Региональное финансовое право. Монография

Ответственный редактор И.Б. Лагутин

Рецензенты:

Лушникова М.В. – доктор юридических наук, профессор кафедры трудового и финансового права Ярославского государственного университета имени П.Г. Демидова

Саттарова Н.А. – доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой финансового и экологического права Башкирского государственного университета

Ключевые слова: регион, публичные финансы, право, наука, денежное обращение, региональное бюджетное право, региональный публичный кредит, региональные и местные налоги, региональное публичное страхование, страхование, региональный бюджетный контроль.

REGIONAL FINANCIAL LAW

Monograph

Executive editor I.B. Lagutin

Reviewers:

Lushnikova M.V. – Doctor of Law, Professor of the Labor and Financial Law Department of Demidov Yaroslavl State University

Sattarova N.A. – Doctor of Law, Professor, Head of the Financial and Environmental Law Department of Bashkir State University

Regional financial law: monograph / ex.ed. I.B. Lagutin. – M.: Yustits-inform, 2017. – 316 p.

The study focuses on the regional financial law and legal regulation of regional public finances. The monograph presents the authors’ approach to the concept of regional financial law, legal regulation of regional and municipal money circulation, the regional budget law, regional and local taxes, regional public credit, regional public insurance, regional budget control. Also it focuses on the need to study the regional and local public finances in foreign countries.

The book is intended for practicing lawyers, lecturers and law students.

Key words: region, public finance, law, scholarship, money circulation, regional budget law, regional public credit, regional and local taxes, regional public insurance, regional budget control.

© LLC «Yustitsinform». 2017

Авторский коллектив:

Артемов Н.М. – профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, д.ю.н., профессор;

Лагутин И.Б. – заведующий кафедрой финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета, д.ю.н., доцент;

Васильева Н.В. – заведующий кафедрой предпринимательского и финансового права Байкальского государственного университета, к.ю.н., доцент;

Гинзбург Ю.В. – доцент кафедры гражданского и арбитражного процесса Курского государственного университета, к.ю.н.;

Дендак Г.М. – доцент кафедры экономики Курского государственного университета, к.э.н.;

Пятковская Ю.В. – доцент кафедры предпринимательского и финансового права Байкальского государственного университета, к.ю.н., доцент;

Богданова А.В. – преподаватель кафедры финансового права Санкт-Петербургского филиала Национального исследовательского университета Высшая школа экономики;

Вычерова Н.В. – преподаватель кафедры финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета;

Шумакова О.С. – преподаватель кафедры финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета.

Authors:

Artemov N.M. – Professor of the Financial Law Department of Kutafin Moscow State Law University; Doctor of Law, Professor;

Lagutin I.B. – Head of the Department of Financial Law, Constitutional, Civil and Administrative Proceedings of South-West State University; Doctor of Law, Associate Professor;

Vasilyeva N.V. – Head of the Business and Financial Law Department of Baikal State University; Doctor of Law, Associate Professor;

Ginzburg Y.V. – Associate Professor of the Civil and Arbitration Process Department of Kursk State University; PhD;

Dendak G.M. – Associate Professor of the Department of Economics of Kursk State University; PhD in economics;

Pyatkovskaya Y.V. – Associate Professor of the Business and Financial Law Department of Baikal State University; PhD, Associate Professor;

Bogdanova A.V. – Lecturer, Financial Law Department of the St. Petersburg Branch of the Higher School of Economics – National Research University;

Vycherova N.V. – Lecturer, Department of Financial Law, Constitutional, Civil and Administrative Proceedings of South-West State University;

Shumakova O.S. – Lecturer, Department of Financial Law, Constitutional, Civil and Administrative Proceedings of South-West State University.

Предисловие

В настоящее время в Российской Федерации продолжается процесс развития системы финансового права, которая совершенствуется в большей степени механически: отдельные авторы предлагают выделять новые институты или подотрасли финансового права, другие, наоборот, видят совершенствование системы в укрупнении уже имеющихся институтов. Однако стоит отметить, что все инновации в системе финансового права носят в основном горизонтальный характер и направлены на совершенствование общенациональных правовых институтов. Не учитывается, что финансовое право необходимо рассматривать и содержательно развивать не только горизонтально, но и вертикально, включая в него новые общественные отношения, за счет развития финансового законодательства и практики его реализации на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Также необходимо обратить внимание и на развитие теории и практики наднационального уровня финансового права в части исследования публичной финансовой деятельности союзного государства Белоруссии и России, Таможенного союза, ЕврАзЭС.

Следует сразу отметить, что данное исследование не направлено на кардинальный слом имеющейся в России системы финансового права, т. к. авторы выступают за традиционный подход к предмету финансового права. В работе лишь предлагается авторское видение возможного развития системы финансового права путем изменения подходов к методологии исследования финансового права, рассматривая систему финансового права не только горизонтально, но и вертикально, выделяя новое направление в изучении финансового права – региональное финансовое право. Это, по мнению авторов, позволит акцентировать внимание финансового права на необходимости совершенствования финансово-правовых норм на субфедеральном и местном уровнях российского государства. Выделение регионального финансового права в системе финансового права имеет большую научную перспективу не только на современном этапе развития России, но и в историко-правовом и сравнительно-правовом аспекте.

В работе предлагается подход, по которому региональное финансовое право рассматривается как неотъемлемая часть национального финансового права, объектом регулирования которого являются отношения, возникающие в территориальных образованиях как федеративных, так и унитарных государств.

Работа выполнена учеными-специалистами в области финансового права Н.М. Артемовым (главы 3 и 8 совместно с И.Б. Лагутиным), Ю.В. Гинзбургом (глава 2), Н.В. Вычеровой (глава 6 и § 2 главы 1 совместно с И.Б. Лагутиным), О.С. Шумаковой (§ 3 главы 4), А.В. Богдановой (глава 5), Ю.В. Пятковской (§ 1 главы 4), Н.В. Васильевой (§ 2 главы 4), Г.М. Дендак (глава 9). Ответственным редактором монографии, автором предисловия, главы 1 (§ 2 главы 1 совместно с Н.В. Вычеровой), а также главы 3 и 8 (совместно с Н.М. Артемовым) и главы 7, является автор данных строк И.Б. Лагутин.

В работе затрагиваются все наиболее значимые, по мнению авторов, направления развития региональных финансовых отношений во всех возможных их проявлениях, рассматриваются как существующие региональные финансово-правовые институты, так и существовавшие ранее, прогнозируется появление новых институтов.

Помимо научных целей данная монография реализует и учебные цели. С возникновением магистерских программ по финансовому праву появляется необходимость обеспечения регионального сегмента финансового права учебной и научной литературой. Для этого в работе представлена значительная эмпирическая база: система законодательства, регулирующего региональные финансовые отношения, нормативные и практические материалы, а также новые научные подходы и многое другое. Значительная часть работы посвящена методологическим аспектам развития регионального финансового права, что позволяет использовать ее также в учебном процессе.

Важно отметить, что данная монография представляет собой промежуточный результат многолетнего труда (работа по исследованию указанного направления началась еще в 2009 г.) по обоснованию необходимости появления регионального финансового права в системе финансового права.

Авторы данной монографии благодарны всем тем, кто помогал в подготовке данной работы, в особенности рецензентам, специалистам в области финансового права: доктору юридических наук, профессору кафедры трудового и финансового права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова М.В. Лушниковой и доктору юридических наук, профессору, заведующей кафедрой финансового и экологического права Башкирского государственного университета Н.А. Саттаровой.

Данная работа предназначена для всех, кто интересуется проблемами финансового права в Российской Федерации и его особенностями на региональном уровне.

Ответственный редактор

доктор юридических наук, доцент

Лагутин Игорь Борисович

Раздел I

Региональное финансовое право как правовой институт и раздел науки финансового права

Глава 1

Понятие, предмет и система регионального финансового права

§ 1. Понятие регионального финансового права

Стоит отметить, что в настоящее время в Российской Федерации для определения отношений, связанных с децентрализацией правового регулирования, используются самые различные понятия, что указывает на нестабильность терминологии в данной сфере. Так, например, применяются определения территориальный, региональный, субфедеральный, уровень субъекта Российской Федерации, а применительно к муниципальным образованиям – местный, уровень муниципального образования. Иногда даже встречается понятие «провинциальный уровень». В этой связи стоит разобраться, что именно понимается под каждым из этих понятий.

Важно понимать, что указанные выше понятия часто употребляются и как синонимы. Так, например, равнозначно используются понятия «региональный уровень», «уровень субъекта Российской Федерации» и «субфедеральный уровень». Иные понятия имеют абсолютно разное значение (например, термин «провинциальный»). При этом использование самых разных понятий встречается как в литературе, так и в нормативных правовых актах различного уровня.

Что касается научных работ, то указанные выше определения употребляются достаточно свободно. Так, например, часто встречается словосочетание «провинциальная наука» (даже выпускаются специальные научные журналы – Провинциальные научные записки, Провинциальная Россия и т. д.), под которым понимается не только и не столько изучение провинциальных проблем, сколько труды провинциальных (не столичных) ученых. Также в различных науках (исторической, археологической, военной, географической, экологической, этнографической и т. д.) существует и активно развивается такое направление, как краеведение, направленное на комплексное изучение определенной территории (части страны, города, деревни и т. д.). При этом применительно к юридическим наукам словосочетания «провинциальная юридическая наука» или «правовое краеведение» и т. д. не встречаются. Более традиционным для правовой науки в этой части является использование прилагательного «региональный».

Что касается понятия «региональная наука» или «регионоведение» (англ, regional science), то такое направление в науке (в первую очередь социологической, а вслед за ней и в науке государственного и муниципального управления) существует уже достаточно давно. Под ней понимается наука о регионах, направленная на изучение городских, сельских или региональных проблем. При этом в качестве регионов рассматриваются пространственные ареалы, часть какой-то территории[1].

Помимо понятий «регион» в России достаточно часто встречается словосочетание «территориальный уровень». Так, например, у федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации часто имеются территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации, которые взаимодействуют с различными структурами субъектов Российской Федерации[2]. Так, например, в 2014 г. создано территориальное управление Управления делами Президента Российской Федерации в Республике Крым[3].

При этом стоит отметить, что территориальные подразделения (управления) федеральных органов исполнительной власти создаются как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на межрегиональном уровне (одно управление на несколько субъектов Российской Федерации). Так, по такому принципу сформировано Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (Госстандарт)[4].

Что касается муниципального уровня, то в этой части терминология более стабильная и не вызывает двойного толкования. Связано это с тем, что большая часть используемых понятий имеет легальное определение, закрепленное в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Φ3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, в данном законе в ст.2 «Основные термины и понятия» определены следующие значения, имеющие территориальную привязку: сельское поселение; городское поселение; поселение; муниципальный район; городской округ; городской округ с внутригородским делением; внутригородской район; внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения; межселенная территория.

Итак, подводя промежуточный итог, можно определить, что в настоящее время при характеристике особенностей децентрализации Российской Федерации употребляются самые разные понятия. Наиболее универсальным, характеризующим территориальное деление Российской Федерации на субъекты, по мнению автора, является понятие «регион».

Исследуя понятие «регион», вначале стоит обратиться к справочной литературе. Итак, «регион» (от лат. region — страна, область) – это «большая область, группа соседствующих стран или территории, районы, объединенные по каким-нибудь общим признакам»[5]. Прилагательное «региональный» определяется как «местный, относящийся к какой-нибудь определенной области. Региональные центры»[6]. Вообще существует несколько трактовок понятия «регион» (географический регион, экономический регион и др.). Не всегда регион выступает в качестве территориальной единицы государства. Так, например, географический регион – это участок суши (часть земной поверхности) со специальными параметрами. При этом географический регион может распространяться не только на одно, но и на несколько государств.

В Российской Федерации также существует понятие «экономический регион» – это территория нескольких субъектов Российской Федерации, между которыми существует развитая система хозяйственных связей и экономических отношений.

Что касается современного российского законодательства, то легального понятия «регион» в нем нет. Более того, применяется данный термин достаточно свободно. Так, например, в Федеральном законе от 8 мая 2009 г. № 93-Φ3 «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 г., о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[7]. В данном случае термин «регион» употребляется применительно к географическому Азиатско-Тихоокеанскому региону, который включает в себя территорию Тихого океана, а также части территорий государств, примыкающих к нему. В науке встречаются подходы, когда при оценке особенностей различных стан и континентов также применяется понятие «регион», но уже в отношении государств, объединенных географически – «регионы Европы», «регионы Центральной Азии»[8] и т. д.

Что касается финансового законодательства, то в Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ) в ст.14 «Бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда» указано, что бюджет субъекта Российской Федерации {региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а именно в отношении одного уровня употребляются сразу три термина – субъект, регион и территория. Помимо словосочетания «региональный бюджет» в законодательстве и литературе используются и другие словосочетания, где прилагательное «региональный» меняется в зависимости от вида субъекта Российской Федерации – «республиканский бюджет»[9], «краевой бюджет»[10], «областной бюджет»[11].

На наднациональном уровне используются понятия «бюджет союзного государства»[12], «союзный бюджет»[13] в отношении Союзного государства Белоруссии и России, «бюджет Таможенного союза» в отношении Таможенного союза ЕАЭС[14]. Свои бюджеты имеют и международные организации, действующие на определенной территории – Евразийское экономическое сообщество (бюджет ЕврАзЭС[15]), Содружество независимых государств (единый бюджет органов СНГ[16]), Шанхайская организация сотрудничества (бюджет ШОС[17]).

В Налоговом кодексе РФ (далее – НК РФ) в ст.14 упоминаются региональные налоги, к которым относятся налог на имущество организаций; налог на игорный бизнес; транспортный налог, однако определения регионального налога в НК РФ не содержится.

Важно отметить, что появление территориальных органов управления в государстве свойственно не только федеративным, но и унитарным государствам, однако в последних административно-территориальные образования не обладают суверенитетом – «правом иметь собственную политическую власть и проводить самостоятельную политику»[18]. Созданные на местах органы часто напрямую подчиняются центральным органам власти, обычно в зависимости от компетенции. Однако в большинстве современных унитарных государств, таких как Франция, Швеция, Египет, Норвегия, сильны децентрализованные течения в системе управления. В науке даже появился термин «регионалистское государство», используемый для обозначения децентрализованных унитарных государств, территории которых целиком состоят из автономных образований (Италия, Испания и т. д.)[19].

Е.Г. Крылова предлагает считать «регионалистское государство» особой, промежуточной (между федерацией и унитарным государством) формой государственного устройства[20].

Стоит отметить, что некоторые территории даже позиционируют себя как независимые и пытаются юридически закрепить этот свой статус на референдуме. Так, в этой связи особо стоит отметить Шотландию, которая после решения о выходе Великобритании из ЕС намерена остаться частью Евросоюза, но для этого ей необходимо перестать быть частью Великобритании[21]. Важно понимать, что именно рамки Европейского Союза позволяют реализовать желание отдельных территорий по выходу из состава европейских государств без существенных экономических потерь, т. к. они, становясь самостоятельными членами ЕС, могут продолжать пользоваться единым экономическим пространством ЕС, валютой ЕС и т. д.

Итак, подводя итог, можно определить, что употребление термина «регион» как территории государства может использоваться применительно как к федеративному, так и к унитарному государству. Более того, в настоящее время в финансовом праве применительно к Российской Федерации под «регионом» стоит понимать территорию субъекта Российской Федерации, включая территории муниципальных образований как единое территориальное публично-финансовое пространство. В этой связи можно согласиться с мнением А.Б. Иванюженко, указывающего на то, что в России «спорным является утверждение о разделении государственных и муниципальных финансов»[22].

В.Е. Чиркин указывает на тот факт, что «публичная власть муниципального образования ограничена верховенством власти государства, а в федеративных государствах (в тех отношениях, которые выходят за пределы вопросов местного значения) – властью субъекта федерации»[23]. Помимо этого «законы государства, представляющего все общество, распространяются на все территориальные публичные коллективы, законы субъекта федерации – на муниципальные образования и т. д. С другой стороны, каждый нижестоящий территориальный коллектив обладает самостоятельностью в рамках полномочий, представленных законами государства, своими предметами ведения»[24].

Что касается территориальных образований, уровня крупнее субъекта Российской Федерации (например, федеральных округов и надгосударственных территориальных образований), то применять к ним термин «регионы» неоправданно. В отношении указанных образований, по мнению автора, лучше использовать словосочетание «территориальное образование». Стоит отметить, что данные территории малоперспективны для изучения в рамках финансового права, как территориальные уровни государства, т. к. не являются территориальными единицами бюджетной системы Российской Федерации, не имеют своего уровня правового регулирования, а могут лишь выступать границами региональных исследований по финансовому праву[25].

Стоит отметить, что в современной науке встречается понятие «территориальный бюджет»[26], однако этот термин не совсем корректный, т. к. под понятием «территория государства»[27]можно подразумевать любую его часть, а бюджеты формируются только в специально созданных административно-территориальных образованиях.

Как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, в России слова «регион», «региональный» обычно относят к субъектам Российской Федерации. Однако В.Е. Чиркин также обращает внимание на то, что в настоящее время можно говорить и о существовании так называемых региональных муниципальных образований, которые «территориально (но отнюдь не по подчиненности) включают в свой состав первичные муниципальные образования более низкого уровня с меньшей территорией»[28]. В России к региональным муниципальным образованиям можно отнести муниципальные районы, но при их характеристике понятие «региональные» не используется, однако в некоторых зарубежных странах такая терминология есть[29].

Что касается права, то из всех имеющихся отраслей права единственной не федеральной его отраслью является муниципальное право, а вот словосочетание «региональное право» хотя и встречается, но не является устоявшимся в российской правовой системе. Это, по мнению автора, не совсем справедливо, т. к. федеративное устройство государства не менее важно, чем наличие в нем местного самоуправления.

В источниках встречается следующее определение регионального права – это «комплекс правовых норм, регулирующих разнообразные отношения в масштабах региона. Региональное право – это часть национального права, объектом регулирования которого являются отношения, возникающие в границах территорий субъектов РФ; такие отношения носят комплексный характер и охватывают разные сферы общественной жизни (политику, экологию, экономическую деятельность, социальные отношения, межрегиональные связи и др.). Нормы, образующие региональное право, содержатся в федеральном законодательстве, в договорах и соглашениях, заключаемых федеральными органами государственной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в нормативных правовых актах регионального уровня»[30].

Так, М. Лукашина справедливо указывает, что «законодательство федеративного государства, несомненно, сложнее, чем у государства унитарного. В законах закреплена некоторая политическая самостоятельность частей государства, поэтому с научной точки зрения не совсем ясно, насколько самостоятельна система права различных подсубъектов Российской Федерации»[31]. Также она определяет, что «Право в федеративном государстве представляет собой двухуровневую систему, где связаны между собой собственно федеративное право и право субъектов Федерации»[32].

В настоящее время в научной литературе появляются работы, акцентирующие внимание на проблему существования регионального права. Так, например, можно обратить внимание на работы М.Ф. Маликова (Республика Башкортостан)[33], Э.М. Магомадова и С.С. Решиева (Чеченская Республика)[34], М.Г. Потапова (Новосибирская область)[35] и др. Особо стоит отметить работу В.В. Толстошеева «Региональное экономическое право России», в которой делается попытка обоснования регионального экономического права в правовой системе Российской Федерации, а также таких понятий, как «регион», «территория», «субъект Российской Федерации», аргументируется специфика региональных общественных отношений, определяется предмет и принципы регионального экономического права, содержится иная значимая для данного исследования информация[36].

Стоит отметить, что в первую очередь под региональным правом в указанных работах понимается часть системы нормативных правовых актов, регулирующих региональные отношения или законодательство субъектов Российской Федерации. Однако стоит отметить, что «региональное право» – это еще и направление в юридической науке, но об этом аспекте регионального права часто забывается. По мнению автора, использование первого подхода не является перспективным, т. к. федеральное и региональное право не регулируют общественные отношения по отдельности, а действует совместно, потому нет смысла в разделении федеративного и регионального законодательства. Что же касается регионального права как методологического приема, направленного на изучение правой науки, то такой подход выглядит вполне перспективно и может качественно повлиять на развитие российского регионального законодательства, выработке его самобытности, ликвидации механизма технического заимствования норм федерального законодательства в законодательстве субъектов Российской Федерации, что приведет к оптимизации системы российского права и повышению качества правового регулирования общественных отношений.

Стоит отметить, что региональное право может иметь отраслевую составляющую не во всех отраслях российского права. Так, регионального права не может быть в отраслях, регулирующихся исключительно федеральным законодательством (Уголовное право, Гражданское право и т. д.). В тех отраслях, где значительная часть общественных отношений регулируется законодательством субъектов Российской Федерации (Административное право, Экологическое право и др.) можно и нужно, по мнению автора, рассматривать отдельное региональное направление. Финансовое право Российской Федерации имеет весомую региональную оставляющую, что указывает на возможность выделения отдельного направления науки финансового права – региональное финансовое право.

Итак, региональное финансовое право представляет собой направление науки финансового права, направленное на изучение особенностей организации и правового регулирования вертикальных общественных финансовых отношений в различных государствах независимо от формы их государственного устройства.

В целом, региональное финансовое право необходимо рассматривать в трех основных значениях:

– во-первых, региональное финансовое право представляет собой комплексный (смешанный) правовой институт, состоящий из системы норм, регулирующих указанные выше отношения;

– во-вторых, региональное финансовое право – это раздел науки финансового права, имеющий свои методологические и иные особенности, связанные с необычным характером общественных отношений, возникающих в области публичных финансов на региональном и местном уровне;

– в-третьих, региональное финансовое право может существовать как учебная дисциплина магистратуры[37] или даже в качестве отдельной программы подготовки магистрантов по направлению «Юриспруденция».

Стоит отметить, что попытки обоснования регионального финансового права и его отдельных институтов начали предприниматься автором еще в 2009 г. Они были связаны со стремлением обосновать понятие «региональный финансовый контроль»[38]. В 2012 г. впервые было предложено уже непосредственно рассматривать отдельно региональное финансовое право как часть структуры общей теории финансового права»[39]. Так, было определено, что «в целях совершенствования механизма исследования региональных особенностей финансово-правового регулирования необходимо ввести в рамках финансового права новое научное направление – региональное финансовое право, что обусловлено наличием специфики правового регулирования региональных финансовых правоотношений, потребностью финансово-правового обеспечения специфических региональных интересов государства, наличием обособленного организационно-правового механизма обеспечения названного интереса»[40]. Тогда же предлагалось ввести специальный раздел по региональному финансовому праву в учебники по финансовому праву и обосновывалась целесообразность проведения специальных диссертационных исследований, посвященных изучению регионального финансового права не только Российской Федерации, но и зарубежных стран[41].

Также в 2012 г. была сделана попытка обоснования в системе регионального финансового права регионального бюджетного права[42]. Позднее в 2014 г. уже были предложения по определению и других институтов регионального финансового права – регионального и местного денежного обращения[43]и регионального публичного страхования[44].

Подводя общий итог, можно отметить, что в настоящее время возникла необходимость выделения в рамках финансового права отдельного научного направления – региональное финансовое право, что вызвано потребностью в развитии системы финансового права Российской Федерации.

§ 2. Предмет регионального финансового права. Структура законодательства, регулирующего публичные региональные финансовые отношения

При определении предмета регионального финансового права вначале стоит обратить внимание на то, что вообще понимается под предметом финансового права.

В настоящее время большинство базовых и специальных категорий науки финансового права подвержены трансформации, что необходимо учитывать и при определении предмета регионального финансового права. Большинство научных подходов к определению категорий науки финансового права, как правило, основаны или на советском, или на зарубежном опыте. Так, большинство ученых в России в качестве базовой категории финансового права по-прежнему используют советскую категорию «финансовая деятельность государства»[45], добавив к ней уровень местного самоуправления и получив в итоге «финансовую деятельность государства и муниципальных образований». Однако встречаются и альтернативные точки зрения. Так, впервые Р.О. Халфина при переводе на русский язык монографии французского ученого П.М. Годме (в оригинале называется «Публичные финансы») назвала ее «Финансовое право», фактически уровняв эти понятия[46]. Далее еще в начале 90-х гг. А.А. Нечай в качестве базовой категории современного финансового права предложила использовать категорию «публичные фонды»[47]. Потом эту идею продолжил развивать А.Н. Козырин, который в качестве базовой категории российского финансового права также применяет зарубежную категорию «публичные финансы»[48].

В данном исследовании предлагается использовать в качестве базовой категории категорию «общественные финансы»[49]как для финансового права в целом, так и регионального финансового права в частности. Важно понимать, что прилагательное «общественный» в России является не только более традиционными, но и имеет нормативную основу[50], в отличие от прилагательного «публичный», которое только недавно стало использоваться в российском законодательстве[51]. Более того, употребление словосочетания «общественные финансы» не вызывает непонимания и при переводе на английский язык, т. к. дословно переводится как «public finances». Однако стоит отметить, что словосочетания «общественные финансы» и «публичные финансы» не всегда являются тождественными понятиями с точки зрения российского финансового права[52]. Так, под публичными финансами, как правило, понимаются государственные и муниципальные финансы, а общественные финансы представляют собой финансы, при использовании которых должен учитываться общественный (общий) интерес. Следовательно, второй подход является более широким и позволит относить к финансовому праву и иные, схожие по содержанию с государственными (муниципальными) виды финансовых общественных отношений.

Стоит отметить, что в настоящее время наука финансового права направлена на изучение позитивного законодательства и опыта в области движения государственных и муниципальных финансов на федеральном, региональном и местном уровнях. При этом последние два непосредственно относятся к региональному финансовому праву. Однако такой подход оставляет за рамками финансового права иные важные общественные финансовые отношения, не связанные непосредственно с бюджетными, налоговыми и иными традиционными финансово-правовыми отношениями, но при использовании которых должен учитываться интерес общества и государства[53].

В этой связи к предмету регионального финансового права необходимо относить общественные финансовые отношения, возникающие в территориальных образованиях Российской Федерации, включенных в единую систему финансового федерализма Российской Федерации и при реализации которых должен учитываться интерес общества.

Также предмет регионального финансового права невозможно рассматривать в отрыве от общей системы финансово-бюджетного федерализма государства, т. к. именно необходимость развития бюджетного федерализма требует появления и развития регионального финансового права как отдельного направления финансового права не только в Российской Федерации, но и в зарубежных странах.

Стоит отметить, что региональное финансовое право находится в постоянной неразрывной связи с финансовым (бюджетным) федерализмом государства, включающим в себя элементы взаимодействия федеральных, региональных и местных органов публичной власти в области общественных финансов. В настоящее время выделяются три модели бюджетных отношений между центральной и территориальной властью (децентрализованная, централизованная и смешанная).

Бюджетный федерализм как принцип управления общественными финансами предполагает: 1) минимум два уровня управления, которые осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения; 2) каждый уровень имеет хотя бы одну сферу деятельности, в которой он полностью автономен; 3) имеются гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономии каждого уровня управления в собственной сфере[54].

Е.А. Морозова определяет бюджетный федерализм как «отношения между федеральными властями и органами власти субъектов федерации (в соответствии с этим внутри субъектов федерации с органами местного самоуправления) в части разграничения бюджетных прав и полномочий, расходов и доходов, а также распределение и перераспределение последних»[55].

По мнению А.Н. Козырина, «бюджетный федерализм как правовой принцип находит свое выражение в сочетании общегосударственных интересов в финансовой сфере с соответствующими интересами регионов (субъектов Российской Федерации). Он заключается, с одной стороны, в распределении бюджетных доходов и расходов, а с другой стороны – в распределении компетенции в бюджетной сфере между Российской Федерацией и ее субъектами»[56].

По отношению к региональному финансовому праву децентрализованный бюджетный федерализм отличает высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей и отказ центральных органов управления от контроля над публичными финансами территориальных образований. Централизованному бюджетному федерализму свойственна высокая доля участия центральных властей в управлении публичными финансами территорий и существованием единой общегосударственной системы финансового контроля. При смешанной модели бюджетного федерализма можно встретить постоянное усиление контроля со стороны центральной власти (в т. ч. финансового), при этом на местах функционируют независимые органы публичного управления.

В России в настоящее время реализуется смешанная модель правового регулирования региональных общественных финансов, что также демонстрирует специфику российской модели бюджетного федерализма.

Особенности существования российского бюджетного федерализма можно рассмотреть на примере организации бюджетного контроля. Так, например, в России созданы и существуют, параллельно с федеральными, региональные и местные органы бюджетного контроля. Однако такое соседство нельзя рассматривать как источник разногласий с высшими контрольными органами. Наоборот, их создание должно ликвидировать пробелы в системе общегосударственного финансового контроля, вызванные территориальными особенностями или особенностями, связанными с системой государственного устройства. Так, X. Ведель обращает внимание на то, что федеральные и региональные счетные палаты должны «сотрудничать в интересах общего дела»[57]. Более того, в ряде зарубежных стран в целях повышения эффективности бюджетного контроля именно региональные контрольно-счетные органы наделяются правом осуществления проверок расходования общегосударственных денежных средств на подведомственной им территории. Так, например, в Швейцарии контрольные органы кантонов по поручению федеральных властей могут проверять общегосударственные бюджетные средства[58].

Что касается иных аспектов бюджетной реформы в Российской Федерации, то в программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г. определено, что «меры по разграничению расходных обязательств и доходных источников между публично-правовыми образованиями, должны создать надежную основу для обеспечения устойчивости и сбалансированности региональных и местных бюджетов»[59]. Из чего можно сделать вывод, что главной проблемой бюджетного федерализма в России является неустойчивость доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому первым шагом для развития региональных и местных бюджетных отношений должно стать создание такого механизма правового обеспечения доходов региональных бюджетов, при котором бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований будут самодостаточными. Этого можно добиться как путем более честного перераспределения публичных доходов, так и путем увеличения неналоговых поступлений в региональные и местные бюджеты за счет диверсификации неналоговых доходов, а также использования всех возможных способов получения указанных доходов.

Фактически доходы бюджета весьма многочисленны и разнообразны. По мнению А.Г. Пауля, «закрепленная в современном бюджетном законодательстве система доходов бюджетов не всегда отвечает логическим критериям построения систем»[60]. Российское бюджетное законодательство выделяет три основных вида доходов бюджетов субъектов Российской

Федерации: первый – налоговые доходы; вторые – неналоговые доходы; третьи – безвозмездные поступления. Однако в России различными субъектами Российской Федерации доходы бюджетов формируются неравномерно и несистемно.

Вторым шагом развития бюджетного федерализма должна стать возможность и заинтересованность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований самостоятельно формировать свои расходы, исходя из интересов и предпочтений общества. Так, Д.Л. Комягин справедливо отмечает, что расходы имеют приоритет по отношению к доходам[61] и именно расходы должны определять виды и размеры доходов. При этом расходы должны быть не просто предусмотрены, но и запланированы в надлежащем объеме. И указанные объемы должно оценивать общество, а не публичные органы власти. Как справедливо определяет А.В. Ильин, «именно за личностью должна быть признана возможность самостоятельно оценивать, насколько принадлежащие ей конституционные права и свободы финансово обеспечены государством»[62]. При этом важно понимать, что объемы региональных бюджетов не свидетельствуют о существовании в России децентрализованной модели бюджетного федерализма, т. к. большая часть расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации направлены не на развитие регионов, а на финансирование текущих расходов (выплату зарплат, социальные расходы и оплату коммунальных услуг). Поэтому необходимо учитывать не только объемы расходов, но и их содержание.

Особенностью бюджетных отношений в Российской Федерации является наличие субсидиарной бюджетной ответственности публично-правовых образований в отношении обязательств нижестоящих бюджетов, что влияет и на доходные, и на расходные отношения и не позволяет развиваться российскому бюджетному федерализму. Данный институт не мотивирует регионы увеличивать свои доходы, которые сохраняют льготы в отношении региональных налогов, хотя сокращение этих льгот является резервом доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации и вообще негативно влияет на мотивацию региональных властей по увеличению иных доходов.

Важнейшее место в региональных бюджетных отношениях по-прежнему занимают межбюджетные трансферты. Наличие института межбюджетных трансфертов влияет на равноправие субъектов Российской Федерации в сфере бюджетных отношений и вызывает споры и часто непонимание в значительной части регионов (одни регионы являются донорами, бюджеты других в значительной части состоят из дотаций). Поэтому третьим шагом бюджетной реформы в России является изменение механизма распределения межбюджетных трансфертов путем создания более понятных условий для получения их всеми субъектами Российской Федерации. Важно также отметить, что в современной системе региональных бюджетных отношений начинает складываться позитивный процесс частичной замены межбюджетных трансфертов институтом бюджетного кредита, когда средства передаются субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям на возмездной и возвратной основе и должны тратиться исключительно по целевому назначению, что делает процесс расходования этих средств более качественным и прозрачным. При этом важно иметь в виду, что бюджетные кредиты, как показывает практика, в дальнейшем имеют свойство трансформироваться в безвозвратные средства по инициативе федеральных властей.

Также в основе предмета регионального финансового права заложена система законодательства, регулирующая финансовые отношения на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которая определяется как совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в определенной сфере в соответствии с федеративным устройством государства. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации определяется федеративным устройством России и существованием в ней системы местного самоуправления.

Согласно ст.2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст.1 БК РФ.

Согласно определению, данному Т.В. Конюховой, бюджетное законодательство как часть финансового законодательства – это совокупность актов, определяющих бюджетное устройство государства, его субъектов, местного самоуправления, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разного уровня, их расходования, а также актов, устанавливающих порядок формирования и исполнения бюджетов, осуществления финансового контроля, формирования внебюджетных фондов и ответственность за нарушение бюджетного законодательства[63]. Д.Л. Комягин определяет бюджетное законодательство (в узком виде) как законодательство, состоящее из двух звеньев: из постоянно действующего закона о финансах, в котором определяются принципы, процедуры и полномочия участников бюджетной деятельности, и из принятых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджете[64].

Существуют различные точки зрения по поводу самого термина «законодательство». Т.В. Конюхова употребляет его в своем определении в широком смысле, т. е. как совокупность законов и правовых актов различного уровня. Это прослеживается и в других ее работах[65]. Также считает и М.Ф.

Маликов[66]. В узком смысле под термином «законодательство» понимаются только законы. Такой точки зрения придерживается А. С. Питолкин и др.[67]

Согласимся с мнением Ю.Г. Хамнуева о том, что в правотворческой деятельности необходимо последовательно реализовывать «узкий» подход в определении законодательства[68], поэтому в данной работе акцент будет сделан на нем. Однако также будут упомянуты подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения в субъекте.

Исходя из формулировки, данной БК РФ, можно выделить федеральное бюджетное законодательство, региональное бюджетное законодательство и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления в области местного бюджета.

Законодательство, регулирующее региональные финансовые отношения значительно шире понятия «региональное финансовое законодательство». Региональное финансовое законодательство – это подсистема финансового законодательства Российской Федерации, которая включает законы субъектов Российской Федерации, регулирующие группы финансовых отношений в пределах самостоятельности финансовой деятельности регионов. Региональное финансовое законодательство полностью входит в систему законодательства, регулирующего общественные финансовые отношения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Оно, по мнению ведущих ученых-правоведов, является важнейшим условием не только эффективности действия бюджетного законодательства Российской Федерации, но и жизнеспособности самой Федерации[69].

Основополагающие нормы, регулирующие общественные финансовые отношения, определены Конституцией Российской Федерации. В соответствии с п. «з» ст.71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, а в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов налогообложения и сборов. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции РФ).

Конституция содержит различные положения, имеющие большое значение для установления принципов и основ бюджетного устройства Российской Федерации, налоговых и неналоговых доходов и формирования финансовой политики Российской Федерации в целом. Например, согласно ст.114 Конституции Правительство РФ разрабатывает проект федерального бюджета, представляет отчет об исполнении, а также проведении единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Стоит отметить, что важнейшей составляющей регионального финансового права является законодательство, регулирующие региональные и местные бюджетные отношения. На его примере можно понять иерархию нормативных правовых актов, регулирующих региональные бюджетные отношения[70].

Основополагающим законодательным актом в этой связи является БК РФ – кодифицированный федеральный акт № 145-ФЗ, который принят 31 июля 1998 г., а введен в действие с 1 января 2000 г. БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации[71].

Бюджетные права органов субъектов Российской Федерации разбиваются на три группы: по отношению к Федерации, к собственному бюджету и к местным бюджетам[72].

На существование самобытности регионального финансового права указывает еще и тот факт, что предмет регулирования и определения полномочий между Федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере разграничен. Об этом свидетельствуют ст.7 и 8 БК РФ. Согласно ст.8 субъект Федерации уполномочен устанавливать порядок составления и рассмотрения проекта своего бюджета, его утверждения и исполнения, осуществления контроля его исполнения и т. д.

К законам, так или иначе регулирующим региональные финансовые отношения, можно отнести ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, ст.5 указанного закона определяет полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении бюджета субъекта Российской Федерации. П.2 ст.5 гласит, что «законом субъекта Российской Федерации утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)[73].

Большое значение также имеет ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», который осуществляет правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, определяет их состав, структуру, основные полномочия, права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов и т. д.

За БК РФ и федеральными законами, раскрывающими его положения, следуют ежегодные федеральные законы «О бюджете». Бюджет с юридической точки зрения представляет собой правовой акт, основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или органом управления[74]. В законах «О бюджете» определяются нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, особенности администрирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, распределение межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, вопросы реструктуризации денежных обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации и предоставления кредитов, а также особенности списания задолженности перед Федерацией и др.

Теперь остановимся на региональном финансовом законодательстве. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения в пределах своей компетенции (п. 4 ст. З БК РФ). Основным звеном законодательства, регулирующим региональные бюджетные отношения, являются законы о бюджете. В этих законах определяется общий объем доходов и расходов федерального бюджета, проводится разграничение налогов и доходов, поступающих на образование бюджетов. Так, например, в Законе Удмуртской Республики от 18 декабря 2015 г. № 95-РЗ «О бюджете Удмуртской Республики на 2016 г.» определяются основные характеристики республиканского бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, администрирование доходов, особенности исполнения бюджета, различные перечни, нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований, распределение бюджетных ассигнований, дотаций, структура расходов бюджета и т. д.

Важным источником регулирования финансовых отношений в субъекте Российской Федерации являются региональные законы о бюджетном процессе. Так, например, в Республике Алтай действует Закон Республики Алтай от 27 ноября 2007 г. № 66-РЗ (в ред. от 4 апреля 2016 г.) «О бюджетном процессе в Республике Алтай», в котором определена правовая основа бюджетного процесса, структура бюджетного законодательства, участники бюджетного процесса, их полномочия, публичные слушания бюджета и иные элементы бюджетного процесса Республики Алтай.

Стоит отметить, что Республикой Татарстан был принят свой Бюджетный кодекс, которым, помимо регулирования бюджетных правоотношений, бюджетного процесса и бюджетного устройства, а также определения бюджетных полномочий данного субъекта Российской Федерации, осуществляется регулирование государственного и муниципального финансового контроля в Республике. С одной стороны, принятие такого рода акта является положительным моментом, т. к. такая четкая регламентация устраняет пробелы законодательства. Однако, например, Т.В. Конюхова считает принятие бюджетных кодексов в субъектах Российской Федерации нецелесообразным и полагает, что принятие законов о бюджетном устройстве, бюджетном процессе, о финансовом контроле и межбюджетных отношениях является достаточным.

Законы субъектов Российской Федерации с формулировкой «о бюджетном устройстве и бюджетном процессе» помимо норм, регулирующих бюджетный процесс, включают главы, определяющие бюджетное устройство субъекта Российской Федерации, т. е. организацию бюджетной системы. Так, в Законе Белгородской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Белгородской области»[75] в гл.2 «Бюджетное устройство Белгородской области» определяется бюджетная система субъекта, правовая форма бюджетов, предназначение местного бюджета и т. д.

Стоит отметить, что в большинстве своем законы субъектов Российской Федерации о бюджетном процессе дублируют положения БК РФ.

Следует упомянуть законы субъектов о территориальных внебюджетных фондах, в частности, о территориальных фондах обязательного медицинского страхования (ОМС). Территориальный фонд ОМС – самостоятельное государственное некоммерческое финансово-кредитное учреждение, обеспечивающее реализацию обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации путем сбора страховых взносов по утвержденным в законодательном порядке тарифам и финансирования за счет собранных взносов территориальных программ ОМС[76]. Основные полномочия и правовое положение определяет Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»[77]. Субъекты Российской Федерации принимают ежегодные законы о таких территориальных фондах.

Субъектами Российской Федерации также принимаются отдельные акты, которыми вносятся изменения в действующее бюджетное законодательство субъектов. На наш взгляд, их не стоит относить к системе регионального финансового законодательства в связи с тем, что они лишь изменяют положения того или иного законодательного акта, уже регулирующего определенные отношения. Однако сами субъекты Российской Федерации такие законы к бюджетному законодательству все же относят. Так, например, на официальном сайте Министерства финансов республики Тыва законы, вносящие изменения в законы о бюджете и о бюджетном процессе, определены в графу «Региональное бюджетное законодательство республики Тыва»[78].

Несколько слов хотелось бы сказать о законах субъектов Российской Федерации об исполнении бюджета за соответствующий год. Данные законы непосредственно не регулируют региональные бюджетные отношения, однако, как говорилось ранее, являются элементом исполнения законов субъектов Российской Федерации о бюджете на соответствующий год. В них субъекты отчитываются по доходам и расходам, о выполнении различных обязательств, об источниках финансирования дефицита бюджета субъекта и т. д.

Также бюджетные нормы встречаются в актах глав субъектов Российской Федерации, актах региональных органов законодательной и исполнительной власти. В качестве примера можно привести Постановление Губернатора Владимирской области «О порядке составления проекта областного бюджета и проекта бюджета Владимирской области».

§ 3. Система и методология регионального финансового права

Одной из основных проблем как в целом современного российского права, так и его отдельных отраслей является некомплексность его развития. Реформы законодательства в России чаще всего носят частный характер и направлены, как правило, на изменение отдельных положений нормативных правовых актов. Часто принимаются законы, вносятся изменения, вызванные в большей степени экономическими, практическими или политическими обстоятельствами или проблемами, нежели логикой развития права и государства. Несистемность свойственна в настоящее время и финансовому праву Российской Федерации.

Важно отметить, что системный подход в науке существует достаточно давно и является универсальным, применимым к большинству научных исследований. Так, по мнению В.Н. Садовского, «теоретически любой объект научного исследования может быть рассмотрен как особая система»[79]. Несмотря на это, в современных правовых исследованиях системный подход применяется достаточно редко.

А.В. Оболонский и В.Д. Рудашевский справедливо указывают на то, что «интегративные тенденции, заложенные в системном подходе, не следует понимать как стремление к нивелировке особенностей отдельных наук. В центре внимания историка по-прежнему остается ретроспективное рассмотрение объекта, а правовед, как и до сих пор, будет заниматься нормативными сторонами вопроса. Но практическое овладение системными представлениями послужит предохранителем против абсолютизирования тех или иных, пусть очень важных, но отнюдь не всеобъемлющих характеристик объекта»[80].

По мнению И.В. Блауберга и Э.Г. Юдина, «специфической чертой социальной науки в современных условиях является направленность научного познания в целом на создание эффективных средств управления – как природными, так и социальными процессами»[81]. Они также отмечают, что под системным анализом в науке понимается именно «методология решения крупных комплексных проблем в сфере управления»[82]. В этой связи финансовое право, содержащее в себе элементы управления публичными финансами, должны обязательно рассматриваться с использованием системного подхода.

Системность как методологический прием интересовал советских ученых[83] и продолжает занимать современных исследователей. Проблемы системности организации государственного управления и ее отдельных направлений исследуются чаще всего в рамках административного права и управленческой науки[84]. Финансовое право имеет значительный пласт публичных управленческих отношений в части управления общественными финансами.

В философии под системой понимается нечто целое, составленное из частей, элементов, связанных между собой отношениями[85]. По мнению В.Г. Афанасьева, «целостная система в качественном аспекте способна обладать такими свойствами, которые отсутствуют в обычной совокупности элементов системы. Именно появление нового качества у совокупности взаимодействующих элементов рассматривается как критерий целостности системы»[86]. Таким образом, можно определить, что целостная система есть новое качественное состояние ранее существовавших разрозненных элементов. Боле того, В.Г. Афанасьев в другой своей работе указывает на то, что «система активно воздействует на свои компоненты, преобразует их соответственно собственной природе. В результате исходные компоненты претерпевают заметные изменения – теряют некоторые свойства, которыми обладали до вхождения в систему, приобретают новые характеристики. При образовании системы нередко появляются новые компоненты, отсутствовавшие ранее»[87].

Однако стоит обратить внимание на то, что «эффективность практического применения системного подхода к конкретным проблемам народного хозяйства существенным образом зависит от глубины разработки методологических проблем»[88]. Т. е. системный анализ необходимо применять только совместно с иными методологическими приемами исследования финансового права.

Более того, важно отметить, что в финансовом праве как в публичной отрасли права обязательно должно быть преобладание публичного интереса над частным, что по факту не всегда отражено в нормах права. Свойственно это было в большей степени социалистическому обществу, хотя и не повсеместно. Так, по мнению Я.З. Хайкина, «поддержание целостности общности как системы требует исторически определенного способа корреляции этих интересов»[89].

В целом системный подход предполагает рассмотрение отдельного направления как системы, которому присущи определенная структура, состоящая из элементов; субъектов и объектов; механизма взаимодействия субъектов и объектов; процессов обмена информацией, и иных специфических черт, свойственных именно этому направлению. Как справедливо отмечает А.В. Оболонский, системный подход «дает возможность получить элементы нового знания об анализируемом объекте не в рамках какой-либо определенной дисциплины, а на стыке различных наук»[90].

Метод системного анализа, по мнению К.С. Бельского, есть способ мышления, основанный на обзорно-научном исследовании какого-либо объекта и рассматривающий его элементы не изолированно, а во взаимодействии, системно, в процессе их сборки в нечто целое. Целое – это система. В методологическом плане – это новое системное знание[91]. Следовательно, применение метода системного анализа при изучении финансового права позволит целостно (системно) по-новому изучить финансовое право, а региональное финансовое право будет являться частью этой системы, ее элементом.

По мнению А.Д. Селюкова, система имеет, в отличие от устройства, два дополнительных свойства: взаимодействие элементов, обеспечивающее динамику их связи; целостность как качественное состояние взаимодействия, как новое качество, отсутствующее у взаиморасположенных, но не взаимодействующих между собой элементов, частей чего-нибудь[92]. Таким образом, в одну систему могут входить не только структурно единые элементы, но и разрозненные. Главное, чтобы эти элементы были созданы для реализации единой цели, например, направленной на совершенствование механизмов движения публичных денежных фондов государства и органов местного самоуправления.

Важно также обратить внимание еще на одно преимущество системного подхода: системный подход позволяет сконструировать некую идеальную модель финансового права Российской Федерации, определить ее сильные и слабые стороны, а также понять пути ее дальнейшей модернизации. А.В. Оболонский и В.Д. Рудашевский определяют, что моделирование в области государствоведения, к которой, несомненно, относится финансовое право, имеет своей целью выявление и упрощение связей и переменных, релевантных заранее сформулированной теоретической концепции, а затем их упорядочение, типологизацию, допустимые трансформации и согласованные изменения для установления полного соответствия между теоретической гипотезой и наблюдаемыми фактами[93]. В юридических же исследованиях, по их мнению, «модель – это внутренне связанная совокупность суждений, выраженных вербально, статистически и количественно, которая образует систему, рассматриваемую как условный элемент исследуемых отношений»[94].

По мнению Г.В. Атаманчука, «для государственного управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение», и от того, что «понимается под системой государственного управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и приводятся в реальное взаимодействие, зависит почти все, что ассоциируется с государственным управлением»[95].

В этой части стоит отметить, что, с одной стороны, финансовое право является системой управления общественными финансами государства и органов местного самоуправления, включающей в себя региональный и местный уровни управления. С другой стороны, само региональное финансовое право можно рассматривать как систему, имеющую свои особые элементы и свою специфику.

А.В. Оболонский обращает внимание еще на одну методологическую проблему, возникающую при применении системного подхода при изучении государственного и муниципального управления. Так, он указывает на то, что «государственное управление есть деятельность, осуществляемая людьми, по отношению к людям и в интересах людей»[96]. Следовательно, управление публичными финансами должно осуществляться исключительно в интересах людей, а не в интересах государства или публичных органов власти[97]. Более того, А.В. Оболонский применительно к праву определяет, что «ученые-управленцы анализируют систему органов управления, нормативно-юридическую основу их деятельности, информационные потоки, процедуры принятия решений и контроля за их исполнением, принципы построения и функции аппарата, компетенцию органов и должностных лиц, иерархию подразделений, проблемы автоматизации управленческого труда…, но не реальное поведение людей в сфере управления»[98]. Т. е. основной целью финансового права должен быть человек, а именно его жизнедеятельность в государстве, а не государство в лице органов публичной власти.

В этой связи уже в основе отдельных частей финансового права изначально заложено глубокое теоретическое противоречие: непонятно, чьи интересы должны учитываться в первую очередь при совершенствовании норм финансового законодательства – интересы государства или интересы общества? И что делать, если эти интересы прямо противоположны. Так, например, в налоговом праве существует проблема исполнения обязанности по уплате региональных и местных имущественных налогов, а основными плательщиками указанных налогов являются физические лица, подавляющая часть которых – граждане Российской Федерации. Возникает резонный вопрос, из чьих интересов должен исходить законодатель при решении указанной проблемы. С одной стороны, он должен исходить из интересов органов публичной власти, т. к. нужно увеличь доходы бюджетов, заставив всех без исключения платить налоги. Полученные же доходы, в свою очередь, позволят «жизнь людей сделать лучше и качественнее». Однако это качественное улучшение осуществляется за счет самих же людей, т. е. законодатель, желая улучшить жизнь людей, одновременно ее ухудшает, накладывая на них дополнительное бремя. При этом стоит понимать, что уплата налогов – это вещь конкретная, а благо, получаемое от публичных органов власти, – чаще всего вещь абстрактная, поэтому понятная причинно-следственная правовая связь должна быть заложена в основу системного подхода.

Как показывает практика, публичное управление не всегда подразумевает системность. Так, В.Е. Чиркин справедливо отмечает, что «общество, его коллективы управляются системным (иногда говорят – структурным) и бессистемным (бесструктурным) способами»[99]. Бессистемность в настоящее время свойственна многим направлениям государственной политики Российской Федерации. В этой связи интересным выглядит мнение советского ученого В.П. Кузьмина, который выделял в своей работе три типа наиболее общих объектов природы и общества: отдельный предмет – целостная система – совокупная разнообъектная действительность[100].

Как отмечают А.В. Оболонский и В.Д. Рудашевский, «строгое системное исследование сложного явления включает в себя две последовательные ступени – структурный анализ и функциональный анализ»[101]. В этой связи при изучении финансового права, которое, несомненно, является сложным образованием, возникает методологическая проблема, связанная с объектом исследования: системным должно быть финансовое право, или же наука финансового права, или системность должна быть свойственна тому и другому.

Итак, применительно к финансовому праву необходимо, по мнению автора, разграничивать:

1) системность развития финансового права как отрасли права, которая представляет собой цепь последовательных и взаимосвязанных действий по совершенствованию финансового законодательства, включающая в себя системность организации отдельных институтов финансового права, как элементов общей системы финансового права. При этом можно указать и на системность отдельных элементов финансового права, таких как бюджетное право, налоговое право, денежное право и др. Также системно можно рассматривать и региональное финансовое право как элемент единой системы финансового права;

2) системность как методологический прием, применяемый при изучении науки финансового права; представляющий собой рассмотрение науки финансового права как единой системы, включающей в себя отдельные научные направления, но при этом входящей в общую систему юридической науки.

Любая система, в т. ч. система финансового права, состоит из элементов. Важно отметить, что не все элементы имеют одинаковое значение для системы финансового права. Так, одни элементы являются системообразующими, а другие – дополняющими систему элементами. Более того, элементы системы могут различаться и качественно: формировать основу системы (теоретические элементы) и являться непосредственно ее структурными элементами[102]. В этой связи региональное финансовое право Российской Федерации, несомненно, может претендовать на статус системообразующего элемента, т. к. фактически является обязательной частью системы финансового права, вытекая из формы государственного устройства Российской Федерации.

Более того, для эффективной работы системы финансового права важнейшее значение имеет влияние внешних факторов. Об этом в своей работе пишет В.Г. Афанасьев, который указывает на то, что система – это такое образование, в котором «внутренние связи частей между собой являются преобладающими по отношению к движению этих частей и к внешнему воздействию на них»[103]. Т. е., применительно к исследуемой проблеме, все элементы системы финансового права подвержены влиянию процессов (политических, экономических и др.) происходящих в российском обществе, которые напрямую не зависят от самой этой системы, но без учета которых невозможно составить правильное о ней представление. В России на постсоветском пространстве федеративное устройство переживало несколько периодов: от полной децентрализации («берите суверенитета, сколько хотите») до практической централизации системы управления (фактическое назначение глав субъектов Российской Федерации, создание института федеральных инспекторов и т. д.), затем снова вернулась тенденция к снижению централизации. Эти обстоятельства не могли не повлиять и на развитие в России института регионального финансового права, т. к. публичные финансы всегда тесно связанны с властными полномочиями.

Стоит отметить, что вообще принципы системного исследования проблем государственного управления были сформулированы еще в конце 70-х гг. прошлого века А.В. Оболонским и В.Д. Рудашевским, которые определили, что системный анализ строится на «принципе целостности рассмотрения объекта и принципе изоморфизма, т. е. схожести законов, действующих в различных областях действительности»[104]. Более того, они справедливо указывают на то, что «системная картина мира предполагает иерархичность его построения»[105].

Итак, как уже было определено ранее, система представляет собой многосоставное образование, включающее в себя как взаимосвязанные, так и разрозненные элементы, объединяющиеся общей целью и задачами. По мнению В.Г. Афанасьева, «огромное значение в определении качественной специфики системы, ее особенностей, свойств имеет структура — внутренняя форма системы, представляющая собой способ взаимосвязи, взаимодействия образующих ее компонентов»[106].

Следовательно, при изучении системы финансового права важнейшее значение имеет исследование ее элементов, выявление их особенностей и установление между ними механизма взаимосвязи. Так, В.Н. Садовский при изучении системности обращал внимание на то, что «свойства системы оказываются не просто суммой свойств составляющих ее отдельных элементов, а определяются спецификой связи и отношений между элементами, т. е. конституируются как интегративные свойства системы как целого. Наличие связей и отношений между элементами системы и порождаемые ими интегративные целостные свойства системы обеспечивают относительно самостоятельное, обособленное существование, функционирование (а в некоторых случаях и развитие) системы»[107].

Итак, финансовое право является, с одной стороны, частью единой правовой системы государства, а с другой – сложной системой. Система финансового права представляет собой совокупность элементов финансового права, имеющих свои отличительные особенности и внутреннее строение, обособленные друг от друга, а также от других отраслей права.

Группа однородных по формам и методам аккумуляции (собирания) или распределения фондов денежных средств экономических отношений получила название «финансовый институт»[108], а совокупность финансовых институтов и подотраслей представляет собой систему финансового права.

Понятие «институт» употребляется в двух основных значениях: во-первых, как элемент внутреннего строения публичных финансов, а именно как определенное звено, состоящее из частей, объединенных на основе общности отношений. Во-вторых, под термином «институт» понимается объединение правовых норм, имеющих общий объект правового регулирования, в единый элемент, независимо от того, относятся ли они к одной отрасли права. В этой связи необходимо разграничивать финансовую систему как экономическую категорию, состоящую из финансовых органов и кредитных учреждений, и систему финансового права как юридическую категорию, в состав которой входит совокупность правовых норм общей и особенной частей финансового права, объединенных в подотрасли и институты[109].

Построение системы финансового права по признаку институтов, регулирующих мобилизацию и расходование государством денежных средств, дает возможность выявить и такую важнейшую особенность финансового права, как наличие в этой отрасли права двух видов юридических институтов:

а) единые институты, охватывающие своим регулированием весь комплекс отношений, подлежащий финансово-правовому воздействию;

б) смешанные (комплексные) институты, в которых данный комплекс финансовых отношений в порядке последовательности их возникновения регулируется не только финансовым правом, но и другими отраслями[110].

Финансовое право включает большое количество правовых норм, между которыми складываются сложные системные связи. Необходимое условие финансового права как самостоятельной отрасли права, как целостного упорядоченного образования – строгая внутренняя организация образующего его нормативного массива[111].

Стоит отметить, что современной системе финансового права свойственна тенденция к унификации внутренней структуры: так в настоящее время отельные институты финансового права объединяются учеными в более крупные образования – подотрасли финансового права.

В настоящее время в науке не разработаны четкие критерии, позволяющие те или иные формы общественных отношений относить к комплексным (смешанным) правовым институтам или подотраслям финансового права. В большинстве случаев это делается учеными интуитивно, или преследуется цель внести что-то новое в науку, выводя традиционные отношения на новый уровень, придавая им статус подотрасли финансового права. Но стоит отметить, что указанное деление, как правило, в большей степени носит условный характер. В этой связи важно понимать, что отнесение регионального финансового права к правовым институтам или подотраслям финансового права не имеет принципиального значения. Больший смысл регионального финансового права заключается в том, что в отличие от многих других подотраслей или институтов финансового права региональное финансовое право указывает на существование вертикального способа построения системы финансового права, а не только горизонтально-содержательного, как было раньше, что позволяет по-новому рассмотреть систему финансового права.

Подводя итог, можно определить, что в настоящее время подотрасли и институты финансового права необходимо разделять не только горизонтально, но еще и вертикально. Так, само региональное финансовое право является вертикальным институтом финансового права, а его элементы – вертикальными институтами и субинститутами подотраслей и институтов финансового права. Так, например, институт регионального денежного права, являясь частью регионального финансового права, одновременно выступает факультативным институтом денежного права как подотрасли финансового права.

Стоит отметить, что попытки построить систему регионального финансового права автором уже предпринимались. Так, в статье в журнале «Финансовое право» 2012. № 9 было указано, что «содержательными элементами регионального финансового права являются региональное бюджетное право, правовое регулирование региональных налогов, региональный публичный кредит и государственный региональный бюджетный контроль»[112].

Указанный ранее подход был расширен, и в настоящее время систему регионального финансового права можно представить следующим образом:

К общей части регионального финансового права можно отнести понятие, предмет и систему регионального финансового права, а также его методологию. Более того, в общей части необходимо рассматривать и региональное финансовое право как науку в процессе ее развития.

К особенной части относятся непосредственно институты регионального финансового права, такие как:

– региональное денежное право;

– бюджетные институты регионального финансового права (правовое регулирование публичных региональных и местных расходов; доходы региональных и местных бюджетов в Российской Федерации; особенности правового обеспечения регионального бюджетного процесса);

– региональный публичный кредит;

– региональное налоговое право (понятие регионального налога, имущественные налоги как основа региональных и местных бюджетов, особенности исполнения налоговой обязанности в отношении региональных и местных налогов);

– региональный бюджетный контроль (организационные особенности регионального бюджетного контроля, специфика правового обеспечения регионального бюджетного контроля, процедуры осуществления регионального бюджетного контроля);

– правовое регулирование регионального публичного страхования.

Важно понимать, что перечень институтов особенной части не является исчерпывающим и может быть дополнен новыми институтами при условии появления новых видов общественных отношений и их региональных особенностей. Так, например, в настоящее время планируется выделение отдельного сегмента в российской банковской системе – региональных банков, которые должны составить новый вид кредитной организации – региональный банк[113], и получить особый правовой статус в Российской Федерации[114]. Вступление в силу соответствующего федерального закона предполагается с 1 января 2018 г. Стоит отметить, что уже достаточно давно в России существует Ассоциация региональных банков России (Ассоциация «Россия»), целью которой является поддержка и развитие региональных банков Российской Федерации. Данная Ассоциация была создана еще в декабре 1990 г. на базе территориальных контор и отделений Промстройбанка СССР и 13 его областных управлений[115]. Что касается финансового права, то в отношении региональных банков планируется ввести упрощенный порядок государственного регулирования, направленный на сокращение отчетности, либерализацию процедурных и иных моментов организации и деятельности региональных банков по сравнению со всеми остальными кредитными организациями.

К факультативной части можно отнести региональное финансовое право зарубежных стран – как его теоретические, так и практические аспекты, а также небольшую часть международных актов, регулирующие финансовые отношения на территориальном уровне. Так, например, к таким актам можно отнести Устав Европейской организации региональных органов внешнего контроля государственных финансов[116]. Членами указанной организации от России являются 16 контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации[117].

Что касается вопросов методологии регионального финансового права, то в целом методы исследования регионального финансового права схожи с методами исследования финансового права, но при этом можно отметить дополнительные методологические приемы, которые применяются при изучении регионального финансового права.

Наиболее подробно методы познания финансового права характеризуются в специальных статьях К.С. Бельского[118], посвященных методологии финансового права. Так, К.С. Бельский выделяет следующие философские методы познания финансового права: метод историзма, синтетического анализа, сравнительного познания, логического познания, диалектический метод. Что касается специально-научных методов познания финансового права, то К.С. Бельский указывает на существование в финансовом праве таких методов, как метод плановости познания, исторический именуемый также как историко-правовой, системно-логический, формально-догматический, сравнительно-правовой именуемые также компаративный, метод сравнительно-исторического исследования, финансово-социологического исследования, а также методы обращения к пограничным отраслевым юридическим наукам и к финансово-экономической наукам. Важно понимать, что применение указанных К.С. Бельским методов познания финансового права может иметь свою специфику при исследовании регионального финансового права, выражающуюся в использовании межрегионального анализа.

В настоящее время в России фактически существует нехватка специальных правовых исследований, направленных на изучение регионального финансового права в зарубежных странах. На эту проблему еще в 2009 г. обращал внимание А.Н. Козырни в своей работе «Сравнительно-правовой метод в финансовом праве». Так, он указывает на то, что «неосвоенным пластом отечественной финансовой компаративистики до сих пор остается субфедеральный уровень. Едва ли стоит пояснять, какое значение приобретают проблемы правового регулирования бюджетного федерализма (в ряде стран бюджетного регионализма). Зарубежный опыт решения аналогичных проблем позволяет не только обогатить отечественных реформаторов ценным знанием, облегчить поиски оптимальной финансово-правовой модели, но и избежать возможных серьезных ошибок, способных перерасти в политические потрясения. Вот почему федеральный уровень сравнения финансового, бюджетного и налогового законодательства следует дополнять субфедеральным анализом, предусматривающим сравнительный анализ соответствующих отраслей законодательства различных субъектов одной или нескольких федераций. Применительно к «усложненным» унитарным государствам (Испания, Италия, Великобритания, Китай и др.) стоит задача проведения исследований по «региональной» финансовой компаративистике»[119]. Также А.Н. Козырни справедливо отмечает, что «субфедеральная компаративистика уже давно и весьма успешно применяется при исследовании, например, уголовного и гражданского права США и Канады»[120].

В этой связи метод сравнительно-правового исследования финансового права необходимо дополнить отдельным направлением по изучению регионального финансового права и его отдельных институтов, обращенных на исследование не только субфедерального уровня федеративных государств, но и особых территорий «усложненных» и иных унитарных государств, а также территорий с особым правовым статусом. В этой связи в качестве примера можно привести работу И.Б. Лагутина «Региональный финансовый контроль в зарубежных странах: особенности организации и правового регулирования», которая подготовлена с применением сравнительно-правового метода регионального уровня[121].

Что касается применения историко-правового метода в финансово-правовых исследованиях, то он также может иметь региональную специфику. Так, например, допустимо сравнение организации и деятельности тех или иных финансовых институтов и их подразделений на отдельных территориях государства в один исторический период. При этом применение указанного метода может быть и основным (исследование посвящено именно истории тех или структурных элементов той или иной организации), и дополнительным (изучение центральных органов и их территориальных подразделений). В качестве примера применения историко-правового метода при изучении региональных особенностей организации и деятельности государственного финансового контроля можно привести работы, посвященные изучению государственного финансового контроля в Российской империи в первой половине XIX в.[122]. Стоит отметить, что историко-правовое направление в науке финансового права, а в особенности его региональная составляющая, имеет большие диссертационные перспективы, т. к. в настоящее время существует нехватка подобного рода исследований[123].

В целом стоит отметить, что при применении многих специально-научных методов при изучении регионального финансового права Российской Федерации необходимо выделять отдельные направления, посвященные изучению территориального уровня.

Помимо этого можно обозначить и отдельный метод познания регионального финансового права – сравнительно-региональный (или регионально-горизонтальный) метод исследования, направленный на изучение схожих общественных отношений и механизмов их правового регулирования в отдельных субъектах Российской Федерации, в сравнении их между собой.

Также важно обратить внимание и на то, что в России нужно сравнивать правовое регулирование публичных финансовых отношений не только горизонтально (между субъектами Российской Федерации), но и вертикально, а именно на уровне федерации и на уровне субъектов Российской Федерации. В этой связи в России обнаруживается серьезная проблема, связанная с существованием тотального дублирования норм федеральных нормативных правовых актов, регулирующих публичные финансовые отношения, региональным законодательством. Данная проблема приводит, с одной стороны, к параллельности правового регулирования (федеральные нормативные акты итак могут напрямую применяться субъектами Российской Федерации), а с другой – к увеличению количества региональных законов (росту нормативного массива), но не к увеличению количества урегулированных общественных отношений. В этой связи необходимо установить запрет на техническое заимствование федеральных норм региональным законодательством, что позволит регионам повысить качество своего нормотворчества.

Глава 2

Развитие науки финансового права в регионах России

В современной финансово-правовой литературе при рассмотрении вопросов, касающихся развития науки в регионах, невольно речь заходит о региональных научных школах[124]. Принято выделять региональные научные школы еще с дореволюционного периода (до 1917 г.) развития науки финансового права. В настоящей работе мы попытаемся ответить на вопросы о том, что из себя должна представлять научная школа в финансовом праве и возможно ли говорить о региональном «районировании»[125] в отношении науки финансового права.

Понятие «научная школа» на протяжении последних нескольких десятилетий исследуется специалистами различных отраслей знаний: философии, психологии, образования и др. Сам термин активно употребляется и даже попал в тексты нормативных правовых актов. В Постановлении Правительства РФ содержится определение ведущей научной школы, под которой понимается сложившийся коллектив исследователей различных возрастных групп и научной квалификации, связанных проведением исследований по общему научному направлению и объединенных совместной научной деятельностью. При этом указанный коллектив должен осуществлять подготовку научных кадров, иметь в своем составе руководителя, а также молодых (до 35 лет) исследователей[126].

Во многих исследованиях, посвященных научным школам, подчеркивается неоднозначность, размытость понятия «научная школа»[127], однако при этом в большинстве работ выделяются однотипные критерии определения научной школы, к которым относятся:

– общность объекта исследования, единая парадигма научной деятельности;

– кооперативный принцип работы и обмен результатами научной деятельности;

– публичное признание в стране и за рубежом;

– роль научного лидера, а также наличие системы подготовки научных кадров, воспроизводящих основные идеи школы[128].

Таким образом, можно сделать вывод, что под научной школой понимается коллектив исследователей под руководством лидера, объединенных в своей работе единым объектом и методологией исследования, получающих публичное признание своей работы.

Несомненно, научная школа является формой социального взаимодействия исследователей. В литературе можно встретить и иной подход к понятию научной школы. Так, Е.З. Мирская выделяет четыре типа научных структур, которые принято называть научными школами:

1. Научно-образовательная школа. Представляет собой сплоченный вокруг известного ученого небольшой коллектив (студенты, стажеры, аспиранты), в котором научные исследования совмещены с обучением; состав школы не может предоставлять ученикам постоянную работу; главная функция этой школы – научно-образовательная.

2. Исследовательская школа, которая представляет собой небольшой коллектив ученых, сплоченных вокруг лидера и разрабатывающих оригинальную программу или ее модификацию.

3. Школа-направление, которая возникла благодаря установлению определенных традиций и представляет собой множество ученых, не принадлежащих к одному исследовательскому коллективу, но разрабатывающих общую научную идею сходными методами. Чаще под школой-направлением понимается когнитивная структура идей и полученных результатов, чем социологически идентифицируемое сообщество ученых.

4. Национальная школа, представляющая собой некоторое национальное своеобразие научной дисциплины или научного направления, сложившиеся в результате вкладов отдельных научных школ разного типа в масштабах национальной науки[129].

В отечественной юридической науке представление о научной школе также является размытым. А.В. Ильин предпринял попытку дать анализ научной школе в юриспруденции. Автором выделены формально-организационные (внешние) и сущностные признаки научной школы в юриспруденции. К формально-организационным признакам отнесено наличие основателя школы, либо принадлежность школы к той или иной академической или вузовской структуре. А к сущностным признакам – круг проблем, которые поставила перед собой научная школа, а также выбранная приверженцами школы методология исследования[130]. Продолжая мысль А.В. Ильина, можно сделать вывод, что обязательными атрибутами школы является как формально-организационный, так и сущностный признаки. Нельзя называть научной школой любой коллектив ученых или вузовскую либо академическую структуру. Университетская кафедра, возглавляемая заведующим кафедрой, не становится научной школой лишь по факту своего существования, в большинстве случаев связанного с административным решением руководства университета. Кафедральный коллектив, возглавляемый заведующим кафедрой (либо другим лидером) может называться научной школой лишь в том случае, если члены кафедры занимаются решением единого круга проблем с помощью определенной методологии. Справедлива, на наш взгляд, и обратная ситуация – не будет являться научной школой группа лиц, занимающихся решением идентичных научных вопросов, использующих общие методы исследования, однако при этом не объеденных формально (организационной структурой), либо неформально (наличием единого лидера). При подобной ситуации стоит говорить о научном направлении, а не научной школе.

Сделаем еще одно замечание в отношении содержательного признака научной школы. Обязательным атрибутом единого объекта и методологии исследования должна быть уникальность либо одного, либо другого. Приведем пример: любая университетская кафедра финансового права занимается изучением финансовых правоотношений с использованием формально-догматического метода исследования. Объект и методология исследования должны делать научный коллектив узнаваемыми. Именно уникальность научного подхода в исследовании позволяет говорить о существовании научной школы.

Сходную точку зрения на понятие научной школы в юриспруденции высказывает А.Ю. Шумилов[131], который рассматривает научную школу, с одной стороны, как форму социальной организации научного сообщества, а с другой стороны, – как научный коллектив. А.Ю. Шумилов высказывается о существовании двух видов научных школ: обычной (простой) и ведущей (лидирующей). На наш взгляд, деление научных школ по данному критерию всегда будет связано с субъективными представлениями лица, которое проводит такое разграничение. Правильнее говорить либо о наличии, либо об отсутствии научной школы.

В юридической периодике встречаются различные взгляды на понятие «научная школа» – от научных школ исследователей[132], учебных[133] и научных учреждений[134] до научных школ отдельных отраслей права[135].

В финансовом праве фундаментальную монографию, посвященную российской школе финансового права, написали профессора Ярославского государственного университета – М.В. Лушникова и А.М. Лушников[136]. В своей работе авторы выделяют три компонента, которые характеризуют научную школу: личностный, материальный и социокультурный. Исходя из данных критериев (в первую очередь, из социокультурного), ученые приходят к выводу о существовании региональных школ в науке финансового права. На наш взгляд, при исследовании научных школ в финансовом праве необходимо опираться на тот теоретический инструментарий, который выработан науковедением и другими смежными дисциплинами в отношении такой категории как «научная школа».

Проанализируем развитие российской науки финансового права и попробуем выявить наличие научных школ.

История науки финансового права в России началась с XVIII в. и с тех пор развивается поступательно. Считаем уместным выделить два крупных периода в развитии российской науки финансового права, границей между которыми условно является 1917 г.

Зарождение российской науки финансового права было объективно связано с процессом развития экономики и с усложнением государственного хозяйства. Реформы в области финансового управления предполагали их научное обоснование и кадровое обеспечение. До XVIII в. такая подготовка осуществлялась непосредственно в правительственных учреждениях. Постепенно практический опыт обобщался, появлялись научные труды по государственному хозяйству, в университетах открывались кафедры финансово-правового профиля.

Несмотря на наличие острых государственных потребностей, формирование и развитие науки финансового права в России происходили не в недрах государственной администрации (в министерствах и ведомствах), а в университетах – основных центрах науки и знания. Практическая значимость финансово-правового знания определяла основные направления исследований, которые проводились университетской профессурой.

Собственно формирование дисциплины и, соответственно, науки финансового права связано с институциональными изменениями, вызванными университетской реформой 1863 г., в соответствии с которой на юридических факультетах российских университетов появились кафедры финансового права.

Для исследований по финансовому праву XIX – начала XX вв. можно выделить общие характерные черты:

Российская наука финансового права возникла на стыке двух направлений – политической экономии, выделившейся к концу XVIII в. из нравственной философии, и государственно-правового блока юридических наук (камеральных наук в терминологии XIX в.). До 1917 г. так окончательно и не произошло размежевания экономической и правовой составляющих в исследованиях по финансовому праву.

Финансово-правовая наука в XIX в. связана с зависимостью ее от финансовой практики государств. Успех того или иного финансового мероприятия сразу вызывал к нему научный интерес. Подобная ситуация объясняется еще не утвердившимися научными принципами, финансовая наука этого периода находится на этапе аккумуляции эмпирического материала.

Российская финансово-правовая наука развивалась не автономно, а вместе с эволюцией общественно-политической мысли как непосредственно на территории России, так и в мире. При этом характерным для второй половины XIX в. являлось преимущественно немецкое[137] влияние. Проявлением этого влияния становилось заимствование методологии исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой и социологические методы исследования[138].

Как было отмечено выше, наука финансового права в этот период времени развивается в университетских центрах. Как известно, первым российским университетом стал Московский университет, открытый в 1755 г.[139]. Но уже спустя четверть века появляются университеты и в регионах страны – в Казани и Харькове, а затем в других городах – Киеве (1833), Одессе (1865), Томске (1878)[140]. Практически сразу сказывается своеобразие в изучении публичных финансов в каждом из университетских центров. Это было вызвано разнообразными причинами как объективного, так и субъективного характера. К объективным причинам стоит отнести удаленность «провинциальных» университетов от столичных городов и, как правило, недостаточное количество квалифицированного профессорско-преподавательского состава. Удаленность от столицы делали порой труднодоступными своевременное получение научной и учебной литературы. Кадровая проблема вновь открытых университетов решалась приглашением на профессорские должности иностранцев[141] или выпускников столичных университетов. Наиболее успешным привлечением иностранных специалистов для науки финансового права в регионах стали профессора Людвиг Генрих фон Якоб и Иван Егорович Нейман.

Начиная со второй половины XIX в., можно прослеживать связи учитель-ученик в региональных университетах. Так, в Новороссийском университете кафедру финансового права последовательно занимали И.У. Патлаевский, С.И. Иловайский, В.Н. Твердохлебов и Г.И. Тиктин; в Казанском университете – Е.Г. Осокин, Д.М. Львов, П.А. Никольский, Г.А. Вацуро, а в Киевском университете – Н.Х. Бунге, Г.Д. Сидоренко, Н.П. Яснопольский. В отношении Киевского университета формируется научная династия профессоров финансового права Яснопольских – Николая Петровича и Леонида Николаевича.

Помимо университетов наука финансового права получала свое развитие и в специализированных учебных заведениях – Демидовском лицее в Ярославле, лицее князя Безбородко в Нежине, Ришельевском лицее в Одессе (в 1865 г. был преобразован в Новороссийский университет).

Несомненно, можно утверждать, что в XIX – начале XX в. наука финансового права активно развивается в регионах России, причем преимущественно в университетских центрах. На наш взгляд, говорить о формировании региональных научных школ в этот период еще рано. Анализируя работы региональных ученых, трудно выделить уникальную общую тему или методологию исследования, присущую региональным исследователям[142]. Кроме того, в этот период времени прослеживается достаточно высокая академическая мобильность профессорско-преподавательского состава университетов. Обыденной ситуацией являлось обучение и защита диссертации в одном университете, а занятие кафедры – в другом.

Рассуждая о научной школе в финансовом праве в дореволюционной России, нельзя обойти стороной исследователей во главе с И.Х. Озеровым, развивавшим социологическое направление в финансово-правовых исследованиях. П.С. Климентов, В.Н. Твердохлебов, М.И. Боголепов, М.А. Курчинский, П.П. Бензель, М.И. Фридман в своих исследованиях придерживались единой методологии, применяя социологический метод так, как его описал И.Х. Озеров в свой статье «О приемах изучения финансовой науки»[143]. Данные исследователи были объединены только общностью научного подхода, однако работали в разных учебных заведениях и не имели единой формально-организационной структуры.

Развитие региональной науки – это не только деятельность ученых проживающих за пределами столиц, но также и тематика научных исследований, посвященных финансам на местах. Именно в императорской России закладываются основы для изучения региональных и местных финансов.

Впервые проблематика местных финансов появилась в учебнике В.А. Лебедева[144]. На протяжении последующих лет региональная проблематика неоднократно становилась предметом исследования и других российских ученых не только в России, но и в иностранных государствах[145].

В первые годы советской власти начинается новый этап развития науки финансового права. Стимулом для исследований финансово-правовой проблематики стало формирование нового финансового законодательства. Уже в Конституции РСФСР 1918 г. имеется самостоятельный раздел «Бюджетное право». В большинстве свое творчество продолжают исследователи, начавшие заниматься наукой еще в дореволюционные годы, тем самым проявляется преемственность в науке финансового права. В 1930-е гг. финансово-правовая наука попадает под «идеологический пресс» – сокращается количество научных работ, прекращается преподавание в университетах. Начиная с 1940-х гг., исследователи возвращаются к разработке вопросов финансового права. Именно в эти годы начинается размежевание между административным и финансовым правом. Появляются работы, посвященные предмету и методу финансового права[146].

Особенности развития науки советского финансового права:

1. На всем протяжении советского периода наука финансового права отличалась крайней степенью идеологизированности. Идеологический фактор не раз ставил под угрозу само существование финансово-правовой науки, которая в 30-е гг. XX столетия признавалась чуждой социалистическому праву, а преподавание соответствующих дисциплин было запрещено[147].

2. Отсутствие контактов с зарубежными учеными и, следовательно, отсутствие научной дискуссии и обмена мнениями с иностранными коллегами, что привело к изоляционизму советской науки финансового права и отрыву ее от достижений мировой науки[148].

3. Отсутствие отдельных самостоятельных кафедр финансового права, что приводило к тому, что изучение финансового права не являлось популярным в вузовской среде. Вузовские представители финансово-правовой науки работали на кафедрах государственного и административного права[149].

До 60-х гг. XX в. наука финансового права развивается преимущественно в столичных городах. В регионах страны появляются отдельные работы по финансово-правовой тематике, как правило, это небольшие труды формата журнальных статей[150]. Однако столичные исследователи посвящают свои труды региональной проблематике. Причиной этого становится развитие бюджетного права и внимание ученых к местным бюджетам и налогам[151].

Со второй половины XX в. начинают складываться современные региональные школы финансового права. В этой связи нельзя обойти вниманием научное творчество Л.К. Вороновой и Н.И. Химичевой. Примечательно, что тематикой научных изысканий Лидии Константиновны стала региональная проблематика – изучение правового регулирования расходов государственных бюджетов союзных республик. Монография «Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР»[152] до сих пор является одной из важнейших работ, посвященных публичным расходам. Работы Нины Ивановны также раскрывают особенности правового регулирования местных бюджетов, а докторская диссертации посвящена субъектам советского финансового права. Научная и педагогическая деятельность Н.И. Химичевой и Л.К. Вороновой заложили основы для формирования саратовской и киевской научных школ финансового права соответственно.

В первые годы после распада СССР наука финансового права развивалась по инерции. Предпосылками для изменения отношения исследователей к изучению финансового права становится кардинальное изменение законодательства, связанное переходом от социализма к капитализму.

До 1996 г. проходили единичные защиты по финансово-правовой проблематике[153]. Начиная с 1997 г. проявляется все больший и больший интерес исследователей к изучению правового регулирования публичных финансов. Уже к середине 2000-х гг. ежегодно защищается в среднем 90 работ по финансово-правовой проблематике[154]. Среди университетских центров лидерство по числу защищенных диссертационных исследований принадлежит Московскому государственному юридическому университету им. О.Е. Кутафина, Саратовской государственной юридической академии, Всероссийскому государственному университету юстиции (РПА Минюста России), Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Всероссийской государственной налоговой академии (в настоящее время научная школа Финансового университета при Правительстве РФ), Московскому государственному институту международных отношений (Университет) МИД России[155].

Получая все большую популярность среди исследователей, наука финансового права и формально становится самостоятельной областью знаний. В номенклатуре специальностей научных работников с 2012 появляется новая специальность «Финансовое право; налоговое право; бюджетное право». С этого момента можно говорить о начале очередного этапа в развитии науки финансового права. При этом отметим, что в последнее время снижается количество диссертаций, защищаемых по финансово-правовой проблематике[156]. Надеемся, что уместно говорить о том, что количество начинает переходить в качество.

Во многих университетах появляются самостоятельные кафедры финансового права, вокруг которых складываются исследовательские научные школы. В названии кафедр проявляется специфика той или иной научной школы. Так, существуют кафедры финансового, банковского и таможенного права; финансового, налогового и таможенного права; финансового и трудового права; финансового и предпринимательского права, экономики и финансового права; финансового и экологического права. Уже название кафедры показывает специфику той или иной научной школы.

Особенностями развития финансово-правовой науки после 1991 г. являются:

Деидеологизация права и науки, переход от социалистического способа производства к капиталистическому привели к изменениям в содержании финансового права. Отдельные институты перестали регламентироваться нормами финансового права (страхование, банковская деятельность), и наоборот, появились общественные отношения, которые имеют финансово-правовые аспекты (приватизация, государственные закупки).

Формирование научной специальности «Финансовое право; налоговое право; бюджетное право», открытие во многих университетах кафедр финансового права. Повышенный интерес исследователей к финансово-правовой проблематике.

Становление научных школ финансового права, которые различаются между собой спецификой предмета исследования и методологическими подходами к изучаемым явлениям.

Продолжается развитие науки финансового права в регионах России. Институционально оформляется саратовская школа. В настоящий момент неформальным руководителем школы является Е.В. Покачалова[157] как продолжатель традиций Н.И. Химичевой. На базе Саратовской государственной юридической академии действует диссертационный совет по защите кандидатских и докторских работ по финансово – правовой проблематике.

Формируются новые школы финансового права: в Воронежском государственном университете (руководитель школы – М.В. Карасева), в Башкирском государственном университете (руководитель школы – Н.А. Саттарова), Уральском государственном юридическом университете (руководитель школы – Д.В. Винницкий), Ярославском государственном университете (руководители школы – М.В. Лушникова и А.М. Лушников). Складываясь вокруг университетских кафедр, данные научные школы получают не только организационную структуру, но и имеют узнаваемый предмет исследования. История финансового права – визитная карточка ярославской школы, изучение имущественных отношений в финансовом праве во всех их проявлениях – отличительная особенность представителей воронежской школы, оригинальные труды по налоговому праву принадлежат исследователям екатеринбургской школы и т. д.[158]

В последнее годы появляются оригинальные исследователи и в других регионах России (Ростове-на-Дону, Красноярске, Тюмени и т. д.), которые, надеемся, также станут основателями собственных научных школ.

Негативным явлением для развития науки финансового права стали деинтеграционные процессы на постсоветском пространстве. Несмотря на распад СССР, сохранялись и поддерживались тесные научные связи между представителями науки вновь образованных государств. Политические события последних лет делают невозможным научное сотрудничество близких по методологии исследования ученых из разных стран, что негативно влияет на развитие науки финансового права.

Подводя итог историческому развитию науки финансового права в регионах России, можно сделать аналитические выводы и прогнозы на будущее. С момента своего зарождения наука финансового права развивалась не только в столичных городах, но и в регионах России. При этом преимущественно развитие финансово-правовой науки происходит на университетских кафедрах. До 1917 г. не приходится говорить о существовании региональных научных школах финансового права. Начиная со второй половины XX в., начинают складываться научные школы и в регионах России. Последние десятилетия характеризуются бурным развитием финансового права в российских регионах.

На сегодняшний день, по мнению автора, существует несколько научных школ, формально организованных и обладающих узнаваемыми предметом и методами исследования. Дальнейшее развитие науки финансового права должно приводить к дифференциации исследовательских тем по научным центрам, что позволит выделить отдельное направление в науке финансового права – региональное финансовое право.

Раздел II

Институты регионального финансового права

Глава 3

Региональное и местное денежное обращение

Региональное денежное право – это направление регионального финансового права, посвященное исследованию регионального и местного денежного обращения в России и зарубежных странах в различные периоды своего развития[159].

Впервые вопросы регионального и местного денежного обращения были подняты автором в совместной с Н.М. Артемовым статье «Региональное и местное денежное обращение: особенности осуществления и правового регулирования»[160].

Стоит отметить, что региональное и местное денежное обращение относится к так называемому вертикальному альтернативному денежному обращению[161]. В целом, альтернативное денежное обращение по своей форме можно разделить на два основных вида: альтернативное наличное денежное обращение и альтернативное безналичное денежное обращение. Под альтернативным наличным денежным обращением в работе понимается выпуск в обращение иных денежных знаков, в т. ч. денежных суррогатов параллельно с официальной валютой государства[162].

В этой связи региональное и местное наличное денежное обращение можно отнести к вертикальному параллельному наличному денежному обращению.

Опыт возникновения параллельных региональных и местных валют встречался и встречается в истории достаточно часто. Так, после Первой мировой войны из-за нестабильности финансовой системы в Германии практически повсеместно выпускались в обращение региональные и местные валюты. Насчитывались сотни разновидностей таких валют[163]. Данные валюты получили название Нотгельды (der Not – нужда, необходимость, крайность; das Geld – деньги), т. е. чрезвычайные деньги, временные деньги или деньги чрезвычайного положения.

Первые «чрезвычайные» деньги появились в Германии 31 июля 1914 г. Они были выпущены компанией Buergliches Brauhaus GmbH в Бремене номиналом 1, 2 и 2,5 марки на плотной бумаге методом гектографии (способом печати, основанным на использовании печатной формы из желатинно-глицериновой массы). На данных бонах не указывался серийный номер и не ставились подписи ответственных лиц, что отличало их от традиционных денежных знаков той эпохи.

Выпускались в Германии и боны больших номиналов, получивших название Гороссгельды (от слова gross – большой). Основной причиной выпуска в Германии денег чрезвычайного положения является гиперинфляция, возникшая после окончания Первой мировой войны. Всего за период с 1914 до 1924 г. было выпущено несколько десятков тысяч разновидностей нотгельдов, в качестве эмитентов выступили тысячи муниципальных образований[164].

В дальнейшем практика эмиссии региональных и местных валют в Германии продолжилась уже в период с 1935 по 1948 г. Такие деньги печатались исключительно в военных и концентрационных лагерях в различных местностях Германии[165].

Опыт использования региональных или местных валют в настоящее время продолжается. Региональные и местные валюты в перспективе способны выступить на внутреннем рынке альтернативой международным валютам, в первую очередь доллару США, но для этого они должны быть в должной мере обеспечены и иметь полностью прозрачную и понятную систему своего обращения.

Спорным также является исследование практики обращения в государстве не только денег, но и денежных суррогатов. О происхождении понятия «денежный суррогат» в своей работе пишет И.И. Кучеров. Так, по его мнению, в самом общем смысле в качестве денежного суррогата (от лат. surrogatus – поставленный вместо другого) следует рассматривать любое платежное средство, используемое в обращении и при расчетах наряду с законными платежными средствами[166].

В России действующая система денежных отношений начала складываться в 1993 г., когда была принята Конституция Российской Федерации, в ст.75 которой было закреплено, что единственной «денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются». Более того, п. «ж» ст.71 Конституции Российской Федерации денежная эмиссия относится к исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, в России запрещено выпускать в обращение иные деньги, кроме рублей, эмитируемых только на федеральном уровне, исключительно Центральным банком Российской Федерации (Банком России).

В Законе о Банке России норма Конституции Российской Федерации уточняется, и помимо денежных единиц запрещается выпуск денежных суррогатов. В соответствии со ст.27 данного Закона денежной единицей (валютой) Российской Федерации является рубль. Один рубль состоит из 100 копеек. Введение на территории Российской Федерации других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещаются.

Стоит отметить, что параллельное денежное обращение бывает не только вертикальное (региональное и местное), но и горизонтальное. Так, в России не всегда денежные знаки эмитировались исключительно одним органом государственной власти – государственным банком. В разные периоды времени существовала и параллельная система денежного обращения, когда помимо Государственного банка денежные средства в обращение выпускались и Государственным казначейством. Параллельное денежное обращение встречалось в России в годы Первой мировой войны, а именно в 1914 г. в обращение были выпущены билеты Государственного казначейства, которые использовались как в качестве денег (участвовали в расчетах), так в виде выгодного способа вложения средств, т. к. на них начислялись проценты (4 % годовых). Общий объем таких билетов составил 25 млн рублей сроком на четыре года с целью покрытия расходов на ведение войны. В обращении такие билеты должны были находиться до 1 августа 1928 г., но проценты предполагалось выплачивать только четыре года – с 1914 по 1918 гг. Билеты Государственного казначейства, фактически являясь ценными бумагами, имели все необходимые признаки денег.

Параллельное денежное обращение реализовывалось в России и в начале 90-х гг. XX в., при том как вертикальное, так и горизонтальное. Вертикальное параллельное денежное обращение осуществлялось на общегосударственном уровне, а горизонтальное – на уровне его отдельных территориальных образований.

В настоящее время в ряде государств мира параллельно в обращении находятся и общегосударственные деньги, и денежные знаки отдельных территориальных образований (региональные и местные денежные знаки или денежные суррогаты). Сегодня в мире насчитывается более 220 региональных и местных валют, из них около 100 в Европе[167]. Большая часть указанных валют имеет очень маленький круг обращения, как правило, в масштабах небольших муниципальных образований. За рубежом организация регионального и местного денежного обращения активно обсуждается и рассматривается как одно из важнейших средств борьбы с последствиями мирового экономического кризиса. Так, с целью исследования регионального и местного денежного обращения создан и активно функционирует специальный международный электронный портал по дополнительным и альтернативным валютам и системам обмена[168]. Постоянно проводятся Международные конференции, посвященные дополнительным валютным системам[169].

Основными причинами введения в различных государствах вертикального параллельного денежного обращения являются:

– во-первых, политические причины, связанные с возникновением кризисных явлений внутри государства,

вызываемых неопределенностью статуса его отдельных территорий, слабостью власти, кризисными процессами в управлении, гражданским противостоянием и т. д.;

– во-вторых, кризисные процессы в экономике, в т. ч. высоким уровнем инфляции и (или) невозможностью организации единого денежного обращения на всей территории государства в необходимом объеме;

– в-третьих, желание осуществить экономическое стимулирование отдельно взятых территорий государства – вертикальное параллельное денежное обращение способствует развитию экономики, внешнего и внутреннего туризма и, как следствие, сопутствующей инфраструктуры, препятствует оттоку капиталов и т. д.

Примером вертикального параллельного денежного обращения настоящего времени, связанного с конфликтом внутри государства, является Республика Молдова, где в обращении можно встретить денежные знаки Республики Молдова (левы), эмитируемые Национальным банком Республики Молдова, и рубли Приднестровской Республики, эмитируемые Приднестровским республиканским банком. Органы власти Молдавии считают территорию Приднестровья частью Республики Молдова и, соответственно, выпускаемую там валюту – незаконным средством платежа. Для Приднестровья собственные денежные знаки – это не только средство платежа, но еще и символ независимости.

Как показывает практика, возникновение внутри единого государства автономных территорий связано с серьезными внутренними проблемами, часто выражающимися в гражданском и военном противостоянии. Последним примером такого противостояния является конфликт на востоке Украины и возникновение Донецкой и Луганской Народных Республик, иногда именуемых также как «Новороссия»[170].

В октябре 2014 г. власти непризнанных республик разработали свои денежные знаки, которые должны быть едиными для Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики[171]. Новороссийские рубли планировалось привязать к курсу российского рубля. Однако до сих пор решение о введение в обращение собственных денежных знаков ДНР и ЛНР или единых денег Новороссии не принято[172]. По факту в ДНР и ЛНР существует мультивалютная система денежного обращения с использование денежных знаков Украины и Российской Федерации. Помимо этого, в расчетах используются и международные валюты, в основном доллары США и Евро.

Помимо ДНР и ЛНР использование денежных знаков Российской Федерации в качестве законного платежного средства практикуют также такие государства, как Южная Осетия и Абхазия.

Одним из последних примеров «мирного» вертикального параллельного денежного обращения является региональная валюта – Бристольский фунт, который начал эмитироваться 19 сентября 2012 г. в городе Бристоль (крупном портовом городе на востоке Британии)[173].

Необходимость введения Бристольского фунта объяснялась следующими причинами: во-первых, это было необходимо для развития местной экономики и, как следствие, для создания новых рабочих мест. Во-вторых, основная цель введения региональной валюты заключалась в желании воспрепятствовать оттоку капиталов из данной территории[174].

Еще одним удачным примером введения мирной локальной валюты является валюта – Леман[175], которая распространена на территории Швейцарской Лозанны и кантона Во, а также на территории других кантонов Швейцарии и частично во Франции. Выпускается данная локальная валюта организацией The Leman Currency Association[176]. Изначально целью введения локальной валюты «Леман» было стимулирование покупок местной продукции, но позднее выяснилось, что она оказывает благотворное влияние не только на развитие местной экономики, но и создает дополнительное конкурентное преимущество для местных производителей в сравнении с евро и швейцарским франком[177].

Если обратиться к российской истории, то примеры вертикального параллельного денежного обращения встречаются в России как в период с 1918 по начало 1920-х гг. XX в., так и с начала 90-х гг. XX в. по 1993 г.

Практика печати своих денег на местах в период с 1918 г. по начало 1920-х гг. не могла быть реализована повсеместно во всех муниципальных образованиях, т. к. не везде имелась возможность производства новых денежных знаков. Часто применялась практика использования царских денежных знаков и денежных знаков Временного правительства, которые заверялись определенным способом, как правило, печатями и подписями должностных лиц. Также использовались специальные штампы с надписями «Имеют право хождения на территории…». В обращении находились и денежные знаки, выпущенные специально для России зарубежными странами (Америкой, Японией, странами Антанты), при этом были как оккупационные деньги (Японские оккупационные иены и сены, деньги Западной добровольческой армии, немецкие оккупационные деньги и т. д.), так и деньги, отпечатанные за рубежом, по заказу российских властей.

В качестве примера эмиссии местных денежных знаков на территории бывшей Российской империи можно привести краткосрочную бону Слуцкого уездного земства 1918 г. Данные денежные знаки были выпущены на общую сумму в 500 тыс. рублей и обеспечивались краткосрочными обязательствами и процентными бумагами Государственного казначейства и недвижимым имуществом, принадлежащим земству, общей стоимостью в 700 тыс. рублей. Слуцкие уездные боны находились в обращении параллельно с государственными кредитными билетами и могли быть обменены на них в кассе управы.

В период с 1918 по 1922 гг. на территории России в обращении находились сотни видов денежных знаков и денежных суррогатов. Так, с 1918 г. свои деньги начали выпускать органы власти (Центральное временное правительство, Сибирское временное правительство, Временное правительство Северной области и др.), муниципальные образования, отделения Государственного банка в регионах (Денежные знаки Оренбургского отделения государственного банка, Денежные знаки Ростовской конторы государственного банка и др.). Интересным примером является выпуск кяхтинским отделением Народного банка десятирублевой банкноты, в центре которой был приклеен фрагмент «керенской» купюры в 40 рублей[178].

В годы Гражданской войны количество денежных знаков еще больше увеличилось за счет банкнот, эмитируемых различными вооруженными силами. Так, например, на юге России в обращении находились Билеты Государственного казначейства Главного командования вооруженными силами на юге России. Свои денежные знаки выпускали А.В. Колчак, атаман Г.М. Семенов, генералы А.П. Родзянко, Н.Н. Юденич, А.Е. Едрихин и многие другие.

Советская денежная система в период с 1918 по 1924 гг. тоже не была однородна. Изначально денежные отношения вообще предлагалось заменить товарными, но полностью деньги вытеснены не были[179].Так, например, свои деньги выпускал ЦИК Сибири, Совнарком Сахалинской области, в ряде регионов в обращении продолжали находиться денежные знаки Временного правительства[180]. Разрозненность в денежном обращении Советской России была ликвидирована лишь благодаря советскому золотому червонцу.

В годы Великой Отечественной войны на территории СССР в системе товарообмена деньги хоть и присутствовали, но практически не использовались, т. к. почти повсеместно реализовывалась карточная система. На оккупированных территориях, как и в годы интервенции, нацистами предпринимались попытки организации местного денежного обращения путем выпуска оккупационных денежных знаков (например, оккупационных карбованцев на территории Украины). Подобную практику в годы Второй мировой войны использовала и Япония, распространявшая в странах Юго-Восточной Азии японские оккупационные песо.

Вертикальное параллельное денежное обращение существовало в России и в начале 90-х гг. XX в. С одной стороны, изготовление денег и денежных суррогатов на местах было вызвано желанием стабилизировать финансовую систему и организовать товарообмен. С другой стороны, введение своих денег в отдельных территориях, например, на Урале, воспринималось не иначе, как желание данной территории выйти из состава Российской Федерации. Именно по этой причине в Конституции Российской Федерации 1993 г. вводится запрет на осуществление эмиссии денежных знаков иными субъектами, кроме Центрального банка Российской Федерации.

В начале 90-х гг. XX в. на территории нашего государства денежные знаки (денежные суррогаты) в форме чеков, талонов, внутрихозяйственных денежных знаков и т. д. печатали и использовали в расчетах не только органы публичной власти, но и заводы, совхозы и колхозы. Стоит отметить, что в 2005 г. Конституционный суд Российской Федерации определил, что «вопросы денежной эмиссии и обмена денежных знаков относятся к публично-правовой, а не частноправовой сфере регулирования»[181].

Что касается практики вертикального параллельного денежного обращения, то в России в начале 90-х гг. XX в. в обращении находились: уральские франки – расчетные чеки товарищества «Уральский рынок» (выпущены в обращение в Свердловске в 1992 г.)[182], Внутрихозяйственные расчетные чеки Администрации Костромской области, Потребительские казначейские билеты Администрации Нижегородской области и т. д. Последние два представляли собой в большей степени денежные суррогаты.

Подводя итог, можно заключить, что вертикальное параллельное денежное обращение является распространенной мировой практикой, имеющей, несомненно, свои положительные моменты. Региональные и местные валюты препятствуют оттоку капитала из отдельно взятой территории государства, способствуют сохранению и развитию региональной и местной промышленности, что очень важно в условиях глобализации, а также способствуют развитию туристской деятельности. В России вертикальное параллельное денежное обращение, как и любое другое параллельное денежное обращение внутри государства, безальтернативно запрещено и Конституцией Российской Федерации, и иными нормативными правовыми актами, и в целом воспринимается негативно из-за событий, происходивших в России в начале 90-х гг. XX в.

Глава 4

Бюджетные институты регионального финансового права

§ 1. Правовое регулирование публичных региональных расходов

Всевозможные потребности, возникающие на территории региона, порождают необходимость формирования и осуществления соответствующих расходов. «Расход сам по себе не имеет важного значения: он представляет цифру выдачи, мало говорящую за себя; вся важность расходов заключается в потребности, ради которой он делается и которой он удовлетворяет»[183].

В зависимости от характера потребностей, на которых они основаны, расходы в том или ином регионе можно подразделить на публичные и частные. Традиционно, при делении публичного и частного принимается во внимание критерий интереса, впервые выделенный Ульпианом[184]: публичное – направлено на удовлетворение общих интересов, частное – служит интересам частных лиц. Публичный интерес – это признанная государством и обеспеченная правом потребность социальной общности, удовлетворение которой является условием и гарантией ее существования и развития[185].

Следовательно, публичные региональные расходы – это, прежде всего те, которые осуществляются за счет средств государственных фондов субъектов Российской Федерации для удовлетворения публичных (общественных интересов). При этом, по мнению Ю.А. Тихомирова, публичность не следует сводить лишь к государственным интересам; признаком публичности выступает публичный интерес как некое обобщение общественного интереса в каждой их сфер – экономической, социальной и т. п.[186].

В целом, к публичным региональным расходам относятся:

– расходы централизованных фондов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов);

– расходы децентрализованных фондов субъектов Российской Федерации (расходы государственных учреждений и унитарных предприятий)[187].

Государственные децентрализованные фонды следует отграничивать от иных децентрализованных фондов публичного характера. Как совершенно справедливо отмечала Н.И. Химичева, публичный характер имеют не только государственные и муниципальные денежные фонды, но и иные финансовые ресурсы, необходимые для реализации соответствующих задач государства. На использование в публичных целях денежных фондов негосударственной формы собственности указывают и другие авторы[188]. В качестве примера такого публичного регионального децентрализованного фонда можно привести Фонд капитального ремонта многоквартирных домов, являющийся юридическим лицом, созданным в соответствии со ст.178 Жилищного кодекса Российской Федерации субъектом Российской Федерации в организационно-правовой форме фонда.

Вместе с тем, являясь собственниками своего имущества, данные хозяйствующие субъекты действуют в неких общих, публичных интересах[189]. Как следует из ст.10 Закона Иркутской области от 27 декабря 2013 г. № 167-03 «Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на территории Иркутской области», данный фонд создается Правительством Иркутской области в целях обеспечения своевременного проведения капитального ремонта в многоквартирных домах, расположенных на территории Иркутской области, создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан, т. е. в публичных целях.

Таким образом, в данном случае мы наблюдаем децентрализацию публичных функций государства иным хозяйствующим субъектам, способным достаточно эффективно их осуществлять[190], одновременно извлекая прибыль. Следует согласиться с А.М. Черноверхским, полагающим, что это позволяет достичь сразу нескольких целей: избавиться от излишних функций и сократить неэффективные расходы, а также осуществление указанных функций более результативно[191].

Как отмечал, П.М. Годме, бывают случаи, когда даже частные или получастные организации получают от государства право осуществлять некоторые программы или прерогативы публичной власти и могут использовать в своей деятельности средства принуждения. При этом, по его мнению, государство принимает во внимание общую заинтересованность в деятельности этих организаций и предоставляет им возможность использовать средства публичной власти[192]. Так, государство участвует в обеспечении их соответствующими финансовыми ресурсами или создает условия для аккумуляции этих ресурсов[193]. В связи с этим в литературе совершенно обоснованно высказываются идеи ужесточения финансово-правого регулирования использования отдельных таких фондов[194], в т. ч. путем распространения на данную сферу требований о прозрачности (открытости), эффективности соответствующих расходов.

Основу всех публичных региональных расходов составляют расходы бюджетов субъектов Российской Федерации (региональные бюджетные расходы). При этом следует разграничивать понятия «расходы бюджета субъекта Российской Федерации» и «государственные расходы субъекта Российской Федерации» (региональные государственные расходы).

Являясь понятием многоаспектным, государственные расходы субъекта Российской Федерации в материальном значении можно определить как государственные затраты, издержки, выплаты, осуществляемые в денежной форме за счет средств региональных государственных фондов для финансового обеспечения задач и функций субъекта Российской Федерации. Данный подход к определению государственных расходов применяется во многих финансово-правовых исследованиях[195].

Характеризуя государственные расходы, также следует учитывать, что они представляют собой экономическую категорию, т. е. фундаментальное понятие экономической науки, выражающее однородные процессы и явления[196]. Экономический аспект позволяет взглянуть на государственные и муниципальные расходы как на совокупность экономических отношений по использованию фондов денежных средств государства и местного самоуправления в интересах общества; этот аспект акцентирует внимание на явлениях макроэкономического плана, объективности существования финансов в целом[197].

При этом государственные расходы, являясь разновидностью государственных финансов, представляют собой достаточно эффективный инструмент регулирования экономики, по сравнению с административным воздействием на данную сферу.

Как известно, рыночное регулирование несовершенно. Необходимость государственного вмешательства в экономику обусловлена необходимостью решения задач, связанных с удовлетворением потребностей всего общества – обеспечением крупных структурных сдвигов, поддержкой приоритетных направлений экономического развития, расширением и совершенствованием объектов социальной и производственной инфраструктуры и т. п. Как совершенно справедливо отмечал М.И. Пискотни, «… тот потенциал, которым пока располагает Россия, сам по себе еще не гарантирует необходимого подъема ее экономики. Но он вполне позволяет добиться такого подъема при условии, если государство будет проводить активную и обоснованную экономическую политику, полностью отвечающую национальным интересам страны»[198]. При этом значительная роль в регулировании публичного социально-экономического развития региона отводится государственным расходам, которые воздействуют на обозначенную сферу посредством:

– обеспечения содержания региональных государственных учреждений и организаций;

– осуществления государственных закупок;

– осуществления трансфертных платежей социального характера[199].

Таким образом, как справедливо отмечал экономический советник О. фон Бисмарка А. Вагнер, государство из «ночного сторожа» превращается в довольно активного хозяйствующего субъекта.

При этом «разумные расходы могут усилить источники доходов и могут из скудных источников создать обильные. Бесцельные, плохо рассчитанные расходы могут истощить со временем наиобильнейшие источники доходов»[200]. Тем самым подчеркивается распределительная функция финансов, составной частью которой является регулирующее воздействие региональных государственных расходов. Государственные органы субъекта Российской Федерации должны таким образом осуществлять распределение финансовых ресурсов между публичными и частными финансовыми фондами, чтобы стимулировать позитивные явления и противодействовать негативным процессам.

Региональные государственные расходы, являясь разновидностью финансовых отношений, выполняют также присущую финансам контрольную функцию. По мнению Ф. Нитти, «государственные расходы служат в некотором отношении наиболее достоверным показателем коллективной деятельности каждого народа. На бюджет можно смотреть как на великую книгу коллективной психологии. Назначение государственных поступлений на определенные цели обнаруживает не только уровень общественного развития, но и стремления каждой страны»[201].

Вместе с тем региональные государственные расходы, в определенной степени позитивно влияющие на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации и достоверно отражающие это развитие, должны иметь свои пределы, обусловленные необходимостью сохранения рыночной экономики, основанной на принципе конкуренции и ограничения монополистической деятельности, и обеспечивающие соблюдение интересов частных хозяйствующих субъектов.

Наряду с определением в материальном и экономическом значении, о государственных расходах субъекта Российской Федерации можно говорить в организационном аспекте — как о процессе. Так, Н.А. Куфакова, определяя категорию «государственные расходы», указывала, что это «планомерное использование Советским государством централизованных и децентрализованных денежных фондов на создание материально-технической базы коммунизма, удовлетворение постоянно растущих материальных и культурных потребностей народа и укрепление обороноспособности страны»[202].

Кроме того, организационный аспект категории «региональные государственные расходы» характеризует их рассмотрение в качестве составной части финансовой деятельности государства[203]. При этом отдельные авторы полагают, что государственные и муниципальные расходы являются составной частью лишь стадии использования денежных средств, находящихся в собственности и распоряжении государства или муниципалитетов[204], с чем вряд ли можно согласиться по следующим причинам.

Традиционно, финансовая деятельность государства и местного самоуправления рассматривается как деятельность по образованию (формированию), распределению и использованию принадлежащих им денежных фондов. Стадия образования фондов представляет собой деятельность по наполнению фондов доходами и иными поступлениями в различных правовых формах (налоговые поступления, заимствование денежных средств и т. п.). Стадия распределения необходима для сбалансирования различных денежных фондов государства и местного самоуправления. Например, для сглаживания горизонтальных финансовых дисбалансов централизованных фондов субъектов Российской Федерации, обусловленных различным социально-экономическим развитием регионов России, возникает необходимость в распределении межбюджетных трансфертов. Использование как стадия финансовой деятельности государства представляет собой расходование соответствующих фондов, в результате которого денежные средства направляются «конечным» получателям. При этом деление финансовой деятельности на стадии достаточно условно. Например, распределение денежных средств между федеральным и региональными бюджетами в форме дотаций для федерального бюджета может быть рассмотрено в качестве стадии распределения, а для регионального бюджета – как стадия формирования фонда. Перечисление бюджетных инвестиций на банковский счет государственного унитарного предприятия будет одновременно являться стадией использования государственного централизованного фонда и стадией формирования государственного децентрализованного фонда.

Несомненно, региональные государственные расходы осуществляются на стадии использования соответствующих денежных фондов. Вместе с тем о государственных расходах субъекта российской Федерации можно говорить и на второй стадии финансовой деятельности – на стадии распределения, поскольку в этом случае финансово обеспечивается государственная потребность в равномерном развитии территорий региона посредством обеспечения соответствующей равномерной финансовой базы.

Нередко при определении государственных расходов в рамках различных подходов делается акцент на их урегулированность нормами финансового права. Так, Э.М. Берендтс придерживался материального подхода в определении государственных расходов, подчеркивая при этом их юридическую составляющую. По его мнению, с правовой точки зрения государственные расходы – все выдачи и затраты государственных хозяйственных средств, производимые законом уполномоченными органами государства в законной форме для

исполнения задач требуемых или допущенных законом же[205].

Некоторые авторы видят в таких определениях характеристику государственных расходов с правовой точки зрения[206]. Комментируя это, можно лишь согласиться с Л.К. Вороновой, отмечавшей, что общественные отношения в области расходов могут выступать только как правоотношения, которые «неотделимы от реальных фактических обстоятельств – использования денежных средств на покрытие расходов, связанных с функционированием того или иного органа государства»[207].

Региональные государственные расходы весьма многообразны. При этом значительную их долю составляют бюджетные расходы, представляющие собой, согласно ст.6 БК РФ, выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Следовательно, рассмотренные ранее подходы к определению государственных расходов субъекта Российской Федерации характерны и при определении категории бюджетных расходов.

Подробнее остановимся на приведенной легальной дефиниции бюджетных расходов. Следует обратить внимание на сделанные законодателем исключения из состава бюджетных расходов – средства, учитываемые в соответствии с БК РФ в качестве источниками финансирования дефицита бюджета. Подобные исключения содержатся в дефинициях бюджетных расходов и в зарубежной практике. Так, согласно и. 13 ст.2 Бюджетного кодекса Украины расходы бюджета – средства, направленные на осуществление программ и мер, предусмотренных соответствующим бюджетом. К расходам бюджета не принадлежат погашение долга; предоставление кредитов из бюджета; размещение бюджетных средств на депозитах; приобретение ценных бумаг; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм налогов и сборов и других доходов бюджета, проведение их бюджетного возмещения[208].

Следовательно, не являются региональными бюджетными расходами средства, направленные на погашение ранее полученных банковских, бюджетных кредитов, погашение основного долга по обязательствам, связанным с размещением государственных (муниципальных) ценных бумаг. Не относится к числу расходов бюджета и выдача бюджетных кредитов, предоставление которых происходит по тем же правилам, что и осуществление бюджетных расходов – на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете. Таким образом, из состава региональных бюджетных расходов исключается предоставление денежных средств, обуславливающее возмездные, возвратные отношения. В целях отграничения расходов бюджета от выплат по источникам финансирования дефицита бюджета в научной литературе предлагается определять их как выплаты из бюджета, не влекущие изменения активов или обязательств публично-правового образования[209].

В научной литературе отдельными авторами высказывается критика легального определения расходов бюджетов, закрепленная в ст.6 БК РФ. Так, А.В. Голубев полагает, что определение расходов бюджетов как выплачиваемых из бюджета денежных средств не соответствует роли этого понятия в регулировании бюджетных отношений. С учетом приведенного определения, по его мнению, о расходах можно говорить, лишь когда денежные средства на едином счете бюджета, как объекты данных бюджетных отношений, реально существуют, т. е. после исполнения бюджета по доходам, в связи с чем указывается на некорректное использование понятия «расходы бюджета» в ряде статей БК РФ[210].

Действительно, в отдельных статьях БК РФ наблюдаются некоторые неточности в использовании бюджетно-правовых категорий. Например, следует согласиться с рассматриваемым А.В. Голубевым некорректным определением дефицита бюджета как превышения расходов бюджета над его доходами (ст.6 БК РФ), что с учетом содержания понятия расходов бюджета возможно лишь на стадии исполнения бюджета, в то время как дефицит бюджета утверждается законом (решением) о бюджете. Речь должна идти о превышении плановых показателей расходов над доходами.

В целом же существенная переработка определения расходов бюджетов не представляется необходимой. Определяя расходы бюджетов как выплачиваемые из бюджета денежные средства, следует различать действия по формированию бюджетных расходов и действия по их осуществлению. При этом в процессе формирования и осуществления бюджетных расходов несколько этапов.

Формирование бюджетных расходов предполагает возникновение расходного обязательства; преобразование расходного обязательства в бюджетное путем включения затрат на соответствующие нужды в закон (решение) о бюджете с одновременным утверждением бюджетных ассигнований; утверждение лимитов бюджетных обязательств.

Осуществление бюджетных расходов (исполнение бюджета по расходам) включает в себя принятие и учет бюджетных и денежных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств.

Давая характеристику региональным бюджетным расходами, следует также остановиться на анализе смежной финансово-правовой категории «финансирование». Традиционно в науке финансового права финансирование рассматривается в качестве метода ведения финансовой деятельности государства и муниципальных образований представляющего собой безвозвратное и безвозмездное предоставление соответствующих денежных средств наряду с методом кредитования, предполагающим выделение денежных средств на началах возмездности и возвратности[211].

В научной литературе нередко приводятся определения финансирования в более широком смысле. Так, М.В. Карасева говорит о методах безвозвратного и возвратного финансирования[212], по сути, отождествляя возвратное финансирование с традиционным методом кредитования. По мнению Ю.О. Костенко, государственные и муниципальные расходы осуществляются путем финансирования, которое в зависимости от источников подразделяется на виды: бюджетное финансирование, самофинансирование и кредитование[213]. С.И. Федчук настаивает на произошедших изменениях в понятийном аппарате, обусловленных трансформациями в экономике и также рассматривает понятие финансирования бюджетных расходов в более широком значении[214].

Таким образом, можно рассматривать термин «финансирование» как в узком значении (как безвозвратное и безвозмездное предоставление соответствующих денежных средств), так и в широком (как осуществление выплат из соответствующих фондов различного характера). При этом следует помнить, что с учетом положений действующей редакции БК РФ сами расходы бюджетов представляют собой преимущественно безвозмездное и безвозвратное предоставление денежных средств. Следовательно, на сегодняшний день можно говорить о финансировании бюджетных расходов лишь в узком значении данного понятия.

Для всесторонней характеристики региональных бюджетных расходов необходимо проанализировать их виды, формы и способы осуществления.

Виды расходов бюджета можно выделись, применяя их классификацию по разнообразным основаниям, как закрепленным законодательно при регламентации бюджетной классификации Российской Федерации, так и предлагаемым ученым сообществом.

Региональные бюджетные расходы можно классифицировать по ведомственному признаку. Официально данное деление расходов закрепляется как «ведомственная структура расходов бюджета», т. е. распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете, по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов бюджетов либо по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам и (или) целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов. Таким образом, расходы бюджета можно подразделить на виды в зависимости от того, какой орган или учреждение наделяется полномочиями распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств[215]. Классификация расходов бюджета по ведомственному признаку имеет важное значение для правильного его исполнения, поскольку обеспечивает адресный характер предоставляемых бюджетных средств.

Данная классификация расходов рассматривалась и дореволюционными специалистами по финансовому праву. Так, С.И. Иловайский в своем учебнике финансового права 1895 г. отмечал, что деление государственных расходов по ведомствам, которые заведуют этими расходами, является чисто внешним и не объясняет характера государственных расходов, т. к. «часто одно ведомство управляет весьма различными предметами, а с другой стороны, об одном и том же предмете заботятся несколько ведомств[216].

Качественную направленность расходов региональных бюджетов можно выявить при анализе расходов по функциональному признаку (т. е. исходя из функций публично-правового образования). Следует отметить, что действующая редакция БК РФ не содержит понятия «функциональная классификация расходов». Вместе с тем заложенный в ст.20 БК РФ критерий разграничения разделов, подразделов классификации расходов бюджета, отражает именно функциональную направленность расходов.

Выделение функций публично-правового образования, а, следовательно, и сама функциональная классификация расходов бюджета, основаны на конституционных нормах о разграничении предметов ведения и полномочий между публично-правовыми образованиями (ст.71–73, гл.8 Конституции Российской Федерации), а также нормах Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Анализ функциональной структуры региональных бюджетных расходов позволяет выявить приоритетные направления государственной политики. Так, согласно статистическим данным Министерства финансов Российской Федерации по итогам исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации за 2015 г. расходы по функциональному признаку (по разделам классификации расходов бюджетов) распределились следующим образом: образование – 26,08 %; национальная экономика – 19,68 %; социальная политика – 15,79 %; здравоохранение – 14,3 %; жилищно-коммунальное хозяйство – 9,02 %; общегосударственные вопросы – 6,36 %; культура, кинематография – 3,28 %; физическая культура и спорт – 2,04 %;

обслуживание государственного и муниципального долга – 1,57 %; национальная безопасность и правоохранительная деятельность – 1,14 %; средства массовой информации – 0,46 %; охрана окружающей среды – 0,23 %; национальная оборона – 0,04 %; межбюджетные трансферты общего характера – 0,01 %[217].

Важное значение в бюджетной практике до недавнего времени имела экономическая классификация бюджетных расходов. По экономическому содержанию бюджетные расходы подразделяются на текущие и капитальные. К текущим расходам отнесены те, которые обеспечивают текущее функционирование органов публичной власти, оказание государственной поддержки другим бюджетам, отраслям экономики на их текущее функционирование, а также иные расходы, не отнесенные к капитальным. Капитальные расходы бюджета направлены на обеспечение инвестиционной и инновационной деятельности, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается государственное (муниципальное) имущество. Именно капитальные расходы способствуют качественному развитию публично-правовых образований и расширению инфраструктуры социально-экономической сферы.

Данная классификация была введена в связи с острой проблемой дефицитности бюджетов в 90-х гг. В случае, если денежных поступлений в бюджет было недостаточно для финансирования всех расходов, то осуществлялись только текущие расходы[218]. В настоящее время нормы, закрепляющие деление расходов на текущие и капитальные (ст.66–68 Бюджетного кодекса Российской Федерации), утратили силу. Следовательно, на сегодняшний день можно говорить только о научном значении экономической классификации расходов бюджета.

В научной литературе подчеркивается, что экономическая классификация расходов необходима для оценки устойчивости бюджетного потенциала публично-правового образования. При этом наряду с капитальными расходами бюджета выделяются защищенные статьи расходов и иные текущие расходы[219].

Следует отметить, что защищенные статьи расходов активно применялись в бюджетной практике России в 90-е гг., их перечень ежегодно определялся при утверждении бюджета. По этим статьям предусматривалось производство расходов в полном объеме. Механизм защищенных статей активно применялся в региональной бюджетной практике. Например, в соответствии с Областным законом Ленинградской области от 18 декабря 1997 г. № 58-оз «Об областном бюджете Ленинградской области на 1998 г.» основными защищенными статьями расходов областного бюджета Ленинградской области на 1998 г., подлежащих финансированию в первоочередном порядке и полном объеме:

– заработная плата с начислениями;

– стипендии;

– государственные пособия, социальные и компенсационные выплаты населению, установленные законодательством Российской Федерации и Ленинградской области;

– питание в учреждениях здравоохранения, образования, социального обеспечения;

– приобретение медикаментов и перевязочных материалов;

– расходы на погашение и обслуживание внутреннего долга.

Необходимо отметить, что некоторые аспекты практики установления защищенных статей подвергались критике. Во-первых, критику вызывал сам термин «защищенные статьи», в альтернативу ему предлагалось использовать утвердившиеся в зарубежной практике «обязательные», «неотвратимые» расходы. Во-вторых, предлагалось количественно определить границы «защищенных статей» (возможно с использованием мирового опыта, где оптимальным признается соотношение подобных статей в бюджете в размере 1/12 – 1/14 от общего объема бюджетных назначений)[220].

Вступивший в силу с 1 января 2000 г. БК РФ выделение защищенных статей расходов не предусмотрел. Интересно, что в дальнейшей бюджетной практике термин «защищенные статьи» не упоминается, но устанавливались приоритетные направления расходов (например, финансовая поддержка дорожного и сельского хозяйства, малого и среднего бизнеса, занятости населения[221]).

В связи с этим возникает вопрос о том, что подразумевается под приоритетными направлениями расходов, какие юридические последствия имеет включение данной статьи в закон о бюджете. В настоящее время законодательно не устанавливается, в чем выражается приоритет указанных расходов (не говорится о том, что эти расходы должны финансироваться в полном объеме, несмотря на то, каким образом исполняется доходная часть, не устанавливается, что на них не распространяется механизм сокращения расходов).

Однако, несмотря на отсутствие соответствующего регулирования, «приоритетность расходов» фактически учитывалась при исполнении бюджета. В качестве официального признания такой практики можно расценивать положения Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г., где указывается на необходимость пересмотреть сложившийся подход к оптимизации бюджетных расходов, основанный на выделении «защищенных» статей расходов федерального бюджета и корректировке расходных обязательств от уровня текущих значений и приводящий к ухудшению структуры бюджета вследствие урезания расходов, направленных на развитие. Соотношение приоритетов социально-экономического развития и бюджетной политики должно опираться на институт государственных программ.

Наряду с приведенными классификациями расходов бюджетов в научной литературе выделяется множество иных. Так, М.М. Сперанский с учетом степени необходимости расходов разделял их на необходимые, полезные, избыточные и излишние (бесполезные). Необходимыми расходами, по его мнению, необходимо считать все те, без которых не может обеспечиваться внутренняя и внешняя безопасность государства; полезные – которые направлены на гражданское усовершенствование; избыточные – принадлежат к некоторой роскоши и великолепию государства; излишние (бесполезные) являются неразумными с точки зрения государственной экономии, характерные не для государственного хозяйства, а для частной промышленности. При этом излишние расходы могут быть «не только в издержках бесплодных, но и в предметах самых полезных и даже необходимых», в данном случае имеется в виду ситуация, когда на какое-либо мероприятие расходуется более, нежели требуется[222].

Таким образом, существование данной классификации бюджетных расходов обусловлено самой сущностью удовлетворяемых государственных потребностей. Как отмечал С.И. Иловайский, «если рассмотреть сущность государственных потребностей, то оказывается, что удовлетворение некоторых из них является, безусловно, необходимым для существования государства, тогда как другие менее насущны; наконец, третьи, хотя и фигурируют в кругу государственных потребностей, в крайнем случае могли бы остаться и неудовлетворенными без существенного ущерба для государственной жизни». В первую очередь следовало удовлетворять необходимые потребности, остальные по мере их значимости. Одновременно ученый совершенно справедливо отмечал невозможность четкого разграничения потребностей по их насущности, указывая на необходимость учета обстоятельств места и времени[223].

Поэтому в виду отсутствия четких критериев разграничения государственных потребностей вряд ли возможно приведенное деление региональных бюджетных расходов претворить в жизнь, закрепив законодательно.

Э.Н. Берендтс делил расходы на реальные и личные. Реальные – направлены на производство или приобретение предметов, материалов для гражданского управления. Личные – на содержание личного состава во всех областях гражданской и военной службы[224].

Ф. Нитти полагал, что по сущности расходы можно различать на расходы действительные и расходы по взиманию. Реальными называются расходы, идущие действительно на государственные услуги ради удовлетворения общественных потребностей. Расходы по взиманию – траты, обусловленные взысканием бюджетных поступлений, администрацией государственных имуществ, эксплуатацией промышленных предприятий государства. Чем последних расходов меньше, тем более благоустроенным и совершенным надо признать данное финансовое хозяйство[225]. Данная классификация воспроизводится и в работах современных ученых[226].

В.А. Лебедев подразделял бюджетные расходы на постоянные и переменяемые, т. е. те, которые не поддавались точному прогнозированию[227]. Данная классификация во многом схожа с делением бюджетных расходов на обыкновенные и чрезвычайные, направленные на преодоление последствий каких-то чрезвычайных ситуаций, которые невозможно было предвидеть при планировании бюджета.

Данная классификация исследуется и современными учеными. Д.Л. Комягин при рассмотрении данной классификации к обыкновенным относит те, которые повторяются ежегодно, а к чрезвычайным – которые появляются в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных задач[228]. Н.А. Саттарова, проводя деление бюджетных расходов на обыкновенные и чрезвычайные, к первым относит установленные законом (решением) о бюджете бюджетные средства, которые призваны покрывать основную, наиболее устойчивую и стабильную часть текущих и капитальных бюджетных расходов. Чрезвычайные расходы указанный автор сводит лишь к расходам временного характера, финансируемым за счет утвержденных законом (решением) о бюджете резервных фондов[229].

В советский период развития юридической науки во многих финансово-правовых исследованиях приводилась классификация бюджетных расходов на производительные и непроизводительные, разработанная еще дореволюционными учеными. При этом отмечалось положительное значение производительных расходов и их активная роль в росте общественного богатства и накоплений[230]. Данной позиции придерживался и С.И. Иловайский, разделяя расходы по их результатам на производительные и непроизводительные (или потребительские). Автор указывает на относительность понятия производительности и отмечает, что расходы прямо непроизводительные могут стать производительными косвенно, способствуя развитию и сохранению производительных сил народа[231]. Думается, что приведенную классификацию можно применять и в условиях современной бюджетной деятельности. Производительными расходами в той или иной степени будут являться расходы на национальную экономику, составляющие почти 1/5 всех региональных бюджетных расходов.

Вместе с тем, учитывая социальную направленность региональной бюджетной деятельности, обусловленной социальной природой Российского государства и вертикальной структурой распределения государственных полномочий, следует констатировать изменение пропорций производительных и непроизводительных бюджетных расходов в пользу последних.

Особую актуальность в последние годы в связи с внедрением программно-целевого метода организации деятельности органов государственной власти приобретает деление расходов бюджета субъекта Российской Федерации на программные и непрограммные. Так называемый «программный бюджет» должен основываться на ранее утвержденных государственных программах и включать в себя главных образом расходы на реализацию этих целевых программ и лишь незначительную часть расходов, не предусмотренных государственными программами (непрограммные расходы бюджета). Например, в соответствии с Законом Тульской области от 14 декабря 2015 г. № 2394-3ΤΟ «О бюджете Тульской области на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг.» в Тульской области на 2016 г. из 64 101 463 000 рублей расходов областного бюджета программные расходы составляют 60 384 574 600 рублей (94,2 %).

Независимо от вида бюджетных расходов, все они осуществляются в строго установленных формах. Учитывая, что выплаты из бюджета (бюджетные расходы) осуществляется только в пределах утвержденных бюджетных ассигнований, формы бюджетных ассигнований будут совпадать с формами бюджетных расходов. Следовательно, формы бюджетных расходов представляют собой выплачиваемые денежные средства из бюджета на:

– оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;

– социальное обеспечение населения;

– предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

– предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

– предоставление межбюджетных трансфертов;

– предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

– обслуживание государственного (муниципального) долга;

– исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Закрепленный в ст.69 БК РФ перечень форм бюджетных ассигнований, а, следовательно, и форм расходов бюджета носит исчерпывающий характер.

Характеризуя систему региональных бюджетных расходов, необходимо различать также два основных способа их осуществления. При этом наряду с общим, традиционным способом осуществления расходов регионального бюджета можно выделить осуществление бюджетных расходов посредством формирования и использования некоторых фондов в составе бюджета субъекта Российской Федерации. К таким фондам относятся резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.81 БК РФ); резервные фонды субъектов Российской Федерации (ст.81.1 БК РФ); инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации (ст. 179.2 БК РФ); дорожные фонды субъектов Российской Федерации (ст. 179.4 БК РФ); фонды финансовой поддержки муниципальных образований (ст.137, 138 БК РФ).

Следует подчеркнуть, что указанные фонды по своему режиму не являются целевыми бюджетными фондами. Публичные расходы, осуществляемые через фонды в составе регионального бюджета, также как и традиционные бюджетные расходы, обеспечиваются за счет средств единого регионального бюджета и основаны на принципах общего (совокупного) покрытия расходов и единства кассы. Тем не менее, указанный способ осуществления публичных расходов имеет свою специфику, обусловленную правовым режимом каждого из этих фондов[232].

Обозначенное многообразие видов, форм и способов осуществления региональных бюджетных расходов образует единую систему, являющуюся основой всей финансовой деятельности субъекта Российской Федерации. Как справедливо отмечал Э.М. Берендтс, «…ради расходов только и существует государственное хозяйство, и ни одна из государственных задач не может быть исполнена без затраты материальных средств, т. е. без расходов. Величиною расходов и целями их назначения определяется весь характер государственного хозяйства и обусловлены в значительной степени развитие, или застой, или разрушение его» [233].

§ 2. Доходы региональных бюджетов в Российской Федерации

Доходы региональных бюджетов и территориальных государственных внебюджетных фондов составляют центральное звено региональных публичных доходов. Отметим, что стоящая перед регионами сложная задача финансирования различных публичных расходов может быть реализована как за счет бюджетных фондов, традиционно признаваемых публичными, так и за счет создаваемых в публичных целях иных денежных фондов. Бюджетные доходы покрывают только часть региональных публичных расходов, хотя и основную, Несомненно, назначением регионального бюджета является обеспечение публичного интереса[234]. Вместе с тем ограниченность бюджетных средств, невозможность удовлетворения за их счет всех общих региональных потребностей предопределяют то, что функции региона в сфере образования, здравоохранения, культуры, в социальной и иных областях осуществляют различные организации, наделенные для этих целей государственным имуществом, – казенные, бюджетные и автономные учреждения, государственные унитарные предприятия. Более того, в публичных целях используются и денежные фонды, традиционно относимые к частным.

Обозначим, что публичность нельзя сводить только к принадлежности государству. Публичность связана с направленностью на обеспечение публичного интереса, под которым необходимо понимать интерес социальной общности, признанный государством и обеспеченный правом. Помимо этого, необходимо обратить внимание и на обязательный характер возникающих при этом отношений и, соответственно, императивность метода их регулирования. По нашему мнению, в настоящее время с публичных позиций необходимо рассматривать не только традиционные публичные фонды денежных средств – бюджеты и внебюджетные фонды, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, фонды государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий, – но и иные фонды денежных средств, отвечающие признакам публичности. Мы полностью солидарны с А.М. Черноверхским в том, что денежные фонды (и, соответственно, и составляющие этих фондов – доходы и расходы) являются публичными, если возникающие по поводу этих фондов отношения отвечают всем признакам публичности[235].

На наш взгляд, с финансово-правовых позиций к признакам публичности фонда необходимо отнести наличие публичного интереса, целенаправленность на осуществление публичных функций в экономической, политической, социальной, культурной и др. сферах, а также императивный метод правового регулирования. Соответственно, к публичным денежным фондам необходимо относить как централизованные фонды, так и децентрализованные фонды (денежные фонды государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных (муниципальных) учреждений, государственных корпораций, компаний и др., отвечающие всем признакам публичности). Соответственно, и аккумулируемые в них доходы являются публичными доходами. Заметим, что в отличие от федерального уровня возможности регионов использовать децентрализованные публичные доходы значительно ограничены. К децентрализованным региональным публичным доходам в настоящее время можно отнести 1) доходы бюджетных и автономных учреждений, 2) доходы государственных унитарных предприятий, 3) доходы, поступающие в иные фонды денежных средств, аккумулируемые в публичных целях, в частности, доходы региональных фондов капитального ремонта.

Рассмотрение региональных бюджетных доходов стоит начать с категориального аппарата. Анализируя понятие бюджетных доходов, обратим внимание на следующее. В финансово-правовой литературе, как правило, подчеркивается, что бюджетные доходы представляют собой общественные отношения, возникающие в процессе формирования бюджетных фондов, что в полной мере отражает понимание доходов как общественных отношений, возникающих в процессе аккумуляции (формирования) фондов денежных средств. Так, Ю.В. Арбатской доходы бюджета определяются как отношения по распределению и перераспределению уполномоченными субъектами в строго установленных законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актами местного самоуправления формах части национального дохода в бюджет, с целью создания финансовой базы, необходимой для решения стоящих перед Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями задач[236].

Подчеркивается поступление доходов собственность публично-правовых образований. Так, Н.Ю. Чуловский определяет доходы бюджета как поступающие в собственность государства и муниципальных образований денежные средства, необходимые для эффективного осуществления государством и муниципальными образованиями возложенных на них социальных, экономических и иных функций[237].

Отражаются в литературе такие признаки бюджетного дохода как безвозмездность и безвозвратность. Например, О.В. Болтиновой доходы бюджета определяются как «структурная часть бюджета, предусматривающая источники поступления платежей в основной фонд денежных средств – бюджет – на безвозвратной и безвозмездной основе согласно бюджетной классификации Российской Федерации»[238].

Содержится легальное определение и в ст.6 БК РФ, которое зачастую дублируется в литературе[239]. Анализируя легальное определение, отметим, что некоторыми авторами критикуется указание в легальном определении на то, что доходами бюджета считаются поступающие в бюджет денежные средства. Так, по мнению И.А. Гуляева «из определения вытекает, что если даже денежные средства были направлены в бюджет, но не поступили на его единый счет, они все равно считаются его доходом, поскольку законодатель употребляет именно слово «поступающие», а не «поступившие», в то время как бюджетными доходами необходимо признавать только те средства, которые уже находятся на едином счете бюджета[240]. Если принять данную точку зрения, то получается, что денежные средства можно признать доходом только после их фактического поступления на бюджетный счет.

В связи с этим возникает множество вопросов. Прежде всего, если бюджетными доходами признать только фактически поступившие на бюджетный счет денежные средства, становится не вполне понятным наличие в БК РФ ст.40, регулирующей зачисление доходов в бюджет. Кроме того, получается, что признавая бюджетными доходами уже поступившие в бюджет денежные средства, мы оставляем за границами правового поля отношения, складывающиеся после уплаты налога налогоплательщиком[241] и до зачисления его на единый счет бюджета. Более того, за границами правового поля в таком случае остаются планирование и прогнозирование поступления доходов в бюджет. По справедливому замечанию М.И. Пискотина, «одна из первостепенных задач финансового планирования состоит в том, чтобы создавать условия для планомерного и постоянного наращивания финансовых ресурсов, обогащения и расширения источников, питающих бюджет»[242]. В связи с этим полагаем необходимым согласиться с законодателем в том, что доходами бюджета необходимо считать поступающие в бюджет денежные средства, что позволяет учесть их прогнозный и вероятный характер и включить в число бюджетных отношений отношения по зачислению средств, поступивших в уплату различных платежей на бюджетные счета.

Следующее, что обращает на себя внимание, это отнесение бюджетным законодательством Российской Федерации к бюджетным доходам всех поступающих в бюджет определенного уровня денежных средств, т. е. не только средств, поступающих извне (налогов, сборов, штрафов, арендной платы и пр.), но и межбюджетных трансфертов, что привело к размыванию границ возникающих в сфере бюджетных доходов общественных отношений. Ведь межбюджетные трансферты имеют своей основой уже поступившие в бюджетную систему доходы и поступают в один бюджет из другого бюджета бюджетной системы. Такое решение законодателя вызывает необходимость выработки теоретической конструкции, дающей разумное объяснение данному подходу. Например, Р.М. Мутушев считает необходимым выделение доходов в собственном смысле слова и в широком аспекте. При этом под доходами в собственном смысле слова понимает денежные средства, поступающие от первичных источников в собственность государства (налоги, сборы, доходы от использования государственного имущества), являющиеся источниками увеличения государственной казны; доходами же в широком аспекте признает все денежные средства, учитываемые на едином счете бюджета, среди которых присутствуют и другие поступления (в частности, межбюджетные трансферты)[243].

При такой трактовке, конечно, межбюджетные трансферты отграничиваются от поступающих извне денежных средств. Однако, обращает на себя внимание то, что, являясь доходами для одного из звеньев бюджетной системы, для другого звена межбюджетные трансферты являются расходами, при их поступлении в один бюджет из другого бюджета «смены» собственника не происходит; формально, конечно, федеральная собственность меняется на собственность субъектов Российской Федерации или собственность субъектов Российской Федерации на муниципальную, но бюджетные средства остаются бюджетными.

В литературе обращается внимание на перераспределительный характер публичных доходов, который предопределяет то, что в возникающих отношениях происходит смена собственника: различные лица передают часть своего дохода другому собственнику – публичному фонду. Так, А.Р. Батяевой справедливо отмечается, что «доходы представляют собой изъятие государственных средств у других экономических субъектов»[244]. Межбюджетный же трансферт предоставляется за счет уже поступивших в бюджет денежных средств, т. е. «по сути» смена частной собственности на собственность государственную (муниципальную) уже произошла.

Если рассматривать межбюджетный трансферт с точки зрения одного бюджета, то он будет являться или его доходом (в случае получения данным бюджетом межбюджетного трансферта) или расходом (в случае его предоставления этим бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации). Если же рассматривать межбюджетные трансферты в макроэкономическом аспекте с точки зрения бюджетной системы в целом, то их нельзя в чистом виде отнести ни к доходам, ни к расходам, т. к. при межбюджетных трансфертах денежные средства остаются внутри бюджетной системы Российской Федерации. «Расходование» средств одного бюджета на выделение межбюджетного трансферта другому бюджету влечет за собой «доход» этого бюджета, который будет в дальнейшем израсходован путем выделения бюджетных ассигнований. Неслучайно бюджетным законодательством Российской Федерации предусмотрено, что консолидированный бюджет как свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории рассчитывается без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами[245].

Кроме того, отношения, возникающие при межбюджетных трансфертах, имеют свои особенности, отличные от отношений в области доходов: иные основания и принципы их представления, возвратность в определенных законом случаях, движение, как правило, «сверху вниз» и др. Необходимо отметить, что, приводя в своей работе классификацию доходов на первичные и вторичные, С.Д. Цыпкин указывает на то, что вторичными (производными) признаются доходы, «которые по сути дела в систему централизованных доходов не поступают, а представляют собой внутреннее распределение в этой системе»[246]. Полагаем, что отнесение межбюджетных трансфертов к категории бюджетных доходов вызвано необходимостью как упрощения правового регулирования, так и унификации бюджетного учета, этими же причинами вызвано включение норм о межбюджетных трансфертах в разд.2 БК РФ. Н.И. Химичева справедливо заметила, что название разд.2 БК РФ «Доходы бюджетов» не соответствует его содержанию, т. к. кроме норм о бюджетных доходах в нем закрепляются принципы разграничения доходов между звеньями бюджетной системы[247].

На наш взгляд, межбюджетные трансферты нельзя признать доходами в полном смысле этого понятия, поскольку возникающие при этом общественные отношения складываются не в процессе формирования фондов (средства, явившиеся источником межбюджетного трансферта, уже поступили в бюджетную систему), а в процессе их распределения (уже поступившие в бюджетную систему средства перераспределяются между различными бюджетами бюджетной системы). Необходимо отметить, что практически общепризнанно, что финансовая деятельность государства включает в себя три вида действий, связанных с публичными денежными фондами: 1) их собирание; 2) распределение; 3) использование. При формировании фондов денежных средств по сути возникают отношения по «добыванию» фондом денежных средств для обеспечения своего успешного функционирования в соответствии с теми целями, которые перед ним стоят[248]. Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что при исследовании методов финансовой деятельности государства межбюджетные трансферты не выделяются в качестве метода формирования денежных фондов[249].

Отметим, что бюджетные доходы, на наш взгляд, необходимо рассматривать как экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования бюджетных фондов (включающие в себя все отношения, складывающиеся в процессе планирования, прогнозирования, установления, взимания доходов, их уплаты плательщиками в бюджет и зачислением на счета федерального казначейства). Распределение бюджетных фондов представляется необходимым рассматривать отдельно, относя к данной сфере финансовой деятельности государства экономические отношения, возникающие в процессе бюджетного и налогового регулирования, необходимость которого вызвана федеративным устройством Российской Федерации и наличием в этой связи нескольких самостоятельных звеньев (бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно, нельзя поставить знак равенства между бюджетными доходами и доходной частью бюджета. Кроме доходов доходная часть бюджетов формируется за счет межбюджетных трансфертов и источников покрытия бюджетного дефицита (в случае его наличия).

Таким образом, региональные бюджетные доходы можно определить с материальной точки зрения как дефицитные денежные средства, поступающие в процессе распределения (перераспределения) национального дохода безвозмездно и безвозвратно в региональные бюджетные фонды (бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных внебюджетных фондов), а с правовой точки зрения как урегулированные нормами бюджетного права распределительные отношения, возникающие в процессе формирования региональных бюджетных фондов.

Многообразие бюджетных доходов предопределяет необходимость их классификации, которая позволила бы выявить особенности их отдельных видов. Необходимо обратить внимание на то, что попытки систематизации бюджетных доходов предприняты в БК РФ, однако мы целиком согласны с А.Г. Паулем в том, что они «не отвечают требованиям, предъявляемым к построению систем»[250]. Так, ст.41 БК РФ выделяются три группы доходов – налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления, что справедливо критикуется, прежде всего, за формальность деления доходов на налоговые и неналоговые, а кроме того, за то, что и налоговые, и неналоговые доходы безвозмездны, поэтому их все можно отнести и к безвозмездным поступлениям, которые выделяются отдельно. Такое деление признать классификацией нельзя, поскольку нет единого основания деления, отсутствует соразмерность деления, а также члены деления не исключают друг друга.

Отметим, что в юридической литературе бюджетные доходы подразделяются на две группы – налоговые и неналоговые доходы – в зависимости от юридических особенностей и юридической формы денежных поступлений. При этом к налоговым доходам, прежде всего, относят налоги и сборы, т. е. платежи, имеющие обязательный и принудительный характер, а к неналоговым – все иные как обязательные, так и добровольные платежи; доходы от использования имущества, добровольные взносы и пр., не имеющие признаков, присущих налоговым доходам[251]. Полагаем такое деление также некорректным по ряду причин. Прежде всего, обращает на себя внимание то, что при проведении данной классификации нарушено одно из основных правил классификации – соразмерность деления (отдельно выделены налоговые доходы, а все остальные отнесены к неналоговым). Также не вполне понятно разделение обязательных платежей (налоговые доходы априори являются обязательными, а к неналоговым также отнесены иные (не включенные в состав налоговых) обязательные доходы). Это вызвано формальностью основания данной классификации – юридической формой, что сводится в современных условиях в конечном итоге к отрасли законодательства, регулирующей те или иные платежи. Это приводит к невозможности выделения сущностных характеристик, объединяющих каждый из выделенных видов доходов. По нашему мнению, в настоящее время можно выделить единственно возможный критерий деления налоговых и неналоговых бюджетных доходов – отраслевое законодательное регулирование (налоговые доходы регулируются законодательством о налогах и сборах, неналоговые – иными отраслями законодательства), который носит исключительно формальный характер и зависит только от решения публичной власти.

Формальность выделения налоговых и неналоговых доходов привела к тому, что обязательные платежи были разделены «на два лагеря», появились обязательные налоговые и неналоговые платежи, что привело к дискуссиям о критериях их разграничения. Однозначной позиции в юридической литературе не выработано, поскольку все различия между налогами и неналоговыми платежами сводятся только к их возмездному характеру и к закреплению соответствующей отраслью законодательства[252]. Мы полностью согласны с тем, что разграничение сборов налогового и неналогового характера невозможно. Невозможно назвать какой-либо значительный признак неналоговых сборов, отличающий их от сборов, признаваемых налоговыми доходами бюджета[253].

Кроме того, разнородность неналоговых доходов, отнесение к их числу разнообразных как обязательных, так и добровольных доходов понуждает к поиску неких общих признаков неналоговых доходов. В частности, Р.М. Мутушевым в качестве таковых указываются правовая обоснованность, возмездность, двойственный (обязательный и добровольный) характер[254]. Однако обращает на себя внимание тот факт, что такие признаки носят чересчур общий характер и не отражают специфики только неналоговых доходов: правовыми нормами устанавливаются все бюджетные доходы, как налоговые, так и неналоговые; также все доходы бюджета имеют возмездный (в рамках общества) характер, все поступившие в бюджет доходы расходуются на обеспечение различных задач и функций публично-правовых образований. Согласимся с тем, что видовое разнообразие неналоговых доходов не позволяет дать им исчерпывающую характеристику, что удерживает неналоговые доходы в состоянии малоизученности и ограниченной эффективности[255].

Вышеизложенное, на наш взгляд, подчеркивает необходимость отказа от деления бюджетных доходов на налоговые и неналоговые. Согласимся с тем, что необходимо законодательное регламентирование такой системы бюджетных доходов, которая будет учитывать экономическую и правовую природу бюджетных доходов, что может способствовать повышению эффективности их управления и увеличению доходной части бюджета[256]. Полагаем, что бюджетные доходы необходимо классифицировать по методам (средствам) аккумулирования доходов на обязательные (собираемые в обязательном порядке в силу императивно установленных норм) и добровольные (доходы, получаемые в силу свободного волеизъявления плательщиков). К обязательным доходам необходимо отнести налоги, пошлины, сборы, взносы, штрафы и иные императивно установленные платежи. К добровольным – доходы от использования государственного и муниципального имущества и пр. Такая классификация позволяет выявить сущностные характеристики, присущие каждому из видов бюджетных доходов, поскольку в основу деления положено не формальный, а содержательный критерий. Полагаем, что именно эта классификация должна быть закреплена в БК РФ.

На основе анализа ст.41 БК РФ к обязательным доходам региональных бюджетов следует отнести:

– доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налогов и сборов, а также пеней и штрафов по ним;

– средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в т. ч. штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного субъектам Российской Федерации, и иные суммы принудительного изъятия.

Обязательные бюджетные доходы обладают такими общими чертами, как обязательный характер, установление публично-правовыми образованиями в одностороннем порядке, а также обеспеченность государственным принуждением (включая, в т. ч., возможность принудительного взыскания в случае неуплаты).

Обязательные доходы составляют основную часть доходов региональных бюджетов. Отмечая региональные особенности данного вида бюджетных доходов, остановимся на следующем. Анализ существующей системы распределения доходов между федеральным и региональными бюджетами и разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области бюджетных доходов показывает, что они далеки от оптимальных.

Ст.56 БК РФ установлено, что в региональные бюджеты поступают доходы от региональных налогов, в отношении которых субъекты Российской Федерации обладают определенной компетенцией. Обращает на себя внимание, что перечень налогов субфедерального уровня небольшой, к региональным налогам НК РФ в настоящее время отнесены налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. Вместе с тем полагаем невозможным увеличение числа налогов, отнесенных к категории региональных, в силу объективных причин. Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что основным критерием при выделении субфедеральных налогов является учет мобильности налоговой базы. Чем выше степень мобильности каких-либо объектов, тем выше должен быть уровень власти, получающий доходы с этих объектов, поскольку особую актуальность приобретает равномерность распределения налоговой базы по территории государства[257]. В связи с этим видится совершенно справедливым высказывание экономистов о том, что доходная часть субфедеральных бюджетов должна формироваться в первую очередь за счет налогообложения иммобильных налоговых баз (поимущественные налоги), а бюджетов верхнего уровня – за счет налогов, имеющих перераспределительную природу[258]. Кроме того, необходимо учитывать и другие факторы – экономическую эффективность налогообложения, необходимость обеспечения государственной целостности, бюджетную ответственность[259]. В настоящее время к региональным отнесены, прежде всего, наиболее иммобильные налоги – налоги на имущество. Несмотря на это, по оценкам экономистов разница между субъектами Российской Федерации в налоговых поступлениях на душу населения составляет почти 116 раз[260]. Соглашаясь с тем, что существующее экономическое неравенство является одним из основных факторов, сдерживающих развитие Российской Федерации[261], вместе с тем полагаем, что увеличение числа региональных налогов в силу мобильности налоговой базы иных налогов, на наш взгляд, только увеличит данную разницу.

Что касается определения компетенции регионов в области доходов, то согласимся с А.Г. Паулем в том, что до настоящего времени в бюджетном законодательстве отсутствует четкое определение полномочий публично-правовых образований в сфере формирования доходов бюджетов[262]. В БК РФ содержатся статьи, регулирующие полномочия субъектов Российской Федерации по формированию доходов собственных бюджетов. Вместе с тем анализ их содержания показывает, что они касаются только полномочий в сфере налогов и сборов и содержат отсылочные к законодательству о налогах и сборах нормы.

Анализируя компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области налогообложения, отметим следующее. Прежде всего, обращает на себя внимание вопрос, к какому виду предметов ведения относится компетенция субъектов Российской Федерации в области региональных налогов – совместному или исключительному. В соответствии с и. «и» ст.72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время остается неразрешенным вопрос о том, относится ли к совместному предмету ведения установление и введение в действие региональных налогов.

В литературе встречаются различные точки зрения на данную проблему. Ряд авторов относит региональные налоги к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Например, С.Г. Пепеляев полагает, что федеральный законодатель обязан определить условия взимания регионального налога таким образом, чтобы федеральное регулирование фактически выполняло роль направляющего и сдерживающего начала, обеспечивающего реализацию и соблюдение в Российской Федерации основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма[263].

Существует и противоположная точка зрения о том, что компетенция субъекта Российской Федерации в области региональных налогов должна рассматриваться как собственная компетенция субъектов Российской Федерации. В частности, Ю.Л. Смирникова, рассматривая компетенцию региона в области налогов как собственную, к полномочиям субъекта Российской Федерации в области региональных налогов относит осуществление правового регулирования налоговых отношений субъектов Федерации, самостоятельное установление, изменение и отмену налогов субъекта, самостоятельное установление порядка распределения региональных налогов между региональным и местными бюджетами[264].

По нашему мнению, несмотря на то, что региональные налоги являются основным доходным источником регионального бюджета, полномочия в области регионального налогообложения нельзя отнести к самостоятельной компетенции субъекта Российской Федерации. Как справедливо отметила Г.В. Петрова, существование общего экономического пространства в пределах территории Российской Федерации, где свободно перемещаются товары, услуги, капиталы и рабочая сила, предполагает общность налогового режима, устанавливаемого как федеральным, так и региональным законодательством.[265] Установление и введение в действие региональных налогов неразрывно связано со всей налоговой системой Российской Федерации. При установлении и введении в действие региональных налогов необходимо учитывать не только фискальную составляющую, но и регулирующую, а также необходимость учета основных принципов налогообложения (прежде всего, единства экономического пространства, единства налоговой политики и др.).

Кроме того, пределы компетенции субъектов Российской Федерации в области установления и введения региональных налогов существенно ограничены Федерацией. Анализ действующего законодательства о налогах и сборах показывает, что в настоящее время органы государственной власти субъектов

Российской Федерации осуществляют точечное регулирование «своих» налогов: согласно ст.12 НК РФ региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с НК РФ и законами субъектов Российской Федерации о налогах. При установлении региональных налогов законодательными органами субъектов Российской Федерации определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, основания и порядок их применения. При этом полномочие по введению регионального налога является не правом, а обязанностью субъекта Российской Федерации. В соответствии с действующим федеральным налоговым законодательством субъекты Российской Федерации не вправе решать вопрос, вводить ли региональный налог на своей территории. Пределы же усмотрения органов власти субъектов Федерации в отношении оговоренных элементов региональных налогов минимальны.

Особое внимание следует обратить на налоговые льготы по региональным налогам. Прежде всего уместно отметить, что льготы по региональным налогам устанавливаются как федеральным налоговым законодательством, так и законами субъектов Российской Федерации о налогах, т. е. субъекты Федерации вправе вводить дополнительные льготы, не предусмотренные на федеральном уровне. В этой связи видится совершенно справедливым высказывание экономистов о том, что наличие у федерального уровня власти полномочий по установлению налоговых льгот по региональным налогам является одной из причин продолжающейся неспособности регионов самостоятельно и в полной мере обеспечивать реализацию расходных обязательств[266].

Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что даже в этих условиях при наличии ограниченной Федерацией компетенции субъекты Российской Федерации способны повысить доходную часть своих бюджетов, используя налоговые меры. В частности, регионы стали снижать налоговые ставки и устанавливать иные налоговые льготы и по налогу на имущество организаций, и по налогу на прибыль организаций налогоплательщикам, осуществляющим приоритетную для субъекта Российской Федерации инвестиционную и инновационную деятельность. Цель таких льгот – стимулирование роста налоговой базы в перспективе и соответственно прирост налоговых поступлений в бюджеты[267]. В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации применяются налоговые льготы стимулирующего характера по налогу на имущество организаций. Например, согласно ст.2 Закона Иркутской области от 8 октября 2007 г. № 75-оз «О налоге на имущество организаций»[268] организации, осуществляющие отдельные виды экономической деятельности в отношении приобретенного и (или) вновь созданного имущества на сумму увеличения его первоначальной стоимости уплачивают налог в размере 25 % от установленной налоговой ставки в течение налогового периода, в котором указанное имущество принято к бухгалтерскому учету в качестве основных средств.

В связи с тем, что объем доходов от региональных налогов в достаточной степени не покрывает необходимые расходы соответствующего публичного образования, возникает необходимость перераспределения обязательных доходов вышестоящего уровня. В настоящее время основная доля обязательных доходов поступает в региональные бюджеты в виде отчислений от федеральных доходов. Рассматривая данный метод бюджетного регулирования, отметим, что изначально он использовался как метод перераспределения регулирующих доходов. Поскольку нормативы отчислений определялись не только БК РФ, но и законом о федеральном бюджете, применение данного метода подвергалось заслуженной критике. Прежде всего вызывали возражение временный характер таких отчислений (нормативы отчислений пересматривались ежегодно), а также их закрепление в законе о бюджете, которое до принятия федерального закона о федеральном бюджете не позволяло даже спланировать бюджет субъекта Российской Федерации по доходам. В связи с этим 20 августа 2004 г. в БК РФ были внесены изменения[269], направленные на устранение выявленных недостатков. При этом было упразднено само понятие «регулирующие доходы». А, кроме того, было установлено, что соответствующие нормативы отчислений должны устанавливаться на постоянной основе (согласно ст.58 БК РФ нормативы отчислений от федеральных доходов устанавливаются БК РФ).

Несомненно, наделение бюджетов субъектов Российской Федерации собственными доходами гарантирует регионам бюджетную самостоятельность, поскольку собственные доходы являются основой формирования доходной части бюджета любого уровня. Вместе с тем, возникает вопрос, можно ли все перечисленные в ст.47 БК РФ доходы назвать собственными в полном смысле этого слова? Здесь уместно отметить, что понятие «собственные доходы» в настоящее время устоявшимся не является. Вместе с тем, согласно толковому словарю, собственный – производимый, совершаемый по своей воле, по своему почину, зависящий от своей воли[270]. Повлиять собственным решением на отчисления от федеральных доходов, а тем более на дотации или субсидии, региональным властям не представляется возможным. На наш взгляд, в ст.47 БК РФ речь идет не о собственных, а о закрепленных за соответствующим бюджетом доходах.

Также вызывает тревогу тот факт, что не произошло «постоянства» в закреплении нормативов отчислений от федеральных доходов. Установление только запрета определять такие нормативы законами на ограниченный срок действия не привело к долгосрочности их закрепления. Бюджетная практика показывает, что до сих пор нормативы отчислений от федеральных доходов пересматриваются ежегодно. Ежегодно вносятся изменения в соответствующие статьи БК РФ. В литературе отмечается постоянное изменение нормативов отчислений налогов в бюджет субъекта Российской Федерации[271]. В частности, справедливо критикуется ежегодное изменение нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц[272]. Полагаем, что необходимо внести изменения в БК РФ, направленные на закрепление понятия регулирующих доходов, а также установление временных ограничений по изменению нормативов отчислений от регулирующих доходов. Полагаем, что такой срок не может быть меньше срока, на который планируется бюджет (трехлетнего периода). Это позволит более эффективно использовать данный метод распределения доходов.

Кроме того, отметим, что повышение заинтересованности субъектов Российской Федерации в таких отчислениях, а также сокращение различий между регионами в налоговых поступлениях возможно путем внесения изменений в порядок уплаты перераспределяемых налогов. В частности, при распределении налога на прибыль организаций между регионами диспропорции в развитии субъектов Российской Федерации не только не сокращаются, но и увеличиваются. Это связано с тем, что обособленные подразделения организаций, не являясь самостоятельными налогоплательщиками, исчисляют налог на прибыль организаций по месту своего нахождения, не исходя из фактически полученной прибыли, а исходя из доли прибыли, приходящейся на эти обособленные подразделения, рассчитываемой в соответствии с положениями ст.288 НК РФ. Полагаем, что, изменив порядок исчисления и уплаты этого налога, можно определенным образом сократить диспропорции в налоговом потенциале субъектов Российской Федерации.

К добровольным доходам региональных бюджетов в соответствии со ст.41 БК РФ следует отнести:

– доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных унитарных предприятий;

– доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в государственной собственности, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных унитарных предприятий;

– доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

– безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в т. ч. добровольные пожертвования;

– иные добровольные доходы.

Общие черты добровольных доходов – добровольный характер (выражающийся, прежде всего, в свободном волеизъявлении плательщика), взимание не на основании акта публично-правого образования, а на гражданско-правовом договора (например, дарения, аренды, купли-продажи), и, соответственно, отсутствие государственного принуждения. Необходимо отметить, что подобную характеристику таким доходам давали и дореволюционные авторы. Так, И.И. Янжул, выделяя частноправовые доходы, указывал на то, что они получаются государством в силу свободного акта со стороны подданных, в силу одностороннего или двустороннего договора[273]. В современной научной литературе также подчеркивается частноправовой характер добровольных доходов. В частности, С.Я. Боженок, характеризуя такие доходы, подчеркивает, что их основой является «экономическая деятельность государства как частного лица, направленная на извлечение прибыли гражданско-правовыми методами»[274].

В отличие от обязательных, добровольные доходы в региональных бюджетах не имеют большого фискального значения, что связано с множеством факторов, в т. ч. в связи с нахождением в региональной собственности только того имущества, которое используется в публичных целях.

Определяя, какое имущество может и должно находиться в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в литературе, как правило, указывается на то, что публично-правовые образования «должны обладать и управлять только тем имуществом, которое необходимо для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения соответственно федерального, регионального или местного значения»[275]. Это нашло отражение и в действующем законодательстве. Так, согласно ст.26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[276] в собственности субъекта Российской Федерации может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий субъектов Российской Федерации, а также для обеспечения деятельности органов государственной власти, государственных гражданских служащих, работников государственных унитарных предприятий и государственных учреждений субъекта Российской Федерации. Несмотря на то, что Конституционным Судом Российской Федерации было отмечено, что перечень видов имущества, которое может находиться в собственности субъекта Российской Федерации, не является закрытым и не допускающим наличия в собственности субъекта Российской Федерации иного имущества, им было указано на то, что это иное имущество должно быть необходимо для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации[277]. Получается, что только то имущество, которое временно не используется в публичных целях, может быть передано частным лицам. Вместе с тем необходимо констатировать, что, начиная с 90-х гг. в рамках проводимых реформ «в контексте повышения эффективности использования публичного имущества инициирована оптимизация его состава, что привело к приватизации и масштабному перераспределению объектов государственной и муниципальной собственности»[278], т. е. в настоящее время возможности регионов увеличить доходную часть своих бюджетов за счет передачи во временное пользование или продажи не используемого в публичных целях регионального имущества сильно ограничены.

§ 3. Особенности правового обеспечения регионального бюджетного процесса

Одним из основных бюджетных институтов регионального финансового права является институт регионального бюджетного процесса, от которого во многом зависит политическая, экономическая и социальная стабильность как отдельного региона, так и государства в целом.

Бюджетно-процессуальные отношения отличаются тем, что не существуют в реальности, а появляются вместе с правовыми нормами, устанавливающими и регулирующими эти отношения[279]. Более того, важно отметить, что бюджетно-процессуальные отношения, в отличие от бюджетных отношений не существуют постоянно, а лишь возникают по мере необходимости и на строго определенный законодательством период времени. В связи с этим особое значение имеет четкое правовое регулирование бюджетно-процессуальных отношения, строгое упорядочение правовых норм, регламентирующих институт регионального бюджетного процесса.

Основы регулирования регионального бюджетного процесса были заложены еще в советский период. Так, М.И. Пискотин в своей работе «Советское бюджетное право» впервые уделил внимание проблемам бюджетного процесса союзных и автономных республик[280]. Позднее В.В. Бесчеревных в работе «Компетенция СССР в области бюджета»[281] также затрагивал проблемы бюджетного процесса административно-территориальных образований. Также вопросы организации бюджетного вопросы на территориальном уровне в СССР рассматривались в статье Н.И. Химичевой «О бюджетных правах областного совета депутатов трудящихся», а также в других трудах[282].

Большинство современных работ, связанных с бюджетным процессом, как правило, захватывают федеральный уровень или уровень местного самоуправления, обходя уровень субъектов Российской Федерации, который в свою очередь имеет ряд особенностей и проблем в его правовом регулировании и организации. Стоит отметить, что проблемы бюджетного процесса в регионах стали предметом различных исследований, как по праву[283], так и по экономике[284] и политике[285]. Несмотря на значительный научный интерес к данной проблеме, говорить о его полной изученности не приходится.

Что касается правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации, то в ст.6 БК РФ закреплено понятие бюджетного процесса: это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Следовательно, легальное понимание бюджетного процесса включает в него как материальные, так и процессуальные отношения.

Что касается понятия «региональный бюджетный процесс», то изучив законы о бюджетном процессе субъектов Российской Федерации установлено, что 55 % субъектов Российской Федерации вообще не дают в своих нормативных правовых актах определения регионального бюджетного процесса, 24 % – отсылают к БК РФ, 11 % – используют понятие идентичное тому, что прописывает БК РФ, и наконец, 10 % – дают такое же определение, добавляя в нему бюджеты территориального государственного внебюджетного фонда.

В литературе отмечается, что «бюджетный процесс – это явление уникальное, ибо, пожалуй, это единственный юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одного-единственного закона – закона о бюджете на предстоящий финансовый год»[286]. Существует мнение, что при определенном понимании бюджетный процесс означает движение бюджета как особого плана[287].

В целом важно понимать, что региональный бюджетный процесс представляет собой по сути то же самое, что и бюджетный процесс на уровне Российской Федерации, но в отдельно взятом публично-территориальном образовании. Целью регионального бюджетного процесса является бюджет соответствующей территории, который возникает и изменяется в ходе того, как стадии бюджетного процесса сменяют друг друга.

Итак, региональный бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации и его субъектов деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов региональных бюджетов, утверждению и исполнению региональных бюджетов, контролю их исполнения, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности в отдельно взятом публично-территориальном образовании.

Участниками бюджетного процесса в той или иной форме являются все государственные и муниципальные (публичные) органы власти независимо от их принадлежности к законодательной, исполнительной или даже судебной власти.

Так, в Определении Тюменского областного суда от 28 июля 2014 г. № 33-3439/2014 определено, что перечень участников бюджетного процесса является закрытым, а граждане не являются участниками бюджетного процесса. Суд прекратил производство по заявлению гражданина о признании незаконными бездействия государственного органа законодательной власти субъекта РФ по распоряжению истца, решения должностного лица государственного служащего – подписания губернатором субъекта РФ закона об областном бюджете, возложении обязанности устранить в полном объеме допущенное нарушение его прав, исполнить его распоряжение[288].

Характер компетенции органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений определяется, прежде всего, федеративным устройством России. При этом учитываются особенности финансовой деятельности, требующие обеспечения в этой области более высокой степени централизации, чем в ряде других сфер государственной деятельности[289].

Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса. Стадия бюджетного процесса – это обособленный, самостоятельный и законченный этап деятельности государственных органов, в результате прохождения которого бюджет переходит из одного качественного состояния в другое[290]. Стадии регионального бюджетного процесса имеют строгую очередность, осуществляются последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. На каждой стадии бюджетного процесса решаются те вопросы, которые не могут быть решены либо в другое время, либо на другой стадии.

Составление проекта бюджета – это первая, начальная стадия регионального бюджетного процесса в Российской Федерации.

Стадия составления проекта бюджета охватывает собой разработку исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации на предстоящий финансовый год по тем показателям, которые установлены бюджетным законодательством.

На стадии составления проекта бюджета точность оценки возможностей по сбору доходов, привлечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и обоснованность их распределения между статьями расходов создают предпосылки для успешной реализации всех последующих стадий бюджетного процесса[291].

Стадия составления проекта бюджета должна не только создавать надежные предпосылки для стабильного исполнения бюджета строго в соответствии с требованиями целевого использования бюджетных средств, но также обеспечивать результативность расходования бюджетных средств и прозрачность для общества бюджетной деятельности публично-правового образования[292].

Составление проекта регионального бюджета основывается на Бюджетном послании Президента Российской Федерации, ежегодном послании Губернатора области о социально-экономическом и общественно-политическом положении в данном субъекте; прогнозе социально-экономического развития субъекта, его основных направлениях бюджетной и налоговой политики, бюджетном законодательстве Российской Федерации и субъектов.

Интересен тот факт, что в законах, регулирующих бюджетный процесс в Республике Коми и Самарской области, отсутствует глава, регламентирующая стадию составления проекта бюджета. В Республике Коми есть статьи, посвященные среднесрочному финансовому плану, порядку и срокам составления республиканского бюджета, но они почему-то находятся в гл.11 «Рассмотрение и утверждение законов о республиканском бюджете и о бюджете фонда»[293]. В Самарской области гл.11 «Составление проекта областного бюджета» вообще утратила силу[294].

На первой стадии производится сбор информации о социально-экономическом состоянии той или иной территории, ее потенциале, о потребностях субъектов публичного права в финансировании, о принятых расходных обязательствах государства и муниципальных образований. На основе собранных сведений прогнозируются возможности аккумулирования денежных средств, а также потребности в их распределении и использовании[295].

Проекты бюджетов всех уровней бюджетной системы составляются в России ежегодно, но применяется среднесрочное (на три года) и многолетнее бюджетное планирование (определяются основные направления бюджетной политики государства на более длительный срок)[296].

Согласно Федеральному закону от 30 сентября 2015 г. № 273-Φ3 для субъектов Российской Федерации при составлении и утверждении проектов бюджетов субъектов на 2016 г. в части планового периода перестали применяться[297] положения Бюджетного кодекса РФ (за исключением положений о прогнозе социально-экономического развития, об основных направлениях бюджетной политики и основных направлениях налоговой политики). Однако соответствующие поправки в региональные законы о бюджетном процессе, касающиеся планового периода, в этот период произведены не были[298]. Это можно объяснить тем, что плановый период как таковой никто не отменяет, и бюджет 2017 г. его предусматривает.

На самом деле трехлетнее бюджетное планирование на деле оказывается не более чем фикцией, поскольку Законы о бюджете хоть формально и принимаются на три года (финансовый год и плановый период), действуют они только в пределах текущего финансового года. Показатели, предусмотренные законом на остальные два года (плановый период), в самом этом плановом периоде (когда он наступал), по сути, не применялись и не учитывались даже при составлении проектов законов предыдущих лет. Важно также понимать, что значительная часть бюджетов субъектов Российской Федерации напрямую зависит от объема дотаций из федерального бюджета, что делает предварительные расчеты бессмысленными при, например, сокращении размера дотаций.

Составлением проекта бюджета субъекта Российской Федерации занимаются соответствующие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Какие непосредственно органы будут осуществлять разработку проекта регионального бюджета, субъекты определяют сами[299].

Фактическим составлением проекта бюджета занимается непосредственно финансовый орган субъекта. Правительство работает с уже готовым проектом. Оно занимается распределением денежных средств, финансовым согласованием.

В законе субъекта Российской Федерации о региональном бюджете должны содержаться его основные характеристики, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) регионального бюджета. Устанавливаются перечень главных администраторов доходов регионального бюджета; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита; распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год; общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств; объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году; источники финансирования дефицита регионального бюджета; верхний предел государственного внутреннего долга и (или) государственного внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, с указанием, в т. ч. верхнего предела долга по государственным гарантиям.

Далее государственный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вносит в законодательный орган проект закона о бюджете субъекта Российской Федерации. В большинстве субъектов это делает Губернатор или Глава республики[300]. Однако это может делать Правительство субъекта[301] и даже Министерство финансов[302], что само по себе лишает проект бюджета субъекта дополнительных элементов контроля со стороны других участников бюджетного процесса.

Одновременно с проектом закона о бюджете в законодательный орган представляются основные направления бюджетной и налоговой политики субъекта Российской Федерации; предварительные итоги его социально-экономического развития за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития за текущий финансовый год; прогноз социально-экономического развития; прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета субъекта на очередной финансовый год; пояснительная записка к проекту бюджета субъекта; методики и расчеты распределения межбюджетных трансфертов; верхний предел государственного долга на конец очередного финансового года; проект программы государственных внутренних заимствований на очередной финансовый год; проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год; проекты программ государственных гарантий на очередной финансовый год; проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год; оценка ожидаемого исполнения бюджета субъекта на текущий финансовый год; проекты законов о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов; иные документы и материалы, предложенные законодательными и исполнительными органами власти субъекта Российской Федерации, органами судебной системы. Во многих регионах данный перечень разнится.

Стадия составления проекта бюджета является самостоятельной стадией бюджетного процесса Российской Федерации. Следовательно, она должна иметь свое логическое завершение, итоговый документ – юридический факт, отражающий окончание данной стадии и начало другой. Для стадии составления проекта бюджета это будет составление органом исполнительной власти субъекта проекта бюджета и передача в его окончательном виде на утверждение органу законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Отличительной особенностью регионального бюджетного процесса является проведение публичных слушаний проекта бюджета субъекта. Они проводятся с целью выявления и учета общественного мнения, интересов жителей региона при реализации государственной политики и решения наиболее значимых проблем экономического и социального развития субъекта Российской Федерации.

Институт публичных слушаний является одной из форм участия населения в осуществлении публично-властных функций. При реализации института публичных слушаний их участники не утверждают нормативные решения, правомочие на принятие которых принадлежит компетентным органам и должностным лицам, а лишь вырабатывают рекомендации для этих органов. Поэтому подход, представленный в ряде научных публикаций, согласно которому институт публичных слушаний является институтом непосредственной демократии[303], концептуально не обоснован. Рекомендательный характер процедуры публичных слушаний оправдан, поскольку общественность не всегда объективна и способна компетентно судить о бюджетном процессе. Хотя публичные слушания и носят рекомендательный характер для органов власти, в чью компетенцию входит решение обсуждаемых вопросов, они обязательны для рассмотрения и учета при принятии соответствующего решения. Такой учет не должен быть формальной процедурой рассмотрения результатов публичных слушаний – в противном случае реализация этого института будет восприниматься населением исключительно как мероприятие, направленное на создание видимости обсуждения с гражданами общественно значимых проблем за их же счет. Поэтому в случае невозможности учесть коллективное мнение участников публичных слушаний рекомендации, принимаемые на них, могут быть отклонены органом власти при условии опубликования им мотивированного обоснования такого отклонения в порядке, предусмотренном для публикации правовых актов[304].

Таким образом, публичные слушания являются урегулированной нормами права формой участия населения публичных образований в осуществлении публично-властных функций путем открытого непосредственного обсуждения органами власти и гражданами проекта бюджета субъекта и вынесения рекомендаций, обязательных для учета компетентными органами власти при принятии соответствующих решений.

Определение понятию «общественные (публичные) слушания» дается в ст.25 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»: это собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций[305].

В БК РФ институт публичных слушаний не упоминается. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» лишь сказано, что по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и годовому отчету об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводятся публичные слушания[306]. Данная процедура регламентируется ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[307], а также региональными законами о бюджетном процессе.

Но здесь возникает путаница с закреплением процедуры публичных слушаний за конкретной стадией бюджетного процесса. В настоящее время нет единого подхода к этому вопросу, так М.А. Клишина относит публичные слушания к стадии составления проекта бюджета[308], а Д.О. Тепляков относит публичные слушания по проекту местного бюджета к стадии утверждения проекта бюджета[309].

Законодатели субъектов в своих нормативных правовых актах о бюджетном процессе также по-разному закрепляют данную процедуру. Например, в Оренбургская и Томская области в своих законах о бюджетном процессе прописывают статьи, касающиеся публичных слушаний, в главе «Рассмотрение и утверждение проекта бюджета». Однако в большинстве регионов законодатели выделяют публичные слушания как дополнительный этап регионального бюджетного процесса, находящийся между стадиями составления проекта бюджета и его рассмотрением и утверждением[310]. Одним из таких примеров является Ярославская область, в законе о бюджетном процессе которой прописано, что публичные слушания по проекту областного бюджета и годовому отчету об исполнении областного бюджета проводятся после внесения проектов законов об областном бюджете и об исполнении областного бюджета в Ярославскую областную Думу и до начала их рассмотрения на заседании Ярославской областной Думы[311].

В Законе Астраханской области «О бюджетном процессе в Астраханской области»[312] закреплена заочная форма проведения публичных слушаний. Заочная форма проведения публичных слушаний по проекту областного бюджета предполагает размещение проекта областного бюджета в электронном виде на официальном сайте Законодательного Собрания Оренбургской области в сети «Интернет» с предоставлением участникам публичных слушаний возможности изложить на сайте свои замечания, предложения и вопросы по обсуждаемому проекту областного бюджета и получить на них ответ. Но если в Астраханской области заочная форма проведения публичных слушаний действует наряду с очной формой, то в Законе «О бюджетном процессе Ямало-Ненецкого автономного округа»[313] публичные слушания проводятся лишь в заочной форме, что само по себе противоречит понятию публичные слушания.

В отличие от стадии составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, которая довольно подробно регламентируется непосредственно БК РФ, правовое регулирование стадии рассмотрения и утверждения делегировано самим субъектам Российской Федерации.

Анализ бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации показывает разнообразие подходов при регламентировании процессов рассмотрения и утверждения бюджетов в различных субъектах Российской Федерации.

В общем виде процесс рассмотрения и утверждения проекта закона о бюджете субъекта состоит из следующих последовательно сменяющих друг друга этапов:

а) внесение проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации в законодательный орган;

б) рассмотрение проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации, включая проведение в случае необходимости доработки проекта закона или осуществление взаимосогласительных процедур;

в) утверждение закона о бюджете субъекта Российской Федерации;

г) вступление закона о бюджете субъекта в силу[314].

Проект закона о бюджете вносится по тем показателям

и с теми приложениями, которые должны быть разработаны в соответствии с требованиями БК РФ и бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации.

Законодатель закрепил сроки внесения проекта на рассмотрение законодательного органа.

В п. 1 ст. 185 БК РФ сказано, что высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вносят на рассмотрение законодательного (представительного) органа соответственно проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации, но не позднее 1 ноября текущего года. Но Федеральным законом от 02.06.2016 № 158-ФЗ действие данного пункта ст. 185 приостановлено до 1 января 2017 г. и установлено, что срок внесения высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на рассмотрение законодательного (представительного) органа проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации устанавливается соответственно законом субъекта Российской Федерации[315].

Согласно п.1 ст.194 БК РФ, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 1 октября текущего года. Для бюджета 2016 г. произошли изменения: Правительство РФ должно было внести на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на 2016 г. не позднее 25 октября 2015 г.[316].

В 2016 г. Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг. не позднее 1 ноября 2016 г. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту РФ[317].

Субъекты Российской Федерации в законах о региональном бюджетном процессе указывают разные даты внесения проекта закона о бюджете субъекта. В большинстве нормативных актов дата внесения проекта закона о региональном бюджете на очередной финансовый год указана позднее федеральной даты 1 октября[318].

Рассмотрению проекта бюджета субъекта Российской Федерации предшествует подготовка к рассмотрению данного проекта.

Подготовка к рассмотрению проекта бюджета в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации заключается в рассмотрении этого проекта в комитетах данного законодательного органа, а также другими субъектами права законодательной инициативы.

Анализируя законы субъектов Российской Федерации, в общем виде подготовку к рассмотрению проекта бюджета можно представить следующим образом.

Проект Закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, внесенный с соблюдением требований БК РФ, а также Законов, регулирующих бюджетный процесс субъектов, направляется в комитеты или иные коллегиальные органы субъекта Российской Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в контрольно-счетные органы для проведения экспертизы проекта закона о бюджете и дачи заключения. Следует отметить, что на этом этапе порядок подготовки к рассмотрению в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не отличается от регионального.

Ответственным за рассмотрение проекта закона об областном бюджете является комитет законодательного органа по бюджету, налогам и финансам.

Председатель законодательного органа назначает комитеты, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов проекта закона об областном бюджете.

Например, ответственными комитетами за рассмотрение проекта регионального бюджета на очередной финансовый год в Законе Амурской области «О бюджетном процессе в Амурской области»[319] являются:

1) Комитет по законодательству, региональному государственному строительству, правовым, судебным, международным, иммиграционным вопросам, безопасности, законодательному обеспечению противодействия коррупции, взаимодействию с правоохранительными органами, органами государственной власти и местного самоуправления по разделам классификации расходов бюджета:

– общегосударственные вопросы;

– национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

2) Комитет по промышленной, сельскохозяйственной и жилищной политике, строительству, транспорту, связи, топливно-энергетическому, рыбохозяйственному комплексу, природным ресурсам, природопользованию, охране окружающей среды и земельным отношениям по разделам классификации расходов бюджета:

– национальная экономика;

– жилищно-коммунальное хозяйство;

– охрана окружающей среды;

3) Комитет по социальной и информационной политике, труду, охране здоровья, образованию, науке, культуре, спорту, туризму, вопросам молодежи, семьи, женщин, ветеранов, религии, коренных малочисленных народов Севера и развитию институтов гражданского общества по разделам классификации расходов бюджета:

– образование;

– культура, кинематография, средства массовой информации;

– здравоохранение, физическая культура и спорт;

– социальная политика.

Далее субъекты права законодательной инициативы подготавливают замечания и предложения по проекту закона о бюджете субъекта Российской Федерации, которые затем направляются в профильный комитет.

Замечания и предложения по проекту закона о бюджете субъекта, представленные участниками публичных слушаний, обобщаются и рассматриваются на заседании профильного комитета. Однако стоит отметить, что замечания и предложения, внесенные по проекту бюджета, носят рекомендательный характер.

Комитет по бюджету и налогам готовит обобщенное заключение по проекту областного закона до рассмотрения проекта областного закона об областном бюджете в первом чтении.

Затем на основании заключения комитета по бюджету Председатель законодательного органа субъекта Российской Федерации принимает решение о принятии к рассмотрению указанного законопроекта либо о возвращении его для доработки.

Таким образом, приходим к выводу, что на подготовительном этапе рассмотрения проекта бюджета в законодательном органе основная работа сосредотачивается в комитетах и других подразделениях этого органа, что позволяет доработать и тщательнее подготовить проект закона и все необходимые документы к рассмотрению его основных характеристик по существу в первом чтении.

Согласно ст.196 БК РФ Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.

Проекты законов о региональном бюджете могут рассматриваться законодательными органами субъектов Российской Федерации как в двух[320], так и в трех чтениях[321].

При первом чтении предметом рассмотрения обычно выступает:

1) концепция и прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

2) основные принципы взаимоотношений бюджета с местными бюджетами;

3) основные показатели бюджета, к которым относятся:

а) общий объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

б) общий объем расходов бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год;

в) дефицит (профицит) бюджета субъекта в абсолютных цифрах.

Принятие проекта закона в первом чтении означает утверждение основных характеристик бюджета. При утверждении основных характеристик бюджета субъекта указываются прогнозируемый в соответствующем финансовом году объем валового регионального продукта и уровень инфляции (потребительских цен) (декабрь к декабрю предыдущего года).

По итогам рассмотрения проекта закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении принимается постановление законодательного органа субъекта о принятии проекта регионального закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении и об основных характеристиках этого бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

При рассмотрении законодательным органом субъекта Российской Федерации проекта закона о бюджете во втором чтении обычно утверждаются:

1) текстовые статьи проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации;

2) расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах общего объема расходов бюджета, утвержденного в первом чтении;

3) распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной и функциональной классификацией бюджета;

4) распределение межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам;

5) расходы по программам социально-экономического развития, включая инвестиционную программу;

6) перечень источников финансирования дефицита бюджета по основным его видам;

7) перечень главных администраторов доходов областного бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета;

8) условия и порядок предоставления субсидий и субвенций бюджетным учреждениям, а также юридическим лицам, которые не находятся в собственности субъекта Российской Федерации;

9) предельные объемы целевых бюджетных фондов, распределение доходов и расходов этих фондов по статьям.

Следует иметь в виду, что данный перечень предметов второго чтения является примерным. Конкретный перечень законодатель каждого региона определяет самостоятельно.

В процессе второго чтения субъекты права законодательной инициативы направляют в бюджетный комитет законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации поправки по предмету второго чтения проекта закона о бюджете. Этот комитет проводит экспертизу внесенных поправок, готовит их сводные таблицы по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средств бюджета, рассматриваемым во втором чтении. Некоторые субъекты Российской Федерации в своих законодательных актах устанавливают правило, согласно которому рассмотрению подлежат лишь те поправки, которые прошли экспертизу профильных комитетов законодательного органа данного субъекта, что повышает значение данных комитетов и самой этой процедуры[322].

В соответствии с указанными поправками бюджетный комитет законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и вносит на рассмотрение законодательного собрания проект постановления о принятии во втором чтении проекта закона субъекта Российской Федерации.

Если законодательный орган отклоняет во втором чтении проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете, он передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

Как мы уже отметили, в некоторых субъектах Российской Федерации рассмотрение проекта бюджета завершается на втором чтении, и проект закона о региональном бюджете выносится на голосование в целом.

Предметом третьего чтения, как правило, выступают статьи проекта закона о бюджете, которые не были приняты во втором чтении. Принятый во втором чтении проект закона области о бюджете области направляется комитетом по бюджету на лингвистическую экспертизу.

В третьем чтении законодательный орган субъекта рассматривает уточненные основные характеристики регионального бюджета, ведомственную структуру расходов, источники финансирования дефицита бюджета в части изменения остатков средств бюджета субъекта на счетах по учету средств бюджета.

При рассмотрении в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом, внесение в него поправок не допускается.

Закон о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов регионального законодательного органа.

БК РФ определяет единые сроки, в которые должны вступать в силу законы о бюджете, – 1 января очередного финансового года.

Завершающими этапами стадии рассмотрения и утверждения проекта бюджета являются его подписание, обнародование и вступление в силу закона о бюджете субъекта Российской Федерации.

Третьей стадией бюджетного процесса является исполнение бюджета. Исполнение бюджета – стадия бюджетного процесса, на которой осуществляются мобилизация запланированных по бюджету доходов и бесперебойное финансирование мероприятий, предусмотренных планами экономического и социального развития[323].

Исполнение бюджета заключается в воплощении, реализации на практике закона о бюджете. Без этой стадии теряют смысл иные стадии бюджетного процесса.

Исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в общем порядке, который определен БК РФ с учетом особенностей, связанных с организацией деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На данной стадии региональные законы о бюджетном процессе, как правило, либо дублируют положения БК РФ, либо просто отсылают к нему. Например, законодатели таких субъектов как Амурская, Новосибирская, Тюменская и Ярославская области, Алтайский, Ставропольский и Хабаровский края, Кабардино-Балкарская и Удмуртская республики, уделяют внимание данной стадии регионального бюджетного процесса лишь в одной статье своих законов, закрепляя в ней, что исполнение бюджета обеспечивается Правительством субъекта Российской Федерации, а именно, что данное действие возлагается на финансовый орган субъекта Российской Федерации в соответствии с БК РФ. В Приморском крае и Ульяновской области глава, посвященная исполнению краевого бюджета, утратила силу. В Законе «О бюджетном процессе в Курской области»[324] и Законе «О бюджетном процессе в Сахалинской области»[325] вообще отсутствуют статьи, регламентирующие исполнение бюджета данных областей.

Исполнить бюджет – значит своевременно получить все запланированные по бюджету доходы и вовремя произвести все запланированные по бюджету расходы[326].

В основе исполнения бюджета лежит так называемое «кассовое исполнение бюджета».

Кассовое исполнение бюджета – это организация и осуществление в процессе исполнения бюджета приема, хранения и выдачи бюджетных средств, ведение их учета и отчетности по операциям с ними.

Различают казначейскую, банковскую и смешанную системы кассового исполнения бюджета.

БК РФ определяет, что в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов.

При казначейском исполнении бюджета на органы исполнительной власти возлагается организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений[327].

Например, в Законе «О бюджетном процессе в Ленинградской области»[328] сказано, что кассовое обслуживание исполнения областного бюджета осуществляется Управлением Федерального казначейства по Ленинградской области посредством открытия и ведения лицевого счета финансового органа Ленинградской области на едином счете областного бюджета.

Б К РФ наделяет региональные власти полномочиями в процессе исполнения бюджетов. Это позволяет учитывать региональные особенности при организации процесса исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, обеспечивая единство бюджетной системы Российской Федерации.

Исполнение бюджета возлагается на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. В региональных законах это положение трактуется по-разному.

Так, исполнение областного бюджета обеспечивается правительством области. Организация исполнения областного бюджета возлагается на финансовое управление[329].

Или исполнение областного бюджета обеспечивается Правительством Кировской области и организуется департаментом финансов Кировской области в установленном им порядке[330].

Исполнение областного бюджета обеспечивается администрацией Магаданской области. Организация исполнения областного бюджета возлагается на финансовый орган Магаданской области[331].

Организация исполнения областного бюджета возлагается на орган исполнительной государственной власти специальной компетенции области, осуществляющий функции по выработке региональной политики, нормативно-правового регулирования, а также правоприменительные функции в сфере бюджетной политики[332].

Исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется на основе принципов бюджетного процесса.

Не вызывает сомнений то, что современный бюджет должен быть открытым и прозрачным, на что направлена реформа бюджетного устройства Российской Федерации, связанная с желанием полностью перейти на систему электронного бюджета.

С вступлением в силу 27 декабря 2013 г. Приказа «О создании и ведении Единого портала бюджетной системы Российской Федерации»[333] начал тщательнее соблюдаться принцип прозрачности, что послужило основанием для существенного повышения качества финансового управления механизмами бюджетного процесса в целом. Единый портал бюджетной системы России расположен в сети Интернет (адрес: www.budget. gov.ru) и содержит более 70 Интернет-страниц с информацией о бюджетной системе и бюджетном устройстве Российской Федерации. И Курская область не стала исключением. Согласно Постановлению Администрации Курской области от 29 февраля 2016 г. № 117-па «Об утверждении Методики проведения мониторинга и составления рейтинга муниципальных районов и городских округов Курской области по уровню открытости бюджетных данных» в целях реализации принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации и обеспечения его исполнения, утвердило методику проведения мониторинга и составления рейтинга муниципальных районов и городских округов Курской области по уровню открытости бюджетных данных[334].

В 2015 г. по заказу Министерства финансов РФ был проведен рейтинг субъектов Российской Федерации по уровню открытости бюджетных данных. Оценка его показателей была представлена «Научно-исследовательским финансовым институтом» (НИФИ), согласно которой Курская область заняла 6-е место по Центральному федеральному округу и 32 место по Российской Федерации. В рамках проведенного мониторинга учитывалась характеристика первоначально утвержденного бюджета на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг. с точки зрения открытости бюджетных данных; размещение публичных сведений о плановых показателях деятельности государственных учреждений региона на официальном сайте www.bus.gov.ru; разработка и содержательное наполнение «Бюджета для граждан»; участие граждан в обсуждении бюджетных вопросов.

Принцип единства кассы является специальным принципом для стадии исполнения бюджета бюджетного процесса. В то же время единство кассы тесно связано с принципом единства бюджетной системы.

Согласно принципу единства кассы кассовое исполнение бюджета должно быть сосредоточено в одном центральном органе. При этом учреждения не вправе задерживать у себя бюджетные средства и производить из них какие-либо расходы. Они обязаны перечислять их в тот кассовый орган, который исполняет данный бюджет[335].

Сегодня принцип единства кассы трансформировался в принцип единого счета. Можно утверждать, что принцип единого счета – это более совершенный и развитый принцип единства кассы[336].

Организационно-правовым актом, лежащим в основе исполнения бюджета, является документ, именуемый «бюджетная роспись»[337].

При этом сводная бюджетная роспись – это документ, который составляется и ведется финансовым органом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета. Показатели сводной бюджетной росписи могут быть изменены только в случае, если закон о бюджете был изменен, а порядок ее составления, ведения, утверждения и внесения устанавливается финансовым органом субъекта Российской Федерации. Более того, утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону субъекта Российской Федерации о бюджете[338]. Как справедливо указывает Д.Л. Комягин, общественные отношения, связанные с исполнением бюджета, являются процессуальными отношениями[339].

Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. Объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств.

Нередко в процессе исполнения бюджета возникают проблемы с отнесением тех или иных расходных обязательств к соответствующему бюджету и выявлением добросовестного ответчика по невыполненным расходным обязательствам. Например, в качестве ответчика по делу о взыскании компенсации взамен использования ежегодных путевок в лечебно-оздоровительные учреждения, которые должны быть предоставлены военнослужащим, выполнявшим задачи по обеспечению правопорядка и общественной безопасности на территории Северо-Кавказского региона, был признан комитет финансов Курской области[340]. Таким образом, в течение года Курская область получила незапланированные расходные обязательства, хотя было бы логично отнести их к обязательствам Российской Федерации, а не субъекта. Все дело в том, что в законе не закреплен механизм распределения расходных обязательств между субъектами.

Доведение до распорядителей и получателей бюджетных средств информации о выделенных им размерах денежных средств из бюджета осуществляется путем уведомлений о бюджетных ассигнованиях[341].

Для права принятия обязательств по осуществлению расходов бюджета и платежей необходимо разработать и утвердить такой финансово-плановый акт, как смета доходов и расходов учреждения. Эта смета лежит в основе обязанности казенных учреждений по целевому использованию денежных средств, выделенных из бюджета этому учреждению в форме бюджетных ассигнований. Бюджетное обязательство возникает при наличии уведомления о лимитах бюджетных обязательств.

Лимиты бюджетных обязательств – это объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца.

Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляются в пределах наличия бюджетных средств. Получается, что расходы бюджета осуществляются лишь в пределах полученных доходов. Если в бюджет поступает доходов меньше, чем запланировано, расходы бюджета подлежат сокращению. Следовательно, сокращаются и размеры бюджетного финансирования. При этом сокращение расходов бюджета (размеров бюджетного финансирования) производится органом, исполняющим бюджет, в одностороннем порядке, что отличает данные обязательства от гражданско-правовых.

Исполнение бюджета субъекта Российской Федерации ограничено временными рамками (ст.12 БК РФ). Данная стадия бюджетного процесса в Российской Федерации начинается 1 января и заканчивается 31 декабря текущего финансового года. За исключением операций, осуществляемых органами Федерального казначейства, по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и их зачислению в соответствующие бюджеты, которые производятся в первые пять рабочих дней текущего финансового года.

Неиспользованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета[342].

Межбюджетные трансферты, полученные в форме субвенций и субсидий, не использованные в текущем финансовом году, подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели.

При установлении соответствующим главным распорядителем средств бюджета, из которого были предоставлены межбюджетные трансферты, отсутствия потребности в них остаток указанных межбюджетных трансфертов подлежит возврату в доходы бюджета, из которого они были предоставлены.

В случае, если неиспользованный остаток межбюджетных трансфертов, полученных в форме субвенций и субсидий, не перечислен в доход соответствующего бюджета, указанные средства подлежат взысканию в доход бюджета, из которого они были предоставлены, в порядке, определяемом соответствующим финансовым органом с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации[343].

Как уже было сказано, исполнение бюджета представляет собой практическую реализацию бюджета. Государство в целом и каждый субъект Российской Федерации в отдельности заинтересованы в максимально эффективном, рациональном, целевом и бережливом использовании тех денежных средств, которые выделены из бюджета государственным учреждениям.

Четвертой, завершающей стадией бюджетного процесса является так называемая отчетная стадия бюджетного процесса.

Эта стадия необходима, чтобы получить представление о реальном исполнении бюджета, сопоставить первоначальные плановые показатели с фактическими, что помогает выявить недостатки и ошибки, допущенные в ходе исполнения бюджета, принять меры по их устранению и недопущению в будущем, поднять качество бюджетного планирования.

Отчетная стадия бюджетного процесса – один из элементов системы «сдержек и противовесов» в организации государственной власти.

БК РФ относит рассмотрение отчета об исполнении бюджета в законодательном органе к форме парламентского контроля – контроля законодательного органа над исполнением бюджета, и, соответственно, над исполнительной властью, которая обеспечивает и организует такое исполнение[344].

Интересной особенностью данной стадии на региональном уровне является то, что в некоторых субъектах, например, в Амурской области, утверждение отчета об исполнении областного бюджета осуществляется не только за год, как происходит на федеральном уровне, но и поквартально, и за первое полугодие[345].

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[346] высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации готовит отчет об исполнении бюджета (ст.21), который подлежит утверждению законом субъекта (ст.5).

Данную стадию можно разделить на три этапа: 1) составление бюджетной отчетности; 2) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета; 3) рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Бюджетная отчетность включает в себя:

а) отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. В отличие от других, годовых форм отчетности, отчет об исполнении бюджетов составляется ежеквартально. Кроме того, только отчет об исполнении бюджета подлежит обязательному утверждению законодательными органами власти;

б) баланс исполнения бюджета содержит данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах субъектов Российской Федерации на первый и последний день отчетного периода; позволяет оценить динамику активов и обязательств бюджетной системы Российской Федерации;

в) отчет о финансовых результатах деятельности содержит данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде;

г) отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам бюджетов;

д) пояснительная записка содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году.

Бюджетное законодательство субъектов Российской Федерации довольно подробно освещает этап подготовки проекта отчета об исполнении бюджета.

Главные распорядители средств областного бюджета, главные администраторы доходов областного бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита областного бюджета (далее – главные администраторы средств областного бюджета) составляют сводную бюджетную отчетность на основании представленной им бюджетной отчетности подведомственными получателями (распорядителями) средств областного бюджета, администраторами доходов областного бюджета, администраторами источников финансирования дефицита областного бюджета[347].

Таким образом, получается, что бюджетная отчетность вышестоящего уровня включает в себя бюджетную отчетность всех нижестоящих уровней. Этим достигается «сквозное» составление бюджетной отчетности.

Главные администраторы средств регионального бюджета представляют сводную бюджетную отчетность в главный финансовый орган субъекта Российской Федерации в установленные им сроки. Он, в свою очередь, составив бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, направляет ее в правительство данного субъекта, откуда данный документ движется далее.

Годовой отчет до его рассмотрения законодательным органом подлежит внешней проверке.

Следующим этапом «отчетной» стадии бюджетного процесса является обязательная внешняя проверка бюджетной отчетности. Бюджетным законодательством регламентируется порядок проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, а также бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств[348].

Внешняя проверка необходима для получения сведений о качестве исполнения бюджета, т. к. депутаты законодательных органов власти часто не обладают специальными знаниями по анализу правильности исполнения бюджета.

Правительство представляет годовой отчет для подготовки заключения на него не позднее 15 апреля текущего года[349].

На уровне субъектов Российской Федерации внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета проводит орган государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, образованный законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, что прямо указывается в региональных законах.

Например, внешняя проверка годового отчета об исполнении областного бюджета осуществляется Контрольно-счетной комиссией Тамбовской областной Думы[350].

Или годовой отчет об исполнении областного бюджета до его рассмотрения в Законодательном Собрании подлежит внешней проверке контрольно-счетной палатой области[351].

Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводится в срок, не превышающий полутора месяцев.

Счетная палата Республики Дагестан проводит проверку отчета об исполнении республиканского бюджета за отчетный финансовый год и готовит заключение по отчету об исполнении республиканского бюджета в течение полутора месяцев после представления в установленном порядке Правительством Республики Дагестан указанного отчета, используя материалы и результаты проведенных проверок[352].

По результатам внешней проверки контрольный орган готовит заключение по отчету об исполнении бюджета, где анализируется достоверность представленных показателей, а также эффективность деятельности органов государственной власти по исполнению соответствующего бюджета.

На этом же этапе отчетной стадии бюджетного процесса готовится проект закона об исполнении бюджета, который одновременно с отчетом направляется в законодательный орган власти.

Годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации представляется в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее 1 июня текущего года. Законы субъектов, регламентирующие бюджетный процесс в регионе, относительно этой даты не разнятся.

Заключение на годовой отчет об исполнении бюджета представляется Контрольно-счетной палатой Пермского края в Законодательное Собрание Пермского края не позднее 1 июня с одновременным направлением в Правительство Пермского края[353].

Этап рассмотрения отчета об исполнении бюджета начинается с предоставления указанного отчета в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Он представляется в форме проекта закона этого субъекта вместе с документами и материалами, предусмотренными БК РФ, а также бюджетным законодательством самих субъектов Российской Федерации.

Бюджетное законодательство субъектов Российской Федерации определяет состав отчета об исполнении бюджета и перечень прилагаемых к нему документов и материалов.

Например, законодатель Забайкальского края устанавливает, что одновременно с годовым отчетом об исполнении бюджета представляются: 1) проект закона Забайкальского края об исполнении бюджета края; 2) баланс исполнения бюджета края; 3) отчет о финансовых результатах деятельности; 4) отчет о движении денежных средств; 5) пояснительная записка; 6) отчет об использовании ассигнований резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти Забайкальского края; 7) отчеты об исполнении приложений к закону о бюджете края за отчетный финансовый год; 8) информация об исполнении консолидированного бюджета Забайкальского края; 9) отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов; 10) отчет о предоставлении государственных гарантий; 11) информация о кредиторской задолженности по муниципальным районам и городским округам[354].

По проекту закона об исполнении бюджета субъекта проводятся публичные слушания.

Публичные слушания носят открытый характер и проводятся путем обсуждения отчета об исполнении краевого бюджета за отчетный финансовый год[355].

Рассмотрение отчета законодательным органом – это основной этап отчетной стадии бюджетного процесса, на котором, прежде всего, обсуждаются все основные показатели отчета об исполнении бюджета. Утверждение отчета об исполнении бюджета проходит в одном чтении.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает одно из следующих решений:

– об утверждении отчета об исполнении бюджета;

– об отклонении отчета об исполнении бюджета.

Решение об отклонении отчета об исполнении бюджета принимается в том случае, если в ходе проверки исполнения бюджета выявлено несоответствие бюджета принятому закону субъекта Российской Федерации о бюджете, а также, если не вводился режим сокращения расходов.

В случае отклонения областной Думой закона Воронежской области об исполнении областного бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий один месяц[356].

Закон об исполнении бюджета – правовой акт, принимаемый ежегодно законодательным органом, имеющий исключительно ретроспективный характер и характеризующий исполнение бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в отчетном финансовом году[357]. Данный закон не должен содержать никаких общеобязательных правовых норм, он имеет исключительно политическое значение в системе разделения властей.

Отчетная стадия является основой для совершенствования стадий составления и исполнения бюджета в дальнейшем. Она позволяет использовать отчет об исполнении бюджета для составления бюджета на следующие периоды, выявлять проблемы исполнения бюджета в прошедшем периоде и совершенствовать бюджетный процесс в целом.

Подводя итог, можно заключить, что региональный бюджетный процесс представляет собой самостоятельный бюджетный институт регионального финансового права, имеющий ряд особенностей и регулирующийся как нормами федерального, так и регионального законодательства.

В настоящее время можно выделить четыре стадии регионального бюджетного процесса: 1) составление проекта бюджета субъекта; 2) рассмотрение и утверждение проекта бюджета субъекта; 3) исполнение бюджета субъекта; 4) отчетная стадия регионального бюджетного процесса. Рассмотрев их, мы пришли к выводу, что каждая стадия незаменима и выполняет строго определенную функцию, стадии взаимосвязаны и вытекают друг из друга. Наряду с общими и дублирующими федеральное законодательство чертами, все стадии регионального бюджетного процесса имеют ряд существенных отличий, что делает исследование правового регулирования регионального бюджетного процесса актуальным.

Анализ регионального законодательства о бюджетном процессе показал, что исследованные законы существенно отличаются между собой по структуре, объему и содержанию. Многие из них достаточно размыто регламентируют бюджетный процесс на уровне субъектов Российской Федерации, имеют ряд коллизий и недоработок, что приводит к несовершенству бюджетного законодательства и отрицательно сказывается на финансовой деятельности как субъектов Российской Федерации, так и государства в целом.

Глава 5

Региональный публичный кредит

Прежде чем приступить к исследованию регионального публичного кредита, необходимо определиться с содержанием самого понятия «публичный кредит».

Несмотря на общепринятое понимание кредита как такового, публичный кредит, будучи сложной экономико-правовой категорией, не имеет однозначного определения. Дореволюционная доктрина, а вслед за ней и советская наука финансового права исходили из понимания публичного кредита как одного из способов мобилизации публичных доходов, по сути, отождествляя его с государственными (муниципальными) заимствованиями. Однако на современном этапе развития финансово-правовой науки можно выделить три подхода к детерминированию публичного кредита, исходя из той роли, в которой выступают публично-правовые образования, вступая в правоотношения в сфере публичного кредита.

Первый подход, как и прежде, предлагает определять публичный кредит исключительно с позиции государственных (муниципальных) заимствований; второй основывается на «двойственности природы» исследуемого явления, заключающейся в возможности участия публично-правового образования в рассматриваемых отношениях как на стороне заемщика, так и на стороне кредитора; и, наконец, третий допускает расширительное толкование понятия «публичный кредит» как отношений, в которых публичное территориальное образование предстает в качестве не только кредитора или заемщика, но и гаранта исполнения обязательств третьих лиц.

Последний из указанных подходов получил наибольшее распространение среди современных ученых-правоведов и экономистов, что, на наш взгляд, обусловлено объективными факторами преобразования института публичного кредита в условиях развития самой финансовой системы государства, представляющей собой внутреннее строение публичных финансов. Разделяя расширительный подход к толкованию рассматриваемого понятия, заметим, что в настоящее время невозможно оценивать значение публичного кредита исключительно с позиции привлечения публичным территориальным образованием дополнительных финансовых ресурсов, поскольку сегодня институт публичного кредита обслуживает не только мобилизационную функцию финансов. Посредством него государство (муниципальное образование) также распределяет и использует имеющиеся финансовые ресурсы, предоставляя бюджетные кредиты и государственные (муниципальные) гарантии, тем самым осуществляется еще и регулятивная функция[358].

Тем не менее, следует признать, что основной формой публичного кредита остаются государственные (муниципальные) заимствования, поскольку существование института публичного кредита, прежде всего, связано с бюджетным дефицитом, характерным в той или иной мере для любого публично-правового образования, и, как следствие, необходимостью изыскания источников для его финансирования. Другие же его формы – бюджетный кредит и государственная (муниципальная) гарантия – играют менее активную роль в реализации публичных функций государства (муниципального образования).

Определившись с содержанием понятия «публичный кредит», отметим, что традиционно его составными частями принято считать государственный и муниципальный кредит. При этом, принимая во внимание федеративную форму государственного устройства России, к государственному кредиту, как правило, относят кредитные правоотношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации[359]. Между тем, учитывая сформулированное в первой главе настоящего исследования определение понятия «регион», альтернативным подходом к построению структуры публичного кредита может быть его деление на государственный (или общегосударственный) кредит и региональный кредит, последний из которых включает в себя муниципальные кредитные правоотношения.

В данном исследовании региональный публичный кредит предлагается рассматривать именно в указанном качестве, акцентируя внимание на проблематике участия субъекта Российской Федерации в правоотношениях в сфере публичного кредита.

Говоря о региональном публичном кредите, представляется важным несколько слов сказать об истоках его организации в нашей стране.

Основной формой регионального публичного кредита в дореволюционной России были облигационные заимствования, выступавшие одним из инструментов ведения городского хозяйства. Впервые облигационный заем был выпущен в 1871 г. городом Ревелем (ныне – Таллин) на сумму 50 тыс. рублей сроком на 34 года, спустя сто лет после выпуска первого государственного облигационного займа. В период с 1901 по 1910 гг. крупными городами Российской империи было выпущено облигаций на общую сумму 286 млн рублей, а по состоянию на январь 1913 г. суммарная номинальная стоимость российских муниципальных облигаций в обращении составляла уже 471 млн рублей. Следствием активного использования заимствований в тот период явилось существенное повышение эффективности городского хозяйства, поскольку выпускаемые займы имели преимущественно целевой характер. Средства займов направлялись на развитие городского хозяйства (строительство городских электростанций, мощение улиц, прокладку трамвайных путей и т. п.). Между тем эмитировались облигации и для рефинансирования предыдущих займов, например, 4,5 %-ный московский заем 1896 г.[360]

С 1913 г. развитие рынка городских облигаций приостановила первая мировая война, когда города были вынуждены перейти к системе гарантированных правительством краткосрочных займов. Полностью же прерывается история осуществления заимствований нецентральными публично-правовыми образованиями в России с приходом к власти большевиков. Так, после аннулирования в 1918 г. государственных займов царского и Временного правительств Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 9 октября 1919 г. был также аннулирован институт муниципальных займов[361].

Только после распада СССР в России началась «реанимация» регионального публичного кредита на фоне развернувшегося процесса децентрализации власти. Поэтому точкой отсчета в истории регионального публичного кредита в РФ можно считать 1993 г., когда всенародным голосованием была принята Конституция РФ, определившая правовой статус субъектов РФ, равноправных во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, и провозгласившая местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, а также наделившая субъекты РФ и муниципальные образования финансовой самостоятельностью, которая обеспечивается, в частности, правом принимать свой бюджет, иметь собственные доходные источники, определять направления их расходования и осуществлять заимствования.

Современные же правовые очертания региональный публичный кредит начал приобретать только в 1995–1998 гг., когда были приняты и вступили в силу ч.1 и 2 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), федеральные законы от 22 апреля 1996 г. № 39-Φ3 «О рынке ценных бумаг»[362], от 11 марта 1997 г. № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе»[363], от 29 июля 1998 г. № 136-Φ3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»[364]. До этого правовое регулирование региональной публичной кредитной деятельности носило лоскутный характер[365]. Между тем основополагающим нормативным документом в сфере регулирования регионального публичного кредита стал БК РФ, который прежде всего восполнил имевшиеся на тот момент пробелы в категориально-понятийном инструментарии правового регулирования публичного кредита, установив легальные дефиниции таких ключевых понятий, как «государственный (муниципальный) долг», «государственные (муниципальные) заимствования», «бюджетный кредит», «государственная (муниципальная) гарантия», а также регламентировал отношения, складывающиеся не только по поводу осуществления государственных заимствований субъектов РФ (муниципальных заимствований), но и по поводу предоставления государственных (муниципальных) гарантий и бюджетных кредитов субъектов РФ (муниципальных образований).

Охарактеризуем современное состояние правового регулирования форм регионального публичного кредита.

Ранее отмеченный нами тезис о превалировании государственных (муниципальных) заимствований над другими формами публичного кредита, безусловно, применим и к региональному публичному кредиту, о чем свидетельствуют объемы государственного долга субъектов РФ и муниципального долга[366]. Согласно легальной дефиниции, закрепленной в ч. 6 ст. 103 БК РФ, под государственными заимствованиями субъектов РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, и кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций. Иначе говоря, к государственным заимствованиям в структуре регионального долга относятся государственные ценные бумаги субъекта РФ, бюджетные кредиты, привлеченные в бюджет субъекта РФ из других бюджетов бюджетной системы РФ, и кредиты, полученные субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций (ч.2 ст.99 БК РФ). Аналогичное определение закреплено в ч.7 ст.103 БК РФ применительно к понятию муниципальных заимствований с разницей лишь в субъектном составе лиц, у которых муниципальное образование вправе осуществлять заимствования в форме кредитов, которая обусловлена недопустимостью принятия муниципальным образованием внешних долговых обязательств.

Государственные (муниципальные) займы, осуществляемые путем выпуска государственных (муниципальных) ценных бумаг, иначе говоря, секьюритизированная форма государственных (муниципальных) заимствований, выступают основным источником формирования публичного долга многих современных государств. Данное утверждение, несомненно, применимо к Российской Федерации – крупнейшему заемщику капитала как внутри страны, так и за ее пределами. Однако для того, чтобы разобраться, насколько оно справедливо для региональных заимствований, представляется целесообразным проанализировать современное состояние государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований.

Прежде всего следует заметить, что более характерным для субъектов РФ в настоящее время является государственный внутренний долг, что обусловлено сознательной долговой политикой РФ начала XXI в. Об этом, в частности, говорят данные Минфина России[367]: по состоянию на 1 июля 2016 г. объем государственного долга субъектов РФ составляет 2 314 445 648,83 тыс. рублей, и из них только 29 326 394,97 тыс. рублей приходится на внешний долг.

Структура регионального публичного долга зависит от особенностей экономического развития конкретного региона. Так, например, государственный долг Владимирской области значится в размере 3 293 416,77 тыс. рублей и представлен исключительно нерыночным инструментом финансирования дефицита бюджета – бюджетными кредитами. Аналогично в Республике Татарстан удельный вес в объеме государственного долга (96 561 203,13 тыс. рублей) занимают бюджетные кредиты из других бюджетов бюджетной системы РФ на общую сумму 86 196 521,45 тыс. рублей. Помимо этого государственный долг Республики Татарстан формируют также обязательства по государственным гарантиям, в то время как долговые обязательства в виде государственных ценных бумаг и кредитов кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций в структуре его долга не значатся.

Иным образом выглядит структура государственного долга г. Москвы. Превалирующим видом долговых обязательств указанного субъекта РФ являются государственные облигационные займы (56 871 075,00 тыс. рублей), вторую позицию в структуре государственного долга г. Москвы занимают кредиты от иностранных банков (28 982 551,40 тыс. рублей) и только третью – бюджетные кредиты (21 449 074,58 тыс. рублей). При этом государственные облигационные займы и бюджетные кредиты формируют государственный внутренний долг города Москвы, а кредиты от иностранных банков составляют государственный внешний долг[368].

Кроме того, анализ используемых субъектами РФ форм привлечения в бюджет дополнительных денежных ресурсов для покрытия бюджетного дефицита показывает, что наибольший объем привлеченных средств в составе государственного долга субъектов РФ приходится на бюджетные кредиты (1 056 243 620,87 тыс. рублей), следом идут кредиты, полученные от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций (756 987 777,48 тыс. рублей), а последнее место в структуре государственных заимствований субъектов РФ принадлежит государственным ценным бумагам субъектов РФ (395 720 470,80 тыс. рублей). Причем бюджетные кредиты являются «пионерами» также по частоте их использования (только четыре из 85 субъектов РФ не имеют в структуре государственного долга обязательств по бюджетным кредитам, привлеченным в региональный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ), затем 69 из 85 субъектов РФ имеют в составе субфедерального долга кредиты кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, и лишь в 36 из 85 субъектов РФ наблюдаются долговые обязательства в форме государственных ценных бумаг субъектов РФ.

В свою очередь, в составе муниципального долга общая сумма которого по состоянию на 1 июля 2016 г. значится в размере 341 420 676,55 тыс. рублей, наибольший объем долговых обязательств приходится на кредиты от кредитных организаций (188 266 500,89 тыс. рублей), далее идут бюджетные кредиты (118 956 456,53 тыс. рублей), и только последнюю строчку в структуре муниципальных заимствований занимают муниципальные ценные бумаги (12 891 136,98 тыс. рублей). При этом муниципальные ценные бумаги как способ обеспечения сбалансированности бюджета используются лишь муниципальными образованиями в составе шести субъектов РФ[369].

Приведенные статистические данные Минфина России показывают, что в настоящее время менее половины всех регионов размещают облигационные займы, что говорит о недостаточной доступности данного инструмента финансовой деятельности и, как следствие, о неприменимости к региональному долгу вышеупомянутого тезиса о превалировании государственных (муниципальных) займов в сравнении с иными формами заимствований.

Вышеописанная особенность структуры регионального долга, прежде всего, обусловлена тем, что практика реализации субъектом РФ (муниципальным образованием) права финансировать дефицит своего бюджета посредством эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг связана со значительными процедурными ограничениями, установленными федеральным законодательством.

Для возникновения обязательств по государственным ценным бумагам субъекта РФ (муниципальным ценным бумагам) в силу положений законодательства РФ о ценных бумагах, в т. ч. Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», требуется прохождение процедуры эмиссии, сопровождающейся рядом последовательных этапов, включающих, в частности, государственную регистрацию в Минфине России нормативного правового акта субъекта РФ (муниципального образования), содержащего условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг соответствующего субъекта РФ (муниципальных ценных бумаг). Указанная процедура государственной регистрации по сути представляет собой согласование Российской Федерацией эмиссии облигационных займов субъекта РФ (муниципального образования) после проведения анализа соблюдения субъектом РФ (муниципальным образованием) установленных федеральным законодательством ограничений.

В свою очередь, осуществление государственных (муниципальных) заимствований путем заключения кредитных соглашений не сопровождается особенными процедурными сложностями[370]. Кроме того, как пишет Д.Л. Хейло, при заключении кредитных договоров «государство не несет дополнительных издержек, связанных с привлечением заемных средств, как это происходит в случае размещения государственных ценных бумаг: оплата услуг агента, организатора торговли или биржи[371]».

Тем не менее следует оговориться, что несмотря на отсутствие предварительного контроля со стороны федерального центра над осуществлением государственных (муниципальных) заимствований в форме привлечения кредитов, подобно тому, что действует в рамках регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъекта РФ (муниципальных ценных бумаг), не стоит забывать о необходимости соблюдения базовых требований бюджетного законодательства РФ, предъявляемых к субъекту РФ (муниципальному образованию) как к участнику рынка долговых обязательств, предусмотренных ст.106, 107, 111, 112 БК РФ.

Вместе с тем низкий уровень использования регионами такого способа финансирования дефицита бюджета, как эмиссия государственных (муниципальных) ценных бумаг, обуславливается не только наличием более сложной процедуры по сравнению с кредитным механизмом привлечения дополнительных средств в бюджет. Немаловажную роль, как мы указывали ранее, играет уровень экономического развития конкретного региона и инвестиционная привлекательность выпускаемых облигационных займов, поскольку успех размещения государственных (муниципальных) ценных бумаг на рынке зависит от интереса инвестора к данному финансовому инструменту. Так, в начале 90-х гг., в отсутствие тогда еще системных законодательных ограничений на масштабы кредитной деятельности регионов, приступившие к осуществлению заимствований субъекты РФ как раз таки столкнулись с проблемами неполного размещения выпущенных займов[372].

Говоря о законодательных ограничениях в сфере региональной кредитной деятельности, стоит уделить особое внимание государственным внешним заимствованиям субъекта РФ.

Чрезмерный либерализм в вопросе осуществления субъектами РФ внешних заимствований и, как следствие, активная практика привлечения внешних займов и кредитов органами государственной власти субъектов РФ в конце прошлого столетия привели к неконтролируемому росту регионального внешнего долга. Опасность негативного влияния заимствований субъектов РФ на показатели долговой устойчивости государства в целом послужила основанием для введения соответствующих запретов путем внесения поправок в БК РФ. Так, субъекты РФ лишились права финансировать дефицит своих бюджетов за счет осуществления заимствований на международном рынке капитала[373].

На протяжении всего срока действия данных законодательных запретов и ограничений была предпринята ни одна попытка их преодоления[374]. Однако правомочие по осуществлению субъектами РФ внешних заимствований не только в целях рефинансирования прежней задолженности, но и в целях финансирования дефицита бюджета было «возвращено» субъектам РФ только спустя десятилетие[375]. При этом теперь оно обусловлено целым рядом ограничений, закрепленных в ст.104 БК РФ, которые, к слову сказать, за последние несколько лет уже претерпели определенные изменения[376]. В настоящее время к таким ограничениям[377] относятся:

1) приоритетность размещения на международных рынках капитала государственных ценных бумаг РФ перед размещением внешних облигационных займов субъекта РФ;

2) наделение правом осуществления внешних заимствований в целях финансирования дефицита бюджета субъекта РФ и погашения внешнего долга субъекта РФ только субъектов РФ, не являющихся в очередном финансовом году получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ, в противном случае допустимо осуществление государственных внешних заимствований субъекта РФ исключительно в целях обеспечения погашения внешнего долга субъекта РФ[378];

3) отсутствие в структуре государственного долга субъекта РФ просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ;

4) получение кредитного рейтинга от не менее чем двух международных рейтинговых агентств не ниже уровня устанавливаемого Правительством РФ[379].

После вступления в силу положений о праве субъектов РФ на осуществление внешних заимствований, в т. ч. в целях финансирования дефицита бюджета[380], исходя из установленных бюджетным законодательством РФ ограничений, в 2012 г. стал потенциально возможным выход на международный рынок капитала только для шести субъектов РФ. При этом для пяти из них (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ) речь шла о финансировании дефицита соответствующего бюджета и погашении накопленных долговых обязательств, а для одного (Республика Башкортостан) – исключительно о рефинансировании внешнего долга[381].

Тем не менее, несмотря на все потенциальные возможности выхода города Москвы на внешний рынок путем выпуска внешнего облигационного займа (с учетом соответствия требованиям, установленным бюджетным законодательством РФ), анализ динамики объемов государственного долга города Москвы по видам долговых обязательств, представленной на официальном портале Правительства города Москвы[382], показывает, что государственный внешний долг указанного субъекта РФ в настоящее время представлен исключительно долговым обязательствами по кредитам.

Как известно, внешний рынок притягателен для эмитентов, в т. ч. и для субъектов РФ, большими объемами спроса, относительно недорогими финансовыми ресурсами, в т. ч. невысокими процентными ставками, и значительной продолжительностью заимствований. Между тем долговые операции на внешнем рынке всегда сопряжены с определенными рисками, связанными, главным образом, с курсовыми колебаниями валюты. Как отмечается в литературе, при выходе эмитента на финансовый рынок с целью реализации своей стратегии заимствований целесообразно, в первую очередь, исследовать потенциал внутреннего рынка[383]. Внутренний рынок обеспечивает проведение заимствования в более знакомой эмитенту (и потому более предсказуемой и менее рискованной) финансовой среде в отношении не только валюты, но и процентных ставок, юридических вопросов, финансовых инструментов, участников рынка[384].

Имея в виду объективные риски, связанные с размещением внешних займов, представляется, что реализация правомочия по привлечению субъектом РФ внешних заимствований должна быть обусловлена определенным уровнем его долговой устойчивости. Устанавливаемые законом ограничения по сути должны служить надежным правовым барьером на пути чрезмерного роста регионального внешнего долга. Перечисленные выше условия осуществления государственных внешних заимствований субъектов РФ, предусмотренные бюджетным законодательством РФ, в целом ориентированы на объективное отражение долговой устойчивости субъекта РФ, изъявившего желание финансировать дефицит своего бюджета за счет внешних источников.

Однако законодательно установленный приоритет государственных внешних заимствований РФ при выпуске внешнего облигационного займа субъекта РФ явно выбивается из состава вышеуказанных требований и тем самым является фактором, создающим, на наш взгляд, необоснованные препятствия для участия динамично развивающихся регионов в качестве полноправных заемщиков на международном рынке капитала. Как говорилось выше, успех размещения государственных займов во многом зависит от их инвестиционной привлекательности. При этом конкурировать с самой Российской Федерацией трудно даже столичным мегаполисам и подчас непосильно для других субъектов РФ. Ввиду этого данное ограничение отрицательным образом может сказаться на формировании благоприятного инвестиционного климата в регионах и мобилизации дополнительного капитала для развития региональной экономики. На этом основании полагаем избыточным требование о соблюдении приоритета выпуска внешних облигационных займов РФ и, как следствие, подлежащим исключению из условий осуществления государственных внешних заимствований субъекта РФ, содержащихся в ст.104 БК РФ.

Другой формой регионального публичного кредита выступает государственная гарантия субъекта РФ (муниципальная гарантия), которая, согласно ст.6 БК РФ, представляет собой вид долгового обязательства, в силу которого субъект РФ (муниципальное образование) как гарант обязано при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

Особенностью государственной (муниципальной) гарантии как вида долгового обязательства является то, что в материальном смысле она становится публичным долгом только при наступлении оговоренного гарантийного случая. Поэтому в литературе применительно к государственным (муниципальным) гарантиям можно встретить такие формулировки, как «условный долг», «потенциальный долг», «вероятностный долг». Однако исходя из положений ст.97–99 БК РФ в состав государственного (муниципального) долга включается общая сумма предоставленных государственных (муниципальных) гарантий, а не тех гарантий, которые уже нуждаются исполнении. Иными словами, формально для отнесения государственных (муниципальных) гарантий на государственный (муниципальный) долг точкой отсчета является не наступление гарантийного случая, а сама выдача такой гарантии.

Также в отличие от иных форм публичного кредита государственная (муниципальная) гарантия характеризуется сложным субъектным составом, особенности которого проиллюстрируем на примере государственной гарантии субъекта РФ.

Основным участником правоотношений по предоставлению государственной гарантии субъекта РФ, как видно из самого наименования рассматриваемого понятия, выступает субъект РФ в лице высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (ч. 1 ст. 117 БК). При этом согласно ч.5 ст. 115.2 БК РФ в целях предоставления и исполнения государственных гарантий субъекта РФ допускается привлечение агента, назначаемого высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ[385]. Тем самым происходит делегирование представительских функций государственного органа другому лицу, чаще всего коммерческому банку.

В свою очередь фигура бенефициара, являющегося кредитором по основному обязательству, в обеспечение исполнения которого выдана государственная гарантия субъекта РФ, специальным образом не урегулирована в нормах БК РФ. Более того, исходя из ч. 1 ст. 115Л БК РФ, наличие строго определенного в качестве бенефициара лица при предоставлении государственной гарантии не является обязательным условием. Допускается предоставление государственных гарантий субъекта РФ в обеспечение исполнение обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии или бенефициарами является неопределенный круг лиц. В подобных случаях договор о предоставлении государственной гарантии субъекта РФ заключается гарантом с принципалом, и получателем (держателем) такой гарантии является принципал.

Бенефициаром может быть как физическое, так и юридическое лицо. Физические лица выступают бенефициарами прежде всего в отношениях по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Например, государственные гарантии страхования гражданской ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами по рискам угона самолетов, терроризма и пр. Что касается юридических лиц, то, как свидетельствует практика, в большинстве случаев бенефициарами являются коммерческие организации[386]. Кроме того, бюджетное законодательство РФ не содержит ограничений в отношении возможности быть бенефициаром также публично-правовому образованию, в т. ч. иностранному. Все зависит от основного обязательства, в обеспечение которого выдается государственная гарантия субъекта РФ.

Что касается фигуры принципала, иначе говоря, должника по основному обязательству, то БК РФ также не ограничивает круг лиц, которые могут выступать в качестве принципала по государственной гарантии субъекта РФ. Анализ региональных программ государственных гарантий показывает, что наибольший объем гарантирования (на сумму свыше 10 млн рублей) приходится на обеспечение обязательств, по которым принципалами являются юридические лица, осуществляющие инвестиционную деятельность на территории соответствующего субъекта РФ[387].

Между тем определенные ограничения можно встретить в нормативных правовых актах субъектов РФ. Например, в ч.2 ст.2 Закона Белгородской области от 16 ноября 2007 г. № 163 «О государственных гарантиях Белгородской области»[388]предусмотрено, что государственные гарантии предоставляются только:

– открытым акционерным обществам, доля собственности Белгородской области в уставном капитале которых составляет не менее 75 %, и государственным унитарным предприятиям Белгородской области на цели, определенные их уставами;

– некоммерческим организациям Белгородской области, определенным правительством Белгородской области;

– иным юридическим лицам, за исключением федеральных государственных и муниципальных унитарных предприятий, на реализацию инвестиционных проектов, экономических и социальных программ, иных форм реализации решений правительства Белгородской области.

Учитывая то обстоятельство, что государственная (муниципальная) гарантия является источником роста публичного долга, особое внимание законодателем уделено условиям предоставления государственных (муниципальных) гарантий.

Прежде всего предоставлению государственной (муниципальной) гарантии предшествует принятие закона (решения) о бюджете, которым в силу ч. 6 ст.107 и ч. 3 ст. 110.2 БК РФ устанавливается верхний предел государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) по государственным гарантиям субъекта РФ (муниципальным гарантиям), а также утверждается программа государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) в валюте РФ.

Программа государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) в валюте РФ представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) в валюте РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Отдельному отражению в данной программе подлежит каждое направление гарантирования с указанием категорий и (или) наименований принципалов, объем которого превышает 10 млн рублей (100 тыс. рублей для муниципальных гарантий). Согласно ч.2 ст. 110.2 БК РФ указанные гарантии могут быть реализованы только при условии их утверждения в составе программы государственных гарантий субъекта РФ (муниципальных гарантий) в валюте РФ.

Определенным пробелом правового регулирования государственной гарантии субъекта РФ в данной связи является отсутствие в БК РФ аналогичного требования об утверждении программы государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте в качестве приложения к закону о бюджете субъекта РФ как условия предоставления таких гарантий. При наличии детального, местами избыточного, правового регулирования порядка осуществления государственных внешних заимствований субъекта РФ, особенности порядка и условий предоставления государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте, являющихся наряду с заимствованиями источником роста государственного внешнего долга субъекта РФ, не получили должной правовой регламентации в нормах БК РФ. В целях нивелирования бюджетных рисков субъектов РФ, связанных условными обязательствами бюджета, указанный пробел нуждается в скорейшем восполнении.

Кроме того, к числу других обязательных условий предоставления государственной (муниципальной) гарантии БК РФ относит проведение анализа финансового состояния принципала; предоставление принципалом обеспечения исполнения обязательств по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии; отсутствие у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом бюджетной системы РФ, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обязательств по ранее предоставленным государственным или муниципальным гарантиям.

Наконец, самой молодой формой кредитных отношений с участием публично-правового образования является бюджетный кредит, отличающейся от ранее рассмотренных форм публичного кредита тем, что его предоставление не приводит к возникновению государственного (муниципального) долга, а влечет за собой образование так называемых государственных (муниципальных) долговых активов (долга перед государством (муниципальным образованием)). В юридической литературе также можно встретить деление публично кредита на пассивный и активный, к первому из которых относятся государственные (муниципальные) заимствования и государственная (муниципальная) гарантия, а ко второму – бюджетный кредит[389].

Согласно ст.6 БК РФ бюджетным кредитом признаются денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах. Следует обратить внимание на определенное несовершенство легальной дефиниции рассматриваемого понятия, поскольку бюджетный кредит, безусловно, предоставляется не бюджетом, являющимся фондом денежных средств, а публичным территориальным образованием, формирующим свой бюджет. В нашем случае таковым является субъект РФ (муниципальное образование).

Субъектами правоотношений по предоставлению бюджетного кредита, как и при любом другом виде кредита, являются кредитор и заемщик. Думается, что правовой статус кредитора сомнения не вызывает, поскольку уже из наименования данного вида кредита понятно, что им является соответствующее публично-правовое образование в лице своих компетентных органов. Как следует из ч.4 ст.93.2 БК РФ, субъект РФ (муниципальное образование) в договоре о предоставлении бюджетного кредита, а также в правоотношениях, возникающих в связи с его заключением, представляют уполномоченные в соответствии с нормативными актами субъекта РФ (нормативными актами муниципальных образований) органы государственной власти (органы местного самоуправления). При этом анализ нормативных правовых актов субъектов РФ в рассматриваемой сфере показывает, что субъекты РФ в правоотношениях по бюджетному кредитованию, как правило, представляют финансовые органы. Например, в Санкт-Петербурге – это Комитет финансов[390], в Республике Карелия – Министерство финансов[391].

Что касается заемщиков (или получателей бюджетных кредитов), то исходя из положений ст.93.2 БК РФ к ним относятся публично-правовые образования и юридические лица, в т. ч. иностранные. Однако субъект РФ (муниципальное образование) вправе кредитовать далеко не любое из вышеуказанных лиц. В частности, для него законодательно не предусмотрена возможность инвестировать бюджетные средства за рубежом. Кредитором иностранных государств и их юридических лиц может выступать только сама Российская Федерация в порядке, установленном гл.15 БК РФ.

Применительно же к внутренним публично-территориальным образованиям получение бюджетного кредита из бюджета субъекта РФ (муниципального образования) также доступно не каждому публично-правовому образованию в Российской Федерации.

В ст.93.3 БК РФ, регулирующей вопросы предоставления бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, установлено право субъектов РФ предоставлять бюджетные кредиты лишь муниципальным образованиям, возможность предоставления бюджетных кредитов субъектам РФ закреплена только за Россией за счет средств федерального бюджета.

При этом в юридической литературе отмечается[392], что бюджетные кредиты субъекта РФ предоставляются муниципальным образованиям, входящим в состав субъекта РФ, являющегося кредитором. Подобное положение хоть прямо и не закреплено непосредственно в нормах БК РФ, но в целом находит свое юридическое воплощение в нормативных правовых актах субъектов РФ[393].

Кроме того, в ч. 1 ст.93.2 БК РФ предусмотрено, что бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, однако условия и порядок такого кредитования, а главное, возможный кредитор в БК РФ не указаны.

М.Е. Можарова считает, что допустимо предоставление бюджетных кредитов только из бюджетов вышестоящего уровня власти в бюджет нижестоящего уровня, т. е. из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ и из бюджета субъекта РФ в местный бюджет[394]. Подобное мнение соответствует общему принципу межбюджетного кредитования, вытекающему из положений вышеупомянутой ст.93.3 БК РФ.

В качестве обоснования своего тезиса исследователь приводит следующий аргумент: «Такое ограничение (возможность кредитования публично-правовых образований только нижестоящего уровня является целесообразным. Кредитные отношения подразумевают определенную зависимость должника от кредитора. Вместе с тем видится нелогичным наличие даже просто возможности возникновения зависимости между вышестоящим и нижестоящим или между равноправными уровнями власти»[395].

Между тем подобная «обратная зависимость» вышестоящего уровня власти от нижестоящего допускается законодателем в случае предоставления межбюджетных трансфертов. Так, в соответствии со ст.135 БК РФ межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ могут предоставляться не только муниципальным образованиям, но и Российской Федерации – в форме субсидий и субвенций. Предоставление субсидии и субвенции, как известно, налагает на получателя межбюджетного трансферта определенные обязанности по соблюдению условий предоставления субсидий и субвенций, в т. ч. их целевого использования.

Другое дело, что иерархичность бюджетной системы РФ предопределяет особенность субъектного состава межбюджетных отношений, выражающуюся в том, что они возникают между подчиненными друг другу участниками, а именно между Российской Федерацией и субъектами РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Так, межбюджетные трансферты из федерального бюджета традиционно предоставляются в бюджеты субъектов РФ, а межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ – в местные бюджеты. По справедливому замечанию Н.А. Шевелевой и М.И. Гусаровой, «наличие «обратных» субсидий меняет вектор направленности передачи бюджетных средств, но не корректирует состав участников межбюджетных правоотношений»[396].

Иными словами, прямые трансферты из федерального бюджета в местный законодателем по общему правилу не осуществляются[397]. Для оказания Российской Федерацией финансовой поддержки муниципалитетов, согласно ч.7 ст.130 БК

РФ, из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ могут предоставляться межбюджетные трансферты для предоставления межбюджетных трансфертов отдельным муниципальным образованиям в случаях и порядке, установленных федеральными законами.

Отношениям бюджетного кредитования публично-правовых образований, думается, также присуща рассмотренная особенность. В ст.93.3 БК РФ определено, что бюджетные кредиты субъектам РФ предоставляются из федерального бюджета, муниципальным образованиям – из бюджета субъекта РФ. Исключениями из этого правила, как представляется, не отменяющими его, являются случаи предоставления Российской Федерацией бюджетных кредитов муниципальным образованиям за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) и на пополнение остатков средств на счетах местных бюджетов (ст.93.5 и 93.6 БК РФ).

При этом стоить добавить, что в бюджетном законодательстве РФ даже в порядке исключения не установлены основания предоставления межбюджетных трансфертов и иных форм финансирования из местных бюджетов в федеральный бюджет. Случаи предоставления бюджетных кредитов муниципальными образованиями ограничены в ч. 3 ст.93.3 БК РФ предоставлением городским, сельским поселениям (внутригородским районам) кредитов из бюджетов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением).

Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что бюджетные кредиты Российской Федерации, о которых идет речь в ч.1 ст.93.2 БК РФ, теоретически могут предоставляться только из бюджетов субъектов РФ. При этом анализ законодательства субъектов РФ позволяет говорить о том, что на практике бюджетные кредиты субъектов РФ предоставляются лишь муниципальным образованиям[398]. В этой связи представляется, что норма ч.1 ст.93.2 БК РФ, декларирующая право Российской Федерации на получение бюджетных кредитов, нуждается в конкретизации случаев, условий и порядка такого кредитования.

Определившись с потенциальными получателями бюджетных кредитов субъектов РФ (муниципальных образований) среди публично-правовых образований, следует выяснить возможности кредитования субъектом РФ (муниципальным образованием) российских юридических лиц. Действующее бюджетное законодательство РФ предусматривает следующие основания предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам:

– за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

– предоставление государственного финансового кредита и государственного экспортного кредита;

– при реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам;

– за счет средств бюджетов субъектов РФ, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов, для целей закупки и доставки топлива, муки и других товаров по перечню, утверждаемому нормативным правовым актом Правительства РФ, в соответствующие субъекты РФ.

Согласно данному перечню в первом и втором из обозначенных случаев предоставление бюджетных кредитов юридическим лицам доступно исключительно самой Российской Федерации, в то время как субъект РФ (муниципальное образование) вправе предоставлять бюджетные кредиты при реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам.

Однако стоит заметить, что исходя из определения реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту, содержащегося в ч. 10 ст.93.2 БК РФ, при реструктуризации обязательств (задолженности) не осуществляется предоставление бюджетных средств, а производятся согласительные процедуры между участниками бюджетного кредитования по вопросу возврата заемщиком ранее полученного кредита и уплаты процентов за его использование путем предоставления отсрочек, рассрочек исполнения обязательств или замены первоначального обязательства другим обязательством, предусматривающим иной предмет и способ исполнения. Поэтому терминологически неверно говорить о предоставлении бюджетного кредита в случае реструктуризации обязательств (задолженности) по ранее полученному кредиту с точки зрения понятия бюджетного кредита, закрепленного в ст.6 БК РФ. Скорее, правильно вести речь о правомерности наличия кредитных отношений между субъектом РФ (муниципальным образованием) в лице его компетентных органов и юридическим лицом в рамках реструктуризации обязательств (задолженности) по ранее полученному бюджетному кредиту, т. е. о длящемся кредитном отношении, но не о возникающем.

Иными словами, действующее законодательство РФ ограничивает основания предоставления субъектами РФ бюджетных кредитов юридическим лицам исключительно целями закупки и доставки топлива, муки и других товаров по перечню, утверждаемому нормативным правовым актом Правительства РФ, в соответствующие субъекты РФ. При этом данное право могут реализовать только субъекты РФ, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов. Предоставление бюджетных кредитов юридическим лицам из местных бюджетов законом не предусмотрено вообще.

Между тем, как представляется, финансовая поддержка субъектов частного бизнеса со стороны регионов может быть оправдана не только в случаях стабилизации продовольственного снабжения определенной территории. На наш взгляд, не стоит пренебрегать потенциалом субъектов РФ в процессе развития российской экономики. Это становится наиболее актуальным в условиях сложившейся на сегодняшний день политической и экономической ситуации, когда как никогда требуется проведение в России структурных реформ. Для реализации заданного руководством страны курса на импортозамещение в условиях фактической недоступности банковских кредитов частному бизнесу, включая малый его сегмент, необходима государственная поддержка, в т. ч. в виде бюджетных кредитов, льготных по своим условиям.

При этом в целях недопущения злоупотреблений со стороны органов государственной власти субъектов РФ, связанных с нерациональным использованием бюджетных средств, цели и условия предоставления субъектами РФ бюджетных кредитов юридическим лицам могут быть закреплены на федеральном уровне, а не в законах о соответствующих региональных бюджетах, тем самым субъекты РФ при предоставлении бюджетных средств в первую очередь будут руководствоваться не текущими потребностями, а положениями федерального закона.

Здесь необходимо добавить, что в данном случае речь идет о так называемых «стратегических целях», т. е. о возможных направлениях бюджетного кредитования субъектом РФ, а также базовых условиях предоставления бюджетных кредитов из регионального бюджета. В юридической науке сложившаяся в России практика установления целей бюджетных кредитов в законах о бюджете подвергнута небезосновательной критике. Например, Д.Л. Хейло говорит о том, что это вынуждает депутатов каждый раз руководствоваться «революционным правосознанием»[399], а также отмечает, что в США цели, на которые могут использоваться бюджетные кредиты, вообще получили конституционное закрепление[400]. Между тем, по нашему мнению, конкретные цели и дополнительные условия предоставления бюджетных кредитов с учетом потребностей каждой территории должны получить свое закрепление в нормах законодательства субъектов РФ, а также в положениях договоров о предоставлении бюджетных кредитов, на соответствие которым впоследствии будет осуществляться проверка использования бюджетных кредитов.

Кроме этого, представляется разумным право предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам закрепить только за теми субъектами РФ, которые не получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Наделение указанным правом финансово устойчивых субъектов РФ, думается, позволит содействовать их экономическому росту без ущерба для выполнения запланированных социальных обязательств.

В целях защиты бюджета субъекта РФ (муниципального образования) от нерационального расходования бюджетных средств бюджетным законодательством РФ установлен ряд условий предоставления бюджетного кредита. К таковым БК относит возмездность; возвратность; отсутствие просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом, а также по обязательным платежам в бюджетную систему РФ; предоставление обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита, уплате процентных и иных платежей; проведение предварительной проверки финансового состояния потенциального заемщика, его гаранта или поручителя; согласие получателя бюджетного кредита на осуществление проверок соблюдения им условий, целей и порядка его предоставления. Данный перечень условий не является исчерпывающим, иные условия могут предусматриваться в законе (решении) о бюджете.

Так, например, Законом Санкт-Петербурга от 2 декабря 2015 г. № 747–145 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг.» установлены следующие дополнительные условия, соблюдение которых обязательно для принятия решения о предоставлении внутригородскому муниципальному образованию Санкт-Петербурга бюджетного кредита из бюджета Санкт-Петербурга:

– отсутствие бюджетных мер принуждения, примененных в текущем и предшествующем отчетном финансовых годах, за бюджетные нарушения в части предоставленных из бюджета Санкт-Петербурга бюджетных кредитов, предусмотренные гл.30 БК РФ;

– соответствие муниципальных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс во внутригородском муниципальном образовании Санкт-Петербурга, требованиям бюджетного законодательства РФ.

Проведенное исследование регионального публичного кредита позволяет сформулировать следующие выводы.

Особенность регионального публичного кредита состоит в том, что, с одной стороны, он служит самостоятельным способом обеспечения сбалансированности бюджета субъекта РФ (муниципального образования) и регулирования экономики, а, с другой стороны, преобразуясь в государственный долг субъекта РФ (муниципальный долг), оказывает непосредственное воздействие на общегосударственную долговую политику. Названая особенность предопределяет специфику правового регулирования регионального публичного кредита, выражающуюся в действующем примате федерального законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Правовой регулятор в области финансового, кредитного регулирования, которым наделена Российская Федерация в силу п. «ж» ст.71 Конституции РФ, как представляется, должен служить основным инструментом реализации государственной долговой политики. Поэтому во избежание применения Российской Федерацией оперативных мер по восстановлению платежеспособности субъекта РФ в случае возникновения просроченной задолженности по государственным долговым обязательствам субъекта РФ (в т. ч. таких, как замещение бюджетными кредитами из федерального бюджета рыночных долговых обязательств субъектов РФ) федеральное законодательство должно содержать надежные правовые барьеры на пути увеличения долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ до критических пределов. Аналогичный порядок применим и к отношениям в области муниципального долга с учетом особенностей бюджетного федерализма в РФ.

Между тем накладываемые федеральным законодателем ограничения на кредитную деятельность субъектов РФ (муниципальных образований) не могут быть избыточными и произвольными, а, напротив, должны учитывать главное предназначение публичного кредита – обеспечение сбалансированности бюджета – в целях усиления финансовой самостоятельности и укрепления экономической независимости регионов.

Глава 6

Региональное налоговое право

§ 1. Понятие регионального налога. Имущественные налоги как основа региональных и местных бюджетов

Каждое государство, как федеративное, так и унитарное, имеет свою систему налогов и сборов, т. к. взимание налогов является одним из условий его существования на всех этапах возникновения и развития государственности. Они необходимы для выполнения государственных функций по удовлетворению потребностей общества. В Российской Федерации система налогов и сборов включает в себя федеральные, региональные и местные налоги. Для данного исследования наибольший интерес представляют региональные налоги, нахождение которых в системе налогообложения Российской Федерации обусловлено федеративным устройством государства. Регион в России – это административно-территориальная единица государства, а также часть территории, где обращаются публичные денежные фонды, что указывает на необходимость выделения в системе налогов и сборов территориального компонента.

Стоит отметить, что в Российской Федерации и за ее пределами понятие «региональный налог» понимается по-разному в связи с отличиями в трактовке понятия «регион». В России региональные налоги и местные налоги определены обособленно, что прямо закреплено в НК РФ. В отдельных зарубежных странах, например, в Канаде, и некоторых странах Европы региональными налогами именуются налоги, взимаемые в определенных территориальных образованиях в целях решения вопросов этих территорий, следовательно, понятия «муниципальные налоги» и «региональные налоги» отождествляются[401], иногда встречается применение словосочетания «провинциальные налоги»[402],[403].

Согласно ст.14 НК РФ к региональным налогам относятся: 1) налог на имущество организаций; 2) налог на игорный бизнес; 3) транспортный налог. Помимо региональных налогов территориальную привязку имеют и местные налоги, к которым согласно ст.15 НК РФ относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Все указанные налоги имеют схожую правовую природу (являются имущественными налогами и привязаны к определенной территории), зачисляются в территориальные бюджеты и направлены на решение задач на местах. В этой связи в рамках данного исследования региональные и местные налоги правильнее рассматривать в совокупности.

Итак, региональными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и законами субъектов Российской Федерации о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, а местными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если иное не предусмотрено специальными налоговыми режимами (ст.12 НК РФ).

Обобщая, можно сформулировать следующую дефиницию регионального налога: региональный налог представляет собой обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и (или) физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности региона.

Стоит отметить, что бюджетно-налоговая система региона сформирована для выполнения следующих функций: 1) определение порядка движения публичных денежных фондов и имущества РФ с целью функционирования региона; 2) выполнения региональными органами власти и управления своих полномочий в целях соблюдения формальной финансовой независимости от вышестоящих уровней власти; 3) самообеспечения различного рода социальных программ для удовлетворения потребностей населения соответствующей территории; 4) формирование инфраструктуры территории, а также поддержания внутрирегиональных и межрегиональных связей; 5) регулирования природно-ресурсного и экологического базиса развития территории; 6) стимулирование деловой активности региона с целью его инвестиционной привлекательности и т. д. Фискальная децентрализация позволяет наделить субъекты Российской Федерации необходимыми налоговыми полномочиями, позволяющими создавать больше собственных доходных источников и прав по управлению ими с целью формирования финансовой независимости и самостоятельности региона.

В настоящее время уровень доходности региональных бюджетов зачастую зависят от федерального законодательства, которое, как правило, направлено на централизацию финансовых ресурсов[404]. Региональные и местные налоги – это имущественные налоги, которые не включаются в федеральную систему налогов. Более того, указанные налоги обладают относительно невысокой долей поступлений в бюджет по сравнению с налоговыми поступлениями от обложения выручки, дохода (прибыли) или операции по реализации и т. д. Вместе с тем в последнее время реформированию системы регионального и местного налогообложения уделяется большое внимание. В этой связи актуализированы положения о взимании налога на имущество физических лиц и налога на имущество организаций, вводятся повышающие коэффициенты внутри транспортного налога, проводятся преобразования системы исполнения обязанности по уплате налогов субъектов РФ и местных налогов.

Уровень налоговой системы, на котором должен находиться отдельно взятый налог, зависит от характерных особенностей объекта рассматриваемого налога. Объекты федеральных налогов распространены по всей территории Российской Федерации. С этим связана проблема установления принадлежности дохода от взимания налога[405]. М.Ю. Березин определяет, что исторической причиной передачи имущественных налогов на региональный уровень бюджетной системы послужила пониженная доходность этих налогов по сравнению с налогами с оборота и налогами на доход, поступающими в федеральный бюджет[406]. Доказательством этого утверждения является то, что доля региональных налогов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет примерно 5–7%.

Налоги субъекта РФ и местные налоги не относятся к федеральной системе налогов также ввиду специфики объекта налогообложения, которым является по большей части имущество. В связи с этим можно характеризовать указанные налоги также, как региональные имущественные налоги, где «регион» – это не уровень власти, а указание на территориальную привязку указанных налогов. Именно имущество (движимое и недвижимое) имеет четкую территориальную принадлежность, которая определяется либо на основе государственной регистрации, либо при установлении непосредственного расположения имущества. Появление объекта имущественного налогообложения приводит к возникновению отношений по поводу уплаты налогов, в которых государство требует уплаты налога, а налогоплательщик как обязанное лицо должен своевременно произвести налоговый платеж.

Разделение налогов на имущественные появилось достаточно давно в ходе введения классификации налогов по объекту налогообложения. Еще Уставом «О прямых налогах» от 1903 г. к налогам относились налоги и сборы с недвижимых имуществ, налоги с торговли и промышленности, налоги с денежных капиталов, подати, личные налоги и государственный квартирный налог[407]. Стоит отметить, что в то время еще не было разработано концепции имущественного налогообложения, в связи с чем к налогам с недвижимых имуществ не относился государственный квартирный налог. Однако этот факт не отрицает существования как отдельного вида имущественных налогов, имеющих территориальную принадлежность.

Стоит отметить, что авторы по-разному относятся к разделению налогов на имущественные и иные, не связанные с наличием имущества у налогоплательщика. Так, С.Г. Пепеляев по объекту налогообложения разделяет налоги на подоходно-имущественные и налоги на потребление[408]. Первые взимаются в процессе приобретения и накопления материальных благ, вторые – в процессе их расходования. Как видим, мнение А.Н. Козырина и С.Г. Пепеляева о необходимости разделения налогов, взимаемых в процессе приобретения и накопления материальных благ и в процессе их расходования, сходится. Однако первый автор указывает на разделение налогов на прямые и косвенные, а второй автор – на подоходно-имущественные налоги и налоги на потребление. Данное совпадение, скорее всего, связано с тем, что все виды имущественных налогов относятся к прямым налогам. При этом критерий разделения выделен не из-за существования различий в процессе приобретения, накопления или расходования материальных благ, а из-за наличия имущества, которое признается объектом налогообложения. Так, подоходный налог взимается при получении дохода, а имущественный налог уплачивают собственники (пользователи) определенных видов имущества.

Отметим и тех авторов, кто признает имущественные налоги в качестве отдельного вида налогов, но относит к ним только некоторые имущественные налоги. Так, например, М.Н. Миляков разделяет налоги на имущественные (транспортный налог), налоги с дохода (налог на прибыль организаций), налоги с потребления (налог на добавленную стоимость) и налоги с использования ресурсов (земельный налог)[409]. Согласно данной классификации земельный налог не относится к имущественным налогам, т. к. цель его взимания связана с пользованием землей как природным ресурсом. Отнесение земельного налога к налогам с использования ресурсов является спорным в связи с тем, что взимание земельного налога в настоящее время не связано с использованием земли как природным ресурсом (земельный участок, например, может не использоваться налогоплательщиком, однако земельный налог он уплатить должен).

Вопрос отнесения налога к имущественным тесно связан с определением сущности и понятия «имущественный налог». Стоит отметить, что термин «имущественный налог» не является устоявшимся в правовой науке, поэтому ученые редко употребляют его в своих научных работах. Среди использующих термин «имущественный налог» можно назвать таких авторов, как М.В. Мишустин и М.Н. Миляков[410]. Некоторые ученые употребляют термин «поимущественные налоги»[411], однако смысл данной разновидности налогов в связи с этим не меняется.

Как справедливо отмечает И.Б. Лагутин, «каждая наука, в т. ч. и юридическая, имеет свою систему категорий, понятий и терминов, причем понятия являются неравноценными по своей значимости, по степени важности влияния на нее, следовательно, по своей роли в познании процессов, происходящих в данной науке»[412]. Налог представляет собой многогранное и сложное понятие, которое, как уже упоминалось, является экономико-правовой категорией и в то же время одной из ключевых специализированных категорий налогового права. Именно на ее основе конструируется все налоговое право. «Имущественный налог» представляет собой понятие, производное от правовой категории «налог». Однако правовой категорией «имущественный налог» назвать нельзя ввиду отсутствия закрепленного понятия в налоговом законодательстве. Учитывая то обстоятельство, что имущественные налоги имеют территориальную принадлежность, их можно и нужно изучать в рамках регионального финансового права.

По мнению автора, именно понятие «имущественный налог» имеет четкую территориальную принадлежность и является собирательным понятием по отношению территориальным налогам. Поэтому в отношении региональных и местных налогов, рассматривая их комплексно, правильнее использовать определение «имущественные налоги».

Появление понятия «имущественный налог» вызвано наличием существенных особенностей в организации, правовом регулировании и исполнении обязанности по уплате имущественных налогов в рамках региональных бюджетных отношений.

Н.Г. Апресова считает, что термин «имущественные налоги» является собирательным. Автор пишет, что понятие «имущественные налоги» включает в себя несколько налогов: налог на имущество физических лиц, налог на имущество организаций, налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения (налог на наследование и дарение) и земельный налог[413]. Е.Б. Мишина относит к имущественным три налога: налог на имущество физических лиц, налог на имущество организаций и земельный налог[414]. Однако данные авторы говорят не об общем определении понятия «имущественный налог», а раскрывают виды имущественных налогов в Российской Федерации. Для определения перечня налогов, которые относятся к имущественным, необходимо выявить признаки имущественного налога.

В первую очередь, объект налогообложения для имущественного налога представляет собой как движимое имущество (транспортный налог), так и недвижимое имущество (земельный налог и налог на имущество физических лиц). Имущество как объект налогообложения должен иметь четкую территориальную принадлежность, которая может быть установлена либо на основе государственной регистрации, либо при определении непосредственного расположения имущества.

Налогоплательщик, который имеет имущество, относящееся к объекту налогообложения, наделяется обязанностью уплачивать налог на данное имущество, в соответствии с которой государство в одностороннем порядке требует произведения платежа. Стоит отметить, что именно от территориальной принадлежности зависит, в бюджет какого субъекта Российской Федерации или муниципального образования будет зачисляться тот или иной региональный или местный налог.

А.Т. Новрузов в работе «Финансово-правовое регулирование имущественного налогообложения в Российской Федерации» отмечает, что объектом обложения является наличие права собственности на имущество или имущественные права[415]. Во-первых, само по себе наличие права собственности не может являться объектом налогообложения. Объект налогообложения – это имущество или иное обстоятельство, имеющее стоимостную, количественную или физическую характеристику (ст.38 НК РФ). А во-вторых, автор упоминает не только право собственности, но и имущественные права. Как известно, в гражданском праве достаточно разновидностей имущественных прав, в связи с чем данное предложение, высказанное автором, представляется спорным.

«Имущество» является широким понятием и в отраслях права определяется по-разному. В гражданском праве, согласно ст.128 ГК РФ, имущество является основным объектом гражданских прав, и к нему относятся вещи, включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, в т. ч. безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права. Причем перечень иного имущества не определен и остается открытым и широким для толкования. К имуществу не относятся результаты работ и оказание услуг; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.

Налоговое право несколько иначе представляет собой понятие «имущество». Ст.38 НК РФ исключает из понятия «имущество» имущественные права: под имуществом понимаются виды объектов гражданских прав (за исключением имущественных прав), относящихся к имуществу в соответствии с ГК РФ. Некоторыми учеными относительно имущественных прав ведутся определенные дискуссии о включении их в объект налогообложения[416]. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 6 июня 2002 г. № 116-0[417] указал, что в тех случаях, когда НК РФ содержит определение того или иного юридически значимого термина, в налоговых отношениях он должен использоваться именно в таком, специальном значении, если даже в других отраслях законодательства ему придается иной смысл. Федеральный законодатель, действующий при определении налоговых обязанностей в рамках своих дискреционных полномочий и обладающий фискальным суверенитетом, вправе устанавливать показатели оценки финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика, необходимые для целей налогообложения, исходя из стоимостных, экономических или физических данных, характеризующих объект налогообложения, основываясь в т. ч. на определениях и понятиях, используемых не только в налоговом, но и в иных отраслях законодательства[418]. Однако причина исключения имущественных прав из определения имущества для целей налогообложения остается неясной. Судебная практика также не может это четко объяснить. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2010 г. № 1258-0-0 установление федеральным законодателем особенностей формирования налоговой базы было трактовано как дискреционное полномочие законодателя, которое не нарушает конституционные права и свободы налогоплательщиков[419].

Вопрос об имущественных правах возникает при определении объекта налогообложения в отношении некоторых имущественных налогов. Так, согласно ст.2 утратившего силу Законом РФ от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» (далее – Закон о налогах на имущество физических лиц) [420] объектами налогообложения признавались следующие виды имущества: 1) жилой дом; 2) квартира; 3) комната; 4) дача; 5) гараж; 6) иное строение, помещение и сооружение; 7) доля в праве общей собственности на имущество, указанное в предыдущих пунктах. Согласно главе 32 НК РФ, регулирующей вопросы исчисления и взимания налога на имущество физических лиц в настоящее время, объектом налогообложения считается следующее имущество: 1) жилой дом; 2) жилое помещение (квартира, комната); 3) гараж, машино-место; 4) единый недвижимый комплекс; 5) объект незавершенного строительства; 6) иные здание, строение, сооружение, помещение.

Доля в праве общей собственности на имущество была исключена из перечня объектов налогообложения. Возможно, это было связано с необходимостью устранения противоречия определения объектов налогообложения, в Общей части НК РФ и утратившем силу Законе о налогах на имущество физических лиц.

Несмотря на то, что имущественные права не являются отдельным объектом налогообложения по НК РФ, возникновение обязанности по уплате имущественных налогов необходимо рассматривать в неразрывной связи с ними.

Следующий признак имущественного налога – его уплата осуществляется физическими и (или) юридическими лицами. Стоит обратить внимание, что отдельные имущественные налоги могут быть установлены только для физических или только для юридических лиц. Так, например, налог на имущество организаций устанавливается только для налогоплательщиков – организаций.

Ключевым моментом является принадлежность имущества тому или иному налогоплательщику. В связи с этим можно выделить следующий признак регионального имущественного налога – наличие правовой связи объекта налогообложения с налогоплательщиком.

Для имущественных налогов такая правовая связь определяется исходя из регистрации права на имущество или нахождения имущества на балансе организации в качестве основных средств, в порядке, установленном для ведения бухгалтерского учета, если иное не предусмотрено ст.378, 378.1 и 378.2 НК

РФ (речь идет о доверительном управлении, концессионных соглашениях и уплате налога в отношении отдельных объектов недвижимого имущества). Правовая связь между объектом налогообложения и налогоплательщиком может быть установлена на основании правоустанавливающих данных. При этом отсутствие регистрации не является основанием для освобождения налогоплательщика от исполнения обязанности по уплате налога только в том случае, если такая регистрация установлена законодательством в качестве обязательной. Получается, что для имущественных налогов, для которых регистрация недвижимого имущества, транспортных средств, земельных участков и т. д. является по законодательству обязательной, отсутствие такой регистрации не может освободить налогоплательщика от необходимости уплаты налога.

Наличие регистрации на соответствующее имущество зависит от воли налогоплательщика, т. к. он самостоятельно должен осуществить предусмотренные законодательством действия. В связи с этим возникает вопрос с правосознанием и осознанием налогоплательщиком необходимости уплачивать налоги в бюджет. Величина задолженности по уплате налога зависит от добросовестности налогоплательщика, а также от его доверия государству. Большинство налогоплательщиков считают, что налоги – это ничем не обоснованные поборы со стороны государственной власти. Отсюда налогоплательщик воспринимает уклонение от уплаты налогов как абсолютно нормальное явление. Это может быть преодолено только в условиях повышения доверия к власти и добросовестности налогоплательщиков при помощи различных мер, в т. ч. мер стимулирования.

Имущество может быть передано во временное владение, в пользование, распоряжение, доверительное управление, внесено в совместную деятельность или получено по концессионному соглашению (налог на имущество организаций); принадлежать налогоплательщику на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения (земельный налог) или только на праве собственности (налог на имущество физических лиц); зарегистрировано за собственниками транспортных средств либо лицами, от имени собственников владеющих, пользующихся или распоряжающихся транспортными средствами на законных основаниях (транспортный налог).

Таким образом, в имущественном налогообложении Российской Федерации в настоящее время действует правовой режим, при котором устанавливается прямая зависимость признания объектов имущественных налогов от места нахождения движимых и недвижимых вещей, принадлежащих налогоплательщику. Действует территориальный принцип, согласно которому в основе учета лежат сведения государственных баз данных единого государственного реестра прав на недвижимое имущество (ЕГРП), государственного кадастра недвижимости (ГКН), органов Государственной инспекции безопасности дорожного движения и т. д.

Налог на игорный бизнес схож по признакам с имущественными налогами, т. к. объектом обложения налогом на игорный бизнес является имущество, зарегистрированное в качестве объекта налогообложения за соответствующим налогоплательщиком, которым может быть организация, осуществляющая предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса. Объектами налогообложения признаются 1) игровой стол; 2) игровой автомат; 3) процессинговый центр тотализатора; 4) процессинговый центр букмекерской конторы; 5) пункт приема ставок тотализатора; 6) пункт приема ставок букмекерской конторы (ст.366 НК РФ). Каждый вышеперечисленный объект налогообложения – это имущество, право на которое подлежит регистрации в налоговом органе по месту установки (месту нахождения пункта приема ставок букмекерской конторы или тотализатора, процессингового центра тотализатора или процессингового центра букмекерской конторы) этого объекта налогообложения (п.2 ст.166 НК РФ)[421], что подтверждает правовую связь объекта и субъекта налогообложения. Однако причиной взимания данного налога (обоснованностью взимания) при наличии у налогоплательщика таких объектов как процессинговый центр тотализатора, процессинговый центр букмекерской конторы, пункт приема ставок тотализатора и пункт приема ставок букмекерской конторы является предпринимательская деятельность, с которой законодатель связывает возникновение у налогоплательщика обязанности по уплате налогов. Каждый вышеуказанный объект представляет собой часть игорного заведения (обособленного или необособленного здания, строения, сооружения). Вместе с тем соответствующее здание, строение или сооружение является объектом имущественного налога, который уплачивается налогоплательщиком, имеющим правовую связь с ним, но не налогоплательщиком налога на игорный бизнес. Взимание последнего обусловлено осуществлением предпринимательской деятельности. Правовая природа имущественного налогообложения не связана с предпринимательской деятельностью и не является причиной установления имущественного налога. Стоит констатировать тот факт, что при установке игрового оборудования – игрового стола и игрового автомата – налогоплательщик уплачивает налог ввиду наличия имущества, а предпринимательская деятельность выступает второстепенным фактором. Так, например, игровой автомат может находиться в нерабочем состоянии, а налог на игорный бизнес в связи с наличием у налогоплательщика объекта налогообложения должен быть уплачен, пока налогоплательщик не подаст заявление в налоговый орган об уменьшении объектов налогообложения.

В связи с этим стоит выделить еще один признак имущественного налога – отсутствие непосредственной связи с осуществлением предпринимательской деятельности. Взимание имущественного налога зависит только от наличия объекта налогообложения и его связи с субъектом налогообложения. Выделение указанного признака имущественного налога позволяет сделать вывод, что налог на игорный бизнес обладает признаками имущественного налога, при условии, если объектом налогообложения выступает игровой стол и (или) игровой автомат, которые подлежат регистрации в налоговом органе по месту их установки (п.2 ст.366 НК РФ), т. е. на имущество распространяется территориальный принцип учета объектов налогообложения.

Таким образом, на основании выделенных признаков можем сформулировать следующее определение имущественного налога: имущественный налог представляет собой вид налога, уплачиваемый физическими лицами и (или) организациями и взимаемый с имущества (движимого или недвижимого), с наличием которого законодательство о налогах и сборах связывает возникновение у налогоплательщика обязанности по уплате налога, и не имеющий непосредственной связи с предпринимательской деятельностью. Все имущественные налоги – это региональные и местные налоги.

Роль налогов, взимаемых с имущества, в настоящее время серьезным образом возросла. Имущественные налоги являются постоянным и надежным источником формирования региональных и местных бюджетов. Субъекты РФ принимают различные нормативные правовые акты, стремясь увеличить их роль в формировании региональных и местных бюджетов[422]. Доля имущественных налогов в консолидированном бюджете РФ может и не существенна, но является значимой для регионального и (или) муниципального уровней власти. Так, например, местные налоги полностью состоят из имущественных налогов – земельного налога и налога на имущество физических лиц. Международный опыт показывает, что «при формировании региональных и муниципальных финансов в процессе распределения и закрепления доходных поступлений органами государственной власти субъектов РФ и органами местной власти основное внимание должно уделяться формированию собственно доходной базы региональных и местных бюджетов»[423]. Отдельные ученые отмечают, что объем поступлений в бюджет от налогов на имущество незначителен[424]. Кроме того, организация системы сбора имущественных налогов, т. е. налоговое администрирование указанного вида налогов продолжает оставаться дорогостоящим по отношению к администрированию других видов налогов. Несмотря на это, налогообложение имущества обладает выгодными особенностями. Повторимся, что четкая территориальная принадлежность имущества налогоплательщику, определенному в соответствии с законодательством о налогах и сборах, делает имущественное налогообложение является самым простым налогообложением с точки зрения контроля за налогооблагаемой базой.

Реформирование системы имущественного налогообложения ежегодно становится составной частью налоговой политики государства. Так, в Основных направлениях налоговой политики определяются пути совершенствования налогообложения имущества. В 2011 г. отмечена необходимость решения вопроса о совершенствовании сбора транспортного налога и налога на имущество физических лиц[425]. С 2012 по 2013 гг. в Основных направлениях налоговой политики[426] уделено внимание введению налога на недвижимость, а в принятых Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. затронуты вопросы введения «налога на недвижимое имущество физических лиц»[427] с 2015 г. В настоящее время государство предпринимает меры по изменению налоговой базы налога на имущество организаций и налога на имущество физических лиц.

Имущественные налоги представляют собой составную часть налоговой системы российского государства. Как справедливо отмечает Э.Р. Мавлютов, «имущественные налоги являются мощным инструментом управления экономики в условиях рынка»[428]. Налоговые доходы от налога на имущество организаций и транспортного налога зачисляются в бюджет субъекта по нормативу 100 % (ст.56 БК РФ[429]). Аналогично по нормативу 100 % зачисляются в местный бюджет налоговые доходы от земельного налога и от налога на имущество физических лиц (ст.61 БК РФ).

Учитывая, что имущественные налоги были переданы на уровень региона, стоит отметить, что за их счет финансируются также расходы по социальному обеспечению на соответствующих уровнях, а значит, реализуется концепция социального государства, провозглашенная в ст.7 Конституции РФ.

§ 2. Особенности исполнения налоговой обязанности в отношении региональных и местных налогов

Обязанность уплачивать налоги, в т. ч. региональные и местные, является одной из важнейших обязанностей, которые возлагает государство на своих граждан и иных лиц, признаваемых налогоплательщиками. Согласно ст.57 Конституции РФ «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют»[430]. Обязанность уплачивать налоги в Конституции РФ представлена одной из первых обязанностей личности, а значит, ее исполнение имеет особое значение для функционирования государства. От добросовестности плательщика регионального налога зависит выполнение социально-значимых для региона задач, а также иных видов государственной деятельности, т. к. региональные и местные налоги являются основой формирования бюджета региона.

Важно понимать, что в настоящее время в России существует определенное организационное противоречие, существующее при исполнении налоговой обязанности. Налоги делятся на федеральные, региональные и местные, а единственным администратором налоговых поступлений является Федеральная налоговая служба, которая, естественно, приоритетом своей деятельности считает сбор федеральных налогов. Региональные и местные власти в большей степени заинтересованы в собираемости региональных и местных налогов, т. к. указанные налоги пополнят их бюджеты, однако они не имеют полномочий по администрированию этих доходов или по контролю администрирования этих доходов.

Исполнение налоговой обязанности – одно из оснований прекращения обязанности по уплате налогов. Оно всегда завершается одновременно с прекращением.

Исполнение налоговой обязанности может пониматься как в узком, так и в широком смысле. В узком смысле исполнение налоговой обязанности представляет собой перечисление денежных средств на счет соответствующего бюджета в Федеральном казначействе. В широком смысле исполнение налоговой обязанности – это действия не только по перечислению соответствующей суммы налога в бюджет в полном объеме и в срок, определенный законодательством о налогах и сборах, но и выполнение других обязанностей, предшествующих внесению налога, например, заполнение налоговой декларации, исчисление налога для уплаты и т. д., а также действия уполномоченных органов по принудительному взысканию налоговой задолженности и порядок такого принудительного исполнения.

Исполнение обязанности по уплате налога означает соблюдение налогоплательщиком определенных условий сбора того или иного налога. Обязанность по уплате налога должна быть выполнена, во-первых, самостоятельно, во-вторых, в срок или досрочно в предусмотренных законом случаях и, в-третьих, в полном объеме.

Основная часть вопросов возникает при выполнении первого условия. Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 22 января 2004 г. № 41-0 в целях надлежащего исполнения обязанности по уплате налога налогоплательщик должен самостоятельно от своего имени и за счет собственных средств уплатить соответствующую сумму в бюджет[431]. Данное утверждение, как пишет А.В. Брызгалин, «означает, что какое-либо третье лицо не вправе заплатить за налогоплательщика его налоги. Каждый должен уплачивать свои налоги самостоятельно. Одним из исключений из данного правила является уплата налога за налогоплательщика его поручителем в порядке, предусмотренном ст.74 НК РФ»[432], а также обязанность по уплате соответствующего налога может быть исполнена законным представителем. В отношении имущественных региональных или местных налогов несовершеннолетних законные представителя помимо перечисления соответствующих сумм налогов должны выполнять и иные обязанности, предусмотренные законом. Например, с 1 января 2015 г. до 31 декабря года, следующего за истекшим налоговым периодом, законным представителям также необходимо представлять в налоговый орган сообщение о каждом объекте налогообложения, по которому налоговое уведомление получено не было (за исключением случая неполучения уведомления в связи с наличием права на налоговую льготу) с приложением копий правоустанавливающих документов. Эти сведения направляются однократно, независимо от того, как долго несовершеннолетний владел имуществом (п.2.1 ст.23 НК РФ; абз.4 п.2 ст.52 НК РФ).

Можно выделить две формы исполнения налоговой обязанности в отношении региональных и местных налогов: добросовестное исполнение и принудительное исполнение в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения данной обязанности. Добросовестное исполнение налоговой обязанности представляет собой основной способ уплаты налога, основанный на добросовестном поведении налогоплательщика, соблюдении им законодательства о налогах и сборах, что предполагает уплату налога в необходимом объеме и в необходимый срок, согласно нормам законодательства о налогах и сборах. Принудительное исполнение налоговой обязанности представляет собой факультативную стадию исполнения налоговой обязанности. Принудительность присутствует как до применения мер принудительного исполнения в связи с тем, что обязанному лицу не предоставляется право выбора (свободы), так и непосредственно в процессе применения мер принудительного исполнения к не исполнившему обязанность налогоплательщику. В связи с этим вместо термина «добровольное исполнение» стоит использовать термин «добросовестное исполнение», т. е. исполнение налоговой обязанности без применения мер принудительного исполнения.

Критерием разграничения добросовестной и принудительной формы исполнения налоговой обязанности служит принцип определения момента уплаты имущественного налога, что необходимо для признания налогоплательщика добросовестным или недобросовестным. В случае, если моментом исполнения обязанности признается только день перечисления правильно исчисленной суммы налога в бюджет, то налогоплательщик, уплативший налог в срок, считается добросовестным. В случае, если моментом исполнения налоговой обязанности признается весь период совершения совокупности юридически значимых действий, необходимых для зачисления суммы налога бюджет, а исполнение подразделяется на этапы, то налогоплательщик может быть признан недобросовестным при ненадлежащем совершении по его воле одного или нескольких юридически значимых действий по исполнению налоговой обязанности на любом этапе исполнения.

Добросовестное исполнение налоговой обязанности – мера должного поведения, при реализации которой не возникнут негативные последствия. Ненадлежащее исполнение налоговой обязанности подразумевает под собой несвоевременную уплату налога или уплату налога в бюджет не в полном объеме и переходит в неисполнение налоговой обязанности, если не произошло добровольного погашения задолженности, не был изменен срок уплаты налога, не применялись процедуры банкротства, и задолженность не была списана в соответствии с налоговым законодательством.

В исполнении обязанности по уплате региональных и местных налогов можно также выделить и этапы исполнения обязанности по уплате имущественных налогов, а именно: 1) добросовестное исполнение обязанности по уплате имущественного налога, включающее стадию исчисления и стадию уплаты имущественного налога; 2) принудительное исполнение обязанности по уплате имущественного налога, которое состоит из стадии применения мер обеспечительного характера, стадии направления требования об уплате имущественного налога, стадии принудительного взыскания, в которое включается бесспорное взыскание в отношении налогоплательщиков-индивидуальных предпринимателей и налогоплательщиков-организаций, судебный порядок взыскания, применяемый в отношении налогоплательщиков-физических лиц и принудительное взыскание имущественного налога судебными приставами-исполнителями.

Принудительное исполнение обязанности по уплате региональных и местных налогов в системе исполнения обязанности по уплате налогов, носит общий характер и является единым для всех видов налогов. Стоит обратить особое внимание на установление, исчисление и взимание каждого регионального и местного налога на стадии добровольного исполнения.

Налог на имущество организаций

В отношении налога на имущество организаций согласно ст.373 НК РФ налогоплательщиками признаются организации, имеющие имущество, признаваемое объектом налогообложения в соответствии со ст.374 НК РФ. Плательщиками данного налога являются не только российские организации, но и иностранные компании, в случае, если они осуществляют деятельность в Российской Федерации через постоянные представительства либо же они имеют в собственности недвижимое имущество на территории РФ.

Объектом налогообложения налога на имущество организаций для российских организаций признается движимое и недвижимое имущество (в т. ч. имущество, переданное во временное владение, в пользование, распоряжение, доверительное управление, внесенное в совместную деятельность или полученное по концессионному соглашению), учитываемое на балансе в качестве объектов основных средств в порядке, установленном для ведения бухгалтерского учета (п.1 ст.374 НК РФ). Имущество, переданное в доверительное управление, а также имущество, приобретенное в рамках договора доверительного управления, подлежит налогообложению (за исключением имущества, составляющего паевой инвестиционный фонд) у учредителя доверительного управления (ст.378 НК РФ). Имущество, составляющее паевой инвестиционный фонд, подлежит налогообложению у управляющей компании. При этом налог уплачивается за счет имущества, составляющего этот паевой инвестиционный фонд (ст.378 НК РФ). Имущество, переданное концессионеру и (или) созданное им в соответствии с концессионным соглашением, подлежит налогообложению у концессионера (ст.378.1 НК РФ).

Согласно п. 4 ст.374 НК РФ не признаются объектами налогообложения: 1) земельные участки и иные объекты природопользования («водные объекты» и другие «природные ресурсы»); 2) имущество, принадлежащее на праве оперативного управления федеральным органам исполнительной власти, в которых законодательно предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба, используемое этими органами для нужд обороны, гражданской обороны, обеспечения безопасности и охраны правопорядка в Российской Федерации; 3) объекты, признаваемые объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения в установленном законодательством Российской Федерации порядке; 4) ядерные установки, используемые для научных целей, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ и хранилища радиоактивных отходов; 5) ледоколы, суда с ядерными энергетическими установками и суда атомно-технологического обслуживания; 6) космические объекты; 7) суда, зарегистрированные в Российском международном реестре судов; 8) объекты основных средств, включенные в первую или во вторую амортизационную группу в соответствии с Классификацией основных средств, утвержденной Правительством Российской Федерации [433].

Согласно ст.375 НК РФ налоговая база в отношении налога на имущество организаций определяется как среднегодовая стоимость имущества, признаваемого объектом налогообложения, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах. Это общее правило исчисления данного налога. Однако с 1 января 2014 г. в отношении отдельных объектов недвижимости указанный налог может исчисляться на основании их кадастровой стоимости по состоянию на 1-е число очередного налогового периода (п.2 ст.375 НК РФ)[434]. В соответствии с и.4 ст.376 НК РФ стоимость таких объектов не учитывается при расчете среднегодовой стоимости имущества налогоплательщика. Новому порядку исчисления налоговой базы посвящена ст.378.2 НК РФ. Так, согласно п.1 ст.378.2 НК РФ база по налогу на имущество организаций рассчитывается, исходя из кадастровой стоимости в отношении объектов недвижимости, перечисленных в п.1 вышеуказанной статьи. Согласно п.1 ст.378.2 НК РФ к таким объектам относятся:

1) административно-деловые центры и торговые центры (комплексы) и помещения в них;

2) нежилые помещения, назначение которых в соответствии с кадастровыми паспортами объектов недвижимости или документами технического учета (инвентаризации) объектов недвижимости предусматривает размещение офисов, торговых объектов, объектов общественного питания и бытового обслуживания либо которые фактически используются для размещения офисов, торговых объектов, объектов общественного питания и бытового обслуживания;

3) объекты недвижимого имущества иностранных организаций, не осуществляющих деятельности в Российской Федерации через постоянные представительства, а также объекты недвижимого имущества иностранных организаций, не относящиеся к деятельности данных организаций в Российской Федерации через постоянные представительства;

4) жилые дома и жилые помещения, не учитываемые на балансе в качестве объектов основных средств в порядке, установленном для ведения бухгалтерского учета.

Получается, что, например, жилые дома и жилые помещения, учитываемые на балансе в качестве объектов основных средств, поставленные на учет в установленном законом порядке, учитываются в качестве налоговой базы для уплаты налога на имущество организаций в общем порядке. Это означает, что постановка на баланс является разделяющим элементом. Стоит отметить двойственность содержания элементов налога на имущество организаций, которая связана с постепенной реализацией направления налоговой политики о введении единого налога на недвижимость. В связи с этим наблюдается изменение порядка определения налоговой базы только в отношении объектов недвижимости. Положения налогового законодательства об исчислении налога на имущество организаций позволяет сделать вывод об отсутствии единого правового режима взимания данного налога. Однако если в дальнейшем выделение налога на недвижимость из налога на имущество организаций будет продолжаться, то необходимо изменять не только название налога («налог на недвижимое имущество организаций»), но и перерабатывать законодательные положения относительно элементов юридического состава налога. Такая практика наблюдается в Республике Беларусь. Согласно ст.184 Налогового кодекса Республики Беларусь[435](далее – НК РБ) определены правовые основы отдельного налога на недвижимость, плательщиками которого являются организации и физические лица. Налоговая база по налогу на недвижимость определяется согласно пп.1.1. п.1 ст.187 НК РБ по остаточной стоимости и стоимости капитальных строений (зданий, сооружений) сверхнормативного незавершенного строительства.

Изменение кадастровой стоимости объектов налогообложения в течение налогового периода не учитывается при определении налоговой базы в этом и предыдущих налоговых периодах, если иное не предусмотрено налоговым законодательством (п.15 ст.378.2 НК РФ).

Порядок исчисления налога на имущество организаций, как и других видов имущественных налогов, уплачиваемых организациями и индивидуальными предпринимателями, отличается от порядка исчисления имущественных налогов, уплачиваемых физическими лицами. В соответствии с п. 3 ст.376 НК РФ налоговую базу по налогу на имущество организаций налогоплательщик определяет самостоятельно. Вместе с тем при самостоятельном исчислении могут возникать вопросы неправильного отнесения имущества к объектам налогообложения. Так, например, налог на имущество организаций может начисляться на транспортное средство в связи с тем, что автомобиль находится на балансе организации. Однако у данных налогов разные правовые режимы, и смешение объектов налогообложения не допускается. В связи с этим разделение полномочий по исчислению налога между организациями и физическими лицами не обосновано. Исчисление имущественных налогов предполагает особенности учета налоговой базы, в связи с этим оно должно производиться налоговыми органами.

Факт отсутствия государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество организаций в связи с тем, что налогоплательщик не реализовал свое право на своевременное оформление недвижимого имущества, не является основанием для освобождения налогоплательщика от обязанности учета и налогообложения спорного имущества в порядке, установленном налоговым законодательством и законодательством о бухгалтерском учете[436]. Вместе с тем правоприменительные решения могут отличаться друг от друга, а вопрос об обязательности оформлении недвижимого имущества до сих пор остается открытым.

Уплата налога на имущество организаций также обладает своими особенностями, в частности, уплата налога, в отдельных случаях привязана к месту нахождения налогоплательщика, а не к месту нахождения имущества. Однако и здесь можно наблюдать разделение порядка уплаты на две части в зависимости от вида имущества: налог на недвижимое имущество организации, в отношении которого налоговая база определяется как кадастровая стоимость, уплачивается по месту нахождения объекта недвижимого имущества (п.6 ст.382 НК РФ), в отношении остального имущества, находящегося на балансе организации, налог уплачивается по месту нахождения указанной организации с учетом особенностей, предусмотренных ст.384, 385 и 385.2 НК РФ (п. 3 ст.382 НК РФ).

Транспортный налог

В отношении транспортного налога согласно ст.357 НК РФ налогоплательщиками признаются лица, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения в соответствии со ст.358 НК РФ. По транспортным средствам, зарегистрированным на физических лиц, приобретенным и переданным ими на основании доверенности на право владения и распоряжения транспортным средством до момента официального опубликования НК РФ, налогоплательщиком является лицо, указанное в такой доверенности.

По транспортному налогу в отношении определения субъекта налогообложения возникают определенные вопросы. Так, например, возникает вопрос: кто будет являться налогоплательщиком, если автомобиль был передан по договору лизинга лизингополучателю. Так, в Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 7 июня 2012 г. по делу № А75-350/2011 возник вопрос о включении суммы уплаченного транспортного налога в состав затрат по налогу на прибыль, но только в том случае, если лизингополучатель правильно уплачивал транспортный налог на полученные автотранспортные средства. В итоге суд еще раз подтвердил, что налогоплательщиком транспортного налога является лицо, на которое зарегистрировано транспортное средство. В данном случае, транспортное средство пусть и временно, но было зарегистрировано на лизингополучателя.

В своих судебных решениях суды приходят к выводу, что отсутствие регистрации транспортного средства является основанием для отсутствия у налогоплательщика обязанности по уплате данного налога, т. к. он не может считаться налогоплательщиком транспортного налога. Так, ФАС Поволжского округа в своем Постановлении № А65-18785/2012 от 28 марта 2013 г. также заявил, что поскольку транспортные средства не были зарегистрированы за обществом, данное общество не могло являться плательщиком транспортного налога, т. к. плательщиком выступает именно то лицо, на которое зарегистрировано транспортное средство[437]. Это значит, что возникновение обязанности по уплате транспортного налога ставится в прямую зависимость от регистрации транспортного средства за ним.

Налогоплательщик, за которым зарегистрировано транспортное средство, в отдельных случаях может им не пользоваться. Однако отслеживать лиц, действительно управляющих транспортным средством вместо налогоплательщика, представляется достаточно сложным.

Объектами налогообложения транспортного налога признаются автомобили, мотоциклы, мотороллеры, автобусы и другие самоходные машины и механизмы на пневматическом и гусеничном ходу, самолеты, вертолеты, теплоходы, яхты, парусные суда, катера, снегоходы, мотосани, моторные лодки, гидроциклы, несамоходные (буксируемые суда) и другие водные и воздушные транспортные средства (далее в настоящей главе – транспортные средства), зарегистрированные в установленном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст.358 НК РФ). Определение категорий автотранспортных средств для целей налогообложения транспортным налогом осуществляется с учетом руководств, изданных ФНС России[438].

Не являются объектами налогообложения объекты, перечисленные в п.2 ст.358 НК РФ.

Транспортный налог имеет свои особенности в исчислении налоговой базы. У каждого вида транспортных средств, облагаемых транспортным налогом, по-своему, но одинаково для всех, определяется налоговая база. При этом принимается во внимание:

– мощность двигателя в лошадиных силах;

– паспортная статическая тяга реактивного двигателя;

– валовая вместимость в регистровых тоннах;

– просто единица транспортного средства.

Современный транспортный налог в отношении большинства транспортных средств основывается на мощности мотора (двигателя) в лошадиных силах (или киловаттах). Еще в Определении Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2004 г. № 451-0 было сказано, что «налоговая база транспортного налога определяется в соответствии с критериями, позволяющими, в частности, оценить уровень воздействия транспортного средства на состояние дорог общего пользования». Отметим, что мощность двигателя не может влиять на состояние дорог общего пользования. На размер причиняемого дорожному покрытию вреда оказывает влияние масса транспортного средства, его категория и такие показатели как качество проведенного ремонта дорог, предшествующего нанесению вреда, и т. д. В связи с этим можно отметить отсутствие экономической связи между размером транспортного налога и размером вреда, причиняемого дорогам общего пользования. Уплата имущественного налога вне зависимости от стоимости объекта налогообложения нарушает принцип экономического обоснования налогообложения.

Также стоит обратить внимание на то, что транспортный налог взимается вместе с акцизом на автомобильный бензин или, например, дизельное топливо. Несмотря на то, что плательщиком данных акцизов являются, по сути, организации и индивидуальные предприниматели, акцизы уплачиваются в бюджет один раз производителем и перекладываются на потребителя[439]. Потребитель – это лицо, которое осуществляет эксплуатацию транспортного средства. Получается, что напрямую данное лицо должно платить транспортный налог, и в то же время косвенно уплачивает акцизы на топливо данного транспортного средства. Здесь стоит говорить о двойном налогообложении в завуалированном виде, ведь по сути объекты налогообложения разные. Принцип эффективности налоговой системы и принцип справедливости и соразмерности налогообложения в данном случае не соблюдается. Стоит пересмотреть сущность транспортного налога, определить конкретную цель взимания и правила определения налоговой базы, а также налоговой ставки данного налога. Если налог считается имущественным, то и налоговая база, по нашему мнению, должна быть выражена в стоимостных характеристиках. Определение налоговой ставки должно зависеть от массы транспортного средства, его категории и других характеристик, согласно которым сумма уплачиваемого транспортного налога будет зависеть от размера причиняемого дорожному покрытию вреда.

Транспортный налог может быть исчислен самостоятельно, если налогоплательщиком является организация или индивидуальный предприниматель. В случае, если налогоплательщиком является физическое лицо, исчислить налог могут налоговые органы. В последнем случае сумма транспортного налога содержится в налоговом уведомлении, едином для имущественных налогов.

Срок уплаты транспортного налога устанавливается законодательством субъектов РФ. Так, в Курской области согласно Закону Курской области от 21 октября 2002 г. № 44-ЗКО «О транспортном налоге»[440] физическими лицами транспортный налог должен быть уплачен в общем порядке в срок не позднее 1 декабря года, следующего за истекшим налоговым периодом, т. е. в 2016 г. налог уплачивается за 2015 г. соответственно по ставкам, установленным на 2015 г., а автомобильный налог за 2016 г. – до 1 декабря 2017 г.

Налог на игорный бизнес

Налогоплательщиками этого регионального налога признаются организации или индивидуальные предприниматели, которые ведут предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса. Игорный бизнес – предпринимательская деятельность, связанная с извлечением организациями доходов в виде выигрыша и (или) платы за проведение азартных игр и (или) пари, не являющаяся реализацией товаров (имущественных прав), работ или услуг (ст.365 НК РФ). 1. Объектами налогообложения признаются: 1) игровой стол; 2) игровой автомат; 3) процессинговый центр тотализатора; 4) процессинговый центр букмекерской конторы; 5) пункт приема ставок тотализатора; 6) пункт приема ставок букмекерской конторы.

Процессинговый центр тотализатора – часть игорного заведения, в которой организатор азартных игр проводит учет ставок, принятых от участников данного вида азартных игр, фиксирует результаты азартных игр, рассчитывает суммы подлежащих выплате выигрышей, осуществляет представление информации о принятых ставках и о выигрышах в пункты приема ставок тотализатора[441].

Пункты приема ставок тотализаторов и букмекерских контор стали объектами налогообложения в соответствии с Федеральным законом от 16 ноября 2011 г. № 319-Φ3 «О внесении изменений в гл.9 ч.2 Налогового кодекса Российской Федерации»[442].

Отметим, что запрет на игорный бизнес действует в России с 1 июля 2009 г. Все заведения подобного плана должны быть закрыты. Альтернативной площадкой для казино стали специальные игорные зоны, которые расположены в Приморском и Алтайском краях, Калининградской области, а также на границе Краснодарского края и Ростовской области.

Букмекерские конторы и тотализаторы могут быть открыты вне игорных зон. Однако эти игорные заведения вправе осуществлять деятельность по организации и проведению азартных игр только на основании лицензии (ст.14, ч.4 ст.5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»[443], Постановление Правительства РФ 26 декабря 2011 г. № 1130[444]). Функционирование букмекерских контор и тотализаторов строится по сетевому принципу: игорное заведение обладает головным офисом (процессинговый центр) и рядом обособленных подразделений (пункты приема ставок). В ряде субъектов введен запрет деятельности по организации и проведению азартных игр. К таким относятся например, Республика Ингушетия, в которой действует закон Республики Ингушетия «О запрете деятельности по организации проведению азартных игр на территории Республики Ингушетия», запрещающий деятельность игротек, казино и бизнеса, основанного на игровых автоматах[445]. Вместе с тем в феврале 2016 г. Первая СРО (некоммерческое партнерство крупнейших букмекерских компаний) обратилась к законодательным органам 11 регионов РФ с предложением отменить местные законы, устанавливающие запрет на проведение азартных игр. В число таких регионов вошли Белгородская область, Брянская область, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Иркутская область, Калужская область, Республика Северная Осетия-Алания, Рязанская область, Тамбовская область, Республика Тыва, Чукотский Автономный округ. Действительно, в механизмах регулирования деятельности букмекерских контор и тотализаторов на территории регионов ввиду действия региональных законов о запрете игровой деятельности имеют место противоречия. Кроме того, это не позволяет обеспечивать дополнительные налоговые поступления в местные бюджеты. Ряд регионов уже откликнулись на предложение и отменили запрет на проведение азартных игр. В пример можно привести Ивановскую область, в которой запрет отменен соответствующими изменениями Закона Ивановской области от 4 июля 2012 г. № 54–03 «О ставках налога на игорный бизнес»[446].

Поэтому в субъектах, которые не входят в число игровых зон, действуют законы, регулирующие лишь налоговые ставки в отношении тотализаторов и букмекерских контор. Так, согласно закону Республики Бурятия «О некоторых вопросах налогового регулирования в Республике Бурятия, отнесенных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах к ведению субъектов Российской Федерации»[447] налоговые ставки устанавливаются в следующих размерах: 1) за один процессинговый центр тотализатора – 125 тыс. рублей; 2) за один процессинговый центр букмекерской конторы – 125 тыс. рублей; 3) за один пункт приема ставок тотализатора – 7 тыс. рублей; 4) за один пункт приема ставок букмекерской конторы – 7 тыс. рублей[448].

В Калининградской области, которая входит в игровую зону, согласно Закону Калининградской области от 29 ноября 2004 г. № 459 «О ставках налога на игорный бизнес»[449] налоговые ставки устанавливаются похожим образом, добавляя только объекты налогообложения: за один игровой стол – 125 тыс. рублей; за один игровой автомат – 7,5 тыс. рублей; за один процессинговый центр тотализатора – 125 тыс. рублей; за один процессинговый центр букмекерской конторы – 125 тыс. рублей; за один пункт приема ставок тотализатора – 7 тыс. рублей; за один пункт приема ставок букмекерской конторы – 7 тыс. рублей.

Каждый объект налогообложения подлежит регистрации в налоговом органе по месту установки этого объекта налогообложения не позднее чем за два дня до даты установки (открытия пункта приема ставок букмекерской конторы или тотализатора, процессингового центра тотализатора или процессингового центра букмекерской конторы). Регистрация производится налоговым органом на основании заявления налогоплательщика с обязательной выдачей свидетельства о регистрации объекта (объектов) налогообложения (п.2 ст.366 НК РФ). Письмом ФНС РФ от 30 декабря 2011 г. № ЕД-4-3/22627@ утверждена рекомендуемая форма заявления о регистрации изменений количества объектов налогообложения налогом на игорный бизнес[450].

Если налогоплательщик направил в налоговый орган заявление о регистрации игровых автоматов, но до их установки в зале направил заявление о снятии этих объектов с налогового учета, то обязанность по уплате налога на игорный бизнес не возникает. По каждому объекту налогообложения налоговая база определяется отдельно. Налоговым периодом по налогу на игорный бизнес признается календарный месяц. Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов Российской Федерации в следующих пределах:

1) за один игровой стол – от 25 тыс. до 125 тыс. рублей; 2) за один игровой автомат – от 1,5 тыс. до 7,5 тыс. рублей; 3) за один процессинговый центр тотализатора – от 25 тыс. до 125 тыс. рублей; 4) за один процессинговый центр букмекерской конторы – от 25 тыс. до 125 тыс. рублей; 5) за один пункт приема ставок тотализатора – от 5 тыс. до 7 тыс. рублей; 6) за один пункт приема ставок букмекерской конторы – от 5 тыс. до 7 тыс. рублей (п.1 ст.369 НК РФ).

В случае, если ставки налогов не установлены законами субъектов Российской Федерации, ставки налогов устанавливаются в следующих размерах:

1) за один игровой стол – 25 тыс. рублей; 2) за один игровой автомат – 1,5 тыс. рублей; 3) за один процессинговый центр тотализатора – 25 тыс. рублей; 4) за один процессинговый центр букмекерской конторы – 25 тыс. рублей; 5) за один пункт приема ставок тотализатора – 5 тыс. рублей; 6) за один пункт приема ставок букмекерской конторы – 5 тыс. рублей (п.2 ст. 369 НК РФ).

Сумма налога исчисляется налогоплательщиком самостоятельно как произведение налоговой базы, установленной по каждому объекту налогообложения, и ставки налога, установленной для каждого объекта налогообложения. Если один игровой стол имеет более одного игрового поля, ставка налога по указанному игровому столу увеличивается кратно количеству игровых полей. Налог, подлежащий уплате по итогам налогового периода, уплачивается налогоплательщиком по месту регистрации в налоговом органе не позднее срока, установленного для подачи налоговой декларации за соответствующий налоговый период, в соответствии со ст.370 НК РФ. Стоит отметить, что в 1998 г. уже была попытка установить налог на игорный бизнес, однако для ставок применялся метод распределения налоговых доходов. Минимальная величина ставки налога поступала в федеральный бюджет, а регионам разрешалось добавлять к этой величине свою неограниченную по размерам надбавку. Однако данный способ не привел к необходимому результату и после был введен принцип строгой фиксации в законе ставки налога. На данный момент в НК РФ существуют низший и высший пределы ставок для субъектов Российской Федерации.

Земельный налог

Земельный налог является местным налогом, поэтому он устанавливается, изменяется или отменяется НК РФ и нормативно-правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов о налогах и обязателен к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

В отношении земельного налога согласно ст.388 НК РФ налогоплательщиками признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками, признаваемыми объектом налогообложения в соответствии со ст.389 НК РФ на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, если иное не установлено законом. Не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды (п.2 ст.388 НК РФ). Данные исключения из правила представляются логичными в связи с тем, что безвозмездное срочное пользование не предполагает никакой уплаты за пользование земельным участком, а аренда земельного участка подразумевает уплату арендной платы, в размер которой по умолчанию сумма земельного налога включается. Двойная уплата за пользование земельным участком приводила бы к нарушению принципа платности, действующему в земельном праве. Земельный налог взимался бы с одного и того же налогоплательщика два раза, что представляется недопустимым.

Объектом обложения земельным налогом являются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования, на территории которого введен налог. Отдельные земельные участки не признаются объектом налогообложения. Это земли, изъятые из оборота, ограниченные в обороте и земельные участки из состава земель лесного фонда.

Для того, чтобы обязанность по уплате земельного налога возникла, необходимо, чтобы земельные участки были зарегистрированы за налогоплательщиком в установленном законом порядке. В случае отсутствия такой регистрации земельный налог не уплачивается. Данное положение подтверждается Письмом ФНС РФ от 18 июля 2006 г. № ММ-6-21/684@ «О земельном налоге»[451], в котором указывается, что в случае отсутствия кадастровой стоимости земельных участков для целей налогообложения необходимо учитывать, что если результаты государственной кадастровой оценки земель по состоянию на 1 января календарного года не утверждены в установленном порядке до 1 марта этого года, то в отношении этих земельных участков авансовые платежи и земельный налог не уплачиваются до их утверждения. Однако в судебной практике отсутствует единый подход к проблеме начисления земельного налога в связи с отсутствием регистрации права на земельный участок. Так, Постановлением Президиума ВАС РФ от 9 января 2002 г. № 7486/01[452]было установлено, что отсутствие документа о праве пользования землей, получение которого зависит исключительно от волеизъявления самого пользователя, не может служить основанием для освобождения его от уплаты налога на землю. Кроме того, как уже упоминалось, при отсутствии сведений о регистрации земельного участка в качестве объекта налогообложения в соответствующих органах, считается, что налогоплательщик самостоятельно должен сообщать необходимые сведения.

Если земельные участки находятся в государственной собственности либо собственности муниципальных образований, то до приобретения этих земельных участков в собственность организациями либо предоставления их на праве постоянного (бессрочного) пользования отсутствует плательщик земельного налога[453]. Соответственно, для эффективного осуществления налогового администрирования по данному имущественному налогу необходимо принимать меры и осуществлять соответствующие действия по рациональному использованию земель.

Налоговая база земельного налога определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения. Кадастровая стоимость существенно отличается от рыночной, в первую очередь, в связи с установлением ее на государственном уровне. Кадастровая стоимость определяется путем государственной кадастровой оценки. В Курской области, например, государственная кадастровая оценка земель населенных пунктов проводилась в 2011–2012 гг. за счет средств областного бюджета, результаты которой утверждены Постановлением Администрации Курской области от 17 января 2012 г. № 15-па[454]. Что касается рыночной оценки, то она является независимой от государства. Некоторые исследователи отмечают, что рыночная стоимость объектов стимулирует их экономически наиболее рациональное использование[455]. Однако заменять кадастровую стоимость на рыночную представляется нецелесообразным. Это два разных понятия. Несмотря на то, что региональные власти существенно занижают кадастровую стоимость ввиду возможного роста социальной напряженности, рыночная оценка для налога на недвижимое имущество физических лиц является менее рентабельной и предполагает большие затраты. Определение же налогооблагаемой базы на основе кадастровой стоимости представляется более отрегулированным и простым методом. Вопрос о выборе рыночной или кадастровой стоимости поднимается не только при исчислении земельного налога, но и, например, при проведении аукциона по продаже или аренде земельного участка. Земельным кодексом РФ установлено, что уполномоченный орган вправе самостоятельно выбирать начальную цену предмета аукциона (п.12, п.14 ст.39.11 Земельного кодекса РФ[456]).

Кадастровая оценка не должна нарушать права налогоплательщиков, а кадастровая стоимость не должна быть произвольной. Федеральным законом от 22 июля 2010 г. № 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 167-ФЗ) были внесены изменения в Закон № 135-Φ3, в который была включена гл. Ш.1. «Государственная кадастровая оценка», устанавливающая специальные правила о порядке определения кадастровой стоимости и рассмотрения споров о результатах ее определения. П.6 ст.66 Земельного кодекса, действующий в редакции Закона № 167-ФЗ, гласит, что в случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость устанавливается равной рыночной. В случае несогласия с результатами государственной кадастровой оценки земельных участков необходимо обращаться в суд.

Проведение государственной кадастровой оценки, при которой кадастровая стоимость устанавливается выше рыночной, должно быть недопустимо, т. к. это действительно приводит к необоснованному установлению налога и к нарушению принципа справедливости и соразмерности налогообложения.

Установление правовой категории «кадастровая стоимость», исходя из правил земельного законодательства, представляется не противоречащим налоговому законодательству. Согласно ст. З Закона № 135-Φ3 понятие «кадастровая стоимость» определена для целей вышеназванного федерального закона как стоимость, установленная в результате проведения государственной кадастровой оценки либо рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости в суде или комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости[457]. Вместе с тем в законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах зачастую понятие «кадастровая стоимость» подменяется понятием «рыночная стоимость». Так, в соответствии с Федеральным стандартом оценки «Определение кадастровой стоимости (ФСО № 4)», утвержденным Приказом Минэкономразвития России от 22 октября 2010 г. № 508 [458] (далее – ФСО № 4), под кадастровой стоимостью понимается рыночная стоимость, определенная методами массовой оценки, или, при невозможности определения рыночной стоимости методами массовой оценки, рыночная стоимость, определенная индивидуально для конкретного объекта недвижимости. Так, получается, согласно ФСО № 4 кадастровая = рыночная. Определение различий в представленных правовых категориях при таком подходе представляется невозможным. Выбор подходов, методов и моделей для определения кадастровой стоимости осуществляется оценщиком и должен быть обоснован (п.9 ФСО № 4). Методика определения налоговой базы по земельному налогу в настоящее время определена не на федеральном уровне, а на уровне подзаконного акта.

Для целей налогообложения понятия, используемые налоговым законодательством должны иметь правовое закрепление, а именно понятие «кадастровая стоимость» должно быть закреплено должным образом и в налоговом законодательстве. В земельном законодательстве необходимо закрепить правила проведения государственной кадастровой оценки.

Организации же самостоятельно исчисляют земельный налог, что так же, как и при исчислении налога на имущество организаций, может приводить к определенным злоупотреблениям. Так, например, если земельный участок за организацией не зарегистрирован, то организация не уплачивает земельный налог, ведь основанием для признания организации плательщиком земельного налога являются выданные в установленном порядке документы (свидетельства, государственные акты, решения и т. и.) о соответствующем праве на землю, сведения из которых учитываются непосредственно для целей налогообложения, а также документы, служащие основанием для регистрации прав на земельный участок. Получается, что организация может злоупотреблять правом и не исчислять земельный налог, пока данный факт не будет выявлен по результатам налоговой проверки.

Налог на имущество физических лиц

С 1 января 2015 г. в НК РФ введена гл.32 «Налог на имущество физических лиц»[459]. Ранее налог на имущество физических лиц регулировался отдельным законом – Законом о налогах на имущество физических лиц, что было предметом критики, т. к. налог на имущество физических лиц находился за пределами правового регулирования НК РФ. Перенесение налога на имущество физических лиц в отдельную главу НК РФ привело к положительной динамике взимания данного налога. Однако наблюдаются как позитивные, так и негативные тенденции развития законодательства об исполнении обязанности по уплате данного налога. Проведем анализ элементов налога на имущество физических лиц, закрепленных в НК РФ.

В отношении налога на имущество физических лиц плательщиками признаются физические лица – собственники имущества, признаваемого объектом налогообложения. Признание лица налогоплательщиком налога на имущество физических лиц осуществляется налоговым органом на основании информации, полученной от органов, осуществляющих регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Исчисление налога на имущество физических лиц производится налоговым органом в отношении лица, указанного в правоустанавливающих документах на недвижимое имущество.

Единая база учета собственников недвижимого имущества по настоящее время еще не создана, поэтому в данной сфере отношений возникают проблемы в определении плательщиков налога на любое недвижимое имущество. Здесь стоит отметить взаимосвязь правового регулирования имущественного налогообложения с правовым регулированием государственной регистрации прав на недвижимое имущество, а также деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

Объектом налогообложения налога на имущество физических лиц согласно гл.32 НК РФ признается расположенное в пределах муниципального образования (города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя) следующее имущество: 1) жилой дом; 2) жилое помещение (квартира, комната); 3) гараж, машино-место; 4) единый недвижимый комплекс; 5) объект незавершенного строительства; 6) иные здание, строение, сооружение, помещение.

Законодательно не определены понятия «машино-место», «объект незавершенного строительства» и т. д. Объект незавершенного строительства – это термин, который так же, как и термины «обязательство» и «имущество», был заимствован из гражданского права. Действующее российское законодательство не содержит легального определения понятия «объект незавершенного строительства», что вызывает значительные сложности в судебной и правоприменительной практике, а также в доктрине различных отраслей права при квалификации тех или иных объектов в качестве объектов незавершенного строительства. Кроме того, это нарушает важнейший принцип налогового права, разработанный еще в свое время А. Смитом, – принцип определенности – налог, который лицо обязано платить, должен быть определен точно, а не произвольно, все элементы налогообложения должны быть ясны для налогоплательщика и другого лица[460].

Согласно ст.25 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[461] право собственности на объект незавершенного строительства регистрируется на основании правоустанавливающих документов на земельный участок, на котором расположен объект незавершенного строительства, и разрешения на строительство, если в соответствии с законодательством Российской Федерации для строительства создаваемого объекта требуется получение такого разрешения.

Таким образом, объектом незавершенного строительства для целей налогообложения является недвижимое имущество, право на которое зарегистрировано на основании правоустанавливающих документов на земельный участок, на котором расположен объект незавершенного строительства. Для гражданского законодательства имеет значение также получение разрешения на строительство, если в соответствии с законодательством Российской Федерации для строительства создаваемого объекта требуется получение такого разрешения. Соответственно, объект незавершенного строительства – это объект, существующий до ввода имущества в эксплуатацию.

Стоит отметить, что понятие «машино-место» также отсутствует в действующем законодательстве. Также в случае если машино-место относится к недвижимому имуществу, то на него необходимо регистрировать права в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Проанализировав судебную практику, можем заметить, что ранее машино-место объектом недвижимости не считалось, соответственно права на него регистрировать не было необходимости[462]. Теперь же машино-место в отдельных случаях можно признавать объектом недвижимости, право собственности на который подлежит государственной регистрации[463].

Спор относительно налоговой базы исследуемого налога на имущество физических лиц остается открытым: если ранее согласно п.2 ст.5 Закона о налогах на имущество физических лиц налоговой базой считалась инвентаризационная стоимость по состоянию на 1 января каждого года, то в настоящее время данная стоимость выведена в качестве исключения в случае, если субъектом Российской Федерации не принято решение о порядке определения налоговой базы, исходя из кадастровой стоимости объектов налогообложения. По общему правилу, налоговой базой налога на имущество физических лиц считается кадастровая стоимость.

Кадастровая стоимость превышает инвентаризационную в 18–20, а иногда и больше чем в 30 раз. В связи с этим действительно «налоговая нагрузка на жителей крупных городов значительно возросла, поскольку жилье там значительно дороже, чем, например, в удаленных поселках»[464]. Для среднестатистического гражданина такое положение вещей обременительно. При расчете налога необходимо учитывать также износ, затраты на обустройство недвижимого имущества, стоимость коммуникаций, проложенных за счет граждан.

Налог на имущество физических лиц, определяемый по новым правилам, не должен существенно увеличивать налоговую нагрузку на граждан, т. к. это может привести к определенным негативным последствиям. Так, осуществляя контроль за исполнением обязанности по уплате налога на недвижимость, налоговые органы станут взимать налог принудительно с лиц, их не уплативших. Соответственно, это может привести к возникновению большого числа исполнительных производств. Одной из мер принудительного исполнения является взыскание налога за счет имущества, в т. ч. недвижимого имущества. Учитывая тот факт, что в Конституции провозглашено право на жилище, взыскание не обращается на жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением, за исключением имущества, если оно является предметом ипотеки и на него в соответствии с законодательством об ипотеке может быть обращено взыскание (ст.446 Гражданского процессуального кодекса РФ[465]).

Однако Конституционный Суд РФ указал, что федеральному законодателю необходимо внести необходимые изменения в гражданское процессуальное законодательство, регулирующее пределы действия имущественного (исполнительского) иммунитета применительно к жилому помещению (его частям), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в данном жилом помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания. Это связано с тем, чтобы обеспечить возможность удовлетворения имущественных интересов кредитора (взыскателя) в случае, когда по своим характеристикам соответствующий объект недвижимости явно превышает уровень, достаточный для удовлетворения разумной потребности гражданина-должника и членов его семьи в жилище, а также предусмотреть для таких лиц гарантии сохранения жилищных условий, необходимых для нормального существования[466]. Таким образом, «превышение уровня, достаточного для удовлетворения разумной потребности на жилище» будет определяться судом в конкретном случае. Все это при повышенном налоге на недвижимость может привести к ухудшению жилищной ситуации в России.

П.1 ст.409 НК РФ гласит, что уплата налога на имущество физических лиц производится не позднее 1 октября года, следующего истекшим налоговым периодом. Сроки уплаты земельного налога регулируются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Для примера в городе Курске Решением Курского городского Собрания от 25 ноября 2005 г. № 172-3-РС[467] для налогоплательщиков-физи-ческих лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, срок уплаты налога определен 1 ноября года, следующего за истекшим налоговым периодом. Граждане обязаны уплатить налог в установленные сроки.

Отметим, что оплатить имущественные налоги можно через специальный сервис «Уплата налогов физических лиц» (https://service.nalog.ru/prepay.do). Данный сервис поможет налогоплательщикам-физическим лицам:

– сформировать платежные документы на уплату имущественного, земельного и транспортного налогов до получения единого налогового уведомления (авансом);

– сформировать платежные документы на уплату задолженности;

– распечатать сформированные документы для оплаты в любой кредитной организации или осуществить безналичную оплату с помощью онлайн-сервисов банков, заключивших соглашение с ФНС России[468].

Для тех, кто не сообщил о наличии объекта налогообложения, с 1 января 2017 г. вводится штраф за неправомерное непредставление (несвоевременное представление) вышеуказанных сведений. Он составит 20 % от неуплаченной суммы налога в отношении объекта недвижимого имущества и (или) транспортного средства, по которым не представлено (несвоевременно представлено) сообщение (ст. 129.1 НК РФ, п. 3 ст.7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Таким образом, исследование особенностей установления, исчисления и взимания каждого регионального и местного налога позволяет сделать вывод о разграничении содержательных элементов налога на имущество организаций на две группы: установление, исчисление и взимание налога с недвижимого имущества организаций; установление, исчисление и взимание налога с движимого имущества организаций. Такое разделение не позволяет говорить о единстве правового режима исполнения обязанности по уплате данного налога. Если в дальнейшем выделение налога на недвижимость из налога на имущество организаций будет продолжаться, то необходимо изменять не только название налога («налог на недвижимое имущество организаций»), но и перерабатывать законодательные положения относительно элементов юридического состава налога. В отношении транспортного налога отмечено, что в отношении большинства транспортных средств его исчисление основывается на мощности мотора (двигателя) в лошадиных силах (или киловаттах). На размер причиняемого дорожному покрытию вреда оказывает влияние масса транспортного средства, его категория и такие показатели, как качество проведенного ремонта дорог, предшествующего нанесению вреда, и т. д. В связи с этим можно отметить отсутствие экономической связи между размером транспортного налога и размером вреда, причиняемого дорогам общего пользования. Существуют некоторые противоречия при уплате транспортного налога вне зависимости от стоимости объекта налогообложения и, как следствие, независимо от имущественного положения налогоплательщика. Кроме того, одновременное взимание транспортного налога и акциза на автомобильный бензин или дизельное топливо нарушает принцип эффективности налоговой системы и принцип справедливости и соразмерности налогообложения. В отношении налога на игорный бизнес было отмечено наличие имущественной составляющей в отношении отдельных объектов обложения. Кроме того, налоговые ставки налога на игорный бизнес, как и любого другого регионального налога, определяются субъектом РФ самостоятельно, но в пределах, установленных федеральным законодательством. Данное положение, с одной стороны, приводит к децентрализации налоговых полномочий и приводит к формальному соблюдению налоговой самостоятельности регионов. С другой стороны, контроль в виде низших и высших пределов налоговых ставок остается. В этом заключается особенность взимания региональных и местных налогов. Отсутствие пределов установления налоговых ставок может привести к необоснованному увеличению налоговой нагрузки лиц, уплачивающих соответствующий региональный или местный налог. В отношении земельного налога отмечается взаимосвязь установления его налоговой базы и ее законодательного определения, которое не закреплено в налоговом законодательстве. Согласно действующему Федеральному закону от 29 июля 1998 г. № 135-Φ3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»[469] кадастровая стоимость и рыночная стоимость представляют собой разные понятия. В подзаконных нормативных правовых актах происходит отождествление указанных понятий, что является противоречием. Для целей налогообложения понятия, используемые налоговым законодательством, должны иметь правовое закрепление, а именно понятие «кадастровая стоимость» должно быть закреплено должным образом в налоговом законодательстве. Особенностью установления кадастровой стоимости земельного участка как объекта обложения земельным налогом является необходимость проведения государственной кадастровой оценки, которая не должна нарушать права налогоплательщиков, а кадастровая стоимость не должна быть произвольной. Проведение государственной кадастровой оценки, при которой кадастровая стоимость устанавливается выше рыночной, не должно быть допустимо, т. к. это действительно приводит к необоснованному установлению налога и к нарушению принципа справедливости и соразмерности налогообложения. В отношении местного налога на имущество физических лиц отмечается неопределенность перечня объектов обложения налогом. Открытость перечня не позволяет налогоплательщику точно определить имущество, в отношении которого у него возникает налоговая обязанность и нарушает принцип определенности налогового законодательства, который гласит, что налог, который лицо обязано платить, должен быть определен точно, а не произвольно, все элементы налогообложения должны быть ясны для налогоплательщика.

В целом проведение системного реформирования законодательства об исполнении обязанности по уплате региональных и местных налогов может привести к существенному пополнению региональных и местных бюджетов, что позволит обеспечивать достойный уровень жизни населения, проживающего на соответствующей территории.

Глава 7

Региональный бюджетный контроль

§ 1. Организационные особенности регионального бюджетного контроля

Важнейшим институтом регионального финансового права является институт регионального бюджетного контроля, имеющий в России свои особенности по отношению федеральному бюджетному контролю. Обоснование регионального бюджетного контроля в качестве отдельного правового института автором началось еще в 2009 г. в монографии «Региональный финансовый контроль: организационно-правовые и теоретические основы»[470].

Стоит отметить, что именно институт контроля законности и эффективности движения и использования имеет важнейшее значение в сфере движение публичных денежных средств, как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований.

Под региональным бюджетным контролем в работе понимается организация и деятельность уполномоченных органов по проверке законности и эффективности движения публичных денежных фондов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также использования публичного имущества.

Стоит отметить, что институт регионального бюджетного контроля – это один из немногих институтов регионального финансового права представленных специальными диссертационными исследованиями[471].

В настоящее время в субъектах Российской Федерации бюджетный контроль представлен двумя основными элементами. Во-первых, это органы бюджетного контроля законодательной власти (или, как их еще принято называть, внешние органы бюджетного контроля или контрольно-счетные органы), существующие в организационно-обособленной форме. Во-вторых, это органы бюджетного контроля исполнительной власти (органы внутреннего бюджетного контроля), не имеющие единой формы организации.

Два этих направления в системе государственного регионального бюджетного контроля существуют параллельно друг другу. Региональные органы осуществляют свою деятельность по аналогии с федеральными контрольными органами, в основном их полномочия связаны с проведением контрольных мероприятий, необходимых для осуществления процесса управления движением бюджетных средств, а также последующим контролем в форме проверок получателей бюджетных средств.

Важно отметить, что органы бюджетного контроля исполнительной власти имеют отличия в организации и правовом обеспечении своей деятельности от контрольно-счетных органов. В большинстве субъектов Российской Федерации такие органы действуют в составе регионального финансового органа (комитета или министерства финансов), однако встречаются и примеры, когда орган бюджетного контроля исполнительной власти существует в виде обособленного отдельного подразделения. Так, например, в Воронежской области бюджетный контроль от исполнительной власти осуществляет Департамент финансово-бюджетной политики Воронежской области. В Курской области – Комитет финансов Курской области. В Магаданской области органом бюджетного контроля исполнительной власти является Контрольное управление администрации Магаданской области[472]. В Республике Тыва в системе исполнительной власти вообще создана специальная региональная Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва[473], которая осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере по использованию средств республиканского бюджета Республики Тыва. Схожая служба создана и в Республике Калмыкия[474].

Несомненно, бюджетный контроль в системе исполнительной власти имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Позитивным моментом является то, что данные органы осуществляют контроль расходования бюджетных средств муниципальными образованиями, получающими межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации, а также деятельности подведомственных финансовому органу учреждений. Органы бюджетного контроля исполнительной власти часто имеют богатый опыт работы и более проработанный (по отношению к контрольно-счетным органам) механизм осуществления контрольных мероприятий, а также значительное количество сотрудников, обладающих статусом государственных служащих и опытом работы. Минусами такого контроля является опосредованная зависимость контрольных учреждений от органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые исполняют региональный бюджет и одновременно участвуют в утверждении планов контрольных мероприятий и списка подконтрольных субъектов. Соответственно, существует возможность «непроверки» отдельных получателей бюджетных средств[475].

Учитывая современные условия, с уверенностью можно утверждать, что органы регионального бюджетного контроля, созданные в системе законодательной власти являются более перспективными, т. к. в большинстве случаев не имеют указанных выше организационных проблем и обладают определенной независимостью, которая является ключевым условием для осуществления эффективного бюджетного контроля. Для реализации принципа независимости необходимо создать хотя бы минимальные условия для деятельности внешних органов финансового контроля на региональном уровне. Эти условия должны заключаться в создании организационно-правовых основ на федеральном уровне, что предполагает определение единых подходов для дальнейшего развития всех органов регионального бюджетного контроля, что сейчас частично реализовано в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В.А. Двуреченских предлагает существование контрольных органов вообще «вне системы разделения властей»[476]. Только в этом случае, по его мнению, можно добиться полной независимости органов государственного аудита. Данная идея, несомненно, выглядит достаточно прогрессивной, но, к сожалению, не поддержана на федеральном уровне. Более того, в настоящее время зависимость контрольно-счетных органов от ветвей власти даже может усилиться. Так, в ст.6 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» установлено, что предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа могут вноситься:

1) председателем законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

2) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации – не менее 1/3 от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; 3) высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)[477]. Если первые два не вызывают особых сомнений, то последний – это существенный шаг назад в развитии внешних органов регионального бюджетного контроля. Понятно, что законодатель, предусматривая такую норму, хотел сохранить преемственность (аналогию) со Счетной палатой Российской Федерации. Однако на федеральном уровне Президент Российской Федерации не относится к системе исполнительной власти, чего нельзя сказать о высших должностных лицах субъектов Российской Федерации. В этой связи можно поддержать мнение В.А. Двуреченских о том, что участие губернаторов и иных представителей государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании контрольно-счетного органа является «принципиально недопустимым» <…> «абсолютно неуместным и необоснованным»[478].

Итак, с целью унификации контрольно-счетных органов в нашей стране принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[479]. Более того, ранее был разработан и модельный закон «О контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации»[480]. Указанные акты призваны унифицировать органы регионального финансового контроля, а также сделать внешние контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации более четко структурированными.

Для осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации от законодательной власти созданы специальные, действующие в обособленной форме органы бюджетного контроля – контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации.

На современном этапе сложности в организации и деятельности внешних органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации возникают лишь в отдельно взятых регионах. Как правило, происходит модернизация уже существующих органов контроля, создание же новых контрольносчетных палат происходит в процессе объединения субъектов Российской Федерации[481] и вступления в состав Российской Федерации новых субъектов (Крыма и Севастополя).

До 1 октября 2011 г. в России существовали контрольносчетные органы субъектов Российской Федерации двух категорий:

первые – самостоятельные, независимые в своей деятельности от иных государственных институтов;

вторые — являющиеся составной частью законодательных (представительных) органов власти или подразделениями их аппаратов и к тому же не наделенные статусом юридического лица [482].

На начало 2011 г. из 83 внешних органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации только 65 имели статус юридического лица, что составляло 78 % от общей численности. В и.7 ст. З Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» предусмотрена норма, которая требует, чтобы все контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации были наделены правами юридического лица. Данная норма, по мнению автора, фактически является единственным значимым достижением Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», которое существенно повлияло на существующую систему контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. В настоящее время все контрольно-счетные органы наделены статусом юридического лица.

Детально структуру Контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации можно рассмотреть на примере Контрольно-счетной палаты Курской области.

Контрольно-счетная палата Курской области, на наш взгляд, является типовой организационной структурой контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.

1. Она имеет статус юридического лица и численность сотрудников более 20 человек.

2. Осуществляет внешний финансовый контроль за средствами областного бюджета путем проведения проверок и экспертиз, выявляя потери финансовых ресурсов, способствует устранению причин и условий возникновения недостатков.

3. Состоит из председателя, заместителя председателя, четырех аудиторов и аппарата.

Помимо этого в составе Контрольно-счетной палаты Курской области создана коллегия, состав и регламент которой утверждаются постановлением Курской областной Думы[483].

Важно отметить, что структура Контрольно-счетной палаты Курской области, как и многих других контрольно-счетных органов (имевших типовую организационную структуру) в связи с вступлением в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» не изменилась, за исключением введения должности заместителя председателя палаты.

Подобную структуру контрольно-счетного органа можно встретить и в других субъектах Российской Федерации. Так, например, Счетная палата Чеченской Республики состоит из председателя, заместителя председателя, двух аудиторов и аппарата Счетной палаты[484].

Подводя промежуточный итог, можно сделать вывод о том, что исходя из современного законодательства, контрольносчетный орган – это постоянно действующий в организационно-обособленной форме орган, подотчетный законодательному органу субъекта Российской Федерации, имеющий свою структуру, штат сотрудников, наделенный специальными полномочиями по проверке правильности движения бюджетных средств и использованию публичного имущества. Кроме того, контрольно-счетный орган должен быть наделен статусом юридического лица.

Для эффективного осуществления своей деятельности контрольные органы субъектов Российской Федерации должны быть независимы от получателей бюджетных средств не только административно, но и экономически. Для этого в бюджете субъекта Российской Федерации необходимо выделение отдельной статьи расходов на содержание контрольного органа.

Организационная и функциональная независимость контрольно-счетного органа определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и выражается:

1) в особом порядке назначения на должность и прекращения полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа;

2) в наличии у контрольно-счетного органа статуса юридического лица;

3) в том, что контрольно-счетный орган при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности обладает правами заказчика и вправе самостоятельно размещать заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;

4) в том, что средства на содержание контрольно-счетного органа предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации или местном бюджете отдельной строкой;

5) в невозможности досрочного прекращения полномочий контрольно-счетного органа и его отдельных должностных лиц.

П.5 ст. З указанного закона посвящен определению принципа стабильности контрольно-счетного органа. Данный пункт запрещает досрочно прекращать полномочия контрольно-счетного органа по любым основаниям, в т. ч. и по причине досрочного прекращения полномочий законодательного органа власти. Однако на практике возникают ситуации, когда досрочное непрекращение полномочий контрольно-счетного органа просто невозможно по причине объединения субъектов Российской Федерации[485].

Существенным недостатком в большинстве субъектов Российской Федерации является то, что в них не используется потенциал консолидации органов бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации в виде специальных общественных организаций (союзов или ассоциаций органов бюджетного контроля региона).

С целью оказания содействия развитию региональных контрольно-счетных органов, подотчетных парламентам, а также для создания условий по совершенствованию методики их работы путем сотрудничества, обмена опытом и проведения исследований, касающихся вопросов контроля над публичными финансами, создана Европейская организация региональных органов внешнего финансового контроля государственных финансов (EURORAI)[486], действующая на основании Устава от 9 октября 2001 г. Настоящим президентом EURORAI является Ральф Сейбике (руководитель Счетного трибунала Земли Саксония – Анхальт (Германия)[487]. Юридический адрес местонахождения EURORAI город Валенсия (Испания)[488].

Ст.1 Устава EURORAI определяет следующие цели данной организации.

1. Поощрять и содействовать кооперации контрольных органов в различных областях их деятельности.

2. Содействовать обмену знаниями и опытом о контроле государственных финансов.

3. Информировать своих членов о законодательной базе, организации и деятельности различных контрольных органов в государственном секторе.

4. Содействовать исследованиям в области контроля государственных финансов.

5. Поощрять обмен программами и курсами повышения квалификации для должностных лиц органов-членов EURORAI.

6. Установить точное определение терминологии, используемой в каждой стране для облегчения методов контроля государственных финансов[489].

При организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации немаловажное значение имеет правовое закрепление статуса должностных лиц контрольно-счетных органов.

Как справедливо указывал бывший председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин, «тот, кто имеет право контролировать, очевидно, обладает более высоким статусом и объемом полномочий, чем тот, кто является объектом контроля»[490]. Если сотрудники Счетной палаты Российской Федерации и могут надеяться на фактическую реализацию указанной выше идеи, то в ее реализацию на уровне субъектов Российской Федерации и тем более на местном уровне не верится вовсе.

Правой статус «сотрудника органов контроля» нельзя рассматривать в отрыве от общей системы контрольных правоотношений в нашей стране. Вызвано это тем, что именно субъекты (участники) этих отношений, играют определяющую роль в данных правоотношениях.

Взаимоотношения контролирующих и подконтрольных субъектов изначально являются неравнозначными. На региональном уровне данная система взаимоотношений имеет свои особенности, т. к. при проведении контрольных мероприятий существует вероятность знакомства сотрудников органов контроля с теми или иными подконтрольными субъектами, следовательно, контролеров могут обвинить в предвзятом или наоборот слишком лояльном отношении к проверяемым должностным лицам.

Подобная ситуация встречалась еще в дореволюционной России. Так, например, в работе профессора финансового права И.Х. Озерова «Как расходуются в России народные деньги», в частности, говорится, что «когда контроль на что-нибудь натыкается, – на недочет, и те, или другие неправильности, то тогда виновные лица, чтобы ослабить неблагоприятное впечатление контрольных замечаний, пытаются свести дело к личным отношениям, т. е. говорят резкости представителю контроля, чтобы вызвать его самого на такие же резкости и заставить занести это в протокол, это называется «испортить акт»[491]. На региональном уровне такая ситуация также может возникнуть, т. к. зачастую сотрудники контрольно-счетных органов приходят в них из других государственных органов, которые в последствии уже превращаются в объекты их проверок.

§ 2. Специфика правового обеспечения регионального бюджетного контроля

В основу правового обеспечения регионального бюджетного контроля исполнительной власти в первую очередь заложены нормы БК РФ, а в отношении контрольно-счетных органов нормы БК РФ и Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В ст.157 БК РФ определяется, что «Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств; экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в т. ч. обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов; экспертизе государственных (муниципальных) программ; анализу и мониторингу бюджетного процесса, в т. ч. подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации; подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита; другим вопросам, установленным Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Помимо БК РФ и указанного выше закона, в субъектах Российской Федерации принимаются специальные акты органов исполнительной власти, конкретизирующие положения БК РФ в части организации и порядка проведения бюджетного контроля органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В отношении контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации федеральный законодатель пошел немного дальше. В недавнем времени был принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», нацеленный на «установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований» (ст.1).

Важно отметить, что помимо правового закрепления основных принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов закон впервые закрепляет на федеральном уровне механизм взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с контрольно-счетными органами муниципальных образований, с контрольно-счетными органами других регионов, Счетной палатой Российской Федерации и с иными учреждениями, этому посвящена ст.18 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Также в ст.18 предусматривается взаимодействие контрольно-счетных органов с объединениями (ассоциациями) контрольно-счетных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В п. 3 ст.18 закона определяется возможность взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с территориальными парламентскими контрольными учреждениями иностранных федеративных государств[492], а также административно-территориальных образований иностранных государств[493], с их международными объединениями[494], заключать с ними соглашения о сотрудничестве и взаимодействии, вступать в указанные международные объединения органов финансового контроля[495]. П.4 ст.18 закона устанавливается возможность участия контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации в проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий других субъектов Российской Федерации. Закон закрепляет обязательную письменную форму такого взаимодействия.

При проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий на определенной территории государства Счетная палата Российской Федерации вправе взаимодействовать с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и контрольно-счетными органами муниципальных образований. Соответственно, контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации с контрольно-счетным органом муниципального образования, на территории которого проводятся указанные мероприятия. В п.6 и 7 закона закрепляются права контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации (п.6) и Счетной палаты Российской Федерации (п.7) в процессе взаимодействия.

Важно отметить, что в анализируемом законе понятие «помощь» используется только применительно к контрольно-счетному органу «низового» (термин автор.) уровня. Например, Счетная палата Российской Федерации оказывает помощь (организационную, правовую, информационную, методическую и иную) контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и так далее. В ином случае, если, например, контрольно-счетный орган муниципального образования оказывает помощь контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, то понятие «помощь» заменяется термином «взаимодействие». Считается, что в результате совместной деятельности происходит сотрудничество, выражающееся в обмене опытом, повышении квалификации сотрудников контрольно-счетных органов «низового» уровня, что не всегда соответствует действительности. Поэтому более справедливо ко всем отношениям подобного рода применять понятие «взаимодействие», т. к. на практике происходит взаимовыгодное сотрудничество всех участников совместной деятельности.

Однако стоит отметить, что институт взаимодействия контрольно-счетных органов не новый и ранее уже встречался в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, в ст.11 «Взаимодействие органов финансового контроля с органами финансового контроля Российской Федерации» Закона Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» определяется, что «Органы финансового контроля взаимодействуют с органами финансового контроля Российской Федерации, в т. ч. проводят совместные контрольные мероприятия, обмениваются результатами контрольной деятельности, методическими и нормативными материалами, создают объединения органов финансового контроля, проводят совместные научные и практические конференции, учебные семинары, курсы повышения квалификации»[496].

Помимо этого, органы внешнего финансового контроля могут осуществлять планирование совместной деятельности[497], а именно включать в свои планы работы мероприятия, в ходе которых осуществляется взаимодействие с другими контрольно-счетными органами. Также по результатам совместных мероприятий могут даваться рекомендации по повышению эффективности работы других контрольно-счетных органов, которые, однако, носят рекомендательный характер.

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» не регулирует процесс взаимодействия контрольно-счетных органов с иными участниками контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, такими как эксперты, без взаимодействия с которыми часто невозможно проведение таких мероприятий, как аудит эффективности. В ст.12 Закона Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» под названием «Взаимодействие органов финансового контроля, аудиторов и экспертов, их организаций и объединений» определено, что «органы финансового контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации могут привлекать к участию в проводимых ими контрольных мероприятиях на договорной основе аудиторские фирмы (аудиторов), иные организации и независимых экспертов (специалистов) и производить расходы в пределах средств, утвержденных на эти цели в смете органа финансового контроля, а ответственность за результаты работы привлеченных специалистов несет орган финансового контроля, допустивший их к проведению контрольного мероприятия»[498].

Важно отметить, что в субъектах Российской Федерации правое регулирование бюджетного контроля осуществляется по единой системе, но имеются и отличия. В целом, законодательство, регулирующее деятельность по осуществлению государственного регионального бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации, можно разделить на следующие пункты:

1) основные законы (уставы и конституции) субъектов Российской Федерации, закрепляющие основы бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации;

2) региональные законы о бюджетном процессе;

3) специальные нормативные правовые акты, закрепляющие общие элементы системы бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации;

4) законы о контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации[499] (встречаются примеры, когда закон субъекта Российской Федерации одновременно регулирует деятельность региональной контрольно-счетной палаты и контрольно-счетных органов, находящихся на территории данного субъекта[500]).

6) акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

7) иные нормативные правовые акты (регламенты, уставы, инструкции, методические рекомендации, положения).

Специальные законы о бюджетном контроле в субъекте Российской Федерации встречаются в нашей стране достаточно редко[501]. В качестве метода способствующего созданию в субъектах Российской Федерации специальных законов о бюджетном контроле, по мнению автора, является разработка модельного закона «О бюджетном контроле в субъекте Российской Федерации».

Наиболее удачным примером, по мнению автора, является закон Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» (далее – Закон № 1800-ОД). Однако и он имеет существенные недостатки. Данный закон устанавливает особенности бюджетных полномочий органов бюджетного контроля Волгоградской области и порядок их взаимодействия при осуществлении контрольных полномочий на территории Волгоградской области.

Закон № 1800-ОД в ч.1 ст.1 дает определение финансового контроля: «Финансовый контроль на территории Волгоградской области – проверка органами финансового контроля Волгоградской области соблюдения органами государственной власти Волгоградской области, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и Волгоградской области, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов». Далее в ч.2 ст.1 закон расшифровывает другие понятия, указанные в данном законе:

– «государственные финансовые ресурсы — бюджетные средства, средства территориального государственного внебюджетного фонда, доли (вклады акций) в уставных капиталах юридических лиц, другие финансовые ресурсы в соответствии с действующим законодательством;

– государственные материальные ресурсы — имущество органов государственной власти Волгоградской области, имущество государственных учреждений Волгоградской области, имущество государственных унитарных предприятий, земли и иные природные ресурсы, определенные действующим законодательством, а также иные материальные ресурсы в соответствии с действующим законодательством;

– эффективность и рациональность использования государственных финансовых ресурсов — экономическая категория, означающая необходимость достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;

– координация работы органов финансового контроля – согласование органами финансового контроля сроков проведения контрольных мероприятий во избежание дублирования их в работе».

Далее в законе № 1800-ОД определяется система органов финансово-контрольных органов субъекта Российской Федерации, формы финансового контроля (ревизии, проверки и прочее).

Несомненно, принятие закона «О финансовом контроле на территории субъекта Российской Федерации» является существенным моментом в процессе создания единой системы бюджетного контроля на уровне субъекта Российской Федерации. Закон № 1800-ОД, хотя и является прогрессивным, особенно в свете ситуации, имеющей место в других субъектах Российской Федерации, однако имеет ряд существенных недостатков. Так, он не устанавливает единую систему финансового контроля на территории Волгоградской области, а ограничивается лишь разграничением полномочий между контрольными органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Муниципальные органы финансового контроля остаются вне поля деятельности данного закона, хотя находятся на территории Волгоградской области.

Ст.5 закона определяет следующее: «при осуществлении финансового контроля контрольно-счетная палата Волгоградской области совместно с другими органами финансового контроля проводит комплексные ревизии и тематические проверки расходования бюджетных средств в исполнительных органах государственной власти Волгоградской области, а также в муниципальных образованиях и организациях, получающих средства областного бюджета». При этом непонятно, с какими органами осуществляются совместные проверочные мероприятия, как разделяются между ними полномочия, в каком объеме может проверяться финансовая деятельность муниципальных образований (в объеме выделенных средств или весь бюджет муниципального образования) и прочее.

Кроме того, закон не предусматривает создание единого общественного совета, координирующего деятельность всех внешних органов финансового контроля Волгоградской области.

Закон «О государственном финансовом контроле» принят также и в Республике Саха (Якутия)[502]. Он закладывает основы для разграничения функций и полномочий между органами государственного финансового контроля Российской Федерации, органами государственного финансового контроля Республики Саха (Якутия) и муниципальных образований, что достаточно интересно для нашего исследования. Так, ст.4 «Государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов муниципальных образований» устанавливает, что:

«1. Органы государственного финансового контроля Республики Саха (Якутия) вправе проводить проверки местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из государственного бюджета Республики Саха (Якутия).

2. Для муниципальных образований, в которых в общем объеме собственных доходов бюджетов в двух из трех последних лет суммарная доля дотаций из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений превышала 50 %, проверка бюджета муниципального образования органами государственного финансового контроля проводится в обязательном порядке.

3. Органы государственной власти Республики Саха (Якутия) осуществляют обязательный контроль за расходованием средств, выделенных муниципальным образованиям на выполнение целевых программ Республики Саха (Якутия), а также за иными законными поступлениями».

Вышеуказанный закон нормативно закрепляет порядок, когда и по какой причине проводится проверка муниципальных денежных средств со стороны республиканского контрольно-счетного органа. В законе можно даже увидеть элементы механизма стимулирования муниципальных образований по увеличению собственных доходов путем роста неналоговых поступлений.

Четвертым видом нормативных актов, регулирующих систему регионального финансового контроля Российской Федерации, являются специальные законы о контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации. В ходе проведенного исследования были проанализированы 83 закона субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах. После принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» повсеместно в законы субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах начались вноситься изменения, а в большинстве субъектов были приняты совершенно новые законы. К сожалению, фактически все изменения в региональном законодательстве свелись к простому копированию статей из федерального закона, что негативным образом сказалось на развитии регионального законодательства о контрольно-счетных органах. В такой форме организации нормотворчества субъектов Российской Федерации, по мнению автора, часто не учитываются региональные особенности в сфере бюджетного контроля.

Важно также отметить, что еще до принятия ФЗ № 6-ФЗ Контрольно-счетной палатой Москвы был уже разработан проект модельного закона субъекта Российской Федерации «О Контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации», который итак при должной расторопности субъектов Российской Федерации позволил бы унифицировать структуру и компетенцию контрольно-счетных органов на уровне субъекта Российской Федерации. Однако данный модельный закон не по всем параметрам соответствует Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Большинство законов субъектов Российской Федерации, регулирующих деятельность внешних контрольно-счетных органов, имеют схожую структуру и содержание, однако и остались те, которые имеют отличия, но их осталось немного. На современном этапе можно говорить о значительной степени унификации законов субъектов Российской Федерации «О контрольно-счетных органах».

Интересным для исследования представляется первый нормативный правовой акт, регулирующий деятельность контрольно-счетных органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, это Положение о контрольно-счетной палате Московской областной думы. В нем было установлено, что данное Положение должно действовать до принятия специального закона о контрольно-счетной палате[503], который, однако, был принят только в 2010 г.[504].

В целом можно утверждать, что в настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации происходит унификация контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, чему способствует не только и не столько совершенствование общегосударственного финансового контроля, путем изменения федерального законодательства (принятие Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»), но и повышение качества правового регулирования бюджетного контроля на уровне самих субъектов Российской Федерации. Важно также отметить, что законодательство ряда субъектов Российской Федерации в области бюджетного контроля часто существенного опережает развитие федерального законодательства.

По мнению автора, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», который исследуется в работе, является фактически правовым закреплением в виде федерального закона уже имеющихся в региональном законодательстве достижений. Своего рода это обобщение опыта, что в большинстве случаев имеет положительное значение, т. к. позволяет реализовать этот опыт в других регионах Российской Федерации. Однако исследуемый закон не по всем позициям императивен, а имеет множество норм, реализация которых напрямую зависит от усмотрения органов власти субъектов Российской Федерации, что существенно снижает его значение для развития законодательства о региональном бюджетном контроле.

Для оптимизации правового обеспечения государственного регионального бюджетного контроля, по мнению автора, необходимо разработать модельный закон «О бюджетном контроле в субъекте Российской Федерации». В данном законе должны содержаться следующие элементы: система органов государственного регионального бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации; механизм взаимодействия контрольно-счетных органов и органов регионального бюджетного контроля исполнительной власти, а также с правоохранительными органами и гражданским обществом; формы осуществления бюджетного контроля и порядок их реализации; понятие, содержание и процедуры осуществления контрольно-счетными органами аудита эффективности; механизм создания консолидированных ассоциаций или союзов органов бюджетного контроля региона. Данный модельный закон будет способствовать разработке и принятию законов о государственном бюджетном контроле в каждом субъекте Российской Федерации.

§ 3. Процедуры осуществления регионального бюджетного контроля

В настоящее время одним из наиболее существенных препятствий для развития системы регионального бюджетного контроля в России является отсутствие правового обеспечения процедур осуществления бюджетного контроля.

На современном этапе в Российской Федерации органы регионального бюджетного контроля не получили четко сформулированных, законодательно закрепленных правил осуществления своей деятельности. Связано это с тем, что чаще всего в законодательстве четко не определены процедуры контроля, а также не получила необходимого правового обеспечения компетенция самих контрольных органов государственной власти в области бюджетного контроля. Как справедливо отмечает М.В. Карасева, нередки случаи, когда компетенция одного органа «накладывается на компетенцию другого органа в сфере финансов, что приводит к параллелизму, дублированию в работе этих органов»[505]. Подобная ситуация сложилась в России на уровне субъектов Российской Федерации в области бюджетного контроля.

Помимо компетенции часто вызывает судебные споры и несовершенство правого регулирования процедур осуществления бюджетного контроля. Так, Д.А. Коростелев в отношении судебной практики, связанной с обжалованием результатов проверок и ревизий, проведенных контрольно-счетными органами, обращает внимание на два основных момента. Во-первых, на то, что практика основана в большинстве случаев на том, что проверяемые субъекты недостаточно хорошо знакомы с законодательством, регламентирующим порядок деятельности контрольно-счетных органов, а во-вторых, что судебные споры частично вызваны тем, что законодатели нечетко определили механизм реализации контрольных мероприятий[506].

Попытки урегулировать процедурные моменты в деятельности органов регионального бюджетного контроля в настоящее время предпринимаются, но чаще всего самими этими органами. Так, например, подобная практика сложилась в системе контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Иную ситуацию можно встретить применительно к органам регионального бюджетного контроля исполнительной власти, где порядок осуществления контроля определяется на уровне не органа контроля, а нормативным актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Важно отметить, что слабость в развитии нормативного регулирования процедур осуществления бюджетного контроля объясняется как объективными, так и субъективными причинами. Среди объективных причин можно выделить: отсутствие необходимой компетенции у сотрудников органов контроля для разработки процессуальных методических документов, различия в формах осуществления контроля, несовершенство отдельных контрольных мероприятий и многое другое. Субъективная причина заключается в нежелании органов контроля ограничивать себя, какими бы то ни было процессуальными рамками.

Процедурные особенности при осуществлении бюджетного контроля субъектами Российской Федерации определяются следующими обстоятельствами:

– видом контрольного мероприятия (контрольное или экспертно-аналитическое; ревизия, проверка или аудит эффективности);

– объектом контроля (контроль использования публичного имущества, проверка отдельных направлений расходования бюджетных средств, проверка внебюджетных фондов и др.).

В настоящее время ни в БК РФ, ни в федеральном законодательстве, ни в региональном законодательстве не содержатся нормы, регулирующие процедуры проведения контрольных мероприятий по проверке бюджетных средств. В практике контрольно-счетных органов сложилось такая ситуация, что часто в законодательстве субъектов Российской Федерации определяется только тот, кто должен рассматривать и утверждать методические рекомендации по проведению контрольных мероприятий. Так, например, ст.6 закона Республики Алтай от 19 октября 2011 г. № 53-Ρ3 «О Контрольно-счетной палате Республики Алтай» определяется, что коллегия рассматривает на своих заседаниях, среди прочего, «стандарты внешнего государственного финансового контроля и общие требования к стандартам внешнего муниципального финансового контроля, методические рекомендации по проведению контрольных мероприятий».

Далее контрольно-счетный орган своими силами разрабатывает и принимает необходимые методические рекомендации. Однако на практике порядок осуществления контрольных мероприятий в ряде субъектов Российской Федерации вообще не нашел никакого правового закрепления. При этом встречаются и примеры создания контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации необходимых локальных актов (инструкций, стандартов, методических рекомендаций).

Лидером среди контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по количеству разработанных локальных актов, регулирующих различные процедурные моменты деятельности, является Контрольно-счетная палата Москвы, сотрудниками которой разработаны:

– Стандарт 1.1 «Методологическое обеспечение деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы»;

– Стандарт 3.7.1 «Основные принципы, правила и процедуры внешней проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов внутригородских муниципальных образований города Москвы»;

– Стандарт 3.7.3. «Документирование контрольных мероприятий»;

– Инструкция по организации и проведению контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой Москвы;

– Методические рекомендации по проведению проверки правомерного и эффективного использования средств бюджета города Москвы, предоставленных внутригородским муниципальным образованиям в виде субвенций на выполнение отдельных государственных полномочий;

– Методические рекомендации по проведению экспертизы проектов государственных программ города Москвы;

– Методические рекомендации «Оценка эффективности расходов в области занятости населения города Москвы»;

– Порядок организации экспертизы проектов государственных программ города Москвы» и другие акты.

Подобные методические документы разработаны и в других субъектах Российской Федерации. Так, например:

– в Забайкальском крае (Методические рекомендации проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета (внешней проверки бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств); Методические рекомендации по составлению заключения на проект закона «О бюджете Забайкальского края»; Методические рекомендации проведения проверки соблюдения бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджетов муниципальных образований

Забайкальского края; Методические рекомендации проведения проверок бюджетных учреждений);

– в Омской области (Порядок проведения Контрольно-счетной палатой Омской области внешней проверки годовых отчетов об исполнении местных бюджетов; Порядок подготовки, проведения и оформления результатов экспертно-аналитических мероприятий Контрольно-счетной палатой Омской области; Порядок проведения Контрольно-счетной палатой Омской области аудита эффективности использования бюджетных средств);

– в Волгоградской области (Инструкция по подготовке, проведению и оформлению результатов контрольных мероприятий контрольно-счетной палаты Волгоградской области).

Однако важно отметить, что повсеместной практики разработки контрольно-счетными органами методических документов, регулирующих порядок осуществления контрольных мероприятий, нет. Особенностью указанных выше актов является отсутствие внешнего механизма слежения за правомерностью реализации методических документов. Часто контроль реализации положений методических документов либо вообще отсутствует, либо осуществляется самими контрольно-счетными органами. Можно утверждать, что разработанные и принятые контрольно-счетными органами документы направлены в большей степени на уточнение некоторых процедурных моментов и носят в основном дополняющий характер.

Иную ситуацию можно встретить при осуществлении регионального бюджетного контроля органами исполнительной власти. Отличительной особенностью правового регулирования процедур осуществления бюджетного контроля исполнительной властью является их обязательное закрепление в виде региональных нормативных правовых актов.

Наиболее интересным для данного исследования среди актов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации является «Инструкция по организации и проведению контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой Москвы» (далее Инструкция), разработанная в соответствии с Законом «О Контрольно-счетной палате Москвы» и Регламентом Контрольно-счетной палаты Москвы. Целью данной Инструкции является установление единых правил и процедур подготовки, проведения и оформления результатов контрольных мероприятий, осуществляемых контрольно-счетной палатой, а также прав и обязанностей ее сотрудников, привлеченных специалистов и независимых экспертов, участвующих в контрольных мероприятиях.

В ряде других субъектов Российской Федерации пошли по пути разработки отдельных методических рекомендация для различных видов контрольных мероприятий. Так, в Омской области отдельно закрепляется порядок подготовки, проведения и оформления результатов экспертно-аналитических мероприятий Контрольно-счетной палатой Омской области, утвержденный решением коллегии Контрольно-счетной палаты Омской области (протокол № 130/14 от 11 сентября 2009 г.). В ряде субъектов Российской Федерации вообще элементы регулирования процедурных моментов можно встретить в регламентах контрольно-счетных органов.

Исходя из вышеизложенного, приходим к выводу о существовании лишь элементов правового регулирования процедур осуществления бюджетного контроля контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. Правовое обеспечение процедур бюджетного контроля осуществляется на уровне локальных актов контрольно-счетных органов в незначительной части субъектов Российской Федерации. Следствием такой ситуации является непонимание, и, соответственно, предвзятое отношение со стороны подконтрольных учреждений к механизму осуществления регионального бюджетного контроля.

Более целостная картина правового обеспечения процедур бюджетного контроля наблюдается в системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Подводя итог, можно утверждать, что по объектам контроля и по процедурам осуществления контрольных мероприятий органы бюджетного контроля исполнительной власти и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации существенно не отличаются, принципиальная разница встречается только в отношении таких форм осуществления бюджетного контроля, как аудит эффективности и внешняя проверка отчета об исполнении бюджета. Данные контрольные мероприятие не реализуются органами регионального бюджетного контроля исполнительной власти.

Порядок проведения аудита эффективности и внешней проверки отчета об исполнении бюджета не только субъекта Российской Федерации, но и муниципальных образований региона закрепляется актами контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Так, например, в Омской области «Порядок проведения Контрольно-счетной палатой Омской области внешней проверки годовых отчетов об исполнении местных бюджетов» утвержден решением коллегии Контрольно-счетной палаты Омской области (протокол № 124/15 от 30 июня 2010 г.), в Забайкальском крае «Методические рекомендации проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета (внешней проверки бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств)» вообще утверждены председателем контрольно-счетной палаты.

В целом можно определить, что в настоящее время процедурные моменты, связанные с осуществлением бюджетного контроля, не получили должного правового обеспечения как на федеральном, так и на региональном уровне, что часто делает процесс осуществления контрольных мероприятий непонятным для участников контрольных отношений и значительно влияет на результат их проведения.

Слабость в регулировании процедур осуществления бюджетного контроля объясняется как объективными, так и субъективными причинами. Среди объективных причин можно выделить: отсутствие необходимой компетенции у сотрудников органов контроля для разработки процессуальных методических документов, различия в формах осуществления контроля, несовершенство отдельных контрольных мероприятий и многое другое. Субъективная причина заключается в нежелании органов контроля ограничивать себя какими-то процессуальными рамками.

Глава 8

Правовое регулирование регионального публичного страхования

В процессе практической деятельности постоянно возникают вопросы, связанные с несовершенством правового регулирования тех или иных общественных отношений. Иногда для избегания конфликтных ситуаций достаточно более четко определить элементы тех или иных отношений. Подобная ситуация складывается в России в системе страхования[507]. В практике в последнее время все более часто возникает потребность в четком разграничении страховых правоотношений на публичные и частные. Часто от этого разграничения зависит очень многое, а именно: кто должен выступать ответчиком по делу, что является основанием для вынесения решения, какой будет размер страховой выплаты и т. д.

Как справедливо отмечает А.С. Емельянов, «актуальность изучения финансового правовой основы страховой сферы обусловлена несколькими обстоятельствами объективного и субъективного характера. Поскольку страхование – это та область страховых отношений, в которых сосредоточены интересы и населения, и государства, важность создания эффективной нормативно-правовой базы страховых отношений представляется очевидной. Однако до сих пор система правового регулирования страховой деятельности окончательно не сформировалась. Не решен вопрос о том, какие отрасли права и в каком объеме регулируют страхование»[508].

Стоит отметить, что вопросы правового регулирования договора страхования, в т. ч. и характер его правовой природы активно рассматривались еще в трудах дореволюционных ученых. Так, проблемам страхового права были посвящены исследования таких авторов, как И.И. Степанов[509], А.А. Ноткин[510], С.Е. Лион[511], В.Р. Идельсон[512], А.Г. Гойхбарг[513] и др.

Вообще о происхождении института страхования в своей работе писал еще в 1892 г. С.Е. Лион. Так, по его мнению, страхование впервые появилось в Италии, и его первоначальным видом было морское страхование. Предметом морского страхования выступали физические вещи, и лишь в XVIII в., по мнению С.Е. Лиона, страхование было распространено и на имущественные интересы[514]. Под страховым договором С.Е. Лион понимал «юридическое соглашение, в силу которого одно лицо обязуется, за вознаграждение, возместить любую гибель имущества, которое произойдет в течение установленного срока, и вследствие определенного несчастного случая»[515]. А.Я. Антонович определял цель страхования в том, что «физически разрушаемое имущество превратилось экономически неразрушаемое, сделать неразрушаемую капитальную ценность имущества»[516].

В России развитие страхования в целом развивалось также, как и в Европе. Так, дореволюционный исследователь О.А. Ноткин писал, что страхование как способ восстановления разрушенного имущества и содействия развитию торговли заимствовано нами из Западной Европы. Вначале появилось у нас морское страхование, затем страхование имущества от огня, позже страхование посевов от града и скота от падежа[517].

Следовательно, изначально в основе страхования как в Европе, так и в России была заложена частноправовая природа, т. к. изначально институт страхования появился с целью защиты исключительно имущественных прав. Именно из-за этого страхование чаще всего рассматривается с гражданско-правовых позиций.

Несмотря на частноправовое происхождение института страхования, современная система страховых правоотношений уже давно не имеет частно-публичный характер. При этом ни в законодательстве, ни в науке нет единого подхода к разграничению указанных отношений.

Неоднозначность в разграничении страхования на публичное и частное связано с особенностями его правого регулирования. Изначально в системе российского страхования была заложена двойственность его правового обеспечения. С одной стороны, правоотношения в области страхования регулируются законом РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», ГК РФ и заключенными на его основе договорами между участниками указанных отношений. С другой стороны, страховые нормы содержатся в значительном количестве специальных нормативных правовых актов, принятых с целью обеспечения государственных гарантий для отдельных категорий граждан.

В соответствии со ст.2 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»[518] страхование представляет собой «отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков».

Что касается ГК РФ, то страхованию в нем посвящена гл.48. В указанной главе законодатель разделяет страхование по принципу добровольности участия субъектов в страховых правоотношениях. В этой связи страхование делится на обязательное и добровольное. В ст.927 ГК РФ установлено, что страхование «осуществляется на основании договоров имущественного или личного страхования, заключаемых гражданином или юридическим лицом (страхователем) со страховой организацией (страховщиком)». При этом важно понимать, что страхователем могут быть и публичные субъекты, например, органы власти. В данной статье четко определено, что страхование осуществляется исключительно на основании договора. В этой связи стоит понимать, что не все виды публичного страхования соответствуют указанной норме ГК РФ. Так, например, пенсионное страхование в России осуществляется специально созданным внебюджетным фондом – Пенсионным фондом Российской Федерации. Связано это с тем, что при обязательном пенсионном страховании в отличие от всех других видов публичного и частного страхования, наступление страхового случая (достижение определенного возраста) является неизбежным, что существенно отличает данные страховые отношения от всех остальных страховых отношений.

Стоит также отметить, что в целях конкретизации правоотношений в сфере страхования требуется уточнении и понятия «публичное страхование», которое является более универсальным по отношению к понятию «государственное страхование». В этой связи необходимо определить границы применения понятия «публичное страхование» и спрогнозировать последствия применения данного понятия для финансового права.

В этой связи можно заключить, что современная система правового регулирования страхования является сложной по своему составу и включает в себя разные по содержанию и правовой природе отношения. Более того, нет единства и внутри однотипных страховых отношений. Так, социальное страхование по организации и осуществлению в значительной мере отличается от обязательного медицинского и обязательного пенсионного страхования и более того, не имеет ничего схожего с иными формами публичного страхования в Российской Федерации. В связи с этим необходимо более детальная классификация всех видов страховых отношений исходя из их правовой природы и содержания. Так, предлагается уточнить понятие «обязательное страхование».

Исходя из правовой природы обязательного страхования, его можно разделить на:

– обязательное частное страхование (осуществляемое, как правило, за счет средств физических и юридических лиц);

– обязательное публичное страхование (осуществляемое напрямую или опосредованно за счет публичных денежных фондов).

Что касается финансового права, то к его предмету относится исключительно обязательное публичное страхование. В этой связи стоит отметить не относящийся к предмету финансового права Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», но регулирующий отношения, связанные с обязательным страхованием. Связано это не только и столько с тем, что страхование осуществляется за счет средств физических и юридических лиц (владельцев транспортных средств), а с тем, что источником правоотношений, регулируемых указанным законом, является гражданско-правовой договор. Следовательно, по своей правой природе, данные отношения являются частноправовыми.

Следовательно, можно сделать вывод о том, что обязательное страхование по своей правовой природе неоднородно и имеет в своей основе две принципиально отличающиеся друг от друга системы отношений – частноправовую и публично-правовую.

В связи с неоднозначностью обязательного страхования в Российской Федерации необходимо в рамках финансового права разграничивать обязательное страхование, не исходя из его целей, а исходя из того, за счет каких средств он осуществляется.

Следовательно, в публичных страховых отношениях государство выступает фактически в качестве страхователя и осуществляется оно за счет средств публичных денежных фондов.

Стоит также отметить, что в страховых отношениях государство выступает не только в качестве страхователя, но и в качестве регулятора данных отношений. В этой связи речь идет о государственном регулировании страховой деятельности (принятие законодательства о страховании, разрешительные процедуры, надзор за деятельностью страховых компаний и т. д.). Хотя данная деятельность и осуществляется непосредственно при участии государства, она, по мнению автора, к финансовому праву не относится, и ее нельзя включать в содержание понятия «публичное страхование».

Важно также отметить, что в ряде государств обязательное страхование иностранных граждан, въезжающих на их территорию, имеет ярко выраженную фискальную функцию. Это свойственно странам, в которые важнейшим источником доходов является туризм, и они не могут по определенным причинам обложить туристов иными сборами. Так, например, в Республике Абхазия предусмотрено обязательное страхование от несчастных случаев иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих на территорию Республики Абхазия, а также обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств иностранных физических и юридических лиц. Условия, размер страховой выплаты, порядок страхования и даже форма страхового полиса устанавливается постановлением Кабинета Министров Республики Абхазия, а осуществляется такое страхование Абхазской государственной страховой компанией «Абхазгосстрах». В этой связи данные отношения также имеют ярко выраженный публичный характер и могут рассматриваться как финансово-правовые отношения.

Стоит отметить, что обязательное частное страхование в России регулируется помимо ГК РФ и многими другими правовыми актами, а именно Федеральным законом от 14 июня 2012 г. № 67-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при перевозках пассажиров метрополитеном», Федеральным законом от 24 ноября 1996 г. № 132-Φ3 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и т. д.

Также можно отметить значительную часть законов, регулирующих публичное страхование, которые непосредственно можно отнести к предмету российского финансового права. Это страхование в Российской Федерации военнослужащих, полицейских, судей и других категорий граждан[519], а также обязательное медицинское[520], обязательное социальное[521]и обязательное пенсионное страхование[522].

К публичному страхованию, по мнению авторов, можно также отнести страхование банковских вкладов физических лиц, предусмотренное Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», т. к. страхователем по данному закону является государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов», что указывает на публичный характер этих страховых отношений. Более того, аккумулируемые Агентством по страхованию вкладов средства являются публичными финансами. Несмотря на явный публично-правовой характер деятельности Агентства по страхованию вкладов, в юридической науке этот вопрос по-прежнему считается дискуссионным[523].

В свою очередь публичное страхование можно разделить в Российской Федерации и вертикально по территориальному принципу. Так, законодательно публичное страхование можно разделить на федеральное публичное страхование и региональное публичное страхование.

Следует отметить, что к региональному финансовому праву можно отнести именно региональное публичное страхование, которое имеет свои как правовые, так и организационные особенности.

В субъектах Российской Федерации достаточно давно существуют территориальные фонды обязательного медицинского страхования, утверждаемые законами субъектов Российской Федерации. Так, ежегодно в субъектах Российской Федерации принимаются законы о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования[524].

В ряде субъектов Российской Федерации также приняты специальные законы, регулирующие публичные страховые отношения. Так, например, в Ульяновкой области принят Закон «О случаях, порядке и размерах выплат по обязательному государственному страхованию государственных гражданских служащих Ульяновской области»[525]. В данном законе установлено, что «Обязательному государственному страхованию подлежат жизнь и здоровье государственных гражданских служащих Ульяновской области, а объектами обязательного государственного страхования являются имущественные интересы застрахованных лиц, связанные с причинением вреда их жизни и здоровью в связи с исполнением ими своих должностных обязанностей». Выплаты по обязательному государственному страхованию осуществляются в следующих случаях: 1) гибели (смерти) застрахованного лица вследствие трудового увечья или профессионального заболевания; 2) установления факта наличия у застрахованного лица профессионального заболевания; 3) установления застрахованному лицу инвалидности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания; 4) причинения здоровью застрахованного лица иного вреда в связи с исполнением им должностных обязанностей (ст. З закона). В ст.8 закона установлен источник финансирования расходов по страхованию, а именно: «Финансовое обеспечение расходных обязательств на обязательное государственное страхование государственных гражданских служащих Ульяновской области осуществляется за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных государственным органам Ульяновской области в областном бюджете Ульяновской области на мероприятия по обеспечению обязательного государственного страхования государственных гражданских служащих Ульяновской области», что непосредственно указывает на финансово-правовой характер указанных отношений.

Схожие законы приняты в Ленинградской[526], Новгородской[527], Ивановской[528] и Новосибирской области[529] и в ряде других субъектов Российской Федерации.

Помимо специальных законов о страховании государственных гражданских служащих в отдельных субъектах принимаются дополнительные акты. Так, например, в Ленинградской области принято Постановление Губернатора Ленинградской области от 6 июля 2015 г. № 41-пг «Об утверждении Положения об обеспечении программой добровольного медицинского страхования государственных гражданских служащих, замещающих должности государственной гражданской службы в Администрации Ленинградской области более трех лет». Так, в этом положении страхование за счет и в пределах средств, предусмотренных управлению делами Правительства Ленинградской области, осуществляется только в отношении государственных гражданских служащих, замещающих должности государственной гражданской службы в Администрации Ленинградской области более трех лет.

В Санкт-Петербурге принят закон «Об условиях и порядке участия Санкт-Петербурга в страховании жилищного фонда»[530], который предусматривает участие Санкт-Петербурга в страховании расположенных на территории Санкт-Петербурга объектов жилищного фонда. Финансирование же исполнения обязательств Санкт-Петербурга по страхованию жилищного фонда, осуществляется за счет средств, собранных в виде платы за пользование жилищным фондом, что также указывает на публичный характер указанных отношений.

Раздел III

Факультативная часть

Глава 9

Региональное финансовое право зарубежных стран

Как отмечалось ранее, в настоящее время в России существует большой научный интерес к сравнительно-правовым исследованиям, посвященным исследованию правового регулирования публичных финансов субфедерального и местного уровня. Несмотря на это, существует большой дефицит подобного рода исследований, как на монографическом, так и на диссертационном уровне. Стоит отметить, что в дореволюционный период в России подобные исследования неоднократно проводились. Так, в этой связи стоит выделить работы Н. Цытовича на тему: «Местные расходы Пруссии в связи с теорией местных расходов», а также труды Р. Кауфмана «Финансовое хозяйство органов местного самоуправления в Англии, Франции и Пруссии» (СПб., 1910–1911) и М.А. Курчинского «Городские финансы. Эволюция налоговой системы в городах Пруссии в конце XIX и начале XX вв. (1870–1910)»[531].

В российской науке финансового права можно встретить относительно небольшое количество работ, посвященных изучению отдельных аспектов региональных публичных финансовых отношений в зарубежных странах, несмотря на то, что в настоящее время за рубежом созданы и эффективно функционируют специальные Международные центры изучения публичных финансов, налогового права, денежного обращения и т. д.[532]. Так, подобные центры можно встретить во Франции, Германии, Испании, Канаде в провинции Квебек, Польше, а также в странах бывшего СССР. Особо стоит выделить Центр информации и организации исследований публичных финансов и налогового права стран Центральной и Восточной Европы, созданный в Белостокском университете (Польша)[533], включающий в себя ученых из разных стран Центральной и Восточной Европы. В России на базе Воронежского государственного университета создан Российский филиал указанного центра[534].

Стоит отметить, что при анализе правового регулирования региональных публичных финансов зарубежных стран в данном исследовании под региональным уровнем понимается не только уровень субъектов федераций, но и иные административно-территориальные образования, в т. ч. и усложненных унитарных государств.

Важно понимать, что в рамках данной главы не ставится цель детального изучения региональных финансовых систем всех зарубежных государств, а лишь дается общий обзор отдельных стран, в которых существует региональный уровень публичных финансовых отношений.

В начале исследования стоит определиться с критериями, которые позволяют выявить существование регионального уровня публичных финансовых отношений в тех или иных государствах. К таким критериям можно отнести:

1. Многоуровневость (два и более уровня) бюджетной системы государства, где наряду с федеральным бюджетом принимаются региональные бюджеты и (или) местные (муниципальные) бюджеты;

2. Дифференцированность налоговой системы, предусматривающей установление налогов на региональном и местном уровне, и наличие полномочий у административно-территориальных образований по аккумулированию местных налогов, формирующих доходную часть их бюджетов;

3. Создание и функционирование региональных организаций, осуществляющих контроль публичных финансов территориальных образований[535].

В качестве факультативных признаков можно отметить наличие специальных нормативных правовых актов, принимаемых на уровне административно-территориальных образований, регулирующих региональные публичные финансовые отношения, а также наличие региональных и местных валют на тех или иных территориях[536].

Наиболее ярким критерием, позволяющим определить территориальный уровень организации публичных финансов, является создание в том или ином государстве органов регионального бюджетного контроля. Указанные органы, как уже ранее определялось, имеют свою международную организацию – Европейскую организацию региональных органов внешнего контроля государственных финансов в Европе EURORAI[537].

Формально государства, в которых встречается региональных уровень организации и правового регулирования региональных публичных финансовых отношений, можно разделить на две группы – федеративные государства, имеющие административно-территориальные образования (субъекты Федерации), и унитарные государства, имеющие в своем составе особые территориальные образования, так называемые усложненные или регионалистские унитарные государства.

Среди федеративных государств стоит начать с Соединенных Штатов Америки, которые имеют федеративную форму государственного устройства[538]. Бюджетная система США представлена следующим образом:

– Федеральный бюджет, за которым закреплены основные налоги, такие, как индивидуальный подоходный налог, отчисления в фонды социального обеспечения, налоги с прибыли корпораций, акцизные сборы, налоги на наследство и дарение, таможенные пошлины, налоги с розничных продаж потребительских товаров, налоги на движимую и недвижимую собственность.

– Бюджеты штатов, основу которых составляют налоги с доходов корпораций, налоги на продажи (потребление), акцизные сборы, налоги на добычу полезных ископаемых, отчисления в страховые фонды по выплате пособий по безработице и прочие.

– Местные (муниципальные) бюджеты, формируемые преимущественно за счет налогов на имущество и транспортные средства, на наследство и дарение, а также промысловых налогов, налогов на содержание собак, на зрелища, на гостиницы, налоги на табачные изделия и спиртные напитки и т. п. Ряд местных налогов представляют собой надбавки к общефедеральным налогам (индивидуальные подоходные и корпоративные налоги)[539].

Итак, в США региональные и местные органы вправе создавать собственные бюджеты и иметь собственные источники доходов (налоговые, неналоговые). Что касается налоговой системы, следует отметить, что каждый штат имеет свою налоговую службу, именуемую Департамент доходов, и право участвовать в установлении налогов, зачисляемых в региональные и местные бюджеты.

Что касается бюджетного контроля, его в США осуществляет Главное контрольно-ревизионное управление, образованное в 1921 г. в соответствии с законом «О бюджете и финансовом контроле». Это независимый от исполнительной власти орган финансового контроля, подотчетный Парламенту. Также стоит отметить, что в США полномочия органов финансового контроля тесно не связаны с подведомственностью проверяемых бюджетных средств.

Ответственность за налоговые преступления в США регулируется разд.26 Свода законов США, а ответственность за уклонение от уплаты налогов в пользу штатов и местных налогов регулируется законами штатов[540].

Еще одним интересным государством для исследования является Канада, которая также относится по государственному устройству к группе федеративных государств. В составе ее территории десять провинций (Альберта, Британская Колумбия, Квебек, Манитоба, Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Ньюфаундленд и Лабрадор, Онтарио, Остров Принца Эдуарда и Саскачеван) и три территории (Нунавут, Северо-Западные территории и Юкон)[541].

Примечателен тот факт, что провинции и территории Канады различаются по степени автономии. Поскольку провинциям полномочия фактически переданы Конституционным актом 1867, в рамках законодательных полномочий, прав и привилегий, оговоренных в Конституции, провинции не зависят ни от федерального правительства, ни друг от друга. Более того, в пределах, установленных Конституционным актом 1982, провинциальная легислатура имеет исключительное полномочие изменять свою собственную провинциальную Конституцию.

Территории Канады, в отличие от провинций, находятся во власти Федерального парламента. Следует отметить, что провинции получают больше прибыли, чем федеральное правительство Канады[542].

Что касается правового регулирования региональных финансовых отношений, то оно имеет определенную специфику. Так, общее право (common law) преобладает повсюду в Канаде, кроме провинции Квебек, где используется Гражданский кодекс. Уголовные законы находятся исключительно в ведении Федерации, и одинаковы по всей Канаде. Приведение законов к исполнению в большинстве провинций передано в ведение федеральной полиции Канады – Королевской канадской конной полиции (англ. Royal Canadian Mounted Police; фр. Gendarmerie royale du Canada). Исключение составляют лишь провинции Онтарио и Квебек, в которых учреждены собственные провинциальные полиции: Провинциальная полиция Онтарио (англ. Ontario Provincial Police) и Полиция Квебека (фр. Surete du Quebec).

Таким образом, государственное устройство Канады представлено тремя уровнями: федеральным, региональным (уровнем субъектов или провинциальным) и муниципальным. В соответствии с действующим законодательством все три уровня имеют право формировать свои бюджеты, а также прибегать к займам, чтобы пополнить свои бюджеты.

В системе публичных финансов Канады регионы ограничены в правах. Так, например, в сфере получения публичных кредитов основным кредитором правительства Канады является Центральный эмиссионный Банк (Банк Канады). Право получать займы в Банке Канады предоставляется законодательством только федеральному правительству. Одним из основных источников финансового права Канады является Закон об управлении публичными финансами.

Налоговая система Канады представлена тремя уровнями: федеральным, провинциальным и местным. Провинции пополняют свои бюджеты за счет таких налоговых поступлений, как подоходный налог с населения, лицензионные сборы, налоги с продаж, налог с прибыли корпораций, акцизы и некоторые другие. Следует отметить, что некоторые провинции Канады обладают особыми привилегиями. Так, например, Квебек самостоятельно утверждает и собирает провинциальный подоходный налог и налог на прибыль (QST/TVQ – Quebec Sales Tax / Taxe de vente du Quebec). Местный уровень налогообложения складывается из налога на недвижимость и налога на предпринимательскую деятельность.

Канада характеризуется единоличной системой организации высшего органа государственного финансового контроля. В Канаде высшим органом государственного финансового контроля является Управление Генерального Аудитора (The Office of the Auditor General (OAG); Le Bureau du verificateur general (BVG)). Управление было создано в 1877 г. С внесением в 1878 г. поправок в законодательство Канады Генеральный аудитор получил независимый от исполнительной власти статус и был наделен полномочиями по осуществлению финансового контроля от имени парламента над расходами правительства. Законодательную основу деятельности Управления генерального аудитора составляют Закон о генеральном аудиторе и Закон об управлении публичными финансами[543].

Далее стоит рассмотреть региональную публичную финансовую деятельность Федеративной Республики Германия, которая представляет собой государство с федеративным устройством, имеющее в своем составе 16 равноправных субъектов – федеральных земель (land)[544].

Бюджетная система Германии состоит из федерального бюджета, а также региональных бюджетов (бюджетов земель) и местных бюджетов. Общие положения о бюджетной системе Германии содержатся в Законе о бюджете ФРГ (das Haushaltsgesetz).

В Германии централизованная налоговая система. Главные положения налогообложения в Германии регулируются Законом «Порядок взимания налогов» (Abgabenordnung). Земли вправе устанавливать налоги на потребление.

Правовое регулирование налоговой системы Германии осуществляется согласно Положению о налогах и платежах 1976 г. Основные налоги, взимаемые в ФРГ, можно условно разделить на три группы: 1. Налоги на доходы (подоходный налог с физических лиц (Einkommensteuer) корпоративный налог с юридических лиц (Korperschaftsteuer), промысловый налог с юридических лиц (Gewerbesteuer); 2. Налоги на имущество (налог на землю (Grundsteuer), налоги на дарение и наследство (Erbschafts-und Schenkungssteuer); 3. Налоги на сделки и потребление (налог на приобретение недвижимости (Grunderwerbsteuer), НДС (Umsatzsteuer – налог с оборота, или иначе Mehrwertsteuer – налог на добавленную стоимость).

Налоги в Германии делятся на федеральные налоги (налог на движение капитала, налог на страхование, таможенные сборы, налог на потребление бензина и прочие), земельные налоги (налоги на имущество, на земельный участок, на транспортное средство, налог на наследство, налог на лотереи и скачки и т. п.), муниципальные налоги (церковные и др.). Существуют также налоги, распределяемые между бюджетами разных уровней, в частности, подоходный налог, налог на доходы предприятий, налог с оборота (на добавленную стоимость) и промысловый налог.

В Германии основным законодательным актом, регулирующим вопросы ответственности за налоговые преступления, является Положение о налогах 1977 г., в котором определены практически все составы налоговых преступлений. Ряд норм, устанавливающих ответственность за нарушение налогового законодательства, содержит Уголовный кодекс ФРГ. Так, например, и.353 УК ФРГ установлена ответственность должностных лиц, завышающих размер налогов, сборов и других обязательных выплат; и. 148, и. 149 УК ФРГ предусматривают ответственность за подделку и подготовку подделки знаков оплаты, в т. ч. таможенных пошлин и иных налогов, взимаемых таможенными органами[545].

В Германии создана двухуровневая система финансового контроля. С одной стороны, это Федеральная счетная палата, действующая на основании закона «О Федеральной счетной палате Германии» от 11 июня 1985 г. как независимый орган финансового контроля. С другой стороны, это региональные (земельные) счетные палаты, действующие на основании нормативных правовых актов, принятых землями[546]. Правовой основой всех земельных счетных палат Германии является Основной закон ФРГ, законы о счетных палатах, а также специальные законы, регулирующие их деятельность. Земельные счетные палаты не являются контрольными органами низшего уровня по отношению к Федеральной счетной палате, а выступают в качестве высшего органа финансового контроля земли, т. е. существуют параллельные контрольные структуры одного уровня. Более того, законодательством предусмотрено четкое разграничение полномочий между ними.

Примером регионального финансово-контрольного органа Германии является Высшая Счетная палата Баварии (Bayerischer Oberster Rechnungshof (ORH)). Бавария представляет особый интерес с точки зрения изучения регионального финансового права, поскольку она имеет промежуточное звено между землей и районами – округа (Нем. Bezirk). Высшая Счетная палата Баварии контролирует расходование бюджетных средств во всех семи коммунах Баварии. ORH осуществляет свою деятельность посредством проверок расходования бюджетных средств как земельными органами власти, так и коммунами, общинами, городами, береговыми округами и другими муниципальными образованиями Баварии[547].

Земельные счетные палаты Германии проверяют в основном «собственные» доходы и расходы, а также осуществляют надзор за «собственными» органами публичной власти. Отчитываются они о своей деятельности перед парламентом и правительством земли. Независимость земельных счетных палат закреплена в действующем законодательстве и выражается в закреплении гарантии судебной защиты деятельности счетных палат как органов власти, так и личной и профессиональной независимости их членов. Как правило, во всей ФРГ члены счетных палат любого уровня назначаются законодательным органом власти соответствующей территории, но они независимы во внутренних и внешних вопросах своей деятельности. Важно отметить, что в пределах своих полномочий и Федеральная счетная палата Германии, и отдельные земельные палаты работают автономно. Исключением является их совместная деятельность по проверке выполнения совместных расходов или так называемых «коллективных задач», например, при охране береговой зоны или при строительстве высших учебных заведений.

Помимо Земельных счетных палат, в Германии законом «О Федеральной счетной палате» предусматривается создание филиалов Федеральной счетной палаты на местах. Эти территориальные отделения в своей деятельности полностью подчиняются Федеральной счетной палате Германии.

В Германии счетные палаты занимают независимую позицию по отношению ко всем ветвям власти, являясь особыми влиятельными автономными органами. Таким образом, в системе государственного устройства ФРГ на региональном уровне создана самостоятельная система земельных счетных палат, осуществляющих свою деятельность в пределах полномочий земли и обладающих организационной независимостью.

Еще одной страной, имеющей свои особенности в области организации региональных публичных финансов, является федеративная республика Швейцария, состоящая из 20 кантонов (Kanton)[548] и шести полукантонов (Landesteil)[549].

Что касается публичных финансов, стоит отметить, что в Швейцарии созданы региональные контрольно-счетные органы кантонов, которые по поручению федеральных властей могут проверять не только публичные финансы кантонов, но и общегосударственные бюджетные средства, расходуемые на определенных территориях. К ним относятся: счетные палаты (Cour des comptes) – Cour des comptes de la Republique et Canton de Geneve, Cour des comptes du canton de Vaud, финансовая инспекция (Inspection des finances) – Inspection des finances du canton de Geneve, Inspection des finances du canton du Valais, финансово-контрольный орган – Finanzkontrolle des Kantons Ziirich.

Примером унитарных государств, имеющим особые территориальные образования, является Королевство Норвегия. В Норвегии установлена политико-административная система на трех уровнях: национальном (общегосударственном); губернском (19 губерний (норв. fylke); муниципальном (430 муниципалитетов или коммун (норв. kommunestyre))[550].

Особый интерес с точки зрения исследования региональных публичных финансов в зарубежных странах, как уже отмечалось ранее, представляет архипелаг Шпицберген, который с 1925 г. официально является частью Королевства Норвегия, но с определенными оговорками. Так, например, на Шпицбергене существуют отличия, связанные с налогообложением (безналоговая зона), охраной окружающей среды, защитой прав местного населения и военной деятельностью (демилитаризованная зона). На острове действует полностью безвизовый режим, т. е. на нем имеют право проживать и работать представители всех наций, подписавших Шпицбергенский трактат 1920 г.

В соответствии с § 2 Закона «О Шпицбергене» на архипелаге действует норвежское частное право, уголовное право и процессуальное законодательство без всяких исключений, если не установлено другое положение. Другие законы не действуют, если для них не установлены специальные условия. Для Шпицбергена также могут издаваться специальные предписания. Ст.8 Договора о Шпицбергене ограничивает возможность взимания и дальнейшего использования налогов и сборов на архипелаге. Это является основанием для того, чтобы для Шпицбергена принимался отдельный бюджет. Министерство юстиции и чрезвычайных ситуаций представляет бюджет архипелага в качестве отдельного бюджетного предложения одновременно с государственным бюджетом. Деятельность на Шпицбергене финансируется частично Министерством юстиции и чрезвычайных ситуаций, частично – другими министерствами Норвегии. Из бюджета Шпицбергена получает заработную плату местная администрация. Ответственность за государственные финансы, в т. ч. за государственный бюджет, налоговую и экономическую политику несет Министерство финансов Норвегии.

Еще одним унитарным государством является Франция. Так, в части публичных финансов Франция имеет централизованный государственный бюджет, который делится на общий бюджет и присоединенные бюджеты различных государственных организаций и специальных счетов казначейства. Административно-территориальные образования Франции (22 региона, 96 департаментов и 36 тыс. округов) также имеют свои бюджеты. Однако все финансы местных органов должны находиться на счетах в казначействе. Доходы бюджета Франции формируются преимущественно за счет налоговых поступлений. К местным налогам, формирующим доходную часть местных бюджетов, относятся профессиональный налог, земельный налог на застроенные участки, налог на незастроенные участки, налог на жилье. Контроль исполнения бюджета ведет Генеральная инспекция финансов, а также Счетные палаты.

Вопросы налогообложения во Франции регулируются Генеральным налоговым кодексом, подзаконными актами и международными соглашениями по налоговым вопросам. Что касается ответственности за налоговые преступления во Франции, то она установлена в Общем кодексе о налогах 1950 г. (в редакции, утвержденной Декретом № 90-798 от 10 сентября 1990 г.). Ответственность за налоговые правонарушения регулируется ст. 1725–1840 книги «Взимание налогов». Комплекс вопросов, связанных с установлением самого налогового правонарушения и его расследованием, регламентаруется в книге финансовых процедур, являющейся составной частью Общего кодекса о налогах[551].

Во Франции созданы и успешно функционируют региональные счетные палаты (фр. Chambre regionale des comptes): Chambre regionale des comptes d’Alsace, Champagne-Ardenne, Lorraine, Chambre regionale des comptes d’Aquitaine, Limousin, Poitou-Charentes, Chambre regionale des comptes d’Auvergne, Rhone-Alpes, Chambre regionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comte, Chambre regionale des comptes de Bretagne, Chambre regionale des comptes du Centre, Val de Loire, Chambre regionale des comptes de Corse, Chambre regionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie, Chambre regionale des comptes d’lle-de-France, Chambre regionale des comptes de Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrenees, Chambre regionale des comptes de Nord-Pas de Calais, Picardie (Frankreich) Chambre regionale des comptes des Pays de la Loire, Chambre regionale des comptes de Provence-Alpes-Cote d’Azur.

Также стоит остановиться на публичной финансовой системе Великобритании, которая включает в себя государственный и местные бюджеты, а также специальные внебюджетные фонды и финансы государственных предприятий.

Государственный бюджет Великобритании состоит из обычного бюджета (консолидированного фонда), отражающего текущие расходы и доходы, а также национального фонда займов (доходы и расходы, связанные с движением капитала). Местные бюджеты (бюджеты графств, городов, округов) являются обособленными, каждый из которых составляется и принимается органом местного самоуправления без последующего утверждения вышестоящих органов власти. Бюджетная компетенция местных властей строго регламентируется общегосударственным законодательством. Стоит отметить, что местные органы власти не имеют права привлекать заемные средства для финансирования расходов текущего характера. На капитальные нужды они могут брать кредиты лишь напрямую у коммерческих банков, либо через Государственный комитет по заимствованиям. В доходах местных бюджетов большую роль играют субсидии и займы из бюджета центрального правительства. На уровне органов местного самоуправления взимается налог на имущество. Централизованный бюджетный контроль в Великобритании осуществляет Управление главного контролера, но при этом существуют и местные контрольно-ревизионные органы в Шотландии и Уэльсе. Стоит отметить, что в Великобритании существуют сильные децентрализованные тенденции, направленные на выход Шотландии из состава Великобритании[552].

В Великобритании положения, устанавливающие ответственность за нарушение финансового законодательства, содержатся в Законе о денежных платежах 1935 г., Законе о порядке сбора налогов 1970 г., Законе о таможенных и акцизных сборах 1979 г., Законе о финансах 1986 г., Законе о финансовых службах 1986 г., Законе о подоходном налоге с корпораций 1988 г., Законе о подлоге и подделке 1981 г. и т. д.

Еще одним интересным для исследования усложненным унитарным государством является Испания, административное деление которого регламентировано Конституцией Испании 1978 г. и принятым на ее основе законодательством. Территория Испании разделена на 17 автономных областей (в составе которых выделяются 50 провинций), два автономных города – Сеута и Мелилья, а также суверенные территории Испании. Испания, как и Великобритания, подвержена децентрализации, что связано с желанием автономной области Каталония получить независимость[553].

В Испании региональные органы финансового контроля делятся на Camara de Cuentas (в пер. с исп. Счетная палата): Camara de Cuentas de Andalucia (Счетная палата Андалусии), Camara de Cuentas de Aragon (Счетная палата Арагона), Camara de Cuentas de la Comunidad de Madrid (Счетная палата Мадрида) и на Sindicatura de Cuentas (в пер. с исп. Государственное контрольное управление): Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias, Sindicatura de Comptes de les Illes Balears, Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha; а в Кастилья-Леоне контрольный орган именуется ревизионная комиссия (Consejo de Cuentas de Castilla-Leyn).

Италия также представляет собой децентрализованное унитарное государство, территория которого поделена на 20 областей, включающих 110 провинций, которые, в свою очередь, делятся на коммуны. Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Валле-д’Аоста и Фриули-Венеция-Джулия имеют особый статус. В автономных областях есть свои представительные органы – областные советы и исполнительные органы – джунты. Области и автономные провинции могут принимать областные и провинциальные законы по тем вопросам, которые прописаны в Конституции. Основным законом Италии является ее Конституция (Costituzione della Repubblica Italiana), принятая в 1947 г. [554].

Финансовая система Италии включает бюджет центрального правительства, бюджеты местных органов власти, специальные фонды, а также финансы государственных предприятий. Консолидированный бюджет центрального правительства, местных органов власти и институтов социального обеспечения образует бюджет государственной администрации. Главным звеном финансовой системы Италии является бюджет Центрального правительства, или государственный бюджет. Наряду с бюджетом центрального правительства существуют бюджеты автономных государственных предприятий.

Государственный бюджет Италии состоит из двух частей: счета текущих операций и счета движения капиталов. Основными доходами счета текущих операций являются налоги[555].

Местные бюджеты, как и бюджеты институтов социального обеспечения, не входят в государственный бюджет. Часть средств, аккумулируемых государственным бюджетом, в различных формах передается местным органам власти, учреждениям социального обеспечения и государственным предприятиям.

Контроль исполнения бюджета возложен на казначейство. Высшим контрольным органом Италии в области государственных финансов является Счетная палата. После заключения Счетной палаты парламент утверждает закон об исполнении бюджета.

Налоговая система Италии характеризуется рядом особенностей. Так, согласно Конституции Итальянской Республики (Costituzione della Repubblica Italiana), государство не имеет права изменять налоговое законодательство после принятия бюджета государства на год в течение всего срока его действия (ст.81 Конституции Италии). Второй особенностью является принцип прогрессивности налоговых отчислений (ст.53 Конституции Италии). Чем больше доход, тем больше ставка налога, которым он облагается.

Законодательство Италии в области налогообложения включает в себя множество законов, устанавливающих и определяющих порядок исчисления и уплаты почти 40 федеральных и местных налогов, а именно: Конституцию Итальянской Республики, акты президента, правительства, Министерства экономики и финансов и представительных органов власти на местном уровне.

Основными налогами Италии, формирующими бюджет, являются прямые налоги, установленные Законом «О подоходных налогах» (утв. декретом президента Итальянской Республики от 22 декабря 1986 г. № 917).

Законодательством Италии установлены следующие виды налогов: налог на доходы корпораций (IRES – Imposta sul reddito delle societa) – установлен Декретом правительства Италии от 12.12.03 № 344; региональный налог на производственную деятельность или «местный налог на прибыль» (IRAP – Imposta regionale sulle attivita produttive) – установлен законодательным декретом правительства Италии от 15.12.97 № 446; налог на добавленную стоимость (IVA – Imposta sul Valore Aggiunto) – основной косвенный налог Италии, установлен декретом президента Итальянской Республики от 26.10.72 № 633; налог на недвижимость (ICI–Imposta Comunale sugli Immobili) – региональный налог, введен декретом правительства Италии от 30.12.92 № 504.

Поскольку налог на недвижимость относится к региональным налогам, ставку данного налога устанавливают власти каждого региона Италии самостоятельно и индивидуально для каждого налогоплательщика с учетом статуса собственника (организация, физическое лицо, предприниматель, сельхозпроизводитель и т. п.) в зависимости от количества помещений и их функционального назначения. В компетенции региональных органов также находится вопрос снижения ставки налога для сельскохозяйственных земель в зависимости от общей суммы подлежащего уплате налога.

Операции с недвижимостью в Италии также подлежат налогообложению в момент регистрации сделки в государственных органах Италии. Так, со сделок с недвижимостью взимаются: регистрационный налог (Imposta di Registro) – установлен декретом президента Итальянской Республики от 26.04.86 № 131, кадастровый налог (Imposta Catastale) и ипотечный налог (Imposta Ipotecaria) – установлены законодательным декретом правительства Италии от 31.10.90 № 347.

Муниципальным налогом является налог на рекламу, обязанность по уплате которого возлагается на компании, осуществляющие рекламную деятельность.

Органом регионального финансового контроля в Италии является Счетная палата (Corte dei conti), которая независима от исполнительной власти и Правительства (ч. 3 ст.100 Конституции Италии). Счетная палата учреждена Законом № 800 от 14 августа 1862 г., и в настоящее время ее статус определяется Сводным текстом № 1214 от 12 июля 1934 г. Что касается регионального уровня, то существенные изменения в законодательстве произошли в 1994 г., когда была изменена юрисдикция Счетной палаты и созданы новые региональные контрольные структуры.

Счетная палата Италии состоит из десяти секций, первая из которых осуществляет контрольные функции, остальные – юрисдикционные. Секции заседают раздельно. В штате Счетной палаты 523 магистрата, которые подразделяются на советников и референдариев. Во всех областях Италии учреждены юрисдикционные секции и службы главного прокурора Счетной палаты.

Счетная палата Италии осуществляет как предварительный, так и последующий контроль расходования средств и соблюдением государственного бюджета Италии. Согласно Сводному тексту (ст.17, 18, 19) предварительный контроль охватывает все акты правительства, влияющие на бюджет. Он распространяется на декреты министров и иных компетентных властей, предусматривающие расходы на сумму свыше 2 400 000 лир и санкционирующие договоры на сумму более 4 800 000 лир; акты о назначении, продвижении государственных служащих, а также касающиеся лиц, получающих жалование либо постоянные выплаты от государства.

Счетная палата ежегодно рассматривает отчет об исполнении государственного бюджета (о деятельности учреждений, получающих не менее двух лет поступления, либо финансовые гарантии от государства, а также провинций и коммун с населением более 8 000 жителей, имеющих дефицит или задолженность внебюджетного характера). Палата представляет парламенту соответствующие финансовые отчеты, результаты проверок, в которых приводится мнение об осуществлении финансовой деятельности субъектами и предложения по улучшению управления государственными средствами.

Что касается ответственности за правонарушения в области финансового законодательства, следует отметить, что в Италии данный вид ответственности предусматривают ряд нормативных правовых актов, а именно: Закон от 7 января 1929 г. о порядке расследования и судебного рассмотрения финансовых правонарушений, Декрет-закон от 14 января 1991 г. № 7, Свод законодательных положений в области таможенных правил, утвержденный Декретом Президента Республики от 23 января 1973 г. № 43 и прочие. Следует отметить, что налоговые правонарушения в Италии влекут административную или уголовную ответственность, причем уголовная ответственность наступает при неуплате налогов в сумме более 200 тыс. евро и только при доказанном умысле такого уклонения.

Подводя итог, важно отметить, что в рамках данной работы показаны лишь ориентиры будущих возможных исследований в области регионального финансового права зарубежных стран. Представленные страны – это лишь малая часть государств, опыт которых в области правового регулирования региональных публичных финансов необходимо изучать с целью совершенствования российского законодательства в этой области. Предметом исследования монографических и диссертационных работ в области регионального финансового права могут стать не только развитые страны, но и развивающиеся страны Латинской Америки, страны Востока, страны бывшего СССР и т. д.

Библиографический список

1. Алексеева Е.С. Организационно-правовое обеспечение бюджетного контроля на уровне субъекта Российской Федерации: на примере Республики Бурятия. Дис. канд. юрид. наук. М., 2007.

2. Алехин А.Е. Контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ). Дис. канд. юрид. наук. Саранск, 2007.

3. Арбатская Ю.В. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации: правовые аспекты: дис. канд. юрид. наук. Иркутск, 2003.

4. Артемов Н.М., Лагутин И.Б. Региональное и местное денежное обращение: особенности осуществления и правового регулирования // Государство и право. 2014. № 2.

5. Ашмарина Н.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография. М., 2008.

6. Батяева А.Р. Неналоговые доходы государственного бюджета в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. М., 2008.

7. Белькович Н.Н., Шаврин В.А. Местное хозяйство и местные бюджеты. М., 1938.

8. Бельский К.С. Финансовое право. Наука, история, библиография. М., 1995.

9. Бельский К.С. Философские методы познания финансового права // Право и государство: теория и практика. 2011. № 1 (27).

10. Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище Правоведения. С-Петербург, 1914.

11. Бесчеревных В.В. Компетенция СССР в области бюджета. М., 1976. 472 с.

12. Богданова А.В. Государственный кредит в Российской Федерации / Под общ. ред.: А.А. Ялбулганова. Вып. 4. М., 2014.

13. Болтинова О.В. Бюджетное право. М., 2013.

14. Брайчева Т.В. Государственные и муниципальные финансы. СПб., 2007.

15. Бюджетная реформа в России и правовое регулирование региональных бюджетных отношений: монография / отв. ред. И.Б. Лагутин. Курск, 2012.

16. Бюджетное право (Учебник) / под ред. Н.А. Саттаровой. М., 2008.

17. Винницкий А.В. Публичная собственность: проблемы формирования административно-правовой доктрины: автореф. дис. д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013.

18. Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981.

19. Гадзяцкий С.А. Местные средства и Государственный Контроль // Известия Государственного Контроля. 1919. № 3–4.

20. Гензель П.П. Местные налоги. Юридическое исследование. Л., 1927.

21. Гинзбург Ю.В. Формирование предмета науки финансового права в России в XIX – начале XX века: дис. канд. юрид. наук. М, 2014.

22. Глезин С.С. Исполнение бюджетов района. М., 1946.

23. Годме П.М. Финансовое право / перевод и вступительная статья доктора юридических наук, проф. Халфиной Р.О. Москва: Прогресс, 1978.

24. Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России. М., 1995.

25. Грицюк Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. М., 2004.

26. Гуляев И.А. К вопросу о дефиниции «доходы бюджета» // Финансовое право. 2014. № 4.

27. Гурвич А.К вопросу о разграничении общегосударственных и местных расходов // Известия Государственного Контроля. 1919. № 3–4.

28. Гурвич М.А. Советское финансовое право. М., 1952.

29. Гусейнов А.О. Правовое обеспечение бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации (на примере Северо-Кавказского федерального округа). Дисс. канд. юрид. наук. М., 2011.

30. Дежина И.Г., Киселева В. В. Тенденции развития научных школ в современной России. М.: Ин-т экономики переходного периода, 2009.

31. Демин А.В. Налоговое право. М., 2008.

32. Дударова 3.3. Правовые основы системы бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации. Дне. канд. юрид. наук. М., 2010.

33. Золотые страницы финансового права / под ред. А.Н. Козырина. Т. 2. В.А. Лебедев Финансовое право. М., 2000.

34. Иванюженко А.Б. Государственный и муниципальный финансовый контроль (Книга для подконтрольных и контролеров). СПб., 2010.

35. Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1985.

36. Ильин А.В. Расходы бюджетов в конституционном государстве. Автореф. дне. докт. юрид. наук. СПб., 2016.

37. Казна и бюджет / Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д.Л. Комягин. М.: Наука, 2014.

38. Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристъ, 2003.

39. Кауфман Р. Финансовое хозяйство органов местного самоуправления в Англии, Франции и Пруссии. Т. 1–2. СПб., 1910–1911.

40. Клишина М.А. Составление проекта бюджета как стадия бюджетного процесса: Автореф. дне. канд. юрид. наук. М., 2009.

41. Козырни А.Н. Правовые основы бюджетного федерализма в России // Модернизация экономики России, итоги и перспективы. Кн. 2. М., 2003.

42. Козырни А.Н. Сравнительно-правовой метод в финансовом праве // Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009.

43. Козырни А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М.: ЦППИ, 2009.

44. Комментарий к Бюджетному кодексу РФ / под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009 // СПС КонсультантПлюс. 2011.

45. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие. М., 2011.

46. Конюхова Т.В. К вопросу об актах бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2003. № 12.

47. Конюхова Т.В. О системе российского бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2001. № 6.

48. Конюхова Т.В. Региональное бюджетное законодательство // Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / под ред. Т.В. Петровой. СПб., 2003.

49. Костюков А.Н. Дискуссионные вопросы предмета и системы российского финансового права. Омск, 2002.

50. Котляревский С.А. Бюджеты автономных и районированных единиц РСФСР // Советское право. 1925. № 5.

51. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2000.

52. Крылова Е.Г. Федерализм как демократическая и территориальная организация правового государства // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16.

53. Крынская Б.А. Проблема регулирования местных бюджетов в районированных областях. На опыте Урала и Северного Кавказа. М., 1929.

54. Кузовков Д.В. Финансы городов (Налоговая система). М., 1918.

55. Курчинский М.А. Городские финансы. Эволюция налоговой системы в городах Пруссии в конце XIX и начале XX века (1870–1910). СПб., 1911.

56. Кучеров И.И. Бюджетное право России. М., 2002. – С. 76.

57. Лавров В. Местные налоги и сборы и их роль в налоговой системе СССР // Советские финансы. 1944. № 8–9.

58. Лагутин И.Б. Актуальные проблемы теории и практики государственного регионального бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2012. № 9.

59. Лагутин И.Б. Особенности региональных бюджетных отношений и развитие российской модели бюджетного федерализма // Финансовое право. 2012. № 8.

60. Лагутин И.Б. Понятие регионального финансового контроля // Финансовое право. 2009. № 7.

61. Лагутин И.Б. Правовое регулирование бюджетного процесса в Российской Федерации. Учебное пособие. Курск. 2010.

62. Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль: организационно-правовые и теоретические основы: монография. М.: «Юрлитинформ», 2009.

63. Лагутин И.Б. Системность бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации: финансово-правовое регулирование. Дисс. докт. юрид. наук. М., 2014.

64. Лагутин И.Б. Финансово-правовые основы регионального финансового контроля: монография. М.: «Юрлитинформ», 2012.

65. Ларионов А.С. Финансовый контроль исполнения расходной части территориальных бюджетов. Дне. канд. экон. наук, Саратов, 2001.

66. Ларионов А.С. Финансовый контроль исполнения расходной части территориальных бюджетов. Дне. канд. экон. наук, Саратов, 2001.

67. Лебедев В.А. Местные налоги. Опыт исследования теории и практики местного обложения. СПб., 1886.

68. Лисицын Д.А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: автореф. дне. канд. юрид. наук. Челябинск, 2004.

69. Лукашина М. Региональное право в законодательстве РФ // Первый пермский правовой портал (электронный ресурс) // http://territoriaprava.ru/topics/24360 (дата обращения 08.06.2016).

70. Лушникова М.В., Лушников А.М. Российская школа финансового права: портреты на фоне времени. Ярославль: ЯрГУ, 2013.

71. Ляпунова Г.В., Файберг Т.В. Развитие теории формирования доходов бюджетов России // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2014. № 1 (93).

72. Маликов М.Ф. Региональное право. Уфа, 2002. Т. 2.

73. Мальцева И.Н. Организация бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации (По материалам Сибирского федерального округа): Дис. канд. юрид. наук: Томск, 2005.

74. Мартыненко В.Е. Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации (на примере Санкт-Петербурга): Дис. канд. юрид. наук: СПб., 2006.

75. Молчанова М.Ю., Петрова Е.В. Бюджетно-налоговое регулирование территориального развития. Пермь, 2013.

76. Морозова Е.А. Модели бюджетного федерализма в развитых странах и особенности их применения в Российской Федерации. Дис. докт. эконом, наук. М., 2009.

77. Мутушев Р.М. Неналоговые доходы федерального бюджета: проблемы правового регулирования: дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2009.

78. Озеров И.Х. Общие принципы организации городских финансов. СПб., 1907.

79. Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги? М., 2005.

80. Орлова Е.Н. Региональная налоговая политика: границы самостоятельности и формы проявления // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2014. № 2 (94).

81. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / Пер. с англ. М., 1993.

82. Павлюченко М.В. Развитие учения о предмете советского финансового права (1917–1991 гг.): автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2008.

83. Пауль А.Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): дис. д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014.

84. Пауль А.Г. Бюджетно-правовое регулирование формирования доходов бюджета: монография. Воронеж, 2011.

85. Петрова Г.В. Законодательство субъектов Российской Федерации о налогообложении // Право и экономика. 1998. № 3.

86. Пешин М.Л. Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации: Региональный аспект: Дис. канд. юрид. наук. М., 2004.

87. Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971.

88. Поветкина Н.А. Бюджетное законодательство Российской Федерации: перспективы развития // Финансовое право. 2015. № 9.

89. Понтович Э.Э Проблема контроля местных финансов // Вестник финансов. 1926. № 10.

90. Правовое регулирование публичных расходов, осуществляемых через фонды в составе регионального бюджета / Под общ. ред. Ю.В. Пятковской. Иркутск, 2015.

91. Пронин А.Б. Финансово-правовое регулирование бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. М., 2016.

92. Региональное право: Региональное управление и правотворчество. Учебное пособие. Т. 4 / Маликов М.Ф. Уфа: Изд-во Башк. ун-та, 2002.

93. Ржевский В.А. О бюджетных правах районированных областей // Вестник финансов. 1926. № 7.

94. Рисе А. Основы муниципального хозяйства. Рига, 1914.

95. Ровинский Е.А. Предмет советского финансового права // Советское государство и право. 1940. № 3.

96. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. – С. 92.

97. Ровинский Н.Н. Организация исполнения бюджета района. М., 1944.

98. Романько А.Н. Новые этапы реформирования и правового регулирования бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации. М.: Юрлитинформ, 2015.

99. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995.

100. Седельникова Р.И. К вопросу о праве собственности на местный бюджет в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 9 (58) сентябрь.

101. Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. № 6.

102. Сиринов М.А. Методы финансового регулирования местных финансов // Вестник финансов. 1926. № 3.

103. Смирникова Ю.Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. М., 2002.

104. Советское финансовое право / под ред. Е.А. Ровинского. М., 1978.

105. Сумин А. Государственный финансовый контроль: швейцарская модель // Президентский контроль. 1997. № 3.

Юб. Твердохлебов В.Н. Местные финансы. М., 1927.

107. Твердохлебов В.Н. Пособия государства местных союзам. Спб., 1912.

108. Тепляков Д.О. Полномочия органов местного самоуправления городского округа в муниципальном бюджетном процессе (муниципально-правовое исследование): Автореф. дне. канд. юрид. наук. Тюмень, 2011.

109. Толстошеев В.В. Региональное экономическое право России: Учебно-практическое пособие / Ин– т государства и права РАН. М.: БЕК, 1999. 392 с.

110. Философская энциклопедия / Гл. ред. Ф.В. Константинов. М.: «Советская энциклопедия», Т.5. 1970.

111. Финансовое право Российской Федерации: Учебник / коллектив авторов; под ред. М.В. Карасевой. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2012.

112. Финансовое право: альбом схем / под ред. А.Н. Козырина. М.-Курск, 2008.

113. Финансовое право: учебник / под ред. Е.А. Ровинского. М., 1971.

114. Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. 1952.

115. Хейло Д.Л. Государственный кредит в Российской Федерации. Дне. канд. юрид. наук: 12.00.14 / Д.Л. Хейло. М., 2001.

116. Химичева Н.И. Вопросы развития современного российского финансового законодательства в аспектах его содержания и форм / Очерки финансово-правовой науки современности / под общ. ред. Л.К. Вороновой и Н.И. Химичевой. М. – Харьков, 2011.

117. Химичева Н.И. О бюджетных правах областного совета депутатов трудящихся. Ученые записки Саратовского юридического института. Изд-во Саратовского университета, 1960.

118. Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР: правовые вопросы. М., 1973.

119. Цыренжапов Ч.Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. Томск, 2005.

120. Цытович Н. Местные расходы Пруссии в связи с теорией местных расходов. Киев, 1898.

121. Черноверхский А.М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. М., 2010.

122. Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011.

123. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2012.

124. Чугунов С. Сельский бюджет // Вестник финансов. 1923. № 33.

125. Чуловский К.Ю. Правовое регулирование доходов местных бюджетов: дис. канд. юрид. наук. Омск, 2009.

126. Чутковский М.А. Финансовое хозяйство Варшавы (очерк Варшавских городских бюджетов). Варшава, 1916.

127. Чуцкаев С. Местное хозяйство и местный бюджет. М., 1922.

128. Шаврин В. Развитие местного налогового обложения // Вестник финансов. 1926. № 8.

129. Шириков А.С. Разделение властей в бюджетном процессе в субъектах Российской Федерации (факторы и условия институционального выбора): Дис. канд. полит, наук: М., 2007.

130. Юрьев Я. Крестьянское налоготворчество // Еженедельник советской юстиции. 1925. № 37.

131. Яворский Ю. Местный бюджет. Харьков. 1925.

132. Яшина Н.И., Грушина И.А. Управление расходами бюджетов административно-территориальных образований: монография. Н. Новгород, 2004.

Примечания

1

См. подробнее: Isard Walter. Introduction to Regional Science. New York: Prentice-Hall, 1975. 506 c.

2

См., например: Приказ Роспотребнадзора от 23 октября 2005 г. № 751 № «Об утверждении Временного регламента взаимодействия территориальных управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации и федеральных государственных учреждений здравоохранения – центров гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 30.11.2005 № 7219) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 50. 12.12.2005.

3

Указ Президента РФ от 30 апреля 2014 г. № 287 «О Территориальном управлении Управления делами Президента Российской Федерации в Республике Крым»//С3 РФ. 05.05.2014. № 18 (часть I). Ст.2133.

4

См.: приказ Росстандарта от 19 января 2016 г. № 20 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственными гражданскими служащими центрального аппарата и межрегиональных территориальных управлений Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии»//СПС КонсультантПлюс.

5

Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. -С. 672.

6

Там же.

7

СЗ РФ. 11.05.2009. № 19. Ст.2283.

8

Поветкина Н.А. Бюджетное законодательство Российской Федерации: перспективы развития // Финансовое право. 2015. № 9. – С. 3–6.

9

См.: Закон Республики Алтай от 16 декабря 2015 г. № 74-РЗ «О республиканском бюджете Республики Алтай на 2016 год»; Приказ Министерства финансов Республики Адыгея от 14 июля 2016 г. № 133-А «Об утверждении Порядка принятия решений о признании безнадежной к взысканию задолженности по платежам в республиканский бюджет Республики Адыгея, главным администратором которых является Министерство финансов Республики Адыгея» // www.garant.ru/hotlaw/adygeia/819449 (дата обращения 11.08.2016); Закон Республики Коми от 25 ноября 2015 г. № 103-Ρ3 «О республиканском бюджете Республики Коми на 2016 г. и плановый период 2017 и 2018 гг.» // Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации //www.law.rkomi.ru (дата обращения 25.11.2015).

10

См.: Закон Хабаровского края от 9 декабря 2015 г. № 146 «О краевом бюджете на 2016 г.» // Собрание законодательства Хабаровского края. 29.12.2015. № 12 (ч. I и II); Закон Краснодарского края от 28 декабря 2015 г. № 3310-Κ3 «О краевом бюджете на 2016 г.» // Официальный интернет-портал правовой информации //www.pravo.gov.ru (дата обращения 31.12.2015).

11

См.: Областной закон Ленинградской области от 23 декабря 2015 г. № 139-03 «Об областном бюджете Ленинградской области на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг.» // Официальный интернет-портал Администрации Ленинградской области //www.lenobl.ru (дата обращения 25.12.2015); Закон Ивановской области от 12 мая 2015 г. № 39–03 «О налоговых ставках налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в областной бюджет» // Собрание законодательства Ивановской области. 26.05.2015. № 19 (738).

12

См.: https://rg.ru/sujet/1941/ (дата обращения 25.02.2016).

13

См.: Союзный бюджет-2014 будет бездефицитным //govorim.by/novosti-belarusi/113269-soyuznyy-byudzhet-2014-budet-bezdeficitnym.html (дата обращения 25.02.2016).

14

См., например: Бюджет Таможенного союза на 2011 г. составит 15 млн долларов // vesti.kz/money/57087/ (дата обращения 12.08.2016).

15

См., например: Решение Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 5 июля 2010 г. № 504 «О бюджете Евразийского экономического сообщества на 2011 г.» http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/2469883 (дата обращения 12.08.2016).

16

См.: Решение Совета глав правительств Содружества Независимых Государств «О внесении изменений в единый бюджет органов Содружества Независимых Государств на 2014 г. (Ашхабад, 21 ноября 2014 г.) // online.zakon.kz/ Document/?doc_id=31671178 (дата обращения 12.08.2016).

17

См.: Соглашение «О порядке формирования и исполнения бюджета Шанхайской организации сотрудничества» (Москва, 29 мая 2003 г.) // http:// base.garant.ru/2564292/ (дата обращения 12.08.2016).

18

Крылова Е.Г. Федерализм как демократическая и территориальная организация правового государства // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16. – С. 14.

19

См.: там же. – С. 15.

20

См.: там же.

21

См.: http://www.epochtimes.ru/shotlandiya-hochet-ostatsya-v-es-99026351 (дата обращения: 27.06.2016).

22

Иванюженко А.Б. Государственный и муниципальный финансовый контроль (Книга для подконтрольных и контролеров). СПб., 2010. – С. 305.

23

Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011. – С. 45.

24

Там же. – С. 26.

25

См., например: Гусейнов А.О. Правовое обеспечение бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации (на примере Северо-Кавказского федерального округа). Дис. канд. юрид. наук. М., 2011.

26

См., например: Ларионов А.С. Финансовый контроль исполнения расходной части территориальных бюджетов. Дис. канд. экон. наук, Саратов, 2001.

27

Под территорией может пониматься территория федерального округа, субъекта Российской Федерации или муниципального образования (в зависимости от вида муниципального образования – территория муниципального района, территория поселения, внутригородская территория и т. д.).

28

Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М., 2011. – С. 72.

29

См. подробнее: там же.

30

Юридический словарь (электронный ресурс) // http://enc-dic.com/legal/ Regionalnoe-Pravo-16046 (дата обращения 08.06.2016).

31

Лукашина М. Региональное право в законодательстве РФ // Первый пермский правовой портал (электронный ресурс) // http://territoriaprava.ru/ topics/24360 (дата обращения 08.06.2016).

32

Там же.

33

Региональное право: Региональное управление и правотворчество. Учебное пособие. Т. 4 / Маликов М.Ф. Уфа: Изд-во Башк. ун-та, 2002; Он же. Федерализм и регионализм: институционально-двуединая концепция регионального права // http://pandia.ru/text/79/370/33160.php; Он же. Механизм согласования федерального и регионального законодательства. Комплексное научно-правовое исследование. 4.5: Конституционное законодательство Республики Башкортостан: выводы и предложения по результатам мониторинга. Уфа: АН РБ, Гилем, 2011. – С. 78–91; Он же. Генетические основы регионального права. По материалам Республики Башкортостан. Уфа, «Гилем», 2012; Он же. Истоки регионального права // Приволжский научный вестник. 2012. № 12 (16). – С. 77.

34

Магомадов Э.М., Решиев С.С. Региональное право и социально-экономическое аспекты развития регионов //Terra economicus. 2011. Т 9. 4.2. – С. 196.

35

Потатов М.Г. Региональное право: проблемы исследования //Социальные науки: social-economic sciences № 1(1) 2014.

36

См.: Толстошеев В.В. Региональное экономическое право России: Учебно-практическое пособие/ Ин– т государства и права РАН. М.: БЕК, 1999. 392 с.

37

Впервые курс «Региональное финансовое право» был апробирован автором данных строк на юридическом факультете Курского государственного университета в 2011 г. в рамках программы подготовки магистрантов «Административное; финансовое право», а также в форме научного семинара магистратуры «Финансовое, налоговое и таможенное право» на факультете права Национального исследовательского университета – Высшая школа экономики.

38

Лагутин И.Б. Понятие регионального финансового контроля // Финансовое право. 2009. № 7; Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль: организационно-правовые и теоретические основы: монография. М.: «Юрлитинформ», 2009.

39

Лагутин И.Б. Актуальные проблемы теории и практики государственного регионального бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2012. № 9. – С. 20.

40

См.: Лагутин И.Б. Актуальные проблемы теории и практики государственного регионального бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2012. № 9. – С. 20.

41

См.: там же.

42

Лагутин И.Б. Особенности региональных бюджетных отношений и развитие российской модели бюджетного федерализма // Финансовое право. 2012. № 8. – С. 15–18; Лагутин И.Б. Финансово-правовые основы регионального финансового контроля: монография. М.: «Юрлитинформ», 2012; Бюджетная реформа в России и правовое регулирование региональных бюджетных отношений: монография /отв. ред. И.Б. Лагутин. Курск, 2012.

43

Артемов Н.М., Лагутин И.Б. Региональное и местное денежное обращение: особенности осуществления и правового регулирования // Государство и право. 2014. № 2. – С. 101–105.

44

Артемов Н.М., Лагутин И.Б. Публичное страхование в российском финансовом праве: вопросы теории и практики // Государство и право. 2014. № 6. —С. 106.

45

Стоит отметить, что региональная составляющая присутствовала и в советском финансовом праве. Так, например, бюджетная система СССР состояла из Государственного бюджета СССР, Союзного бюджета, Государственных бюджетов союзных республик, Бюджетов АССР, Республиканских бюджетов союзных республик, Местных бюджетов // Финансовое право. М., «Юридическая литература», 1971. – С. 94.

46

Годме П.М. Финансовое право / перевод и вступительная статья доктора юридических наук, проф. Халфиной Р.О. Москва: Прогресс, 1978. 428 с.

47

См.: Нечай А.А. Публичные фонды как категория современного финансового права //Журнал российского права. 2004. № 11.

48

См. подробнее: Финансовое право: альбом схем / под ред. А.Н. Козырина. М.-Курск, 2008.

49

Вопрос необходимости введения в научный оборот понятия «общественные финансы» поднимался автором и ранее (См.: Лагутин И.Б. Категория «общественные финансы» в финансовом праве // Налоги и финансы. 2013. № 4 (65)).

50

См.: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»; Федеральный закон от4 апреля 2005 г. № 32-Φ3 «Об Общественной палате Российской Федерации»; Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ и др.

51

См.: ГК РФ 4.1. Ст.97 и 426, 4.2. Гл.57 и др.; Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 236-Φ3 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 06.07.2016. № 146; Ст.7 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ (в ред. от 29.05.2015) «Об акционерных обществах».

52

В Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» понятия «общественный» и «публичный» вообще отождествляются (См. ст.25 «Общественные (публичные) слушания»).

53

В 2014 г. в субъектах Российской Федерации начали активно создаваться Фонды капитального ремонта многоквартирных домов. Данные фонды предусматривает обязательное взыскание ежемесячных взносов в региональный фонд капитального ремонта многоквартирных домов, что фактически является «новым налогом». Однако в отличие от налогов данные средства взыскиваются не в бюджеты, а в фонды, действующие в специфичной правовой форме. Последствием возникновения таких фондов является отсутствие четкой процедуры утверждения, рассмотрения и использования указанных средств, а также контроля за движением этих средств. Так, например, подобный фонд создан в Курской области под названием фонд «Региональный оператор фонда капитального ремонта многоквартирных домов Курской области», действующий на основе закона Курской области от 22 августа 2013 г. № 63-3ΚΟ «О вопросах организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Курской области». Что касается контроля, то в указанном законе делается ссылка на постановление Администрации Курской области от 20 сентября 2013 г. № 658-па «Об утверждении Порядка осуществления на территории Курской области контроля за целевым расходованием денежных средств, сформированных за счет взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, и обеспечением сохранности этих средств», который предусматривает контроль за расходованием указанных средств, по сути публичных финансов, частными аудиторскими организациями, что, по мнению автора, нарушает принцип обращения публичных денежных фондов.

54

См.: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / Пер. с англ. М., 1993. – С. 22.

55

Морозова Е.А. Модели бюджетного федерализма в развитых странах и особенности их применения в Российской Федерации. Дис. докт. эконом, наук. М., 2009.

56

Козырин А.Н. Правовые основы бюджетного федерализма в России // Модернизация экономики России, итоги и перспективы. Кн. 2. М., 2003.

57

Ведель X. Взаимоотношения Федеральной Счетной палаты и Земельных счетных палат Германии // Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными органами: материалы международного семинара (г. Москва, 14–16 апр. 1998 г.). М., 1999. – С. 15.

58

См. подробнее: СуминА. Государственный финансовый контроль: швейцарская модель // Президентский контроль. 1997. № 3.

59

Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.» //СЗ РФ. 13.01.2014. № 2(ч. II). Ст.219.

60

Пауль А.Г. Бюджетно-правовое регулирование формирования доходов бюджета: монография. Воронеж, 2011. – С. 112.

61

См. подробнее: Комягин Д.Л. Бюджетное право: учебное пособие. М., 2011. —С. 78.

62

Ильин А.В. Расходы бюджетов в конституционном государстве. Автореф. дис. докт. юрид. наук. СПб., 2016. – С. 13.

63

См.: Конюхова Т.В. О системе российского бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2001. № 6. 37–43.

64

Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие. М., 2011. – С. 70–71.

65

Конюхова Т.В. К вопросу об актах бюджетного законодательства //Журнал российского права. 2003. № 12. – С. 48–55.

66

Маликов М.Ф. Региональное право. Уфа, 2002. Т. 2. – С. 187.

67

Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. – С. 5.

68

Хамнуев Ю.Г. О существующих определениях термина «законодательство» в отечественном правоведении // Сибирский Юридический Вестник. 2003. № 1. // Научная электронная библиотека // elibrary.ru/title_about. asp?id=9378

69

См. например: Конюхова Т.В. Региональное бюджетное законодательство // Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / под ред. Г.В. Петровой. СПб., 2003. – С. 181.

70

Стоит отметить, что в Российской Федерации встречаются примеры, когда федеральное законодательство не применяется, а отношения регулируются законодательством субъекта Российской Федерации. Фактически речь идет о моратории на действия федерального законодательства на определенной территории. Подобный подход реализуется в Республике Крым. Так, например, в ст.1 закона Республики Крым от 15 января 2015 г. № 66-ЗРК/2015 «О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений» указано, что «предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных настоящим Законом». Фактически закрепляется приоритет норм регионального законодательства над федеральным, что противоречит Конституции РФ.

71

Комментарий к Бюджетному кодексу РФ / под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2009 // СПС КонсультантПлюс. 2011.

72

Конюхова Т.В. Комментарий к бюджетному законодательству Российской Федерации // Право и экономика. № 23. 1996. – С. 38–46.

73

ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 18.10.1999. № 42. Ст.5005.

74

См.: Конюхова Т.В. О системе российского бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2001. № 6. – С. 40.

75

Закон Белгородской области от 16 ноября 2007 г. № 162 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Белгородской области» // Белгородские известия. № 200–203. 27.11.2007.

76

Толковый словарь экономических терминов //www.bibliotekar.ru

77

ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» от 29 ноября 2010 г. № 326-Φ3 // СЗ РФ. 06.12.2010. № 49. Ст.6422.

78

Официальный сайт Министерства финансов республики Тыва // www. minfin.tuva.ru/10/13/page69.html

79

Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974. – С. 5.

80

Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978. – С. 18.

81

Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973.– С. 7

82

Там же. – С. 232.

83

Так, системный подход представлен в работах таких авторов, как: Антипов Г.А., Кочергин А.Н. Проблемы методологии исследования общества как целостной системы. М., 1988; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования). М., 1973; Он же. Общество: системность, познание, управление. М., 1981; Блауберг И.В., Садовский В.Н., Юдин И.Г. Проблемы методологии системных исследований. М., 1970; Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. Копнин П.В. Гносеологические и логические основы науки. М., 1974; Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М., 1978 и др.

84

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997; Оболонский А.В. Человек и управление / отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987; Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978; Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2012 и др.

85

Философская энциклопедия / Гл. ред. Ф.В. Константинов. М.: «Советская энциклопедия», Т.5. 1970.– С. 18–19.

86

См.: Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. – С. 24–25.

87

Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. —С. 19.

88

Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М., 1978. – С. 5.

89

Хайкин Я.З. Структура и взаимодействие моральной и правовой систем. М., 1972. —С.31.

90

Оболонский А.В. Человек и управление / отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987.– С. 5.

91

См.: Бельский К.С. Философские методы познания финансового права // Право и государство: теория и практика. 2011. № 1 (27). – С. 51.

92

См. подробнее: Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. № 6. – С. 21.

93

См.: Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978. – С. 28.

94

Там же. – С. 28–29.

95

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. – С. 92.

96

Оболонский А.В. Человек и управление / отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987.– С. 7.

97

См. подробнее об этом: Лагутин И.Б. Категория «общественные финансы» в финансовом праве // Налоги и финансы. 2013. № 4 (65). – С. 24–28.

98

Оболонский А.В. Человек и управление / отв. ред. М.И. Пискотин. М., 1987.– С. 7.

99

Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2012.– С. 21.

100

См. подробнее: Кузьмин В.П. Принцип системности в теории и методологии К. Маркса. М., 1980. – С. 30.

101

Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978. – С. 8.

102

Лагутин И.Б. Системность бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации: финансово-правовое регулирование. Дис. докт. юрид. наук. М., 2014. – С. 214.

103

Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. – С. 26.

104

Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., 1978. – С. 14.

105

Там же. – С. 15.

106

Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. – С. 24.

107

Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974. – С. 83–84.

108

Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России. М., 1995.

109

Так, к финансово-правовым институтам некоторые ученые относят, например, «институт бюджетно-правовой ответственности» (Маркелов Ф.В. Проблемы соотношения видов субъектов бюджетных правоотношений и бюджетно-правовой ответственности в аспекте системного исследования отдельных финансово-правовых институтов // Вестник Саратовской государственной академии права. 2006. № 2. – С. 146; Он же. Проблемы формирования института бюджетно-правовой ответственности // Право и государство. 2006. № 2. – С. 95); «институт государственного кредита» (Махмутова Э.Х. Финансово-правовой институт государственного кредита: перспективы развития // Финансовое право. 2004. № 4. – С. 53) и др.

110

Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. – С. 92.

111

Костюков А.Н. Дискуссионные вопросы предмета и системы российского финансового права. Омск, 2002. – С. 27.

112

Лагутин И.Б. Актуальные проблемы теории и практики государственного регионального бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2012. № 9. – С. 20.

113

В проекте закона определено, что региональный банк – это «кредитная организация, величина активов которой не превышает 7 млрд рублей, имеющая право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом, исключительно на территории субъекта Российской Федерации, в котором находится постоянно действующий исполнительный орган кредитной организации, и на территории субъектов Российской Федерации, граничащих с ним» (см.: http://www.consultant.ru/law/hotdocs/47094.html).

114

Центробанк подготовил проект закона об особом статусе региональных банков // zakonbase.ru/news/centrobank-podgotovil-proekt-zakona-ob-osobom-statuse-regionalnyh-bankov (дата обращения 29.07.2016).

115

См.: www.asros.ru/ru/about (дата обращения 04.08.2016).

116

http://www.eurorai.org/eurorai/eurorai_eng.nsf/menu/statutes (дата обращения 04.08.2016).

117

См.: www.eurorai.org/eurorai/eurorai_ru.nsf/menu/ (Дата обращения 05.08.2016).

118

Бельский К.С. Философские методы познания финансового права // Право и государство: теория и практика. 2011. № 1 (73). – С. 51; Он же. Специально-научные методы познания финансового права // Право и государство: теория и практика. 2011. № 2 (74). – С. 55.

119

Козырин А.Н. Сравнительно-правовой метод в финансовом праве // Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009. – С. 15.

120

Там же.

121

Опубликована в журнале «Правоведение. Известия высших учебных заведений». 2009. № 5. – С. 70–80.

122

См.: Лагутин И.Б. Местные органы государственного финансового контроля в Российской империи (1811–1836 гг.) (историко-правовой анализ) // Курский край: Науч. – ист. журнал: № 12–13 (44–45). 2003. – С. 23–26; Структурная реформа местных органов финансового контроля в Российской империи в 1 – ой пол. XIX века // Курский край в истории Отечества. Материалы научно-практической конференции, посвященной 225-летию образования Курской губернии и 70-летию образования Курской области. 4.1. Курск: «Издат. Центр «ЮМЭКС», 2004. – С. 17–19; Государственный финансовый контроль в Российской империи в первой половине XIX века: монография. Курск: Курск, гос. ун-т, 2006. 132 с.; Становление счетно-ревизионной деятельности в России как основы государственного финансового контроля, // Государственный финансовый контроль в России: история, теория, практика. Сб. науч. ст., посвященный 350-летию государственного финансового контроля в России и 140-летию Курской контрольной палаты: Курск: Курск, гос. ун-т, 2006. – С. 17–31; Правовое регулирование системы государственного финансового контроля в России в первой половине XIX века // Финансовое право. 2007. № 9. – С. 5–8; О становлении института финансового контроля в России: к 200-летию Государственного контроля // Государственный контроль. 1811–2011 [Текст]: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля / отв. ред. И.Б. Лагутин; Курск: Курск, гос. ун-т; Институт публично-правовых исследований (Москва). Курск, Москва, 2011.205 с. – С. 3–8.

123

Стоит отметить, что в современном Паспорте научных специальностей изучение истории развития финансового законодательства и финансовых правоотношений, а также истории развития и становления науки финансового права, как в России, так и в зарубежных государствах, относится именно к специальности 12.00.04 – Финансовое право; налоговое право; бюджетное право //vak.ed.gov.ru/316 (дата обращения 16.08.2016).

124

Под региональными научными школами в данном исследовании понимаются именно нестоличные школы, а под столицами в России, по мнению автора, стоит понимать не только Москву, но и Санкт-Петербург в исторической ретроспективе. Также стоит отметить, что после распада СССР и многие другие города получили статус столицы уже независимых государств.

125

Термин заимствован из работ М.В. Лушниковой и А.М. Лушникова.

126

Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 260 «О мерах по государственной поддержке молодых российских ученых – кандидатов наук и докторов наук и ведущих научных школ Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 18. Ст. 1686.

127

Дежина И.Г, Киселева В.В. Тенденции развития научных школ в современной России. М.: Ин-т экономики переходного периода, 2009. – С. 9.

128

Грезнева О.Ю. Научные школы (педагогический аспект). М., 2003; Устюжанина Е.В., Евсюков С.Г, Петров А.Г, Казанкин Р.В., Дмитриева М.Б. Научная школа как структурная единица научной деятельности / Препринт #WP/2011/288. М.: ЦЭМИ РАН, 2011; Дежина И. Г, Киселева В. В. Указ соч. идр.

129

Цит. по: Бандурина И.А. Научная школа как среда развития этических ценностей научной молодежи в эпоху глобализации. Ростов-на Дону, 2011. – С. 19.

130

Ильин А.В. Научная школа в юриспруденции // Известия высших учебных заведений: Правоведение. 2011. № 3. – С. 260.

131

Шумилов А.Ю. О понятии научной школы в области юриспруденции // Вестник Российской таможенной академии. 2008. № 1. – С. 54–61.

132

Научная школа профессора Н.И. Малько «Теория субъективных прав личности» // Правоведение. 2011. № 2. – С. 6–8.

133

Дудко И.Г. Заметки о развитии научной школы (к 75-летию кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета) // Российское право: образование, практика, наука. 2015. № 4. – С. 32–35;

134

Жариков Ю.Г. Формирование и развитие научной школы земельного права //Журнал российского права. 2015. № 9. – С. 93–102.

135

Тихомиров Ю.А. Научная школа публичного права //Журнал российского права. 2015. № 9. – С. 16–24.

136

Лушникова М.В., Лушников А.М. Российская школа финансового права: портреты на фоне времени. Ярославль: ЯрГУ, 2013.

137

Вернее говорить об австро-немецком влиянии.

138

Подробнее о развитии науки финансового права в России в XIX – начале XX в. было исследовано в рамках диссертационной работы (Гинзбург Ю.В. Формирование предмета науки финансового права в России в XIX – начале XX века: дис. канд. юрид. наук. М, 2014).

139

Справедливости ради отметим, что хронологически первым российским университетом был «академический университет», однако он не оказал влияния на процесс становления университетского образования по причине своего непродолжительного существования.

140

Юридический факультет открыт в 1898 г.

141

Данная тенденция просуществовала до 50-х гг. XIX в. (Иностранные профессора российских университетов (вторая половина XVIII – первая треть XIX в.). Биографический словарь. / под ред. А.Ю. Андреева. М., 2011).

142

Данный тезис справедлив и для столичных университетов.

143

Озеров И.Х. О приемах изучения финансовой науки // Русская мысль. 1903. № 4. – С. 15–42.

144

Золотые страницы финансового права / под ред. А.Н. Козырина. Т. 2. В.А. Лебедев Финансовое право. М., 2000. – С. 39. Включение местных финансов в предмет финансовой науки стало возможным, в т. ч. благодаря принятию «Городового положения» в 1870 г. и проведению городской реформы.

145

См.: Лебедев В.А. Местные налоги. Опыт исследования теории и практики местного обложения. СПб., 1886; Цытович Н. Местные расходы Пруссии в связи с теорией местных расходов. Киев, 1898; Озеров И.Х. Общие принципы организации городских финансов. СПб., 1907; Кауфман Р. Финансовое хозяйство органов местного самоуправления в Англии, Франции и Пруссии. Т. 1–2.СПб., 1910–1911; Курчинский М.А. Городские финансы. Эволюция налоговой системы в городах Пруссии в конце XIX и начале XX в. (1870–1910). СПб., 1911; Твердохлебов В.Н. Пособия государства местных союзам. Спб., 1912; Рисе А. Основы муниципального хозяйства. Рига, 1914; Чутковский М.А. Финансовое хозяйство Варшавы (очерк Варшавских городских бюджетов). Варшава, 1916 и др.

146

Ровинский Е.А. Предмет советского финансового права // Советское государство и право. 1940. № 3; Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. 1952.

147

Павлюченко М.В. Развитие учении о предмете советского финансового права (1917–1991 гг.): автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2008. – С. 9.

148

Справедливости ради отметим, что проходили конгрессы по финансовому праву среди ученых социалистического лагеря.

149

Бельский К. – С. Финансовое право. Наука, история, библиография. М., 1995.

150

Еркомайшайшвили А. Незаконные или самочинные налоги. Тифлис, 1925; Енукидзе Д. Хронология финансовых мероприятий советского государства. Алма-Ата., 1939.

151

См.: Кузовков Д.В. Финансы городов (Налоговая система). М., 1918; Гадзяцкий С.А. Местные средства и Государственный Контроль // Известия Государственного Контроля. 1919. № 3–4; Гурвич А. К вопросу о разграничении общегосударственных и местных расходов // Известия Государственного Контроля. 1919. № 3–4; Чуцкаев С. Местное хозяйство и местный бюджет. М., 1922; Чугунов С. Сельский бюджет // Вестник финансов. 1923. № 33; Котляревский С.А. Бюджеты автономных и районированных единиц РСФСР // Советское право. 1925. № 5; Юрьев Я. Крестьянское налоготворчество // Еженедельник советской юстиции. 1925. № 37; Яворский Ю. Местный бюджет. Харьков. 1925; Понтович Э.Э. Проблема контроля местных финансов // Вестник финансов. 1926. № 10; Ржевский В.А. О бюджетных правах районированных областей // Вестник финансов. 1926. № 7; Сириинов М.А. Методы финансового регулирования местных финансов // Вестник финансов. 1926. № 3; Шаврин В. Развитие местного налогового обложения // Вестник финансов. 1926. № 8; Гензель П. П. Местные налоги. Юридическое исследование. Л., 1927; Твердохлебов В.Н. Местные финансы. М., 1927; Крынская Б.А. Проблема регулирования местных бюджетов в районированных областях. На опыте Урала и Северного Кавказа. М., 1929; Белькович Н.Н., Шаврин В.А. Местное хозяйство и местные бюджеты. М., 1938; Лавров В. Местные налоги и сборы и их роль в налоговой системе СССР// Советские финансы. 1944. № 8–9; Ровинский Н.Н. Организация исполнения бюджета района. М., 1944; Глезин С. – С. Исполнение бюджетов района. М., 1946 и др.

152

Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981.

153

Например, Пепеляев С.Г. Гражданин как субъект финансово-правовых отношений: дис. канд. юрид. наук, М., 1991.

154

Грачева Е.Ю., Щекин Д.М.Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву. М.: Статут, 2009. – С. 42.

155

Там же. – С. 43.

156

Анализируя объявления о защите с сайта Высшей аттестационной комиссии при Минобрнауки России можно установить, что с 2013 г. по 1 сентября 2016 г. было защищено 92 диссертации, из них 10 – докторских.

157

Официальный сайт Саратовской государственной юридической академии. URL: http://www.nio.sgap.ru/nschools/Hinnicheva.htnnl

158

Авторы данной работы не ставили своей целью выявить все региональные научные школы, а лишь привести некоторые в качестве примера. Несомненно, и многие другие научные коллективы в регионах могут представлять собой научные школы финансового права.

159

Стоит обратить внимание на тот факт, что в Российской Федерации на конституционном уровне региональное и местное денежное обращение запрещено. Однако такой институт существовал в России ранее, а также существует в настоящее время во многих странах мира. В этой связи с научной точки зрения он вызывает интерес.

160

Артемов Н.М., Лагутин И.Б. Региональное и местное денежное обращение: особенности осуществления и правового регулирования // Государство и право. 2014. № 2. – С. 101–105.

161

Альтернативное денежное обращение включает в себя эмиссию и использование в качестве расчетного инструмента дополнительных денежных знаков, как санкционированных, так и несанкционированных публичными органами власти государства, которые находятся в обращении наравне с законными платежными средствами.

162

Подробнее об альтернативном денежном обращении см.: Лагутин И.Б. Альтернативное денежное обращение и региональное (местное) денежное обращение: вопросы теории, практика осуществления и правового регулирования // Провинциальные научные записки. 2015. № 2. – С. 13–20; Лагутин И.Б. Правовое регулирование денежного обращения (Денежное право): монография /Артемов Н.М., СитникА.А., Урда М.Н. М.: Норма, ИНФРА-М, 2016 (раздел «Альтернативное денежное обращение: вопросы теории и практики»).

163

С момента появления таких валют они попали в поле зрения ученых и коллекционеров. Самым известным ученым-коллекционером являлся доктор Арнольд Келлер, защитивший диссертацию на тему: «Договор 1572 г. о чеканке монет между выборными герцогствами Рейна и ландграфствами Гессена». Автор более 30 книг, посвященных Нотгельдам и денежному обращению. Был также редактором журнала «Das Notgeld». В 1959 г. продал свою коллекцию «чрезвычайных» денег, насчитывающую примерно 200 тыс. бон различных стран мира, Бундесбанку (См. подробнее: Коффин К. Нотгельды Германии // inoantiqpressa.com/index.php/numhistory/ 291 – notgelds (дата обращения 17.11.2014).

164

Коффин К. Нотгельды Германии // www.inoantiqpressa.com/index.php/ numhistory/ 291 – notgelds (дата обращения 17.11.2014).

165

См. подробнее: Там же.

166

См.: Кучеров И.И. Денежные суррогаты и иные квазиденежные платежные средства // Финансовое право. 2012. № 2. – С. 2.

167

Исследованию дополнительного денежного обращения в мире посвящен специальный Международный журнал валютных исследований // www. ijccr.net (дата обращения: 18.09.2013).

168

См. подробнее: www.complementarycurrency.org (дата обращения: 18.09.2013).

169

См., например: Международная конференция в Университете Эразмуса, Роттердам (19–22 июня 2013 г.) //www.iss.nl/research/conferences_and_seminars/ periodic _conferences_debates_and_semi-nars/complementary_currency_systems (дата обращения: 22.06.2013).

170

В данном исследовании не анализируются политические процессы, происходящие в Украине, а исследуются исключительно особенности денежного обращения в отдельных государствах и в отдельных территориях государств.

171

В Новороссии завершена разработка макетов денежных знаков // newsrbk.ru/news/1 148755-v-novorossii-zavershena-razrabotka-maketov-denezhnyih-znakov. html (дата обращения: 04.11.2014).

172

Очевидно, что органы власти в Киеве считают территории ДНР и ЛНР частью Украины и любые действия, направленные на обособление данных территорий, в т. ч. и попытки организовать свое денежное обращение, рассматривают исключительно негативно.

173

Британский город Бристоль вводит собственную валюту – бристольский c|)yHT//www.business-gazeta.ru/article/66671 (дата обращения 19.09.2012).

174

См. подробнее: Тарасенко С. Бристоль придумал альтернативу фунту // Metro. 20 сентября 2012. № 72 (168/2609). – С. 8.

175

На сегодняшний день 1 леман равен 1 евро.

176

См.: www.monnaie-leman.org/ (дата обращения 05.09.2016).

177

См. подробнее: www.geektimes.ru/company/wirex/blog/278396/ (дата обращения 05.09.2016).

178

См. подробнее об этом: Петин Д.И. Белая гвардия. Золотой запас//Секретные материалы 20 в. Досье. Специальный выпуск. № 39. 2013. – С. 8–9.

179

Первоначально отношение Советской власти к деньгам было однозначно негативным, что было даже отображено в программе Коммунистической партии РКП(б). Однако в условиях полнейшей разбалансировки финансово-экономических отношений советское правительство так и не смогло найти более удачного средства обращения и платежа, чем деньги (См.: Артемов Н.М., Арзуманова Л.Л., Ситник А.А. Денежное право. М., 2011. – С. 41).

180

См. подробнее об этом: Петин Д.И. Белая гвардия. Золотой запас // Секретные материалы 20 в. Досье. Специальный выпуск. № 39. 2013. – С. 9, 17, 32.

181

Определение Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2005 г. № 487-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Тихоновой Антонины Васильевны на нарушение ее конституционных прав ч.2 ст.31 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

182

Уральские франки были отпечатаны на Пермской фабрике Госзнака и имели девять степеней защиты и могли полноценно использоваться в качестве денег (См. подробнее: Чупин В. Уральские франки // dobrayalira.ru/ chtenie/arhivy-dobroy-liry/uralskie-franki.html (дата обращения: 04.08.2013).

183

Патлаевский И. Курс финансового права. Одесса, 1885. – С. 23.

184

Дигесты Юстиниана Т. 1 (кн. 1–4) / пер. с лат.; отв. ред. Л.Л. Кофанов. М.,2002. – С. 84.

185

Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. № 6. – С. 3.

186

Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М., 1995. – С. 61, 64–80.

187

Подробнее об отнесении расходов государственных учреждений и унитарных предприятий к публичным расходам см.: Пятковская Ю.В. Бюджетные расходы в системе государственных и муниципальных расходов: правовой аспект / под общ. ред. Е.Ю. Грачевой. Иркутск, 2015. – С. 25–26.

188

См., например: Васильева Н.В. Правовое регулирование публичныхдо-ходов. Иркутск, 2015. – С. 41–42, 68–70.

189

Карасева М.В. Предмет финансового права: новые подходы // Материалы международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)», тезисы докладов на кафедре финансового права и бухгалтерского учета. М., 2009. – С. 49–50; Ястребов О.А. К вопросу о персонификации субъектов публичного права// Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора Н.А. Куфаковой. Москва, 4 апреля 2014 г. М., 2014. – С. 55.

190

Беликов Е.Г. О финансово-правовом регулировании деятельности государственных корпораций // Современное финансовое право: федеральные и региональные аспекты: сб. науч. тр., посвящ. 80-летию д-ра юрид. наук, проф., акад. MAH ВШ Н.И. Химичевой. Саратов, 2009. – С. 86.

191

Черноверхский А.М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации. Дис. канд. экон. наук, М., 2010. С 39.

192

Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. – С. 55.

193

Например, путем императивного закрепления обязанности населения вносить взносы в фонд капитального ремонта в соответствии со ст. 170 Жилищного кодекса Российской Федерации.

194

См., например: Ручкина Γ.Φ., Купызин В.В. Правовой режим фондов денежных средств коммерческих организаций в инновационной социально ориентированной экономике // Финансовое право. 2011. № 4. – С. 8–12.

195

Финансовое право: учеб, для средних специальных учебных заведений / Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова. М., 2013. – С. 267.; Финансовое право: учебник/ А.Р Батяева, К.С. Бельский, Т.А. Вершило и др.; отв. ред. С.В. Запольский. М., 2011. URL: СПС КонсультантПлюс (дата обращения 19.09.2016 г.).

196

Вознесенский Э.А. Методологические аспекты анализа сущности финансов. М., 1974. – С. 16.

197

Цыренжапов Ч.Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. Томск, 2005. – С. 18.

198

Пискотин М.И. Россия вXX веке: неоконченная трагедия. М., 2001. – С. 6.

199

Экономическая теория: учебное пособие / под общ. ред. В. К. Гилевой, Е. В. Чигриной. Иркутск, 2008. – С. 385.

200

Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище Правоведения. С-Петербург, 1914. – С. 157.

201

Нитти Ф. Основные начала финансовой науки. М., 1904. – С. 135.

202

Советское финансовое право: учебник / отв. ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкин. М., 1974. – С. 316.

203

Финансовое право: учебник/ под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.,2003. —С. 315.

204

Петрова И.В. Соотношение государственных (муниципальных) и бюджетных расходов, их ключевые характеристики // Финансовое право. 2015. № 7. – С. 11.; Куркова М.А. Правовое регулирование расходов бюджетов субъектов Российской Федерации / Бюджетная реформа в России и правовое регулирование региональных бюджетных отношений: монография / И.Б. Лагутин, М.Н. Королева, М.А. Куркова и др. Курск, 2012. – С. 34.

205

Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище Правоведения. С-Петербург, 1914. – С. 156.

206

Финансовое право: учебник /А. Р. Батяева, К. С. Бельский, Т. А. Вершило и др.; отв. ред. – С. В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М., 2011. URL: СПС КонсультантПлюс (дата обращения 19.08.2016 г.).

207

Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право: учеб, пособие. Киев, 1983. – С. 150.

208

URL: http://www.profiwins.com.ua/legislation/kodeks/927.html (дата обращения 19.08.2016 г.).

209

Комягин Д.Л. Развитие публичных расходов. Соотношение расходов и доходов бюджета / Казна и бюджет / Отв. ред.: Д.Л. Комягин. М., 2014. – С. 204.

210

Голубев А.В. Расходы бюджетов как финансово-правовое понятие // Финансовое право. 2012. № 2. – С. 16.

211

Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2001. – С. 31.

212

Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: учебник. М., 2000. – С. 22.

213

Костенко Ю.А. ф|нансовое право Украши: навч. Пос1бник. Киев, 2009. – С. 70.

214

Федчук С.И. Некоторые вопросы финасирования бюджетных расходов на Украине, его признаки и формы в современных условиях // Финансовое право. 2010. № 5. – С. 6–10.

215

Д.Л. Комягин именует обозначенную классификацию бюджетных расходов классификацией по управлению, т. е. в зависимости от субъекта, на которого возложено управление данными расходами (Комягин Д.Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов // Реформы и право. 2010. № 3. – С. 10–15).

216

Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1985. – С. 26.

217

URL: httpy/minfin.ru/ru/statistics/subbud/index.php# (дата обращения 19.08.2016 г.).

218

См. п.2 ст. 13 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» (Утратил силу).

219

Яшина Н.И., Грушина И.А. Управление расходами бюджетов административно-территориальных образований: монография. Н. Новгород, 2004. – С. 48–49.

220

Панькин М.А. Нужен ли России секвестр?// Финансы. 1998. № 11. С. 14.

221

См.: Постановление администрации Владимирской области от 14 июля 2015 г. № 686 (в последи, изм. от 2 декабря 2015 г.) «Об основных направлениях налоговой политики, бюджетной политики, долговой политики Владимирской области и других исходных данных для составления проекта областного бюджета на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг.».

222

У истоков финансового права. М., 1998. – С. 37–38.

223

Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1985. – С. 16.

224

Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище Правоведения. С-Петербург, 1914. – С. 162–163.

225

Нитти Ф. Основные начала финансовой науки. М., 1904. – С. 105.

226

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2000. – С. 226.; Цыренжапов Ч. Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. Томск, 2005. -С.91.

227

Лебедев В.А. Финансовое право. М., 2000. Т. 2. – С. 134.

228

Комягин Д.Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов // Реформы и право. 2010. № 3. – С. 13.

229

Саттарова Н.А. Правовое регулирование расходов бюджетов [Электронный ресурс] // Бюджетное право: учебник/ Под ред. Н.А. Саттаровой. URL: СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения 19.08.2016 г.).

230

Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги? М., 2005. С. 13–17. Гурвич М.А. Советское финансовое право. М., 1952. – С. 246–248.; Финансовое право: учебник/ под ред. Е.А. Ровинского. М., 1971. – С. 271. Советское финансовое право / под ред. Е.А. Ровинского. М., 1978. С. 233.

231

Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1985. —С. 27.

232

Правовое регулирование публичных расходов, осуществляемых через фонды в составе регионального бюджета/Под общ. ред. Ю.В. Пятковской. Иркутск, 2015. 216 с.

233

Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище Правоведения. С-Петербург, 1914. – С. 157.

234

Седельникова Р.И. К вопросу о праве собственности на местный бюджет в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 9 (58) сентябрь. – С. 75.

235

См.: Черноверхский А.М. Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. М., 2010. – С. 38.

236

Арбатская Ю.В. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации: правовые аспекты: дис. канд. юрид. наук. Иркутск, 2003. -С. 60.

237

Чуловский К.Ю. Правовое регулирование доходов местных бюджетов: дис. канд. юрид. наук. Омск, 2009. – С. 22.

238

Болтинова О.В. Бюджетное право. М., 2013. – С. 75.

239

См., например: Кучеров И.И. Бюджетное право России. М., 2002. – С. 76.

240

Гуляев И.А. К вопросу о дефиниции «доходы бюджета» // Финансовое право. 2014. № 4. – С. 45.

241

По общему правилу, закрепленному в ст.45 НК РФ, налог считается уплаченным с момента предъявления платежного поручения ко счету, на котором имеется достаточный денежный остаток на день платежа.

242

Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. – С. 23.

243

Мутушев Р.М. Неналоговые доходы федерального бюджета: проблемы правового регулирования: дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2009. – С. 35.

244

Батяева А.Р. Неналоговые доходы государственного бюджета в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. М., 2008. – С. 18.

245

Ст. 6БКРФ.

246

Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР: правовые вопросы. М., 1973. – С. 44.

247

Химичева Н.И. Вопросы развития современного российского финансового законодательства в аспектах его содержания и форм / Очерки финансово-правовой науки современности / под общ. ред. Л. К. Вороновой и Н. И. Химичевой. М.-Харьков, 2011. – С. 180.

248

Лисицын Д.А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: автореф. дис. канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. – С. 10–11.

249

Финансовое право / отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2000. – С. 20.

250

Пауль А.Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): дис. д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 40.

251

См., например: Финансовое право / отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2012. – С. 363.

252

См., например: Винницкий Д.В. Налоги и сборы: Понятие. Юридические признаки. Генезис. М., 2002. – С. 66–68.

253

БоженокС.Я. Источники государственных доходов. М., 2013. —С. 116.

254

Мутушев Р.М. Неналоговые доходы федерального бюджета: проблемы правового регулирования: дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2009. – С. 42–53.

255

Бюджетная реформа и правовое регулирование региональных бюджетных отношений: монография / И.Б. Лагутин, М.Н. Королева, М.А. Куркова [и др.]. Курск, 2012. – С. 101.

256

Боженок С.Я. К вопросу о системе источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации // Российская юстиция. 2008. № 7. – С. 40.

257

Смирникова Ю.Л. Структура системы налогов и сборов. Особенности региональных и муниципальных налоговых систем / Налоговое право России / отв. ред. Ю.А. Крохина. М., 2007. – С. 70.

258

ГрицюкТ.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. М., 2004.-С. 37.

259

Брайчева Т.В. Государственные и муниципальные финансы. СПб., 2007. – С. 170–171.

260

Орлова Е.Н. Региональная налоговая политика: границы самостоятельности и формы проявления // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2014. № 2 (94). – С. 24.

261

Молчанова М.Ю., Петрова Е.В. Бюджетно-налоговое регулирование территориального развития. Пермь, 2013. – С. 7.

262

Пауль А. Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): дис. д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014. – С. 5.

263

Налоговое право / под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2003. – С. 321.

264

Смирникова Ю.Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. М., 2002. – С. 125–126.

265

Петрова Г.В. Законодательство субъектов Российской Федерации о налогообложении // Право и экономика. 1998. № 3. – С. 27–31.

266

Быков С.С. Классификация налоговых льгот как условие и этап оценки их эффективности // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2013. № 5 (91). – С. 23.

267

Орлова Е.Н. Налоговые льготы: отличительные признаки и принципы установления // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). Электронное издание. 2013. № 6. [электронный ресурс] URL: http://eizvestia.isea.ru/ reader/ article.aspx?id=18645. (дата обращения 12.11.2014 г.).

268

Газета «Областная» 2007. 12 октября

269

О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений: Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ //Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 34, ст.3535.

270

Словарь Ушакова [электронный ресурс] // URL: (дата обращения 27.03.2014 г.)

271

Бюджетная реформа и правовое регулирование региональных бюджетных отношений: монография / И.Б. Лагутин, М.Н. Королева, М.А. Куркова [и др.]. Курск, 2012. – С. 61.

272

Ляпунова Г.В., Файберг Т.В. Развитие теории формирования доходов бюджетов России // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2014. № 1 (93). – С. 50.

273

Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах. М., 2002. – С. 53–59.

274

Боженок С.Я. Генезис доходов государства. М., 2010. – С. 141.

275

Винницкий А.В. Публичная собственность: проблемы формирования административно-правовой доктрины: автореф. дис. д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013. – С. 13.

276

Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст.5005.

277

См.: По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности ст.1, ч. 6 и 8 ст.2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 г. № 540-0 // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. № 2.

278

Винницкий А.В. Публичная собственность: проблемы формирования административно-правовой доктрины: автореф. дис. д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013. – С. 4.

279

Казна и бюджет/ Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д.Л. Комягин. М.: Наука, 2014. 501 с.

280

Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971.312 с.

281

Бесчеревных В.В. Компетенция СССР в области бюджета. М., 1976. 472 с.

282

Химичева Н.И. О бюджетных правах областного совета депутатов трудящихся. Ученые записки Саратовского юридического института. Изд-во Саратовского университета, 1960.

283

См., например: Пешин М.Л. Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации: Региональный аспект: Дис. канд. юрид. наук. М., 2004. 167 с.; Мальцева И.Н. Организация бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации (По материалам Сибирского федерального округа): Дис. канд. юрид. наук: Томск, 2005. 235 с.; Мартыненко В.Е. Правовое регулирование бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации (на примере Санкт-Петербурга): Дис. канд. юрид. наук: СПб., 2006. 195 с.; Романько А.Н. Новые этапы реформирования и правового регулирования бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации. М.: Юрлитинформ, 2015.

284

См., например: Толстик Н.В. Социальные и экологические приоритеты развития региональной экономики в рамках бюджетного процесса: Дис. док. эконом, наук: Ростов-на-Дону, 2005. 443 с; Разживина Д.О. Направления совершенствования организации бюджетного процесса на региональном уровне: на примере областного бюджета Новосибирской области: Дис. канд. эконом, наук: Новосибирск, 2006. 224 с.; Петренков А.О. Применение международного опыта бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетном процессе Российской Федерации: Дис. канд. эконом, наук: Ростов-на-Дону, 2009. 211 с.

285

См., например: Шириков А.С. Разделение властей в бюджетном процессе в субъектах Российской Федерации (факторы и условия институционального выбора): Дис. канд. полит, наук: М., 2007. 186 с.; Сулина О.В. Бюджетный процесс в региональном медиадискурсе: Дис. канд. полит, наук: СПб., 2016. 189 с.

286

См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. – С. 58.

287

См.: Худяков А.И. Основы теории финансового права // Избранные труды по финансовому праву. – С. 266.

288

См.: Лермонтов Ю.М. Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации // СПС КонсультантПлюс. 2015.

289

См.: Борисов А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (Постатейный) М., 2008. – С.31.

290

См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. – С. 64.

291

Клишина М.А. Составление проекта бюджета как стадия бюджетного процесса. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2009. – С. 7.

292

См.: Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс. М., 2005. – С. 239.

293

Закон Республики Коми «О бюджетной системе и бюджетном процессе Республики Коми» от 1 октября 2007 г. № 88-РЗ // Республика. 10.10.2007. № 187.

294

Закон Самарской области «О внесении изменений в Закон Самарской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области» и признании утратившими силу отдельных законов Самарской области» от 6 августа 2007 г. № 71-ГД//Волжская коммуна. № 144(25942). 09.08.2007.

295

См.: Бюджетное право (Учебник) / под. ред. Н.А. Саттаровой. М., 2008. – С. 76.

296

См.: Лагутин И.Б. Правовое регулирование бюджетного процесса в Российской Федерации. Учебное пособие. Курск. 2010. – С. 10.

297

Федеральный закон от 30 сентября 2015 г. № 273-Φ3 «Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 г., о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу ст. З Федерального закона «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации»//Парламентская газета. № 36. 09–15.10.2015.

298

См., например: Закон Ярославской области от 26 июня 2008 г. № 28-з «О бюджетном процессе» // Губернские вести. № 51 30.06.2008; Закон Мурманской области от 11 декабря 2007 г. № 919-01 – ЗМО «О бюджетном процессе в Мурманской области» // Мурманский Вестник. № 238, 14.12.2007. – С. 4–6.

299

Например, согласно законам о региональном бюджетном процессе субъектов Российской Федерации, проект регионального закона о бюджете разрабатывается Правительством Амурской области; Правительством Республики Бурятия; Высшим исполнительным органом государственной власти Камчатского края; Исполнительным органом государственной власти Республики Адыгея, ведающим вопросами финансов; Комитетом бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области; Финансовым органом Мурманской области; Министерством финансов Астраханской области; Республиканским финансовым органом Кабардино-Балкарской республики; Финансовым управлением Тамбовской области; Главным финансовым управлением Кемеровской области. В таких субъектах, как Ульяновская и Смоленская области, Хабаровский край региональными законами не закреплено, кто из участников разрабатывает проект бюджета.

300

Например, в Астраханской, Воронежской, Ивановской, Иркутской, Рязанской, Кировской, Ярославской областях; Краснодарском крае; Чукотском автономном округе; Республиках Адыгея и Башкортостан и др.

301

Например, Правительство Калининградской, Калужской, Омской областей; Красноярского края; Удмуртской республики и др.

302

Например, Министерство финансов Карачаево-Черкесской Республики.

303

Комарова В.В. Институт публичных слушаний – форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. – С. 19. Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. № 3.-0.33–34.

304

См.: Очеретина М.А. Понятие и типология института публичных слушаний // Государство и право. 2008. – С. 13–17.

305

Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Российская газета. № 163. 23.07.2014.

306

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. № 206. 19.10.1999.

307

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. № 202. 08.10.2003.

308

См.: Клишина М.А. Составление проекта бюджета как стадия бюджетного процесса: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2009. – С.4.

309

См.: Тепляков Д.О. Полномочия органов местного самоуправления городского округа в муниципальном бюджетном процессе (муниципально-правовое исследование): Автореф. дис…. канд. юрид. наук. Тюмень, 2011. – С. 12.

310

Например, Амурская область, Алтайский край, Калининградская область, Ульяновская область.

311

Закон Ярославской области от 26.06.2008 № 28-з «О бюджетном процессе» // Губернские вести. № 51.30.06.2008.

312

Закон Астраханской области «О бюджетном процессе в Астраханской области» от 16 ноября 2009 г. № 3221/738-IV-03 // Южный Урал. № 175–181 (спецвыпуск № 78 с документами Законодательного Собрания Оренбургской области). 28.11.2009.

313

Закон «О бюджетном процессе Ямало-Ненецкого автономного округа» от 3 марта 2008 г. № 2-ЗАО // Красный Север. № 44/1 (спецвыпуск № 22). 07.03.2008.

314

См.: Бюджетное право (Учебник)/под ред. Н.А. Саттаровой. М., 2008. – С. 88.

315

Федеральный закон от 2 июня 2016 г. № 158-ФЗ «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. № 121.06.06.2016.

316

Федеральный закон от 30 сентября 2015 г. № 273-Φ3 «Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 г., о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу ст. З Федерального закона «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Парламентская газета. № 36. 09–15.10.2015.

317

Федеральный закон от 2 июня 2016 г. № 158-ФЗ «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. № 121.06.06.2016.

318

Например, в Московской, Новосибирской, Оренбургской, Томской и Тюменской областях, Пермском и Приморском краях, Республике Башкортостан проект закона о бюджете вносится не позднее 1 октября текущего года; в Алтайском крае – не позднее 5 октября; в Саратовской области до 18 часов 8 октября; в Кировской, Нижегородской, Ульяновской областях, Ненецком Автономном округе, Республике Бурятия, Хабаровском крае – не позднее 10 октября; в Калужской, Курганской, Орловской, Пензенской областях, Камчатском, Краснодарском и Ставропольском краях, Карачаево-Черкесской республике, Республике Адыгея, Республике Алтай, Республике Ингушетия, Республике Саха, Республике Мордовия, Удмуртской республике, Чеченской республике, Чувашской республике, Республике Татарстан – не позднее 15 октября; 20 октября в Архангельской и Тверской областях; в Астраханской области – до 17 часов 30 минут 22 октября; в Амурской и Иркутской областях – не позднее 25 октября; в Тульской области – не позднее 26 октября; в Белгородской, Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Воронежской, Ивановской, Калининградской, Кемеровской, Курской, Ленинградской, Липецкой, Магаданской, Мурманской, Новгородской, Омской, Свердловской, Ростовской, Псковской, Рязанской, Самарской, Сахалинской, Смоленской, Тамбовской, Челябинской и Ярославской областях, Еврейской автономной области, Забайкальском крае, Кабардино-Балкарской республике, Республике Дагестан, Республике Калмыкия, Республике Карелия, Республике Коми, Республике Марий Эл, Республике Северная Осетия-Алания, Республике Тыва, Республике Хакасия, Ханты-Мансийском автономном округе, Чукотском автономном округе, Ямало-Ненецком автономном округе – не позднее 1 ноября.

319

Закон Амурской области «О бюджетном процессе в Амурской области» от 31 августа 2007 г. № 368-03 // Вестник губернатора и Правительства Амурской области. № 12 от 3 августа 2007 г.

320

Например, в Алтайском крае, Амурской области, Архангельской области, Владимирской области, Курской области, Липецкой области, Орловской области, Республике Дагестан, Республике Калмыкия, Республике Марий Эл, Республике Хакасия, Сахалинской области, Ульяновской области, Чеченской Республике и др.

321

Например, в Астраханской области, Белгородской области, Волгоградской области, Ненецком автономном округе, Приморском крае, Республике Башкортостан, Республике Татарстан, Тульской области, Хабаровском крае и др.

322

Например, согласно Закону Приморского края «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Приморском крае» поправки субъектов права законодательной инициативы (за исключением Губернатора края), не направленные на заключение в Администрацию края и на рассмотрение в профильные комитеты, а также поправки субъектов права законодательной инициативы, представленные с нарушением сроков, комитетом по бюджету не рассматриваются.

323

Ашмарина Н.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы: монография. М., 2008.

324

Закон «О бюджетном процессе в Курской области» от 18 июня 2003 г. № ЗЗ-ЗКО // Курская правда. № 111.05.07.2003.

325

Закон «О бюджетном процессе в Сахалинской области» от 17 октября 2007 г. № 93–30 // Губернские ведомости. № 190(2917). 19.10.2007.

326

См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. – С. 288.

327

См.: Петров В.А. Бюджет. М., 2005. – С.205.

328

Областной Закон «О бюджетном процессе в Ленинградской области» от 26 сентября 2002 г. № 36–03 // Вестник правительства Ленинградской области. № 17. 14.11.2002.

329

Закон Еврейской автономной области «О бюджетном процессе» от 24 ноября 2004 г. № 373-03 // Собрание законодательства ЕАО. 25.01.2005. № 1.

330

Закон Кировской области «О бюджетном процессе Кировской области» от 28 сентября 2007 г. № 162-30 // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. № 10 (79).

20.12.2007.

331

Закон Магаданской области «О бюджетном процессе в Магаданской области» от 7 декабря 2007 г. № 934-03 // Магаданская правда. № 139(19807).

11.12.2007.

332

Закон Орловской области «О бюджетом процессе в Орловской области» от 6 декабря 2007 г. № 724-03 // Орловская правда. № 207. 11.12.2007.

333

Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. Электронный ресурс. Доступ к электронному ресурсу: http://minfin.ru (дата обращения – 31.09.2016).

334

Постановление Администрации Курской области от 29 февраля 2016 г. № 117-па «Об утверждении Методики проведения мониторинга и составления рейтинга муниципальных районов и городских округов Курской области по уровню открытости бюджетных данных» // Курская правда. № 24. 04.03.2016.

335

См.: Комягин Д.Л. Принцип единства кассы в России: история и современность // Финансовое право. 2006. № 2. – С. 12–27.

336

См.: Артюхин Р.Е. О принципе единства кассы // БиНО: силовые ведомства. 2003. № 1. – С. 24–19.

337

Бюджетная роспись – документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации (ст.6 БК РФ).

338

См., например: закон Челябинской области «О бюджетном процессе в Челябинской области» от 27 сентября 2007 г. № 205-30 // Южноуральская панорама. № 211. 19.10.2007.

339

См.: Комягин Д.Л. Исполнение федерального бюджета. М., 2007. – С. 4.

340

Апелляционное определение Ленинского районного суда г. Курска от 15 февраля 2010 г. //Архив комитета финансов Курской области. Дело № 2-1713-2009.

341

Уведомление о бюджетных ассигнованиях – это информативный документ, подтверждающий, с одной стороны, обязанность субъекта, призванного осуществить бюджетное финансирование, о размерах и сроках предоставления денежных средств из бюджета субъекта Российской Федерации, с другой стороны, право получателя бюджетных средств на получение денежных средств из бюджета и их использование в соответствии со сметой доходов и расходов.

342

Закон Белгородской области «О бюджетном процессе в Белгородской области» от 16 ноября 2007 г. № 162 // Белгородские известия. № 200–203. 27.11.2007.

343

Закон Чеченской Республики «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Чеченской Республике» от 14 июля 2008 г. № 39-Ρ3 // Вести Республики. № 152–154. 2008.

344

См.: Артюхин Р.Е. Правовое регулирование отчетной стадии бюджетного процесса / Под ред. А.Н. Козырина М., 2009. – С. 8.

345

Распоряжение Правительства Амурской области от 4 мая 2016 г. № 46-р «Об утверждении отчета об исполнении областного бюджета за первый квартал 2016 г.» // Официальный интернет-портал правовой информации http:// www.pravo.gov.ru, 29.07.2016; Распоряжение Правительства Амурской области от 27 июля 2016 г. № 79-р «Об утверждении отчета об исполнении областного бюджета за первое полугодие 2016 г.» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 29.07.2016.

346

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст.5005; 2004. № 50. Ст.4950.

347

Областной закон «О бюджетном процессе в Новгородской области» от 3 октября 2008 г. № 389-03 // Новгородские ведомости. № 60. 11.10.2008.

348

См.: Бюджетное право (Учебник) / под. ред. Н.А. Саттаровой. М., 2008. -С. 92.

349

Закон Республики Хакасия «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия» от 7 декабря 2007 г. № 93-3ΡΧ // Вестник Хакасии. № 75, 14.12.2007.

350

Закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области» от28 октября 2005 г. № 369-3//Тамбовская жизнь. № 229–230(23431 -23432). 11.11.2005.

351

Закон Амурской области «О бюджетном процессе в Амурской области» от 31 августа 2007 г. № 368-03 // Вестник губернатора и Правительства Амурской области. № 12. 03.08.2007.

352

Закон «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан» от 6 июня 2005 г. № 23 // Дагестанская правда. № 135–136. 10.06.2005.

353

Закон «О бюджетном процессе Пермского края» от 12 октября 2007 г. № 111 – ПК// Собрание законодательства Пермского края. № 11.30.11.2007.

354

Закон «О бюджетном процессе в Забайкальском крае» от 7 апреля 2009 г. № 155-ЗЗК// Забайкальский рабочий. № 67. 13.04.2009.

355

Закон «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае» от 3 сентября 2007 г. № 75-ЗС // Алтайская правда. № 262. 05.09.2007.

356

Закон «О бюджетном процессе в Воронежской области» от 10 октября 2008 г. № 81–03 // Вестник губернатора и Правительства Амурской области. № 12. 03.08.2007.

357

Артюхин Р.Е. Правовое регулирование отчетной стадии бюджетного процесса / под ред. А.Н. Козырина М., 2009. – С. 85.

358

См. подробнее: Богданова А.В. О понятии государственного кредита в науке финансового права // Финансовое право. 2013. № 11. —С 38–44.

359

См. подробнее: Можарова М.Е. Правовое регулирование публичного кредита субъектов Российской Федерации (на примере г. Москвы). Автореферат дис. канд. юрид. наук: 12.00.14/ М.Е. Можарова – М., 2009.

360

См. подробнее: Герман Н.В. Управление субфедеральным долгом (На примере Кемеровской области). Дис. канд. экон. наук. Кемерово, 2004. – С. 34–36. Также по займам русских городов см.: Брейтерман А. Облигационные займы русских городов. СПб.: Тип. ред. периодич. изд. Министерства финансов, 1913.

361

Герман Н.В. Указ. соч. – С. 36–37.

362

СЗ РФ. 1996. № 17. Ст.1918.

363

СЗРФ. 1997 № 11. Ст. 1238.

364

СЗРФ. 1998. № 31.0.3814

365

См. подробнее: Богданова А.В. Государственный кредит в Российской Федерации / Под общ. ред.: А.А. Ялбулганова. Вып. 4. М.: Кафедра финансового права НИУ ВШЭ, 2014. – С. 38–59.

366

См. Объем и структура государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. Режим доступа: http://minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/subdbt/ (дата обращения: 15.08.2016).

367

См. Объем и структура государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. Режим доступа: http://minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/subdbt/ (дата обращения: 15.08.2016).

368

По данным официального сайта Министерства финансов РФ по состоянию на 1 июля 2016 г. См. Объем и структура государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. Режим доступа: http://minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/subdbt/ (дата обращения: 15.08.2016).

369

См. Объем государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. Режим доступа: http://minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/subdbt/ (дата обращения: 15.08.2016).

370

Исключение составляют случаи осуществления государственных (муниципальных) заимствований в форме бюджетных кредитов, а также государственных заимствований субъектов РФ в форме кредитов от иностранных банков. Положения ст.93.2 и 104 БК РФ налагают дополнительные ограничения, подлежащие соблюдению со стороны субъекта РФ (муниципального образования). Поэтому при сравнении с эмиссией государственных (муниципальных) ценных бумаг речь идет о кредитных соглашениях с кредитными организациями.

371

Хейло Д.Л. Государственный кредит в Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук: 12.00.14/Д.Л. Хейло – М., 2001. – С. 146.

372

Вавилов Ю.Я. Государственный долг: учебное пособие для вузов / Ю.Я. Вавилов. – М.: Перспектива, 2007. – С. 202.

373

Согласно ст.2 Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (СЗ РФ. 2000. № 32. Ст.3339) за регионами было оставлено право заимствовать на внешнем рынке только для погашения ранее привлеченных внешних долговых обязательств, т. е. в целях рефинансирования прежней внешней задолженности.

374

См. подробнее: Богданова А.В. Проблемы правового регулирования государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации // Реформы и право. 2013. № 1. Ст. 19–24.

375

См. ст.1 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Φ3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (СЗ РФ. 2007. № 18. Ст.2117).

376

См. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» (СЗ РФ. 2013. № 19. Ст.2331), Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. № 375-Φ3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений» (СЗ РФ. 2014. № 48. Ст.6656).

377

Помимо вышеупомянутых базовых требований, сформулированных в ст.106, 107, 111, 112 БК РФ.

378

Ранее законодателем предъявлялось требование о непревышении расчетной доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в составе собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

379

Согласно п.1 Постановления Правительства РФ от 20 января 2014 г. № 40 «О требованиях к минимальному уровню кредитных рейтингов субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 2014. № 4 Ст.387) уровень кредитного рейтинга субъекта РФ должен быть не ниже уровня аналогичных рейтингов, присвоенных международными рейтинговыми агентствами по международной шкале самой России.

380

См. ст.5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Φ3.

381

См.: Основные направления государственной долговой политики РФ на 2012–2014 гг. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. Режим доступа: http://www.minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/ policy/ (дата обращения: 15.08.2016).

382

См.: Динамика и структура объемов государственного долга по видам долговых обязательств. [Электронный ресурс] // Официальный портал Правительства города Москвы. Режим доступа: http://budget.mos.ru/debt_types (дата обращения:: 15.08.2016).

383

Volker Muller-Scheessel. «DomesticVs. International Fund RaisingStrategies». In the European Regional & Municipal Financing Conference: Accessing International Capital Markets. Euromoney Puplishing. 1995. – P. 19–24.

384

Костиков И.В. Сравнительный анализ государственного заимствования в развитых странах и России: региональный и местный уровень. Дис. канд. экон. наук: 08.00.14/ И.В. Костиков. – М., 1998. – С. 60.

385

Например, согласно п.5 ч.1 ст.2 Закона Калининградской области от 18 марта 2008 г. № 230 «О порядке предоставления государственных гарантий Калининградской области» (Калининградская правда. 26.03.2008. № 52), посвященной полномочиям органов государственной власти Калининградской области по предоставлению государственных гарантий Калининградской области, Правительство Калининградской области при необходимости назначает агента в целях предоставления и исполнения государственных гарантий Калининградской области, а также ведения аналитического учета обязательств принципала, его поручителей (гарантов) и иных лиц в связи с предоставлением и исполнением государственных гарантий Калининградской области.

386

Грачева И.В. Государственная гарантия: финансово-правовой аспект. Дис. канд. юрид. наук. Воронеж, 2008. – С. 93.

387

См. например: Закон Республики Карелия от 18 декабря 2014 г. № 1851-ЗРК «О бюджете Республики Карелия на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг.» //Официальный интернет-портал правовой информации – http://www. pravo.gov.ru. 19.12.2014; Закон Новосибирской области от 22 декабря 2014 г. № 500-03 «Об областном бюджете Новосибирской области на 2015 г. и плановый период 2016 и 2017 гг.» // Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области. 26.12.2014. № 68 (приложения 8 (таблица 2), 9-21).

388

Белгородские известия. 27.11.2007. № 200–203.

389

См., например: Можарова М.Е. Правовое регулирование публичного кредита субъектов Российской Федерации (на примере г. Москвы). Дис. канд. юрид. наук: 12.00.14/ М.Е. Можарова. М., 2009. – С. 13–14.

390

См.: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 5 мая 2004 г. № 721 «О Комитете финансов Санкт-Петербурга» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 28.06.2004. № 6.

391

См.: Постановление Правительства Республики Карелия от 27 марта 2008 г. № 75-П «Об утверждении условий предоставления из бюджета Республики Карелия бюджетам муниципальных образований Республики Карелия бюджетных кредитов для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении указанных бюджетов, на частичное покрытие дефицитов местных бюджетов, на осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, на иные цели, предусмотренные законом Республики Карелия о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, а также использования и возврата предоставленных бюджетных кредитов» // Собрание законодательства РК. 2008, № 3 (ч.2).

392

См., например: Можарова М.Е. Правовое регулирование публичного кредита субъектов Российской Федерации (на примере г. Москвы). Дис. канд. юрид. наук: 12.00.14/ М.Е. Можарова. М., 2009. – С. 95.

393

Например, согласно п.1 разд.1 Программы предоставления бюджетных кредитов из бюджета Санкт-Петербурга на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг., являющейся Приложением № 12 к Закону Санкт-Петербурга от 2 декабря 2015 г. № 747–145 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг.» (Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга – http://www.gov.spb.ru/. 04.12.2015), бюджетные кредиты предоставляются бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.

394

Можарова Μ. Е. Указ. соч. – С. 95.

395

Можарова Μ. Е. Указ. соч. – С. 95–96.

396

Шевелева Н.А., Гусарова М.И. Подведомственность дел, вытекающих из межбюджетных отношений: толкование норм законодательства в практике арбитражных судов и судов общей юрисдикции // Закон. 2012. № 8. – С. 93.

397

Единственным исключением, не отменяющим общего правила, являются отношения, связанные с передачей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в местные бюджеты закрытых административно-территориальных образований в силу ч.2 ст.5.1 Закона России от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33. Ст.1915).

398

См., например, ч.1 ст.5 Закона Алтайского края от 3 сентября 2007 г. № 75-ЗС «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае» //Алтайская правда. 05.09.2007. № 262.

399

Хейло Д. Л. Указ. соч. – С. 151.

400

Хейло Д. Л. Там же.

401

См.: http://www.taxes.ca/info/regional-index.php (дата обращения

24.08.2016).

402

См.: By Huzaima Bukhari, Dr. Ikram ul Haq. Provincial Tax Laws of Pakistan (2015–2016). Punjab, 2016.

403

Так, например, в Канаде существует система провинциальных налогов с продаж, которые вводятся в отдельных территориях Канады // www.thebalance.com/provincial-sales-tax-definition-2947326 (дата обращения 25.08.2016).

404

В соответствии со ст.72 Конституции РФ «установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации» относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Далее в ст.75 Конституции РФ устанавливается отсылочная норма на то, что «Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом». Следовательно, ст.72 частично противоречит ст.75 Конституции РФ в части того, кто устанавливает общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации. Так, как определено, что устанавливается федеральным законом, значит, фактически федеральными органами власти. Далее в ст. 132 Конституции РФ определено, что «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Следовательно, де-юре субъекты Российской Федерации наделены полномочиями по установлению общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, но фактически у регионов таких полномочий нет. Более того, в Конституции РФ, в отличие от органов местного самоуправления, не содержится прямой нормы, дающей право субъектам Российской Федерации устанавливать региональные налоги сборы.

405

Демин А.В. Налоговое право. М., 2008. – С. 92.

406

Березин М.Ю. Особенности межбюджетного распределения доходов от региональных и местных налогов //www.lawmix.ru/comm/705.

407

См.: Свод законов Российской империи. Том V. Ч. 1. СПб., 1903. – С. 1–4.

408

Основы налогового права: Учебно-методическое пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2000. – С. 6.

409

Миляков М.Н. Налоговое право. М., 2008. – С. 18.

410

См., например: Миляков М.Н. Налоговое право. М., 2008. – С. 18; Мишустин М.В. Информационно-технологические основы администрирования имущественных налогов [Электронный ресурс]: монография. // URL: http:// znanium.com/catalog.php.

411

См.: Янжул И.И. Указ. соч. – С. 379; Алексеева А.А. Роль земельного налога в формировании местных бюджетов // Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 4. – С. 33; Лобанова Е.И. Налог на недвижимость – новый этап в формировании системы поимущественного налогообложения в РФ // Интерэкспо Гео-Сибирь. 2007. Т. 6. – С. 288.

412

Лагутин И.Б. Понятие регионального финансового контроля // Финансовое право. 2009. № 7. – С. 11.

413

См.: Апресова Н.Г. Основные понятия правового режима имущественного налогообложения в Российской Федерации // Lex Russica = Русский закон. 2005. Т. LXIV. № 1. – С. 64.

414

Мишина Е.Б. Характеристика имущественных налогов России и зарубежных стран // Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2009. № 1. – С. 156.

415

См.: Новрузов А.Т. Финансово-правовое регулирование имущественного налогообложения в Российской Федерации. Дис. к.ю.н. М., 2003. – С. 8–9.

416

См., например: Чуркин А.В. Понятие «имущество» в гражданском и налоговом праве // Налоговед. М., 2004. № 1. – С. 13–17.

417

Определение Конституционного Суда РФ от 6 июня 2002 г. № 116-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Притулы Галины Юрьевны на нарушение ее конституционных прав положениями абз.4 п.2 ст.11, ст.39, 143 и 235 Налогового кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. № 1.2003.

418

Определение Конституционного Суда РФ от 19 мая 2009 г. № 1047-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб закрытого акционерного общества «Арсенал», общества с ограниченной ответственностью «Горторг-комплекс» и гражданина Захарова Александра Николаевича на нарушение конституционных прав и свобод положениями ст.390 и 391 Налогового кодекса Российской Федерации, ст.65 и 66 Земельного кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. № 1.2010.

419

Определение Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2010 г. № 1258-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Цариковского Игоря Федоровича на нарушение его конституционных прав п.2 ст.38 Налогового кодекса Российской Федерации»//СПС КонсультантПлюс. 2016.

420

Закон РФ от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» // Российская газета. № 36. 14.02.1992.

421

См.: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. № 297. 31.12.2006.

422

См., например: Постановление Правительства Орловской области от 8 февраля 2013 г. № 29 «О межведомственной рабочей группе по координации мероприятий, проводимых в целях повышения роли имущественных налогов в формировании регионального и местных бюджетов» // Государственная специализированная информационная система «Портал Орловской области – публичный информационный центр», http://orel-region.ru.

423

Цит. по: Бабаскина Т.И. Формирование доходной части бюджетов в рамках налоговых полномочий органов власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Научный альманах Центрального Черноземья. 2012. № 3. – С. 107.

424

См., например: Налоговое право: учебник для вузов / под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2015. – С. 332.

425

См.: Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2011 г. и плановый период 2012 и 2013 гг. // Официальный сайт министерства финансов РФ // URL: http://www.minfin.ru.

426

См.: Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 г. и плановый период 2013 и 2014 гг. // Официальный сайт министерства финансов РФ // URL: http://www.minfin.ru.; Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 г. и плановый период 2014 и 2015 годов // Официальный сайт министерства финансов РФ // URL: http:// www.minfin.ru.

427

См.: Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. //Официальный сайт министерства финансов РФ // URL: http://www.minfin.ru.

428

См.: Мавлютов Э.Р. Государство в регулировании имущественного налогообложения // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2009. № 5. – С. 117.

429

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Российская газета. № 153–154. 12.08.1998.

430

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 14.04.2014. № 15. Ст. 1691.

431

Определение Конституционного Суда РФ от 22 января 2004 г. № 41 – О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Сибирский Тяжпромэлектропроект» и гражданки Тарасовой Галины Михайловны на нарушение конституционных прав и свобод абз.1 п.1 ст.45 Налогового кодекса Российской Федерации» // Экономика и жизнь. № 20. 2004.

432

См.: Брызгалин А.В. Комментарий к Налоговому кодексу РФ, части первой (постатейный, расширенный). М., 1999. – С. 247.

433

Постановление Правительства РФ от 1 января 2002 г. № 1 «О Классификации основных средств, включаемых в амортизационные группы» // Российская газета. № 3. 09.01.2002.

434

Федеральный закон от 02.11.2013 № 307-Φ3 «О внесении изменений в ст.12 ч.1 и гл.30 ч.2 Налогового кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 04.11.2013. № 44. Ст.5646.

435

См.: Налоговый кодекс Республики Беларусь от 19 декабря 2002 г. № 166-3 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 4. 2/920.

436

Решение ВАС РФ от 17 октября 2007 г. № 8464/07 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим письма Минфина РФ от 6 декабря 2006 г. № 03-06-01-02/35 «О налоге на имущество организаций» // СПС КонсультантПлюс. 2016.

437

Постановление ФАС Поволжского округа от 28 марта 2013 г. № А65-18785/2012 // Обзор судебной практики за март 2013 г. // СПС Консультант-Плюс. 2016.

438

См, например: Письмо ФНС России от 18 февраля 2008 г. № LUC-6-3/112@ «О транспортном налоге» (вместе с письмом Минфина РФ от 17 января 2008 г. № 03-05-04-01/1)//СПС КонсультантПлюс. 2016.

439

Налоговое право: Учебник для вузов / под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2015. – С. 344.

440

Закон Курской области от 21 октября 2002 г. № 44-ЗКО «О транспортном налоге» // Курская правда. 26.10.2002. № 175.

441

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ (ред. от 01.05.2016) «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. № 297. 31.12.2006.

442

Федеральный закон от 16 ноября 2011 г. № 319-Φ3 «О внесении изменений в гл.29 ч.2 Налогового кодекса Российской Федерации» // Российская газета. № 261.21.11.2011.

443

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. № 297. 31.12.2006.

444

Постановление Правительства РФ «О лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах» от 26 декабря 2011 г. № 1130 (вместе с «Положением о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах») // СПС КонсультантПлюс. 2016.

445

См.: Закон Республики Ингушетия «О запрете деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Республики Ингушетия» от 23 апрель 2007 г. № 13-рз // www.regionz.ru/index.php?ds=150794.

446

Законом Ивановской области от 4 апреля 2012 г. № 54–03 «О ставках налога на игорный бизнес»//СПС КонсультантПлюс. 2016.

447

Закон Республики Бурятия «О некоторых вопросах налогового регулирования в Республике Бурятия, отнесенных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах к ведению субъектов Российской Федерации» от 26 ноября 2002 г. № 145–111 // Бурятия. № 222. 28.11.2002. Официальный вестник. № 33.

448

См.: Закон Республики Бурятия «О некоторых вопросах налогового регулирования в Республике Бурятия, отнесенных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах к ведению субъектов Российской Федерации» от 26 ноября 2002 г. № 145–111 // Официальный сайт УФНС по Республике Бурятия //www.r03.nalog.ru/html/common/r03/onul/261102.htm

449

Закон Калининградской области «О ставках налога на игорный бизнес» от 29 ноября 2004 г. № 459 // Российская газета («Запад России»). № 265. 30.11.2004.

450

Письмо ФНС РФ от 30 декабря 2011 г. № ЕД-4-3/22627@ «О рекомендуемой форме заявления о регистрации изменений количества объектов налогообложения налогом на игорный бизнес»//СПС КонсультантПлюс. 2016.

451

Письмо ФНС РФ от 18 июля 2006 г. № ММ-6-21/684@ «О земельном налоге» (вместе с <Письмом> Минфина РФ от 6 июня 2006 г. № 03-06-02-02/75) //Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. № 14. Июль. 2006.

452

Постановление Президиума ВАС РФ от 9 января 2002 г. № 7486/01 по делу № А76-9815/2000-39-376//Вестник ВАС РФ. 2002. № 5.

453

Письмо Минфина РФ от 17 ноября 2008 г. № 03-05-04-02/70 // СПС КонсультантПлюс. 2016.

454

Постановление Администрации Курской области от 17 января 2012 г. № 15-па «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов Курской области» // Курская правда. № 5.21.01.2012.

455

См., например: Григоров К.Н. Сравнительно-правовой анализ регулирования налогов на имущество организаций Республики Беларусь и Республики Казахстан // Финансовое право. 2015. № 5. – С. 35.

456

Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Российская газета. № 211–212. 30.10.2001.

457

Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-Φ3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. № 148–149. 06.08.1998.

458

Приказ Минэкономразвития РФ от 22 октября 2010 г. № 508 «Об утверждении Федерального стандарта оценки «Определение кадастровой стоимости (ФСО № 4)» // СПС КонсультантПлюс. 2016.

459

См.: Федеральный закон от 4 октября 2014 г. № 284-3 «О внесении изменений в ст. 12 и 85 ч. 1 и 2 Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц» // Российская газета. № 229. 08.10.2014.

460

См.: Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 1962.– С. 588.

461

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Российская газета. № 145. 30.07.1997.

462

См, например: Постановление ФАС Московского округа от 20 сентября 2004 г. № КА-А41/8159-04 Проведение технического учета (инвентаризация) объекта недвижимости, его описание и индивидуализация возможны только при условии, что его можно выделить из других объектов недвижимого имущества. Подготовка учетно-технической документации может быть произведена только в отношении помещения, которое имеет определенное функциональное назначение и ограничено строительными конструкциями // СПС КонсультантПлюс. 2016.

463

См., например: Апелляционное определение Московского городского суда от 24 августа 2012 г. по делу № 11-18205 //СПС КонсультантПлюс. 2016.

464

Кукол Е. Обсчитают по кадастру // Российская газета. URL: http://www. rg.ru/2012/11 /18/nalogi-poln.html.

465

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Φ3 // Парламентская газета. № 220–221.20.11.2002.

466

Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2012 г. № 11 – П «По делу о проверке конституционности положения абз.2 ч.1 ст.446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф.Х. Гумеровой и Ю.А. Шикунова» // Российская газета. № 121.30.05.2012 (Постановление).

467

Решение Курского городского Собрания от 25 ноября 2005 г. № 172-3-РС «Об установлении на территории муниципального образования «Город Курск» земельного налога» // Городские известия. 29.11.2005. № 143.

468

Климова М.А. Налоговые органы и налогоплательщики: основы правовых взаимоотношений. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2014. Вып. 19. – С. 61.

469

Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-Φ3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // Российская газета. № 148–149. 06.08.1998.

470

Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль: организационноправовые и теоретические основы. М.: «Юрлитинформ», 2009. 176 с.

471

См., например: Алексеева Е.С. Организационно-правовое обеспечение бюджетного контроля на уровне субъекта Российской Федерации: на примере Республики Бурятия. Дис. канд. юрид. наук. М., 2007; Алехин А.Е. Контрольносчетные палаты субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ). Дис. канд. юрид. наук. Саранск, 2007; Гусейнов А.О. Правовое обеспечение бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации (на примере Северо-Кавказского федерального округа). Дис. канд. юрид. наук. М., 2011; Дударова 3.3. Правовые основы системы бюджетного контроля в субъекте Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. М., 2010; Ларионов А.С. Финансовый контроль исполнения расходной части территориальных бюджетов. Дис. канд. экон. наук, Саратов, 2001; Пронин А.Б. Финансово-правовое регулирование бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. М., 2016.

472

Постановление администрации Магаданской области от 1 ноября 2007 г. № 367-па «О создании Контрольного управления администрации Магаданской области» // Магаданская правда. 07.11.2007. № 125(19793).

473

Постановление Правительства Республики Тыва от 15 мая 2007 г. № 605 «Об утверждении Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва и ее структуры» // Тувинская правда. Спецвыпуск. 27.06.2007.

474

П.2.1. Постановления Правительства Республики Калмыкия от 2 апреля 2008 г. № 119 «Об утверждении Положения о Республиканской службе финансово-бюджетного контроля» // Правительственная газета. 16.04.2008 № 14.

475

Подобная ситуация складывалась в системе государственного контроля Российской империи, когда определялись министерства, в отношении которых ревизионная деятельность не осуществлялась. В основном это учреждения, которые были подведомственны Министерству его императорского величества, а также его жены.

476

Двуреченских В.А. Национальный контроль. М., 2008. – С. 73.

477

В соответствии с п.2 ст.5 закона Республики Татарстан от 7 июня 2004 г. № 37-3ΡΤ «О Счетной палате Республики Татарстан» правом выдвижения кандидатур на должность Председателя Счетной палаты обладают: 1) Президент Республики Татарстан», но это лишь единичный пример, но данная норма к сожалению перекочевала в Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

478

Двуреченских В.А. Национальный контроль. М., 2008. – С. 195.

479

Важно отметить то, что указанный закон регулирует деятельность только контрольно-счетных органов законодательной (представительной) власти и не распространяется на органы финансового контроля исполнительной власти.

480

Данный модельный закон разработан Контрольно-счетной палатой Москвы //www.ksp.mos.ru/frm/ modzkn/modzkn.htm (15.09.2009).

481

Напомним, процесс укрупнения субъектов Российской Федерации начался в 2004 г. с возникновением Пермского края. В течение 2005–2007 гг. еще в девяти субъектах Российской Федерации были проведены референдумы, результатами которых стало их объединение в четыре субъекта Российской Федерации (Красноярского, Камчатского, Забайкальского краев и Иркутской области).

482

Подробнее об этом см.: Ялбулганов А.А. Финансово-контрольные региональные органы. Комментарий законодательства // Гражданин и право. 2002. № 11/12 (29,30). – С. 18.

483

См. подробнее: Фомина Л.А., Лагутин И.Б. Финансово-бюджетный контроль и новые изменения в бюджетном законодательстве: пример Курской области // Реформы и право. 2007. № 1. – С. 50.

484

П.1 Ст.4 закона Чеченской Республики от 03 ноября 2011 г. № 37-Ρ3 «О Счетной палате Чеченской Республики»//СПС КонсультантПлюс.

485

Важно отметить, что в процессе объединения субъектов Российской Федерации и создания единого контрольно-счетного органа принцип стабильности не нарушается, т. к. сохраняется преемственность нового контрольносчетного органа и ранее существовавших.

486

www.eurorai.org

487

Вице-президент EURORAI Николас Бруннер (Региональная счетная палата Лангедока-Руссильона) (Франция), генеральный секретарь Рафаэль Висенте Керальт (Счетная палата Валенсийской автономии) (Испания).

488

Проведение очередного IX Конгресса ЕВРОРАИ и общего собрания планируется 20 и 21 октября 2016 г. в городе Нант.

489

http://www.eurorai.org/eurorai/eurorai_ru.nsf (дата обращения 25.07.2016).

490

Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006. – С. 20.

491

Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги. М., 1907. – С. 99.

492

Примером федеративных государств, имеющих территориальные парламентские счетные палаты, является Федеративная Республика Германия, где создана двухуровневая система финансового контроля: с одной стороны, Федеральная счетная палата, действующая на основании Закона от 11 июня 1985 г. «О Федеральной счетной палате Германии», с другой – земельные счетные палаты, действующие уже на основании нормативных правовых актов, принятых землями (Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль в зарубежных странах: особенности организации и правового регулирования // Правоведение. 2009. № 5. – С. 72.).

493

В настоящее можно встретить примеры существования территориальных органов парламентского финансового контроля и в унитарных иностранных государствах. Так, например, Законом от 2 марта 1982 г. № 82-213 «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов», во Франции созданы и существуют региональные счетные палаты (См. подробнее: Миньо Г. Счетная палата Франции и ее взаимодействие с региональными счетными палатами // Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными органами. Материалы международного семинара (Москва, 14–16 апреля 1998 г.). М., 1999. – С. 42).

494

В настоящее время с целью оказания содействия в развитии региональных контрольно-счетных органов, подотчетных парламентам, а также для создания условий по совершенствованию методики их работы путем сотрудничества, обмена опытом и проведения исследований, касающихся вопросов контроля над публичными финансами создана Европейская организация региональных органов внешнего финансового контроля государственных финансов (EURORAI).

495

Российскими членами EURORAI являются Контрольно-счетная палата Кабардино-Балкарской Республики, Контрольно-счетная палата Ленинградской области, Контрольно-счетная палата Москвы, Счетная палата Оренбургской области, Контрольно-счетная палата Ростовской области, Счетная палата Самарской области, Счетная палата Республики Татарстан, Счетная палата Владимирской области, Контрольно-счетная палата Республики Коми, Контрольно-счетная палата Законодательного Собрания Тверской области, Счетная палата Тюменской области, Счетная палата Ставропольского края (Источник: официальный сайт EURORAI (www.eurorai.org)).

496

Закон Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» (в ред. от 05.05.2012) //Волгоградская правда. 10.12.2008. № 231–232.

497

Так, в ст.9 Закона Волгоградской области от4 декабря 2008 г. № 1800-ОД (в ред. от 05.05.2012) «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» установлено, что «Органы финансового контроля исполнительных органов власти Волгоградской области при разработке годовых и квартальных планов работы во избежание дублирования контрольных мероприятий согласовывают их с министерством финансов Волгоградской области. Утвержденные планы проверок органами финансового контроля представляются до начала финансового года в контрольно-счетную палату Волгоградской области для координации контрольных мероприятий и составления сводного плана проведения проверок на соответствующий год. Контрольно-счетная палата Волгоградской области доводит до органов финансового контроля сводный план проведения проверок».

498

Закон Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» (в ред. от 05.05.2012) // Волгоградская правда. 10.12.2008. № 231–232.

499

В Красноярском крае закон о контрольно-счетном органе принят в виде уставного закона (См. Уставный закон Красноярского края от 31 марта 2011 г. № 12-5718 «О Счетной палате Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 11.04.2011. № 14(455)).

500

Закон Свердловской области от 12 июля 2011 г. № 62–03 «О Счетной палате Свердловской области и контрольно-счетных органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области» // Областная газета. 15.07.2011. № 255–256.

501

Создание специальных законов о финансовом контроле на уровне субъектов Российской Федерации связано с отсутствием единого федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». Проекты такого закона существуют достаточно давно.

502

Закон Республики Саха (Якутия) от 22 марта 2006 г. 320-3 № 653–111 «О государственном финансовом контроле в Республике Саха (Якутия) // Якутские ведомости. 12 мая 2006. № 29.

503

П.1.2 Положения «О Контрольно-счетной палате Московской областной Думы» (принято решением Мособлдумы от 29 июня 1994 г. № 9/22) // Вестник Московской областной Думы. Сентябрь 1994. № 9.

504

Закон Московской области от 12 ноября 2010 г. № 135/2010-03 «О Контрольно-счетной палате Московской области» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 13.11.2010. № 209.

505

Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. – С. 110.

506

См. подробнее: Коростелев Д.А. О признании недействительными ненормативных актов контрольно-счетных органов // Финансы. 2008. № 1. – С. 58.

507

См. подробнее: Артемов Н.М., Лагутин И.Б. Публичное страхование в российском финансовом праве: вопросы теории и практики // Государство и право. 2014. № 6.

508

Емельянов А.С. Страхование в финансовом праве // Публично-правое регулирование экономических отношений. Выпуск 2. 2009–2010. М., 2010. – С. 327.

509

Степанов И.И. Опыт теории страхового договора. Казань, 1875.

510

Ноткин О.А. Страхование имущества по русскому законодательству / под ред. А.О. Антоновича. Киев, 1888.

511

Лион С.Е. Договор страхования по русскому праву. М., 1892.

512

Идельсон В.Р. Страховое право. СПб., 1907.

513

Гойхбарг А.Г. Источники договорного страхового права. СПб., 1914; Он же. Единое понятие страхового договора. СПб., 1914.

514

См.: Лион С.Е. Договор страхования по русскому праву. М., 1892. – С. 6–7.

515

См.: Лион С.Е. Договор страхования по русскому праву. М., 1892. – С. 7.

516

Антонович А. Курс политической экономии. Киев, 1886. – С. 652–653.

517

См.: Ноткин О.А. Страхование имущества по русскому законодательству / под ред. А.О. Антоновича. Киев, 1888. – С. 6.

518

Российская газета. 12.01.1993. № 6.

519

Указанное обязательное страхование предусмотрено, например: Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 403-Φ3 «О Следственном комитете Российской Федерации», Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», Законом РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральным законом от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке», Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и другими нормативными правовыми актами.

520

Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 326-Φ3 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.12.2010. № 49. Ст.6422.

521

Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» // Российская газета. 21.07.1999. № 139.

522

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // Российская газета. 20.12.2001. № 247.

523

См. подробнее об этом: Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. № 6; Кряжков А.В. Публично-правовые и частноправовые начала в деятельности Агентства по страхованию вкладов //Журнал российского права. 2013. № 1.

524

См., например: Закон Республики Алтай от 18 декабря 2015 г. № 76-РЗ «О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Алтай на 2016 г.» (принят ГСЭК РА 11.12.2015) // Официальный портал Республики Алтай (www.altai-republic.ru). Дата обращения: 21.12.2015; Областной закон Ленинградской области от 22 декабря 2015 г. № 133-оз «О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ленинградской области на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 гг.» (принят ЗС ЛО 07.12.2015) // Официальный интернет-портал Администрации Ленинградской области (www.lenobl.ru) Дата обращения: 23.12.2015.

525

Закон Ульяновской области от 4 июля 2011 г. № 107-30 «О случаях, порядке и размерах выплат по обязательному государственному страхованию государственных гражданских служащих Ульяновской области» // Ульяновская правда. 08.07.2011. № 74.

526

Областной закон Ленинградской области от 13 октября 2006 г. № 119-оз (в ред. от 06.05.2016) «О выплатах по обязательному государственному страхованию государственных гражданских служащих Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области. № 76. 23.11.2006.

527

Областной закон Новгородской области от 4 октября 2011 г. № 1070-03 (в ред. от 28.03.2014) «Об особенностях обязательного государственного страхования государственных гражданских служащих Новгородской области» // Новгородские ведомости (официальный выпуск). № 13. 14.10.2011.

528

Закон Ивановской области от 11 ноября 2014 г. № 77–03 «О выплатах по обязательному государственному страхованию государственных гражданских служащих Ивановской области» // Собрание законодательства Ивановской области. 18.11.2014. № 44(713).

529

Закон Новосибирской области от 18 декабря 2014 г. № 495-03 «Об установлении случаев, порядка и размеров выплат по обязательному государственному страхованию государственных гражданских служащих Новосибирской области» // Советская Сибирь. № 242. 23.12.2014.

530

Закон Санкт-Петербурга от 27 мая 1999 г. № 110-22 «Об условиях и порядке участия Санкт-Петербурга в страховании жилищного фонда» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 02.08.1999. № 7–8.

531

См.: Цытович Н. Местные расходы Пруссии в связи с теорией местных расходов. Киев, 1898; Кауфман Р. Финансовое хозяйство органов местного самоуправления в Англии, Франции и Пруссии. Т. 1–2.СПб., 1910–1911; Курчинский М.А. Городские финансы. Эволюция налоговой системы в городах Пруссии в конце XIX и начале XX века (1870–1910). СПб., 1911.

532

См., например: International Institute of Public Finance, созданный в University of Saarland в Германии //iipf.org/contacts.htm (дата обращения 10.09.2016).

533

См.: www.prawo.uwb.edu.pl/ (дата обращения 10.09.2016).

534

См.: www.law.vsu.ru/pfirc/(дата обращения 10.09.2016).

535

См. подробнее об этом гл.7 монографии

536

См. подробнее об этом гл. З монографии.

537

Членами EURORAI являются региональные организации, осуществляющие внешний контроль государственного сектора в Европе на региональном и местном уровне с целью обеспечения наиболее рационального использования государственных средств.

В числе членов-учредителей EURORAI: Hessischer Rechnungshof (Германия), Landesrechnungshof Sachsen-Anhalt (Германия), Steiermarkischer Landesrechnungshof (Австрия), Audiencia de Cuentas de Canarias (Испания), С mara de Comptos de Navarra – Nafarroako Kontuen Ganbara (Испания), Consello de Contas de Galicia (Испания), Sindicatura de Comptes de Catalunya (Испания), Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana (Испания), Tribunal Vasco de Cuentas Piiblicas – Herri Kontuen Euskal Epaitegia (Испания), Local Government Audit Service – Department of the Environment (Ирландия) и др.

В числе новых членов органы регионального финансового контроля Германии, Австрии, Кипра, Франции, Испании, Словении, Венгрии, Польши, Португалии, Великобритании, России, Швейцарии, Бразилии, а также ассоциированные члены. Статус наблюдателя в настоящее время имеют следующие организации и ассоциации: Lietuvos Respublikos Savivaldybi kontrolieri asociacija (Ассоциация Муниципальных Аудиторов Литвы), Zdru enie hlavn ch kontrol rov miest a obci slovensky republike (Ассоциация муниципальных аудиторов Республики Словакии), Le V rificateur General du Qu bee (Канада), Canadian Council of Legislative Auditors (Канада), Auditor a General de la Provincia de Salta (Аргентина).

538

США административно делятся на 50 штатов – равноправных субъектов федерации, федеральный округ Колумбия, также в их подчинении находится ряд островных территорий. Территориальные образования США относительно самостоятельны. Каждый штат имеет свою Конституцию, законодательную, исполнительную и судебную власти. Штаты делятся на округа. Полномочия администрации округов и взаимоотношения с муниципальными властями, расположенными на их территории населенных пунктов, сильно различаются от штата к штату.

539

Шумилов В.М. Международное финансовое право: учебник. М., 2005. С. 372.

540

Законодательством США предусмотрены жесткие санкции за нарушение налогового и бюджетного законодательства. Так, в Кодексе о внутренних доходах предусматривается возможность наложения на правонарушителя комбинированного штрафа за уплату налога не в полном объеме: 5 % от неуплаченной суммы и 50 % от суммы, которую налогоплательщик получил бы в случае помещения этих денег в банк (См.: Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009. С. 68).

541

Все провинции и территории Канады делятся на регионы. В некоторых провинциях и территориях регионы официально являются уровнем административного деления (Квебек, Северо-Западные территории, частично Нунавут). Более распространенным уровнем административного деления в Канаде являются графства / округа (официально существуют в шести провинциях Канады). Помимо регионов, в провинциях и территориях Канады выделяются административные единицы муниципального уровня: муниципалитеты, города, деревни, поселки, приходы, кантоны, графства и округа. Территории без постоянного населения не входят в единицы муниципального уровня, а являются невключенными территориями, как, например, индейские резервации Канады.

542

Каждая провинция представляет собой полноправный штат с одинаково парламентарным режимом. Режим состоит из исполнительной власти – Кабинета министров, возглавляемого провинциальным премьер-министром, и из законодательной палаты (Законодательные собрания провинций и территорий Канады). Главой каждой провинции является лейтенант-губернатор (аналогично должности генерал-губернатора на федеральном уровне). Лейтенант-губернатор действует как представитель Королевы на провинциальном уровне и обладает полномочиями Главы государства на уровне провинции. Пост премьер-министра провинции аналогичен федеральному посту, но его власть ограничена уровнем провинции. Назначения на министерские должности осуществляются лейтенант-губернатором по совету премьер-министра. Между парламентами (федеральным и провинциальным) существует некоторый раздел установленных законом компетенций.

543

https://www.fin.gc.ca/ – Официальный сайт Министерства финансов Канады (дата обращения 07.09.2016).

544

Земли делятся на районы (нем. Kreis) и независимые города (нем. Kreisfreie Stadt), земли Гамбург и Берлин на округа (нем. Bezirk), районы на города (нем. Stadt) и общины (нем. Gemeinde), независимые города на местечки (нем. Ortschaft), округа земель Гамбург и Берлин на местные кварталы (нем. Ortsteil), города, общины, местечки и местные кварталы делятся на жилые территории (нем. Wohngebiet).

545

Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. – М.: ЦППИ, 2009. – С.63.

546

Так, например, бюджетный контроль в Германии осуществляется Земельными счетными палатами: Rechnungshof Baden-Wiirttemberg, Rechnungshof von Berlin, Landesrechnungshof Brandenburg, Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsischer Landesrechnungshof, Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen, Rechnungshof Rheinland-Pfalz, Sachsischer Rechnungshof, Landesrechnungshof Schleswig-Holstein, Thiiringer Rechnungshof.

547

См.: Лагутина И.Б. Региональный финансовый контроль в зарубежных странах: особенности организации и правового регулирования // Правоведение. Известия высших учебных заведений». 2009. № 5. – С. 70.

548

Каждый швейцарский кантон имеет собственную Конституцию и законодательство. Законодательные органы кантонов – кантональные советы (kantonsrat) – избираются населением, исполнительные органы – правящие советы (Regierungsrat), состоят из премьер-министров (Regierungsprsident) (или земельных амманов (Landammann)), вице-премьер-министров (Regierungsvizepr sident) (или земельных штатгальтеров (Landstatthalter)) и правительственных советников (regierungsrat), избираемых кантональными советами. Стоит отметить, законодательные органы романских кантонов – большие советы (фр. Grand Conseil, ит. Gran Consiglio), исполнительные органы – государственные советы (фр. Conseil d’ tat, ит. Consiglio di Stato), состоящие из председателей государственного совета (фр. Pr sident du Conseil d’ tat, ит. Presidente del Consiglio di Stato), заместителей председателей государственного совета (фр. Vice-pr sident du Conseil d’ tat, ит. Vicepresidente del Consiglio di Stato) и государственных советников (фр. Conseiller d’tat, ит. Consigliere di Stato). Особым образом государственная власть устроена в Аппенцелль-Иннерродене: законодательный орган – земельная община (Landsgemeinde), в которую входят все избиратели; исполнительный орган – кантональная комиссия (Standes-kommission), состоящая из правящего земельного аммана (Regierender Landammann), ландаммана (Stillstehender Landammann) и правительственных советников (Regierungsrat).

549

Кантоны могут делиться на округа (Bezirk), округа – на города и общины (Gemeinde), некоторые общины – на городские районы (Stadtkreis). На территории Швейцарии находятся два анклава: Бюзинген (принадлежит Германии) и Кампионе-ди-Италия (принадлежит Италии). В округах, которые возглавляются префектом (bezirksamman), назначаемым кантональным советом, представительные органы городов – общинные советы (Gemeinderat), избираемые населением; исполнительные – городские советы (stadtrat), состоящие из городских президентов (Stadtpr sident) и городских советников (Stadtrat), избираемых общинными советами. Представительные органы общин – общинные собрания (gemeiendeversammlung), состоящие из всехжителей общины, исполнительные органы общин – общинные советы (gemeinderat), состоящие из общинного президента (Gemeindepr sident) и общинных советников (gemeinderat), избираемых общинными собраниями. Заморские территории Норвегии в число губерний не входят и на коммуны не разделяются. Архипелаг Шпицберген (Свальбард), остров Ян-Майен являются владениями Норвегии. Остров Буве является зависимой территорией Норвегии. Остров Петра I и Земля Королевы Мод в Антарктиде, территориальные претензии на которые предъявляет Норвегия, также относятся ею к зависимым территориям.

550

См.: http://www.norvegia.ru/ (дата обращения 11.09.2016).

551

Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. – М.: ЦППИ, 2009. – С.63.

552

Cm.: https://rg.ru/sujet/5300/ (дата обращения 19.09.2014).

553

См.: http://www.bbc.eom/russian/international/2012/11/121123_catalonia_ future (дата обращения 11.09.2016).

554

http://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese. pdf (дата обращения 09.09.2016)/

555

Проект бюджета составляется профильным министерством на календарный год. Парламент может утвердить, внести поправки или отклонить представленный проект бюджета. Если проект не утвержден до начала нового финансового года, то в соответствии с Конституцией Италии правительству предоставляет право исполнять новый бюджет максимум в течение четырех месяцев, причем ежемесячная сумма доходов и расходов по каждой статье не должна превышать 1/12 их общего объема, предусмотренного на год. Исполнение бюджета организует казначейство. Сбор налогов и пошлин осуществляет Министерство финансов. Функции кассира государства выполняет Банк Италии.

Content

Региональное финансовое право. Монография
Ответственный редактор И.Б. Лагутин

Предисловие

Раздел I Региональное финансовое право как правовой институт и раздел науки финансового права

Глава 1 Понятие, предмет и система регионального финансового права

§ 1. Понятие регионального финансового права

§ 2. Предмет регионального финансового права. Структура законодательства, регулирующего публичные региональные финансовые отношения

§ 3. Система и методология регионального финансового права

Глава 2 Развитие науки финансового права в регионах России

Раздел II Институты регионального финансового права

Глава 3 Региональное и местное денежное обращение

Глава 4 Бюджетные институты регионального финансового права

§ 1. Правовое регулирование публичных региональных расходов

§ 2. Доходы региональных бюджетов в Российской Федерации

§ 3. Особенности правового обеспечения регионального бюджетного процесса

Глава 5 Региональный публичный кредит

Глава 6 Региональное налоговое право

§ 1. Понятие регионального налога. Имущественные налоги как основа региональных и местных бюджетов

§ 2. Особенности исполнения налоговой обязанности в отношении региональных и местных налогов

Налог на имущество организаций

Транспортный налог

Налог на игорный бизнес

Земельный налог

Налог на имущество физических лиц

Глава 7 Региональный бюджетный контроль

§ 1. Организационные особенности регионального бюджетного контроля

§ 2. Специфика правового обеспечения регионального бюджетного контроля

§ 3. Процедуры осуществления регионального бюджетного контроля

Глава 8 Правовое регулирование регионального публичного страхования

Раздел III Факультативная часть

Глава 9 Региональное финансовое право зарубежных стран

Библиографический список

Примечания