Реформы в России в 2000-е годы: от законодательства к практикам

Ответственный редактор С.Ю. Барсукова

Издание осуществлено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект № 16-03-16064.

Введение

В чем состояла суть совместного проекта[1] российских и французских ученых?

Начиная с активного реформирования экономической и политической сфер в начале 1990-х годов, проблема непреднамеренных следствий осознанных действий или, другими словами, неоднозначных и слабо предсказуемых форм реализации законодательных инициатив, декларирующих «строительство рынка», не теряет своей актуальности. Но применительно к 1990-м годам решение этой научной проблемы свелось фактически к утверждениям о неадаптированном характере законов, не учитывающих сложившийся баланс сил в обществе, или к суждениям о неготовности общества к столь резким преобразованиям. Общим местом стало маркирование формальных инициатив того времени как «законов на вырост», что вызвало их масштабное игнорирование или, напротив, разнообразное использование как формальной основы рентоориентированного поведения отдельными группами населения. Реалии 1990-х годов, сложность резкой трансформации экономического порядка и политического режима, слабость механизма принуждения в условиях фрагментированного государства составили основу объяснения сильнейшего зазора между законодательными инициативами и формами их реализации.

В 2000-е годы такое объяснение уже не может удовлетворять. Само противопоставление «революционных» 1990-х и «стабильных» 2000-х годов отвергает прежнюю объяснительную схему соотношения формальных законов и их воплощений в реальных практиках. Власть, осмыслив ошибки и умерив либеральную направленность реформ, создает формальное пространство, по внутренней непротиворечивости и адекватности реалиям явно превосходящее законодательные инициативы 1990-х годов. Усилился и механизм принуждения к исполнению формальных нововведений. В этой ситуации обществоведам стало сложнее объяснять реакции общества на формальные инновации власти, сложный и часто неожиданный результат воплощения законодательных инициатив. Становится очевидным, что некая универсальная объяснительная схема, принятая в обществоведении 1990-х годов, более не работает. Нужен детальный анализ конкретных ситуаций, складывающихся вокруг формальных импульсов к реформированию, исходящих от власти.

В 2000-е годы в России проводились реформы, целью которых была заявлена «модернизация» страны и которые следовали принципам «нового государственного менеджмента», «эффективности» и «инноваций». Ряд реформ (в сфере образования, культуры, социального страхования, полиции, землепользования и проч.), непосредственно затрагивающих каждодневную жизнь россиян, выразились в принятии новых законов, норм и правил. Однако их реализация требует активного участия граждан и различных профессиональных групп. В этой книге мы попытались показать, каким образом различные социальные группы воспринимают и воплощают реформы, что они говорят и как действуют. Какие формы участия граждан были предусмотрены сценарием того или иного формального нововведения, а какие оказались сюрпризом? Какие реальные модели поведения сложились в связи с этим? Какие формы протеста или, напротив, согласия населения порождаются законодательными инициативами власти?

Предметом нашего изучения стали различные сферы общества, затронутые законодательными реформами, такие как аграрный сектор, миграционная политика, земельные отношения, деятельность «Почты России», системы розничной торговли и проч.

Порождаемые формальными инновациями практики могут воплощать замыслы реформаторов или, наоборот, блокировать их реализацию, а могут, сохранив внешнюю лояльность законодательным инициативам, существенно исказить смысл формальных новаций. Реализация формального импульса всегда является результатом констелляции множества факторов, являясь непреднамеренным следствием осознанных действий. Процесс деформализации формальных институтов и, наоборот, институционализации неформальных практик является широко обсуждаемой научной проблемой. В широком смысле речь идет о соотношении бюрократического регулирования и неформальной самоорганизации общества.

Про реформы в России написано немало. Новизна настоящего исследования заключается в «раскодировании» процесса реформирования России 2000-х годов с точки зрения сравнения формальных инициатив власти, задающих предполагаемый сценарий преобразований той или иной сферы, и реализации этого процесса в виде действия социальных субъектов, чье поведение придает формальным новациям конкретный смысл и реальное содержание. Мы попытались детально изучить ограниченное число законотворческих инициатив с точки зрения социальных процессов, ими запускаемых. Это предполагает анализ субъектов процесса, их мотиваций, поведения, степени соотношения результатов деятельности с декларируемыми целями законодательных новаций.

Монография написана сотрудниками Лаборатории экономико-социологических исследований НИУ ВШЭ (Москва), Центра независимых социологических исследований (Санкт-Петербург), Союза комплексного проектирования и землеустройства сельских территорий (Москва), Университета Сорбоны (Париж), Высшей школы социальных исследований (Париж) и Института политических исследований (Бордо).

Глава 1

Реформа в аграрной сфере, или вехи аграрной политики России в 2000-е годы

Говорят, нас природа нефтью и газом одарила. Это все понимают, спорят только, к добру ли это. Но у нас есть нечто получше нефти – трава на лугах, реки, плодородные земли. Нефть можно всю выкачать. А это не кончится, если с умом.

Из интервью с фермером, весна 2012 г.

Цель главы – показать, каковы были основные вехи аграрной политики России в 2000-е годы. Будут последовательно проанализированы три значительных события, создающих пространство возможностей для изменения положения дел в сельском хозяйстве страны: Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» (2006–2007 гг.), Доктрина продовольственной безопасности РФ (2010 г.) и присоединение России к ВТО (2012 г.). Фактически речь идет о политике как создании новых формальных рамок деятельности. Мы покажем, какие идеи привнесли в реальную аграрную политику эти новые формальные рамки, что удалось воплотить в виде реальных экономических процессов, а что осталось лишь бумажным проектом; как трансформировались со временем контуры этих новаций; как политический контекст корректировал изначальные импульсы; как экономические агенты формировали свои стратегии в пространстве законодательных новаций. Но главная наша задача – понять, стали ли эти события звеньями одной цепи реформаторских усилий по развитию аграрного бизнеса страны или, взаимно противореча, перечеркивали ранее накопленные достижения.

§ 1. Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» (2006–2007 гг.): задачи, инструменты, итоги

Россия обладает значительным сельскохозяйственным потенциалом. В стране сосредоточено 9 % мировой пашни, 20 % запасов пресной воды. На селе проживает более четверти (27 %) населения страны. Но этот потенциал надо суметь реализовать.

Первым, по-настоящему реформаторским, рывком в аграрной сфере в 2000-е годы стал Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» (2006–2007 гг.). Знакомство с ним мы построим следующим образом. Сначала кратко охарактеризуем положение дел в сельском хозяйстве накануне принятия аграрного нацпроекта. Затем опишем цели, которые ставились в рамках проекта, и инструменты их реализации. Наконец, обсудим итоги реализации нацпроекта.

Сельское хозяйство накануне принятия нацпроекта «Развитие АПК»

Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» явился одним из четырех проектов, рассчитанных на 2006–2007 гг. (Помимо аграрно-промышленного комплекса областью государственной заботы объявлялись образование, здравоохранение и жилищное строительство.) Кроме собственно экономического смысла, который связывался с подъемом аграрного производства, проект имел явную политическую составляющую. Приближающиеся выборы в Государственную думу и смена президента диктовали тактику «подтягивания тылов», т. е. относительного улучшения в самых неблагоприятных сферах, непосредственно связанных со значительной частью электората. В этом ряду сельское хозяйство играло особую роль.

Развал в сельском хозяйстве страны в 1990-е годы оказался масштабным и многоплановым [Абалкин, 2009]. В 1990–2004 гг. нисходящую динамику демонстрировали буквально все значимые характеристики сельхозпроизводства: площадь сельхозугодий, численность поголовья скота, материально-техническая база сельского хозяйства (табл. 1).

Таблица 1

Динамика характеристик сельского хозяйства в 1990–2004 гг.

Источник: Российский статистический ежегодник, 2005, с. 437, 447–448, 458.

Переломным оказался 1998 год. Кризис, в одночасье изменивший курс рубля, явился спасательным кругом для российского сельского хозяйства. Так, за период 1990–1998 гг. индекс валовой продукции сельского хозяйства упал на 44 %, а за период 1999–2007 гг. – вырос на 39,4 %. В целом уровень 1990 г. удалось догнать и превзойти только в 2004 г., да и то лишь по растениеводству. В 2006 г. в стране производилась половина животноводческой продукции от уровня 1990 г. (табл. 2). Среднедушевое потребление мяса по сравнению с 1990 г. сократилось на 30 % (с 75 до 55 кг), молока на 40 % (с 385 до 235 кг) [Интервью Гордеева, 2007].

Накануне принятия Приоритетного национального проекта (ПНП) «Развитие АПК» российское сельское хозяйство являлось отраслью, в которой износ производственных фондов превышал 80 %, при этом выбытие из строя основных фондов в 1,5–2 раза превышало ввод новых мощностей. Доля инвестиций в основной капитал составляла лишь 4 % от общего объема инвестиций в экономику, что в 4,5 раза меньше, чем в 1991 г. За чертой бедности находилось 56 % сельского населения, а средняя месячная заработная плата составляла 43 % от общероссийского уровня [Оболенцев, 2007, с. 8].

На этом фоне никто не спорил, что назрела необходимость действенных мер. Но что может стать таковыми? И на какие позитивные изменения может претендовать нацпроект, не рискуя сорваться в пропасть невыполнимых задач и несбывшихся надежд? Однозначная поддержка идеи подъема сельского хозяйства соседствовала с ожесточенными спорами по поводу конкретных направлений и мер национального проекта.

Таблица 2

Индекс валовой продукции сельского хозяйства за период 1990–2006 гг. (в сопоставимых ценах, % к 1990 г.)

Источник: Выступление Министра сельского хозяйства РФ А.В. Гордеева на заседании Президиума Совета при Президенте РФ от 25.12.2007 г.

Споры проходили в условиях явного цейтнота, ведь идея аграрного нацпроекта была высказана В. Путиным в последнюю очередь, 5 сентября 2005 г., когда нацпроекты в области образования, здравоохранения и жилищного строительства были фактически уже сверстаны. ПНП «Развитие АПК» – самый последний из инициированных высшей властью. Отказ отраслевого руководства со ссылкой на неготовность означал бы игнорирование редкой исторической возможности, ведь «впервые в новейшей истории России сельское хозяйство было отнесено к числу приоритетов социально-экономической политики» [Интервью Гордеева, 2007].

Задачи и инструменты нацпроекта «Развитие АПК»

Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» был рассчитан на 2006–2007 гг. и концентрировался на трех направлениях:

1. Ускоренное развитие животноводства (из федерального бюджета выделялось 14,63 млрд руб.), что включало:

• субсидирование процентных ставок по кредитам коммерческих банков на срок до 8 лет на строительство, реконструкцию и модернизацию животноводческих комплексов (6,63 млрд руб.);

• закупку и передачу в лизинг высокопродуктивного племенного скота (6,0 млрд руб.);

• закупку и передачу в лизинг техники и оборудования для животноводства (2,0 млрд руб.).

2. Стимулирование развития малых форм хозяйствования (из федерального бюджета выделялось 15,97 млрд руб.) За счет этих средств предполагалось реализовать следующие мероприятия:

• субсидирование процентных ставок по кредитам и займам, привлеченным на развитие производства сельскохозяйственной продукции ЛПХ, КФХ, а также сельскохозяйственными потребительскими кооперативами (6,57 млрд руб.);

• развитие сети сельскохозяйственных потребительских кооперативов (8,1 млрд руб.);

• создание системы земельно-ипотечного кредитования (1,3 млрд руб.).

3. Обеспечение жильем молодых специалистов на селе (из федерального бюджета выделялось 4 млрд руб.).

Всего на эти три направления первоначально было выделено около 35 млрд руб., потом за счет включения новых приоритетных видов деятельности (поддержка овцеводства, северного оленеводства, табунного коневодства, промышленного рыболовства и проч.) цифра возросла до 47,8 млрд руб.

Нацпроект не предусматривал прямых государственных инвестиций в сферу АПК. Ни кредит, ни технику, ни племенной скот, ни жилье аграрии не получали безвозмездно. Именно это обстоятельство вызвало наиболее ожесточенную критику[3]. Но факт остается фактом: финансовым стержнем нацпроекта стала кредитная линия. Но что же тут нового? Ведь с начала рыночных реформ вся экономика, включая сельское хозяйство, активно использует кредитные схемы.

Чтобы понять различие старой и новой кредитной схем, предлагаемых аграриям, вернемся в 1990-е годы. После слома плановой системы произошел отказ от прямого финансирования сельхозтоваропроизводителей и переход на кредитование. Но схема кредитования была выбрана крайне неудачная. В федеральном бюджете создали Фонд льготного кредитования, из которого сельхозпроизводители получали кредиты. Оператором был выбран частный банк господина Смоленского «СБС-Агро», который получал многомиллионные транши из госбюджета и раздавал их в качестве кредитов аграрным организациям (такие кредиты не выдавались владельцам ЛПХ и кооператорам). То есть сельхозорганизации кредитовались в частном банке, но знали, что это деньги из госбюджета. Банк был лишь оператором по раздаче бюджетных денег в виде кредитов. Заемщики прекрасно понимали, что банк не будет бороться за возврат государственных денег. В результате возвращали менее половины таких кредитов. Фонд льготного кредитования отменили в начале 2000-х.

Тогда же ввели новый алгоритм финансирования сельского хозяйства: кредит берется в любом банке, а государство компенсирует часть процентной ставки за кредит. Эта схема и легла в основу принятого нацпроекта. Подчеркнем, что нацпроект в этом смысле не придумал ничего нового. Принципиальная схема кредитования через частные банки с субсидированием процентной ставки из бюджета была запущена ранее. Но заслуга нацпроекта состоит в том, что, во-первых, эту схему распространили на владельцев ЛПХ и кооператоров; во-вторых, благодаря мощному пиару, сопровождавшему нацпроект, субсидированное кредитование получило рекламную поддержку; в-третьих, была отлажена техническая сторона выдачи субсидированных кредитов, поскольку вопрос реализации нацпроектов был на контроле у Д. Медведева.

В рамках ПНП «Развитие АПК» сумма компенсаций зависела от величины кредита. В случае крупных кредитов сроком до восьми лет, взятых сельхозорганизациями на развитие животноводческих комплексов, федеральный бюджет гарантировал субсидию в размере 2/3 от ставки рефинансирования Центробанка РФ, еще до трети ставки рефинансирования «гасили» региональные бюджеты, исходя из своих финансовых возможностей. В результате кредит, взятый под 14 % годовых, обходился заемщику в 3–4 %. При кредитовании фермеров, кооператоров и владельцев ЛПХ федеральный бюджет компенсировал 95 % ставки рефинансирования Центробанка, не менее 5 % добавляли региональные бюджеты.

Можно говорить о двух преимуществах схемы субсидированного кредитования (когда кредиты выдают частные банки из собственных средств) по сравнению с фондом льготного кредитования (когда кредиты выдаются из средств федерального бюджета). Во-первых, увеличивается объем льготного кредитования, поскольку госбюджет обеспечивает уже не «тело» кредита, а только субсидии. Во-вторых, растет возвратность кредитов, поскольку, выдавая собственные деньги, банки ужесточили условия выдачи кредитов и контроль за их использованием.

Кредиты, выдаваемые в рамках нацпроекта, имели лимиты: владельцы личных подсобных хозяйств (ЛПХ) могли получить до 300 тыс. руб., фермеры – до 3 млн руб., кооперативы – до 10 млн руб. Потратить эти средства они могли на любой вид сельского производства. Кредиты же для крупных организаций не имели ограничений в размере. Однако получить их организации могли только на строительство и модернизацию животноводческих комплексов. То есть нацпроект поддержал малые формы хозяйствования без продуктовых ограничений, а крупных игроков – в случае их готовности развивать животноводство.

Таким образом, в рамках ПНП «Развитие АПК» не было замаха на возрождение всего сельского хозяйства. Вводились конкретные продуктовые и организационно-правовые приоритеты. Учитывая предельно сжатые сроки экспертной проработки нацпроекта «Развитие АПК», становится понятным высказывание министра сельского хозяйства А.В. Гордеева: «Надо было решить, фактически, – угадать, за что схватиться, какое звено избрать главным» [Выступление Гордеева… 2007].

Отметим, что поддержка ЛПХ вызвала оживленные споры. Критика льготного кредитования ЛПХ доходила до призывов его отменить. Эта позиция основана на уверенности, что надо развивать несельскохозяйственную занятость на селе, а не занимать излишнее трудоспособное население в секторе ЛПХ. Этой позиции придерживаются Е. Серова и О. Шик, которым развитие ЛПХ кажется порочным, поскольку «производит конкурирующую продукцию, но с меньшей продуктивностью». Авторам кажется нелогичным поддерживать конкурирующие сектора: крупных производителей и «бабушек с их молочным производством» [Серова, Шик, 2007, с. 70].

В ходе нацпроекта было велико участие государства в отборе заемщиков крупных, долгосрочных (до восьми лет) кредитов. Фактически не банк, а власть решала, кому дать кредит, а кому отказать, достаточен ли залог и оправдан ли бизнес-план заемщика [Барсукова, 2007]. При этом основную роль играли решения региональной власти, обосновывающей целесообразность такого кредита для развития экономики региона. Согласно предварительным заявкам регионы получали квоты на субсидирование кредитов, исходя из которых составлялись списки потенциальных заемщиков. Далее заявки рассматривались в Минсельхозе, где утверждались списки обладателей «дешевых» (т. е. субсидированных) кредитов. Остальные заемщики, не поддержанные региональной властью, могли получить кредит в банке на общих основаниях, т. е. без субсидирования процентной ставки.

Итоги реализации ПНП «Развитие АПК»

После окончания нацпроекта была принята Государственная программа развития сельского хозяйства на 2008–2012 гг., которая фактически стала его продолжением. По крайней мере сохранились условия кредитования тех инвестиционных проектов, которые стартовали в рамках ПНП «Развитие АПК». Каковы же итоги нацпроекта?

Все контрольные целевые показатели, если верить официальным данным Минсельхоза, по всем трем направлениям нацпроекта оказались выполненными. Мы не будем утомлять перечислением цифр, обрамляющих победную риторику отчета по нацпроекту. Содержательно дело обстоит так: в меньшинстве оказались показатели, по которым план выполнили практически без превышения. Это рост производства молока, стабилизация поголовья крупного рогатого скота, привлечение долгосрочных (до восьми лет) кредитов и объем реализации в среднем на один кооператив (за базу брались показатели 2005 г.). Все остальные контрольно-целевые показатели были перевыполнены.

Нацпроект по техническим причинам стартовал лишь с весны 2006 г. И тем не менее за 2006 г. в рамках проекта более 16 тыс. молодых специалистов на селе получили практически бесплатное жилье. Прирост мяса за 2006 г. составил почти 5 %, в частности по птицеводству – около 15 %, по свиноводству – около 9 %, по производству молока прироста практически не было (около 1 %) [Выступление Гордеева… 2007]. В 2006 г. в рамках нацпроекта «Росагролизингом» было закуплено в 7,7 раз больше племенного скота, чем в 2005 г. [Гордеев, 2006, с. 7].

За счет лизинга высокопродуктивного скота было приостановлено сокращение поголовья КРС и возросла продуктивность коров: надой молока на корову составил в 2006 г. 3600 кг, тогда как самые высокие показатели в советские годы не превышали 2800 кг [Интервью Гордеева… 2007].

Однако несмотря на выполнение плановых показателей, многие эксперты отмечали неспособность ПНП «Развитие АПК» кардинально изменить ситуацию в сельском хозяйстве. В качестве доказательства обычно приводились следующие аргументы:

• низкая доля охвата нацпроектом личных подсобных хозяйств и фермеров;

• пессимистичные оценки ПНП «Развитие АПК» в опросах общественного мнения.

Относительно низкой доли участия личных подсобных хозяйств (ЛПХ) и крестьянских фермерских хозяйств (КФХ) в нацпроекте критика, на первый взгляд, справедливая. Напомним, что, по данным сельскохозяйственной переписи 2006 г., в Российской Федерации насчитывается 250,3 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств и 17,9 млн личных подсобных хозяйств (в том числе 15,8 млн в сельских поселениях и 2,1 в городских). В ходе реализации нацпроекта малые формы хозяйствования получили 460 тыс. кредитов. Однако нужно учитывать следующие обстоятельства. Во-первых, велика региональная специфика. Есть регионы, где доля взявших субсидированные кредиты фермеров довольно высока (более 10 %). Это традиционно сельскохозяйственные регионы страны (например, Калмыкия, Астраханская область).

Во-вторых, кредитные ресурсы планировались куда меньшие. Готовность аграриев к действию превзошла ожидания. Такого спроса на кредиты никто не предвидел. Как сказал председатель правления ОАО «Россельхозбанк» Ю.В. Трушин, банк рассчитывал за 2006 г. в рамках нацпроекта выдать кредитов на сумму 20–25 млрд руб., но уже к I кварталу 2007 г. размер кредитования составил 65 млрд руб. [Трушин, 2007, с. 37].

Не случайно ОАО «Россельхозбанк», выдавший 70 % кредитов на развитие малых форм хозяйствования (Сбербанк специализировался на кредитах для крупных предприятий), вынужден был за период 2006–2007 гг. увеличить число дополнительных офисов по стране с 317 до 1470, чтобы представительства банка были в каждом сельском районном центре.

Оценки успешности ПНП «Развитие АПК» в общественном мнении сильно различаются. Опросы по общероссийской выборке свидетельствуют о крайне скептическом отношении людей к задачам и результатам проекта. А вот опросы сельских жителей рисуют куда более оптимистичную картину. Так, по данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), в 2006 г. только 1 % россиян считали реализацию этого нацпроекта безусловно успешной, еще 11 % – скорее успешной. При этом почти половина респондентов затруднилась оценить успешность аграрного проекта (44 %). Критический настрой людей был явно связан с политической составляющей всех нацпроектов. По данным ВЦИОМ, 16 % россиян считали все национальные проекты пропагандистской акцией для отвлечения внимания людей от действий, направленных на ухудшение жизни населения [Пахомова, 2007].

Результаты же опроса сельских жителей, проведенного в 2006 г. в 33 регионах Всероссийским институтом аграрных проблем и информатики (ВИАПИ), резко отличаются от данных ВЦИОМ (табл. 3). Было опрошено сельское население: 6319 участников проекта и 12710 неучастников. Около половины участников проекта и около 40 % неучастников считали, что влияние нацпроекта на сельское хозяйство окажется существенным. Каждое второе ЛПХ (47 %), не участвующее в проекте на момент опроса, намерено было обратиться за краткосрочным кредитом в будущем. Трудно назвать эти цифры провальными.

Таблица 3

Оценка влияния ПНП «Развитие АПК» на развитие сельского хозяйства (2006 г., N = 19029)

Положительные тенденции в аграрном секторе набирали силу. Удельный вес прибыльных предприятий за 2005–2007 гг. вырос с 58 до 73 %, уровень рентабельности повысился с 7,8 до 15 %. По темпам роста заработной платы сельское хозяйство начало опережать другие отрасли экономики. Однако в абсолютном выражении зарплата оставалась низкой: в среднем около 6 тыс. руб., т. е. в 2 раза ниже, чем в целом в экономике страны (табл. 4).

Чинопочитание, характерное для России, в данном случае имело позитивное проявление: вторя министру и президенту, о возрождении отечественного сельхозпроизводства, о роли малых форм хозяйствования стали говорить на всех уровнях чиновничьей иерархии.

Таблица 4

Позитивные тенденции в сельском хозяйстве в 2005–2007 гг.

ПНП «Развитие АПК» показателен с точки зрения усиления роли власти, административного ресурса в решении экономических проблем, что укладывается в общий вектор российских перемен. Парадоксальность ситуации состоит в том, что усиление административного фактора обеспечивало реализацию проекта, делающего ставку исключительно на рыночные модели развития АПК. Но это можно признать парадоксом только в старой парадигме, уподобляющей рынок и государство «игре с нулевой суммой», когда чем сильнее власть, тем слабее рынок, и наоборот. Новая парадигма отказывает власти и рынку в статусе непримиримых оппонентов, делая акцент на институциональных механизмах их взаимовлияния [Блок, 2004]. ПНП «Развитие АПК» – пример сильнейшего патронажа власти по взращиванию рыночных форм поведения на селе.

Можно спорить о степени влияния нацпроекта на оживление ситуации в аграрной экономике в последующие годы, о нереализованных возможностях и ошибках этого проекта. Можно обсуждать неформальные практики, в том числе коррупционные составляющие проекта [Барсукова, 2008]. Но нельзя отрицать сам факт позитивного воздействия нацпроекта на ситуацию в российском сельском хозяйстве, а именно:

• рост доверия бизнеса к государству как партнеру по развитию сельского хозяйства, готовность частного капитала инвестировать в эту сферу;

• подъем оптимизма сельских жителей, о которых вспомнили хотя бы на уровне лозунгов;

• усиление внимания чиновников к аграрной проблеме как своеобразной номенклатурной моде на патриотичную риторику и вектор нормотворчества.

Да, проект не вывел страну в мировые лидеры агробизнеса. Но учитывая сроки и выделенные средства, такие ожидания были абсолютно беспочвенными. Проект рассчитывался на конкретный сектор – животноводство, и последующие годы показали реальные успехи агродрайверов в лице российских птицеводов и свиноводов. В ходе нацпроекта «Развитие АПК» в животноводстве стартовали многочисленные инвестиционные проекты, но главное, бизнес стал всерьез задумываться о том, что сельское хозяйство вполне может рассматриваться как прибыльный бизнес. С 2005 по 2010 г. производство мяса и птицы выросло на 36 % (в убойном весе); в 2011 г. мясное производство выросло еще на 3,7 %, достигнув постсоветского максимума в 10,9 млн тонн [Производство… 2012]. За период 2006–2010 гг. доля просроченных задолженностей сократилась с 52 до 28 %, а доля неприбыльных сельхозпредприятий – с 35 до 25 % [Основные показатели… 2011, с. 35, 36; 2008, с. 31–33].

Но важны не валовые показатели, а производство на душу населения, если мы говорим об обеспечении продовольствием [Ушачев, Серков, 2009]. И тут наметилась положительная динамика (табл. 5).

Таблица 5

Производство основных видов сельскохозяйственной продукции на душу населения (кг)

Однако ситуация с потреблением продовольствия в стране оставалась напряженной. Трудно поверить, но факт: объем производства молока в 2008 г. был сопоставим с его уровнем в 1958 г., мяса в целом – в 1970 г., яиц – в 1977 г. А поголовье КРС было как после коллективизации в 1933–1934 гг. [Интервью с Ушачевым, 2009]. Лишь картофель и хлебопродукты россияне потребляли с превышением рациональных норм питания. Среднедушевое потребление мяса и мясопродуктов составляло от нормы всего 61 %, рыбной продукции – 56 %, овощей – 76 %, молока и молокопродуктов – 88 %. Конечно, высокодоходные группы потребляли больше. Но в целом в 2008 г. ниже рациональной нормы потребляли молока и молокопродуктов примерно 80 % населения страны, мяса и мясопродуктов, рыбы и рыбопродуктов – 50–60 %, фруктов – 70 %, сахара – 30 %, хлеба и хлебных продуктов – 20 %. Но даже этот уровень потребления достигался с помощью импорта.

Чтобы понять серьезность проблемы достаточно сравнить потребление некоторых продуктов в России и других развитых странах (табл. 6). Добавим, что доходные группы резко различаются возможностями потребления, что делает оценку еще более пессимистичной.

Есть старая шутка о трех способах разориться: быстрый способ – пойти в казино, приятный способ – потратиться на женщину, но самый надежный способ – вложиться в сельское хозяйство. Нацпроект не решил проблем сельского хозяйства, но дал надежду, что вложения в агросферу перестали быть надежным путем к разорению.

Таблица 6

Потребление молочных продуктов в некоторых странах мира в 2009 г. (кг/чел. в год)

Примечание: По данным Российского союза предприятий молочной отрасли.

§ 2. Доктрина продовольственной безопасности РФ (2010 г.): специфика интерпретации и политический контекст реализации

В 2010 г. указом Президента Д. Медведева была принята Доктрина продовольственной безопасности РФ. Случилось это после десятилетия, ассоциируемого с ростом и процветанием, чему способствовали высокие цены на нефть и низкая сравнительная база 1990-х годов. Как объяснить парадоксальное запаздывание России в обращении к концепту продовольственной безопасности? В чем состоит специфика его российской интерпретации по сравнению с международной традицией? В каком политическом и экономическом контексте эволюционировал смысл этого понятия в России? Каков репертуар действий по реализации продовольственной безопасности?

Мы покажем специфику российского толкования универсального концепта продовольственной безопасности, его контраст с либеральной традицией и инструментальную роль в нарастании протекционизма, закрытости российской экономики.

История понятия «продовольственная безопасность»

Прежде чем попасть в лексикон российских властей, концепт продовольственной безопасности имел долгую историю и множество вариантов толкования, не говоря уже о разнообразии практических мер, направленных на достижение продовольственной безопасности усилиями местных правительств и международных организаций [Mooney, Hunt, 2009]. Существует множество определений того, что же следует считать продовольственной безопасностью. Где-то акцентировались борьба с голодом или безопасность пищевых продуктов [Lawrence, McMichael, 2012], где-то устойчивое развитие сельских сообществ [Maxwell, 1996] или минимизация рисков аграрного производства [Mooney, Hunt, 2009]. Но при всем разнообразии нюансов подавляющая часть определений вторит базовым идеям, первоначально сформулированным в 1974 г. в Риме на Всемирной конференции по проблемам продовольствия, организованной под эгидой ФАО (Food and Agriculture Organization, FAO). Суть этой концепции наиболее четко зафиксирована на Всемирном продовольственном саммите по вопросам безопасности (1996 г.), где было принято следующее определение: «Продовольственная безопасность существует тогда, когда все люди в любое время имеют физический и экономический доступ к достаточному количеству безопасной и питательной пищи, позволяющей удовлетворять их пищевые потребности и предпочтения для ведения активного и здорового образа жизни»[4].

То есть изначальное понимание продовольственной безопасности не имело отношения к самообеспечению страны продовольствием и апеллировало к борьбе с голодом в бедных странах мира. Общий вектор мировой дискуссии о продовольственной безопасности состоял в попытках придать этому понятию статус глобального блага, сформировать транснациональный характер борьбы с голодом и недоеданием на базе неолиберального консенсуса [Duncan, Barling, 2012]. Магистральным направлением достижения продовольственной безопасности объявлялась интенсификация финансовой глобализации и международной торговли. «Существует ошибочное убеждение, что сельское хозяйство в развивающихся странах должно быть нацелено на выращивание продовольственных культур для местного потребления. Это заблуждение. Страны должны производить то, что они производят лучше и что востребовано на рынке» [McMichael, Schneider, 2011, p. 127].

С недопустимостью голода согласны были все, однако со временем практические меры реализации продовольственной безопасности стали вызывать споры. И эти споры возрастали по мере изменения соотношения сил между Севером и Югом. В Дохийском раунде, стартовавшем в 2001 г., жестко столкнулись две позиции – призыв развитых стран к снижению торговых барьеров, восходящий к торжеству неолиберализма как главного тренда двух последних десятилетий ХХ в., и ответное требование развивающихся стран сократить поддержку сельского хозяйства в развитых странах. Вкусив плоды «зеленой революции», страны Юга взяли курс на развитие собственного рынка продовольствия, на защиту от демпинга со стороны развитых странах, практикующих колоссальные дотации своим аграриям. Ожесточенность споров заставила говорить о Дохийском раунде как о конце ВТО, как об отказе от неолиберального консенсуса [Duncan, Barling, 2012]. В ряде стран набирал популярность протекционизм как основа не только экономической политики, но и идеологии.

Это отразилось на интерпретации понятия продовольственной безопасности. Либеральная трактовка ассоциировала безопасность с доступностью продовольствия для населения в количестве и качестве, необходимом для активного и здорового образа жизни (при всей дискуссионности последнего). Протекционистская политика, напротив, ассоциировала продовольственную безопасность с самообеспечением, с продовольственной независимостью страны. Если продовольственная безопасность акцентирует внимание на потребительских возможностях индивидов и домохозяйств, то продовольственная независимость является характеристикой национальной экономики, ее потребности в импорте продуктов питания.

Впрочем, либеральный и протекционистский сценарии обеспечения продовольственной безопасности не исчерпывали множество смыслов. Проблема недостаточной легитимности международных организаций и усиливающаяся борьба гражданского общества за контроль над глобальными компаниями, контролирующими продовольственный рынок, привели к возникновению, развитию и институциональному оформлению «крестьянского пути» решения продовольственной проблемы. Показательным является крестьянское движение Via Campesina. Зародившись в Южной Америке в 1993 г., оно стало международным крестьянским движением, выступающим за продовольственный суверенитет и отстаивающим интересы мелких производителей продовольствия. Продовольственный суверенитет означал право народов определять собственную аграрную и продовольственную политику в соответствии с интересами местных сообществ, включая право на защиту отечественного сельского хозяйства от демпинга со стороны крупных транснациональных компаний. Ставка делалась на малые формы хозяйства, объединенные в кооперативы и имеющие возможность контролировать справедливое распределение прибыли на рынке продовольствия. Движение Via Campesina явилось результатом развития гражданского общества в международном масштабе, а также реакцией на рост цен на продовольствие и растущие экологические проблемы [Lawrence, McMichael, 2012].

Таким образом, концепт продовольственной безопасности не был статичным. В своем развитии он привел к трем базовым вариантам, включающим массу национальных интерпретаций и уточнений: а) либеральное толкование с акцентом на свободную торговлю, гарантирующую минимальные цены как способ борьбы с голодом;

б) протекционистский вариант, отстаивающий продовольственную независимость страны как часть ее национальных интересов;

в) продовольственный суверенитет на базе малых форм хозяйства с общественным контролем за справедливым распределение прибыли. Подчеркнем, что протекционизм – это нормальный инструмент экономической политики, а не бранное слово. И экономическая история, в том числе российская, знает множество примеров его умелого использования. Однако это всегда были «точечные» области, что не имеет отношения к образу «осадного» государства [Барсукова, 2011].

Каков выбор России? Мы не ставим цель добавить еще одно определение к уже существующим. Мы пытаемся показать, какие определения из международного опыта в разное время и по разным причинам были мобилизованы в России, и как политический контекст задавал поле смыслов, апеллируя к которым реализовывался отраслевой аграрный лоббизм. Предельной рамкой этих рассуждений может и должен стать поиск Россией своего пути построения капитализма как альтернативы Вашингтонскому консенсусу [Dufy, Thiriot, 2013].

Настоящий материал основан на интервью, проведенных в Москве весной 2010 г. и осенью 2015 г. Было собрано около 40 экспертных интервью с экономистами-аграриями, фермерами, представителями сельскохозяйственных профсоюзов и аграрных ассоциаций, чиновниками сельских администраций и министерств.

Дебаты о продовольственной безопасности по инициативе КПРФ в 1990-е годы

Большую часть ХХ в. Советы проявляли риторическую активность вокруг аграрной темы. Однако это не решало продовольственной проблемы, и периодически в СССР вводилась карточная система нормированного распределения основных продуктов питания. В 1980-е годы в СССР вновь обратились к нормированию продовольствия в виде талонов на масло, сахар, колбасу, водку и проч. Наибольшего расцвета эта система достигла в 1988–1991 гг., что внесло свой вклад в распад Советского Союза. В начале 1992 г. талонная система была отменена в связи с «отпусканием» цен. Городские жители столкнулись с безудержной инфляцией на основные продукты питания и значительным ухудшением питательной ценности [Wegren, 2011]. Выживание населения поддерживалось за счет продовольственной помощи, преимущественно из США, нормирования потребления и массированного импорта, достигающего, например, по мясу 70–80 % доли российского рынка. Такой импорт был практически беспошлинным и бесквотным [Барсукова, 2009]. В 1990-е годы Россия стала первым экспортным рынком мяса для Соединенных Штатов Америки.

Кардинальные реформы привели к беспрецедентному спаду аграрного производства (по многим продуктам уровень производства 1990-го года удалось достичь только к началу 2010 г.). Ситуация находилась на грани голода. В связи с этим логично было бы ожидать, что в России начнут активно дебатировать концепт продовольственной безопасности и формировать стратегию ее достижения. Ведь исторически понятие продовольственной безопасности «вышло» из темы голода.

И действительно, в этой довольно драматичной для России ситуации оппозиционные коммунисты начали активно обсуждать тему продовольственной безопасности страны. В 1990-е годы Коммунистическая партия, пережиток партии-государства времен СССР, являлась главной оппозицией либеральной политики Б. Ельцина и имела сильную поддержку в сельской местности России. Дискуссия привела к рождению нескольких проектов, посвященных продовольственной безопасности и претендующих на статус федерального закона. Однако такой закон не был принят, несмотря на внушительное представительство компартии в Государственной думе того созыва. В ходе обсуждения выяснилось, что само понятие продовольственной безопасности не имело четкого и однозначного определения.

Конкурировало два определения. Согласно первому, продовольственная безопасность является синонимом самообеспечения, антитезой зависимости от западных компаний, захвативших российский рынок. Это видение совпадало с интересами отечественных аграриев, призывающих увеличить государственную поддержку и защитить внутренний рынок от импорта, в том числе с помощью мер тарифного регулирования.

Второе определение делало акцент на ценовой доступности продуктов питания, что обеспечивало социальную стабильность в стране. Такая трактовка аргументировалась интересами потребителей. Дешевый импорт, разоряя местных производителей, обеспечивал социальный мир. Такое представление соответствовало интересам импортеров и местных чиновников, напуганных перспективой «голодных бунтов». Эту позицию поддерживали эксперты FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations) и Всемирного банка, консультирующих российское правительство. В этом же лагере оказались и мэры обеих столиц, которые откровенно поддерживали импорт из-за боязни роста цен как главного фактора нестабильности.

Депутаты-коммунисты, отстаивающие трактовку продовольственной безопасности в терминах защиты внутреннего рынка и поддержки отечественного производителя, не смогли отстоять свою точку зрения, поскольку их призыв к продовольственной самодостаточности в 1990-е годы был экономической авантюрой ввиду беспрецедентного падения аграрного сектора. Обсуждение, инициированное коммунистами, не привело к принятию соответствующего федерального закона. Даже самая «левая» Дума не могла проигнорировать доводы оппонентов – экономические условия не дают возможности говорить о самообеспечении страны продовольствием, поэтому форсированное сокращение импорта может вызвать социальные потрясения. Кроме того, в Государственной думе хорошо понимали, что даже если такой закон будет принят, на него наложит вето Президент Б. Ельцин. Правящие силы во главе с Б. Ельциным не впустили концепт продовольственной безопасности в официальную политическую риторику.

Приход В. Путина дал надежду политическим силам, именуемым себя «государственниками», провести закон о продовольственной безопасности. Однако попытки фракции КПРФ подготовить проект соответствующего закона ничем не закончились. Разработанный летом 2008 г. законопроект «О государственной политике в области продовольственной безопасности РФ» [Продовольственная безопасность… 2008] не был принят, но способствовал позиционированию коммунистической фракции как патриотично ориентированной в противовес правительству, лишенному этих чувств.

Впрочем, тема была электорально важной, и «единоросы» регулярно пытались перехватить у коммунистов лидерство в обсуждении проблемы. Например, провели в 2004 г. научно-практическую конференцию «Продовольственная безопасность России», инициировали акцию «Покупай российское!». Но народ помнит героев, и проблематика продовольственной безопасности прочно связана в памяти с инициативами КПРФ.

Однако в официальный дискурс власти продовольственная безопасность не перешла. Не в последнюю очередь это было связано с тем, что В. Путин в период первого хождения во власть склонялся к либеральному сценарию развития страны, хоть и с явным имперским уклоном, тогда как тема продовольственной безопасности была визитной карточкой коммунистической оппозиции. Так или иначе, но вплоть до 2010 г. понятие «продовольственная безопасность» не входило в расхожий пропагандистский лексикон правящей элиты, оставаясь предметом кулуарных обсуждений политиков и специалистов.

Указ Президента Д. Медведева:

Доктрина продовольственной безопасности РФ (2010 г.)

В связи с этим многих удивило, что в конце января 2010 г. Указом Президента России «Доктрина продовольственной безопасности РФ» была утверждена [Указ Президента… 2010]. Что сделало возможным ее принятие? Каково ее содержание?

В Доктрине прямо и однозначно сформулировано: «Продовольственная безопасность Российской Федерации – состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации…» И далее: «Продовольственная независимость Российской Федерации – устойчивое отечественное производство пищевых продуктов в объемах не меньше установленных пороговых значений его удельного веса в товарных ресурсах внутреннего рынка соответствующих продуктов». (Выделено курсивом авторами статьи.) Таким образом, Указ Президента Д. Медведева зафиксировал тождественность понятий «продовольственная безопасность» и «продовольственная независимость», резко обозначив российскую специфику в трактовке этого концепта.

Принятая в 2010 г. Доктрина продовольственной безопасности ставила задачу достижения к 2020 г. пороговых значений самообеспечения страны основными продуктами питания: зерно – 95 %, сахар – 80 %, растительное масло – 80 %, мясо и мясопродукты – 85 %, молоко и молокопродукты – 90 %, рыбная продукция – 80 %, картофель – 95 %, соль пищевая – 85 %.

Сильно ли Россия отстояла от этих контрольно-целевых показателей? Если исчислять продовольственную независимость буквально так, как это зафиксировано в Доктрине, т. е. исходя из доли импорта в товарных ресурсах внутреннего рынка, то ситуация представлялась, действительно, трагической: доля импорта продовольствия на внутреннем рынке России составляла в 2005 г. – 28,2 %, в 2010 г. – 32,5 %, в 2012 г. – 31,4 %. Однако аграрные экономисты доказывали, что правильнее измерять продовольственную независимость с учетом экспортной составляющей: не как долю отечественной продукции в товарных ресурсах, а как отношение объема производства к объему личного и производственного потребления внутри страны. При такой методике расчета Россия близка к намеченным показателям продовольственной независимости, имея при этом положительную динамику [Шагайда, Узун, 2015] (табл. 7).

Но научные штудии о том, как правильно исчислять продовольственную независимость страны, не перешли в общественную полемику, где господствовала простая схема: много импорта на полках магазинов – однозначно плохо. Популяризация идей Доктрины в общественном мнении была положена на простую схему: есть страны, которые экспортируют продовольствие, а есть страны-импортеры. Россия должна сойти с «иглы импорта» и в перспективе перейти в разряд экспортеров. Подавляющее большинство россиян не знают, что мир не живет по таким упрощенным схемам. Например, США, крупнейший экспортер сельскохозяйственной продукции, является также крупнейшим импортером продовольствия, при чем по одним и тем же товарным позициям. Та же ситуация в странах Евросоюза, в Китае.

Таблица 7

Продовольственная независимость России по основным продуктам (%)

Продовольственной независимостью от импорта содержание Доктрины не исчерпывалось, в ней говорилось о качестве продовольствия, о его физической и экономической доступности для населения. Но очевидно, что реальные следствия для аграрной политики имели именно контрольно-целевые показатели самообеспечения рынка.

Напомним, что концепт продовольственной безопасности порожден глобалистским дискурсом. Но интерпретации продовольственной безопасности встроены в каталоги смыслов, форматирующих национальную идентичность, что предполагает различное отношение к глобализации, международной конкуренции. Россия резко отклонилась от глобалистского дискурса, увязав продовольственную безопасность с независимостью от импорта, взяв курс на создание условий самообеспечения основными продуктами питания [Wegren, 2010; Вегрен, Троцюк, 2013].

Принятие Доктрины стало возможным ввиду позитивных изменений в российском агробизнесе в 2000-е годы. Прежде на фоне катастрофического спада в АПК о продовольственной безопасности говорили преимущественно оппозиционные политики. Теперь же на фоне успехов в АПК привлечение внимания к продовольственному рынку стало приносить политические дивиденты правящей элите. Кроме того, готовясь уступить место В. Путину, Д. Медведев пытался расширить список важных дел, связанных с его правлением. Продовольственная безопасность обещала быть удачным слагаемым политического имиджа.

Интерпретация продовольственной безопасности в духе самообеспечения была вписана в общий вектор растущего недоверия к неолиберальному консенсусу, следовала традиции противопоставления национально ориентированной политики 2000-х годов «космополитичным» реформам 1990-х.

Чтобы лучше понять «дух» Доктрины, дадим слово одному из авторов этого документа. Нам удалось взять интервью у человека, причастного к ее созданию. Это уникальная история, в ней важны все детали, поэтому позволим себе привести довольно пространный фрагмент интервью:

«Я закончил факультет, который был организован по указанию Иосифа Виссарионовича Сталина для создания оружия возмездия. Занимался проблематикой ядерного оружия вплоть до конверсии Горбачева, когда каждому военному ведомству было предложено заняться какой-то гражданской отраслью. И поскольку мы занимались разделением с помощью центрифуги изотопов урана, нам поручили разделять молоко на сыворотку и сливки. И наше суперминистерство, которое добилось паритета с США, начало заниматься разделением молока. Делали сепараторы из материалов атомного назначения, их охотно покупали, потом – под пресс и через Прибалтику продавали на Запад как лом. И специалистов из оборонки забирали. Так я в 1991 г. попал в Министерство сельского хозяйства… После дефолта я пришел сюда (место работы не указываем ввиду анонимности интервью). Мы сформулировали концептуальные основы продовольственной безопасности. Мой центр выиграл тендер на разработку критериев продовольственной безопасности. Мы вышли с предложением выпустить Закон, пять лет за него боролись, начиная с 1995 г. Но Ельцину доложили из Министерства экономики, что обеспечение продовольственной безопасности не по силе нашему бюджету, и что такой закон принимать нельзя. После этого я сказал людям в Совете Федерации и в Госдуме: “Мужики, действительно, чтобы закон реализовать, нужны средства, но давайте сделаем так: введем доктрину не законом, а указом президента”. …Мы ввели понятие “продовольственной независимости”. Ведь продовольственную безопасность можно купить. Возьмите Гонконг – он не производит продовольствия, но продовольственную безопасность себе обеспечивает. Но представьте себе, что завтра перекроют торговые сети Гонконга, и что там будет? У нас в Доктрине заложена продовольственная независимость на уровне 80 %. То есть если сейчас нам бы объявили любое эмбарго, мы уменьшим выдачу хлеба на 20 %» (научный сотрудник).

Так причудливо сложились обстоятельства: военный специалист по созданию «оружия возмездия» в результате конверсии перешел в аграрную сферу. Доктрина продовольственной безопасности унаследовала типичные черты подхода: быть начеку и помнить, что враг не дремлет.

Конечно, у Доктрины были свои критики. Это были претензии к ее декларативности, отсутствию прописанных механизмов реализации, недостаточности выделенных средств, а потому ничтожно малому влиянию на развитие аграрной сферы. Доктрину обвиняли в том, что она паразитирует на уже принятых документах, регулирующих аграрную сферу [Барсукова, 2012]. Однако трактовка продовольственной безопасности как независимости от импорта возражений не вызывала. Эта была частная критика в рамках общего принципиального согласия. Российские аграрии и политики при поддержке населения взяли курс на самообеспечение страны с перспективой возвращения России былого величия сильнейшей аграрной державы мира. Экономические показатели говорили об утопичности этой цели в ближайшей и среднесрочной перспективе. Но в России довольно часто провозглашались утопичные цели, и чем масштабнее, грандиознее была утопия, тем активнее пытались ее реализовать. Например, построить коммунизм. Равнение на утопию было привычным и понятным делом для россиян.

Продовольственная безопасность vs вступление в ВТО

Тема продовольственной безопасности в России неотделима от общего вектора ее внутренней и внешней политики. Маятник Кремля то приближался, то отдалялся от либерального курса, что прямо диктовало отношение к продовольственной безопасности как независимости от импорта. Ярко и зримо это проявилось в спорах о целесообразности вступления России в ВТО.

Переговоры по поводу вступления России в ВТО были настолько долгими, что финал казался почти невозможным. Это обусловило полное равнодушие экономических агентов к теме ВТО. Однако, как только переговоры вышли на финишную прямую, представители аграрного сектора стали активно противостоять вступлению страны во всемирный торговый клуб [Барсукова, 2013а]. (Пожалуй, только экспортеры зерна сохраняли спокойствие, поскольку их интересы не затрагивались членством в ВТО.) Аграрии доказывали, что обязательства, которые берет на себя Россия, вступая в ВТО, несут угрозу продовольственной безопасности. Аграрии формировали мнение об альтернативности выбора: либо ВТО, либо продовольственная безопасность России.

Восприятие ВТО как угрозы продовольственной безопасности России подтверждается анализом российских печатных СМИ. Обсуждение ВТО в СМИ шло по нарастающей в 2000-е годы и достигло «пика» в 2006 г., когда Россия договорилась с США по вопросу членства в ВТО. Однако это ни к чему не привело, что обусловило резкий спад интереса к данной теме. Постепенно настроение власти и общества дрейфует в сторону подготовки страны к «осадному положению». Слабая интеграция России в мировую экономику трактуется как спасение от мирового финансового кризиса 2008–2009 гг., что выразил В. Путин: «Мы стремились в ВТО, но вы нас, к счастью, не пустили». Однако в 2012 г. либеральные настроения в политике реанимируются. Верховная власть форсирует переговоры по вступлению России в ВТО [Барсукова, Коробкова, 2014].

Наиболее активное сопротивление вступлению в ВТО оказали аграрии. Они доказывали погубность этого шага, его несовместимость с курсом на продовольственную безопасность. Опасения вызывал не сам торговый клуб, а конкретные условия, на которые соглашалась России. И действительно, прежняя Государственная программа развития сельского хозяйства на 2013–2020 гг., нацеленная на достижение контрольно-целевых показателей Доктрины, была отправлена на доработку с учетом обязательств, которые принимала на себя Россия как член ВТО. Оппоненты подчеркивали, что членство РФ в ВТО не позволит достичь целей, которые были зафиксированы Доктриной продовольственной безопасности.

Сопротивление, которое оказали аграрии, было нешуточным. Их представители стали лидерами движения «Стоп-ВТО» (<www. stop-vto.ru>), создали аналитический центр «ВТО-Информ», отвечающий за «патриотическую экспертизу» вступления в ВТО (<www. wto-inform.ru>), организовывали митинги и проч. Даже пытались вынести вопрос о присоединении к ВТО на всенародный референдум, в чем им было отказано ЦИКом. Позицию аграриев поддержали три из четырех парламентских партий. Протокол о вступлении России в ВТО был ратифицирован только за счет «Единой России», все остальные думские партии проголосовали «против». Аграрии видели угрозу в грядущем снижении импортных пошлин, в сокращении господдержки сельхозпроизводителей, в ограничении возможностей использовать отечественные фитосанитарные нормы для запрета импорта продовольствия. Вступление в ВТО трактовалось аграриями как национальное предательство, которое приведет к развалу отечественного аграрного бизнеса и ударит по здоровью нации [Барсукова, 20136]. (Более подробно тематика ВТО обсуждается в следующем параграфе.)

Предельно упрощая ситуацию, можно утверждать: сторонники членства РФ в ВТО в своей аргументации не вспоминали про продовольственную безопасность, считая ее досадным отклонением от либерального курса, а противники вступления в ВТО, наоборот, акцентировали внимание на продовольственной безопасности, которая ставилась под удар членством России в ВТО. Аграрному лобби не удалось заблокировать вступление в ВТО. Верховная власть в лице В. Путина жестко и однозначно дала понять, что курс на международную интеграцию не подлежит обсуждению. Термин «продовольственная безопасность» становится символом оппозиции, и полностью уходит из риторики официальных государственных лиц и провластных политических лидеров [Барсукова, Коробкова, 2014]. В связи с этим на момент вступления в ВТО и последующий период, вплоть до 2014 г., упоминание продовольственной безопасности в российских печатных СМИ существенно сократилось (рис. 1). В 2012–2013 гг. продовольственная безопасность списывается в архив российской истории как очередной неудачный «ляп» политики Д. Медведева.

Рис. 1. Число упоминаний «продовольственной безопасности» в российской прессе в 2000-е годы (по базе «Интегрум»)

Примечание: «Интегрум» – база, содержащая полнотекстовые версии российских газет и журналов. Всего в ресурсе представлено около 500 отечественных журналов, более 250 центральных и 1000 региональных газет.

Импортозамещение как реинкарнация идеи продовольственной безопасности, или Via Kremlina вместо Via Campesina

Применение экономических и торговых санкций против России со стороны США и стран ЕС в 2014 г. коренным образом изменило положение дел. Ответные меры правительства Д. Медведева, введенные в августе того же года, означали существенную корректировку внутренней политики, усиление ее нацеленности на самообеспечение и самоизоляцию [Гуриев, 2015]. В августе 2014 г. понятие «продовольственная безопасность» с триумфом возвращается в российские печатные СМИ (рис. 2).

Рис. 2. Число упоминаний «продовольственной безопасности» в российской прессе c января 2014 по февраль 2015 г.

(по базе «Интегрум»)

Введя запрет на импорт ряда продовольственных товаров, правительство провозгласило курс на импортозамещение. Продовольственная безопасность не просто возвращается в официальный дискурс, но становится центральным понятием внутренней и внешней политики России, объявляется национальным стратегическим приоритетом. Аграрии, интересы которых были попраны условиями вступления в ВТО, получили шанс на моральную и материальную сатисфакцию. Впрочем, сыграло роль и объективное обстоятельство: значительное ослабление рубля стало финансовым барьером для импорта. Фокус импортозамещения пришелся на рынок продовольствия, где есть определенные шансы на успех. По крайней мере прогнозы по другим отраслям выглядят намного хуже. Кроме того, падение нефтяного рынка актуализировало поиск новой экспортной специализации России. Надежды возлагаются на аграрный сектор, что предполагает ребрендинг России с «нефтяной трубы» на «матушку-кормилицу». Инструментально это проявляется в росте контроля правительства за аграрной сферой, повышении статуса и финансовых возможностей Министерства сельского хозяйства, прямом («ручном») регулировании аграрной сферы. Подобный тренд воплощен в образе Via Kremlina.

Контекст санкций внес существенные коррективы в интерпретацию продовольственной безопасности. Возобладал экономический национализм как откат от либерального курса, декларируемого при вступлении в ВТО [Dufy, 2015]. Смысловые конструкции, прежде используемые национально-консервативной оппозицией, перешли в официальный дискурс власти.

Как отметил аграрный социолог: «Есть пещерная, идущая с давнишних времен автократическая позиция, что надо закрываться и самим все производить, чтобы ни от кого не зависеть. Но при этом забывается, что этот тип аграрной экономики дороже. У нас сейчас процветает именно эта точка зрения…Это связано с ростом национализма».

«Мне кажется, что вероятность выхода из ВТО – очень большая. Сейчас многие об этом говорят. Нужно выживать внутри страны. Если нормы ВТО будут мешать развитию экономики страны, им не будут следовать. Это сейчас однозначно…Я уверена, что в нынешней ситуации мы выйдем из ВТО, если это станет препятствием развитию сельского хозяйства, собственной экономики. Когда вступали в ВТО, аграриев принесли в жертву, а сейчас говорят – кто наполняет бюджет? Аграрии и наполняют»» (руководитель ассоциации крестьянских и фермерских хозяйств).

Однако невзирая на патриотическую риторику, бизнес остается приверженцем рыночной логики с акцентом на прибыль и эффективность. Либеральное понимание рынка как логики хозяйствования, игнорирующей национальные рамки, противоречит официальной риторике, акцентирующей приоритеты «своего» рынка.

«Рынок – он и есть рынок, что во Франции, что в России. Фермеру не надо произвести зерно. Ему надо произвести зерно, чтобы он мог заработать. У власти была позиция: производство зерна – это не бизнес, это миссия. Накормить народ…Мы стараемся максимально эффективно эту глупость подавлять… Государство может говорить о миссии накормить человечество, но для фермера безразлично, кому продавать – экспортеру или на внутреннем рынке» (руководитель бизнес-ассоциации).

Сдвиг в политике, внешней и внутренней, не верно трактовать как «отход от рынка». Скорее, это попытка создать национальную версию рынка, готового поступиться интересами индивидуальных акторов во имя национальных интересов, право интерпретировать которые принадлежит Кремлю. Как определил ситуацию эксперт-экономист:

«Обоснование идет в духе “России нужно…” А что такое Россия? Это как будто человек такой – Россия. Это холистическое восприятие страны как чего-то целого, у чего есть интересы, что может действовать, как если бы это был человек. Это распространенное методологическое клише, которое оказывает влияние на политику. По другую сторону баррикад – другое видение мира, методологический индивидуализм, через призму людей, зачем это нужно людям…Если представить себе Россию как нечто целое, как бабу с косой, которая кормит свиней, тогда, конечно, чем больше у нее свиней, тем лучше» (научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений).

В общественном сознании формируется образ единого, сплоченного народа, готового поступиться частными интересами во имя защиты национальных интересов, находящихся под угрозой.

«Есть те, кому это нужно, и есть те, кто вынужден платить за это более высокие цены, чтобы те размахивали флагом продовольственной безопасности…Власти, конечно, приятнее методологический холизм. Что для России опасно, а что безопасно? Например, кто-то сказал, что опасно, если импортных свиных пяточков будет больше 50 %. Начинаешь разбираться, а кому опасно? Производителям – не опасно, потребителям – не опасно. Никому не опасно. А России опасно. Это на уровне методологии, на уровне мировоззрения. Холизм – это вера, что у страны есть объективные национальные интересы. И что если даже никому из живущих в этой стране эти интересы не нужны, то у страны они все равно есть. Методологически это допустимая позиция, но она идеальна для лоббистов. Они говорят, мы сделаем то, что России надо. Дайте нам денег, и будет 50 % свиных пятачков» (научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений).

Государство выходит на первый план не только как главный распорядитель финансовой помощи, но как основной конфигуратор смыслов, к которым апеллируют участники аграрного рынка. Наши респонденты активно использовали схему противопоставления национально ориентированной государственной политики В. Путина и «бардака» космополитичной экономической реформы Б. Ельцина.

«Был премьером Егор Гайдар, он легковесно заявлял, что нас поляки накормят картошкой, кто-то еще нас будет кормить. Как они нас накормят, мы видим сегодня. Я думаю, что поняли неотвратимость того, что мы должны себя кормить… И это будет более качественная продукция. Это понимание снизу до верху у людей есть» (глава районной администрации Смоленской области).

Поддержка населением курса на продовольственную независимость основана на общей, далеко выходящей за рамки экономической проблематики, картине мира. Это протест против утери Россией роли великой державы, против игнорирования ее позиции в глобальной политике. Тождественность понятий «продовольственная безопасность» и «продовольственная независимость» основана на недоверии к торговым потокам, которые в любой момент могут быть прерваны по политическим причинам ввиду слишком сильного влияния политики на международную торговлю.

«Мы не закрываемся, но расставляем приоритеты. Чтобы при любых санкциях люди были обеспечены продуктами питания…Я думаю, что не Крым и не Украина тому причина. Мы почувствовали, что нам диктуют свои условия те, кто сильнее в политическом плане» (глава районной администрации Смоленской области).

Правящая политическая элита прекрасно помнит, что голод и нехватка продовольствия сыграли решающую роль в разрушении царской России, а потом и СССР. Эта историческая память диктует особое внимание государства к «хлебной теме». И если возникает угроза роста цен на зерно на внутреннем рынке, государство немедленно пережимает каналы экспорта. Так, в засушливый 2010 г. был введен запрет на экспорт пшеницы, замененный впоследствии на плавающую пошлину. Эта мера, невыгодная экспортерам и производителям зерна, соответствовала интересам животноводов, которых активно поддерживало правительство ввиду низкой доли самообеспеченности на рынке мяса и молока.

«От запрета страдали экспортеры и производители зерна. Для животноводов это было прекрасно…На экспортеров всем наплевать, они – агенты мирового капитала, если им плохо, то туда им и дорога. А вот о животноводах все думают. На них плевать опасно, они тоже могут плюнуть» (аналитик консалтинговой компании).

Ставка делается на крупных и сверхкрупных производителей продовольствия. Не получив желаемых результатов от развития фермерства в 1990-е годы, российское государство сделало ставку на «ручное управление» ограниченным числом агрохолдингов, создаваемых в ходе вертикальной и горизонтальной интеграции. Эти агрохолдинги – гибридная реальность между восстановлением советских совхозов и ультракапиталистической эксплуатацией [Никулин, 2010; Davydova,

Franks, 2015]. Возникнув на волне кризиса 1998 г., эти структуры стали основными реципиентами государственной помощи. Агрохолдинги зависят от государственного финансирования, но одновременно государство является заложником этой политики, поскольку ситуация на продовольственных рынках сверхчувствительна к положению дел в этих структурах, что превращает агрохолдинги в сильных и жестких лоббистов.

Легитимация национал-консервативного сдвига в аграрной политике апеллирует к заботе о здоровье населения. Априори верным считается утверждение, что импортные продукты «грязные», перекормленные ядохимикатами, содержащие ГМО и проч. В противовес этому отечественные продукты презентируются как «чистые», гарантирующие здоровье нации. И у этой позиции есть основания: в России на 1 га используется в 10 раз меньше минеральных удобрений, чем в Италии, Германии и в 100 раз меньше, чем в Новой Зеландии [Варшавский, 2014, с. 110].

«Из-за нехватки денег у нас экологически чистая продукция выращивается. На Западе продукции получают много, но и нормы внесения удобрений у них огромные. Мы стараемся за счет севооборота урожай поддерживать. Наши люди предпочитают свою продукцию, они чувствуют вкус ее. Импортное яблоко лежит месяц и не портится. Почему? Потому что химия» (глава районной администрации Смоленской области).

Характерно, что в официальном дискурсе не обсуждается, какая нагрузка ложится на потребителей при доминировании протекционистского сценария. Забота о потребителе, чтобы он получал «здоровые, чистые» отечественные продукты вместо «вредных» иностранных, замалчивает то обстоятельство, что эта политика ведет к росту цен. Санкции против России в значительной степени касались чиновников. Принятые российскими властями контрсанкции легли на плечи потребителей через повышение цен на продукты питания и сокращение выбора. Кроме того, оголившийся российский рынок стали заполнять отечественные продукты сомнительного качества, стремительно выросла доля фальсифицированных продуктов питания. Это связано как с ограниченностью ресурсной базы (например, нехваткой сырого молока для производства сыров), так и со смещением спроса на нижний ценовой сегмент ввиду падения покупательной способности населения.

«Если брать АПК, то это один из немногих секторов экономики, где есть хоть какие-то предпосылки для импортозамещения, поэтому, по крайней мере на уровне риторики, лоббистам есть что предложить. И когда они обещают нарастить выпуск, то не говорят, какого качества будут товары. Последние месяцы валом идут проверки по всей стране; молочная, мясная продукция – везде несоответствие стандартам» (научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений).

Фактически государство монополизировало право трактовать понятие «продовольственная безопасность» в духе национал-протекционизма, заблокировав как либеральную традицию, так и идею продовольственного суверенитета «снизу», что подразумевает широкое участие мелких производителей в создании местного продовольственного рынка. Причем эти дискурсы оказались непопулярными по принципиально разным причинам. Либеральный – в силу численного меньшинства и слабой мобилизации их сторонников. Продовольственный суверенитет «снизу», наоборот, массово представлен в практиках россиян, хозяйствующих на своих дачах и личных подсобных хозяйствах. Но эта деятельность не находит поддержки в официальном дискурсе, более того, критикуется как «анахронизм». Идея продовольственного суверенитета «снизу» жива в практиках, не пробиваясь в официальный дискурс. Про движение Via Campesina, популярное в Латинской Америке и в Европе, в России мало кто знает. Как точно подметил наш респондент: «Вместо Via Campesina у нас работает Via Kremlina». Идея продовольственного суверенитета в виде самоорганизации мелких производителей при поддержке гражданского общества вытеснена в самый дальний угол общественной дискуссии.

«Люди это не осознают как некую коллективистскую задачу солидарности, но они втихаря практикуют на уровне отдельных домохозяйств, на уровне неформальных сетей. И почему концепция тихая? Потому что такова политическая ситуация. Там, где люди пытались что-то создать – Крестьянский фронт, Народный фронт – все это через несколько лет или разгромлено, или возглавлено представителями «Единой России». Не имея удачных образцов политической деятельности, люди стараются быть аполитичными» (аграрный экономист, РАНХиГС).

Самообеспечение как стратегия выживания семей не пересекается с государственной политикой по обеспечению продовольственной безопасности, в рамках которой ставка делается на крупные и сверхкрупные аграрные предприятия. Государство и народ решает проблемы изолированно друг от друга. Государство шумно, с подключением СМИ, используя весь арсенал патриотической риторики, а люди – тихо, стараясь не привлекать внимания к своей деятельности. Массовая практика не имеет публичного языка и лоббистских структур, она скрывает свои масштабы, не ожидая ничего хорошего от внимания властей.

«Государство говорит: посмотрите на наше личное подсобное хозяйство, оно у нас отсталое, оно мелкое. И действительно, последние 10лет его показатели неуклонно снижаются. И сами люди говорят: “Да что вы? Это для выживания. Это разве серьезно? Это роли не играет”. И все это уходит в тень сознания и бюрократов, и самих людей. А там крутятся приличные ресурсы. До сих пор на своих колхозных и дачных сотках российские обыватели картошки производят больше, чем США и Англия вместе взятые» (аграрный экономист, РАНХиГС).

Нынешняя ситуация архаичного самообеспечения проходит в формате неформальной экономики, за пределами государственного регулирования, с минимальной товарностью. Для того чтобы эта деятельность приобрела товарный характер, необходимы институциональные возможности для широкого участия населения в этой деятельности (кооперация, контрактация и проч.). То есть необходимы инклюзивные, «вовлекающие» институты, создающие возможности для экономической активности широких слоев населения. Вместо этого Россия уверенно продвигается по пути создания экстрактивных (извлекающих) институтов, которые характеризуются защитой прав в пользу ограниченной элиты (т. е. извлечение выгоды из существующей экономической системы) [Асемоглу, Робинсон, 2015]. Нельзя сказать, что аграрная политика в России совсем игнорирует фермеров. Однако их поддерживают не как агентов экономического роста, а как субъектов развития сельской местности. Ставка России на гигантоманию аграрного производства противоречит доминирующим в мире представлениям о важности крестьянского движения, о роли фермеров как структурной основы сельского хозяйства.

Непопулярность либеральной позиции и игнорирование движения Via Campesina в России приводит к абсолютному доминированию сконструированного властью дискурса о необходимости продовольственной независимости как главной цели патриотически настроенного правительства. Враждебное окружение является непроговариваемым слагаемым такой картины мира. Издержки, которые в этом случае ложатся на потребителей, не обсуждаются, поскольку патриотизм подразумевает готовность к жертвам.

«Что касается продовольственной безопасности, о ней очень много шумят…Я бы сказал, что это большая хлебная тема для аграрной бюрократии. Целые стада бюрократов и академических ученых прожирают громадные деньги на том, что пишут бесконечные тревожные отчеты по продовольственной безопасности. На мой взгляд они просто паразитируют на этой теме» (аграрный экономист, РАНХиГС).

«Если у вас нет другого аргумента пролоббировать что-то, выдвигайте тезис о безопасности – и точно сработает. Есть идеологические основания, есть реальные страхи некоторых людей, что народ погибнет без своей еды, есть лоббисты совершенно бессовестные. Многое сошлось. Сейчас это все получит очень мощный толчок в связи с развитием электорального цикла…Доктрина продовольственной безопасности в России стоит на трех китах: идеология, лоббизм и популизм» (научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений).

Сравнение подходов к обеспечению продовольственной безопасности

Россия делала свой выбор в пространстве трех возможных вариантов обеспечения продовольственной безопасности: либерального, протекционистского и «третьего пути», воплощенного в движении Via Campesina. Либеральная парадигма в принципе отрицает деление рынка на «свой» и «чужой», трактуя национальные границы как регистры цен, стимулов, потребительских предпочтений и проч., т. е. апеллирует к экономической рациональности в рамках международного разделения труда. Соответственно и аргументация ведется на языке прибыли, рентабельности, себестоимости и проч. В противовес этому протекционистская версия сводит продовольственную безопасность к продовольственной независимости и взывает к патриотической экспертизе экономической политики. «Третий путь» предполагает крестьянскую самоорганизацию и общественный контроль справедливого распределения прибыли. Уточнение, конкретизация этих вариантов применительно к российскому контексту представлены в табл. 8.

Использование продовольственной безопасности в политическом дискурсе России переходило от оппозиции к правящей элите и обратно неоднократно. В голодные 1990-е годы к нему апеллировала оппозиция при категорическом игнорировании правящей элитой.

Таблица 8

Сравнение подходов к реализации продовольственной безопасности

Затем Д. Медведев поднимает продовольственную безопасность на уровень государственной задачи, сводя ее к продовольственной независимости. Вступление России в ВТО в 2012 г. оттеснило концепт продовольственной безопасности на самую дальнюю периферию официального дискурса, сделав апелляцию к ней визитной карточкой противников членства в ВТО. Однако осложнения отношений с США и странами ЕС в 2014–2015 гг. привели к ренессансу темы продовольственной безопасности, ее резкой активизации в публичном дискурсе. Апофеозом и своеобразной модификацией этой темы стала политика импортозамещения, спусковым крючком которой стал запрет на импорт ряда продовольственных товаров в августе 2014 г. Описав круг, концепт продовольственной безопасности, утратив связь с риторикой оппозиции, вернулся в официальный дискурс власти.

Принятая в России Доктрина продовольственной безопасности означает курс на самообеспечение по ключевым продовольственным товарам и выражает озабоченность открытостью российских рынков, заполненных импортным продовольствием в ущерб отечественным производителям. Кульминацией этой идеи стал курс на импортозамещение. По сути спор идет не о том, как накормить население страны, а о национальной специфике в построении рынка, о степени самостоятельности в выборе путей развития. Реальность, в которую интегрированы эти дебаты, наделяет трактовки продовольственной безопасности смыслами, легитимация которых является задачей политической мобилизации. Продовольственная безопасность, опираясь на патриотическое чувство населения, является удобной платформой для отраслевого лоббизма. Сдвиги в интерпретации продовольственной безопасности отражают эволюцию позиции власти, лоббистских возможностей бизнеса и состояния общества.

§ 3. Присоединение России к ВТО (2012 г.): стратегии аграрного бизнеса накануне и после вступления в ВТО

Вряд ли в российской экономической истории XXI в. найдется вопрос, вызвавший такие ожесточенные споры в экспертном сообществе и такое мощное напряжение в диалоге власти и бизнеса, как вопрос присоединения России к ВТО. И наиболее «горячий» сегмент этого обсуждения касался сельского хозяйства. Мы представим логику и систематизируем аргументы сторонников и противников этого шага. Неизбежно охватывая более широкий контекст этой проблемы, будем стараться фокусироваться на аграрной сфере. Затем сравним стратегии аграрного бизнеса накануне и после вступления в ВТО. Наконец, сделаем выводы о системных трудностях, связанных с членством России в этой международной организации на примере аграрного сектора.

Аргументы противников присоединения РФ к ВТО

То, насколько горячими были дискуссии, предшествующие присоединению страны к ВТО, говорит хотя бы тот факт, что этот вопрос предлагалось решать в ходе всенародного референдума. Идейным лидером инициативной группы по проведению референдума был К.А. Бабкин, один из крупнейших российских бизнесменов от аграрного машиностроения, президент ассоциации «Росагромаш». Это еще раз доказывает: именно аграрная сфера чувствовала себя в наибольшей опасности в связи с ВТО. Но 13 апреля 2012 г. ЦИК РФ отказал в проведении референдума о присоединении к ВТО. Основания отказа:

• вопрос о присоединении страны к ВТО отнесен исключительно к компетенции органа государственной власти;

• предлагаемая формулировка вопроса («Поддерживаете ли вы присоединение России ко Всемирной торговой организации на условиях и обязательствах в соответствии с протоколом, подписанным 16 декабря 2011 года?») делает его сложносоставным и каждая его часть может восприниматься различно;

• наконец, население заведомо некомпетентно в решении этого вопроса, поскольку протокол об условиях присоединения страны к ВТО не подписывался на русском языке, что делало невозможным ознакомление с ним.

Отказ ЦИКа провести всенародный референдум был опротестован в Верховном Суде РФ. В июне 2012 г. дело по иску К. Бабкина слушалось в Верховном Суде, но неуспешно для бизнесмена. Так закончилась попытка организовать референдум.

Что касается некомпетентности населения, то проведенный в августе 2012 г. опрос ВЦИОМа показал, что только 24 % городских жителей знают, как расшифровывается аббривиатура ВТО, но примерный смысл люди понимают правильно. О факте присоединения к этой организации на момент опроса знали 70 %. Характерно, что растет сомнение в выгодности этого шага. Если 10 лет назад больше половины населения (56 %) поддерживали присоединение к ВТО, то в 2012 г. таких осталось лишь 30 %, а 25 % считали, что это не соответствует интересам страны [Исследование ВЦИОМ… 2012].

Проводились различные митинги общественных движений по этому вопросу, писались письма депутатам. Было организовано движение «Стоп-ВТО» (<www.stop-vto.ru>), создан аналитический центр ВТО-Информ (<www.wto-inform.ru>), критически освещающий этот вопрос.

Особого воздействия сопротивление не возымело. И 10 июля 2012 г. Государственная дума РФ ратифицировала Протокол о вступлении России в ВТО.

Мало кто знает о том, насколько напряженным было голосование в Госдуме. Либеральные СМИ об этом не писали. А между тем вопрос решился незначительным перевесом голосов, что беспрецедентно для послушной Думы. Итог голосования: 238 депутатов – «за», 209 депутатов – «против», 1 – воздержался, 1 – не голосовал (всего в Думе 449 депутатов). Формально протокол о вступлении России в ВТО ратифицировала ГД, но фактически – только одна фракция «Единая Россия» (табл. 9). Неслучайно С. Кургинян назвал результаты голосования «триумфом политической оппозиции».

Отметим, что в референдуме было отказано на том основании, что население некомпетентно в решении данного вопроса. «Компетентные депутаты» Государственной думы должны были прочитать 1665 листов печатного текста и вникнуть в 23 150 условий и обязательств России для присоединения к ВТО, на что даже по самым скромным оценкам потребуется более 450 часов чистого времени.

Таблица 9

Результаты голосования в Государственной думе РФ по вопросу ратификации договора о вступлении России в ВТО

Затем последовала ратификация Советом Федерации. И вот 22 августа 2012 г. Россия стала официальным членом ВТО, был завершен 18-летний марафон вступления нашей страны в главную торговую организацию мира.

Наиболее концентрированную версию негативного отношения к присоединению России к ВТО представил Центр Кургиняна в виде аналитического доклада «Условия и риски присоединения России к ВТО» [Кургинян, 2012]. Этот доклад появился незадолго до голосования в Совете Федерации, когда надежды на Госдуму уже отпали. Стилистика доклада, его жесткость отражает решимость последней попытки остановить этот процесс. Доклад, написанный в жанре «патриотической экспертизы», содержал резкую отрицательную оценку такого шага. Критика касалась как общей идеологии ВТО, содержащей угрозу суверенности страны в части права на выработку собственной торговой политики, так и тех договорных условий, на которых Россия присоединяется к этой организации.

Приведем аргументы против присоединения к ВТО с точки зрения «патриотической экспертизы» Центра Кургиняна [Там же].

• Угроза суверенитету страны. В случае конфликта норм ВТО и национального законодательства разрешает спор Суд ВТО или Комиссия ГАТС по урегулированию споров (ГАТС – генеральное соглашение по торговле и услугам). Заседания Суда и Комиссии не публичны. Идеология ВТО предполагает, что национальные законы не могут ограничивать торговлю или иностранные инвестиции «более, чем необходимо». Но понятие «необходимости» трактует не суверенное государство, а Суд ВТО или Комиссия ГАТС. Фактически Комиссия ГАТС обладает правом вето на решения парламента или правительства в части торгового регулирования.

• Отсутствие гибкости торговой политики, когда приоритет одной страны автоматически распространяется на остальных участников соглашения.

• Невозможность отстаивать национальный стандарт требований к качеству продуктов питания. Приостановить импорт товара можно только на основе «научно доказанной» вредности для здоровья. Но зачастую требуются годы, несколько поколений, чтобы получить весомость научных доказательств. Например, вредность продуктов питания, содержащих ГМО, научно не доказана, равно как и безвредность.

• Фактическое отсутствие возможности опротестовать решение Суда ВТО. Решения Суда не утверждаются только в случае единогласного несогласия всех стран с этим решением, что практически невозможно. Отдельная страна не может воспрепятствовать этому.

• Крайне дорогостоящая процедура изменения условий членства. Отказаться от каких-либо обязательств перед ВТО или изменить их можно только через три года после принятия этих соглашений. И только после выплаты компенсации за текущие и будущие убытки торговым партнерам. Объем компенсации определяет Суд ВТО.

• В перспективе не исключено ужесточение режима ответственности перед ВТО. Так, в западной прессе все чаще муссируется вопрос о том, что нужно вводить принудительную компенсацию за невыполнение решений комиссии ВТО. Предлагается отчуждать зарубежные активы провинившейся страны. Если такая норма будет введена, международные активы России будут залогом ее послушного поведения в ВТО.

Но помимо общих принципиальных возражений протест вызвали конкретные условия, на которых Россия присоединяется к ВТО. «Разбор полетов» по этому вопросу занял бы довольно много времени, касаясь буквально каждой отрасли. Но нас интересует аграрный сектор, поэтому перечислим условия присоединения к ВТО, которые наиболее болезненны для АПК страны.

• Сокращение импортных пошлин. Средний сельскохозяйственный тариф предполагалось снизить с 13,2 до 10,8 % (средневзвешенную импортную пошлину на промышленные товары – с 9,5 до 7,3 %, а в целом по экономике средневзвешенная ставка импортного торгового тарифа снижалась до 7,8 % против 10 % в 2011 г.). Треть тарифных позиций сокращалась в день вступления России в ВТО, еще четверть – в течение последующих трех лет. Эксперты ожидали наибольшие потери у свиноводов и в молочном животноводстве. Отметим, что в животноводстве одно рабочее место создает около 10 рабочих мест по всей стране – в логистике, переработке и т. д.

• Отказ от поддержки экспорта «сверх необходимого», а уровень необходимого будет определять уже не страна, а ГАТТ.

• Предельно низкий оговоренный уровень господдержки производства сельхозпродукции. Россия взяла на себя обязательства снизить уровень допустимых субсидий в АПК к 2018 г. до 4,4 млрд долл. В 2011 г. на поддержку сельского хозяйства из бюджета РФ направлялось 125 млрд руб. (чуть более 4 млрд долл.). Однако Госпрограмма развития сельского хозяйства на 2013–2017 гг. обещала рост поддержки. То есть соглашение о вступлении в ВТО предполагало снижение поддержки, а Госпрограмма – рост.

• Сокращение пошлины на импорт сельхозтехники. В частности, пошлина на комбайны снижалась в 3 раза, а пошлина на бывшую в употреблении сельхозтехнику – в 5 раз. При этом иностранная сельхозтехника получала в России доступ ко всем разрешенным видам субсидирования, что чревато убытками для таких предприятий, как «Ростсельмаш».

• Невозможность пользоваться собственными фитосанитарными нормами для ограничения/запрета импорта продуктов питания. Нормы, установленные ВТО, не допускают запрета на импорт продукции с содержанием ряда пестицидов и гербицидов, генно-модифицированных организмов и т. д. И даже не разрешают маркировать такую продукцию, считая это нарушением равной конкуренции.

Можно продолжить, но достаточно для утверждения, что сельское хозяйство и связанные с ним машиностроение и пищевая промышленность воспринимали вступление страны в ВТО как угрозу. Однако была и другая точка зрения, подчеркивающая выгодность этого шага для аграриев.

Аргументы сторонников членства РФ в ВТО

Нужно сказать, что оптимистов в этом вопросе было откровенно мало. Их было мало в научном сообществе и в бизнесе. Оптимизм воплощали чиновники: Минэкономразвития как непосредственный исполнитель проекта «присоединения к ВТО» и Минсельхоз как вынужденный конформист, не желающий и не имеющий возможностей обозначить свое несогласие. Не секрет, что «вес» аграрного министерства в негласной табели о рангах был неизмеримо ниже, чем у Министерства экономики.

Поддержка присоединения к ВТО вытекала из принципиальных утверждений:

• Россия не может быть в стороне от процессов глобализации, не может оставаться маргиналом сложившегося мирового порядка в области торговли. В начале 2011 г. Россия оказалась единственным членом Большой двадцатки, которая все еще не входила в ВТО [Aslund, 2010]. Этот факт нуждался в исправлении.

• Присоединение к ВТО вызовет положительные оценки мирового сообщества, принесет политические дивиденты, в частности повлечет отмену поправки Джексона-Веника, введенной в 1974 г. в США.

• Появятся перспективы новых форм международного сотрудничества, в частности упростится вступление России в ОЭСР; членство в ВТО усилит интеграцию страны в мировую экономику.

• Российские производители будут вынуждены соответствовать высоким мировым стандартам качества.

• Россия получит доступ к международной арбитражной системе для разрешения торговых споров.

• Планы России – стать крупнейшим игроком на рынке продовольствия – должны учитывать и использовать правила мировой торговой системы. Экспортные амбиции должны реализовываться в институциональных рамках, разделяемых большинством стран.

Но это были положения общего характера. По большому счету они сводились к утверждению о пользе «идти в ногу» с мировым порядком. Более интересна позиция сторонников членства в ВТО по поводу конкретных, частных вопросов: сокращение финансовой поддержки государства и снижение таможенных тарифов.

Первый вопрос – о сокращении государственной поддержки сельхозпроизводителей – вызвал жаркие дискуссии. Статистика тут более чем жесткая: разрешенный уровень поддержки для стран ЕС-15 составляет 98,8 млрд долл., для Японии – 39,6 млрд долл., для США – 19,1 млрд долл., для России в 2013 г. – 9,0 млрд долл., а для России в 2018 г. – 4,4 млрд долл. [Ушачев, 2012].

Но сторонники присоединения к ВТО отвечали на критику примерно следующее:

Во-первых, такая господдержка развращает, формирует иждивенческие настроения сельхозпроизводителей.

Во-вторых, речь идет о сокращении помощи из федерального бюджета, но могут более активно использоваться средства региональных бюджетов и внебюджетных (коммерческих) источников.

В-третьих, состояние госбюджета, а не правила ВТО выступают реальным ограничителем размера помощи аграриям. То есть денег в бюджете на агросферу нет, и ВТО тут роли не играет. Не ВТО, а Минфин ограничивает размер госпомощи.

В-четвертых, требования ВТО заставят изменить структуру помощи сельхозпроизводителям, направить средства бюджета на создание и развитие инфраструктуры, в образовательную и научно-исследовательскую области.

Последнее положение нуждается в пояснении. Дело в том, что меры государственной поддержки делятся на три группы – «желтая» (или «янтарная»), «зеленая» и «голубая» корзины. ВТО накладывает жесткие ограничения исключительно на меры «желтой» корзины как непосредственно искажающие рынок. Это ценовая поддержка, субсидирование процентных ставок по кредитам, компенсация затрат на ГСМ, удобрения и другие материально-технические ресурсы, а также списание долгов. В России более 70 % госрасходов на АПК принадлежали «желтой» корзине.

Но есть формы поддержки, не ограниченные нормами ВТО («голубая» и «зеленая» корзины): развитие инфраструктуры, проведение научных исследований, подготовка кадров, благоустройство сельских районов, программа страхования урожая, ветеринарные и фитосанитарные мероприятия, программы региональной помощи. Эти вливания в инфраструктуру и кадры могут сгладить негативный эффект от сокращения прямых форм поддержки.

Наконец, в-пятых, у страны есть несколько лет на адаптацию к сокращению мер «желтой» корзины. Дело в том, что обязательства, которые взяла на себя Россия при вступлении в ВТО, в ближайшие 3–4 года не играют лимитирующей роли (табл. 10). Проект Государственной программы развития сельского хозяйства на 2013–2020 гг. не предполагает выделения более крупных сумм на меры «желтой» корзины. Только в 2017 г. планы Госпрограммы и обязательства перед ВТО порождали конфликт, который заранее устранили, внеся соответствующие поправки в текст Программы (табл. 11).

На тот момент многие эксперты думали, что от сокращения прямых форм помощи наиболее сильно пострадают крупные хозяйства, потому что именно они, а не ЛПХ или фермеры, являются основными получателями государственной поддержки [Wegren, 2010; 2011].

Второй вопрос дискуссии – о снижении таможенных тарифов на импорт продовольствия. Что говорили по этому поводу сторонники присоединения к ВТО?

• В результате снижения таможенных тарифов выиграют российские потребители, которых ждет обилие дешевых продуктов питания от западных производителей.

Таблица 10

Поддержка сельского хозяйства на период до 2020 г

(млрд долл)

Таблица 11

Планы поддержки сельского хозяйства на период до 2020 г. накануне вступления РФ в ВТО

(млрд долл.)

Примечание: Расчет на основе проекта Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–020 гг.

• Сельхозпроизводители могут увеличить производительность за счет возможности покупать дешевую агротехнику и оборудование.

• Снижение пошлин очень незначительно – средний сельскохозяйственный тариф снизится всего на 2,4 процентных пункта, составив 10,8 % вместо нынешних 13,2 %. При этом он будет выше, чем в группе промышленных товаров (с 9,5 % сократится до 7,3 %) и выше, чем по экономике в целом (с 10 % снизится до 7,8 %). То есть в сельском хозяйстве сохраняется более высокая степень таможенной защиты, чем в промышленности.

• Существенное сокращение таможенных импортных пошлин коснется лишь некоторых позиций. На фоне согласования тысяч товарных позиций лишь отдельные пункты имеют кратные сокращения. Например, пошлины на живых свиней сокращаются в 8 раз (с 40 до 5 %) при полном упразднении пошлин на квотный импорт охлажденной и замороженной свинины.

• Таможенные тарифы не снижают кардинально, а всего лишь возвращают к ситуации 2000 г. Рост тарифных ставок на импорт продовольствия как элемент государственной аграрной политики начался именно в период 2000–2008 гг. [Liefert, Liefert, Shane, 2010].

• Проиграв как импортер, Россия выиграет как экспортер.

Подведем итоги: у сторонников и противников членства РФ в ВТО

были свои доводы. Но даже самые ярые сторонники присоединения России к ВТО признавали, что применительно к сельскому хозяйству в краткосрочной перспективе неизбежны болезненные потери. Приобретения ожидались исключительно в отдаленной перспективе [Вегрен, 2012; Узун, 2012].

Три стратегии аграрного бизнеса накануне вступления в ВТО

По вопросу присоединения к ВТО российские аграрии заняли преимущественно критическую позицию. Но это слишком общая оценка ситуации, поскольку отношение аграрного бизнеса к вопросу ВТО не было однородным. В лагере аграриев выделялись три группы, различающиеся интересами и выбранными для их реализации стратегиями.

Первая группа – «непримиримые борцы» с самой идеей вступления России в ВТО, призывающие остановить этот процесс. В терминологии А. Хиршмана эта группа выбрала стратегию «голоса», призывая широкую общественность оценить весомость своих аргументов и публично критикуя намерения властей [Hirschman, 1970]. Пожалуй, самыми резонансными действиями этого крыла явились создание интернет-ресурса «Стоп-ВТО» (<www.stop-vto.ru>), выдвижение инициативы проведения референдума (на что был получен отказ ЦИК), а также яркие публичные выступления в СМИ. Лидерами этого движения стали К. Бабкин и Е. Корчевой, представители аграрного машиностроения; некоторое время к ним примыкал C. Лисовский, выступивший от птицепрома, но вскоре, продав бизнес, он вышел из «игры». Трудно сказать, верили ли в этом лагере в возможность остановить бюрократическую машину, которая 18 лет, периодически останавливаясь и буксуя, двигалась в сторону ВТО. Но, безусловно, отчаянная смелость в критике власти делала эту группу наиболее заметным участником дискуссии. Созданная этим блоком аналитическая структура «ВТО-информ» (<www.wto-inform. ru>) приводила расчеты, доказывающие губительность для российской экономики членства в ВТО. Эти расчеты учитывали не только прямые убытки, связанные с уменьшением таможенных сборов ввиду снижения пошлин, но и косвенные потери, обусловленные ростом пособий по безработице как следствием сокращения рабочих мест[5].

Группа «непримиримых критиков» брала на себя роль защитников экономических интересов страны, а не только своей отрасли, что, с одной стороны, резко повышало шансы на легитимацию призывов бойкотировать ВТО, а с другой – давало возможность переплавить протест в политический капитал, сделать борьбу с ВТО визитной карточкой политической платформы. Напомним, что К. Бабкин являлся не только совладельцем крупного бизнеса, но и основателем, лидером «Партии дела».

Что давало возможность части бизнеса занять такую позицию? Почему они не побоялись противостоять генеральной линии, которая формально шла от Министерства экономического развития, но реально (и все это понимали) поддерживалась на самом верху? Помимо убеждений, темперамента тех, кто выбрал стратегию «голоса», роль играли и вполне объективные факторы. Протест был обусловлен очевидными угрозами для аграрного машиностроения при вступлении в ВТО. Дело не только в конкуренции со стороны дешевого импорта, но и в сокращении поддержки внутреннего рынка через систему субсидирования покупки отечественных тракторов и комбайнов. Решимость представителям аграрного машиностроения придавали три обстоятельства. Во-первых, социальная значимость их бизнеса, поскольку на предприятиях «Ростсельмаша» были заняты тысячи людей, и это не аграрии, рассеянные по территории страны, а тысячи компактно проживающих рабочих, которые в случае безработицы могут взорвать спокойствие городов. Во-вторых, протестная позиция поддерживалась значительной частью населения России, и ставка на референдум была вполне оправданной. Опросы общественного мнения свидетельствовали о падении популярности ВТО по сравнению с десятилетней давностью, когда больше половины населения (56 %) поддерживали присоединение к ВТО и только 17 % были «против», в то время как летом 2012 г. сторонников и противников этого шага стало соответственно 30 и 25 % [Исследование ВЦИОМ… 2012]. И наконец, в-третьих, активы группы «Ростсельмаша» включали заводы по производству комбайнов в Америке и Канаде, что облегчало задачу перелива капитала в случае неблагоприятной конъюнктуры в России. При таком раскладе публичный протест был оправдан, и у бизнеса на руках были «карты», которые давали шансы на выигрыш.

Вторая группа аграрных бизнесменов позиционировала себя как «конструктивных критиков»; они не выступали против ВТО, но активно обсуждали условия вхождения в эту организацию, предусмотренные для той или иной отрасли. Их позиция сводилась к следующему: «мы готовы поддержать власть, ведущую страну в ВТО, в обмен на отеческую заботу о нашем бизнесе». Ассоциации выстроились в очередь по доведению до властей своих предложений по устранению проблем, порождаемых новыми условиями. Риторика этой группы имела два регистра: сдержанные, подчеркнуто нейтральные суждения о целесообразности вступления в ВТО контрастировали с эмоционально яркими призывами исправить допущенную по отношению к той или иной отрасли несправедливость.

Провозглашался лозунг: «Протекционизм, как принцип – это плохо, но наш случай – исключение из правил». Особенно трогательно и наивно звучали предложения отложить подписание итоговых документов, чтобы еще раз подумать, как привести их в соответствие с интересами той или иной отрасли. Принципиальная установка на защиту отдельных аграрных сфер, а не всего российского АПК отличала эту группу от непримиримых борцов с ВТО, чью позицию квалифицировали как «неконструктивную» и всеми способами от нее дистанцировались. Очевидно, что такая стратегия не предполагала широкой консолидации бизнеса. Наоборот, чем меньше круг тех, кто докажет свой статус «исключительного случая», тем эффективнее пройдут переговоры с властью. Таким образом, прослеживался курс на размежевание, на изолированность усилий бизнеса. Это объясняет, почему открытые площадки для переговоров с властью накануне присоединения к ВТО (например, конференции с участием представителей министерств экономики и сельского хозяйства) были проигнорированы многими крупными бизнес-ассоциациями, не желавшими сливаться с широким фронтом недовольных. Возникла своеобразная конкуренция по представлению себя в качестве жертвы «в целом верного курса на ВТО». Стратегия «виктимизации»[6]приобрела состязательный характер, рисуя картину потенциальных рисков в разных сферах сельского хозяйства, а презентация себя в качестве жертвы стала основной рамкой легитимации требований бизнеса.

Разграничение, подчеркивание исключительности собственного случая приводили к конфликтам в бизнес-сообществе: например, на одной из конференций с участием представителей власти и бизнеса автору удалось наблюдать постепенную смену тактики. Сначала животноводы и производители колбас выступали единым фронтом, апеллируя к «Доктрине продовольственной безопасности». Но очень быстро выяснилось, что власть не пойдет на уступки и придать всему бизнесу, связанному с мясом, статус исключения из правил не удастся. Тогда производители колбас сменили позицию, демонстративно отстранившись от требований животноводов: рынок мяса должен стать более конкурентным, но производство колбас надо защитить от импорта на том основании, что речь идет о предприятиях с высокой добавочной стоимостью. Солидарность как ресурс давления на власть сменилась жестким размежеванием, прежний союзник был выведен за границы лоббируемых решений по принципу «Боливар не выдержит двоих».

Если первая группа аграрных бизнесменов делала ставку на громкую публичную дискуссию с властью, выбрав стратегию «голоса», то вторая группа предпочла комбинировать риторику лояльности с действиями по достижению компромисса в ходе кулуарных переговоров в ведомственных коридорах.

Третья группа предпринимателей, связанных с аграрной сферой, выбрала стратегию «лояльности». Она выступила публичным доказательством того, что не весь аграрный бизнес разделяет «алармистские» настроения. Представители группы «лояльных» ничего не опротестовывали, явно ни о чем не просили, и их позиция сводилась к следующему:

• минусы от ВТО, которые проявятся сразу, будут меньше выигрышей, ожидаемых в перспективе;

• неэффективные сектора сельского хозяйства отомрут, но это неизбежная цена оздоровления экономики (например, производство свинины в ЛПХ);

• бюджетное субсидирование является анахронизмом, от которого надо постепенно избавляться, переходя к более разнообразным мерам поддержки сельского хозяйства;

• проблемы сельского хозяйства имеют внутреннюю природу, и ВТО вынудит заняться их решением.

Лидером группы «лояльного» агробизнеса был Российский зерновой союз в лице своего президента А.Л. Злочевского. Возможность «стать над схваткой» и выступить носителем «беспристрастной позиции» была связана с тем, что «для зерновиков, собственно говоря, ничего особо не меняется. У нас нет никаких режимов регулирования, привязанных к ВТО, которые бы как-то существенно повлияли на ввоз или вывоз» (<http://www.rg.ru/2012/10/11/apk-zemo.html>). Внутренняя цена на зерно, которая была ниже цены мирового рынка, защищала от импорта гораздо лучше любых таможенных пошлин. Не испытывая угрозы со стороны импортеров зерна, экспортеры могли выиграть от ввоза дешевой сельхозтехники в случае вступления в ВТО. Помимо этого проблемы животноводов и птицеводов означали сокращение внутреннего потребления зерна, что создавало возможности для роста экспорта. И даже запрет на экспортные субсидии как часть условий присоединения России к ВТО не огорчил зерновых экспортеров, поскольку получить такие субсидии им не удавалось и прежде – на их пути стояла не ВТО, а Минфин. Более того, членство в ВТО давало возможность разрушить единую Причерноморскую квоту на экспорт сельхозпродукции в Евросоюз и потребовать отдельную страновую квоту, избавляющую от конкуренции зерна со стороны Казахстана и Украины.

При таком балансе потерь и приобретений Российский зерновой союз активно поддерживал вступление в ВТО как горькое, но эффективное лекарство для аграрной сферы: «Положительно, что вступление в ВТО вынуждает нас вытащить проблемы на поверхность и устранять их причины. ВТО – это лекарство» (<http://opec. ru/1433262.html>); «придется лечить не симптомы, а саму болезнь» [Злочевский, 2012, с. 97]. Конечно, не только Российский зерновой союз мог похвастаться своей индифферентностью к вступлению в ВТО: например, Российский соевый союз был в таком же положении, но для публичной роли соеводы не подходили ввиду скромных масштабов деятельности и нехаризматичности своего лидера. По этим критериям Российский зерновой союз не знал себе равных.

Лояльность была вознаграждена участием в формировании аграрной политики: президент Российского зернового союза был назначен руководителем рабочей группы Общественного совета при Минсельхозе, которая вырабатывала рекомендации по «переносу» господдержки сельского хозяйства из «желтой» корзины ВТО в «зеленую», разрешенную.

Менее очевидно, почему стратегию публичной лояльности выбрали те, кто потенциально проигрывал от вступления в ВТО, например, Союз производителей молока. По множеству позиций вступление в ВТО им было невыгодно, однако они присоединились к группе «лояльных». Видимо, дело заключалось в том, что угроза, исходящая от ВТО, была потенциальной, тогда как единое таможенное пространство с Казахстаном и Белоруссией (обе страны – не члены ВТО) уже привело к массе серьезных проблем.

Импорт молочных продуктов из Белоруссии был обильным, дешевым и имел позитивный имидж у потребителей. Но борьба за молочный рынок велась не только рыночными методами, помимо этого активно использовался и административный ресурс[7]. Демонстрация публичной лояльности по вопросу ВТО давала надежду на рост административной поддержки в защите молочного рынка от белорусских товаров. Словом, на фоне угрозы, исходящей от ближайшего соседа, и ВТО была не страшна. Кроме того, в связи с ВТО появлялась удобная рамка для апелляции к западному опыту: социальная реклама молока, введение продовольственных карточек, обеспечение школьников молочными продуктами.

Характерно, что на встречу с правительством РФ по поводу вступления в эту торговую организацию (июнь 2012 г.) от бизнеса были приглашены: А.А. Мордашов – владелец металлургического гиганта «Северсталь», представитель черной металлургии, потенциально выигрывающей от вступления в ВТО; А.Л. Злочевский – президент Российского зернового союза, мало чувствительного к условиям ВТО; А.Л. Даниленко – член совета директоров ООО «Российская молочная компания», представляющий сектор, потенциально страдающий от вступления в ВТО. Три градации бизнеса – выигрывающий, нейтральный и проигрывающий – были призваны засвидетельствовать поддержку курса на вступление в ВТО. Забегая вперед, скажем, что надежды молочной отрасли на покровительство власти не оправдались, и вскоре позиция по отношению к ВТО того же А.Л. Даниленко стала резко критической.

Сравнение стратегий аграрного бизнеса накануне присоединения к ВТО представлено в табл. 12.

Таблица 12

Сравнение стратегий аграрного бизнеса накануне присоединения к ВТО

Стратегии адаптации аграрного бизнеса к условиям ВТО

Борьба против вступления в ВТО или за изменение условий присоединения потеряла смысл 22 августа 2012 г., и бизнес начал приспосабливаться к работе в новых условиях. Какие стратегии адаптации продемонстрировали российские аграрии? Какие прогнозы сторонников и противников присоединения к ВТО оправдались? И как сегодня оценивают аграрии условия работы в рамках ВТО?

Для ответа на эти вопросы были проведены полуформализованные интервью с представителями аграрных ассоциаций и руководителями агрохолдингов[8]. Интервью включали следующие блоки: 1) ожидания и реальность; 2) внутренняя поддержка сельхозпроизводителей; 3) поддержка экспорта; 4) защита внутреннего рынка от импорта; 5) деятельность ассоциации по защите интересов бизнеса в новых условиях.

При всей неоднозначности ситуации в различных аграрных отраслях общим фоновым суждением аграриев является признание негативных перемен, произошедших за период членства в ВТО. Фраза «произошедшие за период членства в ВТО» представляется нам максимально точной, поскольку строгой причинно-следственной связи между членством в ВТО и негативными явлениями может и не быть, однако доминирующий в аграрной среде дискурс вменяет в вину ВТО все, что произошло в этот период.

В целом аграрный бизнес преодолел «алармистские» настроения, к чему его так настойчиво призывали чиновники летом 2012 г., и научился работать в новой реальности. Условно отрасли аграрного комплекса можно разделить на три группы: адаптация первой группы свелась к стратегии «обороны», т. е. к поиску способов погасить негатив, связанный с ВТО; представители второй – перешли в «наступление», осваивая возможности ВТО для своего развития; а третьи, не испытывая ни позитивных, ни негативных последствий членства в ВТО, отвели себе роль «наблюдателей», которые судят о ситуации по опыту других отраслей и воспринимают ВТО как пространство возможностей, применять которые они пока не пытаются.

Стратегия «обороны» нацелена на выживание и развитие отрасли в неблагоприятной ситуации, порожденной членством в ВТО. Подчеркнем нашу позицию: мы не утверждаем, что истинные причины трудностей отрасли связаны исключительно или преимущественно с ВТО. Мы лишь показываем, как ситуация выглядит с точки зрения представителей той или иной отрасли, т. е. фиксируем декларированную ими позицию. «Оборонительная» стратегия сводится к утверждению, что ситуация для отрасли однозначно изменилась в худшую сторону, как прямое следствие членства ВТО, но удалось найти выход из крайне затруднительного положения и научиться работать в новых условиях. Рассмотрим «оборонительную» стратегию на конкретном примере, предоставив слово представителям промышленного свиноводства.

Кейс 1: промышленное производство свинины

Перечень претензий, высказанный свиноводами к условиям вступления в ВТО, долгий и убедительный: «В отличие от птицеводства и производства говядины, пошлины на свинину обнулили. Пошлины на живых свиней на убой снизили с 40 до 5 %…По говядине и птице после 2020 г. разрешено продление квотного режима, а по свинине нет…Хоть и говорят, что квоты снижены, но их подняли. Было 500 тыс. тонн. Пока работал Зубков, мы на фоне нашего роста готовили постановление правительства, что квота будет 350 тыс. тонн – это решили в начале 2012 г. на 2013 г. Вместо этого устанавливается 430. Кроме того, когда мы говорим о птице, то у них субпродукты включены в квоту, а у нас – нет. Кроме этой квоты в 430 тыс. тонн, мы еще примерно 500 тыс. тонн завозим в виде субпродуктов и шпига, на которые вообще нет квот. Мы говорим, что это надо считать в нашей квоте, они говорят “нет”. Мы столько по свинине потеряли во время переговоров!..»

Причины, по которым проигнорировали интересы свиноводов, не являются секретом: «Предельно коротко: по свинине было оказано на переговорщиков самое большое давление. По птице никто уже усилий не предпринимал, собственное производство начало активно расти с 2000 г. и уже заняло 90 % собственного рынка, по этому направлению было бесполезно давить на Россию, эта битва уже была проиграна. По говядине – ничего нет, мы еще долгие годы будем импортировать, там и так все хорошо для тех, кто экспортирует сюда. По свинине на фоне нашего колоссально растущего производства в мире возник большой испуг, и на этом фоне стали давить».

Пессимистичные прогнозы свиноводов оправдались: «объем импорта за август-декабрь 2012 г. увеличился на 26 %, а сверхквотный импорт вырос на 98 %. Это привело к тому, что цены на оптовом рынке рухнули на 35 %. По свиноводству в результате присоединения к ВТО был нанесен, я не хочу сказать страшный, но очень чувствительный удар». Добавим к сказанному выше рост цен на корма и эпидемию африканской чумы свиней, чтобы понять ситуацию в отрасли.

Однако со временем свиноводам удалось сократить импорт и нарастить объемы собственного производства. Их опыт поучителен в том смысле, что проблемы решались с помощью норм, принятых в рамках ВТО. Во-первых, в полном соответствии с формальными правилами ВТО удалось исключить Бразилию из числа развивающихся стран, пользующихся преференциальным режимом при ввозе мяса, что давало право на оплату лишь 75 % пошлины. В апреле 2013 г. эта преференция была отменена на том основании, что с точки зрения экспорта мяса Бразилия является вполне развитой страной. Во-вторых, стали активно использовать возможности санитарного контроля, очищая внутренний рынок от опасного товара или того, чью безопасность продавцам доказать не удалось. Многие помнят историю с запретом на импорт американского мяса, содержащего стимулятор роста раптопамин (февраль 2013 г.). «Когда американцы возмутились, что мы “закрылись” от раптопамина, у нас был самый простой и короткий ответ: десятилетие уже европейцы не разрешают ввозить мясо с раптопомином. В этом случае Европейский союз не нарушает договоренности, а мы, что, нарушаем?» В феврале 2014 г. «закрылись» от европейской свинины на основании зафиксированных случаев африканской чумы свиней в Польше и Литве. И хотя в первом случае это совпало с актом Магницкого, а во втором – с обострением отношений с ЕС по поводу Украины, суть не меняется. Претензии санитарных служб были обоснованными, а умелое использование политического контекста делает честь бизнесу. Подчеркнем, что наши свиноводы учились использовать инструменты ВТО непосредственно у Евросоюза, который под видом угрозы африканской чумы свиней не пускал на свой рынок бразильскую свинину, несмотря на то что последний случай этой болезни был зафиксирован в Бразилии в 1984 г. Но то что позволено Евросоюзу, не позволено России. «На нас оказывается сейчас давление посильнее, чем на Украину. Не вылазят от нас все их комиссары-эмиссары». Кроме того, удалось пролоббировать субсидии на производство свинины. Чтобы понять масштаб этой победы свиноводов, достаточно сказать, что подобные субсидии непосредственно попадают в «желтую» корзину, сокращение которой является основным вектором изменения государственной поддержки сельхозпроизводителей. И простыми упованиями на «Доктрину продовольственной безопасности» здесь не обошлось, нужны были более весомые аргументы, которые и были представлены в виде ссылок на середину инвестиционного цикла, в которой находятся новые модернизированные свиноводческие комплексы. «Свиноводство, помимо того что оказалось самым ущемленным, оно еще оказалось в самой середине инвестиционной фазы. Птицеводы в основном этот этап уже проскочили. У нас сейчас самое время отдавать кредиты, а для этого нужна маржа. Мы не скрывали, что добиваемся маржи тем, что цены на внутреннем рынке выше, чем на мировом. Нам нужна рентабельность 25–30 %, чтобы вернуть эти кредиты. После того как цены на корма выросли, а цены рухнули, у нас рентабельность стала 10–12 %. Это хорошая рентабельность, но не достаточная, чтобы выплатить кредиты…Нам нужна помощь, чтобы пройти инвестиционный цикл, иначе будет невозвращение кредитов, банки рухнут. Поэтому мы убедили, что нужны специальные меры на ближайшие 3—5лет. Не успел – дальше твои проблемы».

Правда, свиноводы пока не получили эти субсидии, и причина банальна – бюджетные ограничения, т. е. принципиальная договоренность достигнута, но денег нет. «Сказать, что нас не слышат – мы не можем. То есть слышат, но денег не дают». Более того, государство задолжало по субсидированию кредитов, взятых на развитие животноводства, в том числе свиноводства; есть отдельные попытки судиться, но подавляющая часть бизнеса тихо ждет выполнения государством своих обязательств.

Все вышеизложенное является конспектом «оборонительной» стратегии: «Пока мы научились “обороняться” от ВТО. Возможностей развития в связи с ВТО для свиноводов пока никаких не появилось, и я не считаю, что идет оздоровление из-за ВТО…Новые технологии и т. д., все было доступно и до этого. До экспорта нам далеко: во-первых, мы дороже, потому что в глубокой инвестиционной фазе; во-вторых, когда тебе завозят более 1 млн тонн свинины, глупо бороться где-то за чужие рынки, нужно нацелиться на борьбу за свои рынки; в-третьих, это африканская чума свиней, которая отодвинула вопрос об экспорте наших свиней на очень долгие годы».

Были ли в этот период позитивные изменения? Да, и основной положительный момент для промышленного свиноводства связан с тем, что с рынка стали уходить ЛПХ и старые предприятия. Так, в 2013 г. по сравнению с 2012 г. производство свинины в ЛПХ сократилось на 13 %, на старых предприятиях отрасли – на 53 %, тогда как на новых – выросло на 51 %. Однако представители промышленного свиноводства относят эти процессы на счет подорожания кормов и африканской чумы, но не связывают с членством в ВТО.

История свиноводов показывает, что основу «оборонительной» стратегии составили не нарушения норм ВТО, а освоение методов, разрешенных в рамках этой организации. Использование этих инструментов, а также готовность государства поддержать свиноводов и административно (действия Россельхознадзора и Роспотребнадзора), и финансово (субсидии по кредитам и прямые выплаты на производство свинины) помогли погасить негативные последствия для отрасли.

Стратегия «наступления» на данный момент только начинает формироваться, поэтому точнее было бы называть ее «подготовкой к наступлению», и говорить о ярких и убедительных примерах ее реализации пока не приходится. По прошествии двух лет после присоединения к ВТО нам не удалось найти ни одной аграрной отрасли, которая бы позиционировала себя как выигравшая от этой интеграции. Однако примечательны отдельные попытки расширить возможности отрасли, поставить вопросы и решить их с помощью инструментов ВТО.

Кейс 2: российский экспорт зерна

Россия вышла на мировой рынок зерна в 2002 г., когда высокий урожай и, как следствие, низкие внутренние цены буквально «выдавили» зерно на внешний рынок, т. е. «по зерну мы и до ВТО экспортировали, и после». Однако членство в ВТО дает надежду решить вопросы о выделении страновой квоты на экспорт зерна в государства Евросоюза[9]и о блокировании практики перекрестного субсидирования экспорта муки, практикуемого правительством Турции. «Первое место в мире по экспорту муки занимает Турция. Вся мука, которую турки поставляют на мировой рынок, изготовлена из нашего зерна. У нас на Алтае мощный производственный кластер, но мы не можем предложить привлекательные цены на муку. Почему мы с нашей мукой не конкурентоспособны? Оказывается, турецкое правительство практикует перекрестное субсидирование экспорта муки. Они завозят наше зерно с достаточно высокими пошлинами, но если вы ввозите 2 тонны зерна и потом из этого зерна 700 кг муки вывозите на экспорт, то все 2 тонны освобождаются от пошлины. С этим надо бороться, правильно? Это наносит нам ущерб на внешнем рынке».

Следует отметить, что по этим направлениям делаются первые шаги: «Минэко предпринял какие-то усилия, но пока безрезультатно. Нам надо ставить более жесткие вопросы, но мы пока не знаем – как». То есть «наступательная» стратегия зерновых экспортеров натолкнулась на элементарное неумение пользоваться инструментами, предоставленными членам ВТО. «Мы не научились пока пользоваться, не создали механизмов, чтобы облегчать себе жизнь, завоевывать внешние рынки».

Следует обратить внимание на особо примечательный момент: накануне присоединения к ВТО эксперты спорили об условиях вступления в эту организацию, о снижении таможенных пошлин, о лимите на государственную помощь аграриям, а реальной проблемой стала некомпетентность государственных органов, невыстроенность управленческой структуры под задачи использования возможностей ВТО. И даже активным и опытным зернотрейдерам, объединенным в Российский зерновой союз, не удалось активизировать работу чиновничьего аппарата для решения своих задач, что и стало узким местом «наступательной» стратегии.

Стратегия «наблюдателей», которые пока не столкнулись с ВТО, но анализируют, что им это может дать и чем придется поплатиться, довольно распространена в аграрном бизнесе. Многие интервью начинались с суждения: «Нам никакая ВТО не страшна, и нам никакая ВТО – не помощник». Но к концу интервью контуры такой позиции заметно размывались: планы развития неминуемо обсуждались в контексте угроз и выгод от членства в ВТО. Поэтому эту группу можно назвать «резервистами». Рассмотрим эту позицию на конкретном примере.

Кейс 3: российские производители и переработчики сои

Соеводы не испытали непосредственного воздействия ВТО ввиду устойчивого роста цен на сырье и высокой рентабельности переработки. «Наших соевых производителей ничто не разорило, даже вступление в ВТО, потому что до ВТО наша соя стоила примерно 12–14 тыс. руб. за тонну, а сейчас 17–20 тыс. руб. У нас цены на сою устойчиво растут год от года». «Из 1 кг сои рязанской селекции “ Светлая ” производят 3 кг тофу, а из обычной сои – 1,5 кг тофу. Килограмм сои стоит 20 руб., а килограмм тофу – 300 руб. Это просто сумасшедшая экономика». Расчеты, на которые ориентируются соеводы, показывают потенциальный рост спроса на сою как на внутреннем, так и на внешнем рынках. Внутренний рынок оценивается соеводами в 12 млн тонн при нынешнем производстве 2 млн тонн, при таком разрыве импорт совершенно не страшен: «Импорт нам не мешает, импорт нам помогает, потому что импортная соя очень дорогая». Тем более что импортируется генно-модифицированная соя для производства кормов, а выращивается «чистая», которая на мировом рынке стоит существенно дороже. И хотя экспорт пока не актуален ввиду скромных объемов производства, не покрывающих внутренние потребности, у отрасли огромные планы, которые трудно назвать утопичными, учитывая, что с 2002 по 2012 г. производство сои выросло в 5, а переработка – в 15 раз. При этом перспективы отрасли в первую очередь связаны с экспортом: «Единственное, что хотелось бы, чтобы ВТО обратило внимание на нашу сою…Мы можем направлять ее на экспорт, и она будет высшего качества, с высоким содержанием белка, мы можем поставлять и соевые продукты. И это ближайшая перспектива. И эти продукты рядом с Европой». В данной ситуации ВТО рассматривается как катализатор работы по сертификации и стандартизации соевых продуктов, как внешняя сила, вынуждающая ведомства ускорить работу в этом направлении: «Для нас очень ценно в ВТО следующее: европейские стандарты должны прийти на российскую сою. У нас с этим просто беда».

Однако позитивные ожидания накладываются на общую критическую (в связи с ВТО) оценку перемен в агробизнесе. «Мы тогда активного участия в споре о ВТО не принимали. Но сейчас мы смотрим, как идет вся эта работа и видим, что это наносит огромный удар по сельскому хозяйству. Что касается соевого комплекса, то мы выдерживаем этот удар только за счет того, что из-за повышения спроса соя растет в цене каждый год».

Сравнение «оборонительной», «наступательной» и «наблюдательной» стратегий адаптации аграрного бизнес к работе в условиях ВТО представлено в табл. 13.

Таблица 13

Сравнение стратегий адаптации аграрного бизнеса к работе в условиях ВТО

Промежуточные итоги, или что показало членство в ВТО

Подведем некоторые итоги. Очевидно, что у каждой аграрной отрасли свой список проблем, связанных с ВТО. Но есть и общие вопросы, выходящие за рамки отдельных отраслей. Речь идет о системных проблемах адаптации к ВТО, которые так или иначе проявились в разных сферах.

1. Отсутствие однозначности в интерпретации норм ВТО. Российские аграрии – от ученых до бизнесменов – полагали, что вступление в ВТО означает переход в пространство четких директив и однозначно трактуемых понятий. Однако быстро выяснилось, что единые правила игры написаны «пунктиром» и вокруг их интерпретации разворачивается серьезная борьба.

Например, есть формальные критерии отнесения мер поддержки к «желтой» или «зеленой» корзинам. Однако их интерпретация вызывает споры. «Мы проводили учебу, разбились на группы. Я объясняю, почему погектарные выплаты – мера “зеленой” корзины, у нас так все считают. Слышу, как в соседней группе руководитель, приглашенная из FAO, говорит, что это “желтая” корзина. Я потом ей пишу письмо, прошу объяснить, почему это не “зеленая” корзина, ссылаюсь на все пункты определения. Она мне отвечает в том духе, что “и так понятно, что это ‘желтая’”. Писем было несколько, но все на уровне “и так понятно”. Я прекратила переписку, через какое-то время получаю от нее письмо: “я рада, что Вы наконец поняли, что это ‘желтая’ корзина”. Каждый остался при своем».

Наши интервью изобилуют примерами о неоднозначности норм ВТО. Показательна история с поставками картофеля из стран Евросоюза. Россельхознадзор попытался получить от Евросоюза информацию о «чистых» зонах, т. е. о зонах, где картофель не подвержен заболеваниям. «Запрос нашего Россельхознадзора вызвал большое удивление, хотя мы действовали согласно директивам ВТО. Это был запрос не “от фонаря”, а подтвержденный статистикой об обнаружении карантинных объектов в проверяемых партиях. Полгода шло толкование друг другу этих директив. Нам были запрещены все “сепаратные” переговоры, только через Брюссель. Потом вдруг Брюссель резко поменял позицию и разрешил вести переговоры с той страной, к которой у нас есть претензии». «Наши карантинные органы пытаются защитить внутренний рынок, но в процессе выясняется, что страны, члены ВТО, по-разному читают эти директивы, которые не мы выдумали».

2. Присоединение к ВТО обозначило проблему неумения или нежелания властей защищать интересы отечественных сельхозтоваропроизводителей на внешних рынках.

Россия экспортирует весьма узкий круг продуктов сельского хозяйства, включая зерно, подсолнечник и проч. Некоторые отрасли претендуют на экспортную деятельность (например, птицеводы). Однако очевидно, что сами производители не смогут решить множество бюрократических вопросов, открывающих доступ к мировым рынкам. Надо отметить, что зерновые рынки устроены наиболее «демократично», на них работает тендерный принцип, т. е. страны выставляют лоты с ценой, привлекательность которой обеспечивает сделку. На рынке мяса дело обстоит сложнее: «по мясу без политической поддержки не получится…Там нет тендерных механизмов. Невозможно использовать интерес покупателей к понижению цен. ВТО в определенном смысле призвано содействовать и облегчать эти проблемы. Но только для тех, кто этим умеет пользоваться. Мы не научились пока…»

У России нет права на экспортные субсидии, но это не означает, что нет других каналов поддержки экспортной деятельности, включая консультации и документальное сопровождение переговоров. Эти каналы практически не работают, бизнес остается один на один с задачей, решение которой ему не под силу.

Неумение квалифицированно защищать свои интересы на внешних рынках в рамках ВТО часто вызывало аналогию с Таможенным союзом: «Наша идея единого таможенного пространства, по сути правильная, но реализована как всегда… Все плюсы от интеграции в рамках таможенного союза легли на казахские и белорусские территории, а все минусы – на российскую». «Взять тот же семенной картофель. Мы не можем поставлять его в Белоруссию, потому что в их национальном реестре сортов, разрешенных для выращивания, буквально 2–3 наших разработки. Зато в нашем реестре из 353 сортов примерно 20 % – это белорусские сорта». То есть опыт, доказывающий, что интеграция сама по себе не решает проблемы (более того, способна усугубить их), у страны уже был. Но выводы не были сделаны.

3. Остро встал вопрос нехватки квалифицированных специалистов для защиты отечественных производителей в правовом пространстве ВТО.

Надо признать, что накануне вступления в ВТО проблема квалификации юристов и чиновников не была в центре внимания. В дискуссии преобладали сюжеты, связанные со снижением пошлин, отменой квотирования импорта, запретом на экспортные субсидии и проч. Теперь же квалификационные проблемы стали трактоваться как наиболее острые, лимитирующие возможности адаптации страны к условиям ВТО [Казун, Казун, 2016]. «Мы даже бумажку нормальную составить не можем, которую бы приняли в Евросоюзе». «В Минсельхозе старые спецы под валом бумаг собираются сваливать, а новые в сельском хозяйстве только цифры видят, они сути процессов не понимают». «Вопросы поставлены, но компетенции и выстроенной управленческой структуры нам не хватает…Кто-то говорил, что ВТО – это смерть, а кто-то, что ВТО – это праздник. А ВТО – это молоток, которым нам надо учиться пользоваться. Мы пока не умеем».

4. Ведомственная рассогласованность, недостаток координации в деятельности различных государственных служб не позволяют воспользоваться возможностями ВТО.

Показателен пример с запретом на ввоз семенного и продовольственного картофеля из стран Евросоюза с 1 июня 2013 г. «Однако по данным ФТС за 3 квартал 2013 г. из стран Евросоюза было поставлено 730 тонн картофеля. Это только официально, не говоря о контрабанде. Естественно, мы возмутились. Обратились в Россельхознадзор, те – в таможню, начались разбирательства, последовали наказания. Но тем не менее…Нормы ВТО позволили нам ограничить ввоз больного картофеля на официальном уровне, а то, как работают у нас внутренние службы, сделало это защиту абсолютно дырявой».

5. Деятельность Минсельхоза неадекватна задаче выработки аграрной политики в условиях ВТО. Отсутствует понимание стратегии как таковой. Фактически деятельность Минсельхоза сводится к распределению бюджетных денег в соответствии с условиями членства в ВТО и формированию отчетных показателей. «Им надо спокойно себя чувствовать: получить средства, довести до регионов, чтоб отчетность в порядке была. А фактически выработкой аграрной политики занимается правительство». «Что вы думаете, программа формируется исходя из того, что население нужно накормить? Черта с два. Исходя из того, сколько денег выделил Минфин…Вот сейчас иду на встречу с одним деятелем из Минсельхоза. Они как считают? Если соя дает хороший урожай и такая рентабельная, то зачем вам помогать? А как ты будешь развиваться на новых площадках? А это, говорит, не наш вопрос, если бы она была нерентабельная, тогда бы мы давали деньги. Тупо так. Это не государственный подход, а бухгалтерский».

«Бухгалтерский» подход приводит к фетишизации отчетных показателей, к тиражированию фиктивной статистики. О приписках в сельском хозяйстве говорят открыто. «Минсельхоз отчитывается, что по картофелю мы впереди планеты всей, на третьем месте после Китая и Индии. И произведено в этом году 31 млн тонн. Это 80 % приписок, связанных с ЛПХ. В лучшие годы валовый сбор картофеля в товарном секторе – не более 7 млн тонн. То же самое по молоку, уже почти признали, что у нас не 30 млн тонн молока производится, а только 18. Наша аграрная политика основана на дутых цифрах. Наш Минсельхоз ни информацией не владеет, ни рычагов влияния не имеет».

6. Сохраняющийся разрыв логик и риторик власти и аграрного бизнеса. Раскол власти и аграрного бизнеса резко обозначился в ходе дискуссии, предваряющей вступление в ВТО. По прошествии полутора лет власть не смогла сформировать образ союзника аграрного бизнеса. Напряжения, проявившиеся в условиях ВТО, не сплотили аграрный сектор и власть, а скорее, усугубили демаркацию между ними.

Участник съезда фермеров России так описывал свои впечатления от встречи с министерскими работниками: «Пришел какой-то хлыщ из министерства, ему фермер говорит о своих проблемах, а тот всем видом показывает, насколько ему это не интересно. Прямо изнывает от скуки. Разговаривает таким менторским тоном. Мне показалось, что он больной какой-то». «Министерский товарищ говорит, что когда-то в хозяйстве работал. Сомневаюсь, он и село – это как картинки, которые вместе не складываются». Таких фрагментов в интервью было множество. «На совещании в ТПП были важные персоны от власти, а когда начались выступления “пострадальцев” из регионов, которые специально приехали рассказать о ситуации, они ушли». «Пришла дамочка из министерства, которая заявила, что она свинину вообще не ест. Тогда зачем свиноводам помогать? Пришлось ставить ее на место, что тут государственная политика обсуждается, а не ее холодильник». Довод власти, что вступление в ВТО откроет дорогу в ОСЭР, аграрии перевели на свой язык довольно едко: «Сначала нас послали на три буквы, потом на все четыре пошлют».

7. Отечественному агробизнесу потребовалось время, чтобы расстаться с иллюзией о том, что все члены ВТО выполняют правила этой организации.

Российский бизнес ожидал увидеть в пространстве ВТО образцы четкого следования директивам ВТО. Эта планка ожиданий была сформирована принятым в обществе противопоставлением российского бизнеса, не вполне законопослушного, и «правильного» бизнеса, существующего за рубежом. Именно восприятие норм ВТО как обязательных к исполнению объясняет накал дискуссии накануне присоединения к этой организации. Мысль о том, что нормы можно нарушать, могла бы примирить с членством в ВТО даже самых горячих противников. Постепенно формируется понимание, что следование нормам ВТО не является безусловным обязательством и что степень и продолжительность нарушений создает пространство для маневренности бизнеса. Учитывая опыт и изобретательность российского бизнеса можно ожидать быстрого овладения технологией нарушений.

«В рамках ВТО есть такой стандарт, как чистые свободные зоны. Евросоюз заявил – у нас все на сайтах. Наши начинают разбираться, и выясняется, что из этих свободных зон импортируется зараженная продукция. За три года был пресечен ввоз порядка 11 тыс. тонн зараженного картофеля, в основном из стран Евросоюза. Вся их информационная база давно уже устарела и не соответствует действительности. И они делают вид, что не знают об этом».

«Как выглядит статистика в органах по рассмотрению споров? Большая часть претензий против Китая. Все судятся с Китаем – Америка, Европа, Латинская Америка. А Китай страдает от этого?…Они нарушают правила ВТО, против них заводится спор, но в ходе рассмотрения спора они выигрывают время и убирают почву для спора. И спор не заканчивается ничем. А американцы, разве не пользуются такой стратегией? А мы что, такие несообразительные? ВТО – это не жесткое табу, это некий диапазон границ, в рамках которых мы можем маневрировать. Почему не пользуемся? Не умеем. Но куда мы денемся – научимся. Вопрос времени. Мы никогда не страдали отсутствием соображаловки».

Итак, членство России в ВТО не стало для российского аграрного бизнеса катастрофой, как предвещалось наиболее активными противниками присоединения к этой организации. Однако тот позитив, который рекламировали сторонники ВТО (приток иностранных инвестиций, снижение цен на продовольствие, выход российских производителей на мировые рынки и проч.), также не реализовался. Другими словами, аграрный бизнес не умер, но и кислородной подушки в лице ВТО не получил.

В бизнес-среде растет понимание того, что ВТО не является сосредоточением жестких норм. Скорее, это набор принципов, реализуемых с высокой вариативностью, а зачастую и вовсе нарушаемых. Правила жесткие, но способы их интерпретации довольно эластичные. Растет решимость бизнеса освоить эти правила, т. е. овладеть искусством манипулирования нормами ВТО для продвижения своих интересов. Бизнес предъявляет новые требования к власти: низкая компетенция и квалификация чиновников оказалась недооцененным риском вступления в ВТО.

Таким образом, вхождение России в ВТО продемонстрировало проблемы более общего порядка. Аграрная политика России оказалась тем «кривым зеркалом», которое многократно увеличило негативные последствия вступления в ВТО и преуменьшило возможный позитив, связанный с этим шагом.

Заключение

В аграрной политике России в 2000-е годы наиболее крупными вехами были национальный проект «Развитие АПК», Доктрина продовольственной безопасности РФ и вступление страны в ВТО. Мы подробно описали ключевые моменты этих событий. Но главный вопрос – есть ли преемственность между ними? Укреплял ли каждый следующий шаг достижения предыдущего? Этот частный вопрос восходит к более общему: можно ли говорить о последовательной аграрной политике в современной России?

Предельно краткий и жесткий ответ сводится к следующему: последовательной аграрной политики в стране нет, есть серия импульсов разной эффективности и направленности. Нацпроект дал толчок развитию животноводства, особенно благотворно сказавшись на свиноводстве и птицеводстве. Позитивные перемены в АПК сделали возможным принятие Доктрины продовольственной безопасности, которая зафиксировала саму идею, что к 2020 г. по ряду ключевых продуктов питания страна должна выйти на индикативные показатели самообеспечения. Проект Госпрограммы развития сельского хозяйства на 2013–2020 гг. облек эту идею в программу действий. Но условия, на которых страна вступила в ВТО, если не перечеркнула этот вектор, то сделала его очень маловероятным. Прогноз, проведенный

Российской академией сельскохозяйственных наук, показывает, что присоединение к ВТО делает недостижимыми целевые показатели Доктрины по сахару, молоку, мясу.

Впрочем, ряд экспертов считают, что ВТО является горьким, но необходимым лекарством, поскольку обнажает проблемы сельского хозяйства и требует их решения. Возможное падение показателей будет компенсировано оздоровлением этого сектора. Однако эти рассуждения оказались неактуальными уже в августе 2014 г., когда страна встала на пусть форсированного импортозамещения, сделав ставку на агрохолдинги. Фактически, аграрная политика свелась к субсидированию крупного бизнеса, что стимулировало его переход в несырьевой сектор экономики. Сельское хозяйство ждут интереснейшие опыты по выживанию в новых условиях.

Итак, три звена аграрной политики сводятся к следующему. Нацпроект стал реальным импульсом к развитию АПК, Доктрина имела исключительно символическое значение, а присоединение страны к ВТО использовало агросферу как разменную монету в большой игре. Как сказал представитель Минэкономразвития на одной из конференций, посвященной вступлению России в ВТО, когда страсти разгорелись настолько, что было не до аккуратных фраз: «О чем спор? АПК – это всего лишь 4 % ВВП страны». Эта фраза – ключевая в понимании значимости аграрного сектора. Но важность отрасли для дальновидных политиков измеряется ее потенциалом. Потенциал есть. Осталось найти политиков.

Литература

Абалкин Л.И. Аграрная трагедия России // Вопросы экономики. 2009. № 9.

Асемоглу Д., Робинсон Дж. Экономические истоки диктатуры и демократии. М.: Изд. дом НИУ ВШЭ, 2015.

Барсукова С.Ю. Неформальные способы реализации формальных намерений, Или как реализуется Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» // Препринт WP4/2007/02. М.: ГУ ВШЭ, 2007.

Барсукова С.Ю. Неформальные практики в реализации национального проекта АПК // Социологические исследования. 2008. № 3.

Барсукова С.Ю. Рынок мяса: игры с импортом // ЭКО. 2009. № 8.

Барсукова С.Ю. Условия эффективного протекционизма. Размышления С.Ю. Витте и Д.И. Менделеева // ЭКО. 2011. № 7.

Барсукова С.Ю. Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации: оценка экспертов // Terra Economicus. 2012. № 4.

Барсукова С.Ю. Присоединение России к ВТО: неизбежные потери и возможные приобретения для агробизнеса // Вопросы статистики. 2013а. № 3.

Барсукова С.Ю. Вехи аграрной политики в России в 2000-е годы // Мир России. 20135. № 1.

Барсукова С., Коробкова А. Россия в ВТО: дискуссия в российских печатных СМИ // Общественные науки и современность. 2014. № 5.

Блок Ф. Роли государства в хозяйстве // Западная экономическая социология: Хрестоматия современной классики / под ред. В. Радаева. М.: РОССПЭН, 2004.

Варшавский А.Е. Проблемные инновации: риски для человечества. Экономические, социальные и этические аспекты. М.: Ленанд, 2014.

Вегрен С.К. Вступление России в ВТО: последствия для сельского хозяйства // Крестьяноведение – 2012. М.: Изд-во «Дело», 2012.

Вегрен С., Троцук И. Продовольственная безопасность в Российской Федерации // Крестьяноведение: история, теория, современность / под ред. А. Никулина, М. Пугачевой. М.: Изд-во «Дело», 2013.

Выступление А.В. Гордеева в Оренбургской области // Крестьянские ведомости. 24.03.2007.

Гордеев А.В. Проект работает, набирает темп, дает положительные результаты // Развитие АПК. Спецвыпуск. 2006.

Гуриев C. Деглобализация России // Московский центр Карнеги. Январь 2015. <http://carnegieendowment.org/files/Artide_Guriev_Russ. pdf>.

Злочевский А. Разжать тиски // Отечественные записки. 2012. № 6.

Интервью Министра сельского хозяйства Российской Федерации А.В. Гордеева РИА-Новости. 24.04.2007. <http://www.rian.ru/ interview/20070424/64301500.html>.

Интервью с академиком РАСХН И.Г. Ушачевым // Агрокредит. 2009. № 2. <http://www.vniiesh.ru/publications/Stat/4945.html>.

Исследование ВЦИОМ: мнения россиян о Всемирной торговой организации // Центр гуманитарных технологий. 2012. <http:// gtmarket.ru/news/2012/08/27/4916>.

Казун А.Д., Казун А.П. Неравные среди равных: почему развивающиеся страны реже выигрывают споры в ВТО? // Вопросы экономики. 2016. № 7.

Кургинян C. Условия и риски присоединения России к Всемирной торговой организации (ВТО) // Аналитический доклад Центра Кургиняна. 2012. <http://topwar.ru/16551sergey-kurginyan-smysl-igry-doklad-o-vto.html>.

Надточий А. «Бесплатный» кредит все равно «кусается» // Вечерний Новосибирск. 24.04.2007.

Никулин А. Олигархоз как преемник постколхоза // Экономическая социология. 2010. № 1.

Оболенцев И. Сельское хозяйство России должно стать постоянным приоритетом государственной политики // Промышленник России. 2007. № 1.

Основные показатели сельского хозяйства в России в 2007 году. М.: Росстат, 2008.

Основные показатели сельского хозяйства в России в 2010 году. М.: Росстат, 2011.

Пахомова Е. Национальные проекты: итоги за год в оценках россиян // Национальные проекты. 2007. № 1.

Продовольственная безопасность России. М.: АНО «Редакция газеты “Правда”», 2008.

Производство продукции животноводства в хозяйствах всех категорий. 2012. <www.gks.ru>.

Серова Е.В., Шик О.В. Национальный проект «Развитие АПК»: состояние и перспективы // Национальные проекты. 2007. № 1.

Трушин Ю.В. Россельхозбанк. Развитие финансово-кредитной системы АПК // Промышленник России. 2007. № 1.

Узун В.Я. Российская политика поддержки сельского хозяйства и необходимость ее корректировки после вступления в ВТО // Вопросы экономики. 2012. № 10.

Указ Президента РФ «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» от 1 февраля 2010 г. <http:// state.kremlin.ru/security_council/6752>.

Ушачев И.Г., Серков А.Ф. Состояние и проблемы обеспечения продовольственной безопасности страны / Материалы всероссийского научно-исследовательского института экономики сельского хозяйства. 2009. <http://www.vniiesh.ru/publications/Stat/4949. html>.

Ушачев И.Г. О мерах по обеспечению конкурентоспособности продукции сельского хозяйства в условиях присоединения России к ВТО // Доклад на заседании Комитета по аграрным вопросам Государственной Думы Российской Федерации. 26.04.2012.

Шагайда Н., Узун В. Продовольственная безопасность: проблемы оценки // Вопросы экономики. 2015. № 5.

Aslund A. Why Doesn’t Russian Join the WTO? // The Washington Quarterly. 2010. Vol. 33. No. 2 (April).

Davydova I., Franks J. The Rise and Rise of Large Farms: Why Agroholdings Dominate Russia’s Agricultural Sector // Mir Rossii. 2015. No. 3.

Dufy C. Redefining Business Values in Russia: The Boundaries of Globalization and Patriotism in Contemporary Russian Industry // Europe Asia Studies. 2015. Vol. 67. No. 1.

Dufy C., Thiriot C. Les apories de la transitologie. Quelques pistes de recherche a la lumiere d’exemples africains et post-sovietiques // Revue Internationale de Politique Comparee. 2013. Vol. 20. No. 3.

Duncan J., Barling D. Renewal through Participation in Global Food Security Governance: Implementing the International Food Security and Nutrition Civil Society Mechanism to the Committee on World Food Security // International Journal of Sociology of Agriculture and Food. 2012. Vol. 19. No. 2.

Hirschman A.O. Exit, Voice, and Loyalty: Response to Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge: Harvard University Press, 1970.

Lawrence G., McMichael P. The Question of Food Security // International Journal of Sociology of Agriculture and Food. 2012. Vol. 19. No. 2.

Liefert W., Liefert O, Shane M. Russia’s Agricultural Imports: Will the High Growth of the 2000s Continue? // Publications from USDA-ARS / UNL Faculty. Paper 568. 2010. <http://digitalcommons.unl.edu/us-daarsfacpub/568>.

Mooney P.H., Hunt S.A. Food Security: The Elaboration of Contested Claims to a Consensus Frame // Rural Sociology. 2009. No. 74 (4).

Maxwell S. Food Security: A Post-Modern Perspective // Food Policy. 1996. Vol. 21. No. 2.

McMichael Р., Schneider М. Food Security Politics and the Millennium Development Goals // Third World Quarterly. 2011. Vol. 32. No. 1.

Wegren S. Russia’s Food Policies and Foreign Policy // Demokratizatsiya: The Journal of PostSoviet Democratization. 2010. Vol. 18. No. 3. Wegren S. Food Security and Russia’s 2010 Drought // Eurasian Geography and Economics. 2011. Vol. 52. No. 1.

Глава 2

Земельная реформа

В главе дается обзор земельной реформы в новейшей истории России. Анализ земельной реформы, начавшейся в 1990 г., показывает, какие действия и какие логики привели земельную сферу в то состояние, в котором она оказалась на финише четвертьвекового реформенного марафона. Процесс реформирования не был линейным, в нем выделяются этапы, различающиеся целями и стратегиями их достижения. Земельная реформа представлена как борьба различных политических сил, что выражалось в перераспределении функций между ведомствами, в лоббировании при назначении на руководящие должности выдвиженцев различных команд. Делается вывод о постепенном вытеснении государства из регулирования земельных отношений, о разрушении сферы землеустройства как основы развития земельных ресурсов.

В заключительной части главы представлен анализ последних дискуссий, посвященных попыткам регулирования земельных отношений и аграрных проблем в контексте членства России в ВТО.

§ 1. Земельная реформа в России в 1990-2000-е годы: намерения и последствия

В официальный дискурс, посвященный земельным отношениям, неожиданно возвращено, казалось бы, прочно забытое, вычеркнутое из словарей чиновников слово – «землеустройство». Основательно выхолощенная за пореформенные годы, сведенная к реализации учетно-регистрационных процедур земельная политика снова получила право использовать слово, несущее в себе содержательное, проектное измерение. Постановлением Правительства Российской Федерации № 1652-р от 28.08.2014 г. внесены изменения в Государственную политику использования земельного фонда в Российской Федерации, четко прописана необходимость совершенствования землеустройства. Почему после 25 лет проведения реформ понадобилось реанимировать это понятие? Что собой представляла земельная реформа в постсоветской России с точки зрения идей и конкретных инструментов их реализации?

История реорганизации ведомств, занимающихся земельной реформой, разделение и объединение их функций, добавление и исключение полномочий земельного ведомства никогда не была чисто административной игрой, а имела под собой в качестве основания глубокие и ожесточенные дискуссии о месте и роли государства в земельном вопросе.

Начальный этап земельной реформы: сдвиг от постепенной к форсированной приватизации земель (1990–1995 гг.)

Земельная реформа в России по замыслу должна была привести к тотальной замене колхозов и совхозов в качестве сельскохозяйственных товаропроизводителей на сотни тысяч фермеров и самостоятельных, владеющих собственной землей, крестьян. Приватизация сельскохозяйственных земель и предоставление их тем, кто хочет и может их обрабатывать, казалась очевидной необходимостью[10]. Реформа требовала создания нормативной базы как самой приватизации земель, так и их последующего оборота, регламентации их использования и охраны. Требовалось полностью изменить институциональную структуру земельной сферы, а также организационное и технологическое обеспечение учета, мониторинга и контроля использования земель, охраны почв, разработки и реализации проектов землеустройства. Задача грандиозная по объему и сложности.

Первая странность, которая сразу же бросается в глаза, состоит в том, что при смене аграрного и земельного строя не прорабатывался вопрос о сохранении объемов товарного производства продовольствия, которые раньше обеспечивали колхозы и совхозы. Казалось очевидным, что новые собственники земель – фермеры и крестьяне, а также новые сельскохозяйственные предприятия – быстро и без особых проблем заменят колхозы и совхозы как в плане рационального и эффективного землепользования, так и в плане товарного производства сельскохозяйственной продукции. Одной из центральных идеологем, положенных в обоснование реформ, был миф об эффективном собственнике земель, к которому должны были в конце концов перейти приватизированные земли в результате их свободного рыночного оборота [Липски, 2013; Узун, 2008]. Как верно подмечает О. Кирчик: «…аграрный вопрос и в перестроечный, и в постперестроечный период формулировался не столько в социальных, сколько в политических и экономических терминах» [Кирчик, 2004а, с. 81].

Земельная реформа нового времени в России началась с принятия 23 ноября 1990 г. Закона РСФСР «О земельной реформе» и создания Государственного комитета РСФСР по земельной реформе (Госкомзема). Первый этап земельной реформы разумно ограничить 1995-м годом, когда истекал срок реализации «Республиканской программы проведения земельной реформы на 1991–1995 гг.», утвержденной 18.01.1991 г. Постановлением Совета министров РСФСР № 30. Дальнейший ход событий изменил первоначальный дизайн реформы, придав ей ортодоксальный либеральный характер. Но пока – о самом начале реформ.

Создание Комитета по земельной реформе РСФСР несло на себе характерные черты тогдашнего стиля реформенных решений. Г.А. Явлинский, будучи вице-премьером, пригласил на должность председателя комитета человека из науки – В.Н. Хлыстуна, занимавшего должность проректора по научной работе Московского института инженеров землепользования, делавшего сугубо научно-образовательную карьеру и активно выступавшего по вопросам развития земельных отношений на экспертных мероприятиях и в Государственной думе.

Комитету по земельной реформе были переданы полномочия и ресурсы земельного главка, находившегося ранее в составе Минсельхоза и курировавшего все земельные вопросы в стране. Напомним, что в СССР Минсельхоз и входящее в его состав Главное управление землепользования и землеустройства занимались всеми землями, включая и городские, вели их учет и мониторинг, контролировали их использование [Волков, 2013]. Руководитель главка был главным государственным инспектором по охране и контролю за всеми землями. Но поскольку главк находился в Минсельхозе, то наибольшее внимание уделялось аграрным землям, а городскими землями занимались органы архитектуры. На старте реформ специалисты земельного главка переместились в полном составе из Минсельхоза в Комитет по земельной реформе, и в аграрном ведомстве никаких полномочий, касающихся земель, соответствующих материалов и кадров не осталось.

Далее в подчинение комитету была передана система государственных институтов земельного проектирования (Гипроземов). Для земельной реформы это было, с нашей точки зрения, важнейшим знаковым событием, характеризующим качественное отличие этого этапа реформ от последующих. Это отличие состоит в понимании важности землеустройства для обустройства земельной сферы.

Комитету как госоргану, занимавшемуся реформой, нужна была армия профессиональных исполнителей на местах, которые смогут решать содержательные вопросы. И землеустроители оказались в данном случае абсолютно точным выбором. В первой половине 1990-х годов роль государства в земельной сфере еще не выродилась до функций регистратора и практически стороннего наблюдателя.

К слову сказать, в Советской России землеустроительное обеспечение сельскохозяйственного землепользования было одним из лучших в мире. Каждое сельскохозяйственное предприятие имело Государственный акт с координатами границ земельных участков, план землепользования с изображением контуров всех угодий и указанием их площадей, карту почвенных разновидностей, геоботаническую карту, оценку каждого отдельно обрабатываемого участка угодий по продуктивности, местоположению и технологическим качествам, проект внутрихозяйственного землеустройства с комплексом природоохранных мероприятий. Система РосНИИземпроект (Гипроземы) была той структурой, которая выполняла все эти работы и являлась источником профессиональных знаний о земельных ресурсах.

Гипроземы в то время еще оставались государственными учреждениями. На основе имеющихся у них схем землеустройства районов и проектов внутрихозяйственного землеустройства, которые ранее разрабатывались для каждого колхоза и совхоза, проектировщики-землеустроители должны были выделять оптимальные массивы земель для фермеров.

В противоположность перестроечным изменениям в других сферах, земельная реформа изначально не планировалась быстрой. Предполагалось, что земли в разумные сроки, с соблюдением целого ряда предосторожностей, а также серьезным организационным и финансовым сопровождением со стороны государства, будут переданы тем, кто реально готов стать фермером и доказал это на деле. Государство взяло на себя финансирование всей подготовительной работы по выделению и передаче фермерам земельных участков. Предполагалось, что фермерам в качестве стимула будут выделяться лучшие земли с точки зрения их плодородия и расположения.

Поскольку темп реформы не планировался высоким, возможные технические сложности, связанные с появлением большого количества новых земельных участков в результате раздела колхозных земель, а также большого количества новых собственников, не особо заботили реформаторов. Напомним, что в начале 1990-х повсеместное распространение цифровых технологий еще не стало актуальным трендом, и как показало дальнейшее развитие событий, технологическое обеспечение оказалось в числе «неразрешимых» проблем реформы.

Первоначальный вариант приватизации предполагал создание фонда перераспределения земель (10 % земель колхозов и совхозов), из которого выделялись земли бывшим колхозникам, пожелавшим стать фермерами. Для реализации этого варианта приватизации нужна была система землеустроительных проектных организаций, осуществляющих за государственный счет выделение земель из бывшего колхоза и их проектирование, межевание для фермерского хозяйства. На картах устанавливали границы перераспределения земель, показывая участки, остающиеся у государства, а также массивы, отводимые под долевую собственность и под выделенные фермерские хозяйства. Если кто-то из дольщиков желал создать фермерское хозяйство – ему выделяли земли из этих массивов. Проекты распределения земель утверждались местными комиссиями. Такая приватизация не разрушала существующих хозяйств, не вредила существующему землепользованию и хозяйствованию на земле.

Однако жизнь вносила свои негативные коррективы в этот, казалось бы, идеальный вариант приватизации. По замыслу, под фермерские хозяйства должны были выделять лучшие земли. Однако комиссии, опираясь на мнение общих собраний дольщиков (вчерашних колхозников), часто старались выделить фермерам, которых называли кулаками, земли похуже. Кроме того, такой вариант приватизации земель имел довольно высокий потенциал коррупционности. Случаи выдачи местными руководителями лучших земель знакомым, друзьям отмечались неоднократно.

Но дело оказалось не в этих трудностях, которые пытались преодолевать разными способами. Критичными оказались темпы и объемы земельной реформы, что решительно не устраивало ее инициаторов. Ведь умелые фермеры, способные квалифицированно обрабатывать полученную по приватизации землю, вести товарное производство, оказывались в абсолютном меньшинстве. Сохранялась угроза, что подавляющее большинство бывших колхозников, которые не хотят или не способны стать фермерами, так и останутся в колхозах, что приведет к фактическому возврату к социалистическим формам землевладения. А это в принципе не рассматривалось либеральными реформаторами в качестве допустимого варианта.

Поэтому вариант постепенной, неторопливой приватизации, просуществовавший в течение примерно полутора лет, умер уже в конце 1991 г., когда Президент Б.Н. Ельцин издал указ № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР». Возобладал вариант форсированной приватизации земель: землю нужно раздать быстро, разделить ее между новыми пользователями одномоментно. Этот сценарий означал единовременное появление на рынке миллионов новых земельных участков, что несло собственные риски, и в Комитете по земельной реформе это хорошо понимали. Да и технически выделение такого гигантского количества участков, их межевание, постановка на учет было нереализуемо в короткие сроки. Поэтому было принято решение о введении института земельных долей, оформляемых специальным свидетельством. К 1995 г. 70 % собственников получили свидетельства на земельные доли [Кирчик, 20045, с. 92]. Получение «сертификата на землю», но не самой земли дало основание считать такой сценарий «полуприватизацией» [Виссер, Мамонова, Споор, 2012, с. 77].

Идея была простой: сперва люди получают документально зафиксированное право на выделение земельного участка, но не сам участок, чтобы не было дробления земель. Потом они могут договариваться, объединяться, складывать свои паи и выделять общий большой участок, пригодный для ведения хозяйства, либо несколько компактно расположенных участков. Возникает вопрос, почему этот процесс не пошел? Почему до настоящего времени около 9 млн земельных долей так и не были реализованы путем выделения реальных земельных участков?

Дело в том, что подавляющее большинство бывших колхозников не хотели быть фермерами. Они хотели оставаться наемными работниками в сельскохозяйственном предприятии, работать по заданию и получать зарплату. Поэтому они ни под каким видом не желали тратить время и деньги на выделение реальных участков и постановку их на кадастровый учет. Земельную долю они рассматривали как необходимый элемент социальной справедливости – возмещение морального и материального ущерба, связанного с разрушением привычной колхозной жизни. Обрабатывать же землю на свой риск, продавать продукцию, платить налоги – не хотели. К тому же процедура выделения земельных участков в счет земельных долей была сложной и дорогостоящей, что привело к недоступности для граждан получения земельных участков в собственность, а зачастую и к утрате прав на землю.

Разумно предположить, что возобладавшее после 1991 г. поголовное наделение землей (точнее не землей, а только правом ее получить) было как бы компенсацией за то, что колхозы лишились гарантированного государственного заказа, в результате чего в село пришла массовая безработица.

Выдвигался также вариант наделения «земельными ваучерами» всех граждан России и исходил он от А.Б. Чубайса и его команды. Понятно, что у горожан, получивших такой ваучер, не будет иных вариантов, кроме его продажи, причем фактически за бесценок, поскольку таких ваучеров на рынке должно было оказаться несколько десятков миллионов одновременно. Подобный механизм привел бы к появлению некоторого количества потенциально суперкрупных землевладельцев, которые вступили бы в ожесточенную административную борьбу за выделение в счет своих ваучеров земель вблизи Москвы, Санкт-Петербурга и других крупнейших городов. Гигантская коррупционность и социальная опасность такого варианта приватизации земель были очевидны. Несомненной заслугой руководства и экспертов Комитета по земельной реформе является предотвращение такого варианта развития событий и принятие как компромисса варианта, при котором правом на получение земельных долей обладают только сами колхозники, в том числе бывшие, а также работники местной социальной сферы.

Идея наделения селян документально закрепленным правом получить в рамках приватизации определенную площадь земель давала временную паузу между получением права и фактическим выделением участков. Любопытно, что такой вариант реформы активно поддержала КПРФ, поскольку, по мнению коммунистов, он соответствовал принципу всеобщей уравнительной справедливости. Кроме того, коммунисты полагали, что крестьяне сдадут свои доли в те же колхозы, и колхозный строй сохранится. Время показало, что товарищи коммунисты не смогли просчитать последствий такой приватизации земли.

При массовом единовременном выделении земельных участков в счет земельных долей возникают две проблемы. Первая – время и деньги, которые нужно потратить каждому отдельному владельцу доли для согласования места расположения, межевания и постановки на кадастровый учет земельного участка. Вторая проблема – споры между претендентами на лучшие земельные участки.

Вокруг возможностей последующего распоряжения землей разворачивалась реальная борьба. Например, были предложения о запрете продавать полученную по приватизации землю. В качестве компромисса предлагали разрешить продажу через несколько (например, 10) лет пользования. В результате политической борьбы идея десятилетнего моратория на продажу земли была отвергнута, и открылись новые возможности распоряжения земельной долей: внести в уставный капитал сельскохозяйственного предприятия, продать, в том числе на сторону, если никто из своих дольщиков не покупает.

Региональные управления по сельскому хозяйству и директорский корпус (председатели колхозов, директора совхозов) препятствовали оформлению земельных долей. Они считали, что такой механизм реформ развалит сельское хозяйство. Некоторые председатели региональных аграрных комитетов держали бланки свидетельств на доли в сейфах, не выдавали хозяйствам. Когда с федерального уровня началось давление, они передали эти бланки руководителям хозяйств, а те положили их в сейфы и не выдавали людям. Однако впоследствии, когда в игру включились инвесторы с серьезными деньгами, региональные чиновники и директора увидели свою выгоду и стали явными сторонниками распродажи долей.

Против приватизации через земельные доли выступал влиятельнейший в аграрной сфере Г.В. Кулик, бывший до 1991 г. министром сельского хозяйства РСФСР, вице-премьером, а после этого депутатом Верховного совета и впоследствии – Государственной думы. Он считал, что сценарий с плановым, постепенным выделением участков под фермерские хозяйства был правильным, тогда как приватизация через земельные доли нарушала замысел реформ.

После 1992 г. активно продолжалась либерализация земельного рынка. Миф об эффективном собственнике земель, к которому в результате рыночных сделок должны перейти земли, сыграл свою негативную роль. Либерализация земельного рынка в российских реалиях выражалась во все более полном отказе государства от функций управления земельными ресурсами. И если на старте земельной реформы в качестве приоритетной еще стояла задача сохранить земли в сельскохозяйственном обороте и построить рациональное землепользование на новых правовых основаниях с новыми собственниками, то впоследствии решения принимались исходя их других приоритетов.

Некоторое время, как бы по инерции, продолжал существовать контроль использования земель, которым занимались региональные комитеты по земельной реформе (позже преобразованные в комитеты по земельным ресурсам) под кураторством Минсельхоза. Однако со временем все выродилось до эпизодической фиксации нескольких формальных показателей. Логическим продолжением процесса деградации земельного контроля стала передача этой функции Россельхознадзору (Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору Российской Федерации при Минсельхозе России), для которого эта функция никогда не была профильной. Поскольку земля является объектом, имеющим достаточно большую протяженность, для эффективного контроля нужны реально работающие, пространственно мобильные структуры на местах, укомплектованные специалистами по земельным вопросам, чего у Россельхознадзора, естественно, нет.

Минсельхоз, с его достаточно консервативной охранительной позицией, не смог сыграть в реформе сколько-нибудь заметной роли. Все руководящие указания по ускорению приватизационных мероприятий исходили от Администрации Президента и Правительства, активную роль в земельной приватизации сыграл Комитет по имуществу, которым руководил А.Б. Чубайс.

К середине 1990-х годов сформировалось жесткое противостояние между реформаторами, находящимися в Правительстве, и аграриями. Реформаторы настаивали на дальнейшем движении к свободному земельному рынку. Аграрии, напротив, указывали, что реформы рушат сельское хозяйство. В этот же период резко уменьшилась государственная поддержка сельского хозяйства [Абалкин, 2009]. В ситуации нарастающего политического конфликта нужно было делать выбор дальнейшего пути земельной реформы.

И этот выбор был сделан. С момента фактического отказа государства в 1996 г. как от финансирования, так и от организационного обеспечения и землеустроительного сопровождения земельной реформы, началась ее радикализация и примитивизация. Реформаторы негласно отказались от проекта массового формирования класса самостоятельных фермеров со своей землей (что было основной идеологемой начального этапа земельной реформы) и выдали карт-бланш проекту «лендлордов».

Второй этап земельной реформы: радикализация идеи и примитивизация ее реализации (1996–1999 гг.)

Второй этап земельной реформы начался в 1996 г., когда Госкомзем (переименованный в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству), понимая, что бросать начатое на полпути нельзя, подготовил новую программу земельных реформ. Это была попытка перезапустить процесс в новых условиях. Но эта программа не была реализована, поскольку ситуация в стране изменилась. Напомним, что в 1996 г. прошли достаточно сложные для Б.Н. Ельцина президентские выборы, для обеспечения выигрыша в которых властная либеральная элита уступила крупному финансовому капиталу наиболее рентабельные государственные сырьевые активы (практика «залоговых аукционов»). Те политики и бизнесмены, которые считали себя причастными к победе Б.Н. Ельцина, начали лихорадочно конкурировать в дележе бюджетных ресурсов. Когда стало понятно, что денег не хватает, уже утвержденные программы подверглись пересмотру и секвестру со стороны Минэкономразвития, в том числе программа земельной реформы, – государственное финансирование выделения паевых земель было практически прекращено.

Основные проблемы, не решенные в ходе предыдущего этапа земельной реформы, сводились к тому, что земельные доли не выделены, не консолидированы, не оформлены. Неопределенность прав собственности на землю отрицательно влияла на состояние сельского хозяйства. Нельзя было получить заемных денег, массовыми явлениями стали земельные споры, захват земель, спекуляция, мошеннические схемы, деградация, зарастание земель. Доведение реформ до логического конца представлялось жизненно необходимым.

В это время Госкомзем как раз переживал смену руководства. В 1997 г. прежнего руководителя Комитета Н.В. Комова, выходца из ученой среды (академик Российской академии сельскохозяйственных наук) и последовательного защитника интересов аграриев, сместил И.А. Южанов, соратник А.Б. Чубайса, облеченный его особым доверием. Новый руководитель Комитета был профессиональным чиновником из Санкт-Петербурга, ориентированным в земельном вопросе на либеральную парадигму, предполагающую сохранение за государством только учетно-наблюдательных функций.

В мае-августе 1998 г. Госкомзем объединили с Роскартографией и ЖКХ, создав общее Министерство по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, руководителем которого назначили И.А. Южанова. В качестве новоиспеченного министра он дал интервью «Российской газете» (июнь 1998 г.), где четко определил: «Главная цель земельной реформы состоит в ликвидации монополизма государственной собственности на землю. Решающее условие – реализация экономического потенциала земли на основе регулируемого оборота земельных участков, а также ипотека».

Ввиду наличия бюджетных ограничений на министра легла ответственность выбора между двумя курсами реформ: либо продолжать и завершать земельную реформу, либо реформировать земельный кадастр. Эксперты-землеустроители защищали земельную реформу, убеждая, что ее завершение со временем принесет доходы. Но был выбран кадастр. Выбор этот был обусловлен тем, что министр нового суперминистерства плохо представлял себе суть и назначение землеустройства. В качестве руководителя петербургского земельного комитета он занимался лишь учетом и кадастром земель, считал это основой развития институтов земельной сферы.

В этом была своя логика. Для развития земельного рынка нужен был, конечно, технологичный кадастр, позволяющий оперативно фиксировать сделки и закреплять права. Старый кадастр, ведущийся в бумажной форме и перегруженный содержательной информацией о качестве и состоянии земель, уже не справлялся с возросшим объемом количества земельных участков и частоты сделок, что тормозило рыночную динамику. Это был один из тех подводных камней, который первоначально не был учтен реформаторами.

Вторая половина 1990-х годов ознаменовалась событием, катастрофически повлиявшим на сферу земельных отношений. В 1997 г. вышло решение Правительства о приватизации системы землеустроительных проектных институтов (Гипроземов). До этого землеустроительные институты числились в перечне объектов, не подлежащих приватизации, их работа финансировалась из госбюджета. В ходе приватизации Гипроземы должны были передать свои архивы в областные земельные комитеты. Гипроземы превратили в акционерные общества и продали. Покупали их в основном в расчете на получение зданий – реального актива, которым можно пользоваться или продать. Именно этот актив чего-то стоил на рынке. Все остальное просто не бралось в расчет. Архивы – ценнейшие землеустроительные документы (карты, проекты) новыми владельцами зачастую просто вывозились на свалку. По прошествии многих лет за остатками этих материалов ведется настоящая охота.

С 1998 г. землеустройство как сфера деятельности фактически исчезло. Весь дальнейший период являл собой непрерывную деградацию государственной земельной политики. Все содержательные вопросы – выработка и реализация приоритетов, проектирование земель, охрана плодородия, противоэрозионная защита, окультуривание, мелиорация – отошли на второй и третий план вместе с землеустройством, которое и обеспечивало решение этих задач.

Негативную роль сыграл президентский указ от 7.03.1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю», разрешивший сдавать в аренду землю, обозначенную в свидетельствах о долевой собственности на землю. Появилась возможность сдать в аренду не реальный земельный участок – отмежеванный, имеющий границы на местности и стоящий на кадастровом учете, – а земельную долю, виртуальный земельный участок, имеющий только площадь, обозначенную в свидетельстве. Так, в 2000 г. 2/3 собственников, получивших свидетельства на земельные доли, так или иначе распорядились ими. Большинство выбрали передачу долей в аренду (табл. 1).

Таблица 1

Распоряжение долевой собственностью на землю

Источник: [Кирчик, 2004б, с. 92].

Поскольку долевые земли не были выделены, то этот указ дал зеленый свет самозахватам земель. Хозяйства, получив доли в аренду и согласовав вопрос с местным главой, использовали земли там, где им было удобно, в любой момент меняя расположение и конфигурацию полей и уже совершенно не заботясь о сохранении земель. В такой ситуации невозможно было определить, чью конкретно землю использует сельхозпредприятие. А поэтому и ответственности за неправильное использование не нес никто. Для местных глав такое положение служило привлекательным источником личного обогащения, и они не были заинтересованы в том, чтобы земельные доли были выделены в натуре, обрели своих персональных собственников, были отмежеваны и поставлены на кадастровый учет.

Тем временем И.А. Южанов, сделав свое дело, мог уходить. Вместе с отставкой Правительства С.В. Кириенко суперминистерство, отвечавшее одновременно за землю, строительство и ЖКХ, было расформировано. Вновь вернули к жизни земельный комитет, только назвали его более пафосно – Комитет по земельной политике. Денег на продолжение земельной реформы не было выделено.

К тому времени оппоненты растеряли свой пыл от усталости и ощущения невозможности какого-либо продвижения в том тупике, куда была загнана ситуация с землями. После расформирования министерства в течение почти года не могли назначить руководителя восстановленного комитета – ни у кого в земельной сфере не было решающего голоса. В июне 1999 г. председателем Комитета по земельной политике был назначен С.И. Сай, бывший заместитель Южанова по петербургскому земельному комитету, который оставался на этом посту вплоть до 2004 г. В 2000 г. комитет был переименован в Федеральную службу земельного кадастра. Землеустройство, которое до этого еще оставалось в функционале комитета, в 2000 г. было исключено полностью. В этом смысле либералы одержали полную и безоговорочную победу. Из земельной политики и функций государства в земельной сфере были полностью устранены все содержательные вопросы. Остались лишь учетные функции, ведение базы данных и контроль за соблюдением юридических процедур.

Если в Европе наблюдалась тенденция к объединению функций учета земель и регистрации прав в едином ведомстве, то в России нарастало размывание функций регулирования земельной сферы между различными структурами. Госкомзем обвинили в излишней «концентрации полномочий»: и земельную реформу проводит, и кадастр ведет, и регистрирует – все в одних руках. Новые реформаторы выступали за разделение полномочий, мотивируя это необходимостью противодействия коррупции. В 1997 г. функции государственной регистрации прав собственности на земельные участки были изъяты у Госкомзема России и переданы в ведение Министерства юстиции. Разделение в ходе земельной реформы функций ведения кадастра и регистрации прав было искусственным, привело к дублированию записей, росту числа ошибок, дополнительным расходам и необходимости обращаться к двум бюрократам вместо одного. Неудачность этого решения стала очевидна сразу же, однако потребовалось 15 лет, чтобы в 2012 г. кадастровый учет был вновь объединен с регистрацией прав в кадастровых палатах Росреестра.

Активное противостояние Госкомзема и Комитета по имуществу (Росимущества) набирало силу. Покончив с массовой приватизацией предприятий, Росимущество стремилось взять под свой прямой контроль приватизацию земель. После ухода Е.М. Примакова с поста премьера политическая воля либеральной команды продавила передачу полномочий по распоряжению землей Минимуществу, а комитет по земельной политике переименовали в кадастровую службу. Минсельхозу досталась странная функция – политика в отношении сельхозземель, с которой он не в состоянии разобраться до настоящего времени, поскольку ни реальных полномочий, ни ресурсов, ни кадров для этого у Минсельхоза нет.

Аграрии, видя в какую сторону пошла земельная реформа, оказывали отчаянное сопротивление. Им не нравилось радикальное расширение свободы распоряжения земельными долями. Если раньше долю можно было только передать в уставный капитал сельскохозяйственного предприятия, то после президентского указа 1996 г. возможности распоряжения земельными долями были приближены к возможностям распоряжения земельными участками.

Ситуация в земельной сфере в 2000-е годы

После 2000 г., когда землеустройство в принципе было исключено из функционала государственных органов, земля как ресурс перестала существовать в качестве объекта государственной политики. Государственные органы сосредоточились на решении технических, учетных вопросов, видимо предполагая, что создадут тем самым рыночные объекты (земельные участки), оборот которых и приведет в конце концов к наиболее эффективным способам использования земель. Вопросы, касающиеся потребительских свойств земельных участков, были вынесены «за скобки». Подразумевалось, что за это отвечают участники земельного рынка, это их предпринимательские риски.

В 2000 г. первым заместителем министра имущественных отношений РФ, отвечающим за работу с землей, был назначен руководитель Нижегородского комитета по земельным ресурсам и землеустройству, Д.Б. Аратский. В 2004 г. он стал заместителем руководителя Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, которое было создано вместо Минимущества.

Д.Б. Аратский знаменит тем, что немедленно по назначении начал бескомпромиссную борьбу с земельными долями, считая этот институт вредным для развития земельных отношений в стране. Он ратовал за назначение срока, по истечении которого доли, которыми владельцы не распорядились, должны быть изъяты в пользу государства. Это был политический ход, с помощью которого Минимущество искало возможности добраться до ресурса, путь к которому был перекрыт коллективной собственностью дольщиков.

Инициативы, выдвинутые Д.Б. Аратским, воспринимались аграриями как попытка обмануть огромное количество людей – владельцев долей. Ведь именно по вине государства подавляющее большинство не смогло распорядиться земельными долями: без государственного землеустроительного и организационного сопровождения массовое выделение земельных участков в счет долей просто невозможно. Ситуация с выделением земельных участков в счет долей в натуре и постановкой их на учет сложилась крайне неравномерно по регионам России. Если на Юге, где сельское хозяйство было высокорентабельным, очень быстро все было решено, то в Нечерноземье, Сибири, на Дальнем Востоке до настоящего времени остается чрезвычайно много невостребованных, неоформленных долей. Их оформление требовало больших усилий, времени, денежных затрат. Поэтому многие владельцы на это не решались.

Идея установления жесткого срока окончания действия свидетельств о долевой собственности на землю многократно возникала и так же многократно отвергалась как чреватая серьезными последствиями. Но идею скорейшей ликвидации земельных долей удалось протащить через принятый 24 июля 2002 г. Федеральный закон № 101 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», разрешающий свободную куплю-продажу земли. Непосредственное участие в разработке проекта закона принимал Д.Б. Аратский. Как прокомментировала ситуацию лидер «Крестьянского фронта»: «До 2002 года крестьянам дали права на землю, после 2002 года их отобрали обратно» [Виссер, Мамонова, Споор, 2012, c. 109].

Этот закон, в частности, предусматривал возможность любому лицу выступать заказчиком проекта межевания земельных участков для выделения в счет земельных долей. На практике это позволило реализовать скупку земельных участков крупным капиталом. Вначале, через доверенного участника долевой собственности (обычно им был руководитель бывшего колхоза или совхоза) скупались земельные доли в количестве, необходимом для принятия решения на общем собрании участников долевой собственности. Затем инвестор обеспечивал составление проекта межевания земельных участков с выделением лучших земель. После этого земли переводились из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, земли промышленности или в земли для ведения садоводства и дачного строительства [Макаров, Хубиев, 2013]. По мнению экспертов, именно этот закон создал основу возникновения крупных лендлордов, сформировал механизм спекуляции земельными долями. Часть земель покупали для выстраивания крупных агрохолдингов, создания производств. Однако большую часть земель покупали для того, чтобы потом изменить категорию земель и продать значительно дороже.

Временно введенный, но существующий на протяжении жизни целого поколения, институт земельных долей вместо решения земельного вопроса и создания возможностей для развития аграрного бизнеса, привел к коррупции, стагнации в земельной сфере и формированию слоя земельных спекулянтов и лендлордов. «Если в России 1990-е годы представлены как десятилетие борьбы за собственность в промышленности и энергетическом секторе, в первом десятилетии нового тысячелетия (2000–2010) внимание к сельскому хозяйству постепенно возрастало, то второе десятилетие (2010–2020 годы) все больше похоже на десятилетие борьбы за землю» [Виссер, Мамонова, Споор, 2012, с. 122–123]. Бизнес вступил в стадию «земельной лихорадки» [Там же, с. 88].

Нельзя не отметить еще одну новацию, которая служит прекрасной иллюстрацией того, как опыт, бездумно перенесенный из других стран, становится тормозом на пути развития. Речь идет о заявительном принципе кадастрового учета земель. Этот принцип, введенный законом «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г., сохраняется до сих пор. Означает он то, что государство не обязано ставить все земли на кадастровый учет. Если землевладельцу нужно поставить на учет земельный участок (внести его в кадастр), он сам за свой счет должен обеспечить проведение всех кадастровых работ (что требует дорогостоящих полевых работ с выездом специалистов на место) и сдать все документы в государственный орган, уполномоченный на ведение земельного кадастра. Для миллионов владельцев земельных паев эта процедура абсолютно неподъемна по трудовым и денежным затратам. Таким образом, возобладал принципиальный подход, что учет земель – это не то, что нужно государству, а то, что нужно землевладельцу, например, для купли-продажи, залога и т. д. Однако без сплошной инвентаризации и постановки земель на кадастровый учет, причем за государственный счет, регулирование земельных отношений, приток инвестиций, сбор налогов не могут быть обеспечены.

Результатом введения заявительного принципа оказалось резкое падение количества стоящих на учете земельных участков. К примеру, С.И. Сай, который руководил Федеральной службой земельного кадастра в 2000–2004 гг., отчитываясь перед правительством, сообщил, что за два года всего 3–5 % земель поставлены на кадастр. Это при том, что в 1999 г. на кадастровом учете стояло 95 % земель. Правда, кадастр велся на бумажных носителях, но всю информацию, пусть и в бумажных папках, можно было найти. В 2012 г. министр экономического развития А.Р. Белоусов на заседании Президиума Госсовета заявил, что на кадастровом учете стоит 30 млн земельных участков из 60 млн. По данным Министерства сельского хозяйства в 2012 г. только 20 % земли было оформлено в собственность, 80 % земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения так и не поставлено на кадастровый учет, а значит, не зарегистрированы надлежащим образом права на эти земли, земельные участки не были отмежеваны и оформлены. К такой ситуации привело законодательное установление заявительного режима постановки земельных участков на кадастровый учет, при котором ответственность за постановку возложена на владельца.

Российское государство само лишает себя мощнейшего ресурса влияния на хозяйственные процессы, объекта инвестирования, способного принять десятки миллиардов долларов. До тех пор пока земельный участок не поставлен на кадастровый учет, его невозможно использовать ни для привлечения инвестиций, ни для сбора налогов. Постановка на кадастровый учет и землеустройство – это необходимые инициативные, стартовые действия, которые переводят аграрные земли из состояния «запаса» в состояние активного ресурса, потенциал которого может учитываться в инвестиционных стратегиях и проектах [Алакоз, Никонов, 2013]. К тому же в условиях членства в ВТО учет и категоризация земель становятся важнейшим условием оказания помощи сельскому хозяйству [Барсукова, 2014].

В 2000-е годы неразбериха в земельной сфере только усилилась, земля не обрела реального собственника, широкое распространение получила спекулятивная скупка земельных долей – не для производства, а для перепродажи после перевода в другую категорию. Не только девелоперы, скупившие земли для последующего строительства жилья и промышленных объектов, но и агрохолдинги практикуют необоснованную скупку земель. В производственной деятельности они используют только лучшие земли, а остальные оставляют как стратегический запас на будущее. Это возможно только потому, что земельный налог крайне низок, а контроль за использованием земель по целевому назначению практически отсутствует. Россельхознадзор, изначально специализированный на контроле сельскохозяйственной и пищевой продукции, получивший функции контроля сельскохозяйственных земель как бы «в нагрузку», не справляется с этой задачей, поскольку у него отсутствуют необходимые структуры, кадры и ресурсы.

По скромным оценкам Минсельхоза площадь неиспользуемых сельскохозяйственных угодий составляет 27 млн га, т. е. 1/7 часть всех сельскохозяйственных угодий страны. Оценки экспертов поднимают эту цифру раза в полтора. Но точные оценки в этом вопросе невозможны, так как сплошных, а тем более регулярных полевых обследований никто не проводит. Россельхознадзор не в силах проконтролировать все поля. Минсельхоз пытается использовать статистические данные, получаемые от землепользователей и данные дистанционного зондирования земли (космоснимки). Однако землепользователи склонны фальсифицировать данные об используемых площадях, поскольку на это завязаны налоги, сокрытие выращенной продукции, страхование урожаев, нежелание вкладываться в противоэрозионную защиту и мелиорацию, и т. д. Методика же определения использования земель по данным космоснимков пока довольно груба, официально не утверждена, а главное, она все равно требует предварительных полевых исследований для расшифровки этих снимков.

Основные итоги земельной реформы в новой России

В ходе приватизации земель в постсоветской России наряду с государственной и муниципальной сложилась частная собственность на землю. Были реорганизованы крупные коллективные и государственные сельскохозяйственные предприятия (колхозы и совхозы), а их работники и ряд других категорий жителей села (учителя, врачи, работники органов власти) получили право собственности на земельные доли из земель сельскохозяйственного назначения реорганизуемых хозяйств.

Однако закрепление земель в частную собственность не было обеспечено должными механизмами реализации прав. Поэтому переход земель из государственной и условно-коллективной (колхозной) в частную собственность по большей части стал формальным, не привел к формированию реального земельного рынка [Буздалов, 2010; 2012].

При реорганизации и приватизации сельскохозяйственных предприятий земли передавались в коллективную (долевую) собственность с выдачей свидетельств о праве собственности на земельные доли. Первоначально было законодательно установлено, что до 1 января 1993 г. собственники земельных долей (земельных и имущественных паев) должны распорядиться полученными паями. Однако плохая информированность сельского населения и отсутствие необходимой государственной поддержки проведения земельной реформы не позволили реализовать поставленную задачу. Через 20 с лишним лет после начала земельной реформы из 12 млн собственников земельных долей, владеющих 115 млн га сельскохозяйственных угодий, около 8,9 млн участников общей долевой собственности на землю площадью 94,9 млн га сельхозугодий не выделили свои участки в натуре и не распорядились земельными долями [Доклад о состоянии и использовании земель… 2013, c. 9]. Площадь невостребованных земельных долей, собственники которых в установленный срок не получили свидетельства, либо, получив их, не воспользовались своими правами по распоряжению, по состоянию на 2012 г. составляла 22 % от общей площади паевых земель (20,9 млн га) [Там же].

В результате «ничейности» земель происходит их стремительная деградация. Ежегодно сокращаются площади земель сельскохозяйственного назначения, основной причиной чего является прекращение деятельности сельскохозяйственных организаций. Часть этих земель заброшена, зарастает лесом и кустарником, системы орошения и осушения на этих землях разрушаются. Другая часть сельскохозяйственных угодий используется в режиме теневого рынка. Зачастую крупные собственники земельных участков, приобретавшие землю в спекулятивных целях и не сумевшие ею распорядиться, даже не знают, кто и с какой целью использует принадлежащие им земли. Работа на таких землях, включая сбор и реализацию урожая, осуществляется вне системы учета и налоговой отчетности [Тимофеев, 2002]. Оценить объемы потерь бюджета от такого использования земельных ресурсов не возьмется ни один эксперт.

Возможностью купли-продажи земельных долей воспользовались девелоперы, скупающие доли в хозяйствах, расположенных в местах, удобных для строительства загородного жилья. Затем в счет этих долей выделяются земельные участки, которые ставятся на кадастровый учет. При содействии коррумпированных чиновников земли относятся к малоценным землям сельскохозяйственного назначения, меняют категорию с земель сельскохозяйственного назначения на земли для индивидуального жилищного строительства. На каждом шаге этой схемы решения принимаются путем неформального соглашения с руководителями органов власти муниципального и регионального уровней.

Данная практика легла в основу требований вообще отменить категорию земель сельскохозяйственного назначения как правовой институт. Дескать, победить коррупцию в этом вопросе невозможно, поэтому необходимо отменить такое ограничение. Вопрос о категориях земель в контексте «унификации» законодательства и приведения земельного законодательства в соответствие с общими подходами гражданского права о недвижимости, стал стержнем, вокруг которого разворачивается очередная волна земельной реформы и ведется нешуточная борьба среди законодателей, подталкиваемых различными группами интересов [Звягинцев, 2014].

В результате почти 25-летней земельной реформы нет единого органа, разрабатывающего земельную политику и осуществляющего управление земельными ресурсами. В настоящее время не существует скоординированной, управляемой из единого центра системы институтов, обеспечивающих выработку и поддержание норм и стандартов всех видов деятельности, связанных с оборотом, использованием земель, сохранением их плодородия, учетом и оценкой. Земельные ресурсы фактически перестали быть объектом управления. Подготовка студентов в землеустроительных вузах – это подготовка специалистов для несуществующего рынка. Возможности для перевода российских аграрных земель из состояния «запаса» в состояние актуального ресурса еще не утеряны окончательно, но точка невозврата не за горами.

Без воссоздания государственного центра регулирования земельной сферы, обеспечивающего ее функционирование, модернизацию и развитие, точка невозврата будет пройдена в тот момент, когда уйдут из активной работы кадры землеустроителей, получившие опыт в советское время. После этого земельную сферу России нужно будет проектировать и создавать практически с чистого листа. Как понимают здравомыслящие люди, никакой рынок в этом не поможет.

§ 2. Дискуссия об отмене

категорий земель в России в 2000-е годы

В настоящее время в России развернулась ожесточенная борьба между либерально настроенными экономистами и правоведами, поддерживаемыми строительным и земельным лобби, и профессионалами-землеустроителями, аграрными экспертами по поводу отмены категорий земель. Первые стремятся приравнять землю как объект правового регулирования к другим объектам недвижимого имущества и унифицировать соответствующие правовые нормы. Их оппоненты настаивают на особом правовом режиме сельскохозяйственных земель как национального достояния, которое необходимо сохранять и развивать с привлечением всех возможных инструментов государственной земельной политики.

Логика сторонников и противников отмены категорий земель

В российском законодательстве существует семь категорий земель: сельскохозяйственного назначения, промышленного и иного специального назначения, населенных пунктов, особо охраняемых территорий и объектов, лесного фонда, водного фонда, запаса (табл. 2). Перечень целевых категорий определен ст. 7 Земельного кодекса РФ и не менялся с 1991 г.

Множественность категорий земель рождает сложности как для пользователей, так и для контролирующих органов. Новым вектором земельной реформы провозглашена отмена всех категорий. Необходимость унификации земельного законодательства обосновывается несколькими причинами. Во-первых, это упрощает и удешевляет процедуры администрирования, в том числе в части сбора налогов. Во-вторых, повышает возможность доступа к земле для отечественного бизнеса, в первую очередь малого, не имеющего достаточных ресурсов для исполнения сложных и дорогостоящих юридических процедур. В-третьих, способствует капитализации земельных ресурсов, обеспечивает прозрачность правил игры для инвесторов, в том числе иностранных.

Одним из ключевых стал вопрос об отмене такого правового института регулирования земельных отношений, как категории земель, в том числе и в отношении земель сельскохозяйственного назначения (в рамках проекта Федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию», который должен быть принят в 2016 году). Инициаторы законопроекта полагают, что категории создают для собственников излишние затруднения и путаницу в вопросе, что же можно делать с принадлежащими им участками. «Наложение» на одном и том же земельном участке нескольких систем регулирования, пакетов ограничений и обременений создает благоприятную почву для коррупции, которая отпугивает серьезных иностранных бизнесменов. Тем более что контроль использования земель возложен на различные государственные органы – начиная с органов местного самоуправления и заканчивая специализированным ведомственным контролем, таким как Россельхознадзор. Кроме того, отмена категорий позволит эффективно решать вопросы выделения площадок для развития производства и строительства жилья. У владельцев земель развязываются руки, пробуждается инициатива, появляются перспективы динамичного развития бизнеса.

Таблица 2

Распределение земельного фонда РФ по семи категориям (всего: 1709 млн га, или 12,5 % мировой территории)

Источник: [Кирчик, 20046, с. 95].

Эксперты же, со своей стороны, не устают предупреждать, что именно наличие института категорий препятствует бесконтрольному использованию аграрных земель в несельскохозяйственных целях. Особое значение это имеет для лучших, наиболее удобных земель в границах населенных пунктов и вблизи крупных городов. Вокруг них разворачивается наиболее острое противостояние между аграриями и представителями строительного бизнеса. Именно последние – крупные девелоперы, а также ориентирующиеся на их потребности земельные спекулянты, уже скупившие наиболее ценные земли, – хотят освободить их от излишнего, с их точки зрения, регулирования и контроля.

С того времени как органы местного самоуправления получили право включать в границы населенных пунктов близлежащие территории, во многих районах практически исчезло понятие межселенных территорий. Даже в рамках действующего законодательства это приводит к смене в границах населенного пункта категории земель сельскохозяйственного назначения на категорию земель поселений, после чего решением органа местного самоуправления можно изменить вид разрешенного использования и практически без ограничений использовать аграрные земли под жилищную или промышленную застройку. Хочешь – строй коттеджи или многоэтажки, а хочешь – промышленные предприятия. Принятие закона об отмене категорий позволит убрать даже такое минимальное ограничение, как вид разрешенного использования.

С момента отмены категорий такая земля, принадлежащая конкретному землевладельцу, возрастает в цене многократно. Отсюда и та беспримерная энергия, с которой лоббисты добиваются отмены категорий, и торопливость чиновников, спешащих провести соответствующий законопроект через парламент.

С точки зрения экономической отдачи намного эффективнее использовать земли вблизи крупных городов или включенные в границы населенных пунктов под жилищное или промышленное строительство, нежели развивать на них аграрное производство. Однако при таком, казалось бы, очевидно выгодном решении, эффект от отмены категорий земель может оказаться довольно краткосрочным и противоречивым. Горожане лишаются источника свежего продовольствия, которое может быть доставлено непосредственно «с грядки» или «от коровы», теряются рабочие места в аграрном секторе. Но главное – безвозвратно утрачиваются ценные плодородные земли, в высокой степени окультуренные, находящиеся рядом с потребителями продукции, с развитой аграрной производственной инфраструктурой. В условиях нарастания дефицита качественного натурального продовольствия это обстоятельство необходимо учитывать. Заметим, что в случае застройки земли выбывают из аграрного оборота необратимо.

Экспертное сообщество, ученые, занимающиеся вопросами развития сельского хозяйства, воспроизводства и сохранения сельскохозяйственных земель, негативно относятся к инициативе отмены категорий в отношении земель сельскохозяйственного назначения без создания эффективных механизмов их защиты, в том числе от недобросовестных приобретателей. Иначе большие массивы земель, приобретенные либо в спекулятивных целях, либо специально для перевода под жилищное или промышленное строительство, либо включенные в границы поселений, могут в одночасье быть потеряны для сельского хозяйства.

Борьба в коридорах исполнительной и законодательной власти

В ходе заседания Президиума Государственного совета РФ 9 октября 2012 г. обсуждался ряд актуальных вопросов развития земельных отношений, включая состояние земель, повышение возможностей их использования для расширения жилищного строительства и сельскохозяйственного производства, а также вопрос об отмене института категорий земель. По итогам этого заседания 26 октября 2012 г. президент РФ В.В. Путин подписал пакет поручений, первым из которых значилось: «Правительству РФ и Государственной думе ФС РФ обеспечить доработку и принятие федерального закона, направленного на изменение порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земельных участков по целевому назначению на категории, обратив особое внимание на установление переходных положений, обеспечивающих защиту земель сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых природных территорий и других особо ценных земель». Срок исполнения поручения – 1 февраля 2013 г.

Таким образом, политическое решение об отмене института категорий земель принято. Но пока что так и не решен вопрос о том, как же в законодательстве будут отражены «переходные положения, обеспечивающие защиту земель сельскохозяйственного назначения». Важность этого вопроса трудно переоценить, поскольку речь идет зачастую о лучших плодородных, окультуренных землях, причем удобно расположенных, находящихся вблизи крупных городов.

Буквально все поручения из «земельного пакета» не были выполнены в срок. Например, до 1 февраля 2013 г. планировалось представить предложения о мерах по уточнению границ и постановке на кадастровый учет земельных участков граждан и юридических лиц, предусмотрев источники финансирования работ. А к 1 июля 2013 г. правительству поручалось принять меры по созданию единого открытого информационного ресурса об используемых и свободных земельных участках в целях обеспечения доступа граждан и юридических лиц к указанной информации, включая сведения о порядке предоставления свободных земельных участков. Земельная реформа в очередной раз забуксовала.

Разработкой проектов соответствующих решений занимается Минэкономразвития РФ, однако ему приходится согласовывать эти проекты с рядом других министерств. При этом Министерство финансов, естественно, не соглашается на любые дополнительные расходы из бюджета, а Министерство сельского хозяйства выступает против автоматической отмены категорий в отношении сельскохозяйственных земель без установления прозрачных и эффективных механизмов их защиты. Как лебедь, рак и щука, они тянут реформу в разные стороны.

Повышенное налогообложение для неиспользуемых земель сельхозназначения

На совещании в Брянской области по развитию мясного животноводства в РФ 23 мая 2013 г. Д. Медведев вспомнил о зависшем земельном вопросе. Он поручил разработать проект решения об установлении административных штрафов за неиспользование земельных участков сельскохозяйственного назначения более одного года. Напомним, что эта мера должна была начать действовать еще с 1 февраля 2013 г. Поэтому законопроект был разработан в авральном режиме. Предложили повышенную ставку налогообложения – 1,5 % от кадастровой стоимости таких земельных участков (предельный размер действующей ставки составляет 0,3 % согласно ст. 394 Налогового кодекса РФ). Однако чиновники проявили изобретательность: формально выполнив поручение, они создали абсолютно нерабочий проект. Впрочем, это самая мягкая его оценка. На деле он создает коррупционный рынок, заставляя землевладельцев откупаться от произвольных решений чиновников.

Дело в том, что перечень признаков неиспользования содержит позиции, которые могут быть отнесены только к земельным участкам, входящим в состав сельскохозяйственных угодий, т. е. занятых пашней, сенокосом, пастбищем, многолетними насаждениями[11]. Они составляют чуть более половины площади земель сельскохозяйственного назначения (51 %). Для остальных 49 % земель таких признаков в принципе не разработано. Это может определить только чиновник «на глазок». Такая ситуация порождает как возможность злоупотреблений и проявлений коррупции со стороны представителей контролирующих органов, так и широкие возможности ухода от ответственности, безнаказанность со стороны нарушителей нормативов использования земель.

Кроме того, ввиду отсутствия утвержденных землеустроительных документов, устанавливающих нормы использования земель (сельскохозяйственный регламент, схема территориального землеустройства, проект внутрихозяйственного землеустройства), отнесение тех или иных участков к конкретному виду сельскохозяйственных угодий (пашня, пастбище, сенокос и т. д.) невозможно и всегда может быть оспорено землевладельцем. Наличие таких документов является необходимым условием отмены категорий земель[12].

Для того чтобы законопроект о повышенном налогообложении неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения действовал, необходимо выбрать один из двух вариантов. Первый – распространить его действие только на сельскохозяйственные угодья. В этом случае нужно будет нормативно установить процедуру отнесения земельных участков к конкретному виду угодий. Вариант второй – не ограничиваться сельхозугодьями, но тогда нужно разработать нормативный порядок (критерии) установления факта ненадлежащего использования земельного участка сельскохозяйственного назначения. Оба варианта требуют предварительной разработки и утверждения землеустроительных документов.

Но даже при подготовке всех нормативных актов трудно надеяться, что выявление фактов ненадлежащего использования земель сельхозназначения будет массовым. В настоящее время этим занимается специальная уполномоченная комиссия, выезжающая на место и составляющая соответствующий акт. Эксперты же предлагают использовать данные дистанционного зондирования земли (снимки из космоса и результаты их анализа) с последующим подтверждением путем полевого осмотра и составления акта. Преимущества этого метода состоят в том, что можно использовать архивы снимков для подтверждения состояния земельных участков на протяжении, например, нескольких лет. Кроме того, этот метод позволит делать полевые обследования выборочными (точечными) и распространять выводы на идентичные участки, выявленные при помощи дистанционного зондирования земель на той же территории.

29 февраля 2016 г. группой влиятельных депутатов единороссов в Государственную думу внесен законопроект № 1007443-6 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” и иные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их ненадлежащем использовании)». Основной смысл законопроекта состоит в ужесточении порядка изъятия неиспользуемых или используемых ненадлежащим образом сельскохозяйственных земель. Это ужесточение сводится к сокращению срока неиспользования с 5 до 3 лет (за счет исключения двухлетнего срока освоения участка), введению прогрессивно растущего земельного налога на неиспользуемые земли в зависимости от сроков неиспользования. Кроме того, органы власти обязаны начать процедуру изъятия неиспользованных участков через суд с соблюдением жестких сроков ее реализации, а затем выставить изъятые участки на публичные торги. Устанавливается порядок определения стартовой цены участка, включая снижение ее на сумму возможных затрат на приведение участка в рабочее состояние. Органы местного самоуправления имеют право купить такой участок по сниженной цене в случае отсутствия других покупателей. Если орган местного самоуправления отказывается приобрести изъятый участок, то субъект Российской Федерации обязан его купить. У экспертов несколько претензий к законопроекту, основные из которых следующие: из неиспользуемых сельскохозяйственных угодий более половины (порядка 64 %) находится в настоящее время в собственности государства, поэтому вызывает сомнение общая направленность законопроекта на увеличение площади неиспользуемых земель в собственности государства, при том что оно не способно обеспечить эффективное использование даже имеющихся земель; кроме того, ни органы местного самоуправления, ни субъекты Российской Федерации не обладают достаточными ресурсами для выкупа продаваемых на торгах земель даже по сниженной цене, а также для последующего ввода этих земель в эффективное использование. Общий вывод экспертов таков, что в результате принятия законопроекта будет создан мощный механизм перераспределения земель от мелких товаропроизводителей в пользу крупных агрохолдингов.

Экспертиза законопроекта об отмене категорий земель

Законопроект, определяющий отмену деления земель на категории с одновременным установлением переходных положений, обеспечивающих защиту сельскохозяйственных земель, был предложен еще в конце 2012 г. группой депутатов Государственной думы. Он активно обсуждался в Комитете по строительству и земельным отношениям и в Комитете по аграрным вопросам. По мнению экспертов-земле-устроителей, обязательным условием здесь является установление четкого набора ограничений и обременений, видов и правил использования земельных участков, закрепленных в сельскохозяйственном регламенте. В результате резкой критики законопроект был «добровольно» отозван внесшими его депутатами и долго находился на переработке в недрах Минэкономразвития России.

Здесь надо сделать пояснение. Во всех законопроектах, вносимых на рассмотрение Государственной думы, должно быть указано, требуется ли для их осуществления дополнительное бюджетное финансирование. Данный проект выдвигался как не требующий бюджетных средств. Это позволило согласовать законопроект с Минфином, но вызвало противодействие со стороны аграриев-экспертов.

Специалисты в области земельных отношений отдают себе отчет в том, что отмена категорий земель не нанесет ущерба сельскому хозяйству только при значительном объеме сопутствующих мероприятий, которые нельзя провести без существенных затрат со стороны бюджета. Например, необходимо определить границы особо ценных сельскохозяйственных земель, а это требует инвентаризации земель, поскольку те границы пашен, сенокосов, пастбищ, которые были установлены ранее, не актуализировались четверть века; разработать сельскохозяйственные регламенты, в которых будут установлены определенные обязанности землевладельца по охране и улучшению земель в зависимости от их текущего состояния. Это далеко не полный перечень вопросов. Но и вышесказанного достаточно, чтобы понять, насколько недешевы такие работы. Разработчики законопроекта находятся в поисках компромисса между обязательностью отмены категорий земель и необходимостью выполнять большой объем дорогостоящих работ, чтобы не допустить урона для сельского хозяйства.

Стоимость сопровождающих мероприятий тем более велика, что в течение почти четверти века такие работы на территории России не проводились. За это время коренным образом изменились границы землевладений, границы угодий и состояние земель. В частности, содержание гумуса (основы естественного плодородия земель) снизилось до критических значений, продолжаются процессы эрозии и деградации почв, неиспользуемые поля зарастают кустарником и лесом, покрываются кочками.

«Доработанный» законопроект снова и снова выдвигался на обсуждение, вновь подвергаясь критике. В частности, он трижды получал отрицательное заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (последний раз – 26 августа 2013 г.)[13]. Основная суть возражений заключается в том, что «отмена деления земель на категории, являющегося одним из принципов действующего земельного законодательства, повлечет отмену всей Особенной части Земельного кодекса РФ, вызовет дестабилизацию земельных и связанных с ними градостроительных, лесных и других отношений, необходимость очередного изменения земельной документации». Отмечается, что необходимость настолько кардинальных изменений отсутствует, поскольку можно просто совершенствовать порядок установления и изменения целевого назначения и разрешенного использования земельных участков, в том числе и с целью устранения административных барьеров для предпринимательства.

В обсуждении участвовало и Министерство сельского хозяйства России, предложив довольно большой пакет поправок в целях защиты сельскохозяйственных земель от неконтролируемого использования. Однако в окончательной версии законопроекта, направленного Минэкономразвития в Правительство в октябре 2013 г. для внесения на рассмотрение в Государственную думу, предложения Минсельхоза оказались практически проигнорированы.

На примере «продавливания» (иначе назвать этот процесс невозможно) законопроекта видны уровень и качество работы российской бюрократии. Действительно, принципиальное решение об отмене категорий с одновременным созданием механизмов защиты аграрных земель ввело ее в содержательный ступор. В октябре 2013 г. вице-премьер Д.Н. Козак провел межведомственное совещание по согласованию позиций заинтересованных министерств. Позицию Минсельхоза, в целом отражающую критические позиции аграриев и земельных экспертов, в итоговых решениях по большей части проигнорировали, а в итоговом протоколе было зафиксировано согласование позиций.

На этой фазе «аграрии» проиграли очередной раунд борьбы за сельскохозяйственные земли «строителям» и «лендлордам». Для экспертов удивительнее всего то, что строительное и землевладельческое лобби нашло поддержку в Комитете Государственной думы по строительству и земельным отношениям, который откровенно игнорирует предостережения аграриев.

Законопроект, отменяющий институт категорий земель, на высокой скорости прошел этапы предварительных согласований и внесен Правительством на рассмотрение в Государственную думу в марте 2014 г. (№ 465407-6). 9 декабря 2014 г. законопроект принят в первом чтении, а 18 июня 2015 г. Комитетом по земельным отношениям и строительству Государственной думы законопроект внесен на рассмотрение уже во втором чтении.

При этом оба комитета, курирующие вопросы сельского хозяйства – и в Государственной думе, и в Совете Федерации – консолидировано выступают против принятия законопроекта в существующем виде. В письме на имя премьер-министра Д.А. Медведева, подписанном их председателями и некоторыми депутатами, ясно выражена позиция необходимости возврата государства в сферу земельной политики: требование поставить все земли на государственный кадастровый учет, провести зонирование сельскохозяйственных земель, а также разработать и утвердить сельскохозяйственные регламенты прежде, чем будет отменена категория земель сельскохозяйственного назначения.

На стадии внесения законопроекта на второе чтение в игру включился новый неожиданный игрок – Общественная палата, которая под влиянием экспертов-аграриев и землеустроителей решила провести экспертизу законопроекта. Дальнейшее движение законопроекта застопорилось. Общественные экспертизы законопроекта проводились 3 раза – в июне и октябре 2015 г. и в январе 2016 г. Заключения по их результатам каждый раз направлялись в два адреса: Председателю Правительства Российской Федерации и Председателю Государственной думы Российской Федерации.

Жесткое противостояние экономистов либерального толка (Минэкономразвития, которое является разработчиком законопроекта), с одной стороны, и аграриев с землеустроителями – с другой, привело к внесению массы поправок уже после прохождения первого чтения и после того, как проект был внесен на второе чтение. В частности, уже никто не говорит, что переход от категорий к территориальному зонированию будет бесплатным, как было первоначально заявлено при внесении законопроекта в Госдуму, уже заложены механизмы защиты особо ценных сельскохозяйственных земель (сельскохозяйственных угодий), внесены и другие изменения. Достаточно жесткое противостояние продолжается. Законопроект обещают принять в текущем 2016 г., а работы по переходу к зонированию начать с 2017-го.

Развязка интриги не за горами. На кону последний стратегический ресурс России – сельскохозяйственные земли. Аграрные политики и эксперты убеждены, что сельское хозяйство имеет огромные перспективы, а Россия способна в недалеком будущем стать великой аграрной державой. Но для этого необходимо сохранить сельскохозяйственные земли, повысить их капитализацию и инвестиционную привлекательность, что не согласуется с последними тенденциями в реформе земельного законодательства.

§ 3. Выделение регионов, неблагоприятных для ведения сельского хозяйства, или как в России собираются помогать сельскому хозяйству в условиях членства в ВТО

Вступление в ВТО накладывает на Россию серьезные ограничения на объем прямой государственной помощи сельскому хозяйству. Однако очевидно, что без государственной помощи наши аграрии не выживут.

В 2012 г. Россия столкнулась с необходимостью выстроить новую модель помощи, используя правовые нормы ВТО. Важнейшим инструментом поддержки аграрного производства становятся компенсации товаропроизводителям, хозяйствующим на землях, отнесенных к неблагоприятным для ведения сельского хозяйства. Напряженная дискуссия, которая велась между Минсельхозом России и экспертным сообществом, показывает, как непросто определить эти территории и рассчитать размер компенсаций товаропроизводителям.

Помогать нельзя игнорировать

Вступление России в ВТО сопровождалось спорами о целесообразности этого шага. Дискуссия по этому вопросу была жаркой (более подробно см. гл. 1, § 3 наст. изд.). Наибольшую поддержку присоединению к ВТО оказали чиновники от Минэкономразвития и политики, представляющие в Думе «Единую Россию». Ожесточенная критика вступления в ВТО исходила от представителей сельского хозяйства и сельскохозяйственного машиностроения, которые критиковали не столько саму идею членства в ВТО, сколько условия, на которых Россия присоединяется к этой организации. По их мнению, именно сельское хозяйство России в наибольшей степени могло пострадать от вступления в ВТО, поскольку кроме снижения таможенной защиты предполагалось значительное сокращение государственной помощи. В этих условиях сельское хозяйство внушало тревогу ввиду перекосов структурной политики государства и неблагоприятных климатических условий во многих регионах России.

Спорить с этим бессмысленно. Действительно, условия, на которых Россия стала членом ВТО, нельзя назвать благоприятными. Как и почему это произошло – тема отдельного разговора. В напряженной обстановке, с минимальным перевесом «Единой России» удалось ратифицировать протокол о присоединении России к ВТО. Все думские фракции, кроме «Единой России», проголосовали «против». И вот 22 августа 2012 г. Россия стала членом ВТО.

В результате принятых на себя обязательств Россия должна сократить размер разрешенной господдержки сельского хозяйства с 9 млрд долл. в 2013 г. до 4,4 млрд долл. к 2018 г. Пока ограничения ВТО подобны планке, которую наши аграрии «не задевают головой», т. е. размер реальной помощи значительно меньше разрешенной. Но от прежних планов помощи сельскому хозяйству пришлось отказаться. Именно это обстоятельство вызвало тревогу аграриев: разрешенная членством в ВТО господдержка в формате «желтой» корзины уже в 2018 г. (4,4 млрд долл.) будет существенно меньше той, что реально оказывалась в 2010–2012 гг., когда на меры «желтой» корзины из бюджета уходило соответственно 4,7 млрд долл., 5,1 млрд долл. и 4,9 млрд долл. К мерам «желтой» корзины относятся затраты государства, кодируемые как «искажающие рынок»: ценовая поддержка, субсидирование процентных ставок по кредитам, компенсация затрат на ГСМ, удобрения и другие материально-технические ресурсы, а также списание долгов. На подобные направления в России уходило более 70 % госрасходов на АПК.

Формы поддержки, кодируемые как меры «голубой» и «зеленой» корзин, не ограничены нормами ВТО. К ним относятся: развитие инфраструктуры, проведение научных исследований, подготовка кадров, благоустройство сельских районов, программа страхования урожая, ветеринарные и фитосанитарные мероприятия, программы региональной помощи. Это очень важные формы поддержки, тем более что, например, в 2011 г. только 4 % бюджетных средств направлялось на развитие сельской инфраструктуры. Однако трудно поверить, что клумбы у здания сельсовета компенсируют отмену дотаций на ГСМ.

В связи с этим встал вопрос о поиске новых форм государственной помощи сельскому хозяйству, не подпадающих под штрафные санкции ВТО. Еще весной 2012 г. на заседании Комитета Госдумы РФ по аграрным вопросам была высказана мысль о том, что необходимо защитить сельское хозяйство с помощью инструментов земельной политики. И ключевым элементом этого «плана спасения» стала категория территорий с неблагоприятными условиями для ведения сельского хозяйства, поскольку соглашение ВТО по сельскому хозяйству, действующее для всех стран – членов ВТО, разрешает вывести такие территории из-под ограничений, касающихся размеров прямой помощи сельскохозяйственным производителям. Помощь таким территориям кодируется по нормативам ВТО как «региональные программы».

Логика здесь следующая: государство вправе оказывать прямую поддержку сельхозпроизводителям, хозяйствующим на территориях с неблагоприятными условиями; помощь этим товаропроизводителям не является мерой, искажающей рынок и запрещенной нормами ВТО, а всего лишь дотягивает их положение до «нормального» уровня. Такая помощь должна компенсировать производителю дополнительные расходы, которые он вынужден нести в силу неблагоприятных условий хозяйствования: расходы на мелиорацию, средства агрохимии, приобретение более эффективного оборудования и технологий возделывания, дополнительные транспортные расходы и т. д. Мировая практика показывает, что этим способом выхода за лимиты прямой государственной помощи, разрешенной ВТО, широко пользуются США и страны ЕС. Было бы странно, если бы Россия с ее отнюдь не курортным климатом не воспользовалась этой возможностью.

Например, в ЕС к неблагоприятным территориям отнесены горные районы с тяжелыми климатическими условиями или сложным рельефом местности; земли, которым грозит истощение и которым необходима консервация; неплодородные и труднообрабатываемые земли и т. д. Кроме того, практикуют отнесение к неблагоприятным землям и те территории, на которых сохранение сельского хозяйства обусловлено внеэкономическими факторами, включая сохранение туристического потенциала местности, защиту побережья, сохранение занятости населения. В этом случае государственные дотации кодируются как «региональная помощь», что входит в пакет «зеленой» корзины, которая по правилам ВТО не лимитируется.

Россия решила пойти по этому же пути: перевести прямую государственную помощь сельхозтоваропроизводителям в формат компенсаций за хозяйствование на землях с неблагоприятными условиями. Такой подход открывал огромные перспективы для выхода за пределы ограничений ВТО, накладываемых на государственную помощь сельскому хозяйству, не нарушив формально правила этой организации.

Правовой основой инициатив по выделению неблагоприятных для ведения сельского хозяйства территорий является п. 13 Приложения 2 к Соглашению ВТО по сельскому хозяйству (документ, обязательный для всех стран – членов ВТО). Пункт гласит: «Каждый такой регион должен представлять собой четко обозначенную географическую зону… и рассматриваться как неблагоприятный на основе нейтральных и объективных критериев, четко изложенных в законе или нормативном акте и свидетельствующих о том, что трудности данного региона порождены более серьезными причинами, чем просто временные обстоятельства. Выплаты ограниваются размерами дополнительных расходов или потерь дохода, связанных с осуществлением сельскохозяйственного производства на обозначенной территории».

Это означает два момента. Первый: прямые доплаты из госбюджета должны получать те аграрные товаропроизводители, которые хозяйствуют в худших условиях, что выравнивает условия конкуренции. Второй: в основе предоставления такой помощи должны лежать объективные критерии неблаго приятности. Основанием для такой помощи не могут быть мотивы приоритетного развития тех или иных территорий.

Предложения Минсельхоза России

Процесс перевода части государственной помощи в пакет «региональной помощи» для сельхозтоваропроизводителей, хозяйствующих на неблагоприятных территориях, был запущен 23 июля 2013 г., когда Парламент России принял Федеральный закон № 236-ФЗ «О внесении изменений в статью 7 Федерального закона “О развитии сельского хозяйства”». Внесенный подпункт гласил: «Неблагоприятными для производства сельскохозяйственной продукции территориями в целях настоящего Федерального закона признаются территория субъекта Российской Федерации или территории субъектов Российской Федерации, на которых вследствие природно-климатических условий, состояния почвы, а также социально-экономических факторов уровень доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей ниже, чем в среднем по сельскому хозяйству, но производство сельскохозяйственной продукции должно осуществляться для обеспечения занятости сельского населения, повышения уровня его доходов, сохранения местных традиций». Тем самым была утверждена новая форма господдержки в сфере АПК в виде поддержки сельхозтоваропроизводителей, хозяйствующих на неблагоприятных территориях.

Для реализации этой идеи при Минсельхозе России была создана рабочая группа, которая осенью 2012 г. вынесла на рассмотрение Комитета по аграрным вопросам Государственной думы проект Постановления Правительства Российской Федерации «Порядок и критерии отнесения территорий к неблагоприятным для ведения сельского хозяйства регионам». В ходе обсуждения подчеркивалось, что предложения Минсельхоза разработаны с учетом политического требования об отнесении к неблагоприятным регионам максимально возможной территории России.

Суть предложений Минсельхоза сводилась к следующему:

• минимальной единицей неблагоприятной территории считать территорию субъекта Российской Федерации без дальнейшей дифференциации;

• отнесение к неблагоприятным территориям основано на ряде легко измеримых показателей (критериев), для получения значений которых не требуются дополнительные затраты и усилия. Так, по данным Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды определяется коэффициент биоклиматического потенциала, по данным Росреестра определяется кадастровая стоимость сельскохозяйственных земель, а также по данным Росстата определяются плотность автомобильных дорог, индекс численности сельского населения, уровень безработицы в сельской местности, отношение среднедушевых располагаемых ресурсов сельских домохозяйств к величине прожиточного минимума на душу населения, установленной в субъекте Российской Федерации;

• по каждому показателю (критерию) составлялся рейтинг субъектов Российской Федерации и определялся ранг каждого субъекта как место в рейтинге. Затем эти ранги интегрировались, и все субъекты Российской Федерации, получившие интегральный ранг ниже среднего, относились к числу неблагоприятных территорий для ведения сельского хозяйства.

Спешка, с которой Минсельхоз пытался в 2013 г. утвердить свой проект, не объясняется ничем, кроме административного рвения, когда поручение надо выполнить в установленные сроки, а качество никого не волнует. Вместо уравнительности помощи в масштабах страны предлагалось создать систему уравнительных компенсационных выплат в рамках регионов.

Критика экспертного сообщества и региональная экспертиза предложений Минсельхоза

Эксперты Комитета Государственной думы по аграрным вопросам проанализировали предложения Минсельхоза и высказались против их принятия. В частности, поддерживая в целом необходимость отнесения к неблагоприятным регионам большей части территории Российской Федерации, эксперты отметили в предложениях Минсельхоза ряд существенных недостатков.

Первое направление критики касалось выбранных Минсельхозом критериев, которые скорее характеризуют неблагополучие сельского населения региона, чем неблагоприятность этих территорий для ведения сельского хозяйства. Вместо определения территорий с худшими условиями конкуренции сельскохозяйственных товаропроизводителей оценка смещается к выявлению территорий с проигрышными результатами хозяйствования, а это не одно и то же.

Проект, разработанный рабочей группой Минсельхоза, вообще не содержал такого показателя, как уровень доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей. Есть все, что угодно – агроклиматические условия, характеристики почв, социально-экономические показатели, включая безработицу, демографическую динамику, отношение доходов сельских домохозяйств к региональному прожиточному минимуму, но все это не связывалось в единую модель зависимости доходов аграрного товаропроизводителя от этих показателей. А поэтому на их основе в лучшем случае можно отнести или не отнести территорию региона к числу неблагоприятных, но невозможно построить механизм дифференцированной адекватной помощи товаропроизводителям в целях выравнивания их конкурентных возможностей.

Сама попытка создать универсальный набор критериев кажется авантюрой. Чиновники, сидящие в министерстве, давно оторваны от реальных процессов, протекающих на землях многочисленных российских провинций. Они не могут взять в толк, что неблагоприятные условия ведения сельского хозяйства в южных регионах России совсем не те, что на севере, а на Дальнем Востоке – не те, что на западе или в средней полосе. Нарисовав картину крупными мазками, Минсельхоз сравнивает по одним и тем же показателям и в единой системе измерений конкурентные условия сельхозтоваропроизводителей из Амурской области и Брянщины.

Второе направление критики связано с «масштабом» распределения государственной помощи. Единицей «неблагополучия» Минсельхоз предлагает считать субъект федерации, т. е. границы неблагоприятных территорий предложено устанавливать по границам субъектов Российской Федерации. Однако, как отметили эксперты, такой подход некорректен, поскольку территории субъектов Российской Федерации, как правило, очень обширны и неоднородны с точки зрения природных условий и специфики ведения сельского хозяйства.

Субъектов с неоднородными условиями ведения сельского хозяйства в России большинство. Некорректность отнесения всей территории субъекта РФ к неблагоприятной для ведения сельского хозяйства ясно видна из того списка регионов, которые Минсельхоз России предложил считать неблагоприятными. В него вошли, например, Алтайский край, Ульяновская и Саратовская области, Красноярский край, Еврейская автономная область и другие регионы, часть территорий которых обладают высоким аграрным потенциалом и традиционно сильным сельским хозяйством. Эксперты отметили, что отнесение территории субъектов Российской Федерации целиком к неблагоприятным территориям мотивировано прежде всего не объективными причинами, а системой администрирования Минсельхоза, который управляет распределением бюджетных ресурсов только до уровня субъекта Российской Федерации. В число благоприятных регионов по расчетам Минсельхоза России попали Новгородская, Владимирская области, несмотря на низкие биоклиматические и прочие показатели на большей части этих субъектов РФ.

Реализация предложений Минсельхоза означает, что все товаропроизводители в регионе, отнесенном к неблагоприятному для ведения сельского хозяйства, получат одинаковую помощь, несмотря на то, что реально кто-то хозяйствует в чрезвычайно благоприятных зонах этого региона. Ведь агроклиматические условия, состав и плодородие почв, транспортные условия, наличие рынков сбыта и др. не имеют жесткой привязки к границам субъектов РФ. Но еще более удручает то, что рядом с неблагоприятным субъектом Российской Федерации может находиться регион, отнесенный по интегральному рангу к числу благоприятных и, следовательно, лишенный помощи в рамках данной программы. Два конкретных товаропроизводителя, реально хозяйствующие в одной и той же природно-климатической зоне и разделенные парой километров, оказываются в нелепой ситуации: один из них получит помощь, а другой – нет. С точки зрения чиновников Минсельхоза, административные границы субъектов Российской Федерации играют магическую роль: именно они порождают объективную благоприятность или неблагоприятность для ведения сельского хозяйства.

Третье направление критики вызвано использованием формально-математического алгоритма, не отражающего сути дела. Предложенный Минсельхозом способ определения неблагоприятных территорий путем «отсечения» части субъектов РФ, у которых интегральный показатель (ранг) выше среднероссийского, является исключительно формальным. Регионы сравниваются не по абсолютным или относительным значениям критериев (которые сами по себе вызывают большие сомнения), а по месту в рейтинге. Но ведь очевидно, что даже соседние в рейтинге места могут отличаться по абсолютным величинам кратно. Место в общероссийском рейтинге ничего не говорит о реальном масштабе проблем конкретных сельскохозяйственных товаропроизводителей. Позиция в рейтинге не позволяет «измерить рублем» эти проблемы и выйти на обоснованный размер помощи как компенсации за неблагоприятные условия хозяйствования.

Наконец, четвертое направление возражений экспертов связано с тем, что согласно варианту, предложенному Минсельхозом, помощь аграриям, хозяйствующим на неблагоприятных для ведения сельского хозяйства землях, не стимулирует их выбирать те виды деятельности, которые являются оптимальными для данной территории. Ни достижения аграрной науки, ни принципы государственной или региональной политики в этом случае не учитываются. Не заложены также механизмы, обеспечивающие сохранение агроландшафтов, охрану почв и стимулирование конкуренции между агропроизводителями. Например, за рубежом дотации получают помимо прочего за воздержание от использования земель, за их консервацию. Не говоря уже об опыте стимулирования аграриев производить определенные виды сельхозяйственной продукции в рамках квот. Данная инициатива Минсельхоза в принципе нацелена на решение другой, сугубо политической задачи, – в минимальные сроки переформатировать выделенные Минфином объемы государственной помощи в новые, разрешенные правилами ВТО, финансовые потоки. Другими словами, легитимно раздать «всем сестрам по серьгам». Эта мера не имеет ничего общего с созданием системы стимулирования роста эффективности сельского хозяйства за счет оптимизации продуктовой специализации агропроизводителей. Нет увязки этих финансовых вливаний с единым народохозяйственным агропродовольственным балансом страны.

Напротив, экспертами были предложены механизмы, которые предполагали оказание помощи товаропроизводителям исключительно на основании представленных ими проектов развития хозяйств, включающих разделы по внутрихозяйственному землеустройству. Органы аграрного и земельного надзора должны, по предложению экспертов, контролировать реализацию проектов, в том числе выполнение мероприятий по мелиорации и охране земель. Кроме того, эксперты предлагали выплаты в рамках помощи аграрным товаропроизводителям на неблагоприятных территориях поставить в зависимость от оптимальности специализации хозяйства.

Еще в советский период в рамках системы управления АПК были проведены аграрно-климатические и почвенные исследования, в результате которых были определены оптимальные наборы культур, возделываемых в соответствующих агроклиматических регионах. В начале 2000-х годов Федеральное государственное унитарное предприятие (ФГУП) «Госземкадастрсъемка» – ВИСХАГИ по заказу Росреестра провело работу по аграрно-климатическому зонированию. В результате был издан справочник с соответствующими схемами зонирования, укрупненной оценкой качества и плодородия почв, наборами оптимальных для возделывания культур и расчетами их нормативной урожайности. Эксперты предложили обновить и актуализировать эти исследования, для того чтобы они могли стать основой при принятии решений о выплатах в рамках региональной помощи. Предлагалось осуществлять эти выплаты только при условии выращивания оптимальных для данного агроклиматического региона культур. А в том случае если товаропроизводитель хочет из конъюнктурных соображений выращивать другие культуры, он может это делать на свой риск, т. е. без компенсационных выплат.

Эксперты выразили единодушное мнение, что самой крупной единицей определения благоприятной или неблагоприятной территории должна стать территория муниципального района, хотя во многих случаях и район было бы полезно разделить на более однородные с точки зрения ведения хозяйства территории.

Из формулировки п. 13 Приложения 2 к Соглашению ВТО по сельскому хозяйству следует, что неблагоприятный регион должен быть выделен, прежде всего, как географическая зона, т. е. иметь объективно выраженные географические признаки (относящиеся к рельефу, типам растительности, климату, бассейнам рек и т. п.).

Во времена Советского Союза подход к сельскохозяйственному зонированию территории страны в значительной степени отражал реальную ситуацию на местах. В СССР было осуществлено природно-сельскохозяйственное районирование, которое выявляло природные территории, существенно различающиеся по агроклиматическим показателям, влияющим на состав и урожайность сельскохозяйственных культур. Такой подход вполне соответствует требованиям объективности, установленным в Соглашении ВТО по сельскому хозяйству. Таким образом, природно-сельскохозяйственное районирование, сделанное еще в СССР, после соответствующего обновления, может послужить основой для оценки муниципальных районов с точки зрения благоприятности или неблагоприятности их земель для ведения сельского хозяйства. Опыт советских землеустроителей показывает, что выделенные ими природно-сельскохозяйственные районы в равнинных условиях соотносятся с границами административных (муниципальных) районов. В горных условиях границы подзон, как правило, расчленяют территории административных районов и крупных землевладений.

Исходя из этого, минимальной территориальной единицей для определения территории как неблагоприятной для ведения сельского хозяйства, должен быть, по мнению экспертов, муниципальный район, а не субъект Российской Федерации.

Однако для установления неблагоприятности территории с точки зрения ведения сельского хозяйства недостаточно только агроклиматического зонирования. На сетку агроклиматических зон и подзон должна быть наложена другая сетка, отражающая транспортные, социальные, рыночные условия ведения хозяйства, определяющие конкурентные условия для аграрных товаропроизводителей. Так, в странах Евросоюза, США, Японии максимально полно учитывается местная специфика при определении критериев неблагоприятности и дифференциации размеров помощи товаропроизводителям. Например, в Японии это – гористость местности. В Европе помощь оказывается, в частности, при необходимости сохранить на территории местное население, у которого нет иного доходного занятия, кроме ведения сельского хозяйства. Таким образом, правила ВТО не запрещают, а практика стран – членов ВТО демонстрирует возможность использования различных моделей определения неблагоприятности с учетом местной специфики. Основное требование – объективность и нейтральность критериев, их долгосрочное, а не ситуативное действие.

Учесть местную специфику, сидя в кабинете Минсельхоза России, невозможно. Поэтому эксперты считают, что определять список муниципальных районов, отнесенных к неблагоприятным для ведения сельского хозяйства, должен субъект Российской Федерации на основании критериев, утвержденных Правительством Российской Федерации. Сами эти критерии неблагоприятности должны в совокупности и взаимосвязи составлять обоснованную и согласованную модель, отражающую влияние различных факторов на конкурентоспособность конкретных производителей.

Кроме экспертов в обсуждении проекта активное участие приняли региональные министерства сельского хозяйства. Возражения регионов вызывали как непроработанность самой концепции «неблагоприятности», ее неспособность учитывать специфику российских регионов, так и чрезмерная укрупненность территориальной единицы отнесения к неблагоприятной территории. Например, в письме Минсельхоза Чувашии от 31.07.2013 г. указано, что республика, чья территория отнесена к благоприятной для ведения сельского хозяйства, граничит с пятью регионами, четыре из которых отнесены к неблагоприятным. В результате Чувашию рассмотрели более пристально и нашли основания зачислить в группу неблагоприятных территорий, что показывает степень эластичности разработанной модели. Можно себе представить остроту закулисной борьбы, которая развернется между федеральным министерством и регионами, если проект будет принят в нынешнем виде.

Около 20 субъектов Российской Федерации приняли участие в обсуждении и дали свои предложения. В целом предложения со стороны регионов имеют похожую структуру: описываются трудности, испытываемые сельским хозяйством региона по объективным (природно-климатическим, социальным) причинам. Затем высказывается сожаление о том, что именно те параметры, которые определяют проблемы АПК данного субъекта Российской Федерации не вошли в перечень критериев, разработанных Минсельхозом. После этого предлагается внести дополнительные критерии или изменить значения предложенных критериев, на основании чего и отнести регион к числу неблагоприятных. Даже Республика Башкортостан и Ставропольский край нашли возможности при введении определенных критериев и использовании рейтинговой методики Минсельхоза России отнести свои территории к неблагоприятным.

На несистемный и слабооснованный набор критериев, предложенный Минсельхозом, регионы ответили своими такими же несистемными, но обоснованными с местной точки зрения наборами критериев. В отсутствие принципиальной концепции не ясно, какие региональные предложения стоит внести в список критериев, а какие отвергнуть. Остается пойти по пути волевого решения, что оставит многие регионы в недоумении: зачем их приглашали к обсуждению, если их понимание местных условий было проигнорировано.

По странному совпадению, все субъекты Российской Федерации, направившие в Минсельхоз свои предложения относительно критериев неблагоприятности и попросившие включить их в список неблагоприятных, кроме Республики Адыгея и Орловской области, вошли в доработанный перечень (который должен утверждаться Правительством РФ не реже 1 раза в три года). Идет борьба за серьезные федеральные деньги. Пути, которыми включались в перечень неблагоприятных такие регионы, как Воронежская область, Республика Башкортостан и Республика Татарстан, Алтайский край поистине неисповедимы.

Довольно забавно, что доля используемых сельскохозяйственных угодий в «благоприятных» регионах составляет: в Брянской области 51 %, в Тверской области 48 %, в Красноярском крае 63 %, Вологодской области 64 %, Владимирской области 65 %. Напротив, в «неблагоприятных» Алтайском крае и Воронежской области используется 86 % угодий, в Ростовской области – 95 %.

Все эти нестыковки и несообразности, составляющие «кашу с гвоздями» приготовленную рабочей группой Минсельхоза, приводят к обычному грустному выводу о неспособности чиновников к решению содержательных проблем.

Проблемы кадастровой оценки земель как критерия неблагоприятных территорий

В проекте Постановления Правительства, представленном Минсельхозом России, в качестве одного из показателей территорий, неблагоприятных для ведения сельского хозяйства, предлагалось использовать кадастровую стоимость земель. Казалось бы, это более чем правильно. Ведь именно кадастровая оценка является интегративным показателем, объединяющим природно-сельскохозяйственные характеристики территории, характеристики продуктивности земель и экономические показатели хозяйствования на этих землях. Однако эксперты выступили против использования этого показателя.

Для того чтобы понять критическую логику экспертов, нужно знать формальную и реальную процедуры расчета кадастровой стоимости. Формальный порядок таков: выполнение работ по кадастровой оценке осуществляется в обязательном порядке раз в пять лет коммерческими организациями по заказам органов власти субъектов РФ. На проведение работ по кадастровой оценке проводится конкурс (используются квалификационные требования) либо электронный аукцион (состязание исполнителей только по цене). Расчет кадастровой стоимости сельхозземель осуществляется по так называемому доходному методу. Этот метод определен Методическими указаниями по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения, утвержденными Приказом Минэкономразвития от 20.09.2010 г., № 445. Подход Минэкономразвития исходит из оценки объема предполагаемых доходов, получаемых при данном качестве земли и на данной территории в предположении ее рационального использования. Казалось бы, что может быть лучше? Именно разница доходов сельхозпроизводителей при прочих равных условиях и является показателем неблагоприятности территории, и может служить основой для определения размера компенсаций в рамках государственной помощи.

Но к сожалению, этот привлекающий простотой алгоритм не работает: в Методике Минэкономразвития РФ как основы расчета кадастровой стоимости используются устаревшие данные о нормативной урожайности сельскохозяйственных культур и устаревшая математическая модель нормативной урожайности, основанная на технологиях 25—30-летней давности.

Но дело не только в морально устаревшей методике. Реальный процесс расчета государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения осложнен тем, что на основе этой оценки региональные власти собирают земельный налог. Поэтому власти всегда пытаются влиять на уровень кадастровой оценки, причем в двух направлениях: на некоторых территориях требуют оценку повысить для увеличения сбора земельного налога, а на других территориях, наоборот, понизить в интересах сельских производителей.

Ориентиром служит предыдущая оценка, т. е. новая оценка не должна кратно отклоняться от оценки пятилетней давности. Предварительный расчет предъявляется заказчику на согласование, после чего, как правило, кадастровая оценка корректируется с учетом высказанных пожеланий и замечаний. Исполнитель вынужден на это идти, в противном случае он не получит оплаты работ, которые, как правило, не авансируются. Скорректированная оценка может существенно отклоняться от первоначального варианта. Это требует от исполнителя сложных манипуляций с расчетами, поскольку, удовлетворяя пожелания региональных властей, необходимо сохранить внешнее соответствие методическим указаниям Минэкономразвития. Как это можно сделать? Коррекция кадастровой оценки в определенных пределах возможна за счет уточнения различных параметров, влияющих на рентабельность сельскохозяйственного производства. Можно варьировать нормативные затраты на возделывание культур, включая или не включая затраты на мелиорацию, известкование почв, внесение удобрений и проч. Или, например, варьировать методы построения севооборотов, региональные цены на продукцию сельского хозяйства, норму прибыли предпринимателей. Другими словами, можно сохранить верность методике Минэкономразвития, но при этом удовлетворить пожелания региональных властей.

Существующий порядок расчета кадастровой оценки, по мнению экспертов, не позволяет считать ее надежным показателем того, что территория является неблагоприятной для ведения сельского хозяйства. На сегодняшний день кадастровая оценка – результат политического решения региональных властей, баланс интересов земельных собственников, сельхозпроизводителей и налоговых органов. Несмотря на то что кадастровая оценка рассчитывается независимыми исполнителями по утвержденной в министерстве методике, в ее основе лежат перерасчеты и корректировки в соответствии с ориентирами, заданными представителями региональных органов.

Потенциальная доходность сельскохозяйственных земель отражается в рыночных сделках. Однако в большинстве субъектов РФ реальной информации о сделках купли-продажи аграрных земель недостаточно для адекватной оценки их кадастровой стоимости. В силу отсутствия реального рынка сельскохозяйственных земель практикуемый «доходный» метод кадастровой оценки во многом произволен и подвержен административному влиянию.

Таким образом, если бы был рынок сельскохозяйственной земли и налаженная статистика рыночных сделок, то основанная на этой информации кадастровая оценка была бы наилучшим способом определения неблагоприятных территорий. Однако существующая в России система определения кадастровой оценки не позволяет использовать ее для выделения территорий с неблагоприятными условиями для ведения сельского хозяйства.

В ходе обсуждения было потрачено много сил и нервов. Дискуссия, продолжающаяся более двух лет, завершилась подписанием Постановления Правительства РФ № 51 (27.01.2015 г.) об утверждении Правил отнесения территорий к неблагоприятным для производства сельскохозяйственной продукции (<http://economy.gov.ru/minec/ activity/sections/strategicplannmg/crisis/20151n3>).

С учетом предложений от региональных правительств и экспертного сообщества был расширен перечень показателей, характеризующих почвенные и климатические условия; уточнен состав показателей, используемых для определения интегрального показателя социально-экономического развития сельских территорий; составлен новый перечень регионов, отнесенных к неблагоприятным и претендующих на помощь. Привязки к кадастровой оценке, как и настаивали эксперты, не предусмотрено.

Не удалось убедить Минсельхоз и правительство в необходимости более дробного, дифференцированного выделения поддерживаемых территорий. Единицей получения помощи остались территории субъектов РФ. Но говорить о полной глухоте Минсельхоза в диалоге с экспертами нет оснований.

Однако пришел 2014 г., и изменившаяся геополитическая обстановка оттеснила этот вопрос на периферию ведомственных забот. Стало понятно, что на фоне множественных претензий к России и санкций, введенных рядом стран, вопрос о размере помощи сельскому хозяйству становится совсем незначительным. Политика импорто-замещения поменяла приоритеты в работе Минсельхоза.

Заключение

Земельная реформа, начавшаяся в 1990 г. и продолжающаяся до настоящего времени, является важнейшей страницей в новейшей истории России. Эта реформа демонстрирует недостаток опыта построения земельных отношений в условиях устранения государства от регулирования всех сфер жизни. Инструменты и процедуры, выбираемые для создания нового земельного порядка, никогда не были чисто техническими вопросами, а отражали принципиальную позицию реформаторов в вопросе о месте государства в построении рынка. Смена земельного строя в начале 1990-х годов восходила к рыночному романтизму или, точнее, к наивности реформаторов, считающих, что достаточно раздать землю крестьянам и изобилие аграрной продукции будет обеспечено. Изгнание государства, лишение его управленческих функций, пожалуй, нигде не было так явно, как в земельной сфере.

В соответствии с задачей создания на месте колхозов и совхозов широкого слоя независимых фермеров был объявлен курс на приватизацию сельскохозяйственных земель. Первоначально эта приватизация шла с активным участием государственных структур (Комитета по земельной реформе и землеустроительных проектных организаций), которые должны были в соответствии с бизнес-логикой, с учетом качества земель проектировать и выделять для фермеров земельные наделы. И эта деятельность осуществлялась за государственный счет. Однако темп преобразований по такому сценарию не устраивал реформаторов. Спустя полтора года после начала приватизации земель государство отказалось от организационного и финансового участия в этом процессе. Было принято решение использовать в земельной сфере инструменты, сильно напоминающие приватизационные ваучеры. На сегодняшний день, по прошествии почти 25 лет, миллионы бывших колхозников имеют на руках бумажные свидетельства о земельных долях, так и не получившие реального воплощения в виде оформленных земельных участков (отмежеванных, поставленных на кадастровый учет). Такая «полуприватизация» является памятником поспешных реформаторских решений, не обеспеченных механизмами исполнения. Не случайно в народе реформаторов называли «большевиками наоборот», подчеркивая одержимость идеей в ущерб здравому смыслу. По иронии судьбы борьба с социализмом продолжила советскую логику принесения экономики в жертву политическому проекту. Лишь после 2010 г. началось движение по восстановлению роли государства в управлении земельными ресурсами.

В той же мере поспешно принимались решения об институциональных преобразованиях в земельной сфере. Единый центр разработки и реализации государственной земельной политики (земельный главк Минсельхоза), который решал широчайший круг задач (от учетных, охранных, контрольных и надзорных до планировочных и проектных), в результате серии достаточно бессмысленных преобразований, продиктованных более логикой политической и межведомственной борьбы, чем потребностями земельной сферы, был превращен в Росреестр – службу, отвечающую за учет земель и ведение земельного кадастра. Была приватизирована система государственных исследовательских и проектных институтов (гипроземов), обладавших всей полнотой информации о состоянии земель как главного производственного ресурса АПК и проектировавших оптимальное использование земель. Основной целью приватизационной активности реформаторов были здания, которые занимали гипроземы, а не ценнейшие архивы и кадры.

При всех попытках ввести земельные отношения в стандарты свободного рынка до настоящего времени сохраняется правовой институт прямого влияния и контроля государства – категории земель, включая земли сельскохозяйственного назначения. Начатый в 2012 г. переход от категорий земель к территориальному зонированию исходил из логики устранения дублирования двух систем регулирования – категория земель и разрешенные виды использования конкретного участка. Поскольку за каждую систему регулирования отвечают разные чиновники, это усложняет административные процедуры и повышает коррупционные риски. На этом основании было решено одну из систем убрать. Вначале Минсельхоз, аграрии, землеустроители и многие правоведы выступили в принципе против отмены категорий, считая, что это единственный сохранившийся институциональный барьер защиты сельскохозяйственных земель от соблазна использовать их для промышленного или жилищного строительства. Несколько лет дискуссий и борьбы между Минэкономразвития, разработавшим соответствующий законопроект, и объединением аграриев и землеустроителей привело к существенной корректировке законопроекта в виде включения в него более четких механизмов защиты сельскохозяйственных земель. Основная дискуссия продолжается вокруг того, какие административные усилия и финансовые затраты готово понести государство для реализации мероприятий, обеспечивающих защиту сельскохозяйственных земель (в первую очередь особо ценных земель) при переходе от категорий к территориальному зонированию.

Еще один проект, характеризующий качество работы чиновников в рыночных условиях, относится к участию России в международных институтах регулирования. Речь идет о членстве России в ВТО. В условиях ограничений, накладываемых ВТО на помощь аграриям в форме мер «желтой» корзины, возникла потребность изыскивать иные каналы помощи, не подпадающие под штрафные санкции ВТО. В частности, решили оказывать поддержку сельхозпроизводителям, которые работают на территориях, неблагоприятных для ведения сельского хозяйства. Однако институциональное проектирование и организация такой помощи вылились в очередную бюрократическую игру с формальными показателями и лоббистскую борьбу вместо анализа и учета реального состояния дел на местах. Правда, в изменившейся международной ситуации со всеми санкциями и контрсанкциями вся суета оказалась напрасной. Но выявление и анализ логики таких решений может оказаться полезным при изменении внешних условий.

Литература

Абалкин Л.И. Аграрная трагедия России // Вопросы экономики. 2009. № 9.

Алакоз В.В., Никонов А.В. Землеустройство – инвестиционная карта России в аграрном секторе // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2013. № 4.

Барсукова С.Ю. Выделение регионов, неблагоприятных для ведения сельского хозяйства, или как в России собираются помогать сельскому хозяйству в условиях членства в ВТО // ЭКО. 2014. № 3.

Буздалов И.Н. Условия и направления социально-экономической модернизации сельского хозяйства России // АПК: экономика, управление. 2010. № 5.

Буздалов И.Н. Земельная реформа: взгляд сквозь призму замысла // АПК: экономика, управление. 2012. № 7.

Виссер О., Мамонова Н., Споор М. Инвесторы, мегафермы и «пустующие» земли: крупные земельные сделки в России // Земельная аккумуляция в начале XXI века / под общ. ред. А.М. Никулина. М.: Изд. дом «Дело» РАНХиГС, 2012.

Волков С.Н. Землеустройство. М.: ГУЗ, 2013.

Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Министерства сельского хозяйства Российской Федерации за 2012 год. М., 2013. <http://rosagroland.ru/monitoring/ analitycs/311/>.

Звягинцев В.И. И опять земельный вопрос // ЭКО. 2014. № 2.

Кирчик О. Дискуссии по аграрному вопросу в постсоветской России // Отечественные записки. 2004а. № 1.

Кирчик О. Земельная реформа: 1990–2002 // Отечественные записки. 20046. № 1.

Липски С.А. Земельная реформа в постсоветской России // Экономический журнал. 2013. № 3.

Макаров А.Н., Хубиев К.А. Теневая экономика и реформа земельной собственности в современной России // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2013. № 6.

Тимофеев Л. Коррупционные схемы и перераспределение земли в сельском хозяйстве. М.: РГГУ, 2002.

Узун В.Я. Аграрная реформа в России: мифы и реальность // Вопросы экономики. 2008. № 10.

Глава 3

Реформы миграционной политики: принуждение к интеграции

На недавней конференции, посвященной проблемам миграции, один из участников дискуссии довольно точно, с моей точки зрения, определил формулу российской политики в области «адаптации и интеграции мигрантов»: «Наше государство заставляет [мигрантов] самостоятельно интегрироваться». То есть оно предъявляет иностранцам жесткие требования при отсутствии государственной (или поддерживаемой государством) инфраструктуры, помогающей мигрантам этим требованиям соответствовать.

В данной главе будет дан краткий обзор развития законодательства и концептуальных документов, призванных регулировать пребывание на территории РФ иностранных граждан. Этот обзор даст представление об общей динамике отношения государства к миграции на протяжении 25 лет и некоторых факторах, влияющих на регулярную смену трендов с «либерального» на «силовой» и обратно. Затем будут рассмотрены некоторые подходы к определению «интеграции» и обозначена специфика российского случая. В заключение, на примере функционирования государственных курсов русского языка для (трудовых) мигрантов, будет показано, как на практике реализуются важнейшие идеи миграционной политики.

§ 1. «Работа над ошибками» в ситуации постоянной смены приоритетов

Попытки разработать концепцию государственной миграционной политики РФ предпринимались с конца 1990-х годов. Тогда образованная в 1992 г. Федеральная миграционная служба (ФМС) была гражданским ведомством, основной заботой которого были «вынужденные переселенцы» [Воробьева, 2011][14]. В конце 1990-х годов завершению работы над проектом концепции помешала ведомственная чехарда: «[С] февраля 1999 г., после отстранения от руководства ФМС Т. Регент, миграционная политика осуществлялась в условиях растянувшейся на несколько лет череды реорганизаций и смены административной принадлежности» [Воронина, 2013, с. 86]. В феврале 2002 г. ФМС России была передана в ведение силового ведомства (МВД), что, по мнению экспертов, негативно сказалось на работе службы[15]. Вскоре (в июне 2002 г.) «была отменена уже подготовленная, научно проработанная Федеральная миграционная программа на последующие пять лет» [Там же]. Тогда же происходит смена тренда в обращении с «миграцией»: в центре внимания ФМС оказывается не помощь мигрантам, а противодействие увеличению их количества, борьба с «нелегальной миграцией» и т. п. Гуманитарная миссия ФМС оказывается отодвинута на второй план: «Была утрачена преемственность и последовательность в деятельности миграционной службы. МВД России не имело опыта в разработке миграционной политики, не владело навыками работы с мигрантами, с общественными объединениями, деятельность ФМС перестала быть транспарентной для общества, приобрела жестко силовой характер. Смыслом и целью миграционной политики становится борьба с незаконной миграцией, а принимаемые законы стали носить ограничительный характер» [Там же].

Смена тренда отразилась и на законотворческой деятельности. В 2002 г. внесены поправки в закон «О гражданстве», ужесточившие правила получения российского гражданства. В том же году принимается Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (по настоящее время регулирующий нахождение иностранцев на территории России). В первоначальной редакции Закон апеллировал общей категорией «иностранные граждане», не был настроен на регулирование сложного феномена. (Об этом, в частности, свидетельствует количество правок, внесенных в закон. Между 2006 и 2013 г. принято 33 федеральных закона, призванных уточнить существующие или сформулировать новые положения этого закона. За это время размер закона увеличился вдвое по сравнению с первоначальным вариантом.) Легализация пребывания и занятости иностранных работников представляла собой длительную и изнурительную бюрократическую процедуру, зачастую непреодолимую как для самих мигрантов, так и для работодателей [Витковская, 2009].

В марте 2003 г. распоряжением Правительства РФ одобрена (рестриктивная) «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации». В ней объект «регулирования» («миграционный процесс») не определен, но «миграционная ситуация» в России описана в категориях угрозы национальной безопасности, вызовов санитарно-эпидемиологической, криминогенной и т. п. обстановки в регионах, принимающих иммигрантов[16]. «Охранительные» обертоны в Концепции сочетаются с утверждением, что экономика нуждается в «дополнительных трудовых ресурсах», ставится задача обеспечить «регулируемый приток иммигрантов, в первую очередь из государств СНГ». В качестве «актуальной проблемы для российского общества» названа и необходимость «формирования установок толерантного сознания».

Тема «формирования установок толерантного сознания» как административной задачи возникает еще в 1990-х годах. В 2001 г. появляется Федеральная целевая программа «Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе», вслед за ней в разных регионах появляются и действуют до 2014–2015 гг. свои программы «Толерантность». Цель – предотвратить рост «ксенофобии и межнациональной напряженности» – в этих Программах сочетается с экзотизирующим этноцентричным взглядом на «приезжих» (как предполагается, «иноэтничных») людей [Карпенко, 2013]. Такой взгляд мешает сформироваться промиграционному дискурсу. Подогреваемые заявлениями официальных лиц и СМИ, регулярно связывавшими актуальные проблемы с присутствием иностранных мигрантов, в обществе поддерживаются стойкие антимигрантские настроения [Карпенко, 2002; Малахов, 2007 и др.], создающие барьеры на пути формирования интеграционного тренда в миграционной политике. Эффектом этнизации мигрантов в публичном дискурсе становится фокусировка внимания на «конфликте культур». Нежелательность изменения этнического состава населения очень часто выступает в качестве одного из главных аргументов в пользу рестриктивной миграционной политики.

Альтернативная аргументация складывается в поле демографии и демографической политики. В 2001 г. была принята «Концепция демографического развития РФ на период до 2015 г.», призванная дать официальное видение «объективных демографических потребностей страны» и наметить ориентиры развития. В 2007 г. появилась «Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.», во многом уточнившая положения документа 2001 г. Как в первом, так и во втором документе в качестве важнейших целей «регулирования миграционных потоков» заявлено «создание действенных механизмов замещения естественной убыли населения Российской Федерации», «обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного к ним отношения». В Концепции 2007 г. «иммиграция» видится источником пополнения «человеческого капитала» России за счет «привлечения на постоянное место жительства» «иммигрантов [выходцев из других стран] трудоспособного возраста». С моей точки зрения, в поле демографии складываются аргументы, подпитывающие «либеральный» тренд в миграционной политике, ориентированный на привлечение мигрантов и скорейшую интеграцию в принимающее общество.

К началу 2000-х годов в научном споре об «объективных демографических потребностях России» и о том, какова роль иммиграции в решении демографических проблем обозначилось две позиции: «либеральная» и «охранительная». Общим между ними является признание надвигающейся на Россию «демографической катастрофы» (сокращение абсолютной численности населения, доли в нем лиц в трудоспособном возрасте и т. п.)[17], различается – представление о роли, которую в предотвращении «катастрофы» призвана сыграть активная иммиграционная (ориентированная на пополнение постоянного населения за счет иммигрантов) политика. «Либералы» доказывают, что в сложившейся ситуации основным, если не единственным источником роста численности постоянного населения страны, может быть только иммиграция [Вишневский, 2004; 2013 и др.]

Оппоненты в целом соглашаются с оценкой рисков, связанных с прибытием на территорию страны большого количества «иноязычных, инокультурных людей», но расходятся в видении того, каким образом можно минимизировать связанные с этим негативные эффекты. «Охранители» предлагают рестриктивную логику, призывают ограничить миграцию в целях «предотвращения нарушения этнического баланса» [Архангельский и др., 2005, с. 114]. «Либералы» противопоставляют ей «обобщенный взгляд на глобальную демографическую ситуацию» и говорят о необходимости «наращивать иммиграционную емкость стран “Севера”» (в том числе России), развивать механизмы интеграции вновь прибывших:

«Приток миллионов иноязычных, инокультурных людей, иноверцев, непрерывно прибывающих в Северную Америку, Европу или Россию, и в самом деле создаст давление на европейско-христианские ценности и основанную на них культуру, принесет с собой опасность утраты культурной идентичности и множество других проблем – экономических, социальных, политических. Перед лицом столь неприглядной перспективы действительно возникает искушение зажмурить глаза. <…> Но одно дело – наши желания или наши фантазии, а другое – неумолимые цифры и факты, которые указывают как на увеличивающуюся потребность стран “Севера” планеты в притоке людей с “Юга”, так и на нарастающее с каждым годом миграционное давление “Юга” на “Север”, способное намного превысить эту потребность. Противникам иммиграции, да и просто людям, резонно опасающимся ее последствий, может казаться парадоксальным, но единственный ответ на этот вызов – наращивание иммиграционной емкости стран “Севера” или, если угодно, “Запада”. И дело уже не в том, что это нужно каждой из стран в отдельности, а в том, что это один из необходимых для всего человечества путей выруливания на более спокойную дорогу из этой критической глобальной ситуации, которая возникла в результате демографического взрыва в странах третьего мира» [Вишневский, 2004, с. 21–22].

Как в общественных дискуссиях, так и в практиках законотворчества и правоприменения продолжает доминировать «охранительная» логика. По мнению Анатолия Вишневского, стойкие антимигрантские настроения, существующие в российском обществе, идут «вразрез с объективными демографическими потребностями страны. <…> Раздутые представления о масштабах иммиграции, ее этническом составе и исходящих от нее угрозах прочно укоренились в головах россиян и стали серьезным психологическим препятствием для осознания новой роли иммиграции как важнейшего демографического ресурса России» [Вишневский, 2013, с. 105].

К середине первого десятилетия 2000-х тезис о том, что «Россия нуждается в мигрантах», сформированный в поле демографии, признается в качестве общезначимого. Однако задача формирования механизмов интеграции продолжает оставаться на периферии внимания законодателей.

По мнению экспертов, перелом в прежде последовательно рестриктивной политике происходит в 2006 г. [Воронина, 2013; Витковская, 2009], когда принимаются поправки к закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской федерации» и в закон «О миграционном учете». В законе появляются «безвизовики» («иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы»); «миграционная карта» наделяется статусом самостоятельного документа, подтверждающего право иностранного гражданина находится на территории РФ; вводятся нормы, упростившие порядок учета (уведомительный характер оформления мигрантами своего пребывания на территории России посредством постановки на миграционный учет) и привлечения трудовых мигрантов из государств с безвизовым порядком въезда. Параллельно с процессами «либерализации» в преддверии парламентских выборов принимаются популистские решения, ограничивающие иностранцев в различных сферах. В частности, в 2007 г. им запрещена розничная торговля в палатках и на рынках, а также прочая розничная торговля вне магазинов. Доля иностранцев в этой сфере не должна была превышать 40 %. В ходе предвыборных кампаний активно эксплуатируются антимигрантские настроения.

В 2010 г. ужесточение порядка получения разрешений на работу трудовыми мигрантами (квоты) было частично сглажено появлением двух других каналов легализации: введением специальных преференций для иностранных высококвалифицированных специалистов и введением патента для мигрантов, занятых у физических лиц. Все эти изменения стимулировали рост трудовой миграции из стран СНГ. (Как отмечает заместитель директора ФМС Е. Егорова, «не сразу обратили мы внимание на проблемы, связанные с трудовой миграцией, – долгое время ее вообще не выделяли из общей массы прибывающих иностранцев» [Егорова, 2012] (цит. по: [Воронина, 2013, с. 91]).) По оценкам специалистов, к началу 2012 г. больше миллиона иностранных граждан получили «патент» и вместе с ним легальную возможность работать у частных лиц [Флоринская, 2013, с. 629].

В 2012 г. ФМС России выведена из структуры МВД и подчинена напрямую Правительству РФ[18]. В том же году принята новая «Концепция государственной миграционной политики на период до 2025 года», в которой указывается на необходимость «реализации положительного потенциала, заложенного в миграционных процессах», ставится задача «модернизации всей системы управления этими процессами в РФ», «устранения несовершенств» системы. В экспертном сообществе царили оптимистические ожидания относительно предстоящей либерализации. Однако открытое и активное обсуждение Концепции, в которое включились ведущие эксперты, представители неправительственных организаций, не увенчалось успехом. В окончательной версии она предстала в виде эклектичного сочетания риторики «либерального» и «охранительного» толка, с доминированием «охранительного» подхода, опирающегося на логику и аргументы, доказывающие «необходимость ограничения внешней миграции и более активного использования потенциала внутренней».

В Концепции 2012 г. (как и в Концепции 2003 г.) отсутствует внятный категориальный аппарат для идентификации (многомерного) объекта «регулирования». Так, например, в списке «основных понятий», используемых в Концепции, не находится места определению миграции, артикуляции различий между «внутренней» и «внешней/ международной/трансграничной миграцией», хотя эти понятия активно используются для определения других терминов. Вместе с тем обнаруживается существенное различие в смыслах, приписываемых «перемещению иностранных граждан/работников» и «перемещению граждан РФ». Категория «миграция» используется для описания перемещения иностранцев, а словосочетание «(территориальная) мобильность» – для описания перемещения остальных.

В случае «миграции» проблемы рассматриваются с точки зрения «принимающего общества», озабоченного, с одной стороны, низкой конкурентоспособностью России в борьбе за «(иностранных) работников высокой квалификации», а с другой – привлекательностью страны для (трудовых) «мигрантов нового поколения» из стран СНГ.

С первыми ассоциируется «накопление человеческого капитала, обеспечивающего экономический рост и благосостояние в принимающих обществах». Вторые рассматриваются как источник проблем; им приписывается дефицит культурных и профессиональных навыков и знаний[19], потребность в адаптации и интеграции[20]; их переезд ассоциируется с развитием «теневого сектора экономики», что рассматривается как «одна из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения РФ»[21].

В случае, если речь идет о перемещении граждан внутри страны, как правило, используется словосочетание «территориальная мобильность». Проблемы, артикулируемые в связи с «мобильностью», избираемая авторами перспектива, иные:

«Неблагоприятные тенденции наблюдаются во внутренних миграциях. Население Российской Федерации отличается более низкой территориальной мобильностью (в том числе на локальном уровне) в сравнении с другими странами. Причины обусловлены большими издержками на переселение, неразвитостью транспортной сети, ограниченностью рынка арендуемого жилья, высокой стоимостью жилья и его аренды, низкими доходами большей части населения. Основным вектором межрегиональных внутренних миграций остается движение с Востока в Центр и в Московский регион, что усиливает дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации» [Концепция государственной миграционной… 2012].

Если в случае «иностранных граждан» как проблема воспринимается высокий уровень их мобильности («миграции»), то в случае «внутренних миграций», проблема видится в низкой мобильности населения и объясняется бедной инфраструктурой миграции (неразвитость транспортной сети, рынка арендуемого жилья, труда и т. п.). При этом дефициты структурных возможностей, с которыми сталкиваются люди в ходе «внутренних миграций», не артикулируются в разговоре об «иностранных гражданах», ибо их ситуация рассматривается из перспективы «принимающего общества», фокусирующего внимание не на проблемах «мигрантов», а на (своих) проблемах с «мигрантами». Источник проблем с (иностранными) мигрантами видится прежде всего в этнокультурных различиях, в том, что они не говорят на нашем (русском) языке и не разделяют наш образ жизни. На воспроизводство этноцентрированного взгляда на миграционные процессы и производимые ими эффекты сильное влияние оказывает культурная и национальная политика.

Решение вопроса об интеграции и адаптации мигрантов зависит от того, каким образом принимающее общество видит основания своего «единства». В 2012 г. указом президента принимается «Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года». В 2013 г. принимается Федеральная целевая программа «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014–2020 гг.)». Тот, кто задастся вопросом: что берется в качестве общезначимого, конституирующего сообщество российских граждан («единой российской нации») принципа? – довольно быстро придет к выводу, что Целевая программа предлагает рассматривать «:гражданскую идентичность» как производную от «традиционных форм духовности и этнической культуры народов

России»[22], а «укрепление гражданского единства» как производную от «гармоничных межнациональных отношений», развития «этнокультурного многообразия народов России» и преодоления «негативных факторов в межнациональных (межэтнических) отношениях».

Эта же идея заложена в концепции России как «государства-цивилизации», обладающего «особым цивилизационным кодом», изложенной несколько раньше (до принятия «Концепции государственной миграционной политики на период до 2025 года») В. Путиным. В основу видения «наших национальных и миграционных проблем» автор, с одной стороны, закладывает представление об уникальном «цивилизационном/культурном коде», («исторически») настроенном на обеспечение «единства в многообразии» и призванном стать основанием «мировоззрения, скрепляющего [российскую] нацию». С другой – никаких признаков концептуализации оснований политического типа сообществ (автономных от этнокультурных и моральных категоризаций) не предлагается. По версии В. Путина основным «скрепом общественного порядка» и основой «гражданской нации» является «нравственная воля народа»: «Произошло то, о чем Василий Ключевский говорил применительно к первой русской Смуте: “Когда надломились политические скрепы общественного порядка, страна была спасена нравственной волей народа”. И кстати, наш праздник 4 ноября – День народного единства, который некоторые поверхностно называют “днем победы над поляками”, на самом деле – это “день победы над собой”, над внутренней враждой и распрями, когда сословия, народности осознали себя единой общностью – одним народом. Мы по праву можем считать этот праздник днем рождения нашей гражданской нации» [Путин, 2012].

В тексте Целевой программы присутствует множество вариантов артикуляции отказа рассматривать «:гражданские отношения» («гражданское сознание», «гражданскую идентичность» и т. п.) как самостоятельную, автономную от «сферы межнациональных (межэтнических) отношений»[23] область социальной реальности. Ирония состоит в том, что «правовой нигилизм», однажды упоминаемый в документе, рассматривается не как самостоятельная проблема, а как один из «негативных факторов», влияющих «на развитие межнациональных отношений».

«Слабое общероссийское гражданское самосознание (общероссийская гражданская идентичность)» рассматривается как проблема, но поиск решений ведется не в направлении строительства правового государства, а в возведении (этно)культурных барьеров под аккомпанемент заклинаний о необходимости «укрепления гражданского и духовного единства российской нации». Поиск основ «гражданственности» в области «(этно)культур» приводит к артикуляции «культурных доминант» («этнической (русской) и религиозной (православной)»), на которые и возлагается задача скреплять «этнокультурное разнообразие» в «гражданское единство»[24]. В этом контексте стоит рассматривать и правовые инновации в области интеграции – изменения, внесенные в закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», предписывающие с 2012 г. трудовым мигрантам, планирующим работать в сфере ЖКХ, розничной торговли или бытового обслуживания, демонстрировать знание русского языка, а с 2015 г. большинству трудовых мигрантов сдавать комплексные тесты по русскому языку, истории и основам законодательства.

В апреле 2016 г. ФМС возвращена в структуру МВД. Тогда же стало известно о планах ужесточения миграционной политики[25]. Официальное объяснение переподчинения ФМС и введения более жестких миграционных правил состоит в том, что Россия повторит опыт Европы, где «из-за миграционного кризиса… происходит ломка культурно-исторического уклада»:

«“Это огромная нагрузка. Люди, которые бежали от войны, поехали за пособиями, которые им были назначены в Европе. Результатом является ломка культурно-исторического уклада в Европе, а это очень опасное явление. Еще раз говорю, мы не можем к этому относиться безразлично”, – сказал Медведев. Россия должна быть ограждена от тех проблем с миграцией, с которыми столкнулась Европа, считает премьер. <…> Он подчеркнул, что именно на решение этой задачи и должна быть направлена синхронная деятельность правительства и законодателей. “Но тренд вам понятен, в том числе и решения президента о возвращении Федеральной миграционной службы в систему министерства внутренних дел”, – заключил Медведев» [ТАСС, 2016].

С моей точки зрения, постоянно артикулируемая различными агентами обеспокоенность «ломкой культурно-исторического уклада», с одной стороны, скрывает отсутствие «уклада» как некоей парадигмы, обеспечивающей связанность и последовательность решений и действий, с другой, – ассоциирует успех государственной политики (не только миграционной) с поимкой, физическим или символическим изгнанием «вандалов» («нелегальных мигрантов», «иностранных агентов» и т. п.), легитимирует авторитарные/силовые методы взаимодействия с теми, в ком усматривается «угроза».

Как мы видим из приведенного выше краткого обзора, приоритеты и «стратегические ориентиры» постоянно меняются, формируясь в зазоре между демографической/социально-экономической проблематикой и проблематикой безопасности/«культурного единства».

В зависимости от текущей политической ситуации, большее предпочтение отдается то одному, то другому набору аргументов. В этом контексте невозможно достигнуть консенсуса по поводу определения конкретных стратегических целей, приоритетной оказывается задача балансировки, сохранения существующего статус-кво («межнационального мира и стабильности»). Как населению, так и мигрантам посылаются противоречивые сигналы, мешающие выстроить не только долгосрочный, но и среднесрочный план действий.

§ 2. «Они нам нужны, но они [нам] должны…», или интеграция по-русски

Установка на необходимость «социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации» формулировалась во всех Федеральных миграционных программах с начала 1990-х годов, однако менялось представление о характеристиках целевой группы, соответственно, направлениях и механизмах интеграции. Если в 1990 – начале 2000-х годов речь шла о «соотечественниках», «вынужденных переселенцах» и «беженцах», то к середине первого десятилетия 2000-х фокус внимания смещается на «трудовых мигрантов».

По мнению Владимира Мукомеля, до последнего времени указание на «необходимость адаптации и интеграции» были декларациями, не реализованными на уровне реальной политики или программ: «[Л]ишь в последнем указе Президента России (от 7 мая 2012 г. № 606 “О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации”. – О. К.) ставится задача разработки соответствующих программ “социальной адаптации и интеграции мигрантов”» [Мукомель, 2013, с. 697]. Однако на локальном уровне такие программы разрабатывались. В Санкт-Петербурге «обеспечение социальной интеграции и культурно-языковой адаптации мигрантов» стало одной из задач в последней по счету городской «Программе гармонизации межкультурных, межэтнических и межконфессиональных отношений, воспитания культуры толерантности в Санкт-Петербурге на 2011–2015 годы». Эта пятилетняя программа – третья по счету в Санкт-Петербурге. «Мигранты» впервые оказываются самостоятельной целевой группой Программы. Перед реализаторами Программы возникает вопрос: как отделить на практическом уровне эту группу от традиционных для Программы «этнических общин», как привлечь целевую группу и организовать работу с ней? Ставка ожидаемо была сделана на городской Дом национальностей и «диаспоры». Через них распространялась информация о музейных программах «для мигрантов» и другие новости. Новацией Программы стала организация бесплатных курсов русского языка для мигрантов, о которых речь пойдет ниже.

Прежде чем описывать различные практики в области интеграции, определимся с понятиями. «Интеграция – процесс, результатом которого является принятие мигранта местным социумом как на индивидуальном, так и на групповом уровне и подразумевает, что мигранты, сохраняя свою культурную идентичность, объединяются с принимающей средой в единое сообщество на некоем внеэтническом, значимом как для группы, так и для принимающей среды основании» [Мукомель, 2013, с. 695]. Использование этого термина в международной практике предполагает указание на разделенную сторонами (сами мигранты, правительства отправляющей и принимающей страны, общественные организации и население принимающей страны) ответственность за результат этого процесса [Communication, 2003].

Сознательное использование этой категории в российском контексте представляет собой, в определенном смысле, политический жест, в котором, с одной стороны, происходит отказ от объективизирующего взгляда на мигрантов (они оказываются одним из партнеров в сложной системе отношений, обладающим собственным голосом и ресурсами); с другой – снимается сугубо государствоцентричный (административный) взгляд на феномен.

Исследователи выделяют в проблематике интеграции два измерения: а) протекающий по большей части стихийно процесс включения новичка в общество (спонтанное освоение им практического знания, обеспечивающего решение повседневных проблем, будь то навыки оплаты проезда в городском транспорте или устройство детей в школу); б) политический проект, представляющий собой попытку сознательного и целенаправленного воздействия на (стихийный) процесс в определенном направлении. «Таким образом, выражение “интеграция мигрантов” обозначает, с одной стороны, определенную совокупность административных мероприятий, т. е. усилий государства и его аппарата по включению новоприбывшего населения в институты страны. С другой стороны, интеграция мигрантов – это объективно протекающий процесс интегрирования, т. е. нечто, происходящее независимо от чьих-либо субъективных усилий» [Малахов, 2014, с. 46]. Следует уточнить, что целенаправленное воздействие на процесс (разработка «совокупности мероприятий») – становится заботой не только государственных структур. В него активно включены как неформальные сетевые сообщества (объединяющие людей в сходной жизненной ситуации или интересами и т. д.), так и разнообразные НГО (правозащитные, этнокультурные, социальные, бизнес и т. п.). По мнению исследователей, особая роль в этом процессе принадлежит «диаспорам» [Berg-Nordlie, Tkach, 2016][26].

В отличие от интеграции как политики, интеграция как процесс, как правило, носит непреднамеренный характер. В этом случае она может быть рассмотрена как «результат цепочки выборов и решений, которые индивид совершил, не ставя перед собой цели “интегрироваться”» [Малахов, 2014, с. 8]. В ситуации миграции большинство измерений жизни человека (жилье, работа, сети знакомств, рутины повседневной жизни и т. п.) претерпевают изменения. Человек заново создает условия на новом месте или обустраивает жизнь в цикличном движении между двумя/несколькими местами (транснациональная миграция), стараясь минимизировать затраты на решение проблем. С начала 1990-х годов (еще до появления правовых норм, регулирующих положение иностранных граждан в РФ) стихийно складываются разнообразные неформальные сети, практики решения вопросов, сети посредников, обслуживающие процессы в контексте изменившегося режима миграции. С одной стороны, они помогают мигрантам освоиться в новом (зачастую недружественном) окружении, справиться с административными требованиями, предъявляемыми государством и «старожилами»; с другой – сами могут быть источником дополнительных рисков. (Вследствие неоправданного доверия «своим» или мошенническим фирмам-посредникам, выдающим поддельные документы и разрешения, не имеющие юридической силы, мигрант может попасть в условия рабского труда, потерять деньги и т. п.) В интересах как мигрантов, так и общества такие риски необходимо минимизировать. Очевидно, что силовые меры, ориентированные не на наращивание инфраструктуры поддержки, а на криминализацию создаваемых мигрантами неформальных инфраструктур и практик решения проблем, только увеличивают эти риски. Важнейшим (дефицитным) ресурсом, помогающим их (риски обеих сторон) снизить, является доверие. Как отмечают исследователи, необходимо понимать, что доверие нелегальным, посредническим фирмам является следствием недоверия государственным институтам, страха и непонимания правил взаимодействия с ними. Это недоверие распространяется не только на государственные структуры, занимающиеся легализацией и контролем мигрантов, но и на социальные учреждения, которые призваны им помогать:

«Введение в действие социальных программ, ориентированных на поддержку мигрантов, само по себе не решает проблемы и не означает, что мигранты будут автоматически обращаться за помощью. Этим программам следует завоевать доверие потенциальных клиентов. На настоящий момент…официальным институтам трудно конкурировать с институтом неформальных мигрантских сетей. Несмотря на их слабость и сомнительность гарантий, приезжие рассматривают эти сети как гораздо более эффективные и продолжают избегать официальных путей интеграции» [Трудовые мигранты в Санкт-Петербурге… 2011].

Вооруженная силовыми методами и установкой на массовое исключение провинившихся (депортация, «черные списки») политика обращения с мигрантами обречена на неуспех, если успехом считать решение демографических проблем, о которых речь шла выше.

Исследователи также выделяют структурную (или функциональную) и культурную интеграции. Первая означает включенность индивида или группы в базовые, основополагающие сферы жизни принимающего общества (доступ к жилью, инструментам социальной защиты, к работе на легальном рынке труда, к образованию и т. п.). «Интегрированность» в этом случае означает, что мигрант имеет официальное место работы, получает заработную плату (среднюю по отрасли), включен в общенациональную систему социальной поддержки, обеспечен жильем, детям мигрантов обеспечен равный доступ в детские образовательные учреждения и т. п. В данном случае эффективность интеграции оценивается по социально-экономическим показателям, соотносимым с теми же показателями для местного населения. Несмотря на отсутствие корректной статистики, можно предположить, что по некоторым структурным показателям мигранты оказываются вполне «интегрированными». Например, уровень теневой занятости в России (по официальным (по мнению экспертов, завышенным) оценкам – около 45 % трудоспособного населения[27]) вполне соотносим с оценками «нелегальной миграции» (это понятие в российском контексте означает прежде всего неофициальное трудоустройство «безвизовиков»), но степень публичного беспокойства по поводу эффектов «нелегальной миграции» гораздо выше, чем теневой занятостью «местных». За разговорами о необходимости и практиками борьбы с «нелегальной миграцией» скрывается общая для населения РФ проблема легального трудоустройства, защиты трудовых прав. Очевидно, что по иностранным гражданам неурегулированность их правовой позиции бьет с большей силой.

Препятствием к осмыслению структурных проблем, как общих для «местных» и «приезжих», служит доминирующее в российском обществе понимание интеграции мигрантов, как прежде всего (этно) культурной проблемы. В рамках культурного подхода адаптация и интеграция рассматриваются как освоение мигрантом норм и правил российской культуры, которая, как мы видели выше, определяется через «культурные доминанты» («этническую (русскую) и религиозную (православную)»). Такой подход находит воплощение в учебной литературе для мигрантов. Например, в официально одобренном[28], изданном за счет средств президентского гранта учебном пособии для трудовых мигрантов и преподавателей «Русский язык, история и основы законодательства России» [Русский… 2014], утверждается гегемония «русского народа», при этом «русское» отождествляется с «православным»:

«Что такое “хорошо” и что такое “плохо” в России? Ответ на этот вопрос нам дает православное христианство» (раздел «Правила поведения и бытовая культура» [Русский язык, история… 2014, с. 167–168] и т. д.).

«Культура и история российского государства создавалась главным образом русским народом. В то же время мирное и плодотворное сосуществование разных народов всегда было предметом гордости в российской культуре. Россия прошла долгий путь к централизованному государству. Русский народ стал ядром, сформировавшим вокруг себя многообразное единство народов» [Там же, с. 164].

Несколько иначе та же проблема позиционирования «мигрантов» как культурно и классово отличных от «местных» появляется в различных локальных изданиях, призванных помочь адаптации и интеграции.

В августе 2012 г. на официальной странице петербургской городской программы «Толерантность», была размещена электронная версия «Справочника трудового мигранта» [Справочник трудового мигранта, 2011а]. В этом издании содержится информация о правилах въезда в Россию, профилактике ВИЧ-инфекции, правилах устройства на работу и «полезные советы» о нормах поведения в Петербурге. Буклет небольшого формата был издан «проектом социальной профилактики среди мигрантов “Восток-Запад”» общим тиражом 10 тыс. экземпляров на русском (5 тыс. экземпляров), таджикском, узбекском, киргизском языках и распространялся среди мигрантов.

В нем «полезная» информация, представленная в традиционном текстовом формате, была дополнена «веселыми» картинками, на которых роль «трудовых мигрантов» была возложена на шпатель, кисть, валик и метлу. Именно эта визуальная репрезентация позиции мигрантов стала основным упреком в адрес авторов брошюры (и сотрудников программы «Толерантность», разместивших буклет на своей странице в Интернете) в ходе развернувшегося в середине октября 2012 г. скандала.

Претензии к Справочнику, с которыми сложно не согласиться, можно свести к трем: дегуманизация трудовых мигрантов (изображение в виде хоть и улыбчивого, но строительного инвентаря); ассоциация их исключительно с рабочими специальностями и неквалифицированным трудом (уборка, ремонт, строительство); противопоставление «их образа жизни» тому, «как живут в культурной столице». Первые две претензии адресованы в основном визуальному ряду, сопровождающему текст, последняя – содержанию блока «Полезные советы»[29].

Изображения и «Полезные советы», созданы из перспективы «местного населения», которому приписана позиция «культурных, гостеприимных хозяев», воспринимающих (трудовых) мигрантов как «своих помощников» (т. е. полезных, но не равных себе людей). Именно визуализация этого широко распространенного и популярного в обществе представления об иерархических властных отношениях, связывающих «местных» и «приезжих», вызвала шок. Ничего нового составители Справочника не сказали. Просто изображение более буквально и наглядно показало дискриминационную сущность популярной идеи.

Опыт многолетних исследований показывает, что позиционирование мигрантов как «наших гостей и помощников»[30] воспринимается большинством россиян и, как правило, разработчиками программ «Толерантность» как невинное, не связанное с дискриминацией. Более того, такой подход увязывается с «толерантностью», ибо воспринимается как альтернатива описанию присутствия мигрантов в категориях угрозы. И действительно, в ситуации выбора между образом «злонамеренного чужака, создающего для нас исключительно проблемы» и образом «улыбчивого помощника», второй вариант приходится считать «более толерантным». Однако такая «толерантность» вовсе не предполагает отказа от восприятия «местного» (как предполагается, «русского», «петербуржца» и т. п.) как стоящего на более высокой ступеньке «цивилизационного/культурного развития». Именно такое (иерархическое, патерналистское) видение «толерантности» многие эксперты воспринимают как недопустимое.

Сложившееся в российском обществе отношение к присутствию («иноэтничных») мигрантов, наиболее явно выражается в формуле «мигранты нам нужны, но они [нам] должны…»:

«Иностранные граждане, которые приезжают, чтобы трудиться на неквалифицированных рабочих местах, нам нужны, но они должны быть приспособлены к жизни в России. Они должны говорить по-русски. Они должны соответствовать нашим традициям и не навязывать свои привычки местным жителям – сказал Медведев» (Курсив мой. – О. К.) [Премьер… 2014].

Сегодня большинство выступлений государственных чиновников различных уровней не обходится без констатации: «российская экономика не выживет без привлечения труда мигрантов». При этом конкретные цифры, доказывающие факт экономической необходимости и выгод от присутствия (трудовых) мигрантов, озвучиваются крайне редко. Не многим становятся известны данные из отчетов экспертов, подчеркивающих, например, что мигранты производят в России не менее 8—10 % ВВП [Тюрюканова, 2008]. Позитивные экономические и демографические эффекты от присутствия мигрантов для большинства постоянного населения не очевидны, зато разговоры об «ущербе», якобы наносимом ими, постоянно ведутся. В формуле «они нам нужны, но они [нам] должны.», акцент, как правило, делается на второй части [Карпенко, 2013].

«Адаптация и интеграция» осмысливаются как исполнение мигрантом долга перед принимающим обществом. Именно на них (мигрантов, «гостей») возложена обязанность проявлять изобретательность и усердие в идентификации и освоении «местных правил жизни», а «местные» (в том числе официальные власти) наделяются правом «контролировать» поведение «гостей», но снимают с себя ответственность за развитие инфраструктуры поддержки. Как в одном из интервью говорит О.Ю. Козлова (начальник отдела трудовой миграции и сотрудничества с работодателями Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга):

«:… Иностранные рабочие, к сожалению, имеют низкий уровень профессиональной подготовки и плохо владеют русским языком. Решением этих проблем также займется программа “Миграция”, однако – ни в коем случае не за счет средств федерального или городского бюджета, наших налогоплательщиков. Подготовкой своих рабочих должны заняться государства, из которых они приезжают, так называемые страны исхода…В Петербург должны приезжать люди, которые здесь нужны, еще у себя дома будущий мигрант должен знать, на какое предприятие он едет, и владеть языком хотя бы в той степени, какой требует отрасль, в которой он будет работать».

Привычка мыслить в категориях «хозяев», чьи претензии на полноценную реализацию трудовых, социальных и т. д. прав законны и справедливы, и «гостей», кто эти права «должен заслужить», и соответствующая нормативная установка озвучивается как высшими государственными чиновниками и многими экспертами[31], так и обычными гражданами. Одобрение большинством населения административных и иных мер, препятствующих интеграции «гастарбайтеров», оборачивается дискриминацией на рынке труда и жилья, а ответственность за ее (дискриминации) эффекты («резиновые квартиры», «самоизоляция», относительно низкие зарплаты и т. п.) возлагается на жертв.

Традиционно социальная позиция мигранта ассоциируется с потребностью в ресоциализации («ассимиляции», «адаптации», «интеграции»), с необходимостью вживания в «новые условия». При этом зачастую сами эти условия рассматриваются как некая историко-культурная константа (уникальный «русский/петербургский/московский образ жизни», особый «цивилизационный код»), образующая общезначимую, непроблематичную основу жизни «местных». Такой подход, фокусирующий внимание на «(этно)культурных» различиях, якобы определяющих поведение и характер взаимодействия «местных» и «мигрантов», заслоняет социальные различия (классовые, образовательные, стилевые, профессиональные и т. п.), солидарности и конфликты, существующие как между людьми, отнесенными к категории «мигранты», так и к категории «местные». Вместе с тем социальная ситуация и способность любого человека адаптироваться к меняющимся условиям определяется не столько его «этнической культурой», сколько условиями труда/жилья, уровнем доходов, системой социальных гарантий, инфраструктурой поддержки и т. п. Если эти проблемы не решены (индивид работает по 12 часов в сутки без выходных, живет в унижающих человеческое достоинство условиях, лишен правовой и другой социальной поддержки и т. п.), ожидать полноценного включения в общество не приходится. Никакие административные усилия в (этно)культурной сфере без изменений на рынке труда, жилья инфраструктуре поддержки не принесут желаемого результата.

§ 3. «Русский язык» в контексте «адаптации и интеграции»

Последним примером правовых инноваций в области «интеграции», стали законы, предписывающие с 2012 г. трудовым мигрантам, планирующим работать в сфере ЖКХ, розничной торговли или бытового обслуживания, демонстрировать знание русского языка (Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. № 185-ФЗ), а с 2015 г. большинству трудовых мигрантов сдавать комплексные тесты по русскому языку, истории и основам законодательства (Федеральный закон от 20 апреля 2014 г. № 74-ФЗ).

Если до 2012 г. обращенные к мигрантам требования формулировались в довольно абстрактных формулах «пользы и удобства для нас [местных]», упреки в недостаточно хорошем знании русского языка, «местного образа жизни и традиций» звучали как популярные, но неофициальные (бытовые) претензии «хозяев» к «гостям»[32], то с 2012 г. они (требования к «культуре гостей») оформляются в президентские указы и федеральные законы.

Эти правовые новации увязывают доступ иностранного гражданина к труду и, как следствие, к легальному статусу на территории РФ с определенным ассортиментом языковых компетенций, правовых и историко-культурных знаний. Из всего ассортимента показателей интеграции, она (эта норма) на первый план выдвигает социокультурные, подчиняя им социально-экономические, политико-правовые и социально-психологические аспекты[33].

Абсурдность ситуации состоит в том, что закон обязывает сдавать комплексный экзамен по русскому языку, истории России и основам законодательства РФ только (воспринимаемых как временные) трудящихся мигрантов, «соответственно, требования, предъявляемые этой категории иностранных граждан, станут заведомо выше предъявленных к лицам, претендующим на получение гражданства РФ» [Концепция, 2013, с. 13]. От последних закон требует лишь демонстрации базовых знаний русского языка и выражения «согласия придерживаться законодательных норм России и готовности соблюдать конституционные законы».

Как предполагают авторы Концепции комплексного экзамена, он «по сути становится интеграционным экзаменом, определяющим степень вовлеченности иностранных граждан в российское общество» [Концепция экзамена по русскому языку… 2013, с. 9]. Его введение «обусловлено необходимостью социокультурной ассимиляции мигрантов и соответствует существующей мировой практике. Такой экзамен призван стать тестом на знание российского образа жизни» [Там же, с. 9]. Создатели теста видят «объективно существующую потребность в ознакомлении прибывающих иностранных граждан с базовыми культурными ценностями российского общества и основами законодательства РФ» [Там же, с. 7] и рассматривают его введение как шаг на пути «создания условий для адаптации и интеграции мигрантов, защиту их прав и свобод, обеспечение социальной защищенности» [Там же, с. 9].

«Введение экзамена призвано задать поведенческую траекторию мигрантов в соответствии с существующими в РФ культурными ценностями, социальными и законодательными нормами, предотвращать нарушения этих норм. Экзамен призван стать реальным инструментом оценки готовности иностранных граждан интегрироваться в российское общество и средством реализации государственной миграционной политики РФ и Стратегии национальной политики» (Курсив мой. – О. К.) [Там же, с. 7–8].

Чтобы было понятно, что из себя представляет этот инструмент корректировки поведенческой траектории мигрантов, перечислим лишь несколько требований к организации экзамена и к уровню знаний, предъявляемых на начало 2015 г., когда тест встраивается в практики легализации мигрантов. Экзамен проводится на русском языке [Там же, с. 15]; пересдавать можно неограниченное количество раз, но не ранее, чем через две недели после предыдущей сдачи [Там же, с. 17]; на экзамен не разрешается приносить учебники, магнитофоны, фотоаппараты, тетради, бумагу [Там же, с. 34]; общее время проведения комплексного экзамена (3 модуля) – 230 минут (3 часа 50 минут) и т. д. Содержание тестов можно найти на официальном сайте Российского тестового консорциума (<http://testcons.ru>). Как следует из интервью с одним из сотрудников тестового центра, на начало 2015 г. работа по «совершенствованию (в сторону максимального упрощения) содержания» тестов продолжается[34].

Тест является элементом политики интеграции и предлагает воздействовать на «поведенческую траекторию мигрантов в соответствии с существующими в РФ» нормами. Административная логика вращается вокруг разработки/выдачи/контроля документов (миграционная карта, свидетельства, разрешение на работу или патент, документы о регистрации и т. п.), призванных открывать официальный доступ к различным ресурсам принимающего общества. Обнаруженные государственными органами пробелы в пакете (разрешительных) документов делают его (пакета) обладателя «нелегалом». Мера воздействия зависит от того, каким статусом наделен документ в административном табеле о рангах. Соответственно, увеличивая (уменьшая) ассортимент документов, ужесточая (смягчая) требования, предъявляемые к претендентам на их получение, государство стремится влиять на социальные процессы в обществе. Размечая перед мигрантом своеобразную «дорожную карту интеграции», государство стремится прочертить «правильную» траекторию его движения в «нашем обществе», исходя из собственной потребности в контроле и подчинении поведения мигранта административной логике. Однако эффекты целенаправленных административных усилий зачастую бывают противоположными изначальным интенциям.

Введение института платного (3 тыс. руб.) тестирования предшествует формированию инфраструктуры и технологии подготовки к его прохождению. Из документов, размещенных на сайте единого тестового консорциума на 2015 г., становится понятно, что подготовка к прохождению теста (когда такая инфраструктура будет сформирована) также должна оплачиваться мигрантом самостоятельно. Кроме того, не ясно, каким образом законодатель предлагает решать задачу трудоустройства тем мигрантам, кто тест сдать не смог.

По мнению многих экспертов, введение данной нормы повлияет не столько на средний уровень знания русского языка (истории, основ законодательства) среди «безвизовиков», сколько на формирование еще одной опции в неформальной (коррупционной) схеме получения разрешительных документов. Рост коррупции станет, можно допустить, непреднамеренным, но неизбежным эффектом введения данной нормы. Каждый из агентов, вовлеченных в процесс (УФМС, инфраструктура тестирования, языковые курсы, работодатели), заинтересован в том, чтобы претенденты успешно сдавали экзамен (т. е. получали документ о том, что его сдали).

Становление института государственных курсов русского языка, ориентированных прежде всего на мигрантов с пространства бывшего СССР, указывает на частичную утрату им (русским языком) функции «языка межнационального общения». Это происходит на фоне массовой трудовой миграции из стран, с которыми Россия имеет безвизовый режим (в частности, обеспечивающие наибольшее количество трудовых мигрантов – Таджикистан, Узбекистан). Если мигранты 1990-х годов, прошедшие через советскую образовательную систему, русским языком владели, то с середины 2000-х годов исследователи отмечают значительный рост числа (молодых) мигрантов, русского не знающих или знающих слабо [Малахов, 2014]. В конце первой декады 2000-х годов, исследователи диагностируют «существенные сдвиги в характеристиках потоков трудовой миграции в Россию». «Появилась устойчивая тенденция к увеличению доли мигрантов, приезжающих из стран Центральной Азии, которая охватила практически все принимающие мигрантов регионы России…Все больше мигрантов прибывает из малых городов и сел. Если в Москве таких мигрантов около 60 %, то в Астраханской области – уже более 80 %. Растет культурная дистанция между мигрантами и местным населением. Они все хуже знают русский язык. В Москве 20 % мигрантов знают русский “не очень хорошо”, а 3 %– “плохо”; в Астрахани таких соответственно 42 % и 17 %. Снижается образовательный уровень трудовых мигрантов: около 40 % мигрантов в Москве и 55 % в Астраханской области не имеют профессионального образования. Как следствие, “новые” мигранты все труднее адаптируются к российским условиям, и на рынке труда, и в быту. Такие мигранты (с низким образованием, приехавшие из отдаленных и сельских районов) вообще менее социально адаптивны, менее склонны пользоваться действующими социальными институтами и сервисами – правовыми, образовательными, медицинскими, национально-культурными и т. п. Большинство социальных трансакций они осуществляют через неформальные связи, в основном через родственников и друзей, а также через сложившийся теневой институт посредничества в сфере организации миграции и трудоустройства мигрантов. Все это увеличивает “миграционные риски” и незащищенность мигрантов. С другой стороны, такие мигранты обладают неразвитым правосознанием и предпочитают либо вовсе не отстаивать свои права, либо делать это через тех же неформальных (или попросту криминальных) агентов» [Тюрюканова, 2008]. В этом контексте вопрос об «адаптации» переходит из плоскости формирования «толерантной среды», в плоскость формирования институциональной среды, которая будет способствовать более эффективному включению трудовых мигрантов в принимающие сообщества.

Инфраструктура курсов русского языка для мигрантов стала одним из направлений деятельности как органов федеральной и региональной власти, муниципальных образований, так и коммерческих структур, диаспор, правозащитных центров, волонтерских организаций и частных инициатив.

В Санкт-Петербурге бесплатные государственные курсы русского языка для взрослых мигрантов возникли в контексте реализации программы Правительства Санкт-Петербурга «Толерантность» (2011–2015). В Программе в рамках направления «Создание условий для языковой и социокультурной интеграции учащихся-инофонов в петербургское сообщество. Содействие адаптации мигрантов в Санкт-Петербурге» были организованы курсы русского языка для трудовых мигрантов. В основном они проходили на базе городских площадок – в школах, библиотеках, образовательных центрах и т. п. Согласно отчету о ходе реализации программы «Толерантность» в 2012 г., бесплатные городские курсы посетили 800 человек [Смирнова, 2012].

В ходе интервью одна из преподавателей, участвовавших в программе (а на момент интервью – сотрудник программы «Толерантность»), пояснила, что в контексте программы «Толерантность» курсы сложились в своеобразные клубы, в которые могли прийти все, кто хотел улучшить свое знание русского языка. Средства, выделенные городом на эти цели, распределялись в районные администрации (по 100 тыс. руб. на муниципалитет), которые, в свою очередь, выделяли помещения для проведения курсов и осуществляли общий контроль целевого расходования средств. Преподаватели имели минимальную информационную поддержку (как правило, они самостоятельно изготавливали и распространяли объявления о проведении курсов), никаких стандартизированных требований или тестов при поступлении и окончании курсов, никаких формальных ограничений по форме и содержанию занятий. Рекрутирование слушателей и разработка учебных программ было заботой самих преподавателей. Единственным официальным требованием к преподавателям было наличие у них сертификата преподавателя русского языка как иностранного. Единственное ограничение, на которое ориентировались преподаватели – количество оплачиваемых часов работы (72 часа).

По свидетельству преподавателей, группы зачастую были настолько смешанные в языковом отношении, неоднородные с точки зрения уровня знания русского языка, что добиться реального образовательного результата было практически невозможно, потому отсутствие государственного контроля эффективности рассматривалось как несомненное благо.

Учителя, принявшие участие в проекте, создавали свои собственные программы занятий, но с появлением в 2011 г. учебника А.В. Голубевой «Мы живем и работаем в России. Русский язык для трудовых мигрантов», многие стали пользоваться им[35]. Многим преподавателям было близко и определение цели обучения, данное в этом учебнике:

«Чтобы комфортно чувствовать себя в стране, нужно общаться с ее жителями на понятном для них языке. Поэтому главная задача курса – научить вас пользоваться русским языком в жизненно важных ситуациях: при устройстве на работу, общении с официальными лицами в различных учреждениях и организациях, в разговоре на улице и транспорте. Попутно сообщаются некоторые полезные сведения о жизни мигрантов в России, которые помогут вам избежать типичных проблем в общении, а также научат, как защитить свои интересы без чужой помощи» [Голубева, 2011, с. 4].

Небольшое количество посетителей и нестабильность групп мои собеседники из числа городских чиновников связывали с отсутствием у целевой аудитории интереса: «трудовые мигранты не хотят учить русский язык». Однако сами преподаватели говорили, а опыт одной из неправительственных организаций, проводящей курсы для трудовых мигрантов на рабочих местах, показывает, что вопрос состоит не в нежелании мигрантов, а в том, что принцип работы курсов не отвечает запросам потенциальных слушателей. Занятия проводились в рабочее время (в 16.00–18.00 часов), как правило, в рабочие дни, до места занятий многим слушателям нужно было добираться общественным транспортом. Последнее обстоятельство связано как с материальными издержками, так и с риском встречи с представителем правоохранительных органов. Поэтому слушателями курсов, как правило, оказывались жители прилегающих к месту проведения занятий районов, имеющие время на посещение занятий и полагающие свой уровень знаний языка недостаточным для жизни.

Наиболее эффективной видится форма организации курсов русского языка для взрослых мигрантов на рабочем месте. Такой опыт имеется в одной из петербургских диаспор. В организации курсов решающую роль играл интерес работодателя, его готовность способствовать проведению неформальных (никем официально не санкционированных) занятий. Однако как следует из комментариев по поводу этой практики, для работодателя проведение таких занятий сопряжено с разными рисками. Формально курсы должны проводиться в специально оборудованных (сертифицированных) помещениях. На территории стройки такие помещения, как правило, отсутствуют. Соответственно, проведение занятий может рассматриваться как нарушение (санитарных норм, техники безопасности и т. п.), проведение занятий может заинтересовать государственные контролирующие органы и стать причиной проверок и санкций в отношении работодателя. Так что, по рассказам преподавателя этих курсов, зачастую занятия в последний момент отменялись, так как работодатель опасался привлечь к себе дополнительное внимание.

Возвращаясь к государственным курсам русского языка, скажем, что парадоксальным образом в 2012 г., когда было налажено централизованное информирование о существовании таких курсов и на улице появилась социальная реклама «Хорошо говорить по-русски», сами государственные курсы уже не существовали. Людям, обращавшимся по названному в рекламе телефону, предлагали позвонить по другим номерам. После серии звонков, выяснялось, что «курсов пока нет и неизвестно, когда они возобновят работу». При этом на сайте УФМС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области продолжала висеть устаревшая информация о возможности такие курсы посетить.

С началом разработки в Санкт-Петербурге городской программы «Миграция» (работа над ней стартовала летом 2012 г., после принятия «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»), «взрослые/трудовые мигранты» перестали рассматриваться как целевая группа действующей городской программы «Толерантность». Задача создания курсов русского языка для мигрантов не была снята с повестки дня, финансирование курсам не было выделено[36].

В разработанной, в основном силами сотрудников Комитета по труду и занятости (отдел трудовой миграции и сотрудничества с работодателями), программе «Миграция» (рассчитанной на 2013–2015 гг.), по словам одного из авторов Программы: «…основной упор также делается на повышении мобильности внутренних мигрантов. Одна из главных ее задач – “обеспечение приоритетного принципа использования национальных трудовых ресурсов”, другими словами, – постепенное снижение количества иностранных работников и замещение их российскими гражданами». Фокус на «обеспечении приоритетного принципа использования национальных трудовых ресурсов» определил приоритет в деятельности программы «Миграция». Создание инфраструктуры, способствующей интеграции иностранных работников, возложено на «страны исхода» или работодателей.

В ноябре 2012 г. в структуре городской администрации появился новый Комитет по межнациональным отношениям и реализации миграционной политики в Санкт-Петербурге. В его ведении оказалась и задача «социальной и культурной адаптации мигрантов», к нему (формально) перешла и координация программы «Толерантность». Но конфликт, возникший между сотрудниками городской администрации, занимавшимися программой «Толерантность» в течение последних 10 лет, и новым Комитетом, помешал передаче дел, опыта и наработанных связей с различными участниками проектов, разработанных внутри Программы: ни один из ведущих сотрудников программы «Толерантность» не перешел на работу в новый Комитет (хотя первоначально это предполагалось), архивы Программы оказались невостребованными. Формально же она (Программа, в частности, вписанные в «Толерантность» музейные проекты, координируемые Комитетом по культуре) в 2014 г. продолжала действовать.

Мне не удалось разобраться в хитросплетениях взаимодействий городских чиновников, но факт состоит в том, что в октябре 2014 г. сотрудники Комитета по межнациональным отношениям и реализации миграционной политики обнаружили, что из городского бюджета снова выделены средства на организацию бесплатных курсов для трудовых мигрантов (как и прежде по 100 тыс. руб. на район). Проблема состояла в том, что эти средства необходимо было «освоить» до конца года, а административные правила/рекомендации по их корректному оформлению и расходованию отсутствовали. Замороженную в 2012 г. практику потребовалось срочно реанимировать, но выяснилось, что районные администрации к этому не готовы. За время, прошедшее с тех пор, когда государственные курсы существовали, правила игры изменились и прежние модели работы стали невозможны. В результате появилось несколько площадок (в частности, подключились коммерческие организации), но реализовать проект в большинстве районов не удалось.

Заключение

В политике «регулирования миграционных процессов» постоянно сталкиваются два тренда, которые в этой работе обозначены как «либеральный» и «охранительный». Либеральный тренд формируется под влиянием аргументов, вырабатываемых в контексте демографической политики (естественная убыль населения, старение населения, дефицит трудовых ресурсов). Из этой перспективы приток мигрантов рассматривается позитивно как способ восполнения естественной убыли постоянного населения (трудоспособного возраста) и источник «роста благосостояния населения». В этом контексте происходит осознание необходимости активной иммиграционной политики, стимулирующей переезд людей (прежде всего из все еще близких в социокультурном отношении стран бывшего СССР) на постоянное место жительства. Однако данный тренд слабо представлен на уровне законов и практики «регулирования миграции». Институциональная среда, в которой оказываются внешние мигранты на территории России (в Санкт-Петербурге, в частности), настроена прежде всего на прием временных трудовых мигрантов. Так институт «доходных домов» не предполагает, что им воспользуется семья, положение детей мигрантов до сих пор не урегулировано и т. д. Доминирует установка на их возвращение в страну исхода и рестриктивные практики, призванные это (возвращение) стимулировать.

На складывание охранительного тренда влияют аргументы, вырабатываемые в поле культурной/национальной политики, заботящейся о сохранении ((этно)культурного) «единства нации». В контексте обсуждения (этно)культурных проблем («национальная политика»), мы наблюдаем тенденцию фокусировать внимание на рисках, связанных с притоком мигрантов, на классовых и «культурных» характеристиках перемещающегося «человеческого материала». В этом случае в основу видения «наших национальных и миграционных проблем» закладывается представление об уникальном «цивилизационном/ культурном коде», («исторически») настроенном на обеспечение «единства в многообразии» и призванном стать основанием «мировоззрения, скрепляющего [российскую] нацию». А русский язык оказывается не просто инструментом коммуникации, но и способом хранения культурного кода, определяющего конституцию «нашего [русского] народа».

С моей точки зрения, существует важное отличие российского случая от миграционной политики стран с развитой демократией. В этих странах разговоры об интеграции иммигрантов ведутся в опоре на пусть не безупречно, но предсказуемо работающие институты общества благосостояния, на (относительно) стабильную инфраструктуру, поддерживающую определенные стандарты жизни граждан. Политика интеграции – политика включения иммигрантов в такое общество, стимулирование/регулирование их доступа к возможностям и ресурсам новой для них (но известной и понятной «местным») институциональной среды, поиск путей умножения ресурсов общества за счет присутствия в нем иммигрантов. В России же ощущается явный дефицит преемственности в формировании и стабильности в выборе направления развития государственных институтов и программ[37]. Скорость и, что гораздо важнее, непредсказуемость направления «реформ», затрагивающих интересы разных категорий населения, формирует общее ощущение незащищенности, стремление минимизировать контакты с государственными органами, обойти навязываемые правила игры и т. п. Граждане сами вязнут в институциональной среде, которая для мигрантов становится «принимающей», но в большинстве своем отказываются признать общность проблем. В отсутствие внятных правил игры, предсказуемо и эффективно работающих институтов «единство принимающего общества» определяется через отсылки к некоему «образу жизни», якобы разделяемому гражданами России или «коренными жителями» того или иного региона. Более того, способность иммигрантов создавать в новом месте собственную инфраструктуру (как минимум, понятную и предсказуемо работающую) воспринимается как угроза этому «образу жизни».

Литература

Витковская Г.С. Новое миграционное законодательство Российской Федерации: либерализация в целях легализации // Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика / под ред. Г.С. Витковской, А. Платоновой, В. Школьникова // МОМ, ФМС России, ОБСЕ. М.: ИТ «Адамантъ», 2009. С. 19–38.

Вишневский А. Демографическое будущее России // Отечественные записки. 2004. № 4 (19). C. 8-22. <http://www.strana-oz.ru/2004/4/ demograficheskoe-budushchee-rossii>.

Вишневский А. Новая роль миграции в демографическом развитии России // Миграция в России. 2000–2012. Хрестоматия: в 3 т. Т. I. Ч. 1. / НП РСМД; под общ. ред. И.С. Иванова; отв. ред. Ж.А. Зайнчковская. М.: Спецкнига, 2013. C. 95—109.

Власти обсуждают вопрос выделения ФМС из МВД, заявил Медведев // РИА Новости. 02.02.2011. <http://ria.ru/sodety/20110202/ 329519004.html>.

Воробьева О. Не пора ли поработать над ошибками? // Миграция XXI век. 2011. № 5 (8). Сентябрь-октябрь. C. 10–13. <http://mirpal. org/files/files/journal/migraciaXXI-08n%2072dpi.pdf>.

Воробьева О. Актуальные тенденции миграционной политики в России // Миграция в России. 2000–2012. Хрестоматия: в 3 т. Т. II / НП РСМД; под общ. ред. И.С. Иванова; отв. ред. Ж.А. Зайнчковская. М.: Спецкнига, 2013. C. 23–32.

Воронина Н. Начало: первые годы после распада СССР / Вводная статья к разделу «Миграционное законодательство и управление миграционными процессами» // Миграция в России. 2000–2012. Хрестоматия: в 3 т. Т. II / НП РСМД; под общ. ред. И.С. Иванова; отв. ред. Ж.А. Зайнчковская. М.: Спецкнига, 2013. C. 84–94.

Воронов А. Мигрантам поставили языковой барьер // Коммерсант. 15.11.2012. <http://www.kommersant.ru/Doc/2066923>.

Голубева А.В. Мы живем и работаем в России. Русский язык для трудовых мигрантов. СПб.: Изд-во «Златоуст», 2011.

Грицюк М. Мигранты будут сдавать экзамены в России // Российская газета. 21.04.2014. <http://www.rg.ru/2014/04/21/inostrancy-site. html>.

Демографическое будущее России / под ред. Л. Рыбаковского, Г. Кареловой. М., 2001.

Егорова Е.Ю. Выступление на круглом столе «Российская миграционная политика в период демографического спада» (17 июня 2010 г.) / Фонд «Новая Евразия» и Центр миграционных исследований // Российская миграция. 2010. № 2–3 (41–42). Июль-август. С. 10–17.

Егорова Е. Миграция – только по закону! // Тверская, 13. 24.01.2012.

Зубченко Е. Государство само вынуждает 45 % россиян работать в сером секторе // Новые известия. 04.04.2013.

Интерфакс. Справочник для мигрантов возмутил правозащитников // Интерфакс. 19.10.2012. <http://www.interfax.ru/russia/271684>.

Карпенко О. Ты – гость, тебе не должно сметь свое суждение иметь // Расизм, ксенофобия, дискриминация. Какими мы их увидели / сб. статей под ред. Е. Деминцевой. М.: Новое литературное обозрение, 2013. C. 212–255.

Карпенко О. Языковые игры с «гостями с юга»: «кавказцы» в российской демократической прессе 1997–1999 гг. // Мультикультурализм и трансформация постсоветских обществ / под ред. В.С. Малахова, В.А. Тишкова. М.: Ин-т этнологии и антропологии РАН, 2002. C. 162–192.

Киселева Е.В. Эволюция модуля «Основы законодательства РФ» экзамена для мигрантов в России // Научно-аналитический журнал «Обозреватель». 2014. № 12. <http://www.intlaw-rudn.com/ research/publications/humanrights/evolyuciya-modulya-osnovy-zakonodatelstva-rf-ekzamena-dlya-migrantov-v-rossii>.

Клочкова К. Полтавченко призвал диаспоры ответить за своих // Фонтанка. ру. 26.11.2013. <http://www.fontanka.ru/2013/11/26/177/>.

Козлов П. Россия изучит ошибки Европы // Ведомости. 01.04.2016. № 4046. <http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2016/04/01/ 636009-migratsionnoi-sluzhbi>.

Кондаков А. Акты гражданского состояния: миграционная политика и гражданский поступок // Журнал исследования социальной политики. 2014. № 12 (2). C. 169–184.

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года / утверждена Президентом РФ от 13 июня 2012 г. <http://президент. рф/acts/15635>.

Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации / одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р. <http://www.demoscope.ru/weekly/knigi/ zakon022.html>.

Концепция экзамена по русскому языку, истории России и основам законодательства РФ для трудящихся мигрантов – различных категорий граждан стран СНГ, Балтии и дальнего зарубежья // Российский университет дружбы народов. М., 2013.

Кудласевич С.А. Русский язык для мигрантов. Из опыта работы. 2014. <http://imc.kurobr.spb.ru/public/users/metodicheskaya/Russion_for_ migrants.pdf>.

Лысакова И. Ирина Лысакова: В букваре для мигрантов Колобка нет. 2010. <http://www.vsesmi.ru/news/4440715/>.

Малахов В. С. Понаехали туг… Очерки о национализме, расизме и культурном плюрализме. М.: Новое литературное обозрение, 2007.

Малахов В.С. Интеграция мигрантов: европейский опыт и перспективы России: Pабочая тетрадь // Российский совет по международным делам. М.: Спецкнига, 2014.

Медведев считает необходимым ужесточить миграционное законодательство в РФ // ТАСС. 19.04.2016. <http://tass.ru/politika/3219738>.

Меликян Т. Зарубить окно в Россию. 2016. <https://lenta.ru/articles/ 2016/03/31/sovbez_migrants/>.

Миграции как фактор развития малого и среднего бизнеса и экономики России / Круглый стол «Миграция как фактор развития малого и среднего бизнеса и экономики России» // Миграция в России. 2000–2012. Хрестоматия: в 3 т. Т. II / НП РСМД; под общ. ред. И.С. Иванова; отв. ред. Ж.А. Зайнчковская. М.: Спецкнига, 2013. C. 185–194.

Мукомель В. Миграционная политика России. Постсоветские контексты / Институт социологии РАН. М.: Диполь-Т, 2005.

Мукомель В. Интеграция мигрантов: вызовы, политика, социальные практики // Мир России. 2011. № 1. С. 34–50. <http://www. demoscope.ru/weekly/2011/0467/analit01.php>.

Мукомель В. Адаптация и интеграция мигрантов // Миграция в России. 2000–2012. Хрестоматия: в 3 т. Т. I. Ч. 2 / НП РСМД; под общ. ред. И.С. Иванова; отв. ред. Ж.А. Зайнчковская. М.: Спецкнига, 2013. C. 692–702.

Осипов А. Что в России означает понятие «регулирование миграции»? // Миграция и национальное государство / сб. статей под ред. Т. Бараулиной, О. Карпенко. СПб.: ЦНСИ, 2004. C. 15–45.

Премьер: Гастарбайтеры не должны навязывать местным жителям свои привычки // Российская газета. 22.04.2014. <http://www. rg.ru/2014/04/22/gastarbaiteri-anons.html>.

Путин В.В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета. 23.01.2012. <http://www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html>.

Путин считает правильным вывод миграционной службы из подчинения МВД // РИА Новости. 13.09.2007. <http://ria.ru/politics/ 20070913/78601379.html>.

Пятилетова Л. Москвичи пяти морей // Российская газета – Столичный выпуск № 5208 (129). 16.06.2010. <http://rg.ru/2010/06/16/ solomencev.hlml>.

Родственники ответят за террориста рублем // Сайт «Единой России». 2013. 25 октября. <http://er.ru/news/107489/>.

Русский язык, история и основы законодательства России / Учеб. пособ. для трудовых мигрантов и преподавателей. Ростов н/Д.: Foundation, 2014. <http://www.slideshare.net/vasily_pupkin/ss-43085693>.

Смирнова Е. Измерить толерантность в цифрах // Эксперт Северо-Запад. 2012. № 50 (597). <http://expert.ru/northwest/2012/50/izmerit-tolerantnost-v-tsifrah/>.

Справочник трудового мигранта / Проект социальной профилактики среди мигрантов «Восток-Запад». 2011а. <http://elport.ru/files/ files/464_Spravochnik-tmdovogo-migranta-vostok-zapad-rus.pdf>.

Справочник по терминологии в области миграции. Русско-английский / сост. О. Поздоровкина. Европейская комиссия, Международная организация по миграции. 2011fi. <http://moscow.iom.int/ publications/Handbook_on_Migration_Terminology.pdf>.

Стратегия демографического развития России / под ред. В.Н. Кузнецова, Л.Л. Рыбаковского. Российская академия наук; Институт социально-политических исследований. М., 2005. <http://isprras. ru/pics/File/books/Demographyc%20strategy%20of%20Russia.pdf>.

Таратута Ю. Федеральная миграционная служба идет на гражданку // Коммерсантъ. 15.09.2007. № 168. <http://www.kommersant.ru/ doc/804824>.

Трудовые мигранты в Санкт-Петербурге: выявление проблем и выработка рекомендаций / Аналитический отчет по результатам исследования. Выполнен О. Бредниковой, О. Ткач, при участии А. Кондакова, Л. Ежовой, Е. Порецкиной в рамках проекта «Комплексные действия по защите прав мигрантов и предотвращению торговли людьми в Санкт-Петербурге». Общественная благотворительная организация Санкт-Петербургский Центр международного сотрудничества Красного Креста, ЦНСИ. СПб., 2011.

Тюркин М. Стратегия развития миграционной политики в России // Россия в глобальной политике. 2005. № 1. Январь – февраль. <http://globalaffairs.ru/number/n_4472>.

Тюрюканова Е. Трудовая миграция в Россию // Демоскоп Weekly. 2008. № 315–316. <http://polit.ru/article/2008/01/21/demoscope315/>.

Федеральная целевая программа «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014–2020 годы)» / утверждена постановлением Правительства РФ от 20 августа 2013 г. № 718. <https://rg.ru/pril/84/67/83/718ghu.pdf>.

Флоринская Ю. Масштабы трудовой миграции в Россию // Миграция в России. 2000–2012. Хрестоматия: в 3 т. Т. I. Ч. 1 / НП РСМД; под общ. ред. И.С. Иванова; отв. ред. Ж.А. Зайнчковская. М.: Спец-книга, 2013. C. 627–636.

ФМС и ФСКН перешли в подчинение МВД // Вести. 5.04.2016. http://www.vesti.ru/doc.html?id=2739680&cid=7.

Berg-Nordlie M., Tkach O. The Role of Diaspora Leaders in the Governance of Immigrant Integration in Russia // Demokratizatsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization. 2016. Vol. 24. No. 2.

Communication on Immigration, Integration and Employment // Commission of the European Communities. Brussels, 3.6.2003. COM (2003) 336. <http://www.statewatch.org/semdoc/assets/files/ commission/COM-2003-336.pdf>.

Entzinger H., Biezeveld R. Benchmarking in Immigrat Integration / Report for the European Commission // European Research Centre on Migration and Ethnic Relation (ERCOMER). Rotterdam, 2003. August.

Spector M., Kitsuse J.I. Constructing Social Problems. New Bruswick, L.: Transaction Publishers, 2008.

Глава 4

Реформа национального почтового оператора «Почта России»

На сегодняшний день «Почта России» насчитывает около 40 тыс. отделений, где занято около 300 тыс. сотрудников. Существуя с 2002 г. в форме федерального государственного унитарного предприятия[38](ФГУП), Почта успела заработать репутацию не самой эффективной и доброжелательной к клиенту организации, которая зачастую не справляется со своими основными задачами.

Накануне реформирования «Почта России» состояла из 82 разрозненных, субсидируемых государством независимых региональных образований. Итогом реформ стало разделение по ключевым направлениям бизнеса (почтовый бизнес, посылки, финансовые услуги и розничная торговля) и получение прибыли за 2014 г. В данной главе будут рассмотрены предпосылки и макроэкономический контекст реформирования Почты, а также «внутренняя кухня» ее реорганизации на этапе прихода нового генерального директора ФГУП, Дмитрия Страшнова, и его управляющей команды.

Первая часть главы базируется на исследовании материалов СМИ (база «Интегрум»), текстов и документов по работе Почты за период 1990–2014 гг. Эмпирическим материалом для второй части работы послужило включенное наблюдение, проведенное в Аппарате Управления ФГУП «Почта России» в июне 2013 г. – сентябре 2014 г.

§ 1. Предпосылки проведения реформ

В данном параграфе речь идет о возникновении и историческом развитии ФГУП «Почта России» на рубеже XX–XXI вв. Особое внимание уделяется вопросам сложности структуры и управления, нетривиальное™ финансовых задач, постоянному балансированию почты между коммерческими устремлениями и социальными функциями.

Почта после распада СССР, или 82 способа решения одного вопроса

«Взять почту, телефон, телеграф!»

Именно такую форму приобрела теперь уже крылатая фраза В.И. Ленина об обязательных условиях успешного восстания[39]. И действительно, значимость национального почтового оператора трудно переоценить. Так, например, еще в 1924 г. на XIII съезде РКП(б) был поднят вопрос о выпуске газет тиражом не менее одного экземпляра на 10 крестьянских хозяйств (что в совокупности составляло около 2 млн экземпляров); тем самым почта признавалась рупором власти и проводником советского дискурса на всей территории СССР [Zakharova, 2013].

Помимо своих непосредственных функций по организации связи и распространению и перемещению материальных объектов (писем, посылок, телеграмм, газет и т. д.), почта также оказывает массу других услуг, таких как подписка на периодические издания, оплата коммунальных счетов, налоговых сборов и штрафов, денежные переводы и проч. (всего более 150 услуг по состоянию на 2013 г.). В малых населенных пунктах и труднодоступных регионах почта является едва ли не единственным представителем государственной власти, у нее возникают дополнительные функции – от информационного центра до торговой точки.

После распада СССР почта, как и большинство российских предприятий, столкнулась с многочисленными трудностями. В результате принятого в 1992 г. Приказа Минсвязи «О структурной перестройке отрасли “Связь Российской Федерации”» № 433 отрасль оказалась разделена на почту и электросвязь, что привело к возникновению внутренней конкуренции. Помимо этого, было дано распоряжение о создании областных (краевых, республиканских) управлений федеральной почтовой связи (например, Управление Федеральной почтовой связи (УФПС) Красноярского края или УФПС Республики Дагестан) и учреждений почтовой связи по Москве и Санкт-Петербургу. Созданные УФПС получили право ведения самостоятельной хозяйственной деятельности[40]. В каждом регионе почта обязана была оказывать населению универсальные услуги по устанавливаемым государством тарифам, а по остальным услугам у территориальных УФПС появлялась некоторая свобода действий.

К 1998 г. по различным оценкам из 82 региональных управлений только 31–34 оставались доходными, остальные – убыточными. Объяснялось это как внешними факторами, так и внутренними проблемами. К внешним факторам можно отнести: унификацию тарифов на доставку письменной корреспонденции[41]; сокращение объемов подписки на периодические издания и существенное сокращение переписки между читателями и издательствами; постепенное распространение новых средств коммуникации и медиа[42]; появление большого числа конкурентов на наиболее прибыльных сегментах рынка (например, ускоренная и экспресс-доставка, сегмент B2C).

Среди внутренних проблем можно выделить: нехватку автомобилей, отсутствие авиатехники, негибкую тарифную политику со стороны РЖД[43]; не всегда рациональную логистику; переход на новые формы конвертов и отправлений при отсутствии соответствующей техники для их сортировки (полной механизации нет по сей день); большую текучесть кадров вследствие неконкурентной заработной платы и тяжелых условий труда.

Но особое место в ряду проблем занимало то обстоятельство, что сеть почтовых отделений была слишком громоздкой. Даже на сегодняшний день число отделений «Почты России» составляет около 41,5 тыс. отделений при среднем радиусе обслуживания 410,3 км^2 и 3430 жителями на одно отделение. Для сравнения: одно отделение американского почтового оператора United States Postal Service обслуживает 10 670 жителей в радиусе 325,4 км^2 (Росстат, статистика Всемирного почтового союза, данные «Почты России»). Около 28 тыс. сельских отделений «Почты России» убыточны, однако закрыть их невозможно в силу социальных функций, которые эти отделения выполняют.

Чтобы «остаться на плаву», Почте пришлось взять на себя целый ряд непрофильных коммерческих услуг. Сюда попали и различные финансовые операции вплоть до обмена валют (в основном, в начале 1990-х годов), и сдача помещений в аренду, и проект интернетизации страны «Киберпочтой» в начале 2000-х годов, и постепенное превращение помещений в смесь почты, аптеки и магазина[44] [Гашкова, 2012; Мелешко, Резникова, 2009].

В соответствии с Приказом «О структурной перестройке отрасли “Связь”» в 1992 г. «Почта России» стала представлять собой некую совокупность из 82 подразделений, каждое из которых решало данные проблемы самостоятельно. При такой структуре затруднительными оказывались координация действий и взаиморасчет операций, подрядчикам приходилось заключать договора с каждым территориальным подразделением, отсутствовала консолидация власти и ответственности. Требовались серьезные шаги по реструктуризации Почты на уровнях главного офиса и региональных управлений.

Начало 2000-х: оптимизация организационной структуры

Вопросы о возможностях изменений в громоздком процессе управления 82 самостоятельными организационными единицами стали возникать еще в 1998 г. с подачи Госкомсвязи, Мингосимущества и Минэкономики. Тем не менее предложение по реструктуризации и консолидации множества территориальных «почт» в одну получило толчок только в августе 2001 г., а широкую огласку – в ноябре 2001 г., на заседании коллегии сформированного Минсвязи.

К исполнению проекта Минсвязи подключили консалтинговую компанию McKinsey, резюмировав опыт зарубежных почтовых преобразований. Результатом данной работы стала «Концепция реструктуризации организаций федеральной почтовой связи» от 28.06.2002 г.[45], которая в первой части детально обосновывала необходимость реорганизации, а во второй предлагала ее схему.

Заявленными целями реформирования являлись:

• обеспечение гарантированного предоставления универсальных услуг почтовой связи на всей территории Российской Федерации;

• расширение спектра услуг почтовой связи;

• создание современной почтовой инфраструктуры.

Предполагалось, что почта будет оказывать по фиксируемым государством тарифам следующие услуги: отправку простых и заказных писем, бандеролей, почтовых карточек и секограмм (отправления для людей с ограниченными способностями зрения). Поскольку тарифы на данные отправления могли быть ниже их рыночных аналогов, то возникающие убытки Почте предполагалось компенсировать дотациями.

В дискуссии о расширении спектра оказываемых услуг особое место занимали посылочный бизнес и создание Почтового банка. Первый планировалось развивать в условиях экспоненциального роста электронной коммерции и покупок по каталогам, с участием российско-французского «ЕМС Гарантпост»[46]. Обсуждение же создания почтового банка велось с 1998 г. по инициативе тогдашней Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. Забегая вперед, отметим, что банк не был образован в результате возникших споров по поводу собственников[47].

Вопрос оптимизации организационной структуры был самым острым и обсуждаемым. Европейские реформаторы, как правило, шли по пути разделения функционала. Эта модель не соответствовала специфике российского рынка с его небольшими потоками корреспонденции и территориальными особенностями. Новая организационная структура «Почты России» должна была совмещать принципы географической и функциональной структуры. На ее разработку и планирование в Концепции отводилось до полугода.

Функциональное деление федерального оператора почтовой связи предполагало создание следующих подразделений:

• федеральная транспортно-сортировочная сеть;

• региональная сеть доставки;

• международная почтовая связь и экспресс-почта;

• сеть отделений почтовой связи;

• финансовые услуги;

• городская почтовая связь;

• подразделения координации и поддержки.

При этом координация деятельности осуществлялась бы на федеральном, окружном и региональном уровнях, а функциональные подразделения подчинялись бы своим аналогам на более высоких уровнях структуры. Почтовые отделения подчинялись почтамтам, почтамты – региональным УФПС, региональные УФПС – Аппарату управления (АУП) в Москве.

Сама реструктуризация должна была проходить в два этапа. Первый этап: создание национального почтового оператора с решением сопутствующих имущественных вопросов; разработка системы взаимодействия с регионами; проведение реструктуризации кредиторской и дебиторской задолженности; разработка инвестиционной программы и программы занятости (2002–2003 гг.). На втором этапе предполагалось акционирование предприятия, где изначально государство выступило бы 100 %-м собственником.

Сроки этого заключительного этапа в интервью и статьях того периода варьируются от 2005 до 2008 г. Такая постепенность объяснялась в том числе существующим законодательством: по действующему на тот момент ФЗ от 17.07.1999 г. № 176-ФЗ (ред. от 06.12.2011 г.) «О почтовой связи», создание акционерного общества на базе предприятий федеральной российской почты было запрещено. В связи с этим отдельным пунктом Концепции прописывались внесения изменений в законы «О почтовой связи», «О естественных монополиях» и «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации».

Важно отметить, что по прошествии 12 лет данная работа все еще не завершена. Объяснений тому множество, однако трудно отрицать, что существенное влияние оказало непрекращающееся реформирование организации и смена управляющих команд.

§ 2. Изменения в руководящем составе «Почты России» и поиск новых ориентиров развития

А вы, друзья, как ни садитесь,

Все в музыканты не годитесь

И.А. Крылов, «Квартет», 1811 г.

За первые 12 лет своего существования «Почта России» успела сменить четыре управляющих команды и существенно обновить кадровый состав управленцев. При этом к руководству организацией привлекались как работники и знатоки почтовой отрасли, так и специалисты «с рынка». Задача же заключалась в улучшении финансовых и операционных показателей деятельности организации. Каждое новое руководство решало эту задачу по-своему.

Четыре управляющие команды ФГУП

В 2002 г. во главу созданного Федерального государственного унитарного предприятия «Почта России» был назначен Игорь Сырцов, до этого заведовавший деятельностью «Международного почтамта»11. Международный же почтамт вступил в двухлетнюю дискуссию с «ЕМС – Гарантпост», закончившуюся де-факто национализацией последнего[48] [49].

Организационная структура нового ФГУП во многом строилась по аналогии с «Международным почтамтом», откуда в новое предприятие перешла достаточно большая часть управляющей команды. Плюс многие сотрудники нанимались с «рынка». Тем не менее большую часть составляли «почтовики» – сотрудники, так или иначе имевшие дело с работой в почте и представлявшие себе ее специфику.

Вместе с упорядочиванием структуры и набором кадров шла активная работа по развитию бренда и айдентики предприятия. Так, во второй половине 2002 г. появились первые «синие коробки», которые должны были унифицировать всю используемую для отправки посылок тару. Дальнейшие преобразования затронули вывески и таблички с часами работы, а также внутреннее оформление помещений. Почта приобрела знакомую современному пользователю сине-белую цветовую гамму оформления. Окончательный свой вариант логотипа и обновленный брендбук с двумя синими квадратами (с надписью «Почта России» и белым двуглавым орлом) почта получила в конце 2006 г., заплатив за это 250 млн долл. США британскому брендинговому агентству Fitch.

Однако ни изменение имиджа предприятия, ни обновление его организационной структуры не выполнили одну из основных задач – вывод почты на безубыточный уровень деятельности. К 2007 г. основной доход Почте (до 39 %) стала приносить не традиционная доставка писем и посылок, а финансовые операции (переводы, доставка пенсий, прием платежей за ЖКУ). Доставка корреспонденции составляла в выручке немногим менее 37 %.

Проблемы оставались теми же, что и до реформирования – от огромной недогруженной сети отделений и низких зарплат до отсутствия конкурентных преимуществ на наиболее денежных сегментах рынков.

В начале 2007 г. на пост гендиректора ФГУП был приглашен Андрей Казьмин, до того руководивший Сбербанком. Данное назначение, подкрепленное успешной деятельностью Казьмина на посту руководителя главного банка страны, достаточно однозначно указывает на стремление государства вывести почту на принципы работы коммерческой бизнес-структуры, не зависящей полностью от государственных дотаций.

Андрей Казьмин привел команду, которая первым делом взялась за аудит расходов и доходов почты. Анализу подвергались все виды деятельности, проводилась в широком смысле слова «оптимизация» затрат, планировалось внедрение SAP[50]. Была рассчитана масса желаемых показателей по тарифам, долям Почты на различных рынках, расходам и т. д.

Основной же целью команды директоров, перешедших на почту из Сбербанка, стала повторная попытка создания Почтового банка для оказания полноценных банковских услуг населению. Для реформирования более 40 тыс. почтовых отделений правительство обещало выделить около 200 млрд руб., в качестве «базы» был выбран «Связь-Банк».

Однако кризис 2008 г. изменил планы. Реализация подобного дорогостоящего и масштабного проекта оказалась непосильной задачей для государства, бюджетных денег добиться не удалось, а перспективы развития стали очень сомнительными. «Связь-Банк» оказался в трудной финансовой ситуации, и для его «спасения» 98 % его акций были выкуплены Внешэкономбанком, многомиллиардные долги реструктурированы, а Андрей Казьмин был отправлен в отставку.

На посту гендиректора почты Казьмина сменил Александр Киселев, пришедший во ФГУП из ОАО «Связьинвест», государственной телекоммуникационной компании и крупнейшего акционера Ростелекома. Киселев был достаточно хорошо знаком со спецификой почтовой отрасли, поскольку еще в начале 2000-х годов работал в должности заместителя министра связи Л. Реймана и вместе с Игорем Сырцовым выступал «идеологом» реформирования почты, а до этого успел приобрести опыт в региональном подразделении DHL–International по России и СНГ.

Задачами Киселева на почте стали продолжение коммерциализации предприятия, развитие тяжелой инфраструктуры (строительство сортировочных центров, расширение автопарка, развитие авиаперевозок почты) и экспресс-доставка[51]. Также необходимо было сохранить и поддержать социальную нагрузку и функции почты, в том числе убыточную доставку пенсий и периодической печати населению.

Если проблема с подпиской в большей степени заключалась в уменьшении рынка и постепенном переходе читателей на новые виды СМИ, то трудности с доставкой пенсий были во многом обусловлены межведомственными взаимоотношениями и поведением конкурентов. К примеру, агентская комиссия почты за доставку пенсий в 2000–2001 гг. составляла около 1,85 % от доставляемой суммы, а к середине 2009 г. этот показатель опустился до 0,97 %, что сулило Почте убытки до 8 млрд руб. Ситуация осложнялась тем, что «Почта России» не являлась единственной компанией по предоставлению подобной услуги, и многие рыночные игроки заняли нишу за счет снижения комиссии в наиболее доступных регионах, в то время как в районах крайнего севера убыток от услуги мог составлять 70–80 %.

Из данной ситуации предлагались различные выходы – от лицензирования компании, осуществляющей доставку пенсий по всему региону, до расторжения сотрудничества Почты с Пенсионным фондом. В итоге было принято решение, повышающие процент комиссии

Почты с доставляемых пенсий, а также частичный переход к исполнению услуги коммерческими банками.

Что касается экспресс-доставки, то Почта оказалась в трудной ситуации. Наиболее привлекательные рынки, такие как города-миллионники и крупные города, уже оказались заняты большим количеством коммерческих служб доставки. Продолжающийся рост электронной коммерции столкнулся с трудностями логистических процессов, сортировки и прохождения таможни. Россияне заказывали все больше товаров, а для их перемещения по стране не хватало ни транспорта, ни автоматических сортировочных центров, ни оборудования.

Апогеем данной ситуации стал завал посылок в аэропорту Шереметьево в апреле 2013 г., когда на сортировке скопилось более 500 тонн международных посылок. Это событие стало формальным поводом для увольнения А. Киселева. На его место был приглашен бывший гендиректор мобильного оператора связи «TELE2 – Россия» Дмитрий Страшнов, под руководством которого «Почта России» работает и сегодня.

Стратегия The Boston Consulting Group

Перед Дмитрием Страшновым снова возникли все те же амбициозные задачи Почты: выход на безубыточность и даже прибыльность компании, новый виток реструктуризации, акционирование предприятия, создание Почтового банка. В качестве консультанта была выбрана компания The Boston Consulting Group (BCG), разработавшая новую стратегию развития ФГУП «Почта России» до 2018 г.

BCG на основе опыта приватизации различных национальных почтовых операторов предположили, что у ФГУП могло быть несколько основных стратегий покрытия убытков бизнеса, связанных с оказанием универсальной услуги и других убыточных услуг:

1. Получение субсидий от государства.

Данный механизм предполагал непосредственное покрытие расходов почты в виде прямых субсидий, льгот и преференций (в качестве примера выступала норвежская почта).

2. Компенсационный фонд.

В этом случае государство должно было бы участвовать в создании компенсационного фонда для финансирования расходов на универсальную услугу, причем фонд мог бы финансироваться и почтовыми операторами, и потребителями (примером выступали операторы Италии и Нидерландов).

3. Защищенный сегмент.

При таком механизме назначается один оператор для оказания услуг защищенного сегмента на всей территории страны, а доступ других игроков к данному сегменту запрещается. Тем самым прибыльные направления способны субсидировать убыточные (примеры – США, Канада).

4. Прибыль от других видов деятельности.

В этом случае почтовый оператор может получать доход от прочих видов деятельности, используя существующую инфраструктуру, например, банковские или логистические услуги (частично используется всеми почтовыми операторами Евросоюза)[52].

В итоге первый механизм был отброшен, поскольку новая команда планировала обойтись без государственных субсидий. Компенсационный фонд был признан слишком сложным для реализации в связи с законодательными нюансами, а введение защищенного сегмента предположительно снизило бы конкуренцию и не стимулировало бы Почту повышать качество оказываемых услуг. В итоге основным драйвером развития ФГУП было выбрано развитие других видов деятельности, что вполне вписывалось в представления о создании Почтового банка и изменении формы собственности компании.

§ 3. Реорганизация государственных почтовых операторов: микро-и макроуровень

В рамках первой части проекта мы провели анализ экономического и культурно-исторического контекста, в котором происходили изменения в организации, для получения некоторого общего представления. Однако оставался достаточно серьезный вопрос о том, как шли изменения на микроуровне, что происходило среди сотрудников организации, как выстраивалось их общение между собой и клиентами, как текущие изменения воспринимались и транслировались.

Организационные изменения в «Почте России» этого периода, с одной стороны, преследовали цель постепенно вывести организацию из-под зависимости от государственных субсидий и воспользоваться успешным опытом других национальных почтовых операторов. С другой стороны, задача также заключалась в том, чтобы произвести эти изменения с балансом между спецификой самой почтовой отрасли в России и рыночными условиями (что выражалось, например, в постоянных отсылках к коммерческой успешности как критерию эффективности организации). В данном параграфе рассматриваются взгляды на поиск компромиссного решения между коммерческой прибыльностью и социальной значимостью, а также некоторые теоретические предпосылки концепции «производства смыслов» (sensemaking) в исследованиях организаций (organizational studies), выступающей объяснительной схемой при анализе неопределенности в организации.

Концепция «производства смыслов» позволяет раскрыть внутреннюю кухню организаций, какой смысл происходящему придают вовлеченные акторы. Так, согласно представлениям автора данного подхода, К. Вейка, постоянные нарушения структуры и задваивание ее элементов усиливают двусмысленность и неопределенность (ambiguity and uncertainty) среди участников, что негативно сказывается на работе вообще всех процессов. Данное утверждение требует от нас чуть более широкого привлечения теории.

От интересов государства к коммерческому успеху

Постепенная переориентация от обслуживания интересов государства и жителей к коммерческой успешности не является вехой развития исключительно российской почты. Так, неэффективность американской USPS до реформы 1970 г. объяснялась тем, что почта в принципе не подходила под определение экономически рациональной и эффективной организации. Она имела другую логику функционирования и другие цели: демократические права пользователей услуг, национальный суверенитет, стратегическую важность почтовых сообщений между частями страны и т. д. Максимизация прибыли не входила в эту задачу [Biggart, 1983; 1977].

Другая концепция, объясняющая трансформацию британской Royal Mail, предполагает, что одним из наиболее острых вопросов в дискуссии о ее приватизации и реструктуризации стала «неработоспособная миссия организации», которая требовала соединения двух миров: коммерческого, с упором на рентабельность бизнес-процессов; и социального, с задачами обеспечить связь и коммуникацию между всеми членами сообщества [Ellis, 1998].

Еще одна интерпретация сложностей выбора между «коммерческой» и «социальной» ориентацией обращает внимание на социальное и политическое значение почты. Так, в послевоенной Японии, почтальоны и сотрудники отделений получили большое влияние в локальных сообществах, что позволило им выстроить политическую сеть и оказывать косвенное влияние на мнение электората [Goydke, 2009; Maclachlan, 2004].

В проведенном нами анализе изменений почты в России и смене ее управленческих команд можно заметить, что ее руководство чередовалось по принципу «представитель отрасли – представитель рынка». Также следует отметить, что при смене непосредственного руководителя происходит естественное обновление всей команды, и чем выше находится источник изменений, тем более масштабными и глубокими являются кадровые перестановки.

При обновлении кадрового состава разрушается существенная доля неформальных связей и большая часть сотрудников со специфическим знанием того «как оно здесь устроено» может «вымываться» из организации. В результате рабочие процессы могут замедляться, а по части вопросов возникает ситуация неопределенности. Как уже было отмечено нами выше, согласно К. Вейку, в ответ на существующую неопределенность и двусмысленность деятельности индивиды стараются «придавать смысл» происходящему. Акторы придают смысл не только происходящим событиям, но и принимаемым решениям. В случае с «Почтой России» данный процесс осложняется тем, что административный аппарат и руководство предприятия не только территориально удалены от непосредственных клиентов, но и не всегда представляют себе происходящее в отделениях и производственный процесс. Сотрудники же отделений не всегда понимают, что происходит в управлении, и принимают решения «начальства» на веру. И у тех и у других существует некоторый «собирательный образ» другого, а прецедентов личного взаимодействия совсем немного. В результате спускаемые распоряжения и принимаемые решения часто остаются непонятными, а сотрудники предоставлены сами себе в их интерпретации.

Подобную ситуацию отобразила Лаура Т. Смит в своей книге «Postal Dead». На основе собственного опыта работы в United States Postal Service она выделяет два удаленных друг от друга «мира» почты: мир административной работы и мир «на производстве». Смит пишет, что эти два мира оперируют совершенно разными понятиями, имеют разные ценности и представления о всей организации и о рабочих процессах [Smith, 2004].

Аналогичная ситуация сложилась и на «Почте России». У каждого из условно называемых «миров» свои требования к работе и навыкам сотрудников и своя система их мотивации. Из этого легко представить, что интерпретации происходящего множатся, могут сталкиваться и конкурировать, и в итоге это осложняет взаимодействие между сотрудниками и работу организации в общем. Согласно концепции «sensemaking», путем постоянного переопределения ситуации и наделения смыслом происходящего сотрудники вырабатывают коллективные интерпретации и преодолевают трудности и разногласия во взаимодействии.

«Производство смыслов» как ответ на неопределенность изменений в организации

В «Процессе организации и производстве смыслов» К. Вейк с соавторами указывают на то, что производство смыслов отвечает на два вопроса: «какова история?» и «что теперь?» Ответ на первый заключается в рефлексии и ретроспективном анализе опыта взаимодействия в конкретных ситуациях, ответ на второй – в артикуляции текущих действий и в предположениях о будущем, о прояснении ситуаций по мере действования [Weick, Sutcliffe, Obstfeld, 2005]. При этом «sensemaking» относится к взаимосвязи действий участников и их интерпретаций, а не к влиянию оценки этих действий на дальнейший выбор участников. Акторы «производят смыслы», не только находясь в непосредственной ситуации выбора, но фактически при любом взаимодействии, хотя при изменениях внешней среды эти процессы легче уловить и пронаблюдать [Gioia, Chittipeddi, 1991; Weick, 1995; 2012].

Согласно исследованию Д.А. Джиойи и Дж. Б. Томаса, ориентация на будущий образ компании является одним из основных источников формирования идентичности сотрудников, их действий и ожиданий [Gioia, Thomas, 1996][53]. «Правдоподобное, привлекательное или даже в чем-то идеалистическое представление об организации в будущем должно помочь сотрудникам представить весь процесс и масштаб изменений и подготовиться к изменениям среды и принятию руководством стратегических решений. Если о стратегических переменах говорить в сослагательном наклонении, естественным образом складывается ситуация, когда в своих словах и мыслях люди ориентируются на будущее время, а организация может выглядеть более гибкой и способной к изменениям, чем она в действительности является» [Ibid., р. 370].

Помимо сказанного выше, произведенные смыслы и сам процесс являются неотъемлемой частью социализации новых сотрудников, позволяющей справиться с эмоциями и объемами информации на «входе» в организацию [Louis, 1980; Reichers, 1987]. С данной точки зрения ориентация на идеальный образ Почты, выстраиваемый каждой вновь пришедшей командой, задает тон организации и внутренним процессам, при этом не всегда с отсылками к предыдущему опыту (подробнее об этом будет сказано в части анализа).

С учетом того, что за описанные нами 12 лет Почта пережила четыре смены управляющих команд, достаточно актуальным является вопрос, каким образом ее сотрудники социализируются и решают для себя «какова история?» и «что теперь?». Постоянно происходящее переопределение ситуации, задаваемое новыми руководителями, ставит исполнителей нововведений в достаточно шаткое положение, когда старые правила могут уже не работать, а новые еще не легитимированы. Это снова возвращает нас к необходимости анализа на микроуровне и более детального разбора происходящих изменений.

Реорганизация почты на микроуровне

Вследствие множества таких факторов, как специфика эмпирического объекта и интересующих исследователя данных, возможности доступа в поле и личных предпочтений автора, основным методом сбора данных было выбрано включенное наблюдение (также дополнявшееся проведением интервью и анализом документов). Наблюдение проводилось в Дирекции маркетинга (в дальнейшем – Департамент маркетинга и развития бренда) на позиции главного специалиста.

Вход в поле осуществлялся следующим образом: на определенном этапе работы над концептуальной рамкой исследования появился проводник в организации, порекомендовавший подать резюме на официальную позицию в то же подразделение. Далее через общение с руководителем и несколько собеседований было получено предложение о приеме на работу. С 13 по 19 июня была пройдена практика в почтовом отделении, а с 20 июня 2013 г. началась работа в качестве сотрудника дирекции маркетинга аппарата управления ФГУП «Почта России». Так, сроки проведения исследования можно определить как период с июня 2013 г. по сентябрь 2014 г. Время наблюдения, соответственно, совпадало с рабочим временем на данной должности (в большинстве случаев, 9.00–18.00).

Поскольку заход в поле оказался максимально приближен к формальной процедуре найма, специфической рабочей легенды не потребовалось. Руководители и заинтересованные лица[54] были также поставлены в известность, что исследователь занимается изучением работы почтовых организаций и реформированием «Почты России», в частности. Тем не менее вопрос степени открытости/закрытости наблюдения, а также баланса между ролями участника и наблюдателя является достаточно актуальным и представляет собой совершенно особый сюжет, который здесь подробно рассматриваться не будет.

Для сбора данных использовались дневник, фотографии и аудиозаписи. Большая часть информации на первоначальном этапе записывалась в качестве полевых заметок, которые перечитывались и анализировались для выделения «фокусов» наблюдения. Также анализировались и просматривались доступные документы и проводились интервью в свободной форме с действующими и бывшими работниками структурного подразделения (всего было проведено 12 интервью). Полученные в дневниках и интервью данные использовались и обрабатывались с помощью открытого и осевого кодирования в соответствии с фокусами наблюдения.

Организация в процессе реформирования: сосуществование двух «почт»

В данной части мы подробно рассмотрим, каким образом возникали и поддерживались различные представления о почте среди самих сотрудников, а также то, каким образом это отражалось на непосредственной работе организации.

Государственная и коммерческая

Как рассматривалось выше, «Почта России» всегда существовала в качестве государственного предприятия: после своего формирования федеральное ФГУП перешло в ведомство Министерства информационных технологий и связи РФ (Минсвязь[55]), далее в 2008 г. – в подчинение Федерального агентства связи (Россвязь), а с апреля 2013 г. – в Министерство связи и массовых коммуникаций РФ (Минкомсвязи). Но несмотря на эти изменения в высших руководящих инстанциях, в сознании сотрудников они редко различались и всегда существовали в качестве просто «Министерства». Оно регулирует деятельность Почты с помощью ФЗ № 126 «О связи», обязывает Почту оказывать универсальную услугу, устанавливает единые тарифы, назначает или смещает руководство, согласует все сделки дороже 5 млн руб., рассматривает и утверждает/отклоняет проекты и т. д.

«Министерство» всегда незримо присутствует в работе Почты: для коммуникации существует отдельное подразделение; присутствие людей «из Министерства» задает встречам совершенно иные критерии исполнения задач[56]; в разговорной речи встречаются фразы «нам еще согласовывать с Министерством», «не дай бог еще Министерство», «ждем ответа от Министерства» и т. п.

Минкомсвязи также выбирает участников и оценивает результаты. Если мнения руководства Почты и Министерства расходятся по существенным вопросам, это обозначается как «конструктивный диалог непонимающих людей», а при невозможности найти решение ситуация выносится на уровень топ-менеджмента в сферу личных связей и влияний (что можно объяснить в том числе тем, что назначения и смещения на управляющих позициях инициируются Минкомсвязи).

«Государственности» Почте добавляет также подотчетность другим госорганам – Федеральной антимонопольной службе, Федеральной налоговой службе, Федеральной миграционной службе, Счетной палате и т. д. Как заметила одна из сотрудников при обсуждении возможностей сокращения документооборота:

«Это предприятие хотело бы жить по каким-то иным законам, но будучи государственным и проверяемым, да еще у каждого подразделения свои проверяющие, да еще Счетная палата, да кто на новенького… У каждого подразделения куча документов, которыми они руководствуются, у кого министерские, у кого какие…» (женщина, 43 года, бывший руководитель отдела по работе с регионами).

Практически каждое подразделение компании имеет дополнительный контролирующий орган, и складывается ситуация, в которой исчезает понимание между ее разными частями, поскольку все они имеют разные цели и задачи. Особенно очевидным это становится при проведении сделок и закупке Почтой товаров и услуг.

Условно можно разделить подразделения Почты на «тратящих» и «не тратящих» деньги[57]. Как и в большинстве компаний, «тратящие» – это маркетинг, почтовые, коммерческие и финансовые услуги, работа с потребителями и государственными клиентами, логистика и филиальная сеть, транспорт и имущество; «нетратящие» – кадры, закупки, бухгалтерия, юридический департамент и департамент экономики. Те, кто тратят, должны согласовать все свои траты с теми, кто не тратит, и противостояние порождает один из самых популярных организационных мифов о демонизации бухгалтерии и юридического департамента, которые превращают согласование документов в «круги ада», поскольку в других, «нормальных компаниях», обычно они работают на интересы «тратящих», а не диктуют правила.

Примат «Министерства», большое число контролирующих органов и плохая организация внутренних процессов мешают Почте, по мнению сотрудников, быть коммерческой, а следовательно и успешной. Так, если в результате прошедшей в 2013–2014 гг. реструктуризации все «тратящие» обзавелись ключевыми показателями эффективности (key performance indicators), то в «нетратящих» подразделениях эти показатели остались достаточно невнятными – эффективность бухгалтера или юриста может определяться количеством вносимых им в документ правок. Это ведет к увеличению количества проверяющих; повторному согласованию документов (иногда оно занимает несколько «кругов» – отсюда и «круги ада»); примату формы над содержанием и буквоедству. Сотрудники «тратящих» подразделений иной раз уверены что «нетратящие» таким образом просто оправдывают свое существование в компании. В собственном опыте автора не раз были случаи, когда документы задерживались, а при просьбе рассмотреть их оперативно ответственные сотрудники «нетратящих» подразделений отвечали «мне не велено», «у нас срок рассмотрения еще два дня, раньше смотреть не будем», «вы не одни со своим запросом» и т. п.

Все сотрудники «тратящих деньги» подразделений, кто имел опыт работы до Почты, жалуются на низкую скорость процессов, их «зашоренность», непродуктивность, бюрократизированность и т. д. Их позиция – «мы будем делать это максимально быстро, а остальных надо пушить^21». Однако «пушить» не всегда получается, потому что «нетратящие» имеют иную позицию – «если что-то случится, то проверять придут ко мне».

Как бы то ни было, по мнению сотрудников, Почта всегда старалась выстраивать свои процессы как коммерческая компания. Объективно же этому всегда препятствовали отсутствие возможности выбрать качественного и надежного поставщика (а значит, работы часто не завершались или переделывались), невозможность быстро осуществить проект, огромная цепочка вовлеченных в документооборот и система соподчинения, при которой «непонятно, почему бухгалтер или юрист важнее маркетолога, почему им все можно». И если коммерческую компанию отличает работа на прибыль, то с Почтой действительно оказывается непонятным, что именно организация должна производить и как будет зарабатывать.

Доходная и убыточная

Убыточность Почты часто связывается сотрудниками с тем, что она государственная, и государство не дает ей зарабатывать деньги и устанавливать тарифы: [58]

«В.: А почта – она вообще коммерческая организация или нет?

О.: Должна быть, наверное. Но она сложная, специфичная.

В.: А в чем конкретно сложность?

О.: Государственная компания, осуществляет услуги нерентабельные» (мужчина, 34 года, бывший сотрудник Департамента рекламы).

Обладая колоссальными ресурсами и возможностями, Почта практически все время после образования ФГУП функционировала между прибылью и убытками. В 2002 г. она стала единым предприятием, в ее состав вошли 80 территориальных образований, которые ранее самостоятельно искали способы держаться на плаву и получали дополнительное финансирование из средств федерального и регионального бюджетов. Став подотчетной Министерству связи, Почта обрела возможность покрывать дефицит своего бюджета от оказания нерентабельных (но социально значимых) услуг из государственных денег. К этим услугам относились универсальная почтовая услуга (простые и заказные письма, бандероли, почтовые карточки и секограммы), подписка, доставка пенсий и кибер-почта. Если первую, независимо от затрат, Почта обязана оказывать, являясь членом Международного почтового союза, то остальное предполагалось компенсировать государством как социально значимые услуги.

Однако остальные затраты – на поддержку инфраструктуры, зарплаты, закупку почтовых автомобилей и вагонов, ремонт отделений и зданий, а также многое другое – Почта должна была покрывать из собственных средств. В результате, как мы уже рассматривали выше, широкое распространение получили коммерческие услуги – продажа различных розничных товаров, размещение рекламных объявлений сторонних компаний, сдача оборудования и помещений или части помещений в аренду. Мнения сотрудников по этому поводу различаются: кто-то считает, что оно «бабушкам даже удобнее», кто-то – что это «безобразие, и в отделениях 1-го и 2-го класса[59] быть этого не должно». Но в том, что «почта взялась за коммерцию, потому что ей деньги были нужны», а филиальная сеть дает для этого широкие возможности, все сходятся.

Помимо продажи розничных товаров, которые варьируются от колбасы до одеколона, Почта начала экспансию в сферу финансовых услуг. Так, по словам более опытных сотрудников, вплоть до 2007 г. Почта была достаточно прибыльной, поскольку активно выходила на новые для себя рынки, а также работала на рынках, где спрос еще не был насыщен:

«Приехала в РФ куча людей на заработки, и им надо деньги на родину отправлять. И недостаточно развит был рынок. У Сбера и Вестерн Юнион бешеные тарифы, а Почта снизила, перевела переводы на электронные технологии, и за счет этого выросли доходы. А потом другие подтянулись, всякие там Золотые короны» (мужчина, 37 лет, руководитель Департамента рекламы).

К 2008 г. присутствие конкурентов в прибыльных финансовых сегментах увеличилось, а далее случился финансовый кризис, и доходы почты резко сократились. При этом сократился также приток государственных компенсационных выплат, а расходные статьи остались, в связи с чем Почта начала терпеть существенные убытки.

Интересной, на наш взгляд, является степень открытости финансовой информации по компании. Дабы не углубляться в финансовую отчетность и малоценный для данной конкретной работы анализ финансовых показателей, мы кратко опишем, каким образом эта информация может подаваться.

Так, в открытом доступе наиболее актуальная информация по доходам и расходам ФГУП существует за 2004–2011 гг., данные по достижениям и показателям 2013–2014 гг. существуют на бизнес-порталах и в интервью руководства, а с 2010 г. Почта ежеквартально публикует свою отчетность в Службе раскрытия корпоративной информации Интерфакса, на биржах и в глубоко запрятанных вкладках официальной страницы. При этом информация о подготовке и выпуске годовых отчетов, а также публикации новых интервью выкладывается на главной странице организации и доносится до сотрудников, а отчетность – нет.

В общем и целом из документов можно сделать вывод, что Почта не убыточна, хотя таковой ее считают почти повсеместно сотрудники различных подразделений. На их взгляд, Почта либо публикует «красивую» отчетность, либо нивелирует убытки за счет займов. Свое мнение они часто подкрепляют тем, что единственными руководителями топ-уровня, оставшимися в компании после смены команды, являются главный бухгалтер и заместитель генерального директора по экономике, финансам, казначейству и бухгалтерскому учету – потому что «слишком много знают».

Другая точка зрения существует у последней пришедшей на Почту команды, которая верит, что успешность предприятия не должна зависеть от дотаций государства, и, наоборот, Почта сможет зарабатывать сама только тогда, когда государство не будет мешать ей в этом. Для этого в течение девяти месяцев разрабатывалась и утверждалась Стратегия развития Почты до 2018 г., активно развивались глобальные проекты (увеличение стоимости нематериальных активов, в первую очередь бренда; оптимизация систем отчетности и ПО; модернизация всей системы закупок и т. д.) и шла активная подготовка к акционированию Почты.

Если новое руководство верит в акционирование, как в панацею от всех финансовых трудностей (это формально даст возможность устанавливать тарифы), то старые сотрудники склонны скорее скептически оценивать будущее Почты в этом случае, поскольку «все развалится», ее «продадут с молотка», «она больше не сможет выполнять свои социальные обязательства, потому что тарифы не будут сдерживать».

Акционирование прочно связывается с еще одной мегаидеей – созданием Почтового банка. Существующее руководство, как и предыдущие команды, всячески старается продвигать эту идею, но более опытные сотрудники настроены достаточно скептически: во-первых, этот долгострой обсуждается еще с конца 1990-х годов, а во-вторых – что более важно – это совсем не то, ради чего почта создавалась. А создавалась она ради оказания услуг по обмену почтовыми отправлениями, и если организация не способна эту свою первостепенную задачу выполнять надежно и в срок, то в развитии других секторов просто нет смысла – у людей нет и не будет доверия:

«Мало, наверное, кто поверит, что Почта может выполнить пожелания клиента, даже свои профильные, поэтому нужно получить доверие клиента и обычных людей, а потом и “окоммерчиваться”, становиться коммерческой организацией или банком» (мужчина, 26 лет, сотрудник Департамента закупок).

Старые сотрудники, как сохранившие свое место в компании во время реструктуризации, так и уволившиеся, исходят из объективной данности «Почты России» – государственная, большая, от всех зависимая, плохо приспособившаяся/приспособленная для получения какой-либо прибыли; новые сотрудники исходят не из того, как оно есть, а из того, как оно должно было бы быть, потому что действуя в соответствии со своими представлениями, можно приблизиться к желаемому (что ситуация действительно реальна по своим последствиям). И единого понимания здесь нет, поскольку:

«…Коммерциализация их [новоеруководство] ведет вперед, безусловно, но это же их ошибка, потому что отрыв от реальности. Нежелание понять, что все, что мы делали – это не потому, что мы идиоты, а потому, что иначе ну не бывает. Мы бы и рады, но тут одно ограничивает, там – другое. И все, крутись, как хочешь…» (женщина, 43 года, бывший руководитель отдела по работе с регионами).

Государственность – убыточность и «окоммерчивание» – доходность достаточно существенным образом влияют на представления сотрудников, поскольку во многом определяют то, каким образом они видят реалии компании (и как они в соответствии с этими реалиями действуют). Однако во многом их видение также определяется тем, знакомы ли они со спецификой отрасли и какой опыт работы имеют.

Специфичная и типичная

Еще при приеме на работу едва ли не первым, что сказала о потенциальной работе будущий руководитель автора, было: «Ну да, поработав на Почте, поймешь, как работает вся Россия…» «Как работает вся Россия» – это и огромная филиальная сеть отделений, и внутренние процессы организаций в российской действительности, и культурно-исторический аспект работы (чего-либо в России).

Российские реалии для Почты – это 42 тыс. отделений по всей стране, из которых три четверти имеют статус «сельских», и в них могут обслуживаться как 1,5 человека, так и 1000 человек, проживающих в радиусе сотни километров от отделения.

В этих российских реалиях можно снять и уволить единственного работающего почтальона или оператора, но заменить его будет некому. Отделением может заведовать сотрудница, проработавшая на почте несколько десятков лет или даже всю свою жизнь и совершенно не воспринимающая нововведения, поскольку в ее представлении дореволюционные открытки на стендах и вязаные салфетки на столах вместо рекламы – это то, на что приходят посмотреть люди, повод пообщаться.

Российские реалии для Почты – это 84 (после присоединения Крыма) региональных Управления федеральной почтовой связи (УФПС), которые находятся в девяти часовых поясах, и когда рабочий день в Москве только начинается, на Дальнем Востоке сотрудники УФПС уже заканчивают все дела и готовятся уходить с работы. Это влияет и на коммуникацию между главным офисом и филиалами, и на качество работы, и, конечно, на скорость.

До того как в 2002 г. филиалы были объединены во ФГУП, каждый региональный руководитель был «сам себе начальник», единственный хозяин почтового ведомства. Почта была этаким «слоном[60]». После объединения появилось начальство из Москвы со своими распоряжениями, стал ужесточаться контроль, появилось множество вопросов, в которых главный офис хотел разобраться – и в первую очередь в финансовых аспектах деятельности. По словам сотрудницы, работавшей с филиалами, они

«Начали там что-то внутри… нет, не саботировать откровенно, но не спешили подчиняться, им это не интересно. Им изначально не нравилось то, что произошло, на каком-то космическом уровне» (женщина, 43 года, бывший руководитель отдела по работе с регионами).

Удаленные отделения изначально жили в более выгодной ситуации, поскольку у предприятия никогда не было мощностей для систематических проверок даже относительно близких регионов Центрального Федерального округа. Дистанция слишком далека, и многие филиалы стремятся быстро сделать необходимое, пока в главном офисе об этом не узнали, а даже если и узнают – «Все что происходит свое, это да, пожалуйста. А все, что из Москвы, еще 10раз фильтруется».

Помимо физической дистанции чрезмерно велика дистанция власти[61]. Для отделений существуют только почтамты, максимум УФПС, а Московский офис – это что-то запредельное, потому что почтамт раздает приказы и объясняет, как надо жить, почтамт распределяет премии, он же вызывает «на ковер».

Такой феодальный принцип соподчинения дополняется тем, что в головном офисе руководство не всегда понимает, как эти отделения в принципе живут, а рисуют единый образ «почтового отделения», с которым нужно что-то сделать. Руководители филиалов всегда назначались в Аппарате управления Почты, а кадры для филиальных офисов всегда подбирались уже на местах[62]. Однако филиалов много, опыт у всех сотрудников мог различаться, и в результате не раз получалось так, что разные филиалы по-разному выполнили одно и то же задание. Особенно острыми эти проблемы могут становиться на этапе сбора отчетности, когда нет единых стандартов выполнения, и каждый ответственный специалист в регионе предлагает свой, в общем-то, правильный вариант. А дальше начинаются переговоры и выработка общего видения.

Из-за разрывов в расстояниях и практически полного отсутствия общения также возникают ситуации, в которых даже хорошие идеи не находят воплощения. Одной из таких идей была практика в почтовом отделении, которую все сотрудники головного офиса должны были проходить раз в 1,5–2 года на позициях оператора и почтальона. При всех своих достоинствах (одно из первых – сближение «миров»), из-за большой дистанции власти начальники отделений часто встречали приехавших к ним на стажировку сотрудников из Москвы, как в известной пьесе Гоголя.

Однако минусом практики было вовсе не отношение к ней начальства или сотрудников проверяемых отделений. Стажируясь в отделении несколько раз, сотрудник головного офиса получал реальное представление о бедах и заботах почтальона и оператора (т. е. оказывался способен понять их работу и место в Почте), это было ярким и новым опытом. Но этот опыт не позволял узнать, чем живут почтамты и УФПС – промежуточные структуры. Отсутствие этого знания многими старыми сотрудниками мыслится как критичное, поскольку каждое подразделение «видит только на ступень выше».

С реорганизацией 2013 г. стажировки были отменены, и новые сотрудники потеряли возможность хотя бы просто ознакомиться с технологическим процессом в отделениях. В результате даже после полугода работы они не всегда могли представить себе отраслевые особенности Почты, чем вызывали неудовольствие и раздражение «старожилов»:

«Это ведь народный сервис для населения (смеется). Это же сам очень сложный технологический процесс, логистика, доставка, подписка, печать… Очень сложно все это, связанное с почтовыми отправлениями, марками, почтамтами. Это же не просто там продажи какие-то, требуется время, чтобы понять специфику этого народного сервиса» (мужчина, 34 года, бывший сотрудник Департамента рекламы).

Народным сервисом Почта является не только потому, что она оказывает универсальную услугу или касается каждого жителя России. Почта, при всей своей нестройности и сбоях в работе, действительно показывает, как работает именно российская организация – с нарушениями в субординации и превосходством личных интересов над корпоративными, со смесью четкого следования регламентам и неформальных отношений, со строгостью законов, которые компенсируются необязательностью их исполнения. Многие сотрудники в процессе реструктуризации Аппарата управления замечали, что новые сотрудники не учитывают именно этой специфики российской компании, а западный опыт «хорош только в резюме»:

«Почта всегда старалась быть коммерческой, может, были какие-то ограничения из-за государства и среды. Но по крайней мере она всегда оставалась российской компанией. Сейчас это все больше движется к чему-то прозападному. Если мы берем АУП, их стиль управления и общения, он стал более современным, менее российским» (мужчина, 37 лет, руководитель Департамента рекламы).

С этим руководством «никогда ничего не понятно, что они думают на самом деле», в то время как «наши сразу говорят, если плохо». Это руководство не имеет многодневного, многомесячного опыта согласования чего-либо, они не работали в госструктуре и не представляют, каким образом распоряжения расходятся и распространяются. Это руководство предполагает, что может справиться с задачей реорганизации, не учитывая истории и наследия Почты. Подобное положение вещей не находит поддержки у людей, работающих в Почте чуть дольше, и тем более им не нравится, что их не слышат и не слушают, когда они говорят о том, как оно тут все в Почте устроено. А устроено это может быть непонятным, возможно даже неподдающимся пониманию образом, объяснение которому «Ну, это же Почта!».

Обобщая сказанное выше, нельзя однозначно утверждать, что есть мнение о Почте как государственной, убыточной и специфической, а есть – как о вполне себе обычной компании, которую можно и должно «окоммерчить» и сделать доходной. Это – два полюса, между которыми существует еще множество вариаций. Однако именно эти два мнения кардинальным образом влияют на понимание сотрудниками того, где Почта сейчас (и вообще) находится, кто может и должен определять ее курс развития, что потребуется для достижения поставленных целей и насколько они реальны. Эти два мнения сосуществуют и периодически сталкиваются в различных ситуациях, и тогда поиск общего смысла и единой интерпретации происходящего затрудняется, возникают неопределенность и двусмысленность.

В зависимости от выбранного «видения» сотрудники по-разному интерпретируют происходящее и свою роль в нем, и в следующей части нами будут более подробно рассмотрены процессы взаимодействия между сотрудниками и подразделениями.

Участники процесса реорганизации. Опыт рядовых сотрудников

В работах Карла Вейка прослеживается мысль о том, что ослабление структуры может быть равнозначно потере смыслов и значений, что достаточно справедливо, если мы понимаем это как потерю единых смыслов и значений, питательную почву для двусмысленности и неопределенности.

Наблюдаемый в рамках данного исследования этап реструктуризации Почты хорошо иллюстрирует эту приведенную мысль: структура не обновилась в один момент, а трансформировалась в течение длительного времени, и все это время «задваивалась»; рушились привычные цепочки взаимодействия и личные связи; знание нужных людей обесценилось, часть процессов встала. И так далее.

Кадровые изменения в наблюдаемый период оказались настолько интенсивными, что нередко люди уходили прямо посреди проекта, а новых сотрудников подключали к исполнению задач без предварительной передачи дел или обучения. Для того чтобы хоть как-то поддерживать субординацию, департаментом кадров еженедельно проводились рассылки по корпоративной электронной почте о кадровых перестановках – увольнениях, назначениях и временном исполнении обязанностей. Помимо этого, перестановки можно было отследить и по списку адресов электронной почты, а также при наличии знакомых в соответствующих подразделениях. Но одним из наиболее важных инструментов для отслеживания перестановок в штате сотрудников выступил телефонный справочник.

«Телефонный справочник сотрудников АУП» – документ, находящийся в свободном доступе в общих папках сотрудников, содержит информацию о сотруднике: ФИО и должность, а также номер его внутреннего телефона и кабинета, обновляется в среднем раз в 2–2,5 недели. Сотрудники в справочнике упорядочены по структурным подразделениям. За время исследования были собраны 12 справочников, которые позволили проследить следующие тенденции:

1. Существующая структура аппарата управления сократилась с семи до шести уровней от генерального директора до специалиста, содержательно трансформация оказалась более существенной (см. рис. 1 и 2).

Рис. 1. Структура Аппарата управления до проведения реструктуризации и кадровых перестановок

Рис. 2. Структура Аппарата управления после проведения реструктуризации и кадровых перестановок

2. Реструктуризация АУПа проводилась медленно, непоследовательно и обрывочно. Параллельно существовали старая и новая структуры, в них могли числиться как разные, так и одни и те же сотрудники. На протяжении некоторого периода времени во многих подразделениях все сотрудники работали в старой структуре, а руководитель – в новой, что создавало сбои в субординации и проблемы документооборота.

3. Большая часть управляющего персонала, сохранившего за собой место в компании, была смещена в должности на одну или даже две ступени.

Несмотря на взятый курс на сокращение штата АУП (и, соответственно, затрат на персонал), увеличилось число топ-руководителей, появились новые независимые сотрудники – консультанты, аналитики, разработчики конкретных проектов, а процентное соотношение менеджеров и работников практически не изменилось.

Большая часть оставшихся сотрудников воспринимала эти перестановки как бессмысленные, поскольку не было старых кадров, которые бы подсказали, как оно было; не было и новых сотрудников, которые были бы готовы взять на себя ответственность и сказать, как оно будет. Обязанности, проекты и функции перераспределялись с большой скоростью, не всегда фиксировались и часто оказывались заброшенными, потому что одни еще не передали, а другие – не приняли.

Сама реструктуризация была медленной, непоследовательной и обрывочной. По телефонным справочникам за период с октября по май можно видеть, что в организации числились и старые, и новые подразделения одновременно.

Новая структура предполагала и новую зарплатную сетку. Новые сотрудники на руководящих позициях могли получать существенно больше своих предшественников, а когда сотрудникам объявили о переходе на новую систему расчета премий, появился миф о том, что весь премиальный фонд пошел на зарплату новым начальникам.

Реструктуризация затронула множество неочевидных личных связей и повлияла на схемы распространения информации. Так, в рамках старой структуры существовали небольшие «ячейки» сработавшихся и давно знакомых людей; в новой структуре связи завязывались там, где люди знали друг друга до прихода на Почту и уже имели совместный опыт работы. Получилось, что ранее наибольшим социальным капиталом обладали специалисты АУПа, проработавшие пять, семь и более лет. Теперь же из-за ротации кадров и оттока опытных сотрудников новое руководство было вынуждено завязывать отношения с как можно большим числом людей. В то же самое время это руководство не стремилось делиться знаниями, и информация стала замыкаться на уровнях руководителей; накопленный опыт и связи потеряли свою значимость, появились другие механизмы «продвижения идей»:

«Ранее, по крайней мере в маркетинге, сотрудники были более осведомлены о том, что происходит, поскольку руководство выступало на специальных семинарах, где разбирались даже какие-то примеры…Сейчас же сотрудники аппарата не понимают, что происходит наверху, а значит, сотрудники отделений тоже не понимают, что происходит в руководстве предприятия. Руководство не доносит эту информацию.

В.: А давно?

О.: Ну, последний год.

В.: А почему?

О.: Они не считают это нужным, это новый подход. Есть работа, есть зарплата, а какие изменения происходят в головах – не ваше дело» (женщина, 36 лет, руководитель отдела исследований рынка).

Тем не менее несмотря на то что реструктуризация кардинальным образом повлияла на положение многих работников, а в нагрузку они получили новых руководителей без знания отраслевой специфики и с совершенно иным видением рабочих процессов, многие воспринимали кадровые перестановки достаточно благосклонно. Это была «новая кровь, новые идеи», люди «без чиновничьей зашоренности», сотрудники «со свежими взглядами, еще не затершимися», «профессионалы другого уровня». Они пришли и наводнили Почту небывалыми проектами, активной работой во множестве маленьких коллективов, сократили дистанцию власти между специалистами и руководством. К такой команде стало приятно принадлежать, быть частью процессов изменений.

«Это как “колхоз и столица”. Почта была большим колхозом, дышащим на ладан, а они из нее пытаются сделать какую-то организацию, которая нормально работает. Это более грамотная, профессиональная команда. В той команде было только несколько человек таких, и проблема еще, как я ее вижу, в том, что команды, как таковой, там не было, каждый решал свои задачи какие-то. Кто-то и был нацелен на реальную работу бизнеса, но это все упиралось в тихое саботирование середнячков» (женщина, 40 лет, сотрудник Департамента рекламы).

Иные сотрудники не верят в «суперспособности» новой команды, потому что «всегда проще улучшать, когда оно уже в таком состоянии». Однако скептицизм тщательно скрывается, поскольку не одобряется руководством в случае его выявления.

«В.: То есть правильно я тебя понимаю, что никто ничего не понимает, что он делает, а в итоге никто ничего не делает?

О.: Да. Все надеются, что скоро, через месяц-два, это наладится, будет новая структура, и каждый будет знать наверняка, за что он отвечает.

В.: Но ведь та структура уже год налаживается и все никак не утрясется?

О.: Да. Но мы верим. (смеется)» (женщина, 26 лет, сотрудник Департамента бухгалтерского учета).

«Вера» в организацию и ее лидеров – это также отдельный сюжет. К сказанному выше разве что хочется добавить, что 29 мая 2014 г.

в своем очередном обращении к сотрудникам Д.Е. Страшнов презентовал основные вехи Стратегии развития Почты. По описаниям функционала и задач компаний очевидным фактом становится то, что Почте предстоит еще одна масштабная реструктуризация.

Изменения в руководстве Почты всегда проходят с подачи Министерства, которому Почта подотчетна на текущий момент. Пройдя несколько трансформаций, от исконно «почтовых» сотрудников до эффективных управленцев от бизнеса, Почта оказалась в ситуации, когда размеры, скорость и порядок работы затормозили ее реструктуризацию и создали «двойственность» на структурном уровне. В результате отсутствия четких представлений у сотрудников, как именно им теперь работать и что будет дальше, а также существования определенного непонимания между «новой командой» и старыми кадрами, Почта совершила множество действий с минимальным «выхлопом». Хотя отсутствие «эффекта» в большинстве случаев списывается на то, что все еще только закладывается и разгоняется, «тихое саботирование середнячков» периодически дает о себе знать, но тут же погашается. Какие-либо выводы о произошедших изменениях в работе организации делать еще достаточно рано, однако, как точно выразился один из коллег исследователя, «Почту надо было взбодрить. Подбросить и перевернуть на другой бок». Возможно именно такой «механизм» привел бы к тому, что сложившееся непонимание двух условных групп работников нашло бы какое-то логическое разрешение.

Заключение

В данной главе мы пытались рассмотреть изменения, произошедшие с «Почтой России» с макро– и микроуровня. Так, процесс реформирования организации, формально начавшийся в 2002 г., имеет достаточно глубокие исторические предпосылки. Первое десятилетие существование Почты в постсоветское время определялось идеей самостоятельности хозяйствующих субъектов, но, как оказалось, без территориальной и структурной связанности почтовая отрасль теряет свой экзистенциальный смысл и назначение – связывать людей, информацию, потоки ресурсов и отправлений. На этом фоне второе десятилетие стало попыткой вновь соединить разрозненные части и облегчить руководство организацией, а также улучшить ее перформанс для клиентов.

Будет существенным упрощением сказать, что 2000-е годы для Почты – это сплошь борьба за финансовую состоятельность и выживание. Однако постоянно возникавшие вопросы по государственному субсидированию и оказанию универсальной услуги и других социально значимых услуг, а также желание «окоммерчить» организацию и сделать ее хотя бы неубыточной, приводят нас к выводу, что поиск идеального равновесия между коммерческими устремлениями и социальным багажом является одной из центральных тем реформирования почтовой отрасли на протяжении 2000-х.

Проведенное нами исследование последней, наиболее современной вехи изменений, позволяет также предположить, что Почта амбивалентна: она одновременно государственная и коммерческая, доходная и убыточная, типичная госкомпания и в то же время – совершенно особенная. И отсутствие единого видения порождает неопределенность и двусмысленность в работе организации, которые усиливаются непрекращающимся процессом изменений.

За последние 12 лет ФГУП пережила уже четыре масштабных реструктуризации, в рамках которых постоянно сталкивались различные понимания бизнеса, образовывалась структурная «двойственность», и часть внутренних процессов просто «рассыпалась» – по-старому работать было уже нельзя, а по-новому еще никто не знал, как. Стоит ли говорить о том, что происходящие изменения были настолько интенсивны, что выявить влияние конкретных решений на общую ситуацию уже вряд ли представляется возможным.

На сегодняшний день Почта объединяет в себе множество разрозненных частей, которые живут, работают и что-то производят независимым образом, а иногда и напрямую могут противоречить и мешать друг другу по своим целям и задачам. При формальном объединении организации произошло простое суммирование ее частей, но не произошло синергии.

Интересно, что независимо от различий в понимании сущности компании, ее особенностей и дальнейших целей, едва ли не единственным, в чем все сотрудники различных команд соглашались, было единое представление о необходимости сохранения и возвращения доверия населения Почте. Именно доверие способно удержать вместе социальную направленность ее деятельности и новую коммерческую ориентированность; если его не будет и Почта не восстановит качество своих базовых услуг, о других сервисах и рынках можно даже не задумываться, как и о выполнении последнего этапа «Концепции» 2002 г. – переходе в форму открытого акционерного общества.

Как бы то ни было, поскольку реорганизация все еще продолжается, достаточно рано делать окончательные выводы о том, к чему Почта придет в итоге. Пока продлен контракт генерального директора на следующие пять лет, а в Минкомсвязи России остается та же команда, остается только ждать их дальнейших шагов и анализировать задачи Стратегии развития 2018 г. и фактические достижения. В любом случае, как подсказывает нам международный опыт трансформации национальных почтовых операторов, какие-то видимые и значимые изменения можно будет разглядеть только по прошествии 15–20 лет. Какой путь развития Почта выберет дальше – достаточно сложный, но достойный внимания вопрос.

Литература

Гашкова О.С. Социальные функции российской почты в условиях перехода к рыночной экономике (1991–2002 гг.) // Вестник Томского государственного университета. История. 2012. № 4 (20). С. 110–112.

Мелешко Д.А., Резникова Н.П. Производственные и логистические проблемы реформирования ФГУП «Почта России» // T-Comm-Телекоммуникации и Транспорт. 2009. № 3. С. 20–22.

Biggart N.W. The Creative-Destructive Process of Organizational Change: The Case of the Post Office // Administrative Science Quarterly. 1977. P. 410–426.

Biggart N.W. The Post Office as a Business: Ten Years of Postal Reorganization // Policy Studies Journal. 1983. Vol. 11. No. 3. P. 483.

Campbell J.I., Jr. Universal Service Obligation: History and Development of Laws Relating to the Provision of Universal Postal Services // Study on Universal Postal Services and the Postal Monopoly. App B at. 2008. Vol. 21. P. 39.

Ellis S. A New Role for the Post Office: An Investigation into Issues behind Strategic Change at Royal Mail // Total Quality Management. 1998. Vol. 9. No. 2–3. P. 223–234.

Gioia D., Chittipeddi K. Sensemaking and Sensegiving in Strategic Change Initiation // Strategic Management Journal. 1991. Vol. 12. No. 6. P. 433–448.

Gioia D.A., Thomas J.B. Identity, Image, and Issue Interpretation: Sensemaking during Strategic Change in Academia // Administrative Science Quarterly. 1996. P. 370–403.

Goydke T. The Transformation of Japan Post into a Global Player // Asia Pacific Business Review. 2009. Vol. 15. No. 3. P. 347–368.

Louis M.R. Surprise and Sense Making: What Newcomers Experience in Entering Unfamiliar Organizational Settings // Administrative Science Quarterly. 1980. P. 226–251.

Maclachlan PL. Post Office Politics in Modern Japan: The Postmasters, Iron Triangles, and the Limits of Reform // The Journal of Japanese Studies. 2004. Vol. 30. No. 2. P. 281–313.

Reichers A.E. An Interactionist Perspective on Newcomer Socialization Rates // Academy of Management Review. 1987. Vol. 12. No. 2. P. 278–287.

Smith L.T Postal Dead. Baltimore: PublishAmerica, 2004.

Weick K.E. Organized Sensemaking: A Commentary on Processes of Interpretive Work // Human Relations. 2012. Vol. 65. No. 1. P. 141–153.

Weick K.E. Sensemaking in Organizations. L.: Sage, 1995.

Weick K.E., Sutcliffe K.M., Obstfeld D. Organizing and the Process of Sensemaking // Organization Science. 2005. Vol. 16. No. 4. P. 409–421.

Zakharova L. Acceder aux outils de communication en Union sovietique sous Staline // Annales. Histoire, sciences sociales: Editions de l’EHESS, 2013. P. 463–497.

Нормативные документы

Приказ Минсвязи РФ от 24.11.1992 г. № 433 «О структурной перестройке отрасли “Связь” Российской Федерации». <http://russia. bestpravo.ru/fed1992/data01/tex10813.htm>.

Федеральный закон от 16.02.1995 г. № 15-ФЗ (ред. от 17.07.1999 г.) «О связи» (16 февраля 1995 г.). <http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_23800/>.

Федеральный закон от 07.07.2003 г. № 126-ФЗ (ред. от 21.07.2014 г.) «О связи» (с изм. и доп., вступ. в силу с 21.10.2014 г.) (07 июля 2003 г.). <http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_166127/>.

Федеральный закон от 17.07.1999 г. № 176-ФЗ (ред. от 06.12.2011 г.) «О почтовой связи» (17 июля 1999 г.). <http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_122987/>.

Приложение № 1 к распоряжению Правительства РФ от 28 июня 2002 г. № 885-р «Концепция реструктуризации организаций федеральной почтовой связи». <http://government.consultant.ru/page. aspx?723843>.

Постановление Правительства РФ от 26.09.2000 г. № 725 (ред. от 06.02.2004 г.) «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи» (26 сентября 2000 г.). <http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_46650/>.

Постановление Правительства РФ от 15.04.2005 г. № 221 «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи» (15 апреля 2005 г.). <http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_52967/>.

Интернет-источники

Интернет в России. 2014. Вып. 46.

Официальный сайт «Почты России» <http://www.russianpost.ru/>.

Правда. 07.11.1920. № 250. <http://www.marxists.org/russkij/lenin/ works/lenin006.htm>.

Сайты: <http://www.kommersant.ru/>; <http://www.rg.ru/>; <http:// izvestia.ru/; http://www.rbc.ru/>.

Статистика Всемирного почтового союза (Universal Postal Union) <http://www.upu.int/en/resources/postal-statistics/about-postal-statistics. html>.

Глава 5

Реформа розничной торговли: систематическое продвижение антисетевого законодательства

Во второй половине XX в. в Соединенных Штатах Америки и странах Западной Европы, а на рубеже XX–XXI вв. в России, странах Восточной Европы и других развивающихся странах произошли фундаментальные изменения в цепях поставок и деловых отношениях участников потребительских рынков. Если ранее потребительские рынки представляли собой рынки продавца, то в настоящее время их можно охарактеризовать как рынки покупателя [Bluestone, Hanna, Kuhn, Moore, 1981]. Эти изменения объясняются переходом к обществу потребления, когда индустриализация и автоматизация технологических процессов приводит к росту производительности труда и объема выпуска стандартизованных товаров высокого качества по относительно низкой цене [Бодрийяр, 2006]. Следствием перепроизводства однотипных товаров массового потребления является смещение рыночной власти в цепях поставок вниз – в сторону конечного покупателя. Эта тенденция носит общемировой характер, и если в развитых странах она началась более полувека назад, то развивающиеся страны (в том числе и Россия) включились в данный процесс спустя три-четыре десятилетия.

Переход рыночной власти от производителей и дистрибуторов товаров к компаниям, занимающимся их реализацией, радикально меняет привычные участникам рынка практики взаимодействия с контрагентами в цепи поставок. Набравшие вес торговые сети выдвигают своим поставщикам различные требования, связанные прежде всего с ценовыми и бонусным обязательствами [Радаев, 2011]. Изменения в переговорном процессе между участниками рынка носят конфликтный характер и привлекают к розничной торговле внимание деловых, политических и общественных кругов. В России спустя почти четверть века торговая деятельность вновь оказывается под пристальным взглядом государства. Новые правила рыночного обмена вызывают немало вопросов у представителей бизнеса и органов государственной власти, что приводит к активизации кампаний, направленных на изменение не так давно зафиксированного статуса-кво. Реакцией государства на сложившуюся ситуацию становится его административное вмешательство в деловые отношения участников рынка. Прежде всего оно выражается в принятии в 2009 г. Федерального закона № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о торговле). Несмотря на свое название, этот нормативно-правовой акт регулирует исключительно сетевую торговлю продовольственными товарами, деловые отношения торговых сетей и их поставщиков, а не торговую деятельность в целом.

Закон о торговле вступил в силу 1 февраля 2010 г., и по сравнению с уже действующими правовыми рамками, он содержит три ключевых нововведения. Во-первых, торговым сетям запрещается проводить операции при достижении 25 %-й доли от продаж в определенном географическом регионе. Во-вторых, ограничивается возможность включения ритейлерами маркетинговых и других платежей в контракты с поставщиками (на приведение договоров в соответствие с законом участникам рынка было выделено шесть месяцев – до 1 августа 2010 г.). В-третьих, допускается введение государственного контроля над ценами на социально значимые товары в торговых сетях.

Для того чтобы понять, как меняются правила рыночного обмена в результате указанного административного вмешательства государства, прежде всего необходимо восстановить логики обоснования законодательного регулирования торговой деятельности. Далее мы рассмотрим изменения в договорных практиках ритейлеров и их поставщиков. Глава завершается аналитическим описанием новой фазы противостояния участников рынка, а именно борьбы за «правильные» трактовки Закона о торговле и стремления еще более ужесточить действующие правовые рамки[63].

§ 1. Логики обоснования государственного регулирования торговой деятельности

Дискуссия о необходимости государственного регулирования торговой деятельности началась в 2006 г. в недрах Министерства сельского хозяйства (Минсельхоза) и Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ). В течение первых полутора лет обсуждений (к весне 2008 г.) к главным разработчикам законопроекта присоединилась Федеральная антимонопольная служба (ФАС). Передача регулирования торговой деятельности в Министерство промышленности (и торговли – с мая 2008 г. (Минпромторг)) сделала перспективы принятия Закона о торговле неопределенными, так как в Минпромторге за соответствующее направление стал отвечать бывший руководитель крупнейшей в России ассоциации торговых сетей. Однако глобальный экономический кризис обострил и без того сложные отношения ритейлеров и их поставщиков, что привело к ренессансу идеи о государственном регулировании торговой деятельности летом 2009 г. За предшествующий период участникам рынка не удалось договориться по ключевым проблемам, хотя такие попытки предпринимались с обеих сторон, в том числе на уровне деловых ассоциаций.

Ключевые аргументы участников рынка

Эмпирическим материалом для данного анализа выступают комментарии представителей торговых сетей, поставщиков и органов государственной власти, которые они делали в центральных российских газетах и журналах в период с 1 сентября 2006 г. по 30 апреля 2011 г. Отобраны ведущие специализированные и деловые издания, а также массовые издания. В число отраслевых газет и журналов вошли лидеры в данной области: «Мое дело. Магазин» и «Новости торговли». Деловые издания представлены газетой «Ведомости», а также журналами «Коммерсантъ Власть», «Коммерсантъ Деньги», «Эксперт», «Эксперт: D’», «Компания», «Секрет фирмы», «Итоги» и «SmartMoney». По нашему мнению, в них наиболее полно отражена относительно либеральная и просетевая позиция по интересующему нас вопросу. Для представления противоположных точек зрения отобраны ведущие российские издания для всей семьи, часть из которых имеет более популистскую направленность. В их число вошли газеты «Аргументы и факты», «Комсомольская правда» и «Труд», а также журнал «Огонек». Отбор материалов осуществлялся с помощью поиска в электронной базе данных российских газет и журналов «Интегрум Профи».

Типовые аргументы, которые приводили сторонники и противники принятия Закона о торговле, затрагивали несколько ключевых аспектов обсуждаемого государственного регулирования. Содержательное различие их обоснований в основном касается того, к положительным или отрицательным последствиям должны привести данные законодательные инициативы.

Представители обеих сторон дискуссии подчеркивали необходимость существования на рынке четких и понятных правил взаимодействия его основных участников. Эти формальные и неформальные нормы должны быть заранее известны и предсказуемы. Сторонники принятия Закона о торговле указывали, что на тот момент существовавшие правила являлись непрозрачными, у поставщиков были лишь представления о требованиях торговых сетей, а не четкие определения. «Мы очень долго ждали рассмотрения этого вопроса на уровне правительства. За это время наша компания успела посотрудничать с некоторыми сетями – опыт, увы, был негативным…Мы не просим субсидий, мы ждем внятных правил… С нашей точки зрения, это очень важный шаг к цивилизованному рынку» (представитель малого производителя, июль 2009 г.).

Их оппоненты, напротив, говорили о наличии известных всем ключевым участникам рынка формальных и неформальных норм. Таким образом, принципы, на основе которых строилось взаимодействие торговых сетей и их поставщиков, являлись вполне предсказуемыми. Более того, все условия прописывались в договорах. «До его принятия (Закона о торговле. – М. М.) в стране уже сложилась практика взаимоотношений торговцев и производителей. Плохая или хорошая, но всем понятная. А сейчас правил не стало…Раньше договоры со всеми сетями были примерно похожими, сейчас – со всеми разные» (представитель крупного производителя, июль 2010 г.).

Как сторонники, так и противники принятия Закона о торговле указывали на высокую значимость обеспечения равенства участников рынка, при этом первые отводили государству роль арбитра в данном процессе. «Государство должно стать в этих отношениях третейским судьей» (представитель крупного производителя, июнь 2009 г.). И те и другие видели защиту конкуренции как одну из ключевых задач, которая стоит перед государственной властью. Сторонники принятия Закона о торговле говорили о том, что он предотвратит существовавшие и потенциальные злоупотребления торговых сетей, связанные с их доминирующим положением. «Нужно, чтобы конкуренция была жесткой. Стоит нам где-то допустить, что у какой-то сети будет 90 или 100 %, они сразу будут завышать цены. Там цены будут в 2 раза выше! Вы хотите этого? Я – нет» (представитель Федеральной антимонопольной службы, июль 2009 г.). Их оппоненты не соглашались с самой постановкой такого вопроса, обращая внимание на имевшие место симметричные ситуации, когда поставщики диктовали своим контрагентам правила заключения договоров, от которых последние не могли отказаться. «Отношения торговых операторов с поставщиками – это вопросы рынка и конкуренции, они не требуют специального регулирования со стороны государства. Тем более что на сегодня уровень консолидации в розничной торговле продуктами питания не позволяет розничным операторам оказывать доминирующее воздействие на производителей: степень концентрации ключевых отраслей в пищевой промышленности выше, чем в торговле»» (представитель ассоциации торговых сетей, октябрь 2006 г.).

Идея о вмешательстве государства в переговорный процесс хозяйствующих субъектов также зачастую рассматривалась как попытка заместить рыночный механизм формирования цены внешним воздействием, что в итоге может привести к ухудшающемуся отбору, когда заключать договоры с торговыми сетями удается не самым эффективным поставщикам. «Законопроект даст региональным властям инструмент для давления на розничные сети и рыночные механизмы формирования цены»» (представитель ассоциации торговых сетей, октябрь 2010 г.). Наконец, ряд положений Закона о торговле и в первую очередь статья об ограничении предельной доли рынка для ритейлера приводят к дискриминации российских торговых операторов по сравнению с транснациональными компаниями. «Отношения с поставщиками может регулировать только рынок. Это (принятие Закона о торговле. – М. М.) может дискриминировать российские розничные сети по отношению к иностранцам»» (представитель крупной торговой сети, июль 2009 г.).

Сторонники введения государственного регулирования торговой деятельности видели в нем механизм защиты уязвленных участников рынка, которыми являются главным образом отечественные сельхозпроизводители, а также представители малого бизнеса по сравнению со средними и крупными компаниями и региональные торговые сети в противостоянии с федеральными ритейлерами. Отечественным сельхозпроизводителям и малому бизнесу практически не удается пробиться на полки современных торговых форматов, а региональные торговые сети все чаще становятся объектами поглощения своих федеральных коллег. «Там магазины сейчас в очень сложном положении. Федеральные сети, которые поддержало государство, грозятся их “сожрать”. А в проекте закона о торговле присутствие крупных федеральных сетей в регионах ограничивается» (представитель малого производителя, март 2009 г.).

Как сторонники, так и противники принятия Закона о торговле подчеркивали необходимость обеспечения развития рынков. Первые указывали на то, что запрет «поборов», которыми занимаются торговые сети, позволит поставщикам вложить высвободившиеся средства в инновации и инвестиции, модернизировав тем самым собственное производство. Более того, Закон о торговле виделся им еще и как способ «принуждения» ритейлеров к сокращению издержек, чем они не склонны заниматься. Наконец, государственное регулирование торговой деятельности должно было стимулировать развитие различных форм торговли, а не только современный ритейл: «До сих пор мы были вынуждены постоянно закладываться на бонусы вместо того, чтобы инвестировать в инновации, снижение издержек» (представитель крупного производителя, август 2009 г.).

Их оппоненты, напротив, считают, что ограничение развития розничной торговли приведет к возникновению трудностей у местных поставщиков по реализации своей продукции в небольших городах. Для обеспечения исполнения Закона о торговле органы надзора (прежде всего ФАС) будут вынуждены увеличить расходы на содержание дополнительных сотрудников. Возрастут издержки и у торговых сетей, которым также придется вкладывать деньги в подготовку новых форм отчетности. Наиболее радикальные участники рынка прогнозировали убыточность современной торговли, что приведет к снижению инвестиционной привлекательности отрасли и оттоку капитала из нее. «Если ограничить надбавку, скажем, 10 процентами, то элементарно наступит голод, так как торговля будет убыточной. Оборудование импортное, сырье импортное, кредиты и налоги – огромные. Откуда возьмется дешевый товар?» (представитель крупной торговой сети, июнь 2009 г.).

Принятие Закона о торговле рассматривалось рядом представителей государственной власти как способ обеспечения продовольственной безопасности России, снижения ее зависимости от импорта продуктов питания. Доступ отечественных сельхозпроизводителей на полки ведущих торговых сетей должен не только защитить их от банкротства, но и стимулировать увеличение собственного производства. «Высокая импортная зависимость страны может спровоцировать продовольственный кризис…В целом по стране импорт продовольствия составляет порядка 40 %, тогда как порог продовольственной безопасности… – 20 %» (депутат Государственной думы, март 2009 г.).

Как сторонники, так и противники принятия Закона о торговле, указывали на высокую значимость заботы о населении, об интересах конечного потребителя. Именно данный тезис и поднял последнюю волну обсуждения необходимости государственного регулирования торговой деятельности, начавшегося после визита премьер-министра России В. Путина в один из московских супермаркетов «Перекресток» летом 2009 г. Сторонники принятия Закона о торговле видели в нем возможность снижения цен в торговых сетях, что защитит малообеспеченные слои населения, и возможность доступа к полкам ритейлеров отечественных сельхозпроизводителей, что сохранит рабочие места, снизив тем самым социальную напряженность. «В условиях кризиса, тяжелого положения социально незащищенных слоев населения следует ввести ограничение размера торговых наценок. Причем это должна быть группа товаров первой необходимости: хлеб, сахар, крупы, молоко, мясо и т. д.» (депутат Государственной думы, октябрь 2009 г.).

Их оппоненты, напротив, обращали внимание на возможные негативные последствия государственного регулирования торговой деятельности. Фиксация максимально допустимой наценки на реализуемую продукцию приведет скорее к росту цен, сокращению ассортимента и даже к частичному дефициту ряда товарных категорий в торговых сетях. Более того, возможно начало цепной реакции, результатом которой станет увеличение цен не только в современных торговых форматах, но и в остальных формах торговли. «Сам факт принятия такого закона выглядит немного странно. Ведь очень легко просчитать, что его действие вызовет рост цен на продукты в сетевых магазинах. Ритейлеры будут вынуждены пойти на такой шаг. А это может потянуть и повышение во всех остальных торговых точках» (представитель крупной торговой сети, февраль 2010 г.).

Ключевые аргументы, которые основные участники рынка приводили при обосновании государственного регулирования деловых отношений бизнес-партнеров, представлены в табл. 1.

Таблица 1

Ключевые аргументы, использованные участниками рынка при обосновании своих позиций относительно необходимости принятия Закона о торговле

Они касаются необходимости введения понятных правил работы, обеспечения равенства контрагентов, стимулирования развития отраслей и заботы о населении. Отдельным направлением аргументации сторонников принятия Закона о торговле стало обсуждение необходимости защиты уязвленных участников рынка, а также восстановления ослабленной продовольственной безопасности России.

Основные способы аргументации «за» и «против» регламентации договорных практик

Все позиции, касающиеся необходимости принятия Закона о торговле, в той или иной степени связаны с двумя фундаментальными вопросами, на основе которых мы выстроили три ключевых способа аргументации[64]. В связи с тем что их использовали как сторонники, так и противники государственного регулирования торговой деятельности, внутри выделенных типов существуют значимые расхождения, являющиеся предметом отдельного анализа, представленного ниже. Для описания способов аргументации используется понятие «логика обоснования», которое соответствует терминологии, выработанной в рамках экономической теории конвенций [Болтански, Тевено, 2013].

Первый фундаментальный вопрос, на который каждая логика обоснования дает свой ответ, заключается в том, кого должен защищать принятый закон. И здесь начинаются принципиальные расхождения между способами аргументации.

Согласно рыночной логике обоснования государственного регулирования деловых отношений бизнес-партнеров, Закон о торговле должен защищать конкуренцию. Участники рынка расходились в оценках того, занимают ли торговые сети доминирующее положение по отношению к поставщикам, возможны ли злоупотребления этим положением, имеют ли место ситуации, при которых, напротив, поставщики диктуют свои условия ритейлерам. Однако все эти позиции объединяет одно: ключевой задачей государства является защита конкуренции. Именно на такой основе и должны строиться деловые отношения контрагентов. Соответственно, принятие Закона о торговле рассматривалось участниками рынка как способ защитить или, напротив, ограничить конкуренцию.

Индустриальная логика обоснования государственного регулирования дает несколько иной ответ на поставленный вопрос. В отличие от рыночного способа аргументации, предлагающего защищать конкуренцию, здесь в явной или неявной форме делается попытка выступить в защиту отдельных групп участников рынка. Отметим, что в практике антимонопольного регулирования в большинстве стран подчеркивается фундаментальное различие этих двух политик, причем предпочтение отдается первой из них [Авдашева, Дзагурова, Крючкова, Юсупова, 2011]. С точки зрения индустриальной логики обоснования Закон о торговле должен защищать региональные торговые сети от поглощения их федеральными коллегами, поддерживать малый бизнес, неспособный конкурировать со средними и крупными предприятиями за доступ на прилавки ритейлеров, и уязвленного отечественного сельхозпроизводителя, сохранив у него так нужные для снижения социальной напряженности в обществе рабочие места. Противники введения государственного регулирования торговой деятельности, руководствовавшиеся теми же принципами аргументации, указывали на то, что оно создаст дискриминационные условия для российских торговых сетей по сравнению с транснациональными операторами. Соответственно, принятие Закона о торговле рассматривалось ритейлерами и их контрагентами как способ защитить или, напротив, поставить в невыгодные условия отдельные группы участников рынка.

Согласно гражданской логике обоснования государственного регулирования, оно должно ставить своей целью защиту конечных потребителей. Здесь в центре внимания оказываются последствия принятия Закона о торговле, связанные с возможным снижением или с увеличением цен у ритейлеров и в других торговых форматах, с сокращением ассортимента, с возникновением частичного дефицита товаров и с образованием очередей за ними в торговых сетях. Сюда же относится и забота о малообеспеченных слоях населения, нуждающихся в доступе к качественных продуктам по разумным ценам. Следовательно, принятие Закона о торговле рассматривалось участниками рынка как способ защитить конечных потребителей или, напротив, нанести им ущерб.

Второй фундаментальный вопрос, на который каждая логика обоснования дает свой ответ, заключается в том, что должен обеспечить принимаемый закон. И здесь принципиальные расхождения между способами аргументации продолжаются.

Согласно рыночной логике обоснования государственного регулирования деловых отношений бизнес-партнеров, Закон о торговле должен обеспечить нормальную работу рынков. В этой связи их участники обращают внимание на ожидаемое снижение прибыльности ритейлеров, на возможную убыточность торговой деятельности в целом и, как следствие, на перспективы возникновения у местных поставщиков трудностей с реализацией собственных товаров в небольших населенных пунктах. Таким образом, принятие Закона о торговле рассматривается торговыми сетями и их контрагентами как способ обеспечить нормальную работу рынков или, напротив, нарушить ее.

Индустриальная логика обоснования государственного регулирования дает иной ответ на поставленный вопрос. В отличие от рыночного способа аргументации, предлагающего обеспечить нормальную работу рынков, здесь делается попытка поддержать функциональность и стабильность предприятий. С точки зрения индустриальной логики обоснования Закон о торговле должен привести к увеличению или уменьшению издержек торговых сетей, их поставщиков и контролирующих органов, стимулировать внедрение производителями инноваций. Противники государственного регулирования также указывали на перспективы возникновения проблем в ритейле и, как следствие, на снижение инвестиционной привлекательности торговой деятельности в целом. Соответственно, принятие Закона о торговле рассматривалось ритейлерами и их контрагентами как способ обеспечить функциональность и стабильность работы предприятий или, напротив, нарушить их.

Согласно гражданской логике обоснования государственного регулирования, оно должно ставить своей целью обеспечение равных прав участников рынка. Существующий конфликт между торговыми сетями и их поставщиками может быть разрешен с помощью привлечения внешнего арбитра. Таким образом, в данной ситуации государству отводится роль третейского судьи, который должен устранить имеющие место несправедливые практики, применяемые контрагентами по отношению друг к другу. Указанный подход позволит не только разрешить существующий конфликт, но и стимулировать развитие различных форм торговли, оказавшихся в неравных условиях с современными торговыми форматами. А значит, принятие Закона о торговле рассматривалось ритейлерами и их контрагентами как способ обеспечить равные права участников рынка или, напротив, как механизм приведения к дисбалансу в их отношениях.

Таблица 2

Основные способы аргументации «за» и «против» законодательной регламентации договорных практик торговых сетей и их поставщиков

Помимо указанной цели государственного регулирования, с точки зрения гражданской логики обоснования власть должна взять на себя также обязанность по обеспечению продовольственной безопасности страны, ослабленной в последние десятилетия. Закон о торговле в этом случае также может выступать как способ снижения зависимости России от импорта продуктов питания.

Сравнительная характеристика основных способов аргументации «за» и «против» законодательной регламентации договорных практик торговых сетей и их поставщиков представлена в табл. 2.

Логики обоснования Закона о торговле

Выдвигавшиеся каждым участником рынка аргументы, касающиеся необходимости принятия Закона о торговле, не соответствуют одной-единственной логике обоснования государственного регулирования деловых отношений бизнес-партнеров, а отсылают к разным способам аргументации в зависимости от контекста. Их позиции основываются на сложных комбинациях рыночных, индустриальных и гражданских обоснований. Более того, у них отсутствует единая позиция, которой придерживались бы большинство представителей одной категории участников рынка (например, и крупные, и малые поставщики или и члены Государственной думы, и сотрудники Федеральной антимонопольной службы). Тем не менее можно выделить наиболее свойственные торговым сетям и их контрагентам логики обоснования, делая при этом необходимые уточнения, касающиеся специфики позиций внутри каждой группы.

Как уже было сказано выше, публичные обсуждения необходимости государственного регулирования торговой деятельности начались в конце 2006 г., и тогда представители МЭРТ указывали на все чаще возникающие системные проблемы и соответствующие им конфликты в отношениях между торговыми сетями и их поставщиками. Отдельную повестку дня сформировал вопрос о появлении тенденции к вытеснению независимых магазинов крупными операторами, в том числе транснациональными ритейлерами. Решить обе эти проблемы и должен был Закон о торговле, который начал разрабатываться в данном министерстве. Иными словами, здесь превалировала индустриальная логика обоснования государственного регулирования, основанная на идее защиты отдельных групп участников рынка.

«Появление и быстрое развитие новых форматов торговли, а также явный интерес к нашему рынку со стороны крупных иностранных сетей приводят к возникновению системных противоречий и конфликтов в отрасли. Во-первых, наблюдается конфликт с малым бизнесом, т. е. с небольшими магазинами, которые вытесняются из сферы торговли с приходом сетевой розницы…Второй конфликт, который мы наблюдаем, это адаптация российских производителей к требованиям сетевой торговли…Кроме того, поставщики сталкиваются с дискриминацией, требованиями бонусов за “вход на полку”, с жесткой ценовой политикой со стороны современной торговли» (представитель Министерства экономического развития и торговли, октябрь 2006 г.).

В 2008 г. передача сферы торговли из компетенции МЭРТ в Минпромторг отложила принятие рассматриваемого закона на неопределенную перспективу, так как представители последнего оценивали его крайне скептически. По их мнению, отношения ритейлеров и их поставщиков выстраиваются на основе обычного экономического механизма заключения договоров, а государственное регулирование торговой деятельности может привести скорее к негативным, нежели к позитивным последствиям (например, к возникновению дефицита отдельных категорий товаров и образованию очередей за ними в торговых сетях). «Поставщик может предлагать меньшие премии за наиболее продаваемые товары и большие – за новый ассортимент. Это нормальный экономический механизм. Мы не видим в этом никаких рисков ни для ритейлеров, ни для поставщиков» (представитель Министерства промышленности и торговли, июнь 2010 г.). Очевидно, что здесь превалировала рыночная логика обоснования необходимости принятия Закона о торговле, основанная на идее обеспечения нормальной работы рынков, однако имели место и элементы гражданской логики, отсылающие к заботе о конечных потребителях.

Пассивные позиции МЭРТ, которое больше не отвечало за сферу торговли, и Минпромторга, выражавшего скорее негативное отношение к идее государственного регулирования торговой деятельности, не устраивало другого представителя государства – Минсельхоз. Оно при поддержке высшего руководства правительства вернуло принятие Закона о торговле в повестку дня. Своей основной задачей Минсельхоз видел поддержку отечественных сельхозпроизводителей и представителей местного малого бизнеса в «противостоянии» с набравшими вес торговыми сетями. По сути, такая позиция стала своеобразной преемницей изначальной позиции МЭРТ, только в более радикальном виде. Иными словами, здесь также превалировала индустриальная логика обоснования государственного регулирования, основанная на идее защиты отдельных групп участников рынка.

В июне 2009 г., после визита премьер-министра В. Путина в один из московских супермаркетов «Перекресток», процесс обсуждения необходимости принятия Закона о торговле перешел в решающую стадию. Высшее руководство российского Правительства четко обозначило свое политическое обоснование государственного регулирования торговой деятельности, связав его с заботой о населении, с доступностью для него качественных товаров по разумным ценам. «Нам самое главное – принять сбалансированный закон о торговле, который есть в каждой развитой стране. Главное, чтобы прекратились эти пустые споры, потому что в результате ущемлены интересы простого потребителя» (представитель правительства, июнь 2009 г.). То есть в этом мнении в наиболее ярком виде превалировала гражданская логика обоснования необходимости принятия Закона о торговле, основанная на идее защиты конечных потребителей. Представители Администрации Президента не выступили с поддержкой государственного регулирования торговой деятельности, но в целом согласились с ее направленностью. «Главное – это не то, выиграют сети или производители. Главное – выиграет ли потребитель. Теперь надо посмотреть, как этот закон будет реализовываться: важно, чтобы не повысились цены и не снизилась доступность товаров» (представитель Администрации Президента, декабрь 2009 г.).

В активное обсуждение законопроекта о торговле включилась и ФАС. Подчеркивая необходимость защиты конкуренции на российских рынках, ее представители также указывали и на важность поддержки отечественных сельхозпроизводителей и малого бизнеса. «Мера направлена на защиту конкуренции на локальных рынках, на поддержку малого и среднего бизнеса, на стимулирование развития торговых сетей по горизонтали» (представитель Федеральной антимонопольной службы, август 2009 г.). В этом случае имела место комбинация взаимосвязанных элементов рыночной и индустриальной логик обоснования государственного регулирования, основанных на идеях защиты не только конкуренции, но и отдельных групп участников рынка.

Наиболее ярыми сторонниками принятия Закона о торговле стали группы депутатов Государственной думы и членов Совета Федерации. Первые аргументировали свою позицию необходимостью, с одной стороны, поддерживать конкурентные отношения участников рынка, а с другой стороны, восстановить ослабленную продовольственную безопасность России, оказавшуюся в серьезной зависимости от импорта продуктов питания. «Конечно, некоторые представители сетей недовольны тем, что законопроект не учитывает все их интересы, но цель этого документа – обеспечить равные конкурентные условия для всех участников рынка»» (депутат Государственной думы, июнь 2009 г.). «Высокая импортная зависимость страны может спровоцировать продовольственный кризис»» (депутат Государственной думы, март 2009 г.). В этой аргументации заметна комбинация взаимосвязанных элементов рыночной и гражданской логик обоснования государственного регулирования, основанных на идеях защиты конкуренции, предоставления равных прав всем хозяйствующим субъектам и обеспечения продовольственной безопасности страны.

Представители Совета Федерации, часть из которых имела прямое отношение к производству продуктов питания, аргументировали свою позицию необходимостью поддержки отечественных поставщиков, прежде всего малого бизнеса, стремлением сохранить рабочие места на российских сельхозпредприятиях и важностью повышения эффективности торговых сетей. «Если производитель вынужден экономить, то сети всю свою неэффективность покрывают за счет поборов с поставщиков» (член Совета Федерации, июнь 2009 г.). В этом случае превалировала индустриальная логика обоснования государственного регулирования, основанная на идеях защиты отдельных групп участников рынка и обеспечении функциональности и стабильности работы организаций.

Сторонниками принятия Закона о торговле выступили представители малого бизнеса и отечественных сельхозпроизводителей, в интересах которых и планировалось ввести государственное регулирование торговой деятельности. Они аргументировали свою позицию наличием несправедливых «поборов» со стороны торговых сетей за право быть представленными на их полках, а также своей финансовой неспособностью выполнять данные требования. «Для того чтобы нам, российским производителям, прийти в торговые сети, нужен колоссальный входной билет, достигающий иной раз ста тысяч долларов. Во-первых, наш производитель не потянет сто тысяч…Часто менеджер по закупке отводит тебя в уголок и говорит: “Для того чтобы твоя продукция занимала такую-то полку, лежала не на дальней витрине – нужно заплатить столько-то”….И никто из сетевых магазинов в России не берет продукцию по предоплате. Отсрочка платежа в месяц лишает производителей оборотных средств. Все это надо отрегулировать» (представитель малого производителя, октябрь 2006 г.).

Вопроса отсутствия функциональных возможностей удовлетворять условиям круглогодичной бесперебойной поставки товаров в современные торговые форматы представители малого бизнеса старались избегать. Это значит, что здесь также превалировала индустриальная логика обоснования государственного регулирования, основанная на идее защиты отдельных групп участников рынка.

Напротив, крупные поставщики придерживались или нейтрального, или отрицательного мнения по поводу необходимости принятия Закона о торговле. Дополнительные требования торговых сетей рассматривались ими как один из элементов переговорного процесса хозяйствующих субъектов, касающихся заключения договоров. Данные условия воспринимались не как «поборы», а как предоставляемые ритейлерами услуги по продвижению товаров. «За полку мы платили, платим и будем платить. Мы понимаем, что размещение товара – один из основных компонентов успеха его продажи. Получается, что от принятия данного закона сложнее работать стало как поставщикам, так и торговым сетям. Сам закон не дал особенных преимуществ, мы видим, как сетям приходится крутиться, и поэтому идем навстречу друг другу» (представитель крупного производителя, май 2010 г.). Это мнение отражает рыночную логику обоснования государственного регулирования, основанную на идее обеспечения нормальной работы рынков.

Самыми ярыми противниками принятия Закона о торговле стали торговые сети, интересы которых он затрагивает в наибольшей степени. Ритейлеры рассматривали государственное регулирование торговой деятельности как попытку прямого вмешательства в рыночный механизм ценообразования и согласования условий договоров, что приведет к негативным последствиям для конкурентной ситуации в отрасли. «Эпоха, когда главное было – произвести, закончилась. Сегодня главное – продать! А значит, среди поставщиков побеждает наиболее эффективный…Если сеть ограничить в ее желании открыть как можно больше магазинов в области или районе, это закончится тем, что покупатели вообще лишатся магазинов!» (представитель крупной торговой сети, октябрь 2009 г.).

Наиболее резкой критике подвергли Закон о торговле крупные федеральные торговые сети, на интересах которых он должен был сказаться сильнее и быстрее, чем на их региональных коллегах. Однако мнение малых ритейлеров также было скорее негативным, поскольку они ощущали если не текущие, то будущие угрозы и по отношению к себе. Исключение составили лишь их эпизодические высказывания, дающие положительную оценку идее принятия Закона о торговле, который позволит реализовать краткосрочные интересы региональных торговых сетей. «Федералы стремятся занять доминирующее положение на всех без исключения рынках, и в регионах пошли в такие города, о которых раньше даже не задумались бы» (представитель ассоциации торговых сетей, декабрь 2010 г.). В этой аргументации также превалировала рыночная логика обоснования государственного регулирования, основанная на идее защиты конкуренции.

Отметим, что в связи с публичностью процесса обоснования своих позиций все участники рынка были вынуждены в той или иной степени обращаться к элементам гражданской логики, подчеркивать ожидаемые положительные или, наоборот, отрицательные последствия принятия Закона о торговле, касающиеся его влияния на потребителей производимых и реализуемых товаров. В противном случае они стали бы легкой мишенью для критики со стороны своих оппонентов, которые зарабатывали бы политические очки на заботе о населении.

Итак, никто из основных участников рынка не опирался при аргументировании собственной позиции на одну-единственную логику обоснования вне зависимости от контекста. Напротив, для каждого из них была характерна сложная комбинация аргументов, свойственных разным логикам.

Тем не менее поставщики обращали внимание на свое зависимое от торговых сетей положение, на необходимость их поддержки и защиты, что свойственно индустриальной логике. Ритейлеры, руководствовавшиеся в основном рыночной логикой обоснования, выступали за невмешательство государства в деловые отношения хозяйствующих субъектов и за обеспечение конкурентной ситуации на рынках. Наиболее сложная комбинация аргументов была у представителей государства. С одной стороны, они, выполняя в силу занимаемых позиций функции арбитра, старались ориентироваться на аргументы, соответствующие гражданской логике обоснования. С другой стороны, аргументы МЭРТ, Минсельхоза и группы членов Совета Федерации также прямо отсылали к индустриальной логике; Минпромторга и группы депутатов Государственной думы – к логике рынка. Представители ФАС видели своей целью защиту как конкуренции (рыночная логика обоснования государственного регулирования), так и отдельных групп участников рынка (индустриальная логика).

Внутренние расхождения в логиках обоснования Закона о торговле

В экономической теории конвенций разлад координации в деловых отношениях бизнес-партнеров объясняется через разные способы аргументации, которые используют участники рынка [Болтански, Тевено, 2013]. Однако логики обоснования государственного регулирования торговой деятельности не только достаточно четко различаются между собой (что соответствует аналитическому подходу Л. Болтански и Л. Тевено), но и каждая из них содержит принципиальные расхождения, базирующиеся на двух ключевых основаниях[65].

Первая типовая ситуация, демонстрирующая внутреннюю сложность всех способов аргументации, возникает тогда, когда при согласии относительно целей государственного регулирования участники рынка предлагают противоположные средства для их достижения. Мы можем выделить четыре наиболее острых такого рода расхождения, имевших место при обсуждении Закона о торговле.

Участники рынка, руководствовавшиеся рыночной логикой обоснования государственного регулирования, были принципиально согласны по поводу необходимости защиты конкуренции. Однако кратчайший путь для достижения этой цели виделся им по-разному. Сторонники принятия Закона о торговле подчеркивали необходимость ограничения деятельности торговых сетей, так как их доминирующее положение в деловых отношениях с поставщиками представляет угрозу для конкуренции. Их оппоненты, напротив, предлагали всячески стимулировать развитие современных торговых форматов, так как только таким образом можно прийти к ситуации, когда ритейлеры начнут бороться друг с другом [Радаев, 2007].

Тесно связан с предыдущей ситуацией и следующий сюжет. Участники рынка, руководствующиеся рыночной логикой обоснования государственного регулирования, стремятся защитить рыночный механизм формирования цены. Однако если сторонники принятия Закона о торговле предлагали ввести запрет на неценовые требования, предъявляемые торговыми сетями к своим поставщикам, то их оппоненты подчеркивали необходимость воздержаться от вмешательства в содержание договоров между хозяйствующими субъектами. Последние аргументировали свою позицию тем, что внешнее влияние скажется на механизме формирования цен, которое до того момента регулировалось преимущественно рынком.

Участники рынка, руководствующиеся индустриальной логикой обоснования государственного регулирования, согласны по поводу необходимости поддержки малого бизнеса, неспособного конкурировать со средними и крупными предприятиями за доступ в торговые сети. При этом сторонники принятия Закона о торговле предлагали ввести контроль над содержанием договоров между ритейлерами и их поставщиками, устранив из них пункты, дискриминирующие малый бизнес. Их оппоненты указывали на иное, более эффективное, решение имеющейся проблемы – стимулировать кооперацию представителей небольших предприятий для удовлетворения функциональных требований торговых сетей.

Наконец, участники рынка, руководствующиеся индустриальной логикой обоснования государственного регулирования, обращают внимание на необходимость выделения значительных средств на инвестиции в производство и на внедрение инноваций. С точки зрения сторонников принятия Закона о торговле, освобождение поставщиков от «поборов» со стороны торговых сетей должно позволить найти требуемые деньги на эти цели. Альтернативный взгляд дает возможность увидеть именно за требованиями ритейлеров механизм подтягивания производителей к более высоким стандартам качества продукции, для того чтобы быть представленными на полках современных торговых форматов.

Вторая типовая ситуация, демонстрирующая внутреннюю сложность всех способов аргументации, возникает тогда, когда участники рынка по-разному оценивают перспективы применения выбранных средств к достижению поставленных целей. То есть в этом случае существует риск образования так называемых институциональных ловушек [Полтерович, 1999; Барсукова, 2003]. Мы можем выделить пять наиболее острых такого рода расхождений, имевших место при обсуждении Закона о торговле.

В рамках индустриальной логики обоснования признается, что государственное регулирование торговой деятельности нацелено на защиту и стимулирование развития малых отечественных сельхозпроизводителей на локальном уровне. Прежде всего для них должен быть открыт доступ к конечному потребителю, в том числе и через прилавки торговых сетей. Однако принятие Закона о торговле может привести и к обратному результату, когда местные отечественные сельхозпроизводители столкнутся с трудностями в реализации своей продукции в небольших населенных пунктах в связи с ограничением развития ритейла.

В более широком контексте введение государственного регулирования торговой деятельности аргументируется необходимостью защиты и улучшения положения поставщиков по сравнению с торговыми сетями, что также соответствует индустриальной логике обоснования. Однако эти контрагенты включены в единую цепь, и возникновение проблем в ритейле скажется как на одних, так и на других.

С точки зрения индустриальной логики обоснования государственное регулирование торговой деятельности также нацелено на защиту региональных торговых сетей от поглощения их федеральными коллегами. С одной стороны, включенные в Закон о торговле ограничения могут частично защитить местных ритейлеров, однако, с другой стороны, они поставят все российские торговые сети в достаточно уязвимое положение по сравнению с крупными транснациональными операторами. Таким образом, эффект от такого государственного регулирования может быть обратным.

Наконец, принятие Закона о торговле может рассматриваться как попытка «принуждения» торговых сетей к снижению собственных издержек, что также соответствует индустриальной логике обоснования. Однако введение дополнительной, более трудоемкой отчетности предполагает выделение специальных сотрудников, которые будут заниматься ее составлением. Соответственно, государственное регулирование торговой деятельности приводит не к уменьшению, а к увеличению издержек ритейлеров.

В рамках гражданской логики обоснования признается, что принятие Закона о торговле нацелено на снижение цен в торговых сетях. Такая политика аргументируется защитой интересов конечного покупателя. Однако государственное регулирование скорее может привести к росту цен на социально значимые товары как в современных, так и в традиционных торговых форматах, к сокращению ассортимента и возникновению частичного дефицита некоторых категорий продуктов, к появлению очередей за ними в торговых сетях.

Таким образом, несмотря на внутреннюю непротиворечивость выделенных логик обоснования государственного регулирования деловых отношений бизнес-партнеров, в их применении разными акторами имеются принципиальные расхождения. Первая стандартная ситуация, демонстрирующая этот факт, возникает, когда у участников рынка существует согласие по поводу поставленных целей, но они предлагают противоположные средства для их достижения. Второй типовой случай связан с образованием так называемых институциональных ловушек, когда предлагаемые средства могут не привести к достижению поставленных целей, а дать обратный эффект. Оба примера показывают, что обсуждение происходит в рамках одной и той же логики обоснования государственного регулирования.

§ 2. Изменения в договорных практиках торговых сетей и их поставщиков

Несмотря на почти четырехлетнюю широкую публичную дискуссию, в ходе которой звучало немало аргументов о нецелесообразности и даже вреде государственного регулирования торговой деятельности, Закон о торговле был принят. И его сторонники и противники ожидали значительных изменений в договорных практиках торговых сетей и их поставщиков. Законодательные нововведения затрагивали фундаментальные основы выстраивания деловых отношений бизнес-партнеров.

Правила рыночного обмена до принятия Закона о торговле

К середине 2000-х годов в российской розничной торговле достаточно прочно укоренилось большинство общемировых практик взаимодействия ритейлеров и поставщиков. Прежде всего речь идет о различных требованиях, предъявляемых торговыми сетями производителям и дистрибьюторам товаров, которые хотят быть представленными на полках их магазинов. И несмотря на относительную неравномерность распространения этих практик в зависимости от размера бизнеса контрагентов и других характеристик [Радаев, Котельникова, Маркин, 2009], тот факт, что они системно использовались участниками рынка, в целом не подвергался сомнению.

Наиболее часто предъявляемыми торговыми сетями своим поставщикам требованиями являлись ценовые обязательства, связанные с гарантированием дохода ритейлеру[66]. В первую очередь это предполагало гарантии поставки продукции на наилучших условиях. В 2007 г. на это указали 71 % опрошенных менеджеров ритейлеров и 78 % опрошенных менеджеров производителей и дистрибьюторов товаров (см. табл. 3). Экономический смысл этой практики заключался в том, что торговые сети таким образом стремились обезопасить себя от возможной поставки той же продукции, но на более выгодных условиях, их конкурентам. Иными словами, такие требования ведут скорее к равенству, чем к эксклюзивности.

Прочие ценовые обязательства, связанные с гарантированием поставщиком дохода ритейлеру, были менее распространены. Так, на снижение цены, позволяющее при стандартной торговой наценке не превысить минимальную розничную цену товара в регионе, указали 43 % опрошенных менеджеров ритейлеров и 55 % опрошенных менеджеров производителей и дистрибьюторов; на отказ от повышения цены до определенной даты – 36 и 48 % соответственно, на отсрочку платежей за реализованный товар свыше 40 дней – 28 и 42 % соответственно; на гарантирование размера маржинального дохода – 21 и 34 % соответственно; на обязательство не применять в своей деятельности (при перекредитовании) договоров факторинга – 12 и 8 % опрошенных респондентов обеих групп соответственно. Отметим, что, как правило, бόльшая доля опрошенных менеджеров поставщиков (по сравнению с долей опрошенных менеджеров торговых сетей) заявила о наличии часто предъявляемых им требований со стороны ритейлеров. Такие расхождения в оценках демонстрируют степень напряженности в деловых отношениях участников рынка, которая существовала в российской розничной торговле в середине 2000-х годов.

Бонусные обязательства поставщика, связанные с платой за присутствие в торговой сети и объемом продаж, были значительно менее распространены, чем его ценовые обязательства, связанные с гарантированием дохода ритейлеру, однако воспринимались бизнес-сообществом наиболее болезненно и несправедливо. На оплату услуг по обеспечению входа в сеть магазинов («входной бонус») указали 24 % опрошенных менеджеров розничных сетей и 49 % опрошенных менеджеров производителей и дистрибьюторов товаров, на оплату дополнительных торговых мест – 24 и 34 % соответственно; на оплату услуг по обеспечению присутствия нового товара в сети магазинов – 21 и 47 % соответственно; на плату за согласование, изменение и расширение торгового ассортимента – 21 и 40 % соответственно (см. табл. 4).

Использование этих практик участниками рынка может иметь различные трактовки. Сторонники так называемой теории эффективности подчеркивают экономический смысл бонусных обязательств, связанных с платой за присутствие в торговой сети. С их точки зрения, он заключается в том, что эта практика повышает эффективность системы распределения в условиях асимметрии информации, так как поставщик использует данный маркетинговый инструмент в качестве сигнала о качестве своего товара, а ритейлер полагается на него при отборе товаров-конкурентов. Сторонники так называемой теории рыночной власти, напротив, считают бонусные обязательства, связанные с платой за присутствие в торговой сети, злоупотреблением ритейлером рыночной властью, который таким образом создает дискриминационные условия для части поставщиков-конкурентов [Блум, Гундлах, Кэннон, 2008]. Как правило, торговые сети склонны обосновывать свои действия аргументами, соответствующими первой из этих теорий, а производители и дистрибьюторы товаров – второй теории. Помимо прочего поэтому имеются такие значительные расхождения в оценках этих практик различными участниками рынка.

О частом предъявлении торговыми сетями своим поставщикам платы за приращение объема продаж («ретробонуса»), который может рассматриваться как своеобразное вознаграждение за проведение успешной кампании по реализации продукции, заявили 20 % опрошенных менеджеров ритейлеров и 34 % опрошенных менеджеров производителей и дистрибьюторов товаров соответственно. Наконец, наименее распространенной практикой являлась оплата услуг по переводу каждой позиции товара из одного формата магазина в другой по каждому магазину, на что указали лишь 9 % опрошенных менеджеров торговых сетей и 17 % опрошенных менеджеров поставщиков. Иными словами, она не играла принципиальной роли в деловых отношениях участников рынка.

Помимо предъявления различных ценовых и бонусных обязательств своим поставщикам, торговые сети нередко требовали у контрагентов и оказания дополнительных услуг. Почти половина опрошенных менеджеров как ритейлеров, так и производителей и дистрибьюторов товаров (46 и 47 % соответственно) указали, что часто распространена практика предоставления дополнительных скидок на продукцию во время проведения промоакций. Еще по 34 % опрошенных менеджеров торговых сетей и поставщиков отметили в числе часто требуемых такие дополнительные услуги, как предоставление поквартальных планов промоакций и фиксация их стоимости; 29 и 31 % соответственно – бесплатную поставку упаковок или образцов нового товара; 22 и 21 % соответственно – предоставление данных ежемесячного мониторинга цен на товар в регионе (см. табл. 5). Использование этих практик можно объяснить необходимостью привлечь производителей и дистрибьюторов к участию в конкуренции за потребителя, чтобы решение данной задачи не оставалось исключительно на плечах ритейлеров.

Также 32 % опрошенных менеджеров торговых сетей и 22 % опрошенных менеджеров поставщиков указали на то, что ритейлеры часто включают в договоры пункты о штрафах за отступление от жестких требований по срокам годности товара, а 31 и 34 % двух групп опрошенных соответственно – пункты о штрафах за несвоевременную поставку продукции, ошибки в документации и нарушение условий транспортировки. Эти санкции позволяли поддерживать достаточно высокий уровень качества работы производителей и дистрибьюторов товаров с торговыми сетями.

Наименьшие доли опрошенных менеджеров торговых сетей и поставщиков сталкивались с часто предъявляемыми ритейлерами требованиями по оплате их собственных дополнительных услуг (см. табл. 6). Так, оплату рекламных изображений своего товара в рекламном издании торговой сети отметили лишь 26 % опрошенных менеджеров ритейлеров и 35 % опрошенных производителей и дистрибьюторов; оплату услуг торговой сети по размещению рекламы товара в средствах массовой информации – 23 и 31 % соответственно; оплату услуг торговой сети по замене товара, имеющего низкий уровень продаж, – 17 и 15 % соответственно; компенсацию потерь торговой сети, связанных с воровством в ее магазинах, – 16 и 10 % соответственно; оплату услуг торговой сети по информированию об открытии каждого нового магазина – 14 и 16 % соответственно; оплату услуг мерчандайзеров в магазинах торговой сети – 10 и 26 % соответственно. Эти практики периодически встречались в деловых отношениях участников рынка, однако не оказывали на них определяющего влияния. При прочих равных условиях торговые сети и поставщики отдавали предпочтение другим элементам сложившейся системы осуществления трансакций. Это было возможно, так как некоторые рассматриваемые маркетинговые инструменты являются альтернативными (например, проведение рекламной кампании и оплата торгового места [Келли, 2008]).

Таблица 3

Часто предъявляемые торговыми сетями своим поставщикам ценовые обязательства, связанные с гарантированием дохода ритейлеру (% опрошенных, 2007 г.)

Таблица 4

Часто предъявляемые торговыми сетями своим поставщикам бонусные обязательства, связанные с платой за присутствие в торговой сети и объем продаж (% опрошенных, 2007 г.)

Таблица 5

Часто требуемые торговыми сетями у своих поставщиков дополнительные услуги и обязательства по качеству работы (% опрошенных, 2007 г.)

Таблица 6

Часто требуемая торговыми сетями у своих поставщиков оплата дополнительных услуг торговой сети (% опрошенных, 2007 г.)

Изменение правил рыночного обмена под влиянием Закона о торговле

Существовавшие в российской розничной торговле почти до конца 2000-х годов правила рыночного обмена, основанные в значительной степени на различных ценовых и бонусных обязательствах поставщиков по отношению к ритейлерам, а также на оказании производителями и дистрибьюторами товаров ряда дополнительных услуг и (реже) на оплате ими дополнительных услуг торговых сетей, после вступления в силу Закона о торговле должны были радикально трансформироваться. По крайней мере этого ожидали практически все участники рынка. Однако в 2010 г. от 78 до 84 % опрошенных менеджеров торговых сетей и от 63 до 82 % опрошенных менеджеров поставщиков отметили, что в требованиях ритейлеров по отношению к производителям и дистрибьюторам товаров ничего не изменилось (см. табл. 7). И этот факт имеет свои объяснения.

Во-первых, не все из запрещенных Законом о торговле практики использовались повсеместно, а следовательно, те участники рынка, которые достаточно редко сталкивались с ними, могли либо не заметить изменений, либо даже почувствовать ужесточение требований. Последнее происходило потому, что в условиях принудительного сокращения имеющихся у торговых сетей и поставщиков маркетинговых инструментов разрешенные ценовые, бонусные и прочие обязательства стали включаться в договоры взамен недопустимых обязательств. Так произошло, например, с платой за приращение объема продаж («ретробонусом»), которая теперь, как правило, взимается в предельном санкционированном размере (в размере 10 % с 2010 г. по 2016 г. и в размере 5 % с 2017 г.). В итоге в краткосрочном периоде ужесточение требований по ценовым скидкам почувствовали 14 % опрошенных менеджеров торговых сетей и 30 % опрошенных менеджеров поставщиков, по отсрочкам платежей – 10 и 21 % соответственно, по платежам за объем продаж – 6 и 19 % соответственно, по штрафным санкциям – 7 и 13 % соответственно.

Во-вторых, торговые сети и поставщики могли изменить правила рыночного обмена так, чтобы продолжать решать задачу по снижению неопределенности в своем взаимодействии, при этом применяя иные методы, нежели ранее. Прежде всего речь идет о заключении дополнительных (отдельных) контрактов, содержащих многие из запрещенных Законом о торговле к включению в договоры поставки положений. Таким образом, в широком смысле слова можно говорить об изменении формы, но не содержания действовавших правил рыночного обмена. Более того, иногда перевод отдельных положений из договоров поставки в отдельные контракты сопровождался их ужесточением, о чем в 2010 г. заявили 5 % опрошенных менеджеров торговых сетей и 12 % опрошенных менеджеров производителей и дистрибьюторов товаров.

Таблица 7

Краткосрочное изменение часто предъявляемых требований торговых сетей своим поставщикам (% опрошенных по строке, 2010 г.)

Для оценки изменений, произошедших под влиянием применения Закона о торговле в среднесрочном периоде, в 2013 г. участникам рынка были заданы те же самые вопросы. Несмотря на то что по-прежнему большинство опрошенных менеджеров торговых сетей и поставщиков (от 69 до 77 % и от 65 до 73 % соответственно) указали на отсутствие существенных изменений (см. табл. 8), можно говорить о продолжении наметившейся еще тремя годами ранее тенденции к общему ужесточению требований, выдвигаемых ритейлерами к производителям и дистрибьюторам товаров. Относительно ценовых скидок об этом заявили 18 % опрошенных менеджеров торговых сетей и 25 % опрошенных менеджеров поставщиков; относительно отсрочек платежей – 22 и 27 % соответственно; относительно платежей за объем продаж – 15 и 29 % соответственно; относительно штрафных санкций – 11 и 23 % соответственно; относительно маркетинговых платежей (по отдельным договорам) – 12 и 22 % соответственно. Можно предположить, что если в первый год (2010 г.) применения Закона о торговле участники рынка приспосабливались к работе в новых условиях, то тремя годами позже (2013 г.) они в значительной степени завершили трансформацию существовавших до его вступления в силу правил рыночного обмена и продолжили свою деятельность в изменившихся реалиях.

Таблица 8

Среднесрочное изменение часто предъявляемых требований торговых сетей своим поставщикам (% опрошенных по строке, 2013 г.)

Введение ограничений, налагаемых Законом о торговле на неценовые формы конкуренции между участниками рынка, привело к сокращению вариативности в критериях отбора контрагентов в цепи поставок [Маркин, 2012а]. Значительная часть дополнительных условий в договорах торговых сетей с поставщиками переведена в отдельные маркетинговые контракты, допустимый бонус за объем продаж стал взиматься в предельном размере и почти автоматически (без торга по этому поводу), ужесточились требования по цене товара и соответствующие им скидки. Иными словами, в сложившейся ситуации участники рынка вынуждены по-новому выстраивать свое взаимодействие. Торговые сети и поставщики ищут иные возможности контроля за поведением друг друга и способы минимизации оппортунизма со стороны контрагентов.

§ 3. Борьба за «правильные» трактовки Закона о торговле

Некоторые изложенные в Законе о торговле требования не только предполагают корректировку договорных практик участников рынка, но и содержат неполные и неоднозначные формулировки. Например, что значит «создавать дискриминационные условия»? Как трактовать понятие «дискриминация»? Каков верный вариант отделения навязывания условий осуществления поставки и исполнения соответствующего договора от их добровольного включения в этот документ? Наконец, каким образом можно подтвердить или опровергнуть, учитывается ли размер вознаграждения, выплачиваемого поставщиком торговой сети, при определении цены товара? И это только наиболее яркие примеры.

В итоге текст Закона о торговле подвергается многочисленным разъяснениям и различным интерпретациям со стороны участников рынка и регулятора. Вынесенные ФАС решения о признании прежде всего торговых сетей нарушителями этого нормативно-правового акта оспариваются ими в судебном порядке[67]. Иными словами, в настоящее время суды представляют собой одну из площадок для символической борьбы за «правильные» трактовки Закона о торговле.

Имя победителя в судебном споре отнюдь не очевидно. В 63 % дел торговым сетям удается убедить суд встать на их сторону (удовлетворить хотя бы часть заявленных ими требований). В 37 % дел победителями становятся территориальные управления ФАС. Вопреки возможным ожиданиям, участники рынка успешно оспаривают в судебном порядке вынесенные регулятором решения. В среднем рассмотрение дела, в котором победителем является торговая сеть, длится 10,1 месяца. Значение этого показателя для судебного спора, завершившегося принятием решения в пользу территориального управления ФАС, составляет 9,2 месяца.

Особенно удачно для торговых сетей сложились 2010–2012 гг. Единственное дело, возбужденное в 2010 г., было выиграно участником рынка. Торговые сети стали победителями в 74 и 76 % дел, возбужденных в 2011 и 2012 гг. соответственно. Можно предположить, что в этот период участникам рынка удалось оспорить наиболее грубые трактовки Закона о торговле. Ярким примером является определение создания торговыми сетями и их поставщиками дискриминационных условий по отношению к другим хозяйствующим субъектам (ст. 13). ФАС трактует понятие «дискриминация» как синоним понятия «дифференциация», однако суды такую интерпретацию отвергают. Дифференциация является допустимой и даже необходимой при наличии объективных и разумных оснований. В противном случае как раз возможно возникновение дискриминации, когда условным лисе и журавлю приходится есть из одинаковой посуды [Авдашева, Новиков, 2012].

В 2013–2014 гг. ситуация несколько меняется. Территориальные управления ФАС стали победителями в 55 и 46 % дел, возбужденных в 2013 и 2014 гг. соответственно. Иными словами, в последнее время наблюдается относительный баланс положительных и отрицательных исходов судебных споров для регулятора и участников рынка (см. табл. 9). Возможно, теперь обе стороны тщательнее готовят аргументы в пользу своих позиций, а также в рамках правоприменения постепенно уточняются трактовки Закона о торговле.

Наибольшие доли дел, в которых решения приняты в пользу торговых сетей, приходятся на Дальневосточный (100 %), Западно-Сибирский (90 %), Центральный и Северо-Кавказский (по 73 %), Поволжский (71 %), Северо-Западный (64 %) и Восточно-Сибирский (60 %) арбитражные округа. В Волго-Вятском арбитражном округе суды становятся на сторону участников рынка чуть более чем в половине случаев (54 %). Напротив, в Московском и Уральском арбитражных округах наибольшие доли дел, в которых решения приняты в пользу территориальных управлений ФАС, – 56 и 53 % соответственно (см. табл. 10).

Таблица 9

Динамика результатов рассмотрения судебных дел (%)

Таблица 10

География результатов рассмотрения судебных дел (%)

В 82 % дел, завершающихся рассмотрением в первой инстанции, победителями становятся торговые сети. В этих случаях принятые на начальной стадии решения не оспариваются регулятором. Противоположная ситуация наблюдается в делах, рассмотрение которых завершается при апелляции. В 71 % из них суды становятся на сторону территориальных управлений ФАС. Как видно из табл. 11, при рассмотрении дел в кассации и надзорной инстанции большинство решений принимается в пользу участников рынка (61 и 65 % соответственно). Это дает основания говорить об отсутствии предопределенности в результатах судебного спора.

Таблица 11

Результаты рассмотрения судебных дел в различных стадиях их завершения (%)

Нормативно-правовые акты, грамотно регулирующие деловые отношения участников рынков, позволяют экономике эффективно развиваться. Однако закон – это не только текст, написанный на бумаге, но и практика его применения. Более того, именно трактовки нормативно-правовых актов в значительной степени определяют деловые отношения участников рынков. Практика применения Закона о торговле показывает, что у регулятора и торговых сетей остаются принципиальные расхождения в трактовке ключевых статей, регулирующих деловые отношения ритейлеров и их поставщиков. Эти разногласия постепенно преодолеваются в судебных спорах, исход которых заранее неизвестен.

Заключение

Принятие Закона о торговле сопровождалось многочисленными дискуссиями, в рамках которых звучали и позитивные, и негативные отзывы о предлагаемых нововведениях. Спустя шесть лет после того, как он вступил в силу, обсуждение содержащихся в нем достоинств и недостатков не прекращается.

Анализ последствий применения Закона о торговле в краткосрочном и среднесрочном периодах показывает, что его принятие не достигло поставленных целей. Малый бизнес, в том числе отечественные сельхозпроизводители, не получил значительных преимуществ во взаимодействии с торговыми сетями, и конечных потребителей также вряд ли можно назвать бенефициарами этого нормативно-правового акта [Радаев, 2012а]. В современной российской розничной торговле такое администрирование не смягчило требования ритейлеров, предъявляемые к поставщикам [Радаев, 20125; Радаев, 2014], но увеличило издержки по адаптации хозяйственных агентов к применению положений Закона о торговле [Даугавет, 2011]. При этом потери несут не только торговые сети, но и их контрагенты по цепи поставок, т. е. все участники рынка, деловые отношения которых стали объектом административного вмешательства государства [Новиков, 2009]. Тем не менее от принятия Закона о торговле в явном виде выиграла ФАС, расширившая свои полномочия и увеличившая свое влияние.

Противоречивость имеющихся к текущему моменту результатов государственного регулирования российской розничной торговли привела к продолжению политической борьбы участников рынка. На одном полюсе оказалось мнение о целесообразности смягчения административных мер, включая возможность отмены Закона о торговле, и на другом конце – мнение о необходимости такого ужесточения нормативно-правовых актов, чтобы они пресекали не следствия, а причины рыночной власти ритейлеров в цепи поставок. Органы государственной власти в лице ФАС придерживаются второй точки зрения [Нижегородцев, 2012]. В середине 2016 г. были приняты поправки в Закон о торговле, уменьшающие предельный размер платы за приращение объема продаж («ретробонуса») с 10 до 5 %. Вознаграждения по маркетинговым платежам (в рамках отдельных договоров) теперь также регулируются. На приведение деловых отношений в соответствие с поправками в Закон о торговле участникам рынка выделено шесть месяцев – до 1 января 2017 г. В свою очередь, в условиях непрекращающейся политической борьбы участники рынка продолжают свою работу.

Понятийный аппарат новой институциональной экономической теории и современной экономической социологии позволяет дать аналитическое описание процессам адаптации участников рынка к изменившимся правилам обмена. В России государственное регулирование деловых отношений торговых сетей и поставщиков продовольственных товаров привело к коррективам в их договорах, однако не трансформировало ключевые практики ведения бизнеса. Маркетинговые и прочие платежи, получаемые ритейлерами, обеспечивают нормальное функционирование современных торговых форматов. Важно, что эта общемировая практика выгодна как торговым сетям, так и их поставщикам.

Литература

Авдашева С., Дзагурова Н, Крючкова П., Юсупова Г. Развитие и применение антимонопольного законодательства в России: по пути достижений и заблуждений. М.: Изд. дом НИУ ВШЭ, 2011.

Авдашева С., Новиков В. Лиса и журавль: парадоксы дискриминации // Конкуренция и право. 2012. № 1. C. 22–27.

Барсукова C. Балансируя на тонкой проволоке (западные розничные сети в оценках российских предпринимателей) // ЭКО. 2003. № 1. С. 42–55.

Блум П., Гундлах Г., Кэннон Дж. Плата за торговое место: теоретические направления и взгляды менеджеров-практиков // Экономическая политика. 2008. № 5. C. 129–159.

Бодрийяр Ж. Общество потребления. Его мифы и структуры. М.: Республика, 2006.

БолтанскиЛ., ТевеноЛ. Критика и обоснование справедливости: очерки социологии градов. М.: Новое литературное обозрение, 2013.

Даугавет Д. Рыночная власть торговых сетей: что изменил Закон о торговле // Экономическая политика. 2011. № 4. С. 80–95.

Келли К. Анализ платы за торговое место на рынке продовольственных товаров: конкурентный подход // Экономическая политика. 2008. № 5. C. 160–176.

Маркин М.Е. Выбор бизнес-партнеров в российской розничной торговле: роль социальной укорененности // Журнал социологии и социальной антропологии. 2012а. Т. XV. № 5. C. 246–257.

Маркин М. Как обосновывалось государственное регулирование розничной торговли: эмпирический анализ аргументации // Экономическая политика. 20125. № 4. C. 147–162.

Маркин М.Е. Разлад координации в деловых отношениях участников рынка: к развитию экономической теории конвенций // Теоретическая экономика. 2013. № 6. C. 9-16.

Маркин М. В поисках справедливости. Ритейлеры против ФАС: исход неочевиден // Мое дело. Магазин. 2015. № 175. C. 18–22.

Нижегородцев Т. Торговая сфера в ожидании законодательной ревизии // Конкуренция и право. 2012. № 1. C. 14–15.

Новиков В. Qui prodest? (непредвиденные последствия реализации закона о торговле) // Экономическая политика. 2009. № 4. C. 190–199.

Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. 1999. Т. 35. № 2. C. 3-20.

Радаев В.В. Кто выиграл от принятия закона о торговле // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012а. № 2. C. 33–59.

Радаев В. Что изменил Закон о торговле: количественный анализ // Экономическая политика. 20125. № 1. C. 118–140.

Радаев В.В. Как завоевывается рынок: распространение новых организационных форм в российской розничной торговле // Журнал социологии и социальной антропологии. 2007. Т. X. № 3. C. 22–37.

Радаев В.В. Кому принадлежит власть на потребительских рынках: отношения розничных сетей и поставщиков в современной России. М.: Изд. дом НИУ ВШЭ, 2011.

Радаев В. Время покажет? Среднесрочные эффекты применения Закона о торговле // Экономическая политика. 2014. № 5. C. 75–98.

Радаев В.В., Котельникова З.В., Маркин М.Е. Развитие российского ритейла: меры государственного регулирования и их последствия (закон о торговле в зеркале исследований). М.: ГУ ВШЭ, 2009.

Bluestone B., Hanna P, Kuhn S., Moore L. The Retail Revolution: Market Transformation, Investment and Labor in the Modern Department Store. Boston: Auburn House, 1981.

Глава 6

Финансирование НКО в России в 2000-2010-е годы. Новые механизмы поддержки или контроля?

С начала 2000-х годов консолидация власти в России описывается как процесс закрытия политического пространства, контролируемого элитой сверху вниз (так называемая вертикаль власти). По мнению политической оппозиции, В. Путин «пытается возродить закрытую политическую систему с преобладающим влиянием одной партии, контролируемую одним единственным человеком» [Ostrov, Satarov, Hakamada, 2007, p. 3]. Одним из примеров подавления государством гражданских инициатив обычно называют изменения во взаимоотношениях между государством и общественными организациями, так называемыми НКО (некоммерческими организациями). С 2005 г. административный контроль деятельности российских общественных объединений был усилен, что существенно ограничило возможности их финансирования зарубежными партнерами. В СМИ, в отчетах ассоциаций и в научных исследованиях, посвященных гражданскому обществу в России, эти новые условия деятельности и финансирования были подвергнуты критике как губительные для свободы [Human Rights Watch, 2009].

Тем не менее если оставить в стороне расхожие штампы, применяемые демократической оппозицией, то управление ассоциациями в России представляется не только как возвращение к политическому авторитаризму. Это одновременно и заимствование управленческого инструментария, присущего рыночной экономике. Популярность теории new public management в России в начале 2000-х годов и применение этих принципов к третьему сектору, помимо сокращения государственных расходов, привело к централизации власти [Jakobson, 2001; Peters, 2008; Sigman, 2007]. Политический контроль в отношении НКО осуществляется посредством как принудительных мер, так и поощрительных государственных программ, нацеленных на поддержку «гражданского общества» и оказание «благотворительности», что в значительной степени инспирировано соответствующей международной практикой [Dauce, 2013].

В 2012 г. эта двойственная политика принуждения и стимулирования получила новое развитие. Российское правительство приняло закон, требующий, чтобы НКО, финансируемые международными партнерами и занимающиеся внутриполитической деятельностью, зарегистрировались в качестве «иностранных агентов». В то же время Владимир Путин заявил: «Что касается некоммерческих организаций, то я согласен с моими коллегами, которые считают, что если мы вводим более жесткие рамки для их деятельности, то мы, конечно, должны увеличить им нашу собственную финансовую поддержку»[68]. Новые возможности финансирования НКО свидетельствуют о том, что в построении гражданского общества возрастает роль управленческих принципов, предполагающих, в частности, конкуренцию между ассоциациями. Механизм отбора проектов, поддерживаемых государством, контроль за их реализацией и оценка их результатов, является новой формой подчинения и управления их деятельностью. С середины 2000-х годов как администрация, так и общественные объединения понуждаются к соблюдению этих новых положений. Наша цель – описать практику предоставления государством грантов для НКО и их влияние на деятельность российских общественных организаций.

Мы рассмотрим новую публичную политику государства в отношении НКО и деятельность посреднических объединений, которые помогают НКО в их взаимоотношениях с властью и облегчают их адаптацию к новым правилам, установленным государством. Эти посредники обеспечивают взаимодействие между участниками процесса, создают общий понятийный аппарат [Lascoumes, 1996]. Кроме предлагаемых ими юридических или бухгалтерских консультаций, они способствуют распространению принципов новой политики в деятельности НКО. Такие посредники обладают профессиональными знаниями, полученными в ходе реализации отдельных проектов в 1990-х годах с участием международных партнеров, имеют прямое отношение к процессу импортирования и развития в России практик, принятых отныне на вооружение российским правительством. Однако такое сближение не проходит без напряжения. Условия распределения государственной поддержки вызывают критику и недовольство среди НКО. Последние не ставят под сомнение управленческую модель, предложенную государством, однако резко критикуют условия ее претворения в жизнь. Они осуждают предвзятость государственных учреждений и продажность функционеров, распределяющих субсидии. Критика скорее касается лиц, которые распределяют средства, нежели самих принципов распределения.

Исследование основано на интервью с активистами НКО по защите прав человека, с представителями российской администрации, ответственными за политику ассоциаций, а также с руководителями организаций по оказанию помощи НКО. Интервью проводились в Москве и Санкт-Петербурге в период с 2008 по 2012 г. и были дополнены наблюдениями, сделанными во время учебных семинаров, организованных для руководителей НКО в Общественной палате[69]Российской Федерации и в Московском доме общественных организаций[70].

§ 1. Новая публичная политика государства в отношении НКО

Если 1990-е годы характеризовались радикальными экономическими и социальными реформами, проводимыми под знаком шоковой терапии, то приход к власти В. Путина сопровождался введением новой публичной политики. В частности, изменились отношения между государством и НКО. Новое законодательство предполагает замену иностранного финансирования, широко применяемого в 1990-е годы, на государственное или частное финансирование. Эти новые финансовые возможности предполагают управленческие инновации, влекущие за собой когнитивную эволюцию[71] организационных принципов, на которых основаны общественные объединения и их взаимоотношения с государством.

С начала 2000-х годов государственную политику в отношении НКО можно разделить на две фазы: фазу обучения и фазу применения новых принципов в жизнь. С 2000 по 2004 г., во время первого срока правления В. Путина, Администрация Президента проводила консультации с действующими НКО. В 2001 г. был организован Гражданский форум, для того чтобы облегчить переговоры и сотрудничество между защитниками прав человека и федеральными чиновниками. Предметом обсуждения стали условия деятельности общественных объединений в России и их возможное сотрудничество с правительством. Начало 2000-х годов ознаменовалось развитием диалога между НКО и ведомствами, который, все еще проникнутый недоверием, тем не менее способствовал взаимному пониманию того, как действуют те и другие. Однако в середине 2000-х годов правительство России стало проводить более волюнтаристскую политику, направленную на ограничение деятельности НКО в стране. Цветные революции, произошедшие на Украине и в Грузии в 2004 г., заставили власть испугаться того, что НКО, финансируемые из-за рубежа, занесут революционную заразу. В январе 2005 г. выступления против монетизации льгот в России стали неким преддверием социальных движений в стране. Опасаясь разрастания подобных настроений в обществе, правительство проводит законодательные и институциональные ужесточения условий деятельности НКО. Одновременно, однако, новации правительства опираются на стимулирующие меры, импортируемые из западных демократий. Жестко ограничивая деятельность ассоциаций, государство инициировало государственное и частное спонсорство НКО, придав благотворительности статус финансовой основы укрепления гражданского общества.

Разработчики этой политики активно апеллировали к дореволюционной российской практике милосердия[72]. Кроме того, начал осваиваться опыт англосаксонской благотворительности [Guilhot, 2006; Eiger, 2007; Edwards, 2008]. Зарубежные модели благотворительности были импортированы в Россию такими организациями, как Charity Aid Foundation (которая обосновалась в России с начала 1990-х годов под лозунгом «Сделаем благотворительность эффективной!»), Фонд Interlegal (принимающий активное участие в разработке законодательства об общественных объединениях) и Международный центр по некоммерческому праву, который в начале 2000-х годов перевел на русский язык и опубликовал юридические документы, касающиеся благотворительной деятельности за рубежом.

Эволюция концепции общественных объединений нашла свое отражение в решениях власти и официальных текстах. В 2005 г. Путин подписал спорный закон, который усиливал контроль в отношении НКО, а затем объявил 2006 год «Годом благотворительности» [Livshin, Weitz, 2006]. Если благотворительность (вновь) вернулась в Россию в 1990-е годы, то институциональные и налоговые льготы благотворительные организации обрели в начале 2000-х годов [Schmida, 2002]. В рамках Общественной палаты под эгидой олигарха В. Потанина была учреждена Комиссия по вопросам развития благотворительности, милосердия и волонтерства. В июле 2009 г. правительство В. Путина приняло «Программу содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества (волонтерства) в Российской Федерации», которая была направлена на «активизацию механизмов самоорганизации участников благотворительной деятельности, саморегулирование благотворительных организаций на принципах партнерского взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества». Эта программа предполагала создание налоговой и институциональной помощи для тех, кто занимается благотворительностью. Подобная политика продолжилась Президентом Д. Медведевым, который, начиная с 2008 г., всячески подчеркивал общественную пользу ассоциаций. Правительство передало третьему сектору некоторые аспекты оказания социальной помощи, заключив контракт между государством и НКО, что соответствует международной практике в этой области [Engels, Hely, Peyrin, Trouve, 2006].

Господдержка некоммерческих неправительственных организаций

Популяризация благотворительности в России происходила параллельно с формированием финансовых механизмов, обеспечивающих деятельность НКО. В конце 2000-х годов на фоне высоких темпов экономического роста, обеспечивающих государству профицит бюджета, и даже после мирового финансового кризиса, минимально задевшего Россию, органы государственной власти разрабатывают программу поддержки некоммерческих организаций. Увеличение государственных субсидий происходит в тесной связи с сокращением иностранного финансирования НКО, политическая опасность которого признается публично все чаще и откровеннее. Это означает, что в России вводится собственное государственное финансирование НКО. Средства распределяются на конкурсной основе, что соответствует управленческой практике международных организаций. Самой известной программой помощи является программа «президентских грантов», инициированная Администрацией Президента. Эта программа предназначена для поддержки «некоммерческих организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества»[73]. Условия распределения этих грантов иллюстрируют новые принципы в отношениях между государством и общественными объединениями. С 2007 г. Президент РФ передает в так называемые организации-операторы средства, предназначенные для развития гражданских инициатив[74]. Ежегодная господдержка, транслируемая через такие организации-операторов, вплоть до 2012 г. составляла 1–1,5 млрд руб. Начиная с 2013 г. сумма государственной поддержки существенно возросла, составив в 2016 г. 4,5 млрд руб. (табл. 1).

Таблица 1

Господдержка некоммерческих неправительственных организаций(млрд руб.)

Эти средства, передаваемые российским правительством организациям-операторам, затем распределяются на основе публичного конкурса, открытого для всех НКО. Например, в 2011 г. Институт проблем гражданского общества (ИНПГО), имеющий статус организации-оператора, должен был распределить 160 млн руб. субсидий. Проводимый институтом конкурс открыт для всех общественных объединений, существующих более одного года. Документы для подачи заявки могут быть распечатаны с сайта ИНПГО или Общественной палаты. Заявители должны описать свой проект и указать основные ожидаемые результаты. Официально отбираются проекты в зависимости от их «социальной значимости». В 2015 г. было подано 11 803 заявки на президентские гранты и 1276 НКО получили субсидии на свои проекты (<https://grants.oprf.ru>).

Частное меценатство

Развитие благотворительности осуществляется как при поддержке государства (в частности, путем введения президентских грантов), так и благодаря деятельности частных предприятий. Заимствуется практика, разработанная в основном в США под названием «венчурная благотворительность» (venture philanthropy), основанная на понятии социальной ответственности бизнеса. Таким образом, благотворительные организации получают помощь не только от государства, но и от частного капитала. Государство создает преференции, стимулирующие частных предпринимателей оказывать денежную помощь ассоциациям, которые решают общественно-полезные задачи [Livshin, Weitz, 2006]. Поощряется повышение социальной ответственности организаций, что нашло отражение в термине «корпоративное гражданство» [Перегудов, 2006].

Предпринимателей настойчиво призывают заниматься благотворительностью в России; их пожертвования в перспективе должны вытеснить международные источники, обеспечив НКО собственным российским финансированием. Улучшилось законодательство, посвященное благотворительным фондам. Официально такие фонды определяются как некоммерческие организации, созданные физическими или юридическими лицами в целях осуществления добровольных пожертвований, необходимых для достижения социально значимых целей в общественной, культурной и образовательной сферах. С начала 2000-х годов несколько олигархов создали свои собственные фонды. Прототипом явились фонды Б. Березовского и М. Ходорковского, опробованные ими в конце 1990-х годов. Однако в отличие от своих предшественников, нынешние крупные предприниматели предпочитают заниматься благотворительной деятельностью, которая является нейтральной с точки зрения политики. Так, Олег Дерипаска создал Фонд «Вольное дело». Михаил Прохоров в 2004 г. создал Фонд (известный как благотворительный Фонд культурных инициатив), который работает в основном в регионах Сибири. Владимир Потанин в 1999 г. создал благотворительный Фонд своего имени. Фонд Потанина, Фонд «Династия» Дмитрия Зимина или Фонд Михаила Прохорова являются частью Форума доноров, созданного в 2002 г. Члены Форума проводят различные действия, направленные на «укрепление гражданской активности в российском обществе» [Там же].

По словам Дж. Слокума, в конце 2007 г. в России существовало по меньшей мере 67 частных фондов. В совокупности их средства превышают средства частных западных доноров в России. Дж. В. Слокум подчеркивает, что «легитимность фонда связана с легитимностью рыночных механизмов и частной собственности в России» [Slocum, 2009, p. 138]. Участие крупного бизнеса в благотворительной деятельности способствует распространению управленческих правил и бизнес-моделей в деятельности НКО. Впрочем, благотворительность для частного бизнеса в России зачастую носит вынужденный характер, и «социальная ответственность бизнеса» камуфлирует неформальный компромисс бизнеса и власти [Barsukova, 2013].

В середине 2000-х годов правительство начало продвигать модель endowment (по-русски это называется «целевой капитал», по-французски – «дотационный фонд»)[75] с тем, чтобы содействовать благотворительной деятельности российских компаний в отношении некоммерческих ассоциаций и организаций. Этот новый принцип финансирования НКО (endowment fund) был импортирован благодаря сторонникам либерализма. В 2005 г. на встрече представителей либеральных кругов с В. Путиным президент Института «Общественный договор» А. Аузан отметил, что ресурсами, выделяемыми на национальные проекты[76], можно было бы управлять с помощью фондов. Позже эта идея была поддержана В. Потаниным, который в Общественной палате возглавляет Комиссию по развитию благотворительности. На встрече российского Президента с предпринимателями в марте 2006 г. В. Потанин подробно описал принцип действия благотворительных фондов и интерес, который представляет собой целевой капитал (endowment) [Чалаев, 2007].

В октябре 2006 г. Министерство экономического развития и торговли при поддержке Общественной палаты внесло в Государственную думу проект закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций». Согласно этому проекту некоммерческие организации могут финансироваться из специальных фондов (endowment), имеющих капитал в размере не менее 3 млн руб., предназначенных для развития благотворительности, меценатства и волонтерства. По мнению В. Потанина, «законопроект предусматривает создание эффективной модели финансового капитала для НКО». Эта модель уже доказала свою состоятельность в мире. Пожертвования передаются в ассоциации для создания их капитала. Доходы от инвестирования этого капитала не облагаются налогом и могут быть использованы для финансирования социальных проектов. Предполагается, что капитал ассоциаций позволит вкладывать новые негосударственные средства в социальные проекты, а кроме того, осуществлять финансирование некоммерческих организаций, таких как университеты и больницы. Весь комплекс этих операций не облагается налогом. Как поясняет организация «Школа НКО», «закон о целевом капитале либерален с юридической и идеологической точек зрения и предоставляет широкие и гибкие возможности». Введение этих новых механизмов финансирования некоммерческих организаций свидетельствует об использовании либеральных механизмов управления в преобразовании взаимоотношений между государством, НКО и бизнесом в России.

§ 2. Посреднические организации: правительственные и неправительственные, общие управленческие ориентиры

Нормативные и финансовые новации правительства в отношении НКО актуализировали вопрос о распространении этих знаний, об обучении НКО работе в новых условиях. В этом контексте деятельность посреднических правительственных или неправительственных организаций, которые информируют и консультируют НКО с целью развития их деятельности и поиска финансирования, заслуживают интереса[77]. В 1990-х годах было создано несколько ассоциаций по оказанию помощи общественным объединениям в их взаимоотношениях с международными организациями [Henderson, 2003]. Сегодня они преобразуются в консультантов, способствующих развитию отношений НКО с российским правительством и частными фондами. Прежние управленческие навыки, приобретенные в контакте с зарубежными партнерами, актуальны в новых условиях и способствуют развитию отношений между НКО и российским правительством. Параллельно, в 2000-х годах для помощи НКО возникли общественные организации, связанные, в частности, с Общественной палатой РФ. Можно было ожидать возникновения сильной конкуренции и напряжения между этими двумя типами действующих организаций. Однако этого не произошло. Вместо конкуренции возникли различные формы сотрудничества. Независимые ассоциации, традиционно связанные с зарубежными организациями, в настоящее время взаимодействуют с такими правительственными учреждениями, как Общественная палата. Их сотрудничество возможно в силу единых управленческих принципов, которые они разделяют.

История неправительственных посредников в пространстве НКО восходит к началу 1990-х годов, когда в России были созданы организации (часто называемые «Ресурсные центры»), поддерживаемые международными фондами, которые осуществляли консультирование и обучение российских НКО [Сунгуров, 1990]. Эти ресурсные центры, в частности, проводили консультации по вопросам отношений НКО с их международными партнерами. Мы рассмотрим пример двух организаций такого типа: Школа НКО, созданная в 1996 г. в Москве, и Центр по развитию некоммерческих организаций (ЦРНКО), созданный в 1994 г. в Санкт-Петербурге. Их руководители прошли обучение управлению НКО у своих международных партнеров. Руководитель ЦРНКО дополнила свое образование, полученное в Санкт-Петербургском госуниверситете, обучением за рубежом. Она отвечает за международные контакты своей организации. Многие из ее сотрудников имеют дипломы по менеджменту. На протяжении 1990-х годов ЦРНКО способствовал распространению методов правильного управления НКО. При поддержке программы ТАСИС «Методологическая помощь НКО в Северо-Западном регионе», Центр опубликовал в 1998 г. книгу под названием «Внешняя помощь для НКО»[78], в которой представлены принципы фандрайзинга (fundraising) и благотворительности. Эта ассоциация, возникшая еще до прихода к власти В. Путина, продолжила работу в 2000-е годы, переориентировав свою деятельность в соответствии с институциональными и нормативными изменениями в отношении третьего сектора.

Середина 2000-х годов, когда растущие ужесточения политики сочетались с возникновением новых финансовых возможностей, представляется поворотным пунктом в деятельности НКО. Как заметила руководитель ЦРНКО: «Как и для всего некоммерческого сектора, в России 2007 год был для ЦРНКО сложным, однако он ознаменовался появлением новых возможностей. Мы действовали методом проб и ошибок, но в конечном итоге этот период позволил нам достичь важных целей. В 2007 г. организация смогла самоидентифицироваться, ответив на вопрос: “Кто мы? И каким образом мы можем быть полезны некоммерческому сектору в текущий период?” После многих размышлений мы сформулировали эту роль: ЦРНКО является промежуточным звеном (посредником) между ресурсами власти, бизнеса и НКО, которые нуждаются в этих ресурсах для обеспечения эффективности своей деятельности, стабильности и своего развития» (<http://www.ЦРНКО. ru/about/history/>). Функция посредничества между властью и российскими НКО (и уже не только международными) четко сформулирована. Исполняя эту посредническую роль, ресурсные центры использовали компетенции, приобретенные ранее в работе с международными организациями. Такая преемственность показывает, что «все рассуждения, касающиеся новизны проблем и политических линий, нужны в первую очередь для того, чтобы замаскировать основное, а именно то, что в значительной степени речь идет о деятельности по переквалификации. То есть о преобразовании-адаптации того, что “уже есть” в государственной политике, тех данных, которые существовали у нее раньше, ее аналитических категорий, ее институциональных подразделений, ее стандартной практики» [Lascoumes, 1996]. В то время как фонды и гранты, созданные государством, несомненно, являются новыми, принципы, на которых они основаны, воспроизводят практику, применявшуюся российскими ассоциациями при взаимодействии с зарубежными организациями в 1990-х годах [Henderson, 2003].

В 2000-е годы к неправительственным ресурсным центрам добавляются новые организации, которым было поручено ознакомить НКО с новыми государственными нормами. Рассмотрим деятельность Центра поддержки НКО при Общественной палате и Центра при Московском доме общественных организаций. Обе организации имеют исключительно государственное финансирование. Они развернули деятельность по консультированию общественных организаций, конкурируя, таким образом, с ресурсными центрами, уже действующими в этой области. Центр при Общественной палате организовал учебные занятия для активистов НКО, а также информационную службу в Интернете. Лозунг веб-сайта <www.portal-nko. ru>: «Информация для НКО и об НКО. Все, что необходимо для плодотворной работы НКО». Для того чтобы подчеркнуть образовательную направленность своей деятельности (бесплатные семинары и учебные сессии), Центр поддержки при Общественной палате взял название «Школа НКО», позаимствовав его у неправительственной ассоциации, созданной в 1990-е годы. Так, например, в мае 2011 г. эта организация провела четыре семинара, каждый из которых посетили около 100 человек. Подобные мероприятия также проводятся в регионах и крупных городах страны. В Москве обучение организовано в Доме общественных организаций. Это учреждение, как и Общественная палата, получает финансирование и располагает существенными муниципальными ресурсами, что позволяет ему принимать много стажеров из НКО.

Граница между правительственными и неправительственными посредниками не является непроницаемой. Они предлагают, совместно или по отдельности, идентичное обучение, позволяющее НКО получать государственные или частные гранты. Так, в феврале 2012 г. Общественная палата организовала семинар, проведенный представителем ЦРНКО в Санкт-Петербурге[79]. Руководитель семинара признала, что «необходимо работать с властью. Общественная палата является новым посредником, который служит буфером во взаимоотношениях с государством. Это – партнер» (интервью с руководителем ЦРНКО, 29.02.2012 г.). Представительница ИНГПО (организации-оператора) проводит семинары в Общественной палате совместно со специалистами Школы НКО. Взаимосвязь между различными сетями преподавателей проявляется в обмене баннерами между сайтами разных организаций (например, отсылка к ЦРНКО на портале Общественной палаты). Такая проницаемость позволяет общественным ресурсным центрам пользоваться ноу-хау, которыми располагают ассоциации, а ассоциациям – воспользоваться государственными ресурсами (материальными или символическими), что обеспечивается сотрудничеством с Общественной палатой.

Деятельность ресурсных центров маркирована терминами из словаря современного управленца. Англосаксонская терминология (master-class, trainings, storytelling, public relations и проч.) доминирует на образовательных семинарах для НКО. На всех этих мероприятиях большое значение уделяется финансовым вопросам. Семинары по поиску финансирования (fundraising) являются самыми популярными (fundraising делает возможным создание целевого капитала – endowment). Преподаватели Общественной палаты дают этому понятию определение, достойное учебника по менеджменту. «Поиск финансирования предполагает наличие стратегии, тактики и методики, основанных на использовании эффективных и продуктивных методов. Деятельность по поиску финансирования является продолжением стратегии и тактики планирования и менеджмента» (<http://portal-nko.ru/finance/fran>). Для облегчения поиска средств центры-посредники связывают заявки на финансирование проекта (на получение президентских грантов) и частные фонды. Сторителлинг (рассказывание историй – Storytelling) позволяет НКО создавать эмоциональные истории, более эффективные, чем простые рациональные отсылки к моральным или политическим убеждениям [Salmon, 2007]. Московская Общественная палата организует семинары по таким вопросам, как: «Развитие креативного мышления», «Написание грамотных заявок на гранты», «Как представиться донору», «Ораторское искусство», «Как правильно писать в государственные органы». Задача состоит в том, чтобы составить текст, который позволил бы получить доступ к финансированию. Большое внимание уделяется новым технологиям и средствам связи. Ассоциации регулярно организуют тренинги по созданию веб-сайтов, написанию блогов или установлению радио в Интернете.

Таким образом, принципы современного управления активно адаптируются к специфике НКО [Lewis, 2006; Ryfman, 2009]. Ссылка на менеджмент и новые технологии рассматривается как признак перемен, гарант прогрессивности участников процесса. В своей консалтинговой деятельности посреднические организации опираются на западную литературу по менеджменту применительно к НКО. Многие работы американских авторов были переведены на русский язык и доступны в ресурсных центрах. Это касается, например, выпуска «Harvard Business Review» об НКО, переведенного на русский язык в 2008 г. и доступного на веб-сайте Общественной палаты (<http:// portal-nko.m/biblio/_book/?id=399>). Ссылка на менеджмент опирается на «поиск эффективности (посредством измерения, подсчета и оценки значимости результатов)» [Robert, 2007]. Проникновение подобной логики и терминологии в сферу НКО является инновационным. Сначала понятия менеджмента и государственного управления (management и gouvernance) стали классическими в мире частного предпринимательства. Затем, с появлением в 1990-е годы Концепции нового государственного менеджмента (new public management) сфера их применения расширилась до общественного сектора. Наконец, в последнее время принципы эффективного менеджмента проникли в область НКО, относительно нового сегмента общественной активности в России [Hoarau, Laville, 2008].

§ 3. Пространство критики: претензии функционеров к НКО vs претензии НКО к функционерам

Упорно ссылаясь на менеджмент, государственные и частные ресурсные центры помещают процедуры, проводимые на конкурсной основе, в центр взаимоотношений между государством и НКО. Однако получение или неполучение гранта может привести к серьезным разногласиям между организациями-операторами и НКО, которые стремятся получить финансирование. Посредники, консультирующие в вопросах поиска грантов, убеждают, что все участники равны перед законами менеджмента, формируя завышенные ожидания итогов конкурса. Проигрыш в конкурсе грантов вызывает недовольство, выплескиваемое в конце конкурса. С одной стороны, НКО упрекают организации-операторов в неправильном использовании правил, в необъективности и даже в коррупции. С другой стороны, администрация осуждает дилетантство и неграмотность НКО. Нарушения управленческого порядка критикуются как теми, так и другими. Однако недовольство фокусируется на процедуре реализации, но отнюдь не на принципах новой политики государственного финансирования.

Претензии функционеров к НКО

С момента осуществления реформ в середине 2000-х годов не прекращаются взаимные претензии правительства и НКО в вопросах выделения грантов. Как высказывается один из руководителей Центра поддержки НКО Общественной палаты, «проблема заключается в том, что не все НКО, которые представляют проекты, получают субсидии. Тогда они раздражаются. Поэтому теперь мы избегаем давать им точные советы относительно президентских грантов. Мы даем общую информацию, и это все»[80]. Официально администрация защищает себя путем жесткого соблюдения формальных процедур. Руководители организаций-операторов, ответственные за распространение президентских грантов, утверждают, что они не смотрят на названия НКО, которые обращаются за деньгами, а только оценивают проекты. Если проект представляется необходимым и полезным для развития институтов гражданского общества, то он получает поддержку. Если заявка не удовлетворена, то это связано не с субъективными, а юридическими и рациональными соображениями. Однако расплывчатость критериев «хорошего» проекта не позволяет достичь компромисса в случае возникновения разногласий. Это имплицитно признает Мария Слободская, директор Института проблем гражданского общества (ИНПГО), который отвечает за распределение президентских грантов. Она разместила следующий комментарий на своей странице в Facebook (от 09.11.2012 г.): «Я исчерпала все свои возможности, объясняя некоторым из участников конкурса на получение грантов, что если они не выиграли, то это не означает, что донор является жуликом и непрофессионалом».

Доноры жалуются на дилетантство НКО. Например, с 2008 г. ИНПГО получает от 800 до 1000 заявок в год и удовлетворяет только сотню для всей России. По словам О., руководителя ИНПГО: «Предложения, которые мы получаем, очень плохие. На 100 отобранных проектов есть около 30–40 очень хороших заявок. Остальные являются средними. НКО все время предлагают одни и те же проекты, которые повторяются бесконечно. Это очень скучно. Оригинальных проектов очень мало» (интервью от 29.06.2011 г.). К проблеме содержания добавляется трудность соблюдения правовых и финансовых форм. О. продолжает: «Наша бухгалтерия очень сложная. К тому же отчеты не всегда хорошо сделаны…Наши НКО очень плохо обучены, особенно в области правовых вопросов и бухгалтерского учета. Мы должны поднять их уровень. Члены ассоциаций инвалидов, пенсионеров, молодежи плохо подготовлены. Эти люди имели другую профессию раньше. Они работают в НКО недавно. Они недостаточно информированы, не могут составить смету. Они не готовы, не знают, как сделать отчет». Многие ассоциации не являются достаточно профессиональными в глазах организаций-операторов.

Претензии НКО к функционерам

По данным опроса, проведенного социологами Левада-Центра, «конкурсы на получение президентских грантов были хорошо известны респондентам. Они воспринимаются как альтернатива финансированию из зарубежных фондов, предложенная государством» [Волков, 2011]. Руководители ассоциаций знают, что сотрудничество с международными организациями может привести к возникновению проблем (проверки, «профилактические беседы» с представителями спецслужб, занесение в «черный список» и т. д.), особенно после принятия закона «об иностранных агентах» в 2012 г. И напротив, получение президентской помощи представляется некоторым средством легитимации в глазах администрации. Даже ассоциации по защите прав человека согласились опробовать новые правила игры. Людмила Алексеева, председатель Московской Хельсинкской группы, публично объясняет свой опыт получения грантов от государства: «Раньше никаких государственных фондов не существовало. Четыре года назад, впервые, была выделена некоторая сумма (очень небольшая, 2 млн руб. на всю страну), и Общественная палата должна была ее распределить. И я сказала, что мы обязательно должны участвовать в этом конкурсе, потому что в следующий раз, если нам скажут, что мы живем на деньги иностранных фондов, мы сможем ответить, что мы также получили небольшую сумму от государства»[81]. Это высказывание показывает готовность независимых ассоциаций использовать новые правила игры с тем, чтобы узаконить себя перед властью.

Тем не менее независимые активисты и особенно правозащитники критикуют необъективность государства при распределении грантов. Эта критика также относится и к частным фондам, которых подозревают в том, что они подчинены политической власти [Волков, 2011]. Несколько крупных ассоциаций по защите прав человека подчеркивают пороки системы. Поскольку их никогда не отбирали для получения финансирования, то они сделали вывод, что они не получают финансирование по политическим причинам [Twickel, 2009]. По словам Людмилы Алексеевой, «помощь предоставляется тем, кто не позволяет себе критиковать ни действующую власть, ни работу местных чиновников»[82]. Неудачные взаимодействия с администрацией подталкивают некоторые ассоциации к отказу от любого сотрудничества с государственной властью. Активист одной независимой ассоциации сказал: «Общественная палата – это как аппендицит. От него нет ничего хорошего, но сделать больно может…Мы дважды представляли проект, но так никогда ничего и не получили. Никакой информации получено не было. …Те, кто отбирают проекты, не всегда являются наилучшими экспертами для понимания работы ассоциаций. Вот почему мы не будем больше к ним обращаться, это не имеет смысла» (интервью от 3.06.2012 г.). Поэтому НКО пытаются найти альтернативные источники финансирования за счет мобилизации сетей собственных знакомых и даже обращаясь с просьбами о пожертвованиях.

По данным Левада-Центра, активисты НКО обвиняют организации-операторов в фаворитизме и предвзятости при распределении грантов [Волков, 2011]. Например, независимая ассоциация Демос изобличила действия организаций-операторов, которые заведомо поддерживали связь с властью[83]. Власть критикуется за непрозрачное распределение грантов. Руководитель одной из ассоциаций сказал: «Я очень разочарован президентскими грантами. Это обширная система распределения денег именно среди тех, кто должен их получить, среди “своих”. Деньги распределяются на основе лояльности этих организаций власти. Они могут дать несколько миллионов рублей по принципу близости той или иной организации к организациям-операторам». «К сожалению, государственные деньги, предназначенные для президентских грантов, распределяются среди многих организаций еще до того, как те подали заявку. Это ни для кого не секрет. Многие проекты получают деньги, потому что люди знают друг друга», – сказал другой руководитель НКО [Там же, с. 11]. Обвинения в фаворитизме сопровождаются подозрениями в коррупции. «Те же самые операторы получают львиную долю. Я знаю случаи, когда организации-операторы давали гранты в качестве способа получения отката», – сказал еще один руководитель НКО [Там же, с. 11]. Лица, анонимно опрошенные Левада-Центром, говорят о «комиссионных (это часть полученных средств)», выплаченных после получения президентских грантов [Там же, с. 8]. Эти случаи коррупции не всегда доказаны, но они способствуют дискредитации государственных доноров.

Подчеркнем, что недовольство не фокусируется на принципах новой политики государственного финансирования. Как резюмирует Елена Тополева-Солдунова из «Агентства общественной информации», государственные деньги, потраченные на ассоциации, «не решат всех проблем, но хорошо, что этот механизм существует. Получение президентской помощи укрепляет статус НКО. Тем не менее нужно улучшить процесс ее распределения. Конкурсы должны быть максимально публичными и прозрачными» [Тихонович, 2010]. Так, в 2009 г. кампания «Каждый рубль по назначению»[84] объединила организации, которые подписали обращение к Президенту и к Общественной палате с просьбой улучшить механизмы государственной поддержки НКО. Участники кампании хотят «улучшения механизмов поддержки государством неправительственных некоммерческих организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества (речь идет о конкурсе, организуемом Общественной палатой)». В обращении подчеркивалось, что выбор шести операторов не является демократическим [Плешаков, б.г.]. То есть речь идет о процедурных улучшениях существующих механизмов, о совершенствовании управленческой парадигмы, установленной государством, а не о «пересмотре» этих самых механизмов.

Большинство НКО хотели бы участвовать в российских конкурсах, если бы они были организованы на основании «четких и понятных правил» и если бы оценка осуществлялась «признанными и авторитетными экспертами», тогда как в действительности там обнаруживается «покупка того или иного функционера» [Каптерев, б.г.]. Однако принципы отбора проектов на конкурсной основе, управление ресурсами и оценку результатов они считают справедливыми. Критика главным образом направлена на конкретные учреждения (организации-операторов, Общественную палату) и на их руководителей, но не на принципы либерального менеджмента, на которых они основаны.

Заключение

В России усиление государственного контроля за деятельностью НКО и ужесточение административных ограничений уравновешиваются введением правовых норм и финансовых схем в духе неолиберализма, когда к некоммерческому сектору применяются принципы финансирования и управления, используемые на международном уровне. Опираясь на заимствования из практики благотворительности и на развитие спонсорства в англосаксонском духе, новые взаимоотношения между властью и НКО рассматриваются с точки зрения экономических и управленческих параметров. Именно в таком духе новые правила интерпретируются и транслируются посредническими организациями, опосредующими диалог государства и третьего сектора. Таким образом, в 2000-е годы рост ограничений на деятельность НКО был связан не только с репрессиями со стороны силовой элиты, но и с тем обстоятельством, что НКО стали следовать насаждаемым государством принципам «универсальной управленческой логики». Пытаясь получить поддержку со стороны государства, НКО должны были соответствовать положениям о проектах, корректировать свою деятельность под конъюнктуру конкурсов, вести деятельность в соответствии с принятой системой оценок и т. д. Такой порядок «мягкого» господства способствовал консолидации власти, которая претендовала на роль модернизатора диалога между государством и НКО [Hibou, 2011, p. 18]. Эта двойная логика достигла апогея с принятием в 2012 г. закона «Об иностранных агентах». Этот закон, обычно рассматриваемый как возвращение к советским авторитарным нормам, логично продолжает двойственную политику в отношении к НКО, проводимую с начала 2000-х годов [Dauce, 2015]. Суть этой двойственности состоит в сочетании принуждения и стимулирования. Наиболее принудительными, вероятно, являются не те меры, против которых обычно выступают. С точки зрения М. Фуко [Foucault, 2004], ориентирование на неолиберальный менеджмент предлагает новые формы огосударствления НКО, являющиеся такими же эффективными, как и репрессии.

Литература

Волков Д. Перспектива гражданского общества в России. Аналитический центр Юрия Левады. М., 2011. <http://www.levada.ru/books/ perspektivy-grazhdanskogo-obshchestva-v-rossii-2011>.

Каптерев C. Авторитет власти: качество прямой и обратной связи с институтами гражданского общества. <http://gaidarfund.ru/public. php?id=99>.

Перегудов C. Гражданское общество как субъект публичной политики // Полис. 2006. № 2.

Плешаков C. (Директор Зеленого Дома (la Maison Verte). Господдержка НКО: тенденции и предложения. <http://ngoregions.ru/?page_ id=491>.

Скворцова А. Информационно-аналитический Центр НКО в социальной и здравоохранительной областях. НКО в России. 2007. 2 октября.

Сунгуров А. Организации-посредники в структуре гражданского общества (Некоторые проблемы политической модернизации) // Полис. 1990. № 6. С. 34–48.

Тихонович Л. Президентский миллиард поделят лояльные НКО // Филантроп. 2010. 11 мая. <http://philanthropy.ru/dimate/2010/05/11/ 2016>.

Чалаев Г Endowment: российский вариант // Некоммерческое обозрение. 2007. № 8.

Barsukova S. Mutation du capitalismе et institutionnalisation de la corruption dans la Russie contemporaine // Revue international de politique comparee. 2013. Vol. 20. No. 3. P. 41–63.

Dauce F. Une paradoxale oppression. Le pouvoir et les associations en Russie. CNRS Editions, 2013.

Dauce F. The Duality of Coercion in Russia. Cracking down on “Foreign Agents” // Demokratizatsiya. 2015. Vol. 23. №. 1 (winter). P. 102–136.

Edwards M. Just Another Emperor? The Myths and Realities of Philanthro-capitalism. N.Y.: Demos, 2008.

Engels X., Hely M., Peyrin A., Trouve H. (dir). De l’interet general a l’utilite sociale. La reconfiguration de l’action publique entre Etat, associations et participation citoyenne. Paris: L’Harmattan, 2006. 280 p.

Foucault M. Naissance de la biopolitique. Paris: Gallimard; Seuil, 2004.

GuilhotN. Financiers, Philanthropes: Sociologie de Wall Street. Paris: Liber, 2006.

Henderson S. Building Democracy in Contemporary Russia. Western Support for Grassroots Organizations. Ithaca: Cornell University Press, 2003.

Hibou B. Anatomie politique de la domination. Paris: La Decouverte, 2011.

Hoarau C., Laville J.-L. (dir). La gouvernance des associations. Economie, sociologie, gestion. Paris: Editions Eres, 2008. 297 p.

Human Rights Watch. An Uncivil Approach to Civil Society. Continuing State Curbs on Independent NGOs and Activists in Russia. HRW, 2009. <http://www.hrw.org/reports/2009/06/16/uncivil-approach-civil-so-ciety>.

Jakobson L. Public Management in Russia: Changes and Inertia // International Public Management Journal. 2001. №. 4. P. 27–48.

Kiger J. Philanthropists and Foundations Globalization. New Brunswick: Transaction Publishers, 2007.

Lascoumes P. Rendre gouvernable: de la “traduction” au “transcodage”. L’analyse des processus de changement dans les reseaux d’action publique // La Gouvernabilite. CURAPP. Paris: Presses universitaires de France, 1996. P. 325–338.

Lewis D. The Management of Non-Governmental Development Organization. Taylor & Francis, 2006. 271 p.

Livshin A., Weitz R. Civil Society and Philanthropy Under Putin // International Journal for Not-for-Profit Law. 2006. Vol. 8. No. 3. Р. 7–12.

Muller P. L’analyse cognitive des politiques publiques: vers une sociologie politique de l’action publique // Revue frangaise de science politique. 2000. Vol. 50. No. 2. P. 189–208.

Olimpieva I. Informal Intermediaries and Civic Organizations in State-Business Relationships in Russia // Markets and Civil Society: The European Experience in Comparative Perspective / ed. by V.P. Diaz. N.Y.: Berghahn Books, 2009. P. 202–221.

Ostrov G., Satarov G., Hakamada I. The Consolidation of Dictatorship in Russia: An Inside View of the Demise of Democracy. Praeger, 2007.

Peters G. Mixes, Matches and Mistakes. New Public Management in Russia and the Former Soviet Republics. OSI/LGI. Budapest, 2008.

Robert C. Les transformations manageriales des activites politiques // Politix. 2007. No. 3. P. 7–23.

Ryfman Ph. Les ONG. Paris: La Decouverte, 2009.

Salmon C. Storytelling la machine a fabriquer des histoires et a formater les esprits. Paris: La Decouverte, 2007. 240 p.

Schmida S. Emergence of Philanthropy in Russia and the other New Independent States // SEAL: Social Economy and Law Journal. 2002. Autumn.

Sigman C. La nouvelle Agence Federale de l’Education en Russie. Une innovation institutionnelle dans les rapports du financement et de la gestion de l’enseignement superieur // Pouvoirs et financement en education. Qui paye decide? / ed. by А. Vinokur. Paris: L’harmattan, 2007. P. 247–273.

Slocum J.W. Philanthropic Foundations in Russia: Western Projection and Local Legitimacy // Globalization, Philanthropy and Civil Society. Projecting Institutional Logis Abroad / ed. by D.C. Hammack, S. Hey-demann. Bloomington: Indiana University Press, 2009.

Twickel N. von. Kremlin Doles out Funds to NGOs // Moscow Times. 19.03.2009.

Глава 7

Реформа трудовой сферы: использование закона в трудовых отношениях^1

В советскую эпоху принцип диктатуры пролетариата отрицал возможность конфликта интересов между рабочими и управленцами. В постсоветской России либерализация и приватизация создали новые рамки отношений между работниками и работодателями, что в корне изменило трудовые отношения. Отвечая на вызовы времени, российское законодательство сформировало новые легальные инструменты для регулирования трудовых отношений. В данной главе речь пойдет о том, как эти нормы воспринимаются и исполняются в современной России.

Целью автора не является оценка эффективности нового Трудового кодекса. Трудовое право рассматривается как окно, через которое можно увидеть эволюцию российской правовой культуры. Мои выводы основаны на интервью с менеджерами, ответственными за регулирование трудовых вопросов, работниками, вовлеченными в трудовые споры, адвокатами, представителями профсоюзов и правоохранительных/правоприменительных организаций (инспекция труда). Эти интервью были проведены в Москве (2012–2013 гг.) и в Екатеринбурге (2014 г.). На основе этих интервью я опишу практики, которые формируются в связи с исполнением трудового законодательства. Поскольку данные качественные, они не могут претендовать на репрезентативность. Тем не менее эти интервью позволяют пунктирно отразить основные моменты и контрасты в представлениях и практиках различных акторов и иллюстрируют то, в какой мере формируется новое отношение к праву в повседневной жизни.

Является ли Трудовой кодекс признанным регулятором?

В феврале 2002 г. был принят новый Трудовой кодекс, сменивший КЗоТ, действующий с 1971 г. Обсуждение законодательного проекта в [85]

СМИ не было интенсивным и эта «инновация» довольно поверхностно учитывала общественное мнение. Предложения разных вариантов были обобщены ГД РФ с устремлением на то, чтобы финальный текст просто интегрировал пункты, по которым установилось согласие различных «социальных партнеров», проявлялось желание обеспечить баланс прав работников и работодателей. Однако из этого не следует, что Закон на самом деле снимает остроту трудовых отношений.

Главная проблема Трудового кодекса состоит в том, что он не отражает реалии и содержит множество пробелов. В результате работодатели и работники вынуждены фальсифицировать трудовой контракт: «На бумаге одна ситуация, в реальности другая» – расхожая модель объяснения. Главный вопрос, который решается при подписании трудового контракта, – это «как оформить». Подписание хорошего контракта является творческим процессом придания ситуации подобия соответствия закону. Действует принцип: «Все можно, и если что-то нельзя, то можно оформить так, чтобы все было хорошо». Такой подход встречается даже в тех случаях, когда дело доходит до суда. Один корпоративный юрист, которого я попросила прокомментировать заявление, что работодатели иногда фальсифицируют документы для судов, где рассматривают дело о незаконном увольнении работника, ответил: «…бывает что-то немного подрисовываем. Но это язык бумажек». Для обеих сторон эта игра является частью процесса. Суды не являются местом, где реальность сопоставляется с юридическими нормами, скорее это место, где реальность переформатируется, чтобы соответствовать юридическому языку.

Распространенный пример обхода закона – производство фальсифицированных документов – проявляется при приеме на работу. Многие компании в качестве условия найма выставляют требование написать заявление об уходе, не ставя в нем даты. Это делается для того, чтобы оградить компанию от юридических препятствий для увольнения. Об этой практике работники говорили в интервью неоднократно, причем без злобы и без чувства, что с ними поступали как-то неприемлемо. Все стороны разделяют мнение, что невозможно адекватно отражать ситуацию в терминах норм права. Соответственно, допускают, что нарушение правил является необходимым элементом приспособления к реальной ситуации, а не злым умыслом.

Иногда даже трудовой закон воспринимается как препятствие для подлинного правосудия, поскольку решение проблем в точном соответствии с Кодексом считается «несправедливым». Во время тренинга для профсоюзных активистов, которые я посетила, один делегат спросил адвоката, который вел тренинг, как уволить «недобросовестных работников», не нарушая закон (заметим, что никто из присутствующих не возражал против этого подхода). Этот пример демонстрирует не только распространенный сговор между профсоюзами и менеджментом, но также недоумение, которое порой вызывают юридические нормы. Ссылаясь на определенное представление о справедливости, для того чтобы избавиться от хронических прогульщиков, профсоюзный деятель просит у юриста способ достижения некой «справедливости», не взирая на Кодекс.

Таким образом, являясь импульсом к формализации трудовых отношений, Трудовой закон не отменяет альтернативных путей решения трудовых вопросов.

Действия за пределами Кодекса

Принцип «имидж дороже закона» является широко действующим. Он применяется и работодателем и работником. Трудовые конфликты, если они дойдут до широкой общественности, могут повредить «бренду» и это толкает определенные категории менеджеров пойти на компромиссы (так выразились активисты «альтернативных» профсоюзов Конфедерации труда). Этот подход еще ярче выражен на иностранных предприятиях: транснациональные корпорации предпочитают любыми способами избегать российских судов и поэтому легко идут на уступки. Работники же в случае угрозы увольнения охотно соглашаются на «увольнение по собственному желанию», предпочитая, чтобы у них в трудовой книжке не было записи, вредящей их репутации/имиджу.

Рассмотрим случай увольнения. Увольняя работника, работодатели часто ведут с ним своеобразный торг, вступают в переговоры, предлагая некую комбинацию компенсаций: немного более высокую выплату, чем это предусмотрено Кодексом; помощь в поиске новой работы с использованием контактов работодателя; рекомендательные письма, необходимые для нового трудоустройства. Что имеет действительно важное значение, так это отнюдь не формальные нормы трудового права, а содержание записи в трудовой книжке. Этот документ должен рассказать гармоничную сказку о трудовой биографии. Увольнение в ней должно выглядеть так, чтобы не помешать новому трудоустройству. Формулировка записи причины увольнения в трудовой книжке играет более весомую роль в переговорах, чем соответствие нормам трудового права.

В целом, мотив лояльности часто звучит в интервью. Это слово употребляет Марина, увольнение которой закончилось благополучно. Она рассказывает, как нашла новую работу благодаря «хорошим отношениям» с менеджером, у которого были плотные сетевые контакты c фирмами-партнерами, что помогло ей устроиться на новую работу. Для нее формальный закон представляет собой «усложнение жизни»; она убеждена, что строгое исполнение Кодекса принесет ей больше проблем, чем преимуществ. Она предпочитает ситуацию, когда руководитель, хорошо к ней относясь, позволяет ей пропустить несколько дней по личным причинам, на что она отвечает лояльностью к неприятным для нее организационным решениям. Вместо Кодекса как «посредник» работают неформальные переговорные отношения между работниками и работодателем.

И наоборот, те сотрудники, которые при разногласиях с администрацией апеллируют к нормам права, часто воспринимаются, даже своими коллегами, как нелояльные компании. Поэтому oбращения к судебной системе могут привлечь неприятные последствия: выиграв иск против работодателя, работник становится носителем «стигмы», а не победы. Как объясняет профсоюзный лидер, восстановленный судом работник становится изгоем: его коллеги избегают общения с ним из-за боязни продемонстрировать солидарность с тем, кто проявил нелояльность менеджерам. По мнению адвоката, особенно деликатная ситуация в государственных учреждениях, например, среди школьной администрации. Судебные разбирательства вредят репутации, особенно для чиновников высокого ранга, которые будут иметь большие трудности в поиске новой работы, если они отстояли свои права в суде.

Представления о судебных процессах

Как ни странно, все адвокаты[86], с которыми я беседовала, советуют своим клиентам, как работникам, так и работодателям, найти способ избежать судебного разбирательства. Они выступают за компромисс как «самый простой, самый удобный и… (тут мой собеседник помедлил, подбирая точное слово) наименее “опасный” способ решения проблем». Суды стоят «денег, времени и нервов»». Заметим, что чаще используется не слово «компромисс», а понятия, апеллирующие к идее гармонии («спокойнорешить, решить миром»), иногда вспоминая известную пословицу, что «худой мир лучше доброй ссоры». Рекомендуемая практика опирается скорей на народную мудрость, чем на нормы закона.

Привлечение судебной системы для решения проблем трудовых отношений расценивается юристами, с которыми я говорила, как прямой путь к их ухудшению. Oдин из них, по его словам, объясняет своим клиентам, что они должны рассматривать не только то, насколько аргументировано будут звучать их доводы в суде, но и отдаленные последствия этого шага («есть правовая перспектива, а как дальше?»). Один адвокат так прокомментировал случай со своим клиентом, который пренебрег его советом не доводить дело до суда в споре о восстановлении в должности: «Он победил, но он ничего не получил». Этот клиент, добившись восстановления, оказался в очень тяжелых условиях.

Критику судебных разбирательств выражает корпоративный юрист по совсем другим соображениям. Экстраполируя практики, возникшие в сфере защиты прав потребителей, он говорит о «потребительском экстремизме» в сфере трудового права, имея в виду попытки части работников извлечь максимум прибыли («срубить бабло») из «ошибок» менеджеров, возникающих, например, при наложении дисциплинарных взысканий или увольнениях. Напомним, что такая практика имеет место и в других странах. Многие сайты, адресованные работникам, имеющим «разногласия» с руководством, дают советы не только о том, как защитить себя, но и как извлечь выгоду из конфликта. Юрист, специализирующийся на защите интересов работодателей, обмолвился иронически, что не хорошо быть процветающим бизнесменом, потому что это будоражит аппетит… и стимулирует изобретательность сотрудников злоупотреблять положениями Кодекса.

Другой юрист назвал эту ситуацию «новой формой классовой борьбы». Судьи, как правило, просят предоставить документы о финансовом состоянии компании и выносят решение удовлетворить иск работника на том основании, что, мол, требуемая им компенсация незначительна по сравнению с прибылью компании. Тем самым Кодекс не столько регулирует ситуацию, сколько приводит к расстройству системы трудовых отношений.

Другая проблема, ограничивающая привлекательность судов, состоит в их непредсказуемости. По словам одного адвоката «или все понятно, или ничего не очевидно». Поэтому компромисс является лучшим вариантом, поскольку судебное разбирательство – это всегда «лотерея». Произвол судебной системы наглядно иллюстрировала одна из моих собеседников-адвокатов, ссылаясь на соперничество двух столиц: в Москве, как правило, выносятся решения в пользу работодателя, а в Санкт-Петербурге – в пользу работника. Ош также указала на психологический компонент. Будучи сильным профессионалом, который гордится качеством своих аргументов, она вызывает разную реакцию у судей. Одни судьи, доверяя ее профессионализму, просто копируют ее утверждения в судебном заключении, тогда как других судей она раздражает своей ловкостью и они стремятся обосновать противоположную точку зрения. Эти утверждения иллюстрируют вес психологического компонента, a не заботу о справедливости со стороны судей.

Такого мнения придерживaется и большинство работников. Как сказал один профсоюзный активист, объясняя, почему люди не обращаются в суд: «Там нет справедливости. Так почему я должен множить это чувство, участвуя в этом».

Одно можно сказать определенно: юристы далеки от пропаганды регулирования трудовых отношений на основе формального права. Вот экстремальное выражение этого отношения: «Решения могут быть справедливые, но незаконные, а могут быть законные, но несправедливые…самое лучшее решение в любой области права это то, которое пацанское, по понятиям….надо отойти от сугубо жесткой формализации». Это утверждение не является чем-то необычным, за исключением того обстоятельства, что оно принадлежит юристу.

Освоение/усвоение Трудового кодекса

Тем не менее интерес к Трудовому кодексу в обществе довольно велик. Об этом можно судить по количеству полок, занятых изданиями на эту тему в книжных магазинах. «Все учатся», – объяснил мне работник профсоюза. Обучаются «форматированию» реальности в юридических терминах в целях как «наступательной», так и «оборонительной» стратегий. Другими словами, Кодекс является стимулом для правовой грамотности, спрос на юридические знания растет.

Знание закона представляется сдерживающим фактором, своего рода иммунитетом против злоупотреблений, от которых в первую очередь страдают те, кто плохо знают закон («плавают в законе»). Знание формальных норм используется прежде всего как профилактическое средство и ресурс удачного ведения переговоров по поводу спорных вопросов с работодателями. Но правовая грамотность приводит также к росту числа судебных исков, инициированных работниками.

Подача иска в суд не является дорогостоящим мероприятием, по крайней мере с финансовой точки зрения, поскольку нет судебной пошлины по трудовым спорам. Если большинство воздерживается от этого шага, не желая соприкасаться с «несправедливой системой» (см. выше), то некоторые подают в суд. Чаще всего этот шаг мотивирован «самоуважением», нежеланием чувствовать себя пешкой. «Я хотела, чтобы результат был мой», – объясняет мне женщина, которая так и не добилась своего, но не жалеет, что пошла в суд. Стоит отметить, что подача иска обычно является индивидуальным действием, профсоюзы ФНПР редко помогают в этом, это акт одинокой самореализации.

Рассмотрим один пример. Я взяла длинное интервью у компьютерного инженера, который подал в суд на свою компанию, возражая против назначения его на другую должность с понижением зарплаты в ходе кризиса 2008 г. Он бросил вызов решению администрации, потому что чувствовал обиду и хотел наказать их («наглость надо наказывать»). Несмотря на то что его иск рассматривался восемь месяцев, в течение которых он официально не мог работать ни в этой компании, ни вообще, и что дело кончилось не в его пользу, он доволен этим опытом. Среди «выгод» от этого процесса он получил чувство удовлетворения, этот опыт придал ему уверенности в своих силах. Он гордится своими «юридическими навыками» («юридической подкованностью»), которые он приобрел в ходе судебной эпопеи. Он радостно делится своим опытом на интернет-форумах по поводу того, как лучше решать споры с работодателем.

Его самооценка была основой его действий, в результате которых она усилилась. Однако интересно, что его обостренное чувство самоуважения не перешло от бравады сутяжничества в политический протест. Во время моего интервью с ним зимой 2011–2012 гг. я спросила его об отношении к волне политического протеста по поводу нечестных выборов: он высказал мнение, что их оспорить надо в судебном порядке. Несмотря на отсутствие успеха в защите своих прав с помощью легальной системы, он продолжает проповедовать веру в нее.

Психологический компонент в этом примере велик, однако не надо считать его полным исключением. Российская правовая система порой дает возможность работникам почувствовать свою состоятельность, свои властные возможности. Несмотря на поражение, опыт борьбы порождал у этого человека «уверенность в своих силах». Он вышел с еще большей решимостью бороться против наглости «в целом». Но следует подчеркнуть, что он выражает свой протест в этических, а не в политических терминах. Он хочет, чтобы его уважали как человека, и едва ли можно утверждать, что его опыт использования законодательства сформировал его как члена гражданского общества.

Этот пример стоит противопоставить словам активиста Конфедерации труда, который объяснил мне, что поступает во имя своей гражданской позиции, a что его правовое сознание так и не сложилось. Он утвеpждает, что работники все реже просят у профсоюза юридические знания, а все чаще советы по ведению переговоров. Это интервью состоялось в мае 2016 г., можно задать себе вопрос, соблюдается ли динамика в отстаивании трудовых прав.

В заключение отметим, что, принимая рамки анализа Хиршмана, следует признать область трудовых отношений зоной превалирующей «лояльности», если только работники не выбирают стратегию «выхода» и не покидают компанию. Стратегия «голоса» пока остается маргинальной.

Кодекс едва ли предоставляет юридические возможности для усиления трудовой дисциплины, в то время как работники так и не испытывают чувства защищенности. Злоупотребления законом более выражены, чем положительный эффект от его принятия. Кодекс используется для идентификации «чувствительных» вопросов, но не их решения; закон скорее стимулирует поиск альтернативных форм решения конфликта, нежели выступает инструментом его решения. Конфликты решаются чаще вне правового поля посредством личных отношений, чем на основе формальных процедур.

Тем не менее даже если закон не является основным средством регулирования, он оказывает воздействие на трудовые отношения. Происходит взаимодействие, взаимная обусловленность формальных и неформальных решений. Можно сказать, что Кодекс действует подобно риторике «диктатуры пролетариата» советского периода: тогда «риторика» обеспечивала в конечном счете определенное количество прав; сегодня Кодекс вынуждает людей искать неформальные способы действия, не противоречащие формальным нормам, т. е. действовать неформально, но не нарушая официальных установок дискурса закона в сегодняшней России. А как известно, фикция не остается без влияния на реальность.

Сведения об авторах

Барсукова Светлана Юрьевна – доктор социологических наук, профессор департамента социологии, заместитель руководителя Лаборатории экономико-социологических исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики». Главный редактор журнала «Мир России». Автор книг «Неформальная экономика: экономико-социологический анализ» (2004 г.), «Неформальная экономика: курс лекций» (2009 г.), «Эссе о неформальной экономике, или 16 оттенков серого» (2015 г.). Сфера научных интересов: экономическая социология, неформальная экономика, аграрная политика.

Гудова Елена Алексеевна – аспирант, преподаватель департамента социологии, младший научный сотрудник Лаборатории экономико-социологических исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики». Сфера научных интересов: экономическая социология, социология и антропология организаций, национальные почтовые операторы.

Дезер Мириам – доктор политических наук, профессор Университета Сорбоны (Париж 4), директор Института прикладных языков в Сорбоне. Сфера научных интересов: социальные практики и представления населения.

Досэ Франсуаза – доктор политических наук, профессор Высшей школы социальных исследований (EHESS, Paris), директор Центра изучения России, Кавказа и Центральной Европы (CERCEC/EHESS-CNRS), главный редактор журнала «Revue d’etudes comparatives Est-Ouest» (RECEO), член Institut universitaire de France (2013–2017). Автор книг: Une paradoxale oppression. Le pouvoir et les associations en Russie (2013); Etre opposant dans la Russie de V. Poutine (2016). Сфера научных интересов: гражданское общество, социология Интернет и СМИ, прагматическая социология.

Дюфи Каролин – доктор по социологии, доцент в Институте политических исследований Бордо (Sciences Po Bordeaux), научный сотрудник Центра сравнительной политологии и социологии им. Э. Дюркгейма, соиздатель серии «Europe, terrains et societes» в издательстве Petra, Paris. Лауреат премии конкурса на лучшую статью Международной ассоциации по политическим наукам (2014, Montreal, ISPA). Сфера научных интересов: экономическая социология, рынок и конкуренция.

Звягинцев Василий Иванович – кандидат психологических наук, исполнительный директор Союза комплексного проектирования и землеустройства сельских территорий, председатель Комиссии Общественного совета при Минсельхозе России по земельным отношениям и госсобственности в АПК. Сфера научных интересов: аграрная экономика, земельная реформа, землеустройство.

Карпенко Оксана Владиславовна – социолог, исполнительный директор АНО «Центр независимых социологических исследований». Сфера научных интересов: исследование элитных дискурсов (пресса, научная литература, учебники), сравнительные исследования советских/постсоветских школьных учебников по отечественной истории, постколониальная теория.

Маркин Максим Евгеньевич – магистр социологии, преподаватель департамента социологии, младший научный сотрудник Лаборатории экономико-социологических исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики». Сфера научных интересов: экономическая социология, государственное регулирование экономики, эмпирические исследования права.

Примечания

1

Монография написана по итогам совместного проекта Российского гуманитарного научного фонда и Фонда «Дом наук о человеке» (Франция) «Реформы в России: от законодательства к практикам (2000-е годы)» (№ 12-23-08001), который реализовывался российскими и французскими учеными в 2012–2014 гг. В 2012 и 2014 гг. исследование осуществлялось при финансовой поддержке Программы «Научный фонд» Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

3

Характерна критика ПНП «Развитие АПК» в одной из сибирских газет: «…сколько кредитов не давай, все это мало изменит реальную помощь селу…Нужна прямая дотация сельскохозяйственного производства. Сложной системой кредитования мы сами себя обманываем» [Надточий, 2007].

4

Термины и Терминология. Комитет по всемирной продовольственной безопасности. <http://www.fao.org/docrep/meeting/026/MD776R.pdf>.

5

Расчеты были изданы в виде отдельной брошюры, которая имела широкое хождение в бизнес-кругах.

6

От англ. victim – жертва.

7

История «молочных войн» с Белоруссией – пример активного использования административного ресурса. Вспомним события 2009 г. После отказа Москвы в выдаче очередного кредита А. Лукашенко обвинил российского министра финансов А. Кудрина в связи с белорусской оппозицией. В ответ Москва ввела запрет на поставки в РФ около 500 видов молочной продукции из Белоруссии. Формальная причина – несоблюдение белорусскими производителями нового российского технического регламента на молоко, принятого в 2008 г. Через неделю запретили ввоз еще около 600 видов молочной продукции на том основании, что санитарно-эпидемиологические заключения были оформлены не в аккредитованных российской стороной лабораториях. МИД Белоруссии обвинил РФ в подрыве экономической безопасности страны. В знак протеста против запрета на импорт белорусских молочных продуктов А. Лукашенко отказался участвовать в саммите Организации договора о коллективной безопасности и не подписал документ о создании Коллективных сил быстрого развертывания. Масштаб и последствия «молочной войны», похоже, напугали обе стороны. Российская сторона постепенно сняла ограничения на ввоз молочных продуктов из Белоруссии.

8

Названия ассоциаций и агрохолдингов не приводим в целях обеспечения конфиденциальности данных.

9

Сейчас Россия конкурирует с Украиной и Казахстаном в рамках единой Причерноморской квоты.

10

«“Либералы” считали основной причиной аграрного кризиса конца 1980-х годов засилье колхозно-совхозного строя (общинного землепользования) и административно-командных методов управления сельским хозяйством (зависимое положение крестьян), прямым следствием которых стали “отчуждение крестьянина от земли”, “хищническое отношение к земельным ресурсам”, “апатия и безразличие к результатам своего труда” и т. д. Естественным и безальтернативным путем спасения представлялись радикальные либеральные реформы, т. е. единовременное введение всех элементов рыночной экономики, в том числе частной собственности на землю с правом ее купли-продажи» [Кирчик, 2004а, с. 82].

11

Постановлением Правительства РФ № 369 от 23 апреля 2012 г. установлены признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной, связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах РФ.

12

В частности, разработка сельскохозяйственного регламента предполагается в проекте Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ и признании утратившим силу Федерального закона “О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую”».

13

Письмо в Минэкономразвития РФ от 26.08.2013 г. № 01–12/823.

14

Первым (после прекращения существования СССР) документом, появившимся незадолго до создания ФМС, было Постановление Правительства РФ от 18.05.1992 г. № 327 «О Республиканской долговременной программе “Миграция”». Целью этой программы было оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам. В феврале 1993 г. были приняты законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах».

15

Как комментирует эту ситуацию Ольга Воробьева – начальник управления, руководитель департамента ФМС России с 1993 по 2003 г.: «…Как раз в тот прекрасный момент, когда ФМС методом проб и ошибок наработала необходимый опыт и у государства появились наконец финансовые возможности полностью выполнить свои предусмотренные законом обязательства перед переселенцами, гражданское ведомство перестало существовать. Произошло переподчинение Службы, включение ее в состав МВД, а это означало ее переориентацию на силовые, контрольно-разрешительные, властно-запретительные методы работы с миграционными проблемами населения» [Воробьева, 2011, с. 13].

16

«Иммиграция в Российскую Федерацию, в том числе из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, носит масштабный характер. Количество въехавших в Россию иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших граждан, причем в приграничных районах интенсивно формируются иностранные общины. Как внутренние, так и внешние миграционные потоки направлены преимущественно в южные и центральные регионы европейской части России. Это приводит к стихийному и неконтролируемому росту населения и ухудшению криминогенной обстановки в данных регионах. Отсутствует эффективный государственный контроль над миграционными процессами…Массовая миграция иностранных граждан и лиц без гражданства из государств Закавказья, Центральной и Восточной Азии и их незаконное пребывание в ряде районов Российской Федерации зачастую ухудшают социальную обстановку, создают базу для формирования террористических организаций и политического экстремизма, являются угрозой безопасности Российской Федерации» [Концепция регулирования миграционных… 2003].

17

«…В ближайшее время произойдет резкое сокращение численности населения и масштабов трудового потенциала. Если сохранятся в течение ближайших 20 лет современные тенденции рождаемости и смертности, то численность населения [России] к началу 2025 сократится до 114 млн чел. Бездействующая Россия (прежде всего, власть и бизнес) за 20 лет может потерять почти 30 млн чел. С 2006 г. начнет уменьшаться численность населения трудоспособных возрастов. За год она сократится на 330 тыс. чел., а затем, с 2009 г. вплоть до 2018 будет сокращаться на 1,2–1,4 млн в год. В ближайшие 10 лет (2006–2015) численность лиц в трудоспособном возрасте уменьшится на 11 млн чел. (более чем на 12 %). Произойдет также обвал численности населения, из которого формируются репродуктивные, воинские и образовательные контингенты. В частности, численность 18-летних мужчин к началу 2016 г. уменьшится вдвое» [Архангельский и др., 2005, с. 109–110]. Аналогичные цифры появляются в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.

18

Разговор о необходимости такой реформы велся с начала 2000-х годов. В 2007 г. на фоне разговоров о необходимости придания миграционной службе статуса самостоятельного (гражданского) органа исполнительной власти, президент подписывает указ об изменениях в Положении о Федеральной миграционной службе. Этим указом ФМС наделяется не только обязанностью реализации государственной миграционной политики и координации работы других ведомств в сфере миграции, но и правом законодательной инициативы. РИА Новости цитирует слова Президента В. Путина: «Вызывает, конечно, вопрос нахождение миграционной службы в МВД» [РИА, 2007].

19

«В настоящее время миграционная привлекательность Российской Федерации по сравнению с другими странами, принимающими мигрантов, невысока и распространяется преимущественно на граждан государств – участников СНГ…Мигранты новых поколений, прибывающие в Российскую Федерацию из государств – участников СНГ, по сравнению с их предшественниками обладают более низким уровнем образования, знания русского языка и профессионально-квалификационной подготовки» [Концепция государственной миграционной… 2012, п. 9].

20

«Важными элементами государственной миграционной политики Российской Федерации являются создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, защита их прав и свобод, обеспечение социальной защищенности. Решение этих проблем затрудняется неоправданной сложностью получения статуса постоянно проживающего в Российской Федерации, а также неурегулированностью правового положения иностранных граждан. Прямым результатом отсутствия государственных программ адаптации и интеграции является изоляция мигрантов от принимающего социума и нарастание негативного отношения к мигрантам». Недостатком «миграционного законодательства» является то, что «оно ориентировано на привлечение временных иностранных работников и не содержит мер, способствующих переезду на постоянное место жительства, адаптации и интеграции мигрантов». Среди задач «государственной миграционной политики» – «содействие адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом» [Там же, п. 17].

21

«Несовершенство действующей системы управления миграционными процессами проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов. Ежегодно в стране от 3 до 5 млн иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения. Незаконная миграция, питающая рабочей силой теневой сектор экономики, является одной из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения РФ» [Там же, п. 12].

22

«Традиционные формы духовности и этнической культуры народов России являются основой общероссийской идентичности, поэтому укрепление единства российской нации, формирование общегражданской идентичности россиян, обеспечение динамичного этнокультурного и духовного развития народов России, противодействие этнополитическому и религиозному экстремизму являются важными факторами дальнейшего устойчивого развития страны». Как угроза оценивается «размывание традиционных нравственных ценностей народов России» [Федеральная целевая программа… 2013].

23

«На фоне современных вызовов и угроз, имеющих как внешнее, так и внутрироссийское измерение, актуальной становится цель укрепления гражданского и духовного единства российской нации. Эта цель не направлена на нивелирование этнокультурного многообразия в Российской Федерации. Напротив, этнокультурное многообразие России является ее конкурентным преимуществом, неотъемлемой частью мирового духовного наследия, необходимым элементом ее международного имиджа, так как Российская Федерация несет ряд международных обязательств в отношении соблюдения прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств, противодействия экстремизму и терроризму» [Там же].

24

«Российская Федерация является одним из крупнейших государств мира с полиэтническим составом населения, обладая при этом этнической (русской) и религиозной (православной) доминантами. В России проживают представители 193 народов… обладающих отличительными особенностями материальной и духовной культуры. Культурное и языковое многообразие российских народов защищено государством» [Там же].

25

Премьер-министр РФ Д. Медведев, выступая в Госдуме с ежегодным отчетом о работе правительства (2016 г.), поблагодарил депутатов за принятые решения по ужесточению миграционного законодательства, включая внесение новых уголовных статей за преступления в сфере миграции. «“Скажем прямо, у нас не были самые либеральные миграционные правила, а сейчас, после того, что в Европе произошло, мы должны еще жестче отнестись к миграционному законодательству. Да, нам нужны рабочие руки, но это не значит, что мы должны принимать и приглашать кого угодно”, – сказал российский премьер» [ТАСС, 2016].

26

Так, например, после событий в Бирюлево (13 октября 2013 г.), губернатор Санкт-Петербурга Георгий Полтавченко, назначенный Владимиром Путиным в числе глав регионов и местных властей «ответственным за межнациональные конфликты», организовал совещание в Смольном. В числе участников оказались главы правоохранительных органов, представители национальных диаспор, несколько руководителей комитетов, вице-губернатор, депутаты. На этой встрече был в очередной раз сформулирован принцип коллективной ответственности «диаспор» за действие их «представителей»: «Представители правоохранительных органов почти в один голос заявили: диаспоры не справляются с ситуацией и не контролируют своих соплеменников. А Умнов и вовсе предложил ввести экономическую ответственность, согласно которой диаспоры должны были бы ответить за преступления мигрантов, которые не смогли предотвратить» [Клочкова, 2013]. Обвинение «диаспор» сопровождается снятием ответственности с «местных»: «“Нужно доставить до всех месседж, что до 1991 года мы жили в одной стране. Да и вообще, наш город очень толерантный и со временем делает из людей почти ангелов, остальных – отметает”, – заверил губернатор» [Там же]. Принцип коллективной ответственности вводится и федеральными законами. 25 октября во втором чтении Госдумой были приняты изменения, «совершенствующие законодательство в сфере противодействия терроризму… Согласно им, в частности, предусматривается возможность возмещения причиненного в результате террористического акта вреда за счет средств лица, совершившего террористический акт, а также за счет средств его родственников и близких» [Родственники, 2013].

27

«По словам Ольги Голодец, лишь небольшая часть рынка труда в России действует по прозрачным правилам – из 86 млн граждан трудоспособного возраста только 48 млн человек работают в легитимном секторе. “Где и чем заняты все остальные (порядка 45 %), мы не понимаем”, – отметила вице-премьер, курирующая в правительстве социальную сферу» [Зубченко, 2013].

28

Текст учебника предваряется приветственными словами К.И. Косачева (руководителя Россотрудничества), А.К. Исаева (председателя Комитета Государственной думы по труду, социальной политике и делам ветеранов), В.А. Волоха (председателя общественного совета при ФМС России), В.М. Филиппова (ректора Российского университета дружбы народов), М.И. Русецкой (ректора Государственного института русского языка им. А.С. Пушкина).

29

Многим из нас памятны дискуссии о введении «кодекса москвича/петербуржца» и т. п. В Справочнике явлена одна из попыток такой кодекс создать. Идея создания «кодекса москвича» была озвучена председателем комитета межрегиональных связей и национальной политики Москвы Михаилом Соломенцевым в июне 2010 г. [Пятилетова, 2010]. Предполагалось, что «кодекс» объяснит приезжим, как «принято жить в Москве», через перечисление того, что не следует в ней делать (не использовать в публичных местах нерусский язык, не резать баранов и т. п.).

30

Разработчики текста говорят, что их интенцией было «показать, что к ним надо относиться как к людям, а не как к трудовой силе»; «…выбрав эти картинки

в виде строительных инструментов, мы имели в виду не мигрантов, а просто помощников» [Интерфакс, 2012].

31

«По сути дела, мигрант – человек, который живет в твоем доме, причем часто живет, тебя не спросивши. Причем очевидно, что в случае чего ему есть куда пойти, а хозяевам некуда. Поэтому мигранты обязаны придерживаться некоего свода правил, который им необходимо предложить без обсуждения. Люди обязаны понимать, что, попадая в Россию, они вынуждены будут выполнить огромное количество требований. Чтобы рано или поздно оказаться на равных правах с хозяевами, приезжие должны это право заслужить. Они должны приложить множество усилий – работая созидательно на эту страну, стремясь как можно глубже окунуться в ее традиции и обычаи. Они обязаны знать русский язык, они обязаны знать традиции и культуру» (Борис Якеменко. Российский университет дружбы народов). Данное высказывание вынесено в качестве эпиграфа к методическим рекомендациям по русскому языку для мигрантов. Автор – методист Информационно-методического центра Курортного района Санкт-Петербурга (Курсив мой. – О. К.) [Кудласевич, 2014]. «“Неважно, приезжает мигрант на несколько лет или на несколько месяцев, он все равно должен знать и язык, и законодательство, и историю, и культуру принимающей страны”, – говорит эксперт (замдиректора Института этнологии и антропологии РАН, доктор политических наук, профессор, Владимир Зорин). Во-первых, это в его же интересах, поскольку если он знает язык и правовые основы, он лучше защищен, его сложнее обмануть, завлечь в “серые схемы”. Во-вторых, важно то, как его воспринимает местное население, а это зависит от его поведения. И если он знаком с основами истории и культуры и старается им соответствовать, ему будет гораздо легче “вписаться” в трудовой коллектив, он не будет вызывать раздражения соседей, не будет обострения межнациональных отношений на территории» (Курсив мой. – О. К.) [Грицюк, 2014].

32

В 2010 г. по стране прокатилась волна инициатив, связанных с попытками создать ориентированные на мигрантов «кодексы поведения» («кодекс москвича», «кодекс петербуржца» и т. д.).

33

Владимир Малахов, опираясь на работу немецких коллег [Entzinger, Biezeveld, 2003], выделяет четыре основных кластера показателей, по которым можно оценивать, как протекает процесс интеграции новоприбывшего населения: социально экономические (занятость, уровень дохода, социальная защищенность, уровень образования, жилищные условия, наличие или отсутствие жилищной сегрегации); политико-правовые (ежегодный объем натурализации, участие в политической жизни, участие в институтах гражданского общества, количество мигрантов с двойным гражданством там, где оно предусмотрено законом); социально-культурные (языковая компетенция, выбор супруга/супруги, отношение к базовым нормам принимающей страны, частота контактов с принимающим сообществом и со страной происхождения, количество правонарушений); социально-психологические (отношение населения, случаи дискриминации, получившие освещение в СМИ или попавшие в мониторинги НПО), этнокультурное разнообразие на рабочем месте (в государственном и частном секторе); представленность в СМИ: способ освещения миграционной проблематики, присутствие индивидов мигрантского происхождения в кадровом составе центральных теле– и радиоканалов, а также в центральной прессе» [Малахов, 2014, с. 11].

34

Некоторые результаты эволюции модуля «Основы законодательства РФ» экзамена для мигрантов в России см.: [Киселева, 2014].

35

Первые учебники по русскому языку для «детей, не говорящих по-русски» (или, как часто обозначают эту категорию учеников, «инофонов»), появляются в 2010 г. На специализированном сайте – <Ь!р://русский-букварь. рф/> – можно ознакомиться с учебно-методическим комплексом «Русский букварь для мигрантов», под ред. проф. И.П. Лысаковой [Лысакова, 2010]. Авторы указывают на инициативу Антидискриминационного центра «Мемориал» (2008–2009) по созданию учебника для цыганских детей, как на источник вдохновения.

36

Работа с «детьми-инофонами», в том числе курсы русского языка для школьников, не владеющих русским языком, продолжалась при непосредственном участии Комитета по образованию до 2014 г. В настоящее время и она не финансируется.

37

Возвращение в 2016 г. ФМС в структуру МВД и предполагаемый пересмотр Концепции миграционной политики до 2025 г., принятой в 2012 г. – лишь последний из череды примеров. «В Совбезе решили, что пора концепцию дополнить или вовсе переписать» [Меликян, 2016].

38

Специфика данной организационно-правовой формы заключается в том, что организация не имеет права собственности на закрепленное за ней имущество, а в качестве учредителя выступает государство («Почта России» находится в ведомстве Министерства связи и массовых коммуникаций РФ).

39

«…Чтобы непременно были заняты а) телефон, б) телеграф, в) железнодорожные станции…» (ЛенинВ.И. Советы постороннего // Правда. 07.11.1920. № 250. <http://www.marxists.org/russky/lenin/works/lenin006.htm>).

40

См.: <http://allmedia.ru/laws/DocumShow.asp?DocumID=55145>.

41

Так, при единых ценах на доставку обычного письма из Москвы в Санкт-Петербург почта может заработать, а при отправке в Красноярск – уже финансово потерять.

42

«Днем рождения» Интернета в России считается 7 апреля 1994 г., когда произошла официальная регистрация в InterNIC права администрирования домена. ru. По данным ФОМа, за 10 лет с 2004 по 2014 г. число тех, кто хоть раз в месяц пользовался Интернетом возросло в 5,6 раза – с 11 до 62 % (отчет «Интернет в России». 2014. Вып. 46).

43

Политика РЖД спровоцировала серьезные конфликты в 1996–1998 гг., когда почтовые вагоны отцеплялись от составов и отправления залеживались на сортировочных пунктах по нескольку недель.

44

Например, предыдущий гендиректор «Почты России», Александр Киселев в интервью «Коммерсанту» 19.03.2009 напрямую заявил: «…Мы рассчитываем выйти в этом году на выручку более 100 млрд руб. за счет развития нерегулируемых услуг и качественного увеличения ритейловой составляющей.

– Каким образом вы хотите заниматься ритейлом?

– Я рассматриваю сеть почтовой связи как колоссальную розничную сеть, в которой кроме почтовых, финансовых и логистических услуг можно предлагать товары повседневного спроса.» (<http://www.kommersant.ru/pda/kommersant.html?id=1140130>).

45

См.: <http://www.russianpost.ru/rp/servise/ru/home/documents/conception>.

46

Совместное российско-французское предприятие «ЕМС Гарантпост» было создано в 1990 г. Учредителями выступили позже вошедшие в состав «Почты России» «Международный почтамт» и «Ленинградская почта» (60 % акций), «Аэрофлот» (15 % акций), авиакомпания Air France совместно с французской почтовой службой Chrono Post (24 %) и НОМОС-банк (1 %). «ЕМС Гарантпост» задумывался как служба доставки экспресс-сообщений «от двери до двери» (Express Mail Service, EMS). В результате компания оказалась единственным игроком на рынке экспресс-перевозок в рамках государственной почтовой системы России, а ее конкурентами выступали лишь международные службы – немецкая DHL, голландская TNT и американские UPS и FedEx.

47

Так, в открытом письме группы депутатов Государственной думы и членов Совета Федерации от 24.04.1998 г. обсуждался вопрос участия в проекте создаваемого специально для этого консорциума трех частных банков во главе с «СБС-Агро». Консорциуму предполагалось передать 30 % паев обновленного Почтового банка, в то время как «СБС-Агро» еще не успел рассчитаться с государством за прошлогоднюю программу кредитования сельхозпроизводителей. Данный аргумент использовался авторами письма в качестве доказательства попыток скрытой приватизации Почтового банка и, в перспективе, всей почтовой отрасли. См.: Открытое письмо // Известия. 24.04.1998.

48

Фактически «Международный почтамт» отвечал за международные отправления, по России услуги оказывали учреждения почтовой связи по регионам (которые в дальнейшем стали филиалами ФГУП), за логистику отвечал Главный центр магистральных почтовых перевозок (ГЦМПП).

49

Данное решение связано со вступлением в силу Постановления Правительства РФ от 26.09.2000 г. № 725 (ред. от 06.02.2004 г.) «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи», где указывалось, что обработка и отправка исходящих и пересылаемых международных почтовых отправлений и их контроль таможенными органами должны осуществляться лишь в местах международного почтового обмена, каковыми могут быть признаны только объекты федеральной почтовой связи. «ЕМС – Гарантпост», при всей своей аффилированности, таковым не являлся, и поспешил подать иск в суд. Однако тяжба была проиграна, и с 01.10.2002 г. функции международного почтового обмена были переданы «Международному почтамту», а с 01.07.2004 г. право оказывать услуги EMS (Expressed Mail Service) получила реорганизованная «Почта России».

50

System Analysis and Program Development – автоматизированная компьютерная система управления внутренними процессами предприятия, такими как бухгалтерский учет, финансы, коммерция, управление персоналом и т. п.

51

Из интервью А. Киселева журналу «Коммерсантъ», 19.03.2009. <http://www. kommersant.ru/pda/kommersant.html?id=n40130>.

52

По материалам выступления разработчиков стратегии развития «Почты России» на мастер-классе The Boston Consulting Group 25.03.14 г. на экономическом факультете МГУ.

53

При этом авторы оставляют открытым вопрос, что первично в отношении будущего для организации, формирование нового представления у сотрудников или формирование идентичности.

54

В данном случае все те, кто как-либо был затронут в рамках наблюдения.

55

В скобках указаны сокращенные названия ведомств (официальные), которыми иногда в разговорной речи пользуются сотрудники

56

К таким событиям за время наблюдения можно отнести Красноярский и Петербургский международные экономические форумы, Международный форум-выставку «Почтовая Тройка – 2013», открытие Места международного почтового обмена во Внуково (ММПО «Внуково») и подготовку и организацию работы почты во время XXII Зимних Олимпийских Игр в Сочи.

57

По выражению сотрудников, работающих в подразделениях, которые «не тратят».

58

От англ. push – в данном контексте «давить на кого-либо», «оказывать влияние», «навязывать что-либо».

59

Наиболее крупные, городские отделения, оказывающие максимальный спектр услуг и рассчитанные на большое число пользователей.

60

Данное сравнение сотрудниками используется ассоциативно, с отсылкой к книге Е. Карасюка «Слон на танцполе. Как Герман Греф и его команда учат Сбербанк танцевать».

61

Здесь необходимо еще раз акцентировать внимание на структуре компании. Каждый субъект федерации имеет свое Управление федеральной почтовой связи (УФПС), которые подчиняются центральному офису Аппарата управления в Москве (АУП). Каждое УФПС имеет в своем составе почтамты (за исключением нескольких регионов), которые объединяют несколько Отделений почтовой связи (ОПС) на некоторой территории. Фактически уровней четыре, но на практике их количество может отличаться существенно.

62

При этом отдельные должности предполагали обязательную проверку – аттестацию в Аппарате управления, например, должность главного бухгалтера.

63

Автор благодарит всех, кто оказал помощь при подготовке настоящей работы, и прежде всего В.В. Радаева за всестороннюю поддержку на каждом этапе реализации исследования. Ценные комментарии к различным фрагментам данного текста высказаны С.Б. Авдашевой, С.Ю. Барсуковой, Ф. Досэ, Т.Р. Калимуллиным, З.В. Котельниковой, Е.И. Лыткиной и В.В. Новиковым.

64

Более детально об основных способах аргументации «за» и «против» законодательной регламентации договорных практик торговых сетей и их поставщиков, а также о логиках обоснования принятия Закона о торговле, свойственных различным участникам рынка, см.: [Маркин, 20126].

65

Более детально о внутренних расхождениях в логиках обоснования государственного регулирования торговой деятельности см.: [Маркин, 2013].

66

Эмпирические данные принадлежат Лаборатории экономико-социологических исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики». Проект осуществлен при поддержке Программы фундаментальных исследований НИУ ВШЭ. В 2007, 2010 и 2013 гг. были опрошены менеджеры торговых сетей и поставщиков в пяти городах России (Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Новосибирске и Тюмени). Используемая для анализа эмпирическая база за 2007 г. включает ответы 371 менеджера, из которых 181 респондент представляет торговые сети и 190 респондентов – поставщиков. В 2010 г. опрошено 387 менеджеров. Из них 191 респондент представляет ритейлеров и 196 респондентов – производителей и дистрибьюторов товаров. Эмпирическая база за 2013 г. включает ответы 481 менеджера. Из них 241 респондент представляет ритейлеров и 240 респондентов – производителей и дистрибьюторов товаров.

67

Эмпирической базой выступают дела об экономических спорах по административным правоотношениям, возбужденные арбитражными судами в связи с нарушением Закона о торговле в 2010–2014 гг. В выборку включены все дела, в которых торговая сеть выступает истцом, а территориальное управление ФАС – ответчиком (при этом решение в первой инстанции вынесено не позднее декабря 2014 г.) (этот список автору любезно предоставили В.В. Новиков и М.Л. Поздняков). В 2010 г. возбуждено 1 дело, в 2011 г. – 34, в 2012 г. – 29, в 2013 г. – 31, в 2014 г. – 24 дела. Более детально о борьбе за «правильные» трактовки Закона о торговле в арбитражных судах см.: [Маркин, 2015].

68

Путин предлагает увеличить финансирование НКО, если будут приняты новые поправки. Газета. ру. 10.07.2012. <http://www.gazeta.ru/politics/news/ 2012/07/10/n_2430161.shtml>.

69

Общественная палата была создана в 2006 г., для того чтобы «утверждать новые формы взаимодействия между властью и гражданским обществом». Ее члены отбираются среди руководителей ассоциаций.

70

Созданный в 1999 г. Московский дом общественных организаций – это муниципальное образование, призванное поддерживать деятельность ассоциаций в столице.

71

Когнитивный подход в государственной политике исходит из постулата, согласно которому цель государственной политики заключается не только в том, чтобы «разрешать проблемы», но и в том, чтобы конструировать основу интерпретации мира [Muller, 2000].

72

В последние годы были опубликованы многочисленные исторические исследования, посвященные развитию благотворительности и гражданского общества в дореволюционной России. Так, Д. Александров из Европейского университета в Санкт-Петербурге писал: «Многие думают, что общественные фонды пришли в Россию с Запада, это форма западной деятельности. Совсем нет. Я не хочу сказать, что это типично русская форма деятельности, но у нас тоже есть традиции в этой области» (Текст из неопубликованной лекции). После революции 1917 г. благотворительные организации были ликвидированы, поскольку «они унижали достоинство человека» [Скворцова, 2007].

73

Распоряжение В. Путина «Об обеспечении в 2007 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества» от 3 июля 2007 г.

74

С 2007 г. основными организациями-распределителями являются: Национальный благотворительный фонд, Ассоциация «Сопротивление», Институт проблем гражданского общества, Фонд подготовки кадрового резерва, Лига здоровья нации.

75

Создание фондов дарения во Франции было введено законом о модернизации экономики в 2008 г.

76

В России в 2006 г. было запущено четыре национальных проекта в области здравоохранения, жилищной политики, образования и сельского хозяйства.

77

Подобный процесс узаконивания неформальных посредников отмечается также в отношениях бизнеса и власти [Olimpieva, 2009].

78

ЦРНКО. Внешняя помощь для некоммерческих организаций. Санкт-Петербург, 1998.91 с.

79

Мы присутствовали на таком семинаре, названном «Точка отсчета», организованном Общественной палатой 29 февраля 2011 г.

80

Интервью с Алексеем Зверевым, редактором портала portalnko.ru в Общественной палате (28.06.2011 г.).

81

Людмила Алексеева: гражданское общество – это не оппозиция. 27 мая 2012 г. <http://www.newsland.ru/news/detail/id/924117/>.

82

3 миллиарда для ГОНГО за 6 %. Fontanka.ru. 13 июля 2012 г. <http://www.tks. ru/politics/2012/07/13/0001>.

83

См.: <http://www.demos-center.ru>.

84

Кампания «Каждый рубль по назначению», май 2009 г. <http://ngoregions. rn/?p=264>.

85

Перевод С. Барсуковой.

86

Я провела интервью с четырьмя юристами, работающими в совершенно разных условиях. Один арендует маленькую комнатку рядом с автомобильной мастерской, другой снимает большой офис в престижном районе Москвы, третий работает в конторе на окраине, четвертый – ученый, специализирующийся на защите компаний.

Content

Реформы в России в 2000-е годы: от законодательства к практикам
Ответственный редактор С.Ю. Барсукова

Введение

Глава 1 Реформа в аграрной сфере, или вехи аграрной политики России в 2000-е годы

§ 1. Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» (2006–2007 гг.): задачи, инструменты, итоги

Сельское хозяйство накануне принятия нацпроекта «Развитие АПК»

Задачи и инструменты нацпроекта «Развитие АПК»

Итоги реализации ПНП «Развитие АПК»

§ 2. Доктрина продовольственной безопасности РФ (2010 г.): специфика интерпретации и политический контекст реализации

История понятия «продовольственная безопасность»

Дебаты о продовольственной безопасности по инициативе КПРФ в 1990-е годы

Продовольственная безопасность vs вступление в ВТО

Импортозамещение как реинкарнация идеи продовольственной безопасности, или Via Kremlina вместо Via Campesina

Сравнение подходов к обеспечению продовольственной безопасности

§ 3. Присоединение России к ВТО (2012 г.): стратегии аграрного бизнеса накануне и после вступления в ВТО

Аргументы противников присоединения РФ к ВТО

Аргументы сторонников членства РФ в ВТО

Три стратегии аграрного бизнеса накануне вступления в ВТО

Стратегии адаптации аграрного бизнеса к условиям ВТО

Промежуточные итоги, или что показало членство в ВТО

Заключение

Литература

Глава 2 Земельная реформа

§ 1. Земельная реформа в России в 1990-2000-е годы: намерения и последствия

Начальный этап земельной реформы: сдвиг от постепенной к форсированной приватизации земель (1990–1995 гг.)

Второй этап земельной реформы: радикализация идеи и примитивизация ее реализации (1996–1999 гг.)

Ситуация в земельной сфере в 2000-е годы

Основные итоги земельной реформы в новой России

§ 2. Дискуссия об отмене категорий земель в России в 2000-е годы

Логика сторонников и противников отмены категорий земель

Борьба в коридорах исполнительной и законодательной власти

Повышенное налогообложение для неиспользуемых земель сельхозназначения

Экспертиза законопроекта об отмене категорий земель

§ 3. Выделение регионов, неблагоприятных для ведения сельского хозяйства, или как в России собираются помогать сельскому хозяйству в условиях членства в ВТО

Помогать нельзя игнорировать

Предложения Минсельхоза России

Критика экспертного сообщества и региональная экспертиза предложений Минсельхоза

Проблемы кадастровой оценки земель как критерия неблагоприятных территорий

Заключение

Литература

Глава 3 Реформы миграционной политики: принуждение к интеграции

§ 1. «Работа над ошибками» в ситуации постоянной смены приоритетов

§ 2. «Они нам нужны, но они должны…», или интеграция по-русски

§ 3. «Русский язык» в контексте «адаптации и интеграции»

Заключение

Литература

Глава 4 Реформа национального почтового оператора «Почта России»

§ 1. Предпосылки проведения реформ

Почта после распада СССР, или 82 способа решения одного вопроса

Начало 2000-х: оптимизация организационной структуры

§ 2. Изменения в руководящем составе «Почты России» и поиск новых ориентиров развития

Четыре управляющие команды ФГУП

Стратегия The Boston Consulting Group

§ 3. Реорганизация государственных почтовых операторов: микро-и макроуровень

От интересов государства к коммерческому успеху

«Производство смыслов» как ответ на неопределенность изменений в организации

Реорганизация почты на микроуровне

Организация в процессе реформирования: сосуществование двух «почт»

Государственная и коммерческая

Доходная и убыточная

Специфичная и типичная

Участники процесса реорганизации. Опыт рядовых сотрудников

Заключение

Литература

Нормативные документы

Интернет-источники

Глава 5 Реформа розничной торговли: систематическое продвижение антисетевого законодательства

§ 1. Логики обоснования государственного регулирования торговой деятельности

Ключевые аргументы участников рынка

Основные способы аргументации «за» и «против» регламентации договорных практик

Логики обоснования Закона о торговле

Внутренние расхождения в логиках обоснования Закона о торговле

§ 2. Изменения в договорных практиках торговых сетей и их поставщиков

Правила рыночного обмена до принятия Закона о торговле

Изменение правил рыночного обмена под влиянием Закона о торговле

§ 3. Борьба за «правильные» трактовки Закона о торговле

Заключение

Литература

Глава 6 Финансирование НКО в России в 2000-2010-е годы. Новые механизмы поддержки или контроля?

§ 1. Новая публичная политика государства в отношении НКО

Господдержка некоммерческих неправительственных организаций

Частное меценатство

§ 2. Посреднические организации: правительственные и неправительственные, общие управленческие ориентиры

§ 3. Пространство критики: претензии функционеров к НКО vs претензии НКО к функционерам

Претензии функционеров к НКО

Претензии НКО к функционерам

Заключение

Литература

Глава 7 Реформа трудовой сферы: использование закона в трудовых отношениях1

Является ли Трудовой кодекс признанным регулятором?

Действия за пределами Кодекса

Представления о судебных процессах

Освоение/усвоение Трудового кодекса

Сведения об авторах

Примечания