий политические, экономические и юридические риски своих акционеров. Опыт иностранных аналогов, которые посредством входа в сферу ГЧП и внебюджетных инвестиций в инфраструктуру обеспечили себе скачок из своих узких нишевых рынков в элиту мирового бизнеса, – тому еще одно подтверждение.

Это следующий шаг развития отечественной экономики. И места лидеров этой сферы пока – без преувеличения – свободны. Им еще только предстоит появиться. Ни на федеральном, ни на местном уровне их пока нет.

На начинающемся представлении «Инвестиции в инфраструктуру» еще много свободных мест, на которых стоят таблички «Зарезервировано», но пока там не написано названий конкретных компаний. Кто будут первыми крупными игроками и составят костяк этого рынка, покажут ближайшие пять – семь лет.

Раздел X

Впечатляющий опыт одной близкой нам страны

Глава 32

О важном. Вместо эпилога

Кино или музыку можно остановить на самом интересном моменте… А жизнь?

Из художественного фильма «О чем говорят мужчины»

В настоящей книге описано многое из того, что уже делается или было сделано как в части развития рынка, так и по реализации конкретных проектов. Здесь изложено также и то, что еще предстоит сделать для создания инфраструктуры соответствующего рынка, для существенного прорыва в этой сфере. И иногда, когда начинаешь задумываться о том, сколько всего еще предстоит сделать, то невольно могут опуститься руки даже у энтузиастов развития инфраструктуры. Но стоит сравнить предстоящую дистанцию с тем путем, который мы уже прошли за последние лет десять, и становится понятно, что прогресс не просто есть, а он огромный.

Но сомнения все же остаются. Тогда стоит вспомнить, что у одной страны все же получился значительный промышленно-инфраструктурный рывок за короткий промежуток времени.

Появилось огромное число новых промышленных предприятий и инфраструктуры к ним, значительное количество новых железных и автодорог, за короткий срок вся страна была охвачена телеграфной связью, иностранные инвестиции лились потоком в ее транспортную и иную инфраструктуру, а ее столичная биржа стала одним из наиболее значимых мировых центров, привлекающих специализированных инвесторов.

В основе всего этого лежал тот же инструментарий, который мы обсуждаем на страницах настоящей книги, – концессии, инфраструктурные облигации и прочие инструменты того, что мы обобщенно сегодня называем ГЧП. Оно применялось во всем – в транспортной инфраструктуре, военном деле, медицинской системе и многом ином.

Кроме того, именно эта страна попала в учебники того времени, как хрестоматия верных шагов, разумной политики и качественно продуманного инструментария. С нее брали пример и другие государства.

Наверное, многие удивятся, но речь идет не о Северной или Южной Америке, какой-то европейской стране или Англии. Речь идет о России. Именно она чуть более ста лет назад удивила весь мир, наглядно доказав, что то, что многие воспринимали как попусту необдуманные шаги властей, оказалось вполне осознанной, логичной, действенной и результативной национальной стратегией, которая стала примером для других.

Примером воодушевляющим, детально анализируемым в учебных аудиториях и кабинетах политиков, заманивающих талантливых предпринимателей, национальных и иностранных инвесторов.

Россия-1900 это уже один раз сделала. Причем, если вспомнить историю, то видно, что она начала с откровенно плохих стартовых позиций по сравнению с Россией-2015. Второй раз явно будет проще, было бы желание объединить усилия всех, от кого это зависит или могло бы зависеть…

Об авторе

Альберт Еганян, по признанию участников рынка, регуляторов, ключевых отечественных и иностранных справочников и рейтингов, считается одним из ведущих в России специалистов в сфере инвестиций в инфраструктуру, ГЧП и проектного финансирования. За последнее время принимал участие в реализации свыше четырех десятков крупных проектов в автодорожной, железнодорожной, аэропортовой, социальной, IT, энергетической и иной инфраструктуре, начиная с самых первых проектов ГЧП в России. Постоянный спикер ведущих отраслевых, экспертных и ведомственных конференций. Имеет значительное количество публикаций.

С 2011 г. – сооснователь и председатель совета директоров компании InfraONE (Первая инфраструктурная компания), специализирующейся на полном цикле инвестиций в инфраструктурные проекты и ставшей за последние годы одним из лидеров соответствующего рынка.

Основатель, совладелец и председатель совета партнеров национальной юридической фирмы VEGAS LEX – ведущей консалтинговой компании, известной, кроме прочего, проектами в сфере инвестиций в инфраструктуру и государственно-частного партнерства.

Автор и соавтор значительной части федерального законодательства, регулирующей различные формы ГЧП.

Кроме прочего, является членом Экспертного совета при Правительстве РФ и Генерального совета общероссийской общественной организации «Деловая Россия».

За последние годы был членом советов директоров от Российской Федерации крупнейших инфраструктурных компаний, включая компании из так называемого спецсписка стратегических предприятий, – аэропорты, морские порты, финансовый сектор, многие иные. В советах директоров также представлял или представляет интересы субъектов РФ или крупнейших частных акционеров. Член стратегических советов ряда крупнейших национальных инфраструктурных ФГУПов.

Являясь «идеологическим борцом» за развитие инфраструктуры в России, выступает в качестве организатора проектов и представителя федеральных и региональных властей, крупных частных компаний при реализации проектов, а также в качестве инвестора в проектах различных видов инфраструктуры.

О VEGAS LEX

Юридическая фирма VEGAS LEX основана почти два десятка лет назад и в последние годы является одной из крупнейших фирм на российском рынке правового консалтинга. Компания объединяет более ста профессионалов.

Ведущие мировые и отечественные рейтинги юридических фирм Legal500, Chambers Europe, IFLR1000, Best Lawyers и Право. ру300 ежегодно рекомендуют VEGAS LEX в качестве ведущего эксперта во многих сферах деятельности, включая такие как недвижимость и строительство, корпоративное, антимонопольное, международное, коммерческое, арбитражное, финансовое, налоговое право. Особо отмечается значительное портфолио проектов в сфере инфраструктуры, реализованных с применением инструментария проектного финансирования, ГЧП и концессий.

Сопровождение такого рода инвестиционных проектов, в том числе на основе механизмов государственно-частного партнерства уже десять лет, является одной из ключевых и наиболее известных специализаций фирмы.

В частности, VEGAS LEX сопровождает крупнейшие инфраструктурные проекты России, разрабатывает и оптимизирует организационно-правовые модели и системы управления рисками проектов ГЧП и концессий, представляет интересы клиентов по вопросам проектного финансирования, в том числе с государственным участием, обеспечивает взаимодействие с государственными органами при сопровождении проектов ГЧП.

VEGAS LEX является официальным разработчиком законопроектов, регулирующих вопросы концессий, ГЧП, инвестиций в инфраструктуру и проектного финансирования, иных нормативных актов в этих областях.

Фирма также известна в экспертном сообществе как разработчик и автор комплексных аналитических и научных работ, активный участник деятельности рабочих групп и экспертных советов различных министерств и агентств, ведущих отраслевых объединений и профильных юридических ассоциаций.

За годы существования направления, специализирующегося на правовом обеспечении инвестиций в инфраструктуру и ГЧП, было реализовано свыше нескольких десятков проектов полного сопровождения, включая участие во всех необходимых процедурах, а также в коммерческом и финансовом закрытии. За это время еще почти в трех десятках случаев VEGAS LEX привлекалась для выполнения определенных, зачастую наиболее сложных или наиболее креативных правовых задач в инфраструктурно-инвестиционных проектах.

Об InfraONE

Инвестиционная компания InfraONE (Первая инфраструктурная компания) была организована в 2011 г. группой специалистов, имеющих значительный опыт работы в инвестиционных проектах различных инфраструктурных отраслей.

На настоящий момент InfraONE является компанией прямых инвестиций в инфраструктуру. Одновременно оперируя на рынке как компания полного цикла, InfraONE в своих интересах или интересах третьих лиц осуществляет организацию проектов и управление ими, финансирование сделок, а также предоставляет сервис инвестиционного консультирования, аналитической поддержки и продвижения проектов.

Специализация

Сфокусированная сфера специализации InfraONE – операции на рынке инфраструктуры. В первую очередь интерес представляют инвестиции в проекты посредством инструментария ГЧП, концессий, проектного финансирования. Компания является независимым игроком.

InfraONE реализует проекты в железнодорожной, автодорожной, аэропортовой, портовой, иной транспортной, энергетической, социальной, медицинской, телекоммуникационной и других инфраструктурных сферах.

InfraONE занимается поиском, организацией, финансированием и запуском проектов и управлением ими как самостоятельно, так и совместно с различными партнерами или в интересах третьих лиц – государственных органов или частных компаний.

Деятельность InfraONE разбита на несколько крупных функциональных направлений.

Финансирование проектов

InfraONE финансирует и организует финансирование инфраструктурных проектов. Приоритет в такой деятельности отдается проектному финансированию конкретных проектов, осуществляемому посредством структурирования кредитного, облигационного, государственного и иного капитала. Кроме того, осуществляются проекты по формированию пулов и синдикатов финансовых инвесторов, а также размещение проектов среди частных инвесторов.

В последнее время также увеличился запрос рынка на сделки, в основе которых нетривиальные и смешанные способы организации финансирования и структурирования его источников. К данному функциональному блоку задач также отнесена организация проектов LBO и MBO в сфере инфраструктуры.

Организация проектов и сделок

InfraONE организует проекты и сделки, начиная со стадии возникновения идеи до момента фактического предоставления инвестиций, включая все необходимые организационные, конкурсные и согласительные процедуры. InfraONE выполняет либо отдельные этапы проектов, либо, в большинстве случаев, проекты под ключ до итогового результата.

Компания реализует проекты и сделки в интересах публичной стороны, частных инвесторов или в собственных интересах.

InfraONE в своих интересах или интересах заказчиков и партнеров осуществляет также продвижение проектов на рынке и в государственном секторе, организуя инвестиционный, финансовый, коммерческий маркетинг и промоушен проектов, включая IR и GR.

Управление проектами и сделками

InfraONE осуществляет значительное количество операций по управлению инвестиционными проектами и инфраструктурными активами, в том числе по поручению внешних заказчиков. Выполняется функционал по управлению операционной эффективностью и стратегическим развитием собственных и внешних активов. В настоящий функциональный блок входят и задачи по развитию бизнеса компаний, в которые были осуществлены вложения.

В рамках данного функционального блока InfraONE также осуществляет операционное и стратегическое управление деятельностью СП, создаваемых с различными партнерами в сферах их интересов.

Аналитика и содействие развитию рынка

В компании значительно развито аналитическое направление. InfraONE занимается исследованиями и анализом в сфере инвестиций в инфраструктуру в интересах рынка, федеральных властей и частных компаний, являясь поставщиком наиболее глубокой, актуальной и практической информации.

Инвестиционное консультирование

Выполнение функций инвестиционного советника в интересах «внутреннего» заказчика, включая зависимые компании, и внешнего – частного и публичного.

К задачам этого направления деятельности компании отнесены также стратегический инфраструктурный консалтинг, разработка и внедрение инфраструктурных ГЧП-стратегий компаний.

В рамках направления инвестиционного консалтинга также осуществляются операции по слиянию и поглощению на рынке инфраструктуры, реструктуризации инфраструктурных активов и отдельных проектов, реализуются задачи по удержанию и расширению бизнеса частных компаний.

Если публичной или частной стороне необходимо лишь квалифицированное сопровождение реализации проекта, то оно может быть выполнено как в рамках консалтинговых задач, так и формате под ключ до итогового результата.

Роль InfraONE в проектах

При реализации проектов InfraONE традиционно выполняет одну из следующих ролей в проекте:

• инвестиционный советник и консультант федеральных, региональных или муниципальных властей или частной стороны;

• инвестиционный агент, реализующий проект под ключ до стадии фактического запуска, принимающий на себя часть рисков, в том числе финансовых;

• управляющий инфраструктурными проектами и активами;

• организатор и провайдер инвестиционных сделок;

• инвестор в инфраструктурные проекты;

• организатор пула инвесторов.

В некоторых случаях InfraONE выполняет иные функции – от общего управления подготовкой и продвижением проекта до выполнения отдельных блоков задач.

Традиционно проекты реализуются в интересах публичной стороны (федеральных, региональных, муниципальных властей), частных интересантов, представляющих различные сегменты бизнеса – операторов, строителей, поставщиков, эксплуатантов, а также проекты в собственных инвестиционных целях.

Подтверждая амплуа поставщика наиболее быстрых и экономически эффективных решений, InfraONE сосредоточена на постоянном поиске и анализе инвестиционных возможностей именно в широкой номенклатуре инфраструктурных и квазиинфраструктурных проектов – от энергетических и транспортных до социальных и медицинских, особенно акцентируя свое внимание на организации проектов и инвестировании в них посредством инструментария ГЧП, концессий и проектного финансирования.

Сноски

1

Для буквоедов хотел бы отметить, что это формулировка из инвестиционных материалов; сам закон не выделяет такую категорию отдельным термином, но как класс она существует. – Здесь и далее примечания автора.

2

Если немного упрощать, то речь идет о следующем. При формировании бухгалтерской и налоговой отчетности необходимо иметь документы определенной формы. Приемка выполненных работ в строительстве оформляется составлением документов: форма «Смета КС-2» (акт о приемке выполненных работ) и форма «Смета КС-3» (акт о стоимости выполненных работ и затрат). Заполняя формы смет КС-2 и КС-3, необходимо понимать, что в реальности они скорее используются в качестве расшифровки произведенных работ и стоимости, а не только в качестве фиксации факта и даты приема работ заказчиком.

3

ГРБС – «бюджетный» термин, главный распорядитель бюджетных средств. Не любая госструктура, естественно, является главным РБС. Но в основном их и назначает государство своими уполномоченными на подписание концессионных соглашений. На федеральном уровне это в основном министерства и агентства. Один из «визуальных» критериев (но не единственный) принадлежности к статусу ГРБС – право на отыгрывание и подписание контрактов на господряды. Им же в основном и доверяют проведение концессионных конкурсов и подписание соответствующих соглашений.

4

Котировальный лист А1 – список наиболее торгуемых акций биржи, из числа принадлежащих авторитетным эмитентам, удовлетворяющим ряду существенных условий, подтверждающих их надежность.

5

«Сухой» порт потому так и называется, что моря поблизости нет. Фактически это специализированная разновидность транспортно-логистического узла, находящегося относительно далеко от морского. Его основная задача – оптимизация логистики и сортировка грузов таким образом, чтобы в какой-то конкретный «настоящий» порт они поступали по формуле «точно в срок» и в готовом к перевалке виде.

6

В мире экономической теории продолжается дискуссия о том, является ли ГЧП разновидностью проектного финансирования наряду с проектным финансированием с госплечом? А также является ли концессия формой ГЧП? По обеим позициям личное мнение автора состоит в том, что да – является. Но по большому счету для данной книги эта дискуссия не имеет никакого значения, поскольку мы сосредоточены исключительно на практических моментах и вопросы теории нас интересуют постольку, поскольку помогают в разъяснении тех или иных аспектов практики.

7

Частично его первопричиной стал вал законов индивидуального действия, начатый в конце прошлого десятилетия с закона об «Олимпстрое». Не то чтобы я против таких индивидуальных законов, но не вполне аккуратное законотворчество, наложенное на возможности индивидуальных законов, привело к изменению восприятия возможностей законодательного процесса и окончательно законсервировало «юридическое иждивенчество».

8

Partnership UK – национальный межведомственный орган Великобритании, готовивший или катализировавший подготовку проектов. Несколько лет назад расформирован. Его подразделения были «разобраны» ведомствами, поскольку каждое из них получило задачу стимулирования проектов в сфере своего ведения.

9

МФИР на профессиональном жаргоне – международные финансовые институты развития. Традиционно к ним относят Всемирный банк, Европейский инвестиционный банк, Европейский банк реконструкции и развития, ряд иных организаций.

10

ИПЦ – индекс потребительских цен, являющийся общедоступной информацией и официально устанавливаемый уполномоченным госорганом.

11

Слишком большой, чтобы обанкротиться (англ.). Политика властей США, направленная на поддержку ключевых игроков рынков во время начала кризиса 2008 г. Впрочем, так же они действовали и во всех предыдущих кризисах.

12

Investment relations (IR) (англ.) – связи с инвесторами. Несмотря на то что IR достаточно известен как функционал на рынке, стоит иметь в виду, что процедурная и инвестиционная специфика формирования и реализации инфраструктурных проектов приводит к тому, что и функция IR в такого рода проектах значительно отличается в своем наполнении от «традиционного» IR. Хотя, как говорили древние греки: «Не боги горшки обжигают», – и всему можно со временем научиться. Правда, на отечественном рынке со специалистами в IR дела обстоят непросто, а в сфере инфраструктуры – еще хуже.

13

Справедливости ради стоит отметить, что ни итальянец Микеланджело (1475–1564), ни француз Огюст Роден (1840–1917), которому также приписывают эту фразу, не являлись автором такой или даже подобной статуи, так что, скорее всего, это аллегория, что не умаляет справедливости высказывания. Более привычный читателю вариант звучит примерно так: «Взять глыбу мрамора и отсечь от нее все лишнее». И это вполне применимо к проблемам и возможностям инвестиций в инфраструктуру.

14

Оценки World Bank, Renaissance Capital, Infranews, Business Monitor International, InfraONE.

15

Дабы избежать обвинений в снобизме, информирую. Мне приходилось там бывать, и ничего против собственно Урюпинска не имею. Какая-никакая, а реклама города. Одно из правил «маркетинга мест», если муниципальные власти вдруг решат им заняться, гласит, что подобные упоминания стоит воспринимать исключительно позитивно.

16

Да-да, я знаю, что в Урюпинске раньше тоже был аэропорт. Просто раз уж начал…

17

Хотя есть и исключения. Внуково, например, заключило с федералами в свое время фактически договор о совместной деятельности, о совместном оказании авиакомпаниям услуги взлета-посадки, разделяя доход между собой.

18

ФГУП «АГА (А)» – ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)». Входит в систему Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиация). Хотя многие ВПП переданы в собственность субъектов РФ и, соответственно, находятся у него на балансе. Они и несут бремя содержания этого имущества.

19

Выводы приводятся по итогам проекта, реализованного консорциумом инвестиционных советников под руководством InfraONE и VEGAS LEX, отобранного рабочей группой правительства РФ для реализации проекта Московского авиационного узла (МАУ), включая, но не ограничиваясь аэропортами Внуково, Шереметьево, Домодедово, а также проектами наземной инфраструктуры. Применительно к этому и иным проектам информация приводится по состоянию на март 2015 г., если не указано иного.

20

Пайплайн (от англ. pipeline) – список сделок и потенциальных проектов, которые являются элементом управленческой отчетности любой мало-мальски приличной организации, оперирующей в сложных видах бизнеса.

21

Бэклог (от англ. backlog) – законтрактованные проекты, исполнение которых и оплата по которым осуществляются поэтапно (с разбивкой по годам или полугодиям, например), но при этом в целях управленческого учета подсчитывается общий объем будущих поступлений.

22

От англ. bankability – деловой сленг, возможность организации финансирования проекта, соответствие его структуры и условий требованиям рынков капитала.

23

SPV – special purpose vehicle (англ.) – специализированная проектная компания.

24

Как понимают читатели, речь идет о нашумевшем проекте 12-тонников. От стадии объявления конкурса до коммерческого закрытия сделки прошел всего один год, а вот предшествующая этому подготовка внутри государства затянулась на три года, в том числе ввиду ряда огрехов, описанных в данной главе. С другой стороны, был установлен своеобразный рекорд не только России, но и Европы – сложнейшее соглашение согласовали и подписали за один месяц. Правда, это стоило круглосуточных бдений полусотни человек, кучи съеденной пиццы и пары вызовов скорой помощи по причине нервного истощения (и это, кстати, совсем не шутка). Но рекорд был установлен.

25

Pre-road-show – предварительное road-show. Аналог road-show, но проводятся не после, а до утверждения конкурсной документации по проекту, с тем чтобы замерить интерес различных групп инвесторов и исполнителей, получить от них обратную реакцию по представленным материалам, пока еще есть возможность безболезненного внесения изменений, а также подспудно мобилизовать их на поддержку проекта в публичном пространстве и госорганах.

26

One-to-one meeting – переговоры, проходящие в формате «один на один». Но не в том смысле, что на них всего два человека присутствует. Они проводятся между командой инициаторов проекта и командой потенциальных участников конкурса. Обычно следуют сразу за road-show, а еще лучше – за предварительным road-show, на которых присутствуют все потенциальные претенденты. Потом следует серия таких индивидуальных встреч, на которых каждый из пулов претендентов может задать интересующие их вопросы без опасений вскрыть свою коммерческую информацию в присутствии иных будущих конкурсантов.

27

Коммерческое закрытие – выбор партнера (консорциума, инвестора, пула инвесторов, прочее) через процедуру конкурса или в результате какой-либо другой процедуры привлечения частного инвестора. Финансовое закрытие – завершение всех мероприятий и контрактов, связанных с обеспечением финансирования проекта.

28

МИПИМ (MIPIM) – Международная инвестиционная выставка недвижимости. Ежегодно проводится весной в Каннах (Франция). На мой взгляд, весьма переоцененное мероприятие. Хотя иногда проходит весело.

29

EPC – engineering, procurement, construction – инжиниринг, поставки/закупки, строительство. EPCM – то же самое, только добавляется management – управление этим всем.

30

СТУ – специальные технические условия. Де-факто по согласованию с Главгосэкспертизой могут быть использованы для проектирования уникальных или нестандартных объектов и решений.

31

ILF – International law firms, международные юридические фирмы и их представительства в РФ; RuLF – Russian law firms, российские юридические фирмы. Традиционно лидеры ILF и RuLF имеют примерно сопоставимый объем бизнеса в России. Именно потому в контексте инфраструктурных проектов особое значение приобретает не размер фирмы, а специализация и опыт работы в данной сфере на частников и на государство.

32

В данном случае – возможность принять и оформить решение в том виде и по той процедуре, которая прописана в контрактах. После вынесения и вручения сторонам становится обязательной для исполнения. Нарушение такого исполнения трактуется как нарушение контракта.

33

Контракты офтейк (от англ. off-take). В нашей стране еще иногда упрощенно называются «контрактами на будущее потребление». Существует несколько десятков разновидностей простых и сложных офтейк-контрактов. Наиболее известные в РФ формы – take-or-pay («бери или плати») и put-or-pay («поставь или плати»).

34

ФКУ – федеральное казенное учреждение.

35

Таковой предполагается назначить ОАО «СМ» (ОАО «Скоростные магистрали») – 100 % ДЗО ОАО «РЖД», созданное для реализации проектов высокоскоростных железнодорожных магистралей.

36

В данном случае речь идет о ряде возможностей, предоставляемых действующим законодательством, которые приводят к тому же результату, но не выглядят как прямо обозначенный статус государственного агента: «зачетная» модель на конкурсную и/или проектную документацию, договоры реализации под ключ и ряд иных возможностей, которые раскрываются в соответствующих главах.

37

В данной главе мы говорим не о названиях и организационно-правовых формах таких структур, а об идеологии их функционирования. Будь то Корпорация развития региона, инвестиционное агентство или что-то с более изысканным названием, зарегистрированное в форме ОАО, фонда и проч. Это не имеет особого значения в данном контексте, поскольку систематизация и успех их работы зависят от названия в малой степени (хотя маркетинг тоже чрезвычайно важен).

38

«Входящий», «исходящий», «стратегический» проект – терминология моя. Но даже если называть их по-другому, то все равно источники появления проектов в пайплайне КРР будут именно такого рода.

39

Без учета рентного периода, который может достигать и нескольких десятков лет. В его рамках уже можно будет занимать позицию «спящего» участника проекта («держателя титула») после того, как активные действия по запуску проекта закончены. В различных долгосрочных ГЧП-проектах государственный инвестиционный агент по договору может являться получателем государственной ренты в целях ее дальнейшего реинвестирования или, например, перечисления акционеру в качестве дивидендов.

40

ECA – Export Credit Agency, экспортно-кредитное агентство той или иной страны, основной задачей которого является стимулирование экспорта национальных компаний. Вы наверняка слышали про ExIm, OPIC, Simest, SACE, Hermes и проч. По сути, весьма интересный и зачастую эффективный инструмент. Только использовать необходимо его совсем не так, как предлагается в описываемых примерах.

41

Средняя стоимость строительства ДОУ в ценах 2014 г. в пересчете на одно место в среднем 620 000 рублей в Поволжье до 1,2 млн рублей на Севере. Плюс поправка на модель самого ДОУ. Например, с бассейном или без.

42

Кэптивность означает принадлежность к одной группе. В данном случае речь идет о том, что покупатели облигаций были или могли быть связаны с эмитентом облигаций в той или иной форме.

43

Европейская экономическая комиссия ООН (ЕЭК ООН). Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере ГЧП. 2008. С. 46.

44

В большинстве случаев речь идет о так называемых Bullet (Bond) – облигациях с единовременным погашением; облигация, по которой периодически платятся только проценты, а погашение номинала производится единовременно, то есть без долгосрочной амортизации или досрочного погашения.

45

СОПФ – специализированное общество проектного финансирования. Относительно новый корпоративный инструмент в России. Имеет весьма значительный потенциал именно в инфраструктурных проектах. Если кратко, то в такой специализированной компании облигационеры по ключевым вопросам имеют фактический и юридический примат над акционерами. Очень удобно таким образом гарантировать финансовым спонсорам, выкупившим облигации, этот способ контроля за осуществлением инвестиций.

46

Например, Северо-Западная концессионная компания (проект «М11. Москва – Санкт-Петербург: 15–58 км»), ОАО «Западный скоростной диаметр» (одноименный проект «ЗСД»), ОАО «Главная дорога» (проект «М1. Обход Одинцово»). Все они получали государственные гарантии на свои облигационные выпуски. В каких-то случаях госгарантии просили на 100 % от «облигационного объема», в каких-то случаях – на часть.

47

Прямое соглашение – термин, применяемый в концессионных проектах. Концедент исходит из того, что для обеспечения лучших условий привлечения финансирования может потребоваться подписание прямого соглашения. В отличие от концессионного соглашения подписантов не два, а три – концедент, концессионер, финансирующая организация. В соответствии с ним банк получает платеж концедента в случае дефолта концессионера или его замены при нарушении обязательств концессионера, ну и вообще в ряде случаев вместо концессионера вступает в его права по концессионному соглашению.

48

Существует негласный запрет на увеличение количества ФЦП, потому полагаю, что в последующие годы их количество останется близким к текущему числу – будет 50 ФЦП. Правда, погодовое финансирование по всем ФЦП сокращается до примерно 860 млрд рублей в 2016 и 2017 гг. Впрочем, все это в конечном итоге не означает, что не могут появиться и быть утверждены новые ФЦП. Но, как показывает практика, такие случаи все же единичны в последние годы.

49

Бюджетные назначения – запланированные в соответствии с утвержденным бюджетом показатели доходов в разрезе отдельных их видов и бюджетных ассигнований через призму функциональной, ведомственной и экономической классификации расходов. Различаются годовые и квартальные назначения. Они утверждаются законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год, поквартальным распределением доходов и расходов и (годовой с поквартальной разбивкой) сводной бюджетной росписью.

50

Project finance (PF), проектное финансирование – одна из наиболее эффективных форм финансирования инфраструктурных инвестпроектов. Достаточно редкая у нас в стране ввиду неразвитости ряда механизмов и отсутствия критической массы экспертизы среди ключевых участников рынка, причем речь не только о финансовых институтах, а о широком круге организаций, интересующихся инфраструктурными проектами. Иных особых ограничений по большому счету нет, видимо, поэтому постепенно количество проектов, реализуемых посредством проектного финансирования, все же возрастает.

51

МФИР – Международный финансовый институт развития. Всемирный банк (WB), Европейский банк реконструкции и развития (EBRD), Европейский инвестиционный банк (EIB), проч.

52

На профессиональном сленге проекты создания объектов с нуля называются greenfield (англ. «зеленое поле»), в том смысле, что создавать что-то придется «в чистом поле», «с нуля». А brownfield традиционно называют проекты модернизации или реконструкции каких-то объектов.

53

Речь идет о так называемом CfD (Contract for Differences) – контракте на разнице стоимости.

54

От англ. term sheet – с той или иной степенью юридической обязательности отфиксированные основные условия сделки, своеобразный прообраз будущего контракта или связанной группы контрактов.

55

Мое мнение: концессия – составная часть ГЧП. Хотя это так не во всех странах. Но в теоретической дискуссии я не особо участвую ввиду неочевидности практических результатов точного выяснения того, что называть яйцом, а что – курицей. Чем закончилась эта дискуссия, станет понятно к моменту переиздания этой книги (если таковое будет) или года через три-четыре – из отраслевых СМИ.

56

Если концессия не федеральная, то требуется согласование с антимонопольными органами.

57

Share holders Agreement, ShA (англ.) – «соглашение акционеров». В российском праве существует несколько усеченный аналог данной конструкции с одноименным названием.

58

Проект по взиманию платы с грузовиков, чья масса превышает 12 т. Известен также как проект «СВП» – система взимания платы. Правда, в середине 2014 г. перед самым объявлением победителя государство отменило по соображениям «национальной безопасности» сам концессионный конкурс и своим решением назначило концессионера. Накануне подведения итогов конкурса по проекту выяснилось, что в его основе лежат критически важные технологии в сфере IT, а аккумулируемая информация слишком уж интересует значительное количество игроков. Но это была федеральная часть проекта. Региональные же власти, которые могут делать свою концессионную систему, уже учитывают те риски и проблемы, с которыми столкнулись федералы. Кстати, они могут ее и не делать, конечно, но тогда стоит изучить иностранный опыт. Как только СВП начинала функционировать на национальных трассах и не вводилась на местных, так грузовики тут же съезжали на них. В таких случаях система местных и региональных автодорог существенно изнашивалась, требуя слишком значительных инвестиций на восстановление.

59

Escrow (англ.) – договор хранения денег, имущества или иного актива у третьего лица до выполнения определенных условий. В некоторых переводах – «договор условного депонирования», хотя это и не вполне точное определение.

60

И «эскроу-задание», и «эскроу-условия» – используемый профессиональный сленг, поскольку не очень продуктивно каждый раз приводить грамотную, но занимающую целый абзац формулировку.

61

Кстати, коллеги подсчитали, что если сложить все цифры инвестиций, которые фигурировали только в итогах этих трех форумов последние десять – двенадцать лет, то мы уже перевыполнили самый оптимистичный прогноз привлечения инвестиций и перешли к выполнению плана эдак 2030 г. Нет, прошу понять верно: я безусловный сторонник этих инвестиционных площадок, просто критерий их значительной эффективности совсем в ином. А выбранный СМИ «отчетный» критерий совсем уж бессмысленный. Измерение количества «обещавших жениться», а в данном случае даже не обещавших, а просто намекнувших на это, – совсем уж никуда не годится.

62

Те, кто начинал карьеру в конце 1990-х – начале 2000-х, понимают жанр подобных документов.

63

Memorandum of Understanding (MoU) – меморандум о взаимопонимании, соглашение о сотрудничестве и проч.

64

СРП – соглашения о разделе продукции, заключаемые на основании специального законодательства. В основном СРП известны нам по проектам «Сахалин-1», «Сахалин-2».

65

Стоит отметить, что такая ситуация существовала до 2010–2012 гг. Потом, с одной стороны, отечественное законодательство сделало существенный рывок вперед, а с другой – государство явно ведет дискриминационную политику в отношении использования иностранного права применительно к российским активам, беря пример с большинства развитых и развивающихся государств. Борьба с офшорами – один из естественных элементов этой политики.

66

ФИДИК (FIDIC) – Международная федерация инженеров-консультантов, создавшая ряд типовых контрактов, элементы которых частично использованы в интересующей нас сфере. Например, так называемые Условия контракта на сооружение объектов гражданского строительства («Красная» книга), Условия субдоговора на сооружение объектов гражданского строительства, Типовой договор между заказчиком и консультантом на оказание услуг («Белая» книга), Условия контракта на электромонтажные работы и работы по монтажу механического оборудования («Желтая» книга), Условия контракта на проектирование, строительство и сдачу объектов под ключ («Оранжевая» книга), Условия контракта на строительство («Новая красная» книга), Условия контракта на поставку оборудования, проектирование и строительство («Новая желтая» книга), Условия контракта для проектирования типа EPC и проектов, выполненных под ключ («Серебряная» книга), Краткая форма контракта («Зеленая» книга), Контракт на дноуглубительные работы.

67

Индонезия ничем не хуже, чем иные страны, на которые мы привыкли ссылаться. Решил привести ее в пример просто для контраста, поскольку опыт таких стран у нас не принято изучать. А между тем тамошние власти в обсуждаемой нами сфере демонстрируют эффективность и результативность, сравнимую, например, с Сингапуром. Ну или с некоторыми странами Европы.

68

TIF (Tax Increment Financing) – осуществление финансирования инвестиционных проектов, за счет налогового прироста, образующегося в будущих периодах.

69

«Квалзак» – сленговое сокращение. Ведь ни у кого нет иллюзий, что на внутренних совещаниях по сделкам кому-то охота произносить «квалифицированный заказчик» полностью. Никто также не говорит «инвестиционный подряд под ключ», сокращая в основном до «инвестключ». Таких сленговых сокращений и аббревиатур, характерных для «птичьего» языка специалистов, хотя и много в реальности, но в книге я старался их количество все же минимизировать.

70

Project preparation fund, дословный перевод – Фонд препарирования проектов, альтернативное название – Посевной инфраструктурный фонд. Определенный тип фондов, ориентированных на наиболее рискованную стадию подготовки проектов, потому в большинстве своем относимых к категории венчурных. Такие фонды нацелены на поиск идей и возможностей, которые в случае инвестирования в дальнейшую проработку (потому и «посевной») могут стать проектами, интересными для широкого круга инвесторов. Пожалуй, один из двух-трех первоочередных и важнейших инструментов, которых не хватает отечественному рынку.

71

Естественно, описанное здесь отличие private equity funds от infrastructure funds несколько упрощенное, поскольку в реальности отличий чрезвычайно много, но в целом недалекое от истины. Вместе с тем, полагая, что тема различных фондов и их применения в отечественной инфраструктуре очень широка и интересна, обращаю внимание интересующихся на то, что, может быть, стоит изучить ее поподробнее самостоятельно.

72

Спустя несколько лет «Ренессанс» вышел из этого фонда. Значительная часть средств, которые были им аккумулированы, так и не смогла быть размещена. Вполне возможно, что и потому в 2014 г. Macquarie даже объявлял о намерении выйти из бизнеса в России.

73

Речь идет о European Fund for Strategic Investments (EFSI), администрируемом European Investment Bank (EIB).

74

Заслуживающих внимания источников финансовой инфраструктурной информации и прогнозов достаточно много, но стопроцентно надежных нет. В настоящей книге пользуюсь в основном своеобразным «заочным консенсус-прогнозом» между некоторыми из них. Тем более что среди приличных источников по ключевым цифрам расхождение относительно небольшое. Например, Worldbank, Business Monitor, Infrastructure Journal, МсКinsey Global Institute, иные. При необходимости данные приводятся в ценах соответствующих лет, подвергнувшись перерасчету.

75

Big data (англ. «большие данные»), в данном контексте – проекты, связанные с созданием инфраструктуры для обработки и использования огромных массивов данных.

76

В широком смысле этого понятия арбитражные операции – это любые операции на разницах стоимости. Например, арбитражные операции на финансовых рынках – извлечение доходов путем перепродажи ценных бумаг или валют по более выгодным ценам на том же рынке, но в каком-то будущем периоде, или на других рынках. Естественно, что арбитраж, сущность которого – игра на несовершенстве рынков, не мог не появиться на только формирующемся рынке инвестиций в инфраструктуру.

77

Базель III – документ Базельского комитета по банковскому надзору, содержащий методические рекомендации в области банковского регулирования. Фактический переход банков на новые стандарты начался в 2013 г., основная активность предусмотрена на 2015 г., а окончание процедур – в 2019 г. Жесткие нормы регулирования проектного финансирования (международные стандарты управления банковскими рисками Базель II, Базель III) устанавливают достаточно высокие требования для ссудного финансирования специальных проектных компаний: такие ссуды классифицируются как «безнадежные» (V категория ссуд) и подлежат обязательному резервированию сумм в размере 100 % выданной ссуды.

Эти нормы (стандарты Базельского процесса) были выработаны европейскими институтами в условиях насыщенности рынков инфраструктуры, когда необходимость в реализации проектов со сложными рисками (длинные сроки, низкая доходность, эксплуатационные риски и т. п.) была слишком мала, чтобы требовать от банковского сектора особых условий для развития инфраструктуры государства.

В России же ссуды, выданные для финансирования исполнения концессионных соглашений юридическим лицам – концессионерам, выведены из состава ссуд, которые подлежат резервированию как «безнадежные» (III категория резервирования). Это позволит средним и крупным банкам активно принимать участие в финансировании концессий.

78

Офсетные сделки в основном известны как сделки с государственной или квази-государственной стороной, когда частной стороне контракта выставляются некоторые условия по стимулированию каких-либо секторов отечественной экономики, которые могут быть прямо или косвенно связаны с предметом основного контракта. Например, в случае с господрядами может указываться, что победитель должен осуществить локализацию производства на территории РФ или обеспечить закупку каких-либо отечественных товаров и услуг и иные. Во всем мире этот инструмент активно используется применительно к контрактам как реализуемым за государственный счет, так и за внебюджетный, например в рамках концессионных соглашений. Стоит отметить, что некоторые «офсетные» условия могут содержаться и зачастую содержатся в конкурсной концессионной документации уже и в настоящее время.

79

SPO (от англ. Secondary Public Offering) – вторичное публичное предложение акций основного выпуска неограниченному кругу лиц. Если упрощать, то фактически речь идет о перепродаже своих акций действующими акционерами.

80

В последнее время понятия «луддизм», а также «неолуддизм» стали синонимами человека, который борется с достижениями прогресса в различных сферах общественной жизни. Если же кратко об истории вопроса, то луддиты – рабочее движение в Англии, протестовавшее в начале XIX в. против изменений, которые повлекли промышленную революцию, и считавшее, что их образу жизни и рабочим местам угрожает опасность. Протест выражался в разрушении машин и оборудования как путем целенаправленных погромов, так и посредством скрытого саботажа. В общем, всё как на рынке инвестиций в инфраструктуру в нынешние времена.

Content

Альберт Еганян
Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование

От автора о важном. Стандартный проект инвестиций в инфраструктуру

Раздел I ГЧП: Неоспоримые преимущества и оспоримые недостатки

Глава 1 Госзакупки против ГЧП: когда и что эффективнее

Корпоративное и контрактное ГЧП

Совмещение различных стадий

Свобода определения условий конкурса

Возможность предквалификации участников

Права собственности – у государства

Коммерческая эксплуатация и сторонние доходы

Бюджетная защищенность

Ускоренное освоение ФЦП и РЦП

Стратегичность использования бюджетных средств

Высвобождение бюджетных средств

Бюджетный цикл и сроки контрактов

Условия контрактов

Единое окно исполнения. Консорциум

Надежность исполнения. Требования к исполнителю

Фиксация цены, срока и качества

Есть ли проблема увеличения сроков?

Есть ли на самом деле удорожание проекта?

Экономическая ответственность за итог и мотивация бизнеса

Мифы о госгарантиях и правда о гарантировании

Эффекты для чиновников в сфере PR и GR

Контракты жизненного цикла: пересечение госзакупок и ГЧП

Вовлечение внебюджетных средств в ГЧП и квази-ГЧП

Любят ли финансовые спонсоры проекты ГЧП?

Ритмичность финансирования и риски бизнеса исполнителей

Возможность зачета предпроектных расходов

Антимонопольное регулирование

Тарифы и особые условия

Устранение проблемы десинхронизации в крупном проекте

ГЧП и земля

ГЧП и приватизация

Если все так хорошо, то почему еще не вся страна делает ГЧП?

Обобщение мотивации сторон

Раздел II Инфраструктурные инвестиции: Текущее положение дел и тренды-2020

Глава 2 Тенденции и состояние рынка: проекты, игроки, источники капитала

Краткий обзор текущего состояния

ГЧП в мире: транспорт или не только?

Традиционные статистические исключения

Традиционный и ГЧП подходы: водораздел – ОСВР

Логика преимуществ ГЧП

Модели ГЧП и путаница

КПД нормативной базы в стране и стратегия ГЧП

Количество текущих проектов

Сравнение отечественных и иностранных текущих количественных показателей

Потребность в новых проектах

Транспортные примеры

Ожидания федеральных и региональных властей

Практика финансирования проектов

Конкуренция финансовых институтов

Реальная цена проектов

Реальная стоимость денег для проектов

Переговорные тактики: перетягивание финансового каната

Перспективы переговоров о финансах

Мнение о дороговизне ГЧП

Обзор движения рынка: проекты и интересы

Отечественный рынок производственных мощностей

Оптимизация источников капитала

Иностранные строители

Арабские и азиатские финансы: они нас выручат?

Практика подготовки инвестиционных конкурсов: причины успехов и неудач

Раздел III Возможности для бизнеса: Экономика, стратегия, проекты

Глава 3 Бизнес и инфраструктура: потребности и возможности

Волны развития отечественного бизнеса

Политические риски

Потенциал рынка

Перспективные рынки и их «оцифровка»

Сетевые проекты

Основные типы нынешних инфраструктурных игроков

Ограничения для бизнеса

Глава 4 Преимущества концессии для частников: деньги и капитализация

Урюпинский девелопмент

Послабления концессионным кредитам

Концессия – ускоритель капитализации

Специальные преимущества, вытекающие из концессий

Объединение концессионной и обычной частей проекта

Особые возможности тарифообразования

И в заключение снова о концессиях и резервировании

Глава 5 Ошибки частников при организации конкурсов

Ошибки первоначального моделирования

Сокращение конкуренции

Генподряд или консорциум?

Дефицит экспертизы

Консорциум «не резиновый»!

Элементы модели проекта

Глава 6 Использование ГЧП в конкурентной борьбе и стратегическом развитии

Конкуренция и капитализация

Замена короткого контракта с конкурентом на длительный, но с собой

Локальная монополия – мечта бизнеса

Доступ к более дешевым финансам

Минимизация расходов и рисков

Фиксация и рост капитализации

Доступ к более крупным проектам

Инициирование концессий и проектов ГЧП

Нетворкинг и мониторинг потенциальных партнеров

Стратегия и тактика компаний на рынке ГЧП

Взлеты и падения рынка: когда удачный момент для ГЧП?

Арбитражные операции: ведущий или ведомый?

Как использовать потенциал рынка проектов ГЧП?

Раздел IV Проекты. Структурирование. Этапы. Продвижение. Согласования

Глава 7 Структура и основные этапы проекта

Идеологическая стадия

Стадия утилизации

Предынвестиционная стадия

Конкурсная стадия

Финансовое закрытие

Стадия создания объекта и эксплуатации

Критерии эффективности и мониторинг

Глава 8 Частная концессионная инициатива и иные способы инициировать проекты

«Троянские кони» проектов

«Зачетная» схема подготовки конкурсной документации

Частная концессионная инициатива

Требования к инициирующему частнику

ЧКИ: Конкурсная и бесконкурсная процедуры

Баланс интересов: власть, инициатор и его конкуренты

Согласование ЧКИ

ЧКИ – быстрая концессия?

Глава 9 Риски и управление ими

«Торгуемые» и «неторгуемые» риски

Основы системы управления рисками: идентификация и анализ

Минимизация риска

Принятие риска

Передача риска

Отказ от риска

Детализация матрицы рисков

Бои при распределении рисков

Трансформация рисков на разных этапах

Глава 10 Продвижение проекта: инструменты, «продавцы», переговоры

Форма преподнесения

Время инициирования проекта

Команда проекта

Содержание идеи проекта

Инвестиционные декларации

Инвестдекларация – установление консенсуса между властями и частником

Инициирование проекта

Кто может помочь с проектом?

Консультанты

Промоутеры инфраструктурных проектов

Промоутер – снежный человек?

Промоутер: работа на процесс или результат?

Задачи инфраструктурного промоутера

Исполнитель проекта под ключ и его разные обозначения

Формирование пула союзников из будущих партнеров

Стратегия переговоров по проекту

Тактика переговоров

Шантаж как инструмент переговоров

Профессионализм переговорщиков

Нелогичность действий сторон и стокгольмский синдром

Переговорщики на сделках ГЧП

Глава 11 «Продажа» проекта чиновникам и бизнесу, а также иным ключевым участникам

Что такое «продажа» проекта?

Целевые аудитории и фан-клуб проекта

План IR– и GR-коммуникаций

Разным аудиториям – разные документы

Коммуникации с госорганами

PR и работа со СМИ

Коммуникации с финансовым сообществом

Коммуникации с потенциальными участниками консорциума

Работа с общественностью

Реальная цена «продажи»

«Сделай сам», консультант или исполнитель под ключ?

Зомби-проекты

Государство выбирает сильнейших

Раздел V Ключевые участники рынка и отдельных проектов

Глава 12 Участники и соучастники проекта

Проектная компания (консорциум) и ее акционеры

Управление в консорциуме: кто лидер?

Строительные компании в проектах

Проектировочные компании и институты

Эксплуатанты и операторы

Подрядчики

Сервисные функции

Юридические советники

Финансово-экономические советники

Технические советники и независимые технические эксперты

Публичная сторона проекта и регуляторы

Смежники, стороны контрактов и офтейкеры

Инициаторы проекта: государство или частник?

Глава 13 Государственный агент по концессии и ГЧП

Целесообразность внедрения госагента

Развитие института госагентов

Функционал госагента

Формальные функции агента властей

Процедурные функции государственного агента

Контрольно-мониторинговые функции госагента

Когда без госагента тяжело обойтись?

Назначение госагента

Глава 14 Доступ регионов к капиталу и его агенты ГЧП: реинкарнация плохого опыта?

Восприятие КРР со стороны губернатора и общественности

Разный подход к идеям разного происхождения

Порядок действий в зависимости от источника возникновения проекта

Типы проектов по срокам реализации

Покрытие расходов и доходы корпораций развития

Источники финансирования проектов корпораций развития

Работа агентов развития: логические ошибки

Региональное инвестиционное законодательство: есть и такое?

Помоги себе сам?

Корпорация развития не панацея?

Доступ регионов к частному капиталу

Хлипкие региональные концессии

Глава 15 Мошенники и непрофессионалы: кто хуже?

Применимое право

Стоимость денег

Встречное исполнение со стороны региона

Некоторые дополнительные особенности

Ядро предлагаемой сделки

Глава 16 Будущие премьеры рынка: военизированные госорганы, службы, надзоры, частные компании

Гражданские министерства и ведомства, регионы

Внебюджетные инвестиции в оборону, войну и защиту

Службы и надзоры: промышленная безопасность и частные тюрьмы

«Природные» ограничения на инвестиционный капитал

«Новообращенные» частные компании

Перспективы новых игроков

Раздел VI Финансирование проектов: Формы и способы мобилизации частного и государственного капитала

Глава 17 «Банкуемость» проектов и их финансирование

Источники и объемы инвестиций для различных категорий проектов

Эффективная и понятная стратегия выхода из проекта

Консервативный подход к технической новизне

Рыночное положение проекта

Долгосрочная законтрактованность результатов проекта

Качество подготовки проекта

Время на подготовку заявки

Затраты на подготовку заявки

Требования финансистов к участникам проекта

«Банкуемость» и доходность проекта

Ошибки при определении «банкуемости» проекта

Избалованные инвесторы

Глава 18 Финансирование банковское и небанковское

Банковское финансирование: плюсы и минусы

Альтернативное (небанковское) финансирование: плюсы и минусы

Финансирование банковское или все-таки небанковское?

Глава 19 Облигации: квазиинфраструктурные, корпоративные, корпоративно-концессионные, проектные

Инфраструктурные облигации

Концессионные облигации

Размещение и «цена» облигаций

Инвесторы в концессионные и иные облигации

Работа НПФ с концессионными облигациями

Иные облигации

Облигации СОПФ

Глава 20 Оптимизация финансов: параллельное конкурентное финансирование

Как это выглядит сейчас? Алгоритмы ПКФ

Жесткая и индикативная версии ПКФ

«Политэкономическая» ценность ПКФ

Глава 21 ФЦП, госпрограммы и инвестпроекты: разные планеты

Непотраченные госсредства

Предновогодняя суета

Логика ФЦП – «Смешать, но не взбалтывать»

Какова надежность ФЦП?

Ключевые риски и ограничения

ФЦП или ГЧП – что надежнее?

Соглашения в рамках ФЦП

Работа по удержанию ФЦП

Вряд ли все пойдет как задумано

ФЦП в кризисы 2009, 2015 гг.

Региональные целевые программы

Концессии и ФЦП

Глава 22 Перенапряжение региональных бюджетов

Глава 23 Работа с финансовыми спонсорами

Переговоры на 360°

Нет эксклюзивам!

Конкуренция – залог успеха

Откладывать принятие решения

«Парад невест» среди финансовых партнеров

Подглядывать в замочную скважину

Ловушка маркетинговых условий

Уверенность дают только деньги на счету проекта

Глава 24 Общая стоимость владения и распоряжения объектом или проектом

Теория ухудшающегося выбора

Общая стоимость владения и распоряжения

ОСВР: утилизация или замена объекта

Эффективность ОСВР в проектах ГЧП

ОСВР в новых проектах и действующих

ОСВР: финансовая модель и стадии контракта

Жизненный цикл, ОСВР и содержание контрактов

Раздел VII Инвестиционные модели и их нюансы

Глава 25 Инвестиционная, конкурсная, юридическая документация

Отличие оформления инфраструктурных инвестиций от иных

Принятие решения о старте проекта ГЧП

Виды документов проекта и обзор возможных заблуждений

Проектное соглашение и аналоги

Финансово-инвестиционные документы

Контракты, относящиеся к стадии реализации проекта

Офтейкерские контракты и улучшение показателей проекта

Значимые, но юридически не обязывающие документы

Второстепенные и переоцененные документы

На каких документах сосредоточиться?

Концессионное соглашение

Концессия с «прямым сбором платы»

Концессия с «платой за доступность»

Микс: концессия с «платой за доступность» и с «прямым сбором платы»

Возможности реструктуризации концессий

Содержание и процедура реструктуризации концессий

Кардинальная реструктуризация концессии

Предмет концессии, комплексные проекты, межрегиональные конкурсы

Приватизация и завершение концессии

Как получить концессию или ГЧП?

Формальные основания возникновения концессии

Параллельные конкурсу инвестиционно-правовые документы

Анализ потенциального проекта

Формирование основного пула исполнителей. Его оформление

Предквалификация и непосредственно заявка

Контрактование «вспомогательных» партнеров

Формирование консорциумов и иных пулов заявителей

Консорциум и его формирование: договоры, аккумулирование и распределение прибыли, варианты структурирования

Консорциум – способ стабилизации проекта

Консорциумы: доли и консолидация

Простое товарищество

Инвестиционное товарищество в сравнении с простым

Товарищества и консорциум

СОПФ – специальное общество проектного финансирования

Эскроу-счета, аккредитивы и иные элементы структурирования

Соглашения о синхронизации (СоС)

СоС вне рамок единого инвестиционного проекта

СоС в рамках инвестиционного проекта

«Коммерческая концессия»: обе стороны – частные компании

Выбор оптимального технического решения

Коммерческая тайна при подаче офферов и вообще

Применимое право

Последующие, но не менее важные инвестиционно-юридические документы

«Сквозные» EPC, EPCM и подрядные контракты

Сквозной контроль в проектах

Глава 26 Региональное законодательство о ГЧП

Раздел VIII Инфраструктура инфраструктурного рынка

Глава 27 Инфраструктура инфраструктурного рынка: потребность в новых инструментах и институтах

Лоскуты одеяла

Эмиссия денежной массы и позиция Банка России

Фондовый рынок – побочное явление инфраструктурного?

Ценные бумаги: инфраоблигации, квалифицированные инвесторы и «Новый Суэц»

Институты развития и инструменты поддержки: стратегия развития

Обмен негативным опытом и элементы доверия

Списки доступных проектов

Типовые проекты и документы

Продвижение проектов на национальном уровне: действуй как «продавец»

Информационная открытость: Выгодность всем участникам

Приоритетные проекты: «Не учите нас жить, лучше помогите материально»

Предсказуемость и стратегичность политики государства

Регулирование Банка России

Налоги и иные стимулы

TIF: налоги в обмен на инвестиции

Расширение списка участников: риски условной «олигополии»

Модель кооперативного поведения

Хеджирование валютного риска

Валютные свопы

Альтернативные механизмы хеджирования валютных рисков

Размер проблемы валютного риска

Реально Доступные способы минимизации валютного риска

Снова о «квалифицированных заказчиках» и участниках

Патернализм законодательный

Патернализм инвестиционный

Количество и качество проектов

Количество и качество инструментов

Целевые сборы

Офтейкерские соглашения

Специализированный инфраструктурный банк

Револьверный фонд

Специализированные фонды групп проектов

Фонды «препарирования» проектов

Инфраструктурное кредитное агентство

Общая неразвитость финансово-инвестиционной инженерии

Иные инструменты и возможности

Фундаментальное ограничение – информация и статистика на рынке инфраструктуры

Почему важны статистика и информация?

Оптимизация КПД госинвестиций: отделение зерен от плевел

ГЧП: между приватизацией и госкапитализмом

Блокираторы и ускорители рынка

Фейсконтроль клуба инфраструктуры

Раздел IX Инфраструктурный рынок сегодня

Глава 28 Инфраструктурная Россия в мировом контексте

Можно ли рассчитать инфраструктурные потребности?

Оптимальность и эффективность вложений в инфраструктуру

Китайская неэффективность

Российская инфраструктура и отрасль IT Индии

Глава 29 Странности и парадоксы рынка

Инвесторы не носят платья

Требования искажения информации

Приоритет – менее эффективным проектам

Заблуждение: концессии – это только автодороги

Экономическое «расслоение» проектов

Игнорирование рисков

Расчеты по проектам: вера на слово?

Востребованность «обосновальщиков»: примета времени?

Дезинформация: случайность или стратегический выбор?

Усложнение жизни некондиционным проектам

Любимое детище, состоящее из маленьких кусочков правды

Игры лоббистов: получатели «инфраструктурной ренты»

Спекулятивные операции на рынке

Игры лоббистов: бюджетные аргументы

Группы интересов: продажа властям проектов под соусом ГЧП

Логика чиновников: отвечать за решение все-таки им

Конфликты внутри власти

Энтузиазм анализа против холодного расчета

Круговая безответственность

Общественное мнение: нет ничего постоянного

Предел вмешательства государства: равность и равноправие

Баланс интересов – залог успешности проекта

Глава 30 Внешние ограничения, «новые» отечественные деньги и частная инициатива в инфраструктуре

Источники финансирования прежних лет

Вчерашние лидеры

Сценарий 2015–2018 гг.

Потенциал инициативных концессий в условиях внешних ограничений

Конкуренция ведомств за капитал

Размеры проектов

Ускорение процедур

Отечественные деньги, европейские или все же азиатские?

Выход из «серой зоны»… в Азию

Азия: институты против инструментов?

Расширение списка спонсоров: «новые» и «запертые» российские деньги

Защита в условиях кризиса

Существует ли такой источник финансирования – российские банки?

Вынужденная реструктуризация проектов

Глава 31 Деньги и власть: легальный способ объединения

Инфраструктурные неолуддиты и их полезность

Сложность и простота инфраструктуры

Состояния на государстве

Раздел X Впечатляющий опыт одной близкой нам страны

Глава 32 О важном. Вместо эпилога

Об авторе

О VEGAS LEX

Об InfraONE

Сноски