Бет Симон Невек

Умные граждане – умное государство

Экспертные технологии и будущее государственного управления

Посвящается Амедео Максу

© Beth Simone Noveck, 2015 All rights reserved.

© Перевод, оформление, издание на русском языке. Издательство «Олимп – Бизнес», 2016

* * *

Предисловие автора к русскому изданию

Граждане – это всего лишь зрители сложнейших процессов государственного управления. Они могут выражать мнение, основанное на ценностях, но не на знании научных фактов. Отсутствие когнитивных способностей, незаинтересованность в политике и добровольная зависимость от всесильного государства мешают людям активно и продуктивно участвовать в общественной жизни.

Подобное отношение к политической зрелости граждан довольно широко распространено. Именно поэтому пока еще участие общества в политических процессах сводится к выяснению точки зрения людей через выборы, опросы общественного мнения или с помощью социальных медиа. При этом, однако, никто не спрашивает граждан о том, что они знают.

Однако сегодня появились такие онлайн-инструменты коллективного участия, как краудсорсинг. Благодаря им организации могут систематически получать разнообразную помощь и привлекать к решению проблем все больше представителей общественности. Люди хотят и готовы сообща искать ответы на вопросы, имеющие отношение к их жизни и опыту, что, с одной стороны, приводит к большей легитимности, а с другой, как ни удивительно, – к повышению эффективности принятия решений.

Ярким примером, подтверждающим вышесказанное, является семилетний эксперимент Сбербанка, позволивший, используя онлайн-инструменты, собрать ноу-хау трехсот тысяч своих сотрудников. Если международная финансовая структура знает о глобальных тенденциях в банковской отрасли, то ее сотрудники знают изнутри о работе банка и могут предложить идеи по лучшему использованию инноваций. Сначала через текстовые сообщения и электронную почту, а затем и на онлайн-платформе сотрудникам банка были заданы сотни разнообразных вопросов. Часть их них были открытыми и касались общих идей развития банковского дела, а часть – предметными, относящимися к решению конкретной проблемы: например, как сократить время выпуска дебетовой карты с двух дней до одного.

Инновационный эксперимент Сбербанка удался, так как менеджеры знают и «контролируют» специалистов, с которыми общаются. У них есть доступ ко всем сотрудникам, что позволяет стимулировать и поощрять активное участие. Сотрудники, в свою очередь, видят эффект от своей работы, поскольку множество предложений реализуется.

Попытка применить успешную инициативу Сбербанка в государственных учреждениях столкнется с проблемой ограниченности возможностей открытого запроса (open call), что будет подробно разбираться в этой книге. Парадоксально, но представители общества, обладающие самыми обширными компетенциями, могут не знать о возможности принять участие в том или ином проекте и применить свой опыт на благо общества.

Так, например, в России краудсорсинг активно использовался при создании Карты помощи пострадавшим от пожаров (http://russian-fires.ru) в 2010 году и от наводнений в 2011 году, для разработки интернет-сервиса сбора жалоб на дорожные ямы «РосЯма» (http://rosyama.ru/) и информирования правительства о нелегальных казино «Казино и закон» (gdecasino.ru).

Платформа федерального правительства США Challenge.gov продолжает принимать заявки от государственных органов, в которых они привлекают общественность к участию в решении сложных проблем. С момента создания этого интернет-сайта в 2010 году федеральные агентства организовали более 450 призовых конкурсов, пригласив к участию широкую общественность. Среди разнообразных задач, поставленных на обсуждение, были такие, как сокращение пропасти в стартовых возможностях детей из семей с высоким уровнем и низким уровнем доходов и увеличение скорости опреснения соленой воды, что крайне важно для сельского хозяйства в развивающихся странах.

Подобные открытые обращения к добровольцам весьма полезны для обмена идеями со знающими, инициативными и мотивированными коллегами и гражданами. Однако этот метод краудсорсинга не способен привлечь большие массы населения и уж тем более преобразовать всю нашу систему управления, поскольку его успех во многом зависит от воли случая.

По-видимому, чтобы сделать все формы взаимодействия – будь то сверху вниз или снизу вверх – более эффективными, необходимо увеличить вероятность того, что о возможности участия в государственных проектах узнают те, кто хотят и могут участвовать. Использование технологий выявления компетенций (technologies of expertise) – того, что также называется people analytics или анализ кандидатов при формировании команд через обработку больших данных, – поможет государственным институтам сформировать представление о потенциальной аудитории и привлечь тех людей, кто, скорее всего, захочет поделиться своими идеями.

Подобная практика все активнее применяется в коммерческом секторе, где менеджеры стремятся повысить вероятность подбора сотрудников с нужными навыками – что не получается сделать, изучив лишь оценки в дипломах кандидатов.

Государственные учреждения только начинают следовать их примеру. В этом году Всемирный банк создал собственную экспертную сеть под названием SkillFinder. Ее цель – помочь руководству выявить таланты 27 000 текущих и бывших сотрудников и консультантов Банка с тем, чтобы лучше организовать человеческий капитал для осуществления миссии организации – искоренения нищеты.

В Соединенных Штатах с недавних пор существуют проекты, помогающие государственным служащим обнаружить наиболее талантливых специалистов среди рядовых сотрудников. HHS Profiles – это проект, призванный помочь Министерству здравоохранения и социальных служб как можно быстрее подобрать экспертов в группу проверки безопасности медицинских изделий.

Предоставление широкому кругу людей – помимо сотрудников организаций – возможности поделиться своими знаниями могло бы сэкономить время, финансовые ресурсы и даже спасти человеческие жизни. Возьмем в качестве примера российский портал «Доброволец» (dobrovolec.org), который каталогизировал навыки профессиональных спасателей и сертифицированных волонтеров Российского союза спасателей[1] для координации более эффективных действий при наводнениях на Дальнем Востоке России в 2013 году. Или PulsePoint, приложение для смартфона, созданное пожарным департаментом города Сан-Рамон в Калифорнии. В настоящее время его используют 1400 сообществ по всей территории Соединенных Штатов, поскольку особые возможности PulsePoint, а именно привлечение людей, прошедших специальную подготовку по оказанию первой помощи, приводят к прекрасным результатам.

При получении экстренного вызова PulsePoint посылает текстовое сообщение «ТРЕБУЕТСЯ CPR[2]!» зарегистрированным добровольцам, находящимся неподалеку от потерпевшего. Эффективно оказанная первая помощь потенциально может удвоить или даже утроить шансы пострадавшего выжить. Благодаря привлечению добровольцев PulsePoint уже спасло почти десять тысяч человек.

Пока что, однако, такие проекты, как «Доброволец» – площадка, на которой регистрируются опытные медицинские работники, или PulsePoint, требующие сертификата, подтверждающего умения оказывать первую помощь, весьма малочисленны и созданы в удаленных друг от друга уголках земного шара.

Но они свидетельствуют о перспективах использования современных технологий, позволяющих гражданам полноценно участвовать в жизни демократического общества, не ограничиваясь актом голосования. Медицинский работник, готовый в нерабочее время прийти на помощь жертве аварии, тоже принимает участие в управлении, пусть его вклад и невелик. Такие действия не имеют ничего общего с поддержкой политических движений и партийных кандидатов. В действительности они демонстрируют, что значит быть гражданином в современном демократическом обществе.

В эпоху, когда компании привычно используют технологии для таргетирования и сегментирования клиентов для более эффективного продвижения продукции, идея привлечения обычных людей к государственному управлению может показаться очевидной. Но в реальности она представляет собой радикальный отход от укоренившейся, но исчерпавшей себя концепции гражданства как чего-то, связанного только с выборами.

Благодаря современным технологиям, позволяющим точно классифицировать людей исходя из их знаний и выявлять тех, компетенции которых необходимы для решения политических задач, гражданам не нужно иметь политический багаж для того, чтобы быть допущенными к государственному управлению. Теряется необходимость и в том, чтобы условия для вовлечения граждан создавались и регулировались органами власти.

Напротив, технологии выявления компетенций могут дать нам возможность работать плечом к плечу, чтобы использовать навыки каждого на благо общества – например, чтобы пациенты с распространенным заболеванием могли помочь друг другу или люди, нуждающиеся в помощи специалиста, могли найти тех, кто обладает нужными умениями и желанием быть полезным.

Централизованная форма правления, в основе которой лежит бюрократический контроль, законодательные нормы и традиция выработки решений за закрытыми дверями, устарела. Открытые сетевые институты управления будущего станут работать более эффективно и легитимно. По крайней мере, к этому следует стремиться.

Профессор

Бет Саймон

Новек Нью-Йорк, 2016

Предисловие

Открытость укрепит нашу демократию, повысит эффективность и результативность действий правительства… Взаимодействие с обществом усиливает продуктивность работы правительства и улучшает качество принятых им решений. Общество является носителем самых разнообразных знаний, и должностным лицам было бы полезно научиться использовать их. Министерствам и ведомствам следует предоставить гражданам Америки расширенный доступ к участию в принятии политических решений и использовать совокупные знания и профессиональные компетенции граждан на благо государства.

Государственные органы должны развивать инновационные инструменты, методики и системы для организации взаимодействия на всех уровнях правительства, с некоммерческими организациями, бизнес-структурами и отдельными личностями.

Президентский меморандум об информационной прозрачности и открытом правительстве, США, 2009 год

В первой администрации президента Барака Обамы мне предстояло возглавить работу по реализации программы «Открытое правительство»[3]. Целью программы являлось внедрение технологий и инноваций, способствующих совершенствованию государственного управления. Исполненная оптимизма, я приехала в Вашингтон по окончании президентской кампании Барака Обамы 2007–2008 годов, которая была обязана своим успехом в том числе и использованию потенциала интернет-технологий. Я участвовала в избирательном марафоне в качестве советника-волонтера. В ходе этих выборов многие интернет-стратегии были испробованы впервые. На сайте кампании сторонники кандидата в президенты свободно вели блоги, это поощрялось и поддерживалось. Были сформированы рассылки и вики-страницы[4], которые окрестили «сборщиками идей» (idearaisers): с их помощью в дискуссию о будущем страны удалось вовлечь более 5000 экспертов. В самом начале президентской гонки, когда кампании еще не хватало средств, волонтеры Западного побережья самостоятельно, без указаний из центрального избирательного штаба в Чикаго, создали несколько местных штабов. Но даже после того, как деятельность аппарата избирательной кампании Барака Обамы была формализована, технические специалисты добровольно отдавали свое время и силы разработке инструментов, активизирующих явку людей на выборы.

В период между днем голосования и инаугурацией нами был создан первый в мире сайт президентского переходного периода. Задавшись целью вовлечь американских граждан в процесс планирования первых 100 дней новой администрации, мы обратились к людям с предложением присылать идеи для издания «Citizen’s Briefing Book» («Книга рекомендаций граждан»). Это была единственная в своем роде попытка дать гражданам возможность высказать новой команде пожелания по повестке первых 100 дней работы президента США. В наш адрес поступило около 44 000 идей более чем от 125 000 человек.

А 21 января 2009 года – уже на следующий день после инаугурации – Барак Обама подписал Меморандум об информационной прозрачности и открытом правительстве. Первый документ нового президента предписывал администрации выстроить в правительстве систему «прозрачности, общественного участия и сотрудничества». Меморандум привел в действие национальный, а затем и международный механизм преобразований государственных институтов власти, направленных на улучшение качества жизни граждан. Идеи, заложенные в Меморандум, предполагали отказ от кулуарного способа принятия политических решений ограниченным числом профессиональных политиков при поддержке узкого круга советников. Очевидной целью этой инициативы стало движение в сторону умного правительства[5], – системы, при которой сотрудничество и взаимодействие между государством и гражданами превратится в стандартный, общепринятый метод работы. Внедрение новых принципов потребует радикальной перестройки правительственных институтов: даже не реформы, а фундаментальной реорганизации процесса выработки политических решений, в котором полноправное место займут знания, таланты и способности граждан.

Распаковывая коробки в тесных помещениях Белого дома, мы понимали: для того чтобы научиться по-новому использовать богатство опыта и знаний американского народа, нам предстоит формировать планы и вырабатывать политику по развитию открытого правительства, используя те самые практики, в поддержку которых мы выступали.

Но гораздо проще сказать, чем сделать. Трудно покорить мир, работая на операционной системе Windows 2000. Один из назначенных тогда администрацией Барака Обамы руководителей ИТ-отдела крупного министерства описал ситуацию в своем ведомстве следующими словами:

Наша инфраструктура абсолютно устарела. Объем ручной работы огромен и крайне обременителен. Забудьте про серверную ферму Google[6]. Вы – морская свинка, крутящая колесо.

Но устаревшая техническая инфраструктура была лишь одним из препятствий. Чрезмерно бдительные сотрудники службы безопасности заблокировали доступы ко всем социальным сетям. Только используя весь свой авторитет, президенту удалось получить разрешение пользоваться мобильным телефоном. Предусмотренные законом ограничения на подарки, нацеленные на борьбу с коррупцией и взяточничеством, мешали нам работать даже в обычных открытых программах. Сложные процедуры тестирования могли затормозить и отсрочить установку любого нового программного обеспечения на сервере Белого дома на год и более. У правительства даже не было собственного блога, не говоря уже об аккаунтах в Facebook или Twitter, – был только полусекретный и едва работающий сайт, оставшийся от администрации Джорджа Буша-младшего, чья «открытость» ограничивалась рождественским видео в Белом доме, снятом с наблюдательной позиции Барни, собаки президента. Поэтому, чтобы организовать наш первый открытый мозговой интернет-штурм по вопросу об открытом правительстве, нам пришлось заключить договор с внешней организацией.

Основным приоритетом нашей работы на первом этапе стало формирование команды единомышленников: мы понимали, что горстки людей в личной канцелярии президента и даже нескольких сотен в федеральных органах недостаточно для выработки решений по сложным техническим проблемам. Но стоило нам начать поиск людей, обладавших соответствующими компетенциями, мы сразу же получили «вашингтонский урок» о том, что не стоит публично обсуждать грядущие политические решения, ибо это может давать кому-то политические преимущества.

Беспрецедентным был сам факт обращения такого скрытного института, как Белый дом, за советом к государственным служащим, не говоря уже о простых гражданах, до того как политическое решение было сформировано. Руководителю нашего офиса, входящего в состав Исполнительного офиса президента[7], приходилось фактически тайком добывать электронные адреса глав правительственных ведомств, чтобы испросить их разрешения на участие в проекте рядовых служащих из подотчетных им структур. Причина столь необычных мер лежала в устойчивой практике, согласно которой только Административно-бюджетному управлению[8] было разрешено общаться с ведомствами от имени Белого дома.

Приняв решение открыто обсуждать в интернете проект «Открытое правительство», мы столкнулись с ограничениями на право чиновников модерировать интернет-форум, вытекающими из Первой поправки к Конституции США[9]. Такая же ситуация сложилась и в вопросах связей с общественностью. Сразу возник вопрос: разве мы вправе комментировать и распространять информацию, например об НЛО, или свидетельство о рождении президента?!

Подобная закрытость была в целом характерна для Белого дома. Для того чтобы попасть на обычное совещание на Пенсильвания-авеню, 1600[10], требовалось не менее чем за сутки отправить уведомление и предоставить информацию о посетителе, включая его дату рождения и номер страхового свидетельства. После тщательной предварительной проверки данных, на входе посетителя ожидало рентгеновское сканирование и личный досмотр. Экскурсии в Белый дом допускались лишь по специальному разрешению и после проверки на благонадежность со стороны ФБР. Посетители могли делать фотографии только с «безопасного» расстояния из-за высокого металлического ограждения. С улицы невозможно было разглядеть внутреннее убранство помещений, а взгляд сотрудников Белого дома не проникал на улицу из-за массивных синтетических противобомбовых занавесей, предназначенных для защиты от разлетающихся осколков стекла в момент потенциального взрыва. Многие сотрудники занимали так называемые «скифы» (skiffs) или «секретные информационные сектора»[11] – рабочие пространства без окон, созданные специально для рутинной работы с особо секретными документами. Мобильные телефоны нужно было оставлять в открытых деревянных коробках за дверью таких помещений. Общая обстановка напоминала дошкольное учреждение.

Посетители официальной резиденции президента США, известной как «Народный дом»[12], – не Позолоченной комнаты или Зала дипломатических приемов, а тесных кабинетов с низкими потолками, – замечали, что на каждом столе располагался как минимум один телевизор, транслирующий каналы CNN, C-SPAN, FoxNews, MSNBC, внутренний канал Белого дома или Пентагона. Телевидение играло роль буфера между Белым домом и обычными гражданами; на пресс-конференциях оглашались только те политические решения, окончательная версия которых уже была согласована.

Общественные консультации, конечно же, имели место, но только постфактум, как способ уточнить детали ранее выработанного плана или инструмент «продажи» его общественности с тем, чтобы облегчить его воплощение. К тому времени когда черновая версия политической повестки представлялась на суд граждан, документ уже был скрупулезно изучен бесчисленными юристами и политиками Исполнительного офиса президента и успевал пройти через руки глав многочисленных ведомств. До завершения этих консультаций документ имел статус «совещательного» (deliberative; как правило, на нем делалась соответствующая пометка) – это означало, что его содержание конфиденциально и не предназначено для общественного оглашения.

До начала опроса общественного мнения документ, согласно Закону о сокращении документооборота[13], должен был пройти длительную процедуру одобрения, которая, по иронии судьбы, являлась документоемкой. Следует отметить, что этот закон – ночной кошмар любого государственного служащего – не запрещает «сбор информации», включающий общественное участие в обсуждении чернового варианта проектов, равно как и не предполагает обязательного одобрения, если консультации инициированы Белым домом, а не федеральными министерствами или ведомствами. Несмотря на это, чиновники, как правило, избегали общественного обсуждения из боязни ненароком нарушить какие-либо из его положений или, наоборот, из-за необходимости соблюдать его многочисленные требования. Помимо этого, ведомства обязаны оплачивать публикацию уведомлений об общественных консультациях в ежедневной правительственной газете Federal Register[14]. Так что на практике ограничение общественного участия объясняется еще и соображениями экономии.

Когда же проведение консультаций являлось процессуальным требованием – например, при подготовке ведомством нового нормативного правового акта, – обычным делом было представить на суд общественности документ, чаще всего написанный сложным юридическим языком, именно тогда, когда принимать пожелания граждан было уже поздно. К этому моменту только у лоббистских групп и правительственных экспертов оставалась возможность вносить поправки в документ или – при необходимости – даже похоронить проект.

Когда мы начали работать в Белом доме, там были такие должности, как директор по информационным технологиям, который отвечал за техническую поддержку информационных систем, и руководитель информационного отдела Административно-бюджетного управления, в чьем ведении был учет расходов федеральных ведомств на информационные технологии. Но не было никого, кто занимался бы стратегией использования интернета для привлечения идей граждан по принципиальным вопросам общественной жизни, таким как сокращение стоимости медицинского обслуживания, повышение доступности образования, создание новых рабочих мест или повышение работоспособности и эффективности правительства.

Соображениями национальной безопасности оправдывалась блокировка доступа к интернет-сайтам и к тем инструментам, с помощью которых государственные служащие могли бы взаимодействовать с обществом. Так, администрация Джорджа Буша-младшего регулярно убирала с сайтов федерального правительства информацию о ключевых экономических показателях и террористических угрозах. Ни одна администрация Белого дома не пыталась поощрить привлечение общественности к решению хоть сколько-нибудь значимых вопросов. Из всей поступающей от граждан корреспонденции лишь малая часть попадала из Исполнительного офиса[15] на стол президента. И еще меньше писем доходило до членов Кабинета или сотрудников соответствующих министерств.

Нашей команде удалось изменить некоторые из этих практик. В период моего пребывания в должности администрация Белого дома применила новые принципы работы, в частности завела онлайн-журнал посетителей. В ходе редких видеочатов с высокопоставленными чиновниками граждане смогли задавать интересующие их вопросы. Но подобные элементы информационной коммуникации с гражданами не стимулировали стремление или заинтересованность государственных органов в привлечении информации, идей, голосов. В разгар двух войн[16], в свете растущего недовольства преступным поведением Уолл-стрит, бейлаута[17], срочных мер государства по преодолению экономического кризиса[18] и падения экономики, планы радикальных институциональных реформ вызывали мало энтузиазма. Никто не готов был признаться, что у правительства нет ответов на все сложные вопросы.

После успеха первого сетевого мозгового штурма, организованного действовавшей по нашему поручению сторонней организацией, и другой подобной акции, проведенной уже на защищенном внутреннем правительственном сайте, в мае 2009 года администрация Белого дома позволила нам некоторое время вести блог, посвященный концепции открытого правительства. В сущности, она решила закрыть глаза на использование нами не официального лицензионного программного обеспечения, а открытых программ. Из-за того что технологическая инфраструктура Белого дома была крайне несовершенна – до 2008 года на сайте федерального правительства отсутствовала возможность вести блоги, – нам пришлось обратиться к услугам Брайана Белендорфа – технолога, программиста и одного из ключевых сторонников свободных программ. В частности, он был одним из разработчиков кроссплаформенного веб-сервера Apache[19]. По нашему приглашению Брайан прилетел в Вашингтон, чтобы адаптировать под наши нужды платформу WordPress.com, которую мы собирались использовать для обсуждения планов по внедрению открытого правительства и даже для онлайн-комментариев. Впоследствии доступ к блоговой платформе с возможностью комментариев был закрыт, хотя итогом проведения открытого диалога стало внесение его результатов в Директиву об открытом правительстве[20], принятую в декабре 2009 года. Блокировка стала для нас настоящим ударом – не в последнюю очередь потому, что мы как никогда были убеждены: использование профессиональных компетенций как элит, так и простых граждан сможет сделать правительство более умным.

Общество все чаще сталкивается с разнообразными, сложными и даже судьбоносными вызовами:

• перспектива глобальных пандемий;

• угроза климатических изменений и терроризма;

• потребность в улучшении качества образования;

• необходимость снижения преступности;

• борьба с домашним насилием и насилием в студенческих общежитиях;

• угроза, исходящая даже от «мирного атома», которая стала очевидной после аварии на Фукусиме и аналогичных случаев;

• необходимость контроля многомиллиардных расходов на социальные нужды – от здравоохранения до службы школьных автобусов;

• потребность в улучшении благосостояния и стабильности городских районов;

• борьба с мировой бедностью.

Между тем научно-технологический прорыв последних лет позволяет нам реагировать на эти вызовы намного эффективнее, чем прежде. Современная наука разработала принципы работы портативных устройств очистки воды, которые помогают бороться с эпидемиями в самых бедных регионах. С помощью науки созданы сравнительно дешевые солнечные батареи и сенсорные системы для мытья рук, которые, будучи установленными в больницах, снижают риск заражения. Разработаны принципы экологического строительства, основанного на нулевом потреблении внешней энергии.

Эйдоган Озкан, ученый из Калифорнийского университета, изобрел микроскопическое приспособление для мобильного телефона, которое стоит меньше 10 долларов, но превращает его в мобильную медицинскую лабораторию[21]. Архитектор Дьебедо Франсис Кере сконструировал здание ныне процветающей школы в родной деревушке Гандо (Буркина-Фасо), где даже в XXI веке все еще нет электричества. Здание построено с использованием глинобитных кирпичей, которые каждый житель деревни может сделать своими руками, без использования дорогостоящих машин и импортных материалов.

Зарождается сообщество социально ответственных дизайнеров, архитекторов, инженеров, готовых к эксперименту и апробации инновационных идей, позволяющих справиться с трудноразрешимыми общественными вызовами. Активисты, действуя в интересах граждан, работают с пострадавшими от эпидемий и стихийных бедствий, разрабатывая решения, учитывающие местную специфику. Но нам очень не хватает – и не хватало в период работы в Белом доме – тех людей, которые могут и хотят проводить реформу, по словам, сказанным президентом Джоном Тайлером в 1840 году, «сложной, но в то же время прекрасной машины нашей системы управления» и инструментов, которые она использует для решения проблем.

Нынешняя модель государственных институтов власти имеет потенциал для развития. Никакое естественное право – кроме «институционального фетишизма», согласно определению Роберто Унгера[22], – не препятствует их обновлению. Государственные институты поддаются реформированию. Почти столетие назад американский философ Джон Дьюи[23] написал в книге «Общество и его проблемы»:

В таких реалиях, как всеобщее избирательное право, частые выборы, правление большинства, наличие Конгресса и Кабинета министров в качестве высших органов управления, – во всем этом нет ничего священного. Все это суть средства, отражающие направления общих устремлений, общего течения, каждая волна которого порождала лишь минимальный отход от предшествующих обычаев и законов. Данные средства служили определенным целям; но цели эти состояли не столько в утверждении демократической идеи, сколько в удовлетворении тех потребностей, настоятельность которых не позволяла долее их игнорировать. И, несмотря на все свои недостатки, данные средства хорошо служили поставленным целям[24].

Действительно, государственное строительство – это экспериментальный процесс, постоянное формирование подходящей для каждой эпохи системы институтов. Рациональные изменения, сколь сложными и невероятными они бы ни были, – необходимы, иначе наши институты потеряют гибкость и адаптивность; они не смогут устоять перед новыми и трудными социально-экономическими вызовами. И перед неблагополучными странами, и перед признанными демократиями стоит задача формирования такой системы государственного управления, которая будет способна совершенствовать принципы и практику политической деятельности во благо общества. В наши дни, когда в реформировании нуждается не только процесс выбора политического направления, но прежде всего метод принятия политических решений, трансформация означает обращение к способностям, знаниям и профессионализму людей и создание институтов, умеющих управлять и распоряжаться бесценным человеческим капиталом. В конце концов, ответ на вызовы, от реформы здравоохранения до совершенствования системы образования, требует коллективного участия многих людей с различными умениями и талантами. Новые технологии, предоставив элите и гражданам возможность сотрудничать, ускоряют доступ не только к информации, порой избыточной, но и к ценному коллективному знанию и творчеству, необходимым для отбора оптимальных инновационных предложений.

И все-таки даже самые убежденные демократы сомневаются в наличии у граждан знаний и компетенций, необходимых для участия в управлении. Нам необходимо выйти за рамки устаревших политических практик, ограничивающих участие граждан лишь актом голосования. Мы должны создать инфраструктуру общения, объединяющую многих самых различных людей и обращающую их знания на пользу современным государственным институтам. Мы нуждаемся в более умном управлении.

Книга «Умные граждане – умное государство» представляет читателю как теоретические основы, так и практические рекомендации по трансформации номинально прозрачного государственного управления, в котором гражданам отводится пассивная роль, в «открытую по умолчанию» систему, предполагающую активное участие граждан. Открытость и сотрудничество между обществом и властью жизненно необходимы демократическим государствам, чтобы преодолеть сегодняшние и грядущие вызовы.

Глава 1

От открытого правительства к умному управлению

В нашей власти создать новый мир.

Томас Пэйн, «Здравый смысл», 1776 год[25]

По сложившейся практике государственные служащие имеют ограниченный доступ к последним инновационным идеям и концепциям, и в особенности к прикладным инструментам, помогающим в решении существующих общественных проблем[26]. Открытость государственного управления позволяет преодолеть этот барьер: через взаимодействие с организациями и отдельными гражданам государственные институты власти получают доступ к их знаниям, экспертизе и профессиональному опыту, тем самым совершенствуя качество своей работы.

Идея открытого правительства возникла как реакция на долгие годы растущего разочарования в закрытой модели управления. Жалобы на некомпетентность и беспомощность правительства в решении серьезных общественных проблем стали обыденностью. Согласно опросу 2009 года, лишь 17 % респондентов доверяли президенту Соединенных Штатов. Рейтинг доверия Конгрессу оказался еще ниже – менее 10 % респондентов – самый низкий показатель за всю историю подобных исследований[27]. Антиправительственные настроения проявились и в деятельности технологического сообщества Кремниевой долины, выдвинувшего лозунг «Мы можем лучше!». Согласно опросу, проведенному Институтом Рузвельта[28] в 2013 году среди тысячи молодых людей, «поколение Миллениума верит в правительство, опирающееся на активных граждан (activist government), но едва ли 30 % из них верят в то, что их голос сегодня имеет значение»[29].

Подобная «пандемия недоверия» характерна не только для Соединенных Штатов. В 25 странах мира лишь 44 % респондентов доверяют избранному правительством курсу, причем безусловное доверие продемонстрировали только 15 % опрошенных[30]. Сомнения в эффективности правительства укрепляются по мере расширения пропасти между возможностями и практикой гражданского участия. В то время как во многих странах уже существует и экспертная база (множество знающих, опытных, прекрасно образованных граждан), существуют методы, позволяющие экспертам налаживать взаимодействие друг с другом, и способы организации доступа к надежным источниками информации, – государственные институты упорно отказываются от внешней помощи при выработке государственной политики, оставаясь закрытыми и неэффективными.

Между тем открытое правительство обладает высоким потенциалом для восстановления в обществе доверия к институтам власти. Открытое взаимодействие с бизнесом (модель открытых инноваций) и наукой (концепция гражданской науки), о которых будет сказано ниже, является обнадеживающим предвестником грядущего развития демократии.

Но глубокие институциональные реформы даются трудно. Реализации концепции открытого правительства препятствует и отсутствие широких возможностей вовлечения граждан, и устойчивость культуры принятия решений за закрытыми дверями. Окончились провалом усилия внедрить в систему государственного управления как традиционные модели гражданского участия, так и их современный сетевой эквивалент, известный как краудсорсинг[31]. И хотя краудсорсинг привлекает к участию в управлении новые группы граждан, эта форма взаимодействия граждан и государства слишком ситуационна и ненадежна, чтобы обеспечить стабильную основу для институциональной реформы, стать платформой обновленной демократии.

Изменить существующую ситуацию способны технологии использования экспертного знания (technologies of expertise); они представляют собой новые формы обнаружения ноу-хау, или, иными словами, новые способы, позволяющие выявлять и привлекать людей к решению тех задач, которые лежат в сфере их компетенции. Подобное умное управление – ключ к подлинной трансформации закрытых государственных институтов в открытые и ориентированные на активное сотрудничество с гражданами.

Концепция открытого правительства преодолевает неэффективность и легитимизацию непубличности деятельности государственных структур. Она открывает широкие возможности перехода от изоляционизма к модели, при которой правительство опиралось бы на компетенции и потенциал сетевого общества[32].

Подобный подход основан на опыте коммерческого сектора. Многие компании добились значительных успехов через – по определению теоретика организаций Генри Чесбро[33] – «целенаправленный приток и отток знаний», поступающих как изнутри самой компании, так и извне[34]. Сотрудничая с покупателями, поставщиками и даже конкурентами, коммерческие компании перестраивают свои бизнес-модели, становясь более инновационными. Подобное взаимодействие, один из признаков модели открытых инноваций, описывается в деловой литературе как серьезный стимул к модернизации[35].

Еще в начале нового тысячелетия фармацевтические компании (Eli Lilly – одна из них) стали привлекать внешних партнеров к собственной научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности. Для этого было создано «сообщество для совместного поиска решений» под названием Innocentive. Американская компания по разработке программного обеспечения Synack предлагает организациям воспользоваться экспертными знаниями специалистов по информационной безопасности, объединенных в сетевое сообщество. Сайт My Starbucks Idea проводит опросы потребителей, интересуясь у них, как улучшить качество продукции и сервиса в кофейнях[36]. Компания Dell Komputers провела сходный опрос на ресурсе IdeaStorm[37]. Широко известен конкурс исследовательских работ компании Netflix с призом в миллион долларов, результатом которого стал обновленный алгоритм персонализированных рекомендаций[38].

Коммерческим компаниям выгодно внешнее сотрудничество – этот факт уже не требует дополнительных доказательств. Многие из них преуспели за счет использования внешних идей и разработок, инициированных в территориально распределенных сообществах и на рынках, где традиционно лидировали закрытые модели производства.

Компания – производитель футболок Threadless не содержит штат модельеров, а разрабатывает дизайн своей продукции с помощью краудсорсинга покупателей. Краудсорсинг, но уже в дизайне автомобилей, использует и другая компания – Local Motors; в дополнение к этому она организует «мини-фабрики», где потребители совместно создают дизайн и участвуют в процессе производства (печать в формате 3D). Некоммерческая организация Samasource разработала схему, по которой ведет поиск рабочих мест для жителей развивающихся стран. Работа связана со сферой информационных технологий: тегирование ключевых слов, сбор и анализ данных, разработка контента – прекрасная возможность и получить коммерческую выгоду, и сделать доброе дело. Контент Facebook, а это около 45 млрд ежедневных сообщений, создают не 10 000 его сотрудников, а 1,44 млрд активных пользователей; при этом стоимость социальной сети более чем в 4 раза превышает общую стоимость двух традиционных медиа-компаний Viacom и CBS – и продолжает расти; впрочем, рост прибыли уступает росту выручки[39].

В теории организаций пока еще не выделен тип предприятий, основой деятельности которых являются коллективные инновации, между тем уже собрано достаточно доказательств того, что совместное творчество организации и сетевых сообществ создает весьма существенные и при этом недорогие знания[40]. Исследования подтверждают соображения здравого смысла: учет пожеланий потребителя или совместное с ним создание продукции приносит предприятию неизмеримую выгоду, включая новые продукты и услуги, улучшение репутации, полезные контакты в интернетсообществах. В то же время сами участники инновационных процессов получают позитивные эмоции и от профессиональной самореализации, и от ощущения социализации и востребованности, и от обретения новых знаний, да и просто от интеллектуальных упражнений[41].

Теоретик сетевого сообщества писатель Клэй Ширки[42] ввел в оборот термин «когнитивный излишек», под которым понимаются тысячи часов, бездеятельно проводимых людьми перед телевизором, в то время как их можно было бы использовать в творческих целях. В наши дни все более очевидно, что самым ценным ресурсом общества является умный гражданин. Об этом свидетельствуют не только успехи коммерческого сектора экономики, активно внедряющего модель открытых инноваций, но и «массовое участие» в научных разработках широкого круга добровольцев, получившее название «гражданская наука».

Гражданская наука, как правило, решает исследовательские задачи, такие как сбор данных, измерения или классификация, осуществляемые либо онлайн, либо вне интернета при коллективном участии волонтеров из среды как профессионалов, так и широкой общественности. Перефразируя Ширки, мы столкнулись с феноменом «гражданского излишка»; и гражданская наука использует энтузиазм и стремление обычных людей участвовать в полезной деятельности: измерять качество воздуха или воды в своих микрорайонах, проводить каталогизацию растений и животных в музеях, анализировать фотографии со спутников или составлять карты местности в зоне стихийных бедствий, как это было, например, после землетрясения в Непале в 2015 году.

Galaxy Zoo – один из подобных краудсорсинговых проектов, созданный для классификации различных типов галактик. По оценкам специалистов, в обозримой вселенной насчитывается около 100 млрд галактик, каждая из которых объединяет миллиарды звезд. В течение многих лет телескопы высокого разрешения, подобные «Хабблу», фиксировали процессы, происходящие в нашей (Млечный путь) и других галактиках. В результате в руках ученых оказался огромный массив данных – один только «Хаббл», служащий человечеству более четверти века, сделал свыше миллиона измерений. Возникла необходимость превратить эту первичную информацию в ценное научное знание, и ученые НАСА обратились к гражданам-ученым – волонтерам, любителям и энтузиастам изучения космоса – с просьбой классифицировать галактики по форме: эллиптической, спиральной, линзообразной, несимметричной. Эта информация помогает определить возраст галактики.

Постижение принципов формирования галактик – это лишь один из множества онлайн-проектов в области гражданской науки. В проекте Old Weather волонтеры выполняют кропотливую работу по перепечатыванию записей корабельных журналов XIX века. Создаваемая на этой основе база данных исторического колебания температур, по-видимому, поможет приоткрыть завесу над тайной изменения климата. Участники проекта соревнуются за звание «капитана» исторического корабля, критерием победы служит объем выполненной работы. За шесть месяцев, прошедших с момента запуска проекта в 2010 году, волонтеры проделали работу, на которую одному человеку потребовалось бы не менее 28 лет.

В проекте «Открытая разработка лекарственных препаратов» волонтеры-любители участвуют в биомедицинских исследованиях по созданию жизненно важных для человечества препаратов. Во всем мире, и в частности в Индии, от туберкулеза ежедневно умирают тысячи человек. За последние 40 лет не было изобретено ни одного нового лекарства против этого заболевания, в то время как устойчивость инфекции к существующим препаратам растет. Поскольку туберкулез поражает в первую очередь беднейшие слои населения, у традиционных фармацевтических компаний отсутствует экономический стимул обеспечивать надлежащими ресурсами борьбу с так называемыми «забытыми заболеваниями». Именно по этой причине Самир Брахмачари, в прошлом генеральный директор Индийского совета по научным и промышленным исследованиям, в 2008 году инициировал и возглавил Проект по открытой разработке лекарственных препаратов – и остается по сей день его руководителем.

На начальном этапе несколько тысяч студентов, университетских профессоров и ученых изучали специальную литературу, вычленяли, собирали и обобщали информацию о биологических свойствах и механизмах функционирования возбудителя туберкулеза (mycobacterium tuberculosis). Если нужные статьи находились в закрытом доступе, студенты письменно обращались к их авторам с просьбой предоставить бесплатную версию. По словам Брахмачари, геном туберкулеза напоминает «прекрасный сонет Шекспира, вот только язык и смысл его нам недоступны»[43]. Работа, проведенная волонтерами Проекта, позволила интенсифицировать исследования и проверить множество гипотез; она стала наглядной демонстрацией того, как работают модели открытых инноваций и гражданской науки. В 2014 году стараниями этого же волонтерского коллектива начались клинические испытания нового экспериментального препарата под названием «Претоманид» (Pretomanid).

Подобно тому как любительский блоггинг трансформировался в гражданскую журналистику, навсегда изменившую новостную индустрию, краудсорсинговые сайты, например Crowdcrafting.org, предназначенный для решения научных задач, требующих когнитивных ресурсов человека (классификация изображений, транскрибирование, геокодирование), стали стимулировать развитие гражданской науки. Так, посетители сайта Crowdcrafting.org классифицируют меланомы по фотографиям опухолей, тем самым помогая ученым глубже понять природу раковых заболеваний: рядовые граждане и профессиональные исследователи совместно занимаются наукой.

Корнелльский университет запустил программу Project Feeder Watch, в которой приняли участие около 16 000 волонтеров-орнитологов Северной Америки. В рамках проекта Digital Fishers граждане-ученые аннотировали объемный видеоматериал, отснятый в подводной обсерватории Neptune Canada. Объединение дайверов-любителей под названием Earthdive инициировано ООН с целью собрать «единую картину состояния мирового океана»: участники Earthdive документируют свои погружения, записывают и выкладывают наблюдения за подводным миром.

В отличие от проектов Crowdcrafting и «Открытая разработка лекарственных препаратов», в которых любители ассистируют профессиональным ученым, участники проекта «Общественная лаборатория открытых технологий и науки» (Public Lab) называют себя «гражданской наукой». Организаторы «Общественной лаборатории» рассматривают граждан не как помощников «на подхвате» членов закрытого эксклюзивного научного сообщества, но как самостоятельных ученых. В рамках одного из проектов лаборатория предоставила в распоряжение граждан воздушные шары и воздушные змеи для создания карт и аэрофотоснимков местности. В результате проект «народной картографии» стал конкурентом официальных картографических служб. В Лиме (Перу), например, жители официально не зарегистрированного поселения создали карты своего района, и это стало свидетельством существования места их проживания. Карты разлива нефти в Мексиканском заливе были использованы для демонстрации ущерба, о котором умолчали компании и официальные представители правительства США.

И в науке, и в коммерческом секторе новые технологии организации работы позволяют преодолевать географические границы, отказываться от традиционных рыночных стимулов и многоступенчатого контроля при производстве продукции. Количество и качество полезных любительских проектов уже достаточно впечатляюще, чтобы заглушить хор скептиков, провозглашающих идею интернет-сотрудничества наивной. Интуитивно понятно, что получение идей извне важно для государственных институтов не менее, чем для частных[44]. Интернет-сообщества дают государственным институтам возможность получить доступ ко всему изобилию творческих идей и знаний, существующих в широких массах[45]. Изолированность противопоказана инновационности. Как писал Фридрих Хайек[46] в 1945 году, «знание обстоятельств, которое может быть нам полезным, никогда не существует в концентрированной или целостной форме»[47].

В обстановке падения рейтингов доверия правительству привлекательность таких идей не вызывает удивления. Даже католическая церковь, сотрясаемая недавними скандалами сексуального и финансового характера, обратилась к мирянам для привлечения их к пересмотру церковных доктрин[48]. Всеобщий энтузиазм в восприятии модели открытых инноваций очевиден. Президент Барак Обама, объявляя в 2011 году в ООН о создании Межгосударственного партнерства «Открытое правительство», заявил:

Проще говоря, наши страны становятся сильнее, когда мы выходим из правительственных кабинетов и обращаемся за помощью к широкому кругу граждан. Я верю, что именно таким способом достигается прогресс в XXI веке[49].

Сходную мысль высказали и депутаты Европарламента, которые констатировали:

У общества должна быть возможность участвовать в принятии политических решений[50].

А премьер-министр Великобритании Дэвид Кэмерон заметил:

Лучший способ обеспечить долговечный экономический успех – это поставить экономику под контроль политических институтов, в работе которых задействованы все граждане[51].

Открытое правительство, по словам восточноафриканского правозащитника и филантропа Ракеша Раджани, «это наиболее адекватный ответ на демократический порыв людей к участию, ответ на потребность, чтобы с ними считались, а их мнение учитывали». Нам необходимы подобные перемены в управлении, поскольку технология преобразила материальные условия общественной жизни и привела, по словам политического комментатора Мойзеса Наима, к «массовой трансформации познаний и чувств – растущему разочарованию в политической системе и ее институтах как в государственном, так и в частном секторе»[52].

Потенциал открытого правительства

Чтобы понять, почему открытость работы правительства, а не только коммерческих или научных организаций, может улучшить производство общественных благ и распределение дефицитных ресурсов, рассмотрим, каким образом открытость государственных институтов смогла бы привести к сокращению рецидивов преступлений[53]. Но для начала несколько фактов: за последние два десятилетия резко снизилось количество образовательных программ для заключенных – с примерно 350 в 1995 году до 12 в 2005 году[54], и негативные последствия не заставили себя ждать.

Исследования показывают, что образование заключенных сильно сокращает число рецидивов[55]. Увеличение образовательных программ оправдано и экономически, поскольку стоимость содержания заключенного составляет почти 32 000 долл. в год, что почти в шесть раз превышает размер государственного гранта Пелла – целевой финансовой помощи малоимущим студентам, выделяемой на оплату обучения в колледже. Однако финансирование образовательных программ остается неизменным уже в течение 30 лет, при том что объем бюджетных средств на содержание тюрем неуклонно растет в течение этого же периода. «Колледж за решеткой» при Бостонском университете – одна из немногих оставшихся образовательных программ для заключенных, – располагает данными, согласно которым из тысяч заключенных, посещавших занятия и одновременно имевших волонтера-наставника, лишь двое вернулись в тюрьму[56].

Привлечение внешних компетенций на всех этапах формирования и реализации государственной программы

Помощь извне может способствовать решению проблемы рецидивной преступности. Прежде всего, понимание проблемы невозможно без эмпирических данных о текущем состоянии дел. Следует предоставить данные правительства о пенитенциарной системе в распоряжение специалистов в области информатики, не обязательно работающих в государственных органах, и предложить им создать визуальные модели и инструменты, способные лучше донести проблему до общественности. Специалисты по обработке данных помогут в разработке принципов совместного доступа к данным в системе уголовного правосудия и правил поиска ключевой информации в этой системе. Специалисты в области права, практикующие юристы, правозащитные организации, криминологи, полицейские, да и собственно заключенные и их семьи способны предоставить информацию об условиях на местах.

После осмысления проблемы необходимо найти недорогое и эффективное практическое решение, которое поможет сократить рецидив преступлений. Решению этой задачи поможет привлечение людей, обладающих опытом, навыками или знаниями – например, в области онлайн-образования, профессиональных тренингов, криминологии, психологии, душевного здоровья, реинжиниринга. Привлекаемые эксперты могут быть сотрудниками государственных ведомств, таких как Министерство образования или Министерство здравоохранения, университетов и коммерческих компаний. Например, предприниматели смогут разработать эффективные приложения для iPad, позволяющие оценить способности заключенных к обучению, их умения, а также, исходя из этих данных, адаптировать к ученику образовательную программу средней школы, готовя его к сдаче экзамена по общеобразовательной подготовке GED[57].

После того как подход определен, к работе приступают социологи, которые создают пилотные проекты и проводят эксперименты для выявления работающих методов. Бизнесмены и филантропы могли бы вложить средства в разработку на базе этих методов специальных тренингов и рабочих мест – как онлайн, так и офлайн. При наличии внешней поддержки процесс поиска решений станет менее обременительным для правительства, а сотрудничество частного и государственного секторов может привести к созданию новых форм государственно-частного партнерства. По окончании цикла консультаций специалисты-аналитики сравнивают проекты, выделяют работающие варианты и предлагают решения, базируясь на данных, получаемых в режиме реального времени. В мире, где ресурсы ограничены, не следует оставлять без внимания щедро предоставляемые добровольцами знания, помощь и сотрудничество.

Расширение базы знаний

Открытость управления даст возможность производить большие и лучшие знания, чем те, которые возникают в недрах правительства при закрытой системе управления.

Например, когда центральное правительство заключает контракты с авиакомпаниями на перевозку государственных служащих, отсутствие контроля может привести к эксклюзивным договоренностям и позволить авиакомпаниям устанавливать неоправданно высокие цены. Однако весной 2014 года Управление служб общего назначения[58] сделало общедоступной информацию о стоимости перелетов и тем самым оказалось способным решить «задачу обоснования расходов на поездки», а также привлекло общественность к поиску новых путей сбережения государственных средств.

Получение новых знаний и идей для решения проблем различного масштаба стало основной идеей проекта Challenge.gov – платформы, созданной федеральным правительством. Она была запущена в 2010 году, и с тех пор[59] ею воспользовались более 70 федеральных ведомств для краудсорсинга поиска решений, а число посетителей сайта составило 3,5 млн, причем среди них были представители не только 11 000 городов США, но и 220 стран мира. На сайте было размещено более 400 задач из различных областей науки, инженерии, дизайна, мультимедиа, проектной деятельности и программного обеспечения – от прогнозов степени серьезности простудных заболеваний до разработки лучшего рождественского украшения в формате 3D. Challenge.gov породил множество сходных проектов на государственном и местном уровнях. Начиная с 2012 года платформа ImproveSF, созданная в Сан-Франциско, привлекает общественность к решению городских проблем – от дизайна нового читательского билета до обеспечения безопасности в городских парках.

Размер муниципального образования не является преградой для обмена идеями: такой процесс можно стимулировать даже в самых небольших населенных пунктах.

В 2010 году власти городка Мэнор в Техасе (5325 жителей) решили проверить, насколько обращение к гражданам поможет выявить новые идеи экономии местного бюджета. На собственной краудсорсинговой платформе они призвали жителей предлагать способы «делать больше с меньшими затратами». Жителям Мэнора удалось получить федеральный грант под заявку, сутью которой было размещение компьютеров в полицейских машинах (еще до появления iPhone) с целью повысить эффективность работы полиции. Как объяснил бывший директор по информационным технологиям Мэнора Дастин Хэйслер, участие граждан – это столь же значимая государственная услуга, как проведение водопровода и канализации[60]. А в районах, где бюджет на муниципальные нужды ограничен, особенно важно использовать потенциал сотрудничества с гражданами для совместной разработки идей о том, как сберечь деньги.

Общественный контроль

Идеи могут также рождаться в результате тщательного контроля. Принцип «больше глаз» поможет легче выявить убытки, мошенничество и злоупотребления в государственном или местном бюджете.

В течение первых десяти лет нашего тысячелетия ведущая индийская группа борьбы за свободу информации «Mazdoor Kisan Shakti Sangathan» (Ассоциация по расширению прав рабочих и крестьян) призывала жителей деревень штата Раджастан собираться на городской площади для обсуждения информации, вывешенной на стене (или переданной в песне, уличной пьесе или плакате), чтобы выявлять «мертвые души», по-прежнему получающие государственные зарплаты[61]. Этот процесс получил название «социальный аудит».

С 2012 года жители зеленого пригорода Лондона Редбриджа могут оценивать состояние местного бюджета, информация о котором представлена на сайте районного совета в форме инфографики[62]. В настоящее время подобный способ публикации данных используется на всей территории Англии – это дает возможность учитывать мнение граждан при формировании бюджетов.

Kaggle – онлайн-площадка для научного моделирования. На ней встречаются те, кто владеет информацией (чаще коммерческие, нежели государственные организации), и специалисты по анализу данных с мирового рынка, которые способны решить сложные структурные задачи, например выявление случаев мошенничества. Другая компания, DrivenData[63], работает по сходной бизнес-модели, но нацелена на заказчиков из государственного и общественного секторов[64].

Разнообразие подходов, людей и мнений

Кроме поиска стимулирующих идей, открытое управление также способствует выявлению разнообразных подходов к решению проблем.

Например, Институт инноваций и развития при Национальной службе здравоохранения Великобритании планировал разработать и внедрить методы, которые помогли бы пациентам опираться на помощь друг друга, а не только на профессионалов в области здравоохранения. В первом конкурсе, завершившемся к концу 2013 года, участвовало девять проектов, которые разделили между собой грант в 1 млн ф. ст., и все были реализованы.

Уже очевидно, что чем шире участие граждан, тем содержательнее и проработанные предлагаемые решения и тем шире осведомленность населения. Знание ситуации помогает развивать систему оповещения самими гражданами об ураганах, разрушениях после землетрясений или лесных пожарах через такие ресурсы, как AMBER Alert, или электронные ящики предложений на правительственных сайтах[65].

Разнообразие также означает расширение круга участников за счет тех, кто ранее не взаимодействовал с правительством. Мозговые штурмы, онлайн-комментарии, мэшатоны (когда разработчики соединяют множество наборов данных, чтобы за выходные создать полезный инструмент), хакатоны (когда кодировщики разрабатывают новое приложение в максимально короткий срок), погружение в данные (когда исследователи данных объединяются для быстрого решения социальной проблемы), «изобилие данных» (во многом то же самое, но предполагает более разнообразное сообщество из активистов, представителей производственной и академической сфер), а также новые формы коллективного сетевого участия, при котором люди, занятые на государственной службе, как правило имеющие хороший доступ к информации, привлекают тех, кто обычно не сотрудничает с правительством. Когда в 2010 году в Индии проходил референдум по редизайну рупии, граждане не выбирали из разработанных правительством вариантов, а должны были предложить собственный дизайн, – в результате выиграл проект одного аспиранта.

Открытая система управления также увеличивает число участников процесса управления. Патрик Мейер, который в настоящее время является директором программ по социальным инновациям при Институте вычислительных исследований в Катаре, разработал проект Micromappers. Он дает возможность каждому «подключенному к интернету и располагающему пятью свободными минутами» принять участие в программе помощи жертвам катастроф, что значительно увеличивает объем ресурсов, доступных на момент трагедии[66]. Пользуясь ИТ-инструментарием, «цифровые джедаи[67]» просеивают огромное количество текстов, фото– и видеоматериалов (Мейер называет их «большими данными о катастрофе») и проставляют метки о дате и времени события для удобства сортировки и дальнейшего использования. В Латинской Америке волонтеры заполняют тематические карты – например, в Гондурасе разработана Медицинская карта местности, где жители отмечают населенные пункты с зарегистрированными случаями опасных заболеваний, а в Мехико места совершения правонарушений регистрируются на ресурсе Mapa Delectivo[68].

В индийском городе Ченнай, где проживает около 4 млн человек, существует более 5000 автобусных маршрутов. Официальная автобусная карта, неполная и невнятная, в течение шести лет находилась «в процессе обновления». В 2010 году решением проблемы занялся Арун Ганеш, студент Национального института дизайна в Бангалоре. Через интернет он обратился за помощью к тем, кто постоянно пользовался услугами общественного транспорта. Откликнувшиеся добровольцы предоставили в его распоряжение расписание и подробные маршруты движения каждого автобуса. Всего лишь за три дня Ганеш собрал достаточно данных, чтобы создать новую карту в форме приложения для мобильных телефонов, с ясным дизайном и простой навигацией. Одновременно выявились и территории, где транспортная обеспеченность была недостаточной.

Привлечение финансовых ресурсов

Площадка открытого правительства имеет потенциал привлечения финансовых ресурсов. Краудфандинг, при котором люди жертвуют небольшие суммы денег на решение конкретных проблем, позволяет государственному сектору делать больше с меньшими бюджетными затратами, что особенно актуально в обстановке сокращающихся налоговых поступлений. Данные Бюро переписи населения США, например, показывают, что в 2011 году – впервые с 1977 года, начала сбора данных, – произошло снижение бюджетных ассигнований на государственное среднее образование (в пересчете на одного учащегося). В частности, за первое десятилетие 2000-х годов заметно сократилось финансирование школ в Техасе (с учетом инфляции). Для выхода из бюджетного дефицита школе Сент-Джордж Плейс в Хьюстоне пришлось обратиться за помощью к населению города. Воспользовавшись краудфандинговой платформой DonorsChoose.org, собирающей пожертвования для школ, Сент-Джордж Плейс смогла пополнить свой бюджет на 43 000 долл. США. Более спорный, но тем не менее яркий пример софинансирования продемонстрировали жители Окленда (штат Калифорния), которые методом краудфандинга собрали средства на частную полицейскую инспекцию, которая должна была заменить недостаточные, по их мнению, государственные службы.

Краудфандинг – это и механизм поддержки жизненно важных для людей проектов, на которые невозможно получить финансирование другими способами. В 2014 году Сентрал-Фоллс (штат Род-Айленд), в прошлом фабричный городок, только что переживший банкротство и ограниченный в своих действиях судебным предписанием по расходованию средств, собрал 10 000 долл. для очистки и облагораживания местного парка. Через краудфандинг обычно жертвуются незначительные суммы, хотя база поддержки обычно довольно широка.

Усовершенствование процессов принятия решений

Наконец, открытость управления дает возможность усовершенствовать и улучшить процессы принятия решений. Так, программный продукт с открытым исходным кодом Liquid Feedback был разработан для коллективной работы над законопроектами; им, в частности, воспользовались Пиратская партия Германии и движение «Пять звезд» Италии для взаимодействия при разработке собственных политических документов[69]. С подобной же целью испанская партия «Подемос» использует аргентинскую платформу DemocracyOS и множество дополнительных интернет-инструментов. Plataforma Вrasil – еще один ресурс для авторов и комментаторов, созданный специально для законодательного регулирования краудфандинга, то есть подготовки проектов законодательных документов онлайн.

Открытость способствует улучшению качества работы государственных служащих за счет эффекта аудитории. Сознание того, что граждане постоянно наблюдают за их деятельностью, приводит к повышению результативности работы государственных институтов, особенно при выполнении ими стандартных функций[70].

Провал программы «Открытое правительство»

Программа «Открытое правительство» администрации Барака Обамы опирается на три основных принципа: прозрачность, вовлечение общественности в государственное управление и сотрудничество. Все они изложены в Меморандуме об информационной прозрачности и открытом правительстве. Успехи открытого правительства очевидны: с 2009 года, когда программа была заявлена, появилось множество примеров взаимодействия общества и власти, включая описанные выше. Важные изменения произошли и в политических установках – наметился сдвиг в сторону расширения доступа граждан к правительственной информации, в частности к информации, касающейся состояния общества и экономики, а также собственно работы институтов власти. Согласно Меморандуму, общественно значимая информация должна размещаться «таким образом, чтобы граждане могли легко ее находить и использовать». Данные считаются открытыми, если их можно использовать повторно без существенных технических и законодательных ограничений.

Идея широкого доступа граждан к данным, собираемым и хранимым правительством, оказалась чрезвычайно плодотворной. Результатом инициативы стало создание портала data.gov, общенационального сайта открытого правительства, предназначенного для облегчения поиска данных. К 2015 году правительства более 40 стран сделали общедоступными для первичного и повторного использования более миллиона наборов данных[71][72]. Среди них – информация о работе правительства, включая доходы и расходы бюджета, размеры государственных контрактов и грантов, налоговые декларации чиновников, данные о проведенных встречах и даже суммы представительских расходов[73]. К числу открытых данных относятся также собираемые правительством сведения экономического характера, информация о состоянии окружающей среды и активности рынков.

Например, Директива об открытом правительстве Канады[74] призывает обнародовать «информацию и данные, имеющие ценность для бизнеса, с целью поддержки прозрачности, подотчетности, гражданского участия и социально-экономических преобразований путем их повторного использования, при условии сохранения в тайне информации о частной жизни, конфиденциальности и безопасности»[75]. Директива об открытом правительстве США, в которой содержатся указания федеральным ведомствам по применению положений Меморандума, определяет подлежащие открытию данные как «особо ценную информацию», которой может быть любая информация, направленная на:

• улучшение отчетности и оперативности работы ведомства;

• повышение информированности общества о его работе;

• содействие выполнению ключевых функций ведомства;

• создание экономических возможностей;

• ответ на запрос или потребность, выявленную в ходе общественных консультаций[76].

В последнее десятилетие мир пережил нечто вроде информационного взрыва. Вплоть до недавнего времени большая часть этой информации была закрыта для публичного доступа – она скрывалась за брандмауэрами и паролями, ее защищало авторское право и другие законодательные барьеры. Некоторые данные были недоступны из-за законной озабоченности сохранением неприкосновенности частной жизни граждан и из соображений национальной безопасности.

Между тем в последние годы со стороны правительства и в меньшей степени частных компаний произошли радикальные изменения в отношении к использованию информации. По всему миру в той или иной мере наблюдается переход от культуры «предосторожности» к культуре «доступа, но с предосторожностями», по определению, данному консалтинговой компанией McKinsey[77]. Именно движение в сторону большей информационной прозрачности обозначает процесс, который некоторые обозреватели назвали «революцией открытых данных».

Большие данные – это современное направление в информационных технологиях, означающее набор инструментов и методов, позволяющих собирать, передавать, визуализировать, смешивать и обрабатывать огромные объемы информации. Технологии больших данных идеально соотносятся с политикой открытых данных – политикой предоставления свободного доступа к данным для последующего бесплатного использования и распространения. Зачастую для этой цели создаются единые многофункциональные платформы коллективного использования данных (one-stop data sharing)[78].

Что еще более важно – в рамках политики открытости использование данных для решения общественных проблем не ограничивается кругом государственных служащих. Самый простой пример: если правительства разных стран мира сделают общедоступными расписания автобусов и поездов метро, программисты смогут создать приложения для смартфонов, информирующие пассажиров о времени прибытия транспорта.

Американская программа «Открытое правительство» активизировала обмен опытом и взаимодействие среди более 60 стран мира от Мексики до Индонезии по вопросам ее внедрения. В частности, в России был назначен министр по вопросам открытого правительства[79]. Все эти страны подписали декларацию Межгосударственного партнерства «Открытое правительство»[80], обязывающую их к пересмотру принципов государственного управления. Членство в Партнерстве требует осуществления проектов, указанных в плане действий открытого правительства, разработанном в каждой из стран. Большинство стран-участниц стараются реализовывать политику открытых данных – например, открывая онлайн-доступ к информации о государственных расходах.

К сожалению, многие планы представляют собой пустую формальность. Они содержат громкие слова о необходимости вовлечения граждан в управление и невыполненные обещания изменений без каких-либо обязательств по оценке результативности предлагаемых действий. Губительное воздействие на реализацию планов оказывает и непоследовательность политики правительства. Критики утверждают, что Россия, приняв Дорожную карту развития системы «Открытое правительство», вторглась в Украину (вслед за этим Россия вышла из Партнерства «Открытое правительство»). В результате признаний Эдварда Сноудена[81] лидерство США в движении за открытость государственного управления было подвергнуто сомнению, а страну обвинили в лицемерии и двойной игре.

Многие страны, в том числе Филиппины, Финляндия, Италия и Бразилия, проводили эксперименты по прямому интернет-взаимодействию с гражданами в вопросах выработки политики и развития законодательства[82]. Правительство Исландии попросило граждан участвовать в формировании проекта новой конституции[83]. Подобные зарождающиеся проекты «крауд-законодательства» (crowdlaw), включающие разработку нормативных правовых актов, законов и даже конституции, имеют общую цель: создать работоспособные и воспроизводимые структуры для предоставления людям возможностей прямого участия в процессе законотворчества. На сегодняшний день подобные проекты остаются разовыми, не трансформируясь – ни в США, ни в других странах – в систематические усилия, позволяющие изменить подход к выработке политики с закрытого на открытый.

А пока основным примером управления с прямым участием граждан остается формирование местных бюджетов, когда сами жители определяют, обсуждают и устанавливают приоритетные для местного сообщества направления государственного финансирования (партисипаторный бюджет[84]). В Нью-Йорке, Севилье, Порту-Алегри (Бразилия) и 1500 других городах и населенных пунктах местные органы законодательной власти в порядке эксперимента предоставляют контроль над многомиллионными бюджетами именно гражданам, а не профессиональным политикам и чиновникам. Но разработка и утверждение бюджетов с участием общественности остается сильно локализованной инициативой и в значительной степени сводится к обычному контролю над капитальными расходами, направляемыми, например, на ремонт школы или строительство футбольного поля.

Между тем многообразие проектов, рождающихся в развитие идеи открытого правительства, указывает на возможность движения от вертикального, закрытого управления к управлению более децентрализованному, основанному на сотрудничестве и открытости при решении проблем и создании общественных благ, для которых большое значение имеют образованность, компетентность и активность граждан. И все же признаки системных изменений все еще слабо заметны, а понимание механизмов трансформации пока не сложилось.

Хотя все более обыденным явлением становятся примеры технических инноваций в работе правительства, такие как публикация наборов открытых данных, краудсорсинговые платформы, хакатоны и разработка партисипаторных бюджетов, нормой по-прежнему остаются высокие барьеры между гражданами и государственным сектором (профессиональными чиновниками и законодателями). Несмотря на значительный прогресс в использовании информационных технологий при организации и проведении выборов, в частности для повышения явки избирателей и фандрайзинга, современные технологии лишь незначительно изменили современной элитарный стиль управления. Государственное управление остается сферой деятельности профессионалов, работающих в закрытом режиме.

Возможность участия в управлении практически исключена для тех, кто не является сотрудником государственных или квазигосударственных структур, научно-исследовательских центров, финансируемых из федерального бюджета, или же обладателем теплого местечка в одном из консультативных комитетов, собирающихся несколько раз в год в Вашингтоне. Министерство здравоохранения и социальных служб не имеет возможности широко обсуждать с врачами, медсестрами и другими представителями медицинской профессии изменения политики в области охраны здоровья. Не существует простых механизмов и для того, чтобы привлечь ученых к работе Агентства по охране окружающей среды для помощи в оценке данных по изменению климата. Экономисту и математику, готовым помочь министру финансов (либо губернатору или мэру) в разработке экономических прогнозов, трудно получить доступ к соответствующим чиновникам.

Мэр среднестатистического американского города, как правило, не знает, каким образом увеличить охват сети широкополосного доступа в интернет. Ученый, выдвинувший идеи о том, как повысить эффективность строительства и качество муниципального жилого фонда, не имеет возможности предложить свои услуги или применить идеи. Автор студенческого проекта, предлагающего способы контроля качества воздуха вокруг университетского кампуса, или лидер инициативы по направлению студентов в государственные общеобразовательные школы для преподавания естествознания не найдут рекомендаций, объясняющих, каким образом предложения студентов могли бы получить государственное финансирование.

За исключением права участвовать в выборах раз в четыре года, у граждан есть совсем немного официальных рычагов влияния на работу государственных институтов и на государственные программы. В реальности массовый энтузиазм и широкое признание потенциальных преимуществ открытого правительства на редкость слабо повлияли на процесс принятия государственных решений, урегулирования проблем, распределения общественных благ. И хотя цифровые технологии в корне изменили многие сферы политический жизни, включая проведение избирательных кампаний и сами выборы, они едва ли затронули современные инструменты управления – законотворчество, регулирование, оказание услуг, налогообложение, распределение финансирования и разрешение споров.

«Арабская весна» (еще называемая Twitter-революцией) 2010–2011 годов и акции гражданского протеста «Occupy», зародившегося в Зукотти-парке Нью-Йорка в 2011 году, выявили насущную потребность изменений процедур выработки государственной политики. Идеи этих протестных движений быстро распространись по всему миру. Натан Шнайдер, летописец движения «Occupy Wall Street» в журнале Harper’s, писал:

Основным посланием «оккупантов» является именно потребность в идущем снизу вверх прямом демократическом процессе, а вовсе не призыв к соблюдению принятых наверху законов[85].

Перефразируя Маршалла Маклюэна[86], можно сказать, что средства протеста, используемые движением, сами по себе уже представляли собой послание. Участники движений обходились без административного контроля, свойственного политическим партиям, профсоюзам, бюрократическим и коммерческим организациям[87]. Несмотря на это и к удивлению многих, протестные движения оказались чрезвычайно эффективными и завладели умами общества, продемонстрировав, что, по словам журналиста Джеффа Джарвиса, «контролирующие институты более не нужны для формирования общественной повестки»[88].

Но весна заканчивается, и рано или поздно наступает осень. Такие технологии, как Twitter и Facebook, были хороши для публикации жалоб на работу правительства, для выражения негодования, для распространения информации и координации протестов как на улицах, так и в виртуальной среде. Не более чем прикладные инструменты, они не способствовали, да и не могли способствовать развитию инфраструктуры управления.

Без сомнения, ряд интернет-протестов, прокатившихся в 2012 году, привели к пересмотру ранее выдвинутых инициатив, связанных с такими общественными проблемами, как попытки Конгресса США ввести регулирование интернета и решение крупного фонда, финансирующего лечение рака груди, прекратить субсидирование обследований на наличие заболевания, проводимых Американской ассоциацией планирования семьи Planned Parenthood. Критика, распространение фотографий, активность в социальных сетях в самом деле помогли победить неудачные законодательные проекты. Но социальные сети не преуспели в выработке новых эффективных решений[89].

Например, маленькая независимая некоммерческая организация из Сан-Франциско Invisible Children весной 2012 года провела самую быструю в истории интернета кампанию «сарафанного радио», направленную против военачальника из Уганды Джозефа Кони, ответственного за похищение детей и принуждение их к службе в армии и оказанию секс-услуг. Подготовленное для кампании онлайн-видео только за неделю собрало 100 млн просмотров. Но в итоге никаких перемен не произошло.

В апреле 2014 года радикальная нигерийская исламистская организация «Боко Харам»[90] похитила более 270 школьниц из лицея в населенном пункте Чибок (штат Борно) под предлогом того, что «девочки должны покинуть школу и выйти замуж». Взрыв негодования, прокатившийся в Twitter под хэштегом «верните девочек» (#bringbackourgirls), вынудил президента Нигерии принять иностранную помощь для поиска и спасения похищенных. В результате были обнаружены лишь несколько девочек, но преступная деятельность группировки продолжается и по сей день.

Несмотря на многочисленные примеры частного успеха в работе открытого правительства, мгновенно перестроить систему государственного управления после «арабской весны» невозможно. Активисты из социальных сетей эффективно применяют современные технологии для привлечения сторонников, но им еще предстоит сделать шаг от вызова, бросаемого власти, к мерам по ее реальной модернизации[91]. И на этом пути на открытое правительство по-прежнему возлагаются большие надежды.

Границы прямого участия граждан в управлении

Разумеется, государственные служащие взаимодействуют с гражданами, из них формируются группы поддержки, с их помощью собирается необходимая информация, к их содействию прибегают для претворения в жизнь политических решений. Стандартные практики такого взаимодействия включают:

• встречи с населением в здании муниципалитета;

• формирование консультативных комитетов;

• нормотворчество с учетом комментариев общественности.

Но традиционные практики прямого участия граждан в управлении (то, что Сьюзан Моффитт[92] называет «партисипаторной бюрократией») не пробили броню управленческой бюрократии. Подобные «посягательства демократии на бюрократию» предполагают лишь редкое участие незначительных групп людей при решении отдельных вопросов[93]. Официальное нормотворчество допускает лишь очень ограниченное привлечение внешних экспертов. В частности, Федеральный закон об административной процедуре[94], который был принят по окончании Второй мировой войны, предписывает ведомствам выносить на рассмотрение общественности нормативные правовые акты до их принятия, но только после того, как работа доведена до стадии согласованного проекта.

Существует мнение, что подобная процедура неполноценна и что полученный проект документа является плодом не дискуссий и истинного заинтересованного участия, а политической борьбы между существующими группами интересов[95]. Даже те консультации, которые происходят в действительности, по утверждению Фрэнсиса Фукуямы[96] превратились в «рутинные и формальные» переговоры между лоббистами и чиновниками. Комментарии к уже готовым проектам законов и нормативных правовых актов поступают слишком поздно – и в форме, зачастую неудобной для лиц, принимающих решения[97].

Техническая экспертиза готовящихся документов может поступать со стороны ведомственных консультативных комитетов, но нередко такие комитеты состоят из ученых, работающих на промышленные компании, а не из сотрудников университетов или организаций, представляющих общественные интересы[98]. Недостатки таких комитетов регулярно обсуждаются в политологических трудах. К главным их недостаткам причисляются:

1. Отсутствие в них сбалансированного представительства различных политических взглядов[99]. Не отличаясь разнообразием представленных взглядов, они традиционно выражают интересы заинтересованных сторон[100] вместо того, чтобы осуществлять независимую и компетентную оценку.

2. Даже в отсутствие явного промышленного лобби консультативные комитеты формируются медленно, их работа серьезно ограничена требованиями законодательства.

3. Консультативные комитеты просто дают советы[101]. Они не имеют постоянно действующего органа принятия и претворения в жизнь решений, созываются от случая к случаю и слабо интегрированы в регулярные механизмы решения проблем или принятия политических решений.

Аналитические центры[102] ничуть не лучше. Впервые созданные на рубеже ХХ века, они отражали веру эпохи прогресса в то, что социальные и гуманитарные знания способны помочь в решении проблем общества[103]. Бизнес в то время также склонялся в пользу точных, научно обоснованных и объективных стандартов работы правительства – они должны были смягчить социальные конфликты, вызванные индустриализацией, и обеспечить большую предсказуемость коммерческой деятельности. Таким образом, не только тейлоризм (теория управления, появившаяся в начале ХХ века благодаря идеям Фредерика Уинслоу Тейлора, верившего в научную организацию труда и управления предприятиями) стимулировал заинтересованность бизнеса в профессионализме правительства. Весомую роль в профессионализации государственного управления также сыграло стремление предотвратить социальные беспорядки среди малоимущих трудящихся, направленные против интересов бизнеса.

Изначально аналитические центры играли роль информационных агентов, помогающих политикам получать идеи, «упакованные» в удобный формат, однако впоследствии их деятельность радикально изменилась. Сегодня эти экспертные организации все чаще проводят агрессивные кампании, продвигающие определенную идеологическую точку зрения. В исследовании современных аналитических центров Эндрю Рич поясняет, что, несмотря на свой некоммерческий статус, они являются активными участниками партийной борьбы. Проводимые ими массированные маркетинговые кампании имеют целью «скорее подготовку пристрастных отчетов, чем объективный анализ», причем делается это, как правило, уже по принятии политического решения, когда становится понятной расстановка сил. В своих рассуждениях Рич идет дальше, утверждая, что «аналитические центры практически нейтрализовали возможности использования компетенций граждан в выработке американской политики»[104]. Более того, в последние годы иностранные правительства и организации заплатили десятки миллионов долларов аналитическим центрам, спонсируя «исследования» в своих собственных интересах. Являясь очевидным лоббированием под чужим именем, эта практика существует практически открыто.

Центр глобального развития, некоммерческая исследовательская организация, получил 5 млн долл. США от Министерства иностранных дел Норвегии с тем, чтобы убедить чиновников вдвое увеличить расходы на благотворительность[105]. Финансируемые государством научно-исследовательские центры (FFRDC[106]), например RAND[107] и MITRE[108], Сандийские национальные лаборатории[109] и Ливерморская национальная лаборатория[110] представляют собой, в сущности, подразделения федеральных ведомств; они были созданы после Второй мировой войны для широкого привлечения инженеров и ученых к работе по обеспечению национальной безопасности. Такие центры, являясь формой государственно-частного партнерства, имеют возможность тесно сотрудничать с правительством и не подпадают под ограничения в размерах государственных контрактов. В то же время, являясь частными организациями, они свободны в осуществлении коммерческой деятельности.

В настоящее время такие научно-исследовательские центры, продукт «холодной войны», служат главным образом интересам министерств обороны и энергетики, отвечающих за ядерный арсенал страны. Как любое федеральное ведомство, они нанимают в штат профессионалов, отвечающих формальным требованиям, которые зачастую мыслят недостаточно гибко, не учитывают всех обстоятельств и не в состоянии дать всестороннюю консультацию по широкому кругу вопросов.

Границы метода «открытого запроса» на участие граждан

В 2005 году мы со студентами приступили к разработке краудсор-синговой платформы под названием Peer to Patent, которая позволила бы ученым и инженерам в свободное время проводить патентные исследования, тем самым помогая Ведомству по патентам и товарным знакам США[111]. В то время в очереди на рассмотрение уже числился миллион заявок. На изучение каждой заявки штатным экспертам Ведомства отводится всего 15–20 часов, после чего выносится решение, заслуживает ли автор изобретения монопольного права сроком на 20 лет.

В таких условиях скорость получения необходимой экспертной информации оказывается критичной. Сотрудники Ведомства, хорошо знакомые с правовыми аспектами проведения экспертизы, не имели должной научной базы, чтобы принимать решения по содержанию заявок, например решить, отличается ли компьютерная программа или технологический процесс новизной и явными преимуществом перед предшествующими технологиями и заслуживают ли они патента.

Для того чтобы в помощь сотрудникам Ведомства привлечь ученых и инженеров, работающих в реальном секторе экономики и в научно-исследовательских учреждениях, и была создана платформа Peer to Patent. Компетентность и объективность оценок гарантировались перекрестным рейтингованием внешних экспертов здесь же на сайте[112].

Несмотря на перспективность идеи, Peer to Patent столкнулась с трудностями с привлечением экспертов-добровольцев. В лучшем случае удавалось собрать 40–50 человек, способных оценить научную обоснованность патентной заявки. Но чаще всего группа экспертов не превышала 3–4 человек. Оказалось, что для того, чтобы привлечь даже нескольких человек, разбирающихся в определенной предметной области, требуется активный «маркетинг» такой возможности: рассылка электронных писем друзьям, знакомым и знакомым знакомых. Интенсивные поиски велись и в блогосфере с тем, чтобы выявить тех, кто разбирается в сути заявки, – речь идет о временах еще до появления Twitter. Затем блоггеры и их подписчики приглашались к сотрудничеству. Вновь и вновь мы повторяли один и тот же цикл: искали людей, имеющих достаточные знания и профессиональный опыт, разбирающихся в специфических научных и технологических вопросах, а затем целенаправленно обращались к ним.

В итоге мы столкнулись с весьма банальной проблемой выработки решений с привлечением граждан: недостаток четких, экономичных и надежных путей поиска экспертов, носителей необходимых знаний, информации и инновационных решений. Исследование, проведенное в Великобритании, показало, что лишь 27 % служащих государственного сектора, располагающих всеми необходимыми технологическими средствами, смогли привлечь людей с нужными профессиональными навыками[113] для решения стоящих перед ними задач.

При решении любой проблемы наиболее заинтересованными и активными участниками процесса далеко не всегда являются специалисты. В сфере патентной деятельности, например, не ученые, а юристы и защитники прав интеллектуальной собственности наиболее заинтересованы в соблюдении духа и буквы патентного законодательства. Наоборот, ученые и специалисты часто не ориентируются в тонкостях оформления патентной заявки и не в состоянии преодолеть бюрократические процедуры Патентного ведомства.

Опыт краудсорсинга с помощью Peer to Patent опровергает распространенный скептицизм и наглядно демонстрирует, что общество готово предоставлять полезную информацию и делать это конструктивно. Практика использования платформы доказала, что «открытость» способна привести к положительным преобразованиям. Но подобную платформу можно назвать в лучшем случае лишь частичным решением. Метод «открытого запроса», характерный для краудсорсинга, означает оповещение людей о возможности участия в надежде, что они откликнутся на призыв. В нашем случае этот метод оказался недостаточно эффективным. Он не позволил нам с легкостью выявлять и налаживать контакт со специалистами по конкретным проблемам. В этом, впрочем, не было ничего необычного. Правительству, как и многим современным крупным организациям, нелегко выйти на контакт со своей аудиторией.

В отдельных случаях краудсорсинг – действительно прекрасный и быстрый способ собрать лучшие идеи. Замечательно, когда он срабатывает и неизвестное ранее лицо или группа лиц предлагают блестящую идею. Во время Кенийского кризиса 2007 года[114] блоггер Ори Околло написал:

Я начинаю понимать, что [случаи насилия] необходимо документировать… Ребята, желающие чем-то помочь, – есть ли среди вас технари, готовые на основе Google Maps сделать мэшап[115] мест, где происходят беспорядки и разрушения?[116]

По счастливой случайности эту запись прочитал программист из Кении и переслал ее программисту кенийского происхождения, проживающему в США. Отвечая на призыв, они совместными силами создали первую версию платформы мониторинга ситуации Ushahidi.org. Ushahidi (ушахиди) на языке суахили означает «свидетельство»; после сомнительных выборов в Кении с ее помощью собирались свидетельства о происходящих в стране актах насилия. Впоследствии платформа приобрела популярность среди сотен организаций по всему миру, которые стали использовать ее и в других кризисных ситуациях – например, для краудсорсинга создания карт лесных пожаров в России и Италии, для определения местонахождения жертв во время землетрясения на Гаити.

Привлечение к решению проблем широкого круга экспертов из гражданского общества позволяет получить блестящие идеи, но чаще всего люди, способные помочь, неизвестны тем, чью проблему требуется решить, и, соответственно, найти их крайне трудно. Такие люди могут проживать в самых невероятных местах. Придумка Хорхе Одона, автомеханика из Аргентины, использовать пластиковый пакет для извлечения пробки, упавшей в бутылку вина, привела его к революционному изобретению прибора для извлечения младенцев из родовых путей: этот прибор впервые за 400 лет вытеснил медицинские щипцы[117]. Идея Одона в конце концов привлекла внимание Всемирной организации здравоохранения, но лишь потому, что он выложил свое изобретение в YouTube. Кто бы мог представить?

Но примеры столь удачного стечения обстоятельств довольно редки. На каждый открытый запрос, приводящий к решению проблем, приходятся десятки, которые ускользают от внимания тех, кто мог бы оказать реальную помощь. Счастливая случайность – слишком ненадежное основание для строительства государственного управления.

Поиски системного решения лежали в плоскости совмещения краудсорсинга с другой нестандартной инициативой, например премированием за решение общественно значимой задачи[118]. Награды в конце концов стимулируют креативных профессионалов «выйти из тени»[119].

Американским ВВС понадобилось решить проблему, как остановить на контрольно-пропускном пункте не подчинившийся приказу транспорт таким образом, чтобы не причинить при этом вреда окружающим. Командование объявило конкурс на сайте Challenge. gov. Лучшее решение, представленное в течение 60 дней, награждалось денежным призом в 20 000 долл. (Сходная же проблема стоит и перед полицией; оружие хорошо в кино, но не в реальной жизни.) Тысячи людей проявили заинтересованность, было представлено около 100 вариантов решения. Победителем стал 65-летний инженер-механик из города Лима (Перу), представивший идею дистанционно управляемого робота, способного догнать удаляющийся транспорт и развернуть под ним воздушную подушку, которая приподнимает автомобиль над землей, вынуждая остановиться. Идея была одобрена, и ВВС создали электромеханический прототип для тестирования метода.

На фоне сокращающихся государственных бюджетов и стремительного развития информационных и коммуникационных технологий такие инструменты, как призы и награды, конкурсы и гранты на решение сверхсложных задач[120], дают возможность оплачивать только эффективные решения, а также позволяют расширить область поиска[121]. Финансовые рычаги и репутационные стимулы способны привлечь больше участников к поиску хороших решений сложных проблем.

Компания X-Prize[122], премиальный фонд поддержки решения сложнейших задач, стоящих перед человечеством, выделяет значительные суммы на разработку инновационных технологий, тем самым привлекая широкое общественное внимание и стимулируя дух состязания и соревнования. Среди конкурсов фонда – разработка автомобиля, потребляющего 1 галлон[123] топлива на 100 миль, и портативного прибора «Трикордер» (своеобразный аналог прибора с таким же названием из американского сериала «Звездный путь»), с помощью которого можно снять ряд показателей состояния здоровья человека.

Конкурсные награды – очень значительные денежные суммы – присуждаются за новаторские и реализуемые решения конкретных сверхсложных, зачастую высоконаучных задач. В их числе, например, задачи:

• снизить стоимость солнечной энергии, доведя ее до уровня цен на электроэнергию угольных ТЭС;

• сделать электромобили не менее доступными, чем автомобили с бензиновыми двигателями;

• выявить все угрожающие человечеству астероиды и изобрести средства защиты от этой угрозы.

Решение сверхсложных задач имеет «далеко идущие цели национального или глобального масштаба, захватывающие воображение и требующие развития инноваций и прорывов в науке и технологиях»[124]. Успех премиальных конкурсов привел к изменению законодательства США: отныне их разрешено использовать в государственном секторе на общенациональном уровне»[125].

Однако премиальные конкурсы напоминают поиск иголки в гигантском стоге сена, что невозможно без солидного финансирования. В противном случае «шанс найти нужного человека равен нулю», как заметил Алок Дас, старший научный сотрудник лаборатории ВВС, руководивший конкурсом на решение задачи с автомобилями-нарушителями[126]. Конечно, денежные призы за успешное решение задач уже доказали свою эффективность – гарантия финансового вознаграждения и использование социальных сетей расширяют возможности наработки новых связей и ускоряют этот процесс. Однако быстродействие, системность и надежность этих инструментов недостаточны, чтобы заметно повлиять на способы принятия решений или урегулирование проблем государственными органами. Невозможно заменить министерство образования или министерство здравоохранения серией конкурсов с денежными призами.

Шанс сотрудничества можно считать упущенным, если проблема неизвестна тем, кто потенциально мог бы оказать помощь в ее решении. Даже в случае призовых конкурсов граждане привлекаются к участию не вследствие целенаправленного поиска наиболее подходящих специалистов, а лишь благодаря случайному стечению обстоятельств. Возможность привлечения к решению задач широкого круга гражданских специалистов не улучшает «эпистемологические способности» институтов власти получать инновационные решения и использовать их. Государственные структуры и организации не имеют возможности разыскать всех отставных инженеров и организовывать их работу над проблемами, подпадающими под их компетенцию.

Конечно, мы не можем (и не будем) разрушать традиционные институты власти только потому, что появился Twitter. Пока еще ни один из инструментов, который был создан или использован в государственном секторе, не смог обеспечить государственным органам системный доступ к экспертным знаниям, где бы они ни находились. Высокая стоимость поиска нужных компетенций – специальных знаний, которым можно доверять, – означает, что нам предстоит полагаться на профессионалов в сфере управления, а они предпочитают сохранять закрытость.

Вот почему многие организации, от инвестиционных и юридических компаний до спортивных команд и некоммерческих организаций, не полагаются на потенциальную возможность появления блестящих решений в результате краудсорсинговой инициативы. Вместо этого они прилагают значительные усилия для планомерного поиска экспертных знаний. Специалисты-консультанты разыскивают нужных экспертов в старомодных каталогах («ролодексах»[127]) по заявкам фирм-клиентов. Спортивные команды поддерживают сеть скаутов, чья профессия – выявлять таланты. Иные инвесторы боятся потратить даже доллар, не посоветовавшись с экспертами, подобранными через специализированные службы, например международную экспертную сеть Gerson Lehrman Group. Такие организации, как Фонд Макартуров, опираются на рекомендации проверенного сетевого сообщества в поиске и выявлении выдающихся, неординарных, революционных идей, творческих личностей и коллективов, которым предоставляются гранты. Современные коммерческие фирмы все шире используют высокотехнологичные решения, которые анализируют переписку и документооборот компании, чтобы помочь ей оптимизировать деятельность на основе ее собственного опыта, – одно из таких решений предлагает лондонская компания Profinda.

Краудсорсинг, с призовым фондом или без него, никогда не сможет стать основой устойчивых институциональных изменений – сколь бы успешным он ни был в течение десятилетия, прошедшего с 2006 года, когда Джефф Хоу[128] впервые ввел этот термин в статье для журнала Wired для описания онлайн-сотрудничества[129]. Противовесом опоры на счастливый случай и внезапное озарение становится усиливающееся стремление принимать политические решения традиционным способом. Будь то выявление проблем или идеи, собранные методом мозгового штурма, подготовка проектов и поправок к нормативным документам или реализация стратегий – государственные служащие, столкнувшиеся с неопределенностью и высокой стоимостью поиска экспертов, обладающих требуемыми навыками, способностями, возможностями и интересами, предпочтут полагаться на внутриведомственные ресурсы. Они не могут зависеть от краудсорсинга, охватывающего широкие массы, в то время как то, что им требуется, – это умный краудсорсинг.

Почему управление в закрытом режиме остается целесообразным

Поддержание закрытости правительственных учреждений на фоне развития краудсорсинга, гражданской науки и тенденции к открытию данных – отнюдь не результат злонамеренных действий власти. Перемены происходят столь медленно потому, что профессиональное правительство, при всех его недостатках, остается весьма действенным и рациональным институтом. Профессионализм в управлении все еще играет значительную роль. В перегруженной информационной среде лишь профессионалы способны эффективно структурировать информационные потоки и отбирать лишь то, что необходимо для производства общественных благ и принятия решений по социальным и экономическим вопросам. Трансформация информации в конкретные решения требует профессиональных знаний, поскольку только эксперты способны оценить уровень релевантности, значимости и надежности полученных сведений.

Профессиональный статус долгое время служил гарантом компетентности, помогая быстро понять возможности и навыки человека. Профессионалы следуют установленным стандартам классификации и организации информационного потока, что является надежным и легитимным основанием для принятия политических решений.

В административной системе, где от политической элиты требуется решать стоящие перед государством острые проблемы в значительной степени самостоятельно, без привлечения специальных знаний, опыта и изобретательности граждан, именно профессионалы являются носителями специальных знаний (экспертами). Вращающиеся в высоких социальных кругах, говорящие на профессиональном жаргоне, что лишний раз подчеркивает их элитарный статус, профессионалы далеки от жизни рядовых граждан[130]. Применительно к этой ситуации Роберт Даль[131] ввел термин «квазиопекунство» (quasi-guardianship) общества со стороны профессиональных политиков[132]. Гражданину отводится лишь роль зрителя – или, пользуясь определением Майкла Шадсона[133], роль гражданина-наблюдателя, принимающего или отвергающего решения, принятые другими[134]. Граждане лишь наблюдают за деятельностью профессионалов и требуют от них отчета, в то время как сами профессионалы рассматривают вопросы и принимают решения.

Поскольку мы привыкли ставить знак равенства между профессионалом и экспертом, а компетенции и, соответственно, властные полномочия подтверждать квалификационными документами, а не демонстрацией опыта и умений, мы лишаемся возможности воспользоваться знаниями и навыками тех, кто не работает в органах государственной власти. Иными словами, в процессе формирования политической системы и государственных институтов установилась ложная дихотомия между «обществом», или невежественными массами, и «экспертами» – профессионалами, работающими в правительстве и в узких околоправительственных кругах.

Действительно, большинство людей мало озабочены политикой и слабо о ней информированы. Но правда также и то – и теперь мы можем свидетельствовать это со всей очевидностью, – что «обычный человек», по определению Гарольда Ласки[135], несет в себе выдающиеся ноу-хау, умения, опыт, желания – иными словами, широкую палитру человеческих возможностей. В то же время обществу необходимо избавиться от, пользуясь словами Уильяма Блейка[136], «сознательно созданных кандалов» – нашего архаичного, нерушимого представления о том, что только профессионалы обладают опытом, необходимым для эффективного управления.

Таким образом, призыв к открытости – это призыв к впавшим в апатию гражданским силам. Призыв, мотивированный пониманием того, что обычные люди обладают глубокими познаниями, богатым опытом и надлежащей подготовкой для решения реальных проблем. Отрицание ценности коллективных проектов (например, огромное количество людей расшифровывают работы Джереми Бентама[137] или древние египетские папирусы), реализуемых непрофессионалами, означает неблагодарность со стороны общества[138]. Легковесное и слегка ироничное отношение к «рядовым» гражданам, преуспевшим в науке, музыке или искусствах, не позволяет разглядеть тот факт, что любители и хотят и могут внести значимый вклад в решение общественных проблем. Вот почему Билл и Мелинда Гейтс в совместном послании на 2015 год объявили об обязательстве поддержать создание глобальной базы данных граждан, в которой могут регистрироваться люди, готовые присоединиться к борьбе с мировой бедностью[139]. Необходимо создать базу специально обученных кадров, отметил Гейтс, которых можно будет быстро привлечь к работе в случае мировых кризисов, в частности эпидемий.

Подобные идеи противоречат повсеместной профессионализации социальной жизни, начавшейся во времена промышленной революции. Именно тогда, одновременно с появлением инструментов измерения и познания некогда загадочного мира природы – часов для определения времени, парового двигателя для получения энергии, системы мер и весов, консервирования для длительного хранения пищи, – начался переход от средневекового патроната к профессиональной бюрократии и общественному управлению. Постепенно стало складываться представление о том, что специально обученные и получающие зарплату государственные служащие смогут управлять производством общественных благ гораздо более эффективно[140].

Профессионализация государственного управления началась в США и стала результатом набирающей темп индустриализации, популярности идей научного позитивизма, а также потребности в создании надежного источника занятости для среднего класса. Конечно, существовали такие профессии, как врач, юрист или архитектор. Однако право долгое время было прикладной, а не научной дисциплиной. Этому делу обучались прямо на рабочем месте, например в адвокатской конторе или в школах права, но не в университетах.

Во второй половине XIX века происходит специализация и профессионализация того, что традиционно считалось ремеслом: от организации похорон до благотворительности, – одновременно идет и модернизация государственного управления. Профессионализация, индустриализация и формирующаяся система высшего образования развивались параллельно, подпитывая и усиливая друг друга. Профессиональные сообщества врачей, юристов, банкиров, государственных служащих – с их специфическими системами документооборота, сленгом, кодексами поведения и внутренними правилами – лишь увеличили пропасть между «посвященными» и аутсайдерами.

В результате сегодня в государственном секторе профессиональные управленцы (government professionals) воспринимаются как монопольные обладатели компетенции. Двери в сферу государственного управления закрыты даже для профессионалов из других областей, и эту закрытость поддерживают чрезвычайно сложные, формализованные, «официальные» процессы принятия решений. И специфический политический жаргон, по которому безошибочно определяют «своего», и юридические ограничения препятствуют внешнему взаимодействию.

Профессионализация создала три дополнительных барьера на пути открытых институтов власти. Эти препятствия даже более устойчивы, чем политические симпатии и интересы.

• Первое – это «миф о гражданине-зрителе» – вера, сильная даже среди реформаторов, в то, что только профессиональные государственные служащие обладают необходимым опытом и навыками управления. Сторонники этой точки зрения, которая пронизывает как теорию, так и практику демократии, полагают, что мнение граждан базируется на системе ценностей, но не на знаниях и научных фактах: конечно, можно спросить мнения людей, но участие широких масс не будет плодотворным по причине когнитивного бессилия или лени. Компетентность «приватизирована» уполномоченной профессиональной элитой. Отказываясь от знаний и опыта рядовых граждан, государство отводит им лишь роль статичных наблюдателей. Но, не признавая за гражданами способности к продуктивному сотрудничеству, мы тем самым отодвигаем перспективу умного управления.

• Второй барьер – это иерархическая традиция принятия решений, культивируемая профессиональными государственными служащими, – бессмысленно сложная и не предполагающая ни наличия установки, ни умений для эксперимента. Бюрократическое государство ХХ века поощряло механистический, причинно-следственный подход к государственному управлению, основанный на убеждении, что только специально обученные управленцы-профессионалы способны найти «верные» решения любой проблемы. Следовательно, чтобы выработать это единственно верное решение, необходимо собрать за одним столом самых лучших, самых ярких профессионалов.

Но современные институциональные системы уже не работают, а приверженность формальным процедурам не приводит к желаемым результатам. По словам Джеффа Малгана[141], им на смену пришли энергетические системы, предназначенные для производства и распределения энергии, но не для ее эффективного использования: пищевые привычки, приводящие к ожирению; система здравоохранения, в которой практически отсутствуют больницы для людей с тяжелыми паллиативными заболеваниями, в том числе душевнобольных; системы социальной защиты, не учитывающие старение населения; экономическая система, характеризующаяся глубоким дисбалансом между неиспользуемыми ресурсами и неудовлетворенными потребностями. Эти социальные институты стали жертвами своего собственного успеха, – как это часто случается, успех воспроизводится до тех пор, пока в конце концов не приводит к провалу; вот почему те, кто работает внутри системы, всегда в последнюю очередь начинают осознавать необходимость перемен[142].

Мы начинаем постепенно понимать, что, находясь внутри сложных институциональных систем, мы не вправе вмешиваться в ход событий с нашими прогнозами; вместо этого необходимо разработать инновационные и эволюционные подходы к проблемам. Мы стоим на пороге новой эры, требующей от властных институтов большей гибкости в реагировании на вызовы сетевой экономики. При этом мы все еще ограничены жесткими механистическими моделями социального управления с опорой на профессиональные компетенции, несовместимыми с доктриной «Открытое правительство».

• Третье препятствие – ощутимое отсутствие внятных «ментальных моделей»[143], дающих представление о потенциальной альтернативе профессионализированному правительству. Причиной столь глубокой пропасти между современной закрытой и будущей «коммуникативной» моделями управления является отсутствие единого понимания целей, в направлении которых следует двигаться. Ментальная модель отражает представление человека о реальности. По иронии судьбы, один из изобретателей этого термина, дав ему определение, ясно указал на то, что отсутствует в системе современного государственного управления. Наличие ментальной модели – четкой детализованной картины умных государственных институтов власти – является непременной предпосылкой для убеждения большого числа людей в необходимости и значимости участия в преобразованиях. В книге «Изменяя умы»[144] Говард Гарднер[145] объясняет, что восприятие людьми действительности меняется не в результате озарения, а лишь в ходе эволюционного процесса приобретения опыта и практического обучения.

Живучесть устаревших институциональных моделей объясняется стремлением сохранить устойчивость государственного управления – стремлением, за которым скрываются укоренившиеся ментальные парадигмы, латентное сопротивление переменам со стороны институтов власти, а также ограниченное финансирование реформ управления. Для согласованных усилий, направленных на формирование умного правительства, не существует каких-либо фундаментальных препятствий, за исключением, пожалуй, мертвого груза устойчивых принципов организации государственных институтов и устойчивой веры в опору профессионализм, в граданина-зрителя, в механистические структуры управления, в эффективность существующих ментальных моделей, – веры, которая так долго питала нас, а теперь не дает нам возможности двигаться вперед.

Действительно, в интернете появляются все новые и новые формы общения и обмена информацией. Однако открытый запрос на участие (то, что сегодня мы называем «краудсорсингом») не может стать основой для реформирования государственного управления. Это слишком ненадежный и бессистемный инструмент для того, чтобы обеспечить обмен качественной информацией между институтами власти и обществом. Руководствуясь лишь верой в общественный разум, мы рискуем получать одни и те же устаревшие идеи, иногда в новой упаковке[146].

Традиционно роль кураторов и брокеров идей возлагалась на дипломированных специалистов – носителей формальных квалификаций. Точно так же, как торговые марки помогают сделать выбор среди множества однообразной продукции, формальные свидетельства профессиональной квалификации (дипломы, сертификаты и т. д.) подтверждают «качество» эксперта и снижают стоимость их поиска.

Но новые технологии меняют эту практику. Опора на профессионалов при выработке политики имела смысл в конкретной исторической ситуации – это было ключевой посылкой прогрессивизма ХХ века, – но уже не столь актуальна сегодня. Собственно профессионализм как таковой, впрочем, не представляет собой проблемы – проблема заключается в закрытости и элитарности государственных институтов, ограничивающих взаимодействие и диалог с обществом, в том числе с другими элитами, дипломированными специалистами и носителями практических ноу-хау.

Перемены, происходящие сегодня в технологической и социальной сферах, предоставляют правительствам возможность обращаться за информацией к разнообразным экспертным сообществам и использовать получаемую помощь для совершенствования механизмов принятия решений и оказания государственных услуг. Инструменты улучшились. Теперь нам предстоит их использовать.

Последствия сопротивления инновациям

Институты управления в США весьма функциональны и эффективны. Большинство занятых в публичной политике людей – талантливые и самоотверженные профессионалы. Однако неспособность приоткрыть для общества механизмы «политической кухни» приводит к потерям из-за нереализованных возможностей. Комплексные проблемы часто представляются непреодолимыми, поскольку известные практики управления не предоставляют надежных инструментов для включения всех потенциально возможных подходов и не учитывают в достаточной мере социальную природу человека.

Но поскольку серьезность и масштаб проблем, с которыми страны сталкиваются сегодня, весьма значительны, от нас требуется переосмыслить способы управления государственными организациями. Например, все медицинские изделия подлежат строгой административной процедуре проверки Управлением по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов (FDA[147]) как до, так и после их поступления на рынок. Процедура регуляционного тестирования в отношении предметов низкого уровня риска, например шпателя, довольно проста. Однако более сложные устройства, необходимые для поддержания жизненно важных функций, риск использования которых высок (например, съедобные биоэлектронные батарейки, представляющие собой временный источник энергии для имплантатов), до выхода на рынок должны быть одобрены соответствующими экспертами[148]. Учитывая задачу спасения максимального количества жизней, процедура валидации должна быть быстрой. Использование устройства до формального тестирования может привести к гибели пациентов. Если же процедура рассмотрения слишком долгая и громоздкая, задержка выхода на рынок может стоить многим и жизни, и работы.

Медицинское оборудование усложняется, для его производства используются все новые научные разработки – от нанотехнологий до 3D-печати, поэтому только на сбор пула квалифицированных специалистов уходит до девяти месяцев. Если Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов продолжит полагаться на традиционный подход к подбору экспертов, процедуры проверки будут становиться все продолжительнее без возможности качественного улучшения.

Но есть и обнадеживающие примеры: Ведомство по патентам и товарным знакам в 2009 году стало ограниченно привлекать к своей работе общественных экспертов и внедрять отдельные организационные инновации. В результате длительность рассмотрения патентной заявки сократилась, а качество деятельности повысилось. Открытость и мобильность организации, как мы видим в очередной раз, позволяет ей работать эффективнее и быстрее.

Но практика открытого участия граждан – это не просто ускоритель процесса, а механизм для нивелирования зависимости избираемой траектории от неверного выбора, сделанного на ранней стадии. Государственная политика – это неповоротливая система, неспособная справиться с непредвиденными последствиями принятых решений – последствиями часто настолько масштабными, что они могут свести на нет любой кратковременный положительный эффект[149]. Более того, при нынешнем состоянии бюджетов смена ранее выбранного, но ошибочного курса обойдется слишком дорого. А значит, система нуждается в инновационных инструментах, которые позволили бы новейшим достижениям науки и техники влиять на государственную политику. И чем сложнее выбор, тем сильнее потребность в открытости и сотрудничестве для поиска оптимальных альтернатив и, при необходимости, последующей их корректировки.

Вот довольно яркий пример, подтверждающий справедливость этого тезиса. В 2002 году каждый военнослужащий США мог выбирать между двумя вариантами камуфляжа: зеленым или кофейного оттенка. Позднее, примерно через десять лет, каждый вид вооруженных сил решил разработать собственный и современный дизайн специальной униформы, не задумавшись о способности такой формы служить маскировкой и уберегать от травм. Армия потратила на разработку дизайна 3,2 млн долл. И еще 5 млрд долл. на производство «универсального» камуфляжа, предназначенного для «использования везде, но он оказался непригодным нигде». Затем было потрачено еще около 4 млрд долл. на пошив нового камуфляжа. Этой бессмыслицы не произошло, если бы решения принимались исходя из накопленного годами опыта, а не из принципа, сформулированного подполковником в отставке и специалистом по камуфляжу Тимоти О’Нилом: «потому что это круто»[150].

Подобно многим политическим решениям, безопасность солдат – это не вопрос точной науки, который можно решить только с помощью данных. Эту проблему нельзя решить, безопасность можно только обеспечить. В этом случае не срабатывают практики, основанные на иерархии или высокой самооценке. Обращения к дипломированным специалистам тоже окажется недостаточно – вопреки распространенной иллюзии, что «самые лучшие и блестящие» технократы могут справиться с любой проблемой[151]. Скорее в подобных случаях следует делать выводы исходя из опыта апробации, анализа результатов и совершенствования лучших решений – в диалоге с носителями научного и практического ноу-хау.

В отличие от фиаско с дизайном военной формы, реформа американской системы здравоохранения 2013 года проводилась в атмосфере открытости и эксперимента. Как пояснил Атул Гаванде[152] на страницах журнала New Yorker, половина законов были посвящены программам «тестирования разнообразных способов сократить издержки и повысить качество» медицинских услуг[153]. Именно большое количество экспериментальных проектов, нацеленных на уменьшение впечатляющих расходов в системе здравоохранения и повышение ее качества, и является фактором риска для американской экономики. Поэтому в рамках реформы был законодательно создан единый центр по разработке и тестированию инновационных предложений. Комиссия еще не оценила успех такого подхода, но первые результаты выглядят многообещающе.

Старомодная, «раболепная» приверженность жестким правилам и укоренившимся практикам (как будто существует лишь один правильный способ действия – и это именно то, как всегда поступало правительство), в сущности, гарантирует, что мы не сможем справляться с серьезными вызовами будущего. Подобные консервативные, элитарные практики ограничивают общество, навязывая ему единственно возможный взгляд на решение проблем – с высот профессионального Олимпа, из бюрократических кабинетов Вашингтона, Брюсселя и прочих центров политической власти, доступ к которым открыт лишь могущественным и богатым[154].

В широко обсуждавшемся исследовании политологи Майкл Джиленс из Принстонского университета (штат Нью-Джерси) и Бенджамин Пейдж из Северо-Западного университета (штат Иллинойс) пришли к выводу, что предпочтения богатых людей гораздо сильнее воздействуют на политические решения, чем взгляды среднего класса и неимущих американцев. Похоже, это действительно так, и мнение населения с низким доходом, как и представляющих их групп влияния, оказывает незначительное или опосредованное влияние на политические решения[155]. Но хуже то, что элитарные методы управления не порождают ясных, обоснованных и гуманных идей (которые могли бы помешать проводить несправедливую, нечестную и ошибочную политику, оказывать некачественные услуги) и, будучи неспособны сделать человека центром политики, подвергают опасности и без того изношенную социальную структуру.

Например, в районе Квинс в Нью-Йорке было зафиксировано 100 000 незаконных перепланировок – как правило, в низкокачественных, ветхих, субарендованных помещениях цокольных этажей, занимаемых нелегальными мигрантами. Жилищные инспекции не могут получить доступ в эти квартиры в 67 % случаев из 23 410 попыток, осуществленных в течение года в 8345 квартирах, по поводу которых в инспекцию поступили жалобы; в 39 % случаев провести обследование оказалось невозможным (чтобы обойти возражения жильцов, инспектор должен предъявить ордер, который выдается лишь на 1 % квартир, в осмотре которых было отказано). В 2008 году в одной из таких квартир случился серьезный пожар, в результате которого погибли три человека. Помещение было незаконно поделено на четыре однокомнатных квартиры с единственным выходом, что является грубым нарушением строительных норм[156]. Износ социальной структуры – это когда правительство неспособно обеспечить безопасность гражданам (особенно незащищенным категориям) на самом элементарном уровне.

В 2012 году городские власти Нью-Йорка сделали процедуру инспекции домов открытой и стали принимать жалобы на нелегальное жилье от горожан по горячей линии 311. Систематизируя поступающие данные, директор аналитического отдела мэрии обнаружил поразительный факт: оказалось, что незаконные перепланировки создали условия, которые приводили к смерти или ранениям пожарных. После этого не составило труда убедить противопожарную службу сопровождать жилищных инспекторов во время осмотров, что автоматически открывало двери всех квартир.

Еще одна мировая проблема – голод – известна и американским жителям. Каждый шестой американец живет в условиях, не позволяющих ему потреблять достаточное количество пищи. Около 50 млн человек испытывают нехватку продовольствия, из них 17 млн пропускают как минимум один прием пищи в день. Нехватка продовольствия означает ежедневные компромиссы между платой за еду, платой за жилье и оплатой медицинских услуг. При выборе продуктов питания люди вынуждены выбирать между меньшим количеством еды высокого качества и более обильной, но менее питательной едой, употребление которой приводит к ухудшению здоровья и росту платы за медицинское обслуживание.

За одну и ту же сумму можно приобрести либо низкокалорийные свежие фрукты и овощи, либо высококалорийный, но малополезный фастфуд. Проблема не решается за счет плохо проработанных программ социальной помощи, в которых соус для пиццы все еще считается овощем. Дефицит, вызванный недостатком пищи, увеличивает вероятность того, что ребенок бросит школу, тем самым ухудшая свои перспективы на будущее. Миллионы людей зависят от государственных и частных программ продовольственной помощи, и миллионы нуждаются в помощи, но не получают ее.

Для преодоления этого кризиса требуется вмешательство правительства. Но ни одно «верное» политическое решение не сможет положить конец проблеме голода; для этого бедствия нет «решений». Глубинные причины бедности сложны и тесно взаимосвязаны, для борьбы с ними требуется множественное и многостороннее воздействие. Общество остро нуждается в политических инновациях в борьбе с нехваткой продовольствия, но в равной степени оно нуждается и в институтах, способных выявить и применить инновации.

Голод невозможно победить методом краудсорсинга. Но открытые и готовые к сотрудничеству государственные институты, взаимодействующие как с экспертами, так и с рядовыми гражданами, осведомленными о ситуации, могли бы помочь систематизировать меры частичной компенсации нехватки продовольствия у отдельных групп населения Америки. Выявление нуждающихся не может проводиться средствами централизованной бюрократической системы, даже через региональные ведомства; подобная работа по силам лишь широкой сети граждан и организаций, способных точно указать, где именно требуется помощь. Упрощение порядка предоставления услуг не только снижает давление на бюджет – обращение за социальной помощью воспринимается менее болезненно. Однако подобные реформы требуют как нового мышления государственных служащих, так и взаимодействия их с неправительственными организациями, обладающими опытом и знаниями в области социального проектирования, ориентированного на человека.

При расширенном гражданском участии и контроле, потенциально осуществляемом через онлайн-платформы, Конгресс окажется менее подвержен давлению лоббистских групп, выступающих за сельскохозяйственные субсидии – например, на выращивание белого картофеля или кукурузы, являющихся основными ингредиентами малопитательного рациона.

Улучшить качество оказанных услуг могут и свежие идеи, появившиеся вне правительственных кабинетов. Существует немало примеров интересных экспериментов, подталкивающих людей к потреблению более здоровой еды. Новые формы государственночастного партнерства могут предоставлять людям возможность самостоятельно производить пищевую продукцию. Этому будут способствовать и новые механизмы финансирования, и специально разработанные приложения для совместного управления общественными наделами земли. Внимание, отзывчивость и финансовая поддержка со стороны правительства позволят развивать программы соседской помощи: люди станут по очереди покупать еду и готовить друг для друга ради экономии времени. Оценка эффективности и неэффективности методов будет осуществляться и быстрее и качественнее, если на замену правительственным инспекторам придут граждане-ученые, собирающие, анализирующие и распространяющие информацию через мобильные приложения.

Не существует естественного закона, который бы гласил, что демократические институты со временем неизбежно теряют гибкость и восприимчивость, отгораживаясь от людей формальными правилами. И все же на редкость поверхностное внимание уделяется институциональным инновациям при сравнительно большом количестве исследований, посвященных политическим системам и нарушениям в их функционировании, гражданственности, инновациям в науке и бизнесе. Мы гораздо сильнее полагаемся на «байки и догадки», чем на процессы, помогающие институтам по-новому использовать информацию и развивать сотрудничество с людьми ради улучшения их жизни[157]. Вопрос не в том, как привлечь науку к процессу принятия решений на государственном уровне. Наоборот, необходимо сосредоточиться на стремлении справиться с общественными проблемами и на том, что могут сделать наука и технологии, чтобы помочь в этом[158].

Почему ответом может стать умное управление

Незыблемость консервативного (закрытого) стиля управления вполне понятна, несмотря на возможность повысить эффективность власти и доверие к ней общества, связываемые с реализацией открытого правительства. В то время как в стране нет недостатка в талантливых людях, готовых к результативному взаимодействию с властью, до сих пор отсутствует практика их поиска и предоставления им возможностей, которые бы отвечали их способностям и интересам. Как правило, такое сотрудничество имеет характер нерегулярный и необязательный.

Между тем во многих странах, в том числе в Мексике и США, открываются правительственные стипендиальные программы, нацеленные на привлечение талантливых людей к работе в сфере государственных услуг. Как пояснил Микки Дикерсон, в прошлом сотрудник Google, а ныне глава Правительственной цифровой службы США, его решение прийти в государственный сектор после проектной работы над сайтом www.healthcare.gov объясняется тем, что «это… гораздо важнее и значимее, чем все то, чего я мог бы достичь на своей прежней работе»[159].

Одновременно правительством разработан набор методик оценки гражданского участия, например комментарии по процедуре. Впрочем, основаны они скорее на предположении, что стороннее участие повышает доверие к принятым решениям, но не является необходимым для активного гражданского участия или эффективного управления. Однако, даже несмотря на интернет-методы краудсорсинга и сетевой коммуникации, до сих пор еще не найдены системные способы повысить уровень вовлеченности граждан.

В то время как краудсорсинг и технологические платформы для коллективного участия (engagement platforms) создают возможности для сетевого сотрудничества, экспертные сообщества (expert networks) создают условия для умного управления за счет таргетинга специалистов и выстраивания нужных связей. Сетевые технологии выявления компетенций позволяют отдельным личностям, группам и командам проявить весь спектр своих талантов, навыков и возможностей:

• новые платформы для дистанционного обучения демократизируют образование;

• новые инструменты идентификации позволяют децентрализовать процесс выявления носителей ноу-хау;

• новые методы обработки данных позволяют обнаружить реальные способности человека, основываясь не только на формальных сведениях о его публикациях или полученных им грантах;

• поисковые инструменты, такие как LinkedIn, помогают найти в интернете людей с широким набором знаний и навыков.

Будь то бейджи[160] сайта дистанционного обучения (например, Khan Academy[161]), подтверждающие приобретенные навыки или умения, или рейтинг преподавателей на платформах поиска репетиторов (WyzAnts или Helpouts), свидетельствующий о навыках преподавания, – такие инструменты ломают стереотип, ассоциирующий профессионализм с дипломом, и способствуют автоматизации поиска экспертов как внутри, так и вне организации. Используя комбинацию массивов данных и несистемной информации, вводимой людьми о себе и других в ручном режиме, подобные инструменты позволяют отбирать и сортировать сведения о людях: их интересы, опыт и знания, документы об образовании, подтверждающие квалификацию, перечень научных статей и другие данные, которые в совокупности формируют обширную информационную базу для поиска и обнаружения экспертов.

Например, приложение PulsePoint, созданное Противопожарной службой города Сан-Рамон (штат Калифорния), оповещает граждан о необходимости оказать срочную медицинскую помощь. Но это не открытый запрос на участие – PulsePoint не рассчитано на массовость. Наоборот, оно нацелено на специалистов-волонтеров, обладающих специальными знаниями о сердечно-легочной реанимации (СЛР).

В США около 424 000 человек ежегодно переносят внезапную остановку сердца, ежедневно это заболевание уносит жизни примерно тысячи человек. Своевременно начатые реанимационные мероприятия вдвое или втрое увеличивают шанс полного восстановления жизненно важных функций организма, но немедленную медицинскую помощь получает менее половины пострадавших. Очевидец происшедшего может сделать три вещи:

• позвонить в службу спасения;

• начать непрямой массаж сердца;

• применить дефибриллятор.

Если квалифицированная помощь прибывает в течение пяти минут после остановки дыхания и кровообращения, вероятность летального исхода снижается на 50 %.

Согласно данным Американской кардиологической ассоциации[162], реанимационные мероприятия проводятся очевидцами лишь в 25 случаях из 100. Для того чтобы изменить ситуацию, и была создана платформа PulsePoint. С ее помощью местные службы спасения уведомляют об экстренном случае зарегистрированных на сайте специалистов, владеющих методиками реанимации и имеющих соответствующий сертификат: докторов, медсестер, полицию, просто людей с соответствующей подготовкой. Платформа рассылает сообщение «ТРЕБУЕТСЯ CPR!». За пять лет существования PulsePoint на ее призыв откликнулось более 11 000 человек, придя на помощь 4000 людей в 1100 городах из 14 штатов США.

Британское приложение Good SAM (SAM – аббревиатура слов Smartphone Activated Medics, то есть врачи, задействованные с помощью смартфона) – аналогичная услуга, разработанная Воздушной скорой помощью Лондона. Его аудитория – свободные от службы врачи, медсестры, фельдшеры, которые регистрируясь должны загрузить на сайт свое служебное удостоверение, например больничный бейдж, и указать индивидуальный номер медицинского работника. Как показывают такого рода службы, люди умелы и находчивы, они обладают способностями и специальными навыками, и в случае серьезной необходимости многие готовы прийти на помощь.

Подобные поисковые системы с базой данных узких специалистов являются технологиями выявления уникальных компетенций трех типов.

1. Во-первых, это теоретические и практические знания профессионалов, работающих в правительстве, которые не отражаются в названии должности. Одно дело – знать, что кто-то является помощником заместителя директора, и совсем другое – увидеть список его проектов и перечень членов рабочей группы, разработанные или прокомментированные регламенты, созданные и внедренные инициативы, иметь возможность оценить практические навыки сбора данных, разработки гуманитарных проектов, подготовки контрактов и тендерной документации или обслуживания клиентов. Мы мало знаем о человеческом капитале, скрытом за стенами государственных институтов, – будь то дипломированные специалисты, теоретики или практики.

При помощи подобных инструментов руководители властных структур смогли бы лучше использовать таланты государственных служащих более низкого ранга. Например, Департамент полиции Нью-Йорка располагает базой данных специальных навыков своих сотрудников, включая самые неожиданные: умение изъясняться на хинди и хауса, знание пчеловодства или музицирование. Эти знания могут пригодиться, когда возникает необходимость, например, спасти пчел, улетевших из улья в Бруклине, или спеть национальный гимн на китайском языке на школьном выпускном в Чайнатауне.

Поступая на работу в полицию, новые сотрудники заполняют подробную анкету, указывая и свои особые умения. Выше всего потребность в полицейских с лицензией пилота для аварийной службы, сертификатом дайвера для портовой службы, а также в специалистах по информационным технологиям[163]. И хотя сведения о наличии или необходимости экспертов другого профиля незначительны, равно как и понимание, какое применение им будет найдено, Департамент системно регистрирует различные умения, от акупунктуры до преподавания йоги.

2. Во-вторых, эти инструменты позволяют найти дипломированных специалистов, работающих вне правительства. Это дает возможность наладить прямое сотрудничество политиков с учеными и отраслевыми профессионалами, не работающими в правительственных организациях. Лишь немногие из них состоят в консультативных комитетах, но тех, кто способен поделиться своими знаниями и практическим исследовательским опытом, гораздо больше.

Многие университеты используют исследовательские сетевые платформы для каталогизации профессиональных компетенций ученых факультетов. Например, VIVO – финансируемый государством проект создания единой базы данных исследователей в области биомедицины. А Conversation – платформа, являющаяся независимым источником новостей научного мира, – объединяет организованные по отраслям знаний блоги вузовских профессоров и ученых-исследователей.

Многие дипломированные специалисты не являются сотрудниками университетов. Как носители профессиональных знаний, они могли бы быть зарегистрированы в социальных сетях, объединяющих лиц, способных продуктивно решать возникающие проблемы; но поскольку они не являются сотрудниками университетов или государственных органов, этих людей особенно сложно выявить.

3. И, наконец, технологии обнаружения компетенций помогают выявлять практические навыки самого разного толка – от умения проводить реанимационные мероприятия до садоводства (через участие садоводов-любителей в онлайн-форумах). Эти инструменты помогают находить людей, получивших данные навыки на дистанционных курсах или на основании опыта проживания в конкретном месте, через практический опыт создания, строительства и изобретений; а также людей, наделенных особой прозорливостью и интуицией, способностями в сфере физики и математики.

С распространением подобных инструментов профессиональная компетенция перестает быть отличительной особенностью элит, наделяя их особым социальным статусом; она становится нейтральным описанием различных форм знания, распределенного среди более широкой аудитории. Профессиональная компетенция может быть элитарной (подтвержденной университетским дипломом) либо неэлитарной и не подтвержденной документом об образовании. Компетенция может характеризовать как трудящихся в сфере государственного управления, так и людей, работающих за ее пределами. Она может относиться как к теоретической, так и к практической сфере.

Новые технологии позволяют быстрее и легче выявлять и использовать компетенции, какова бы ни была природа их происхождения. Это не означает, что каждый сможет стать частью умного управления. В отличие от избирательной кампании, цель состоит не в том, чтобы привлечь к участию каждого, а в том, чтобы увеличить частоту, количество и разнообразие возможностей взаимодействия. Поиск людей, наделенных специальными талантами и способностями, несомненно, установит некоторую иерархию: в определенных обстоятельствах к определенным людям будут обращаться чаще. Подобно тому как большинство читателей Wikipedia не редактируют онлайн-статьи, а большинство пользователей открытого программного обеспечения не пишут коды, участие не станет всеобщим.

Однако работа по выявлению компетенций может открыть путь к участию в управлении для гораздо большего числа людей как внутри правительства, так и вне его – за счет активного развития горизонтальных связей и альтернативных форм доступа. Именно в использовании таких технологий заключается ключ к трансформации закрытого государственного управления в открытое, ориентированное на активный диалог с людьми, имеющими соответствующие навыки и интересы.

Еще недавно отсутствие технической возможности выявления подходящих людей для выработки решений вынуждало правительство опираться на мнение ограниченного круга профессионалов, что было наиболее рациональным способом снизить стоимость поиска необходимых для государственного управления компетенций. В наши же дни все большее количество людей приобретают новые навыки в обход университетской скамьи и профессионального обучения; и в случае запроса со стороны государства они готовы отдавать свои знания и браться за решение сложных общественных задач.

Возможность более детально описать собственные достижения и способности дает новый стимул для обучения и повышения квалификации. И, что еще более важно, применительно к перспективам государственного управления – инструменты выявления компетенций позволяют обнаруживать людей, обладающих широким набором навыков. Образцы работ, данные о цитируемости и количестве скачиваний статей, отзывы коллег, баллы и бейджи, рейтинги и таблицы лидеров облегчают поиск талантов и способностей, предлагая более высокую степень детализации, чем дают ученые степени, дипломы и сертификаты.

Теперь, если городские власти нацелены на разработку удобной схемы велодорожек, они должны иметь возможность обратиться к градостроителям, инженерам-транспортникам, активным велосипедистам, водителям такси и предложить им участие в проекте. А для того чтобы оценить эффективность деятельности медицинских учреждений, желательно установить контакт с врачами, медсестрами, работниками больниц, пациентами и их семьями. Такие действия не исключают участия любого желающего. Они также не препятствуют участию в гражданских инициативах, не зависящих от правительства. Скорее, представление о возможностях людей повышает шанс привлечь тех, кто хотел бы принимать участие в управлении и применять свои таланты в интересах общества. Технологии выявления компетенций прокладывают путь к радикальному реформированию способов управления. Если разнообразные компетенции становится легко обнаружить, участие граждан в государственном управлении способно превратиться в укоренившуюся и привычную практику, а гражданская позиция потенциально может стать более активной и полноценной.

Глава 2

Становление профессионального управления

Всякая профессия есть заговор против непосвященного.

Джордж Бернард Шоу, «Дилемма доктора», 1906 год[164]

Джордж Вашингтон[165], Томас Джефферсон[166], Джеймс Мэдисон[167], Александр Гамильтон[168]. Имена знаменитых «отцов-основателей» Соединенных Штатов известны каждому. Однако лишь немногие слышали об Эбенезере Боумане или Стивене Чэмберсе из Пенсильвании, Оливере Эллсворте из Коннектикута или Натаниэле Горхэме из Массачусетса, несмотря на важную роль этих исторических деятелей.

Это лишь единицы из тысяч – «нас, народа»[169], – боровшихся за принятие Конституции США и ратифицировавших ее на учредительных собраниях в каждом из штатов. Несмотря на сложность задачи, авторы Конституции, принятой на Конституционном Конвенте в Филадельфии, пошли на беспрецедентный шаг, предложив ратифицировать ее именно народу, а не Конгрессу конфедерации или законодательным собраниям штатов – иначе говоря, любителям, а не профессионалам.

В Войне за независимость сражались десятки тысяч рядовых граждан, а не только те, кого историк Т. Х. Брин назвал «горсткой представителей элиты, спорившей о политической теории». Поэтому, переселяясь в еще не достроенную президентскую резиденцию в Вашингтоне, Джон Адамс[170] понимал, что его направили сюда те самые люди, с которыми он плечом к плечу воевал против Британской империи. Белое каменное здание было не просто резиденцией, оно почти сразу стало символом этой своеобразной и хрупкой демократии.

Любопытные соседи беспрепятственно бродили по строительной площадке. В 1801 году Джефферсон открыл двери особняка для посетителей и устроил для всеобщего развлечения выставку экзотических животных. Он поручил Льюису и Кларку[171] пригласить в гости представителей коренного населения, с которым они неоднократно встречались, исследуя необъятные просторы Америки, и вскоре вожди нескольких индейских племен разбили лагерь на лужайке «великого вождя» в Вашингтоне.

Однажды встреча Джона Адамса с государственным секретарем Генри Клэем была прервана неким Элеазаром Паррали, зашедшим приветствовать президента и пожать ему руку. Паррали представился местным зубным врачом. Президент немедленно завершил встречу с государственным секретарем и попросил Паррали удалить больной зуб.

Авраам Линкольн пускал солдат на второй этаж, где они могли немного поспать на установленных там диванах. Франклин Пирс, занявший пост президента в 1850-х, однажды так ответил прохожему, просившему разрешения зайти и оглядеть красивое здание:

Мой дорогой сэр, дом принадлежит не мне, а народу! Конечно, вы можете ходить по нему, если захотите.

По современным стандартам, в отношениях между народом и властью царила полная неформальность. Несмотря на горячую веру А. Г. Черча[172] в эффективный административный аппарат, профессиональных государственных служащих в Америке не было до конца XIX века. Строго говоря, отсутствие профессиональной государственной службы и свобода толкования, которую конституционные нормы давали в вопросах администрирования, вовсе не означали отсутствия административных функций. Сбор налогов, корабельных пошлин, создание системы частных патентов стали жизненно важными источниками средств для молодой и обремененной долгами нации. Среди государственных социальных проектов начала XIX века были лишь пенсии ветеранам и их вдовам да материальная помощь пострадавшим от стихийных бедствий. Эмбарго Джефферсона 1807–1809 годов[173], наложенное на все иностранные суда, было важным внешнеполитическим маневром, но его практическое осуществление потребовало высокого административного искусства[174].

Тем не менее государственное управление по-прежнему оставалось «лоскутным одеялом» из отдельных мер, в основном местного характера. Заслуги не являлись решающим фактором при трудоустройстве. Не существовало факультетов политических наук, где учились бы те, кому предстояло работать в правительстве. Впрочем, и сами социальные науки еще не были выделены в то время в отдельную академическую область. Отсутствовала устойчивая система единого административного права.

Практическое государственное управление было темой не научных исследований, а так называемой «литературы гражданского высказывания» (citizens’ literature)[175]. Первый профессор права и государственного управления Университета Виргинии использовал в своей программе не учебники, которых тогда еще не существовало, а такие документы, как Конституция, сборник «Федералист»[176], прощальная речь Джорджа Вашингтона, решения верховного судьи Джорджа Маршалла, резолюции генеральных ассамблей штатов Виргиния и Кентукки[177]. Отцы-основатели были не профессионалами, а практиками, объединившими в своем лице «джентльмена и колониста, для создания нового американского гражданина»[178].

В организации жизни новых общин бескрайнего Северо-Запада активно участвовали обычные люди. Фредерик Джексон Тернер[179] восхищался эффективностью самоуправления американскими лесными и приграничными поселениями, высоко оценив его в фундаментальном труде «Важность новых территорий в американской истории»[180]: «Каждая мобилизация милиции, строительство каждого дома, спуск баржи, соревнование по стрельбе, забег по плавающим бревнам были по своей сути политическими собраниями, на которых лидеры общины выступали с речами, зачитывали свидетельства и боролись за голоса избирателей»[181]. Путь к административной работе был открыт для каждого, и выполнять ее приходилось людям без политического опыта.

Однако к середине XIX века эпоха основателей подошла к концу. Вместе с ней ушли в прошлое и «литература гражданского высказывания», и джентльмены – хранители закона, и вольная демократия приграничных поселений. Как на общенациональном, так и на местном уровнях управления рядовых граждан заменили профессионалы, к которым перешло право принимать решения. Постепенно утрачивались неформальность доступа и простота непосредственного участия, свойственные общественной жизни до индустриализации, когда повседневными делами общества приходилось заниматься каждому.

XIX век шел своим чередом, страна росла, совершенствовались технологии. В борьбе с крайностями развивающейся капиталистической экономики и на фоне растущей озабоченности городскими проблемами формулировались вопросы труда и социальной помощи, муниципальной реформы, защиты потребителей, – оформлялись интересы аграриев в области железных дорог, тарифов и антимонопольного регулирования[182]. Все это требовало более эффективного управления. По сравнению с 780 правительственными служащими (без учета помощников почтмейстеров) 1792 года, в 2014 году в исполнительной ветви власти федерального уровня было занято более 2 млн профессионалов государственного управления[183].

Итак:

• Почему в современной традиции государственное управление воспринимается как область деятельности профессионалов?

• Как сумело это представление так глубоко укорениться в политической культуре, что стало аксиомой?

• Почему широкие слои населения больше не привлекаются к управлению общественной жизнью?

• Почему считается, что авторитетное мнение высказывают лишь юристы и политологи?

Конечно, на нескольких страницах невозможно адекватно рассказать о развитии административного управления в США в XIX веке. Однако сегодня, когда мы говорим о необходимости возврата к осознанию ценности компетенций граждан, а совокупный «интеллект общества» представляется фундаментом для институциональных инноваций, важно понять, как и почему ежедневное, обыденное участие граждан в политическом процессе утратило свою популярность.

Передача государственной власти в руки профессионалов в конце XIX – начале ХХ века должна была перевести управление на научную основу и одновременно создать барьер для коррупции, кумовства и неэффективности. Публика при этом неумышленно оказалась отрезана от сколько-нибудь осмысленного участия в процессе. Теодор Рузвельт сокрушался:

Это факт, хотя и неприятный: если необходима упорная работа и внимание к деталям, обычные граждане, для которых участие в политике всего лишь обременительная обязанность, всегда проиграют организованной армии профессионалов, для которых политика – и бизнес, и долг, и удовольствие[184].

Исключение общества из управления привело к уверенности – и теперь поддерживается ею, – в том, что люди не хотят или не могут участвовать в самоуправлении, за исключением мероприятий в поддержку той или иной партии или борьбы за личные интересы.

Опора на профессионалов в вопросах общественного управления возникла в контексте трех основных социальных тенденций середины XIX века:

• индустриализации и появления общественных институтов с возможностями, адекватными масштабу и сложности современной им жизни;

• стандартизации мер, весов и инструментов контроля социальных условий;

• развития программ профессиональной подготовки в университетах.

Эти три тенденции, наряду с зарождающейся идеологией профессионализма, сыграли важную роль в формировании современных политических институтов и механизмов государственного управления. Благодаря им профессионализм стал ключевым условием легитимности действий правительства, а участие общества в этом процессе – скорее исключением, чем правилом.

Истоки профессионализма

По самой своей природе профессионалы склонны отсекать тех, кто к ним не относится, от доступа к корпусу знаний, которыми предположительно обладают члены цеха. Хотя определение профессионализма остается предметом горячих академических дебатов, у понятия есть общее смысловое ядро, возникшее в конце второй половины XIX века, когда на эту тему писали больше всего[185]. Социологи, изучающие профессионализм (в отличие от политологов, которые этим вопросом не занимаются), предлагают довольно схожие определения ключевых характеристик этого феномена: способность к деятельности, построенной на основе когнитивного сочетания обученности и осведомленности в рамках конкретной предметной области[186]. Другими словами, профессионализм связан с групповой компетенцией, основанной на знаниях[187].

Специализированное обучение в отрыве от рабочего места, чаще всего в университетах, стало основным отличием профессионала от дилетанта. Чем более стандартизировано обучение, тем сильнее позиции профессионала. Чем меньше конкуренция на рынке услуг и товаров, производимых профессиональной группой, тем сильнее позиции профессионала. Чем шире состав обслуживаемых аудиторий и чем глубже идеология профессии пронизывает доминирующую идеологию своей культурной среды, тем сильнее позиции профессионала.

Хотя в профессионализме, в силу его исключительного и уважаемого статуса, есть и явные экономические преимущества, существует и нечто, не относящееся к экономическим факторам: практическое воплощение долга перед обществом, реализация предназначения – то, что внушает обществу уважение. Вот почему с профессиональной компетентностью и добросовестностью мы связываем способность поступать ответственно.

Монополия на какую-то область знаний легко превращается во власть и контроль над теми, кто от этих знаний зависит. Этот феномен отмечал и социолог Пол Старр[188]:

Для большинства из нас такая власть выглядит легитимной: когда профессионалы авторитетно высказываются о том, как устроена реальность, будь то структура атома, самоидентификация личности или вселенная, мы обычно соглашаемся[189].

Но почему?

Профессионалы – это организованные сообщества экспертов, чьи знания недоступны нам, простым смертным. У них есть детально разработанные системы передачи знаний и умений. Они выработали и чтут некий этический или поведенческий кодекс, который, как правило, строже, чем наш – кодекс обычного человека[190]. Они неукоснительно поддерживают свой исключительный статус с помощью поддерживаемых государством профессиональных ассоциаций, что позволяет профессиональным сообществам ограничивать вход посторонних и регулировать и даже подвергать цензуре высказывания своих членов[191]. Чем больше политического контроля получают такие сообщества, чем выше степень их исключительности, тем быстрее их работа трансформируется из обычной занятости в профессиональную деятельность[192].

Американская медицинская ассоциация[193] и Американская ассоциация юристов[194], например, считают профессиональный авторитет своих членов ключевым фактором своей независимости и компетентности.

Внутри профессий установлены и применяются эпистемологические – связанные с систематизацией знаний – правила, по которым определенные виды знания создаются и распространяются среди профессионалов, в результате профессия накапливает гигантскую политическую силу. Способность к организации практической деятельности эффективным и предсказуемым образом, поясняет Роберт Пост, декан Йельской школы права, – главное в том процессе, от которого зависит устойчивость и благополучие демократии[195].

Однако в отличие от сферы права, здравоохранения или градостроения, где государство делегирует профессиональным организациям возможность подтверждать квалификацию специалистов и таким образом устанавливать и контролировать барьеры для входа в профессию, государственная служба сама устанавливает эти профессиональные границы и поддерживает свое узаконенное доминирование (а заодно – держит остальных на расстоянии) с помощью юридических барьеров и эзотерического «языка посвященных», которые защищают политическую практику от вмешательств извне.

Особая роль профессионалов государственной службы заложена в самом законодательстве. Оно помогает так контролировать информационные потоки, поступающие в государственные организации и исходящие из них, чтобы не поощрять граждан к участию, – то, что Пьер Бурдье[196] назвал бюрократическими «стратегиями официализации» (officializing strategy)[197]. Многочисленные законы и правила ограничивают право на высказывание в общественном секторе кругом государственных служащих и осеняют их решения авторитетом юридической нормы. Например, основные законы об информации целенаправленно ограничивают информационный обмен и сотрудничество, делая государственную службу принципиально закрытой сферой, обособленной от других.

Обычные люди получили право доступа к информации, которой располагает государство, довольно поздно, ближе к концу ХХ века, и даже тогда только по запросу и с большими ограничениями. Для тех из нас, кто находится снаружи занавеса, это большое достижение. Сегодня практическая политика находится в основном в руках профессионалов в области права, политических наук и более новых областей: государственного администрирования и государственной политики, возникших ближе к середине ХХ века, в ответ на потребность объединить процессы подготовки государственных служащих и производства научного знания об управлении обществом[198].

Точно так же, как отдельные профессии ограничивают приток специалистов с целью поддержать уровень доходов «цеха», государственная служба обеспечивает своим профессионалам экономические преференции[199]. Государственные чиновники, усвоившие в университетах широко распространенные сегодня концепцию позитивизма и принципы рационального управления, создали устойчивую, основанную на объективных критериях систему государственных вакансий, ориентированную на растущий средний класс. И Алексис де Токвиль[200], и Мишель Шевалье[201] отмечали, что в Америке XIX века не было ни пролетариата, ни аристократии – там господствовал средний класс, из которого особенно выделялись юристы.

Средний класс и породил доминирующую модель – специально подготовленного профессионала. Как писал в 1960 году Уильям Дж. Гуд[202]:

Если общество индустриализируется, оно профессионализируется[203].

С 1800 по 1900 год термин «профессиональный» в публикациях начал встречаться вдвое чаще, а через 100 лет частотность его употребления возросла в восемь с лишним раз. Сегодня профессионализм – неотъемлемая и неколебимая характеристика институционального ландшафта.

Взросление профессиональной бюрократии шло параллельно развитию измерительных технологий, которые помогали администрациям управлять обществом и контролировать его. До середины XIX века точное измерение было важной, но очень сложной задачей, будь то измерение времени и расстояния или создание надежного электроснабжения. До индустриализации ветер надувал паруса кораблей, животные тянули плуг, вода вращала колеса мельниц.

Разумеется, инновации были. Водяные колеса стыковались друг с другом, что увеличивало суммарную мощность; рычаги и шестерни увеличивали дальность передачи энергии; водяное колесо и турбина повышали производительность; а на смену многочисленным местным единицам измерения пришли стандартные меры расстояния и веса.

Но если водный источник пересыхал из-за перемены погоды или времени года, энергия пропадала. Поступление энергии было не только недостаточным, но и непредсказуемым, ненадежным[204]. Работа регламентировалась циклом светового дня. Невозможно было точно определить время и место. (Именно поэтому в 1714 году была объявлена большая «Премия за долготу» – тому, кто разработает систему точного определения местонахождения корабля в море.) Не существовало надежных и единообразных инструментов, позволявших упорядочить жизнь теми способами, которые сегодня кажутся само собой разумеющимися. Без синхронизации часов мы бы не могли ни оплачивать почасовую работу, ни надеяться, что кто-то придет вовремя (или вообще появится).

В 1790 году 95 % людей в США жили на разбросанных по стране фермах, в небольших городах и деревнях с несколькими сотнями человек. В 1800 году в Нью-Йорке насчитывалось лишь 60 000 жителей. Десятым по населенности городом Америки был Норфолк, штат Виргиния, население которого составляло 6000 человек. (Век спустя десятое место перешло к Цинциннати – 325 тысяч человек, а Нью-Йорк стал метрополией с населением в 3,5 млн.) Большинство американцев, мелкотоварные фермеры, очень зависели от капризов природы. Жизнь была нестабильна – и непредсказуема. Антрополог Джеймс Скотт так описывает это время:

Еще сравнительно недавно «полуслепое» государство знало предельно мало о своих гражданах, их материальном состоянии, земельных владениях и урожаях, месте жительства и вообще о том, кто они такие. У государства не было ни детальной карты местности, ни представления о тех, кто ее населяет. Но больше всего недоставало измеримости: метрик, которые бы позволили «перевести» эти знания на язык единого стандарта, без которого нельзя получить общей картины[205].

Результатом этой «слепоты» был крайне нерегулярный и несовершенный информационный обмен между правящими и управляемыми. Сумма взимаемого налога, например, определялась без достаточных оснований, и большинство общин если и платили, то малую долю от того, что были должны. Поскольку государство не могло ни контролировать, ни прогнозировать налоговые доходы, для извлечения ренты применялись самые разные системы оценок, силовые кампании и другие методы.

Обществу приходилось создавать институты, необходимые для выживания, в рамках своих технологических возможностей. Ненадежное общественное устройство структурировало два широко распространенных политических института: патронат (право назначать на должности) и частную инициативу. Доверие между патроном и клиентом (например, между графом Сэндвичем[206] и Сэмюэлом Пеписом[207]) было в доиндустриальной Англии и в некоторых других странах основой общественного порядка. Инструменты для формирования доверия и управления социальными отношениями предоставляла аристократическая иерархия, ее традиции и ритуалы[208].

Британский флот, некогда сильнейший в мире, был аристократическим институтом, которым управляли офицеры, назначаемые посредством сложной системы патроната. Такие сферы, как распределение военных подрядов или сбор налогов, широко известные своей коррумпированностью, представляли собой частные и весьма доходные синекуры, должности в которых обеспечивали преданность зависящих от них граждан. Даже маяки первоначально обустраивались частными концессиями и финансировались из сборов с судовладельцев.

Но позднее, в середине XIX века, все изменилось. Новые технологии вдруг сделали жизнь гораздо более предсказуемой. Паровая машина, обеспечив надежный источник энергии, радикально изменила производительность. Началась массовая переделка парусников в паровые суда, а маяки перешли в собственность общества и стали финансироваться государством. Консервирование позволило создавать и хранить надежные запасы еды. Улучшение дорог изменило практику ведения бизнеса и стало основанием для создания масштабного капиталистического рынка.

Постепенно начали складываться налоговая система и государственное регулирование. Инновации в области мер и весов постепенно привели к замене «невообразимо запутанной системы мер», различавшихся от страны к стране, от провинции к провинции и даже от города к городу, стандартными упорядоченными мерами, основанными на качании маятника, тиканье часов или фиксированных единицах метрической системы[209]. Ушли в прошлое сотни местных единиц измерения, использовавшихся в XVII веке во Франции, изрезанной на мелкие феодальные владения, в которых различался даже фут (фр. pied). Эта метрическая неразбериха была следствием и одновременно фактором децентрализованного характера власти, когда любой аристократ мог устанавливать в городе или приходе собственную систему измерений[210].

Промышленная революция середины XIX – начала ХХ века привела, кроме того, к институциональной революции в области, которую Артур Стинчкомб[211] назвал социальными технологиями: новые социальные институты возникали как результат расширения человеческой реальности усилиями наук и технологий. В условиях, когда технологии начали измерять и регулировать время, энергию, свет, пищу и другие жизненно важные ресурсы, старые институты, обслуживавшие аристократический патронат или частную монополию, оказались уже не нужны.

Их сменила бюрократия – централизованная организационная структура с рациональным разделением труда. Новая модель наделяла властью на основе административных правил, а не личных вассальных обязательств или обычая. Инженеры, ученые, проектировщики, другие профессионалы – те, кого Макс Вебер[212] назвал «персонально незаинтересованными и строго объективными экспертами», – специально учились измерять и управлять. В новом индустриальном мире, полном инструментов контроля над еще недавно неизмеримыми и непредсказуемыми вещами, делегирование власти профессионалам с университетским образованием позволяло надеяться, что квалифицированный эксперт будет управлять лучше и эффективнее, чем позволяла система аристократического или политического патроната прежних времен.

Чиновники и профессиональные служащие должны были не только повысить эффективность и специализацию государственного управления, но и обуздать амбиции миллионеров «позолоченного века»[213], порожденных новой индустриальной эпохой[214]. Для надзора над железными дорогами возникло несколько независимых комиссий, состоящих из профессиональных бюрократов; это существенно увеличило долю профессионалов среди государственных служащих[215].

Многие из них были детьми состоятельных консервативных фермеров и торговцев, но уже не разделяли представлений своих отцов о том, куда стоит, а куда не стоит вмешиваться государству. Они верили, что профессиональное администрирование с его высоким нормотворческим потенциалом наведет порядок и обуздает неумеренные аппетиты новых корпораций. Слияние интересов различных социальных классов в «эпоху прогресса» Ричард Хофштадтер[216] описывал следующим образом:

Хотя философия и дух были новыми, но социальный тип и его социальное недовольство оставались теми же[217].

Бюрократия требовала предсказуемости и ценила преемственность, что, в свою очередь, требовало новых технологий контроля, и в том числе единообразия способов измерения. Новый средний класс модернизаторов выработал внеличностные инструменты и правила измерения производительности и радикально изменил представления об устройстве общества и управлении им. Кроме того, бюрократия нуждалась в специально подготовленных чиновниках, а это, в свою очередь, вело к развитию системы квалификаций и стимулировало формальное образование, построенное на принципах управления знанием. В контексте двух этих тенденций росла массовая уверенность в том, что государственному управлению нужны специалисты с формальной квалификацией, умеющие применять стандартные методы и единицы измерения.

Стандартизация методов и измерений

Просвещенные аристократы, в частности Вольтер, выступали за централизацию и стандартизацию измерений во имя научного и экономического развития Франции. Поскольку первоначально система мер была тесно связана с политическими институтами, задача казалась практически невыполнимой (так, по крайней мере, писали Дени Дидро[218] и Жан Лерон Д’Аламбер[219] в статье «Веса» в своей «Энциклопедии»[220]). И лишь во времена Французской революции Николя де Кондорсе[221] и его союзникам удалось наконец на волне политических реформ протолкнуть и официальную реформу в области мер и весов. Переход к единой системе мер был не быстрым, но процессу способствовало то, что единообразие измерений отвечало потребностям централизованных и бюрократических политических институтов[222].

Единые единицы измерения – например, метр – должны были помочь развитию торговли и, следовательно, способствовать экономическому росту. Размывание местных обычаев, замена их сначала общенациональными, а затем и международными стандартами укрепляли общегражданскую идентичность и пришедшую на смену феодальному строю власть нового национального государства (а позже и империи Наполеона).

Фактически переход к метрической системе был знаковым событием для молодых национальных государств. В Италии метр был введен в 1861 году, а местные единицы измерения подогнаны под процентные доли метра. Испания перешла на метрическую систему в 1869 году, Германия – в 1872 году. Только Британия долго хранила собственную систему измерений, с бушелем, пеком, родом, пер-чем и пеннивейтом[223], но в конце 1960-х сдалась и она. Метрификация Европы (а вместе с ней и возможность более эффективно измерять социальные и экономические условия) являлась одновременно и следствием и орудием масштабной политической централизации. Политика государственного строительства в Европе раннего Нового времени во многом была направлена на рационализацию и стандартизацию жизни, потому что так ею было удобнее управлять[224].

В США единообразие мер и весов тоже стало ключевым фактором политической централизации государства и становления класса профессиональных чиновников. В 1819 году Палата представителей, откликаясь на переход Франции к метрической системе, попросила государственного секретаря Джона Куинси Адамса[225] предложить систему измерений для их молодой республики. Двумя годами позже, изучив единицы измерения 22 штатов страны, Джон Куинси Адамс порекомендовал отказаться от метрической и сохранить британскую систему мер, мотивируя это ее долгой историей и связью с человеческим телом. В своем отчете он писал:

История происхождения мер и весов не ясна; но с незапамятных времен мы пользуемся фунтами, унциями, футами, дюймами и милями, унаследованными от римлян, а через них от греков, а ярд… единица измерения саксонского происхождения, происходит, как и еврейские и греческие меры, от человеческого тела[226].

В общем и целом унификация единиц измерения существенно усилила полномочия нового класса государственных служащих.

Тогда же, в период индустриализации и экономического роста, изобретение механических часов преобразовало измерение времени. Публичные сигналы точного времени явились огромным достижением: уже в 1905 году американский военно-морской флот получал их по радио из Вашингтона. Эйфелева башня стала передавать парижское время в 1910 году – прежде, чем оно приобрело законодательный статус официального времени Франции[227]. Широко известно, что Эйнштейн занимался решением задачи синхронизации часов на швейцарских железнодорожных станциях[228]. Механическое измерение времени и возможность синхронизировать его между разными юрисдикциями снимали проблему системного учета рабочего времени. От часов зависели такие новинки, как беспроводной телеграф, телефон и железные дороги, они же обеспечивали их точный ход. Учет рабочего времени существовал и раньше, но электрификация и механизация сделали его повсеместным. Жизнь стала измеряемой и упорядоченной; работу, встречи и развлечения теперь можно было организовать, спланировать и скоординировать.

Новообретенная возможность управлять временем отразилась и в литературе: время стало одним из ее центральных лейтмотивов. Многие авторы экспериментировали с концепцией линейного и инвариантного изменения времени. Достаточно вспомнить, например, «Портрет Дориана Грея» Оскара Уайльда или роман Марселя Пруста «В поисках утраченного времени», в котором время течет по-разному для главного героя и других персонажей. Отдали должное концепции времени и Кафка в своем «Процессе», где главный герой никогда не знает, который час, где ему нужно быть и во сколько; и Льюис Кэрролл, выведя в романе «Алиса в стране чудес» вечно опаздывающего белого кролика. И, конечно, книгой эпохи стал роман «Машина времени» Герберта Уэллса. Трюки, которые время играет с литературными персонажами этих книг, коренятся в одержимости тогдашней культуры пунктуальностью и в возможности фиксировать время с точностью, ранее недоступной[229].

Еще одним прорывом, наряду с измерением времени, стала электрификация, обеспечившая городам непрерывное освещение. Электрические лампы размыли границу между днем и ночью[230]. Они радикально преобразили жизнь горожан и принципы градостроительства; и в больших и малых городах появилась вечерняя жизнь: собрания, киносеансы. Электричество сделало людей гораздо менее чувствительными к капризам погоды. Впервые появилась возможность регулировать окружающую среду, и общество готово было хорошо платить за надежность таких регуляторов и за предсказуемость своих отношений с природой[231]. Жизнь стала более упорядоченной и управляемой.

Многочисленные технические инновации все надежнее обеспечивали общество продовольствием. В доиндустриальную эпоху, до железнодорожных перевозок, продукты производились и потреблялись в основном локально. Даже после строительства железных дорог транспортировка скоропортящихся продуктов, например свежего мяса, оставалась невозможной. Живой скот приходилось везти со Среднего Запада на забой в города восточного побережья, что породило ряд весьма неприятных деталей городской жизни (и несколько известных романов, которые это описывали[232]).

В железные дороги вкладывали много средств для создания устройств погрузки и транспортировки живого скота на бойню и сперва сопротивлялись техническим инновациям для перевозки забитого и освежеванного скота. Однако такие изобретения, как вагонхолодильник, механизация забоя, размещение скотобоен на рельсах в доках и создание разделочной линии для быстрого отделения мяса по ходу перемещения туши, вскоре позволили производить говядину быстро, в большом объеме и без ущерба для качества[233].

После механизации процессов консервирования появилось мясо в банках. Железнодорожные вагоны-холодильники, раньше возившие туши во льду, теперь использовались для перевозки вместо мяса фруктов и овощей: мясо оказалось выгоднее транспортировать в виде консервов. Поставки стали более предсказуемыми и дешевыми, а продукты – разнообразными. Благодаря новым технологиям ферма поехала к потребителю, а не наоборот, как это было раньше, что открыло перед потребителем мир хорошего питания и одновременно создавало новое широкое поле для административного регулирования.

Масштабная механизация и индустриализация и большая предсказуемость условий производства способствовали расширению рынков и экономическому росту. Внедрение измерительных инструментов и освоение новых торговых путей привели к появлению дополнительной экономической специализации. Непрерывная дифференциация видов занятости легла в основу развития профессий. Толкотт Парсонс[234] описывал профессионализацию жизни в XIX веке как «наиболее важную перемену, которая произошла в системе занятости современного общества»[235].

Но одних промышленных технологий было мало для безоговорочной победы профессионализации. Ее поддерживали и некоторые другие взаимосвязанные исторические тенденции: научный позитивизм, становление университетов и экономический спрос. Достижения естественных наук все активнее смещали научную парадигму к рационализму, росло желание применить естественнонаучные методы к социальным наукам, включая экономику и организационную психологию. Дэниел Бурстин[236] верно уловил суть веберовской концепции демистификации реальности, когда писал:

Старые трюки чудотворцев, ведьм и магов стали обыденностью. Мы научились годами сохранять пищу, получать воду из бездонных резервуаров внутри зданий, человек полетел в космос и приземлился с небес на землю, события прошлого вновь предстали перед нашими глазами благодаря ожившим картинкам и голосам давно умерших людей[237].

Рост человеческой власти над миром привел к частичной утрате его магии. Магию – а вместе с ним непредсказуемость жизни – сменил научный позитивизм, заря эпохи уверенности и контроля. Новые инструменты измерения, стандартизации и регулирования всего и вся – от энергии до времени и производства продовольствия – существенно понизили статус институтов аристократической иерархии и расчистили путь на государственные должности профессионалам – выходцам из среднего класса, получившим университетское образование.

Оливер Уэнделл Холмс-старший[238] писал в 1860 году, что парадигму современности определяли два слова – «закон» и «средний».

Все аспекты бытия были сведены статистикой в таблицы – рост населения, благосостояние, преступность, болезни. Мы составили карты географического распространения воровства и самоубийств. Все материальное и видимое было подвергнуто анализу и классификации[239].

Вслед за естественными науками собственный научный метод начал появляться и в таких областях, как экономика, политика и социология; они дробились на дисциплины, для их изучения открывались соответствующие университетские факультеты[240]. Росли вера в науку о лидерстве и потребность в целостной системе управленческого образования, практической подготовки и повышения квалификации[241]. Уровень технической специализации, которого требовали рабочие процессы индустриальной эпохи, тоже поддерживал представление о государственном управлении как о работе профессионалов на своих рабочих местах.

Фредерик Тейлор, сторонник применения научных методов в совершенствовании производственных процессов, считается основателем научного (рационального) менеджмента. Инженер по образованию, Тейлор считал, что путь к повышению эффективности производства лежит в рациональном управлении скрупулезно отлаженными производственными процессами. Ключевая роль в управлении наемными работниками отводилась администраторам (менеджерам), способным правильно распределять задачи между исполнителями на основании их компетенций и способностей. Рабочие, по убеждению Тейлора, не обладали необходимыми для самостоятельной организации своей работы «подлинно научными» способностями. Менеджеров же он, напротив, рассматривал как ценный ресурс предприятия[242].

Влияние технологий на общественные институты проявляло себя двумя противоположными тенденциями. С одной стороны, индустриализация и профессионализм создавали новые институты, менее элитарные и более открытые для среднего класса, в том числе для женщин. (Император Австро-Венгрии Франц Иосиф категорически не одобрял пишущих машинок[243]. Именно они, считал император, создали условия для появления новых рабочих мест в сфере государственного управления и дали доступ в эту сферу американским женщинам, которые массово поступали машинистками в государственные органы[244].) Становление профессий – это отчасти история «триумфальной демократизации знания». «Это история, – пишет американский социолог Эндрю Эбботт, – о Пастере, об Осье, о Швейцере, о нити, связывающей сельского адвоката и судью Верховного суда». Это история о росте социальной мобильности и открытости на основе знаний, квалификаций и достижений.

С другой стороны, перед многими профессионализация захлопнула дверь, создав изощренную систему правил, процедур и специального жаргона. Система присвоения квалификаций отвергала любителей в пользу авторитетных профессионалов. Это полностью согласуется с представлением о развитии профессий прежде всего как инструмента контроля рынка – как «хроники [становления] монополий и истории злоупотреблений, несправедливого правосудия в руках прислужников власти, знахарей-Рокфеллеров[245]»[246].

Профессиональные сообщества превратились в джентльменские клубы и студенческие братства. Профессионализм среднего класса был демократическим шагом вперед по сравнению с аристократическим патронатом, но в итоге тоже стал инструментом исключения и исключительности, хотя и на новый лад. «В отсутствие контроля мир интеллектуального труда становится миром „своих людей“»[247]. Саркастичная Барбара Эренрайх[248] описывала профессионалов как надменных, своекорыстных карьеристов, которые завоевали свой статус за счет дискредитации остальных как «дилетантов»[249].

Считалось, что высокие барьеры входа в избранный круг профессионалов государственного управления в виде экзаменов при поступлении на гражданскую службу и необходимость основательной подготовки в этой сфере – это противоядие от коррупции и кумовства, присущих более ранним формам управления государством. Ожидалось, что профессиональная бюрократия будет поддерживать общественный порядок лучше и это окажется дешевле, чем патронат и каперство – с XVIII по XIX век судьи брали пошлину за рассмотрение дел, а офицеры морского флота получали процент от стоимости захваченных кораблей. Тем не менее прошло достаточно много времени, прежде чем фиксированные оклады государственных служащих, которые мы сегодня считаем само собой разумеющимися, пришли на смену пошлинам за оказание услуг и премиям за конкретные успехи, например за поимку сбежавшего заключенного.

Но зачем полагаться на систему лояльности, с ее рисками растрат и злоупотреблений, когда есть научные способы измерять и контролировать время и пространство?

Зачем опираться на бюрократию, которая живет за счет сборов с граждан или принимает награды за службу одной социальной группе в ущерб другой, если можно устанавливать и регулировать зарплаты сверху[250]?

Процедура выработки административных решений, подготовленных профессионалом, должна была обходиться гораздо дешевле дилетантизма[251]. Было очевидно, что для управления сложным обществом необходимы менеджеры, работающие за фиксированный оклад и обладающие профессиональными знаниями и умениями, и что классическая идея «любительского» управления устарела[252].

Одновременно с тем, как промышленная революция положила конец доминированию аристократии и заменила ее профессиональным классом технократов, обученных обращаться с новыми инструментами измерения, социальная жизнь попала в руки профессионалов. Отбор работников на основе формализованных показателей, специализированное обучение и подготовка стали нормой[253]. Пошлины и сборы сменились зарплатой. Возникшая в конце XIX века концепция заполнения правительственных должностей на основе объективных критериев базировалась на принципах компетентности, преемственности и равных возможностей[254]. Новые термины, почетные звания и профессиональные ассоциации стали расти, как грибы после дождя. Например, в 1890-х годах впервые появились такие профессии, как арборист («древесный хирург»), санитарный инженер, косметолог и специалист ритуальных услуг. Лаборант, проводивший анализ мочи, превратился в уролога, а костоправ в ортопеда. Ремесла стали профессиями[255]. Специалисты ритуальных услуг и диетологи наконец смогли увидеть свои предметные области в перечне образовательных программ уважаемых учебных заведений[256].

Специалисты ритуальных услуг, которых теперь иногда называли «докторами скорби»[257], предложили, чтобы новообразованная Национальная ассоциация директоров похоронных агентств контролировала и лицензировала всех членов объединения, и даже приняли собственный кодекс поведения. Число профессиональных объединений быстро росло. По данным исследований, с 1825 по 1880 год в Англии 10 из 13 современных профессий создали национальные ассоциации. В США профессионалы 11 из тех же 13 сфер деятельности объединились в национальные ассоциации в период с 1840 по 1887 год[258].

Адвокаты создали первую национальную профессиональную ассоциацию в 1878 году; библиотекари – в 1876 году; социальные работники – в 1874 году. Американская ассоциация социальных наук[259] была основана в 1865 году, и вскоре следом появились учебные программы, научные журналы и узкоспециализированные ассоциации. Профессиональный социолог получил роль всезнающего и исключительного толкователя отношений между человеком и обществом. Через некоторое время на научную сцену вышли такие светила социологии, как Макс Вебер, Эмиль Дюркгейм[260], Вильфредо Парето[261] и Фердинанд Теннис[262]. Практически каждая медицинская специальность – от хирургии до неврологии и педиатрии – создала собственную ассоциацию. Так же поступали и ученые – химики и биологи. К 1870 году в Америке царил культ профессионализма. Именно так предстояло управлять сложными институтами и большими территориями. Именно так предстояло бороться с коррупцией, клановым капитализмом и бесчеловечностью больших городов.

Университеты – школы профессионализма

Профессионализация общества совпала со становлением элитных университетов, призванных готовить чиновников новой эпохи, а университеты, в свою очередь, стимулировали развитие научного позитивизма.

Студентов, желающих получить конкретную специальность, обучали преподаватели-профессионалы. Профессиональное образование заменило систему «мастер – подмастерье», стало нормой и на рынке труда, и на рабочем месте и одновременно попало в сферу интереса организаций, занятых описанием учебных дисциплин, соответствующих новым профессиям.

Власть профессии над учебной дисциплиной воспринималась как законная, потому что профессия гарантировала отбор и структурирование знаний рациональным и научным образом. Признание приоритета профессионализма стимулировало специализацию в высшем образовании. В свою очередь, сам факт того, что профессионалов готовят в университетах, добавлял авторитет носителям профессии, поскольку подразумевал независимую сертификацию – престижный способ удостоверить компетентность специалиста.

Вместе с появлением учебных программ для поддержки и аккредитации новых профессий оформлялись и упрочнялись соответствующие области наук. Когда-то наука была уделом увлеченных и богатых любителей, таких как Чарлз Дарвин, а теперь она стала сертифицируемой и оплачиваемой профессией[263]. Люди науки, раньше известные как естествоиспытатели (natural philosopher), впервые были названы учеными (scientists) только в 1830-х годах. В 1915 году профессора учредили собственную профессиональную гильдию – Американскую ассоциацию преподавателей университетов[264].

Все это движение происходило в русле характерного для эпохи постпросвещения общего стремления к рационализму, на сей раз принявшему облик и форму науки, и было созвучно всеобщему оптимизму и вере в прогресс, которыми отмечен конец XIX века. Научный рационализм казался тогда идеальным инструментом для системного совершенствования общества[265]. Его семена были посеяны уже давно. Решимость положить в основу рациональную мысль – суждение, построенное на научных принципах и подкрепленное эмпирическими измерениями, – а не данные ненадежных чувств, идет еще от Декарта и картезианских[266] философских кружков XVI–XVII веков. Картезианская мысль развивала тезис о том, что познание неизменных законов природы и математики отличается от размышлений оценочного характера и эти законы можно подтвердить экспериментально.

Немецкий термин Wissenschaft (наука) и его производные Wissenschaftler (ученый) и wissenschaftlich (научный) появились в XIX веке, когда наукой занялись профессионалы, будь то выпускники университетов: врачи, фармацевты, дантисты, адвокаты – или представители политической науки. Как писал в конце XIX века ректор Гарварда Чарлз Элиот, идеальный профессионал – это «не эрудит и не практик, но ученый»[267].

Теперь профессионалов обучали дедуктивному подходу к научному знанию (тому, что греки называли techne), а не как прежде, не через ремесло и не через практику (metis). Формальные образовательные программы структурировали знания в виде упорядоченной системы постулатов, подкрепленных эмпирическим наблюдением. Не все выпускники университетов носили белые халаты, но все они были учеными.

Готовившие профессионалов университеты ориентировались на средний класс. Аристократия веками пользовалась преимуществами изначально более широких стартовых возможностей, полученных по наследству[268]. Теперь университеты позволяли добиться успеха за счет объективных личных достоинств и образования, доступ к профессии зависел от результата экзаменов, а не от социальных связей. Благодаря ориентации на новые профессии развивающееся высшее образование Америки питало – а фактически делало возможной – «веру общества в объективные критерии, компетентность, дисциплину и контроль»[269].

К 1870 году в США было больше программ бакалавриата и больше медицинских и юридических школ, чем в Европе. В течение первого десятилетия последней трети XIX века преподавательский состав высших учебных заведений вырос вдвое, а с 1870 по 1900 год увеличился более чем на 300 %. В 1905 году Эндрю Карнеги[270] учредил первый пенсионный фонд для профессоров из светских университетов. Это дало толчок росту университетов и преобразованию многих религиозных учебных заведений в светские. На месте узкоконфессиональных колледжей стали расти современные процветающие университеты с библиотеками, лабораториями и крупными фондами целевого капитала[271].

Количество студентов, обучавшихся по программам бакалавриата, выросло с 52 тыс. в 1870-м до 355 тыс. в 1910 году. Число студентов магистратуры увеличивалось еще стремительнее. В 1871 году в США было всего несколько сотен студентов-магистрантов. К 1910 году этот показатель превысил 10 000[272]. С 1868 по 1891 год богатые филантропы, основавшие Корнелльский университет, Университет Джона Хопкинса, Университет Вандербильта, Университет Кларка, Чикагский университет и Стэнфорд, пожертвовали на высшее образование более 140 млн долларов.

Законы Моррилла[273] о безвозмездной передаче университетам государственных земель позволили создать сельскохозяйственные университеты с собственным землевладением и привлекли десятки миллионов долларов на развитие высшей школы[274]. Более 70 колледжей и университетов, в основном на Среднем Западе, появились в результате этой законодательной инициативы, нацеленной на «преподавание областей знания, связанных с сельским хозяйством и искусством механики, по рекомендованным законодательными собраниями штатов методикам для продвижения свободного и практического образования рабочего класса в области исследований и профессий»[275].

Неудивительно, что в сложившихся условиях в университетах началась трансформация права из профессионально-практической сферы деятельности в предмет научного исследования. Декан Гарварда Кристофер Коламбус Лэнгделл, который ввел в образовательный процесс анализ кейсов, по сей день распространенный в юридических учебных заведениях, возглавил движение за превращение американского права из ремесла, которое ученики осваивают в адвокатских конторах, в предмет, достойный изучения в элитных университетах. Лэнгделл составил «сборник прецедентов», студенты сначала читали описание прецедента, а затем выявляли в нем ключевые принципы. Идея этой методики состояла в том, чтобы научить новых профессионалов так же тщательно классифицировать и разбирать правовые прецеденты, как ученый-естественник в лаборатории каталогизирует природные образцы.

Методом подготовки юристов стало изучение закона, а не правовая практика. Центральную роль в решении этой задачи играли университеты, потому что в них были библиотеки. Лэнгделл писал:

[Юридическая библиотека] – это предмет нашей величайшей и постоянной заботы. Библиотека – истинная мастерская для профессоров, равно как и для студентов… для нас это то же, что университетские лаборатории для химиков и физиков, музей естественной истории для зоологов, ботанический сад для ботаников[276].

Право стало наукой; библиотека – его лабораторией и фондами, а его хранителями – профессионалы, чьи решения относительно формирующегося канона административного права были окончательными и не подлежали пересмотру. Такая ситуация складывалась не только в юридическом образовании.

Университеты вбирали в себя колоссальное количество новых областей знания. В 1867 году в Гарварде была основана первая стоматологическая школа. Она отличалась от существующих колледжей прикладной подготовки тем, что расширяла медицинское и научное понимание области, которая прежде была просто ремеслом. В 1881 году в составе Пенсильванского университета была создана Уортонская школа бизнеса, став первой ласточкой грядущей доктрины о том, что бизнес – это профессия, а управление – наука.

Экономическая наука, хотя и зародилась ранее, в конце XIX века переживает огромный всплеск интереса: число учебных кафедр увеличилось девятикратно[277]. В 1880-х годах в Колумбийском университете появилось отделение «политических наук» (ранее этого термина не существовало) с целью «подготовки молодых людей для всех направлений гражданской государственной службы»[278]. В 1886 году вышел первый номер ежеквартального журнала Political Science Quarterly, освещавшего новости «политики как профессии»[279]. В Чикагском университете отделение политических наук открылось в 1900 году, на должность первого профессора в этой области был приглашен Чарлз Мерриам[280]. Именно Мерриаму и Вудро Вильсону[281] государственное управление обязано ростом интереса к себе как к самостоятельной профессии.

В начале 1930-х годов начали появляться школы государственного управления, где одновременно обучали применять политическую науку на практике и вели исследования в области управления. Примерно тогда же зародились термины «государственное (общественное) управление» и «государствоведение» (Staatswissenschaft). Спустя несколько десятилетий появились профессиональные организации, такие как Ассоциация анализа государственной политики и управления[282], Национальная ассоциация школ государственного управления[283] и Национальная академия государственного управления[284].

Профессиональные объединения дополнительно усиливали область, которая с момента своего возникновения черпала силу, авторитет и независимость из законов и правил, которые сама же и устанавливала. Каждая группа стремилась повысить статус своей гильдии, закрепиться в университетах, сформулировать строгие условия допуска в свои ряды, заложить научные основы работы и провести четкие, отсеивающие посторонних границы.

C учетом новообретенной значимости и в надежде упрочить свое место в профессиональном мире, социологам приходилось демонстрировать, что их наука обеспечивает какую-то степень достоверности. Поэтому они последовательно отстаивали научный объективизм как одну из своих методологических норм. С появлением социальных наук о поведении – психологии и социальной психологии – исследователи с удвоенной энергией принялись крепить профессиональную репутацию своих молодых дисциплин, подтверждая их право на существование наблюдаемостью и измеримостью изучаемых феноменов[285].

Все очевиднее становилась необходимость в эмпирических исследованиях человеческого поведения, в том числе политического. Исследователь истории идей Эдвард Перселл-младший описывает это так:

Первая мировая война ускорила движение к новому объективизму – во время войны много социологов работало на правительство, помогая централизованно контролировать и планировать управление совокупными усилиями нации[286].

Этот новый научный подход, особенно профессионализация психологии и психиатрии, а также популярность фрейдизма неявным образом бросали вызов некоторым важным постулатам демократической теории, а именно – тезисам о рациональности человеческой природы и о способности народа управлять государством. Чтобы утратить веру в рациональность человечества, многим хватило Первой мировой войны. На фоне популяризации фрейдовской психосексуальности и лебоновской теории коллективной эмоциональности и поведения толпы совершенно не удивительно, что поколение современных им политологов критически пересматривало демократические идеалы более ранней и «простодушной» эпохи.

Продемонстрированная человеком неспособность действовать рационально, разумно и мудро служила лишним аргументом опасности народного правления. Психологический подход к исследованиям в области управления в некоторых случаях порождал расистские, антидемократические и даже авторитарные теории, обливавшие презрением интеллектуальную отсталость масс – или, по меньшей мере, определенных социальных классов, рас, гендерных групп или людей.

Те, кто не отвергал демократию целиком, считали, что удерживать народную власть «в рамках рациональности и объективности» – дело административной и научной элиты. Уверенность, что справиться с растущей сложностью индустриального общества под силу только управленческой элите, отвергала участие обычного гражданина в управлении и ставила под сомнение ценность его вклада. Перед лицом иррационального, объясняет Перселл, социологи начали рассматривать экспертов как необходимость, а не с позиции удобства или практической целесообразности[287].

Закат эпохи управленцев-дилетантов

По мере роста территорий и населения Америке, прошедшей через горнило Гражданской войны, понадобилась более масштабная система государственного управления.

В первой половине XIX века, по мере расширения страны на запад, число жителей США выросло вдвое, а расходы федерального правительства – в четыре раза, а затем – в период с 1870 по 1910 год – еще вдвое. Всё новые и более сложные законы, связанные с новыми социальными силами, новыми ограничениями и обязанностями, требовали увеличения федерального правительственного аппарата.

Американский историк и политолог Леонард Уайт[288] описывал это следующим образом:

Резкий рост числа государственных актов и документов… И участившиеся обращения в Конгресс, расследовать которые было невозможно, если не знать историю каждого департамента со дня основания, – все это усложняло обязанности и увеличивало нагрузку на каждого клерка и каждое должностное лицо[289].

Изначально аппарат государственной службы был невелик. Секретарь каждого из четырех департаментов – государственного департамента, военного министерства, казначейства и военноморского министерства – обычно располагал штатом из десятка чиновников и нескольких курьеров, небольшой внешней службой, скромной библиотекой и не вел никакой формальной отчетности. В 1800 году в федеральном правительстве насчитывалось 3000 сотрудников; к 1860 году их число достигло 50 000.

Широкое предоставление избирательного права взрослому мужскому населению и восьмикратный количественный рост среднего класса стимулировали политическую активность, по большей части партийную[290]. В труде «Демократия в Америке» («De la democratie en Amerique») Алексис де Токвиль писал:

Как только вы ступаете на американскую территорию, вас ошеломляет бесконечная суета… практически единственное удовольствие, известное американцам, – это участие в управлении и обсуждение действий правительства[291].

Понимание, что успех на выборах зависит от партийной поддержки как на государственном уровне, так и на местах, политизировало государственную службу. Возможность создавать в общественном секторе – на таможнях и на почте – рабочие места для среднего класса стала способом завоевать политическую поддержку. В списках государственных служащих начали появляться члены семей чиновников, выигравших выборы, и политические наемники.

Макс Вебер насмешливо писал об этой системе:

…300 или 400 тысяч партийцев, чьим единственным признаком профессиональной пригодности было то, что они изо всех сил старались ради своей партии, конечно же, не могли существовать вне величайшего из зол – беспрецедентных затрат и коррупции, выдержать которые могло только государство с безграничными экономическими возможностями[292].

Некоторые виды государственной службы сохраняли специфику, присущую профессиональной занятости, и условием карьеры чиновника оставались компетентность и профессионализм. Однако политическая необходимость вызвала к жизни назначения по ротации, которая постепенно стала основным механизмом заполнения государственных должностей. В эпоху Эндрю Джексона[293] дух и качество государственной службы деградировали из-за системы «подачек» (spoils): когда президенты и их партии раздавали руководящие посты своим сторонникам[294].

В период с 1789 по 1829 год качество и авторитет государственной службы обуславливались тем, что ею занимались представители «класса джентльменов с высокими моральными устоями». Джордж Вашингтон подчеркивал, что необходимо назначать на посты влиятельных людей из местных общин с подходящими личными качествами, потому что они, из уважения к согражданам, будут исполнять свой долг честно и компетентно и закладывать основы верности новой стране. Сам Вашингтон отказался брать деньги за свою работу на государство. Однако к середине столетия принципы этих чувствительных и возвышенных натур были вытеснены политическими соображениями и патронатом[295]. Чтобы увеличивать количество должностей, которые можно было раздавать (в традиции патроната), государственная служба разрасталась, забирая себе социальные функции, до этого находившиеся в руках организаций социального обеспечения.

Немецкий социолог Роберт Михельс отмечал, что, если обстоятельства вынуждают организации создавать и заполнять привилегированные рабочие места, это неизбежно приводит к появлению иерархии. Эксплуатация была распространенным явлением еще до джексоновской эпохи. В программном исследовании революционной смены системы финансового поощрения в американском правительстве «Против погони за прибылью: Революция системы заработной платы в американском правительстве («Against the Profit Motive: The Salary Revolution in American Government, 1780–1940») профессор Йельского университета Николас Паррилло подробно описывает разные формы договорных выплат, которые получали государственные служащие за свой труд до перехода в конце XIX века на систему окладов[296].

Государственная служба подарила молодым выходцам из среднего класса статус и благосостояние – преимущества, которые они, естественно, захотели зарезервировать за собой посредством профессионализации своего занятия и таким образом захлопнуть дверь перед другими.

Увеличение числа штатных профессионалов государственного управления укрепляло их репутацию как обладателей высшего знания – пример активного взаимодействия экономической потребности и спроса на профессионализацию. Дополнительный бонус в виде государственной пенсии стимулировал создание в государственном секторе новых рабочих мест: в своих собственных интересах бюрократии приходилось «открывать шлюзы на бюрократических каналах, чтобы принять тысячи новых послушников и тем самым обратить их из опасных противников в преданных сторонников»[297].

Увеличение численности, а значит, и политического значения этого растущего среднего класса требовало новых стабильных источников занятости. После войны 1812 года главные исполнительные департаменты Почтового управления, Казначейства и Военного ведомства расширили перечень чиновников и функций. Тенденция набирала силу. Массовые переселения, связанные с индустриализацией, а позже с Первой мировой и Гражданской войнами, тоже подстегивали рост профессиональной бюрократии.

До 1829 года в США существовала единая система государственной службы, которая набирала сотрудников неформальным образом. После 1829 года она разделилась на две системы: одна известна нам сегодня как система политических должностей, занимаемых на основе ротации, а другая предполагает работу по бессрочному контракту (tenure). Но в то время различия были еще нежесткими, а патронат продолжал оставаться нормой.

Ротировались даже мелкие клерки – это позволяло предоставить больше рабочих мест для сторонников партии. Например, в период перехода президентской власти от Гровера Кливленда[298] к Бенджамину Гаррисону[299] ротация в Почтовом управлении затронула более 100 тыс. американцев[300]. Ротационная система под патронатом партий помогала предотвратить укоренение бюрократии в правительстве, но при этом часто делала государственную службу «невежественной, неуклюжей, дорогой, пристрастной, а временами и коррумпированной»[301].

Распределение постов среди сторонников партии обеспечило рабочими местами тысячи представителей нового среднего класса, что было важно в условиях роста экономических издержек на 35 % с 1870 по 1910 год. Число государственных служащих выросло в четыре раза. Тем не менее, пока не возникла действительно профессиональная государственная служба, эпоха Эндрю Джонсона[302] и Улисса С. Гранта[303] воспринималась как время коррупции и скандалов. Неуклонное падение эффективности и этики шло рука об руку с расширением демократического доступа к административным рабочим местам. Парадоксальным образом демократизация доступа к должностям благодаря широкому патронату проложила путь для бюрократизации государственной службы. Должности начали восприниматься отдельно от людей, их занимающих, и федеральная должностная система сделалась системой функций, а не функционеров[304].

В ответ на фоновую коррупцию, порочные практики и политизацию – то, что Теодор Лоуи[305] описывал как политику, на 99 % построенную на патронате и льготах, – начал формироваться идеал системы администрирования, по характеру более близкой к бизнесу, чем к политике[306]. Покушение неудачливого соискателя государственной должности на президента Джеймса Гарфилда[307] вылилось в шумные протесты недовольных очевидным упадком этики государственной службы и ускорило переход на профессиональную систему организации работы правительства, где должности получали по результатам экзаменов, на основании объективных критериев, а не связей. Еще до Закона Пендлтона[308] о реформе государственной службы, принятого в 1883 году, государственные агентства начали перестраивать организацию работы, оплату труда и систему карьерного продвижения по модели бизнеса.

Профессионализация государственной службы и публичных политических ролей, фокус на компетенциях стали моральной реакцией на недостатки прежней системы патроната. Настроения эпохи хорошо отражены в стремлении Вудро Вильсона к гражданской службе, достаточно культурной и самостоятельной, чтобы действовать разумно и энергично, но тесно связанной с умонастроением масс посредством выборов и постоянных общественных консультаций, полностью исключающей произвол или классовые интересы[309].

Это была еще и политическая реакция на то, что с общегосударственного уровня все сложнее становилось контролировать многоглавую гидру ротируемой местной бюрократии, изобретательно отстаивающую собственную систему вознаграждений. Административные аппараты разрастались, брали на себя всё новые роли и функции, а система назначений в обмен на политическую поддержку становилась всё менее управляемой и легитимной. Вскоре даже политическая элита задумалась над тем, как ограничить власть местных административных аппаратов[310].

По мере того как университеты брали подготовку юристов в свои руки, отнимая эту роль у адвокатских контор, и превращали право, политологию и науку управления в формальные академические дисциплины, заново переопределялось содержание государственной службы, превращаясь в занятие, требующее квалифицированного профессионала с университетским образованием, а не едва окончившего колледж клерка или непристроенного родственника.

Со временем университетских профессоров начали назначать на важные посты в правительстве. Как объясняет Леонард Уайт, по мере того как новейшие дисциплины – экономика и статистика, политическая и сельскохозяйственная науки – находили свое место в учреждениях высшего образования, специалисты этих областей стали приносить пользу в практических делах[311].

К концу XIX века почти половина выпускников американских колледжей шли в «преподавание, государственное управление и бизнес»[312]. В результате ни в одной другой стране мира не сформировалось столь мощного профессионального преподавания и анализа государственного управления, как в США. Историк политической науки Бернард Крик уверен, что единственный защитный механизм демократии – это применение научных методов к управлению обществом.

Гражданство было не статусом или умонастроением, а академической дисциплиной, которую преподавали и по которой сертифицировали. Вудро Вильсон довел идею до логического завершения, выступая за обучение собственно государственному управлению, а не только политической теории или юриспруденции. Его статья в журнале Political Science Quarterly, вышедшая в 1887 году, стала первым документом, признавшим государственное администрирование областью, которую есть смысл изучать[313]. Молодым людям надо было учиться и практической стороне управления, и тому, «с кем иметь дело в Вашингтоне»[314]. Рационализация управления означала рационализацию общества[315].

Но эти преимущества имели свою цену. Хотя в академическом мире одна интеллектуальная мода сменяет другую, подготовка профессиональных социологов, юристов и управленцев переживает некоторый застой. Учебная программа сегодняшнего студента-первокурсника в Юридической школе Гарварда почти не изменилась с лэнгделловской эпохи: гражданское процессуальное право, криминальное право, контрактное право, право собственности и правонарушения. Методики обучения остались неизменными.

Современные социальные науки предлагают практически тот же набор кафедр и дисциплин, что и 100 лет назад: социология, экономика, антропология, психология и политология[316]. Университеты так и не стали центром развития политических инноваций. Сегодня это любимый инструмент, с помощью которого общество создает, аккредитует и воспроизводит элитный класс «важных чиновников»[317].

Как профессиональное управление ограничивает участие общества

Ограничение инновационной деятельности – не единственная цена профессионализации управления. История управления – это история того, что политический антрополог Джеймс Скотт назвал «социальной внятностью» (social legibility) или механизмом распознавания социальных условий с целью их более эффективного регулирования. Именем науки современных профессионалов обучают измерять, количественно оценивать, регулировать и упорядочивать общество, изначально не приспособленное для централизованного управления.

Как объясняет Скотт в книге «Благими намерениями государства»[318], авторитетном и исчерпывающем обзоре провалов авторитарных государств, пытавшихся воплотить в жизнь грандиозные концепции упорядочивания общества, управление нуждается в приемах, которые позволяли бы ему понимать гигантские и очень сложно устроенные социальные и экономические системы. Умение классифицировать, количественно оценивать и прогнозировать – стержневое в деле создания профессиональной государственной службы и укрепления национального государства.

Чтобы понять, кем он управляет, и получить представление о ситуации на местах, правящий центр пользуется такими инструментами, как измерения, картирование (mapping) и перепись населения. Со временем растущая стандартизация многофакторных и неоднородных условий – то есть картирование и измерения – может начать искажать действительность. Если это происходит, под угрозой оказываются легитимность управления и его эффективность.

В качестве примера Скотт рассказывает, как лесничий в Германии XIX века классифицировал и считал деревья, чтобы вычислить их коммерческую, но не ландшафтную и не ботаническую ценность. Из-за отсутствия полной картины для всесторонней оценки он решил краткосрочную задачу расчета налога на производство древесины, но поставил под угрозу долгосрочную – успешное управление лесными ресурсами. Опыт показывает, что для долгосрочного успеха людям, принимающим решения, необходимо исчерпывающее, но гибкое понимание реальных условий на местах. Это дает Скотту основания сетовать на ограниченность бюрократической логики.

Как писал политический теоретик социалист Гарольд Ласки в начале ХХ века, любая политическая система, в которой главную роль играют эксперты, подвержена «порокам бюрократии», так как профессионалы преследуют «собственные интересы без учета общественных потребностей»[319]. Профессионализм такого рода, стремящийся упрощать, чтобы считать и мерить, – возвращаясь к примеру с немецким лесничим, – позволил максимизировать доходы от древесины, но не учитывал сложности – и, соответственно, многообразия ценностей векового леса. Скотт отмечает:

Разнообразный, сложный лес со смешанными породами деревьев, полный птиц, насекомых и млекопитающих, гораздо более устойчив, гораздо более способен противостоять ущербу и восстанавливаться после него, чем монокультурные посадки. Само его разнообразие и сложность помогают ему выстоять и не прийти в упадок: старые деревья одного вида буря повалит, другого – пощадит, не тронет она и невысокие деревья первого вида. Болезнь или нападение насекомых, которое угрожает, например, дубам, может оставить невредимыми липы и вязы. Биологическое разнообразие леса служит ему страховкой – подобно тому как купец, не знающий, с чем караван встретится в пути, и отправляющий в море много судов разной конструкции, разного веса, с разной оснасткой и навигационными инструментами, имеет основания надеяться, что хотя бы какие-то его суда доберутся до цели, а тот, кто поставил на единственный тип судна, рискует потерять все[320].

Централизованные государства очень подвержены такой слепоте. Сам профессионализм заражает их тем, что американский экономист, социолог и футуролог Торстен Веблен ядовито назвал «квалифицированной некомпетентностью» (trained incapacity). Профессиональная идеология по определению невосприимчива к богатой и сложной ткани человеческих способностей. Разумеется, свою силу бюрократические организации отчасти черпают в поддержке коалиций, одобряющих их политику.

Почтовое управление обрело огромный вес в конце XIX века, несмотря даже на сопротивление Конгресса, потому что поддержка со стороны прогрессивных моралистов, аграриев, бизнесменов и иммигрантов, с недоверием относившихся к частным банкам, предоставила ему свободу действий[321]. Моральная поддержка со стороны столь разнообразных заинтересованных инстанций дала Почтовому управлению и другим государственным агентствам больше автономии и больше сил для консолидации «вокруг их собственной картины мира».

Бюрократии с их правилами, языком, обычаями и методами измеряют интеллектуальный потенциал населения своим аршином. Все, кто не владеет сакральным языком жрецов, не обучался в их академиях и не соответствует профессиональным культурным шаблонам, считаются слишком невежественными, чтобы чем-либо управлять.

Поэтому, когда университеты стали местом сертификации знаний и умений, удешевили поиск экспертов-профессионалов – носителей необходимых навыков – и увеличили доверие общества к правительству, общественная экспертиза отошла на второй план. Двери, за которыми теперь происходило управление, оказались перед нею закрыты. Надежность компетенций и порядок были достигнуты ценой монополии, ведущей политику исключения посторонних и заменившей аристократию по происхождению аристократией элитарного знания. В конце концов, «профессия обладает многими свойствами самовоспроизводящейся монополии – в данном случае монополии на авторитетное мнение о природе человека и общества»[322].

Однако если учесть, какие задачи стоят перед современным обществом, мы находимся на той грани, за которой цена бюрократии может оказаться неприемлемой. Профессионалы огородили себя неприступными стенами. Они выработали специальную терминологию, обычаи и ритуалы, не допускающие в это святилище посторонних. Они используют символы профессионального авторитета, чтобы расширять пропасть между собой и остальными. Сегодня озабоченность вызывает главным образом не столько коррупция и злоупотребления (за примечательными исключениями), сколько неспособность воспользоваться всем диапазоном актуальных и доступных знаний, навыков и умений для решения наиболее неотложных проблем.

Макс Вебер в свое время мог высмеивать гражданское участие в государственном управлении как безнадежно неэффективное. Взамен он предлагал создать класс государственных служащих – немногочисленную элиту, – которые могли бы использовать новейшие научные инструменты для управления в интересах общества.

Сегодня, однако, нам жизненно необходимо то, что есть у граждан, – и именно то, что отвергается самим устройством уважаемых профессиональных институтов. Пора черпать из источника наших глубинных ресурсов – коллективного воображения и изобретательности демократического гражданского общества. Но век власти профессионалов привел к тому, что наши общественные институты добровольно слепы к способностям людей и глухи к их стремлению внести полезный вклад в жизнь общества.

Глава 3

Теории демократии и их ограничения

В наши дни индивид ощущает себя глухим зрителем на галерке, который и должен бы сосредоточиться на происходящем таинстве, но с трудом следит за разворачивающимся действием… Он захвачен водоворотом все новых и новых правил и постановлений, погребен под грузом налогов и страшится периодически вспыхивающих военных конфликтов. Но крайне сложно убедить гражданина, что общественные дела – это и его дела тоже. Управление общественной жизнью ведется, если ведется вообще, откуда-то из удаленного центра, из-за кулис, неизвестными силами… Человек живет в мире, правила которого ему не ясны и которым он не способен управлять.

Уолтер Липпман, «Фантомная публика», 1925 год[323]

В 2012 году Белый дом запустил сайт онлайн-петиций We the People («Мы, народ»)[324]. Как и его британский аналог, e-Petitions («Электронные петиции»), американский сайт предназначен для сбора подписей под петициями для дальнейшей передачи их в государственные органы страны.

Размещаемые на сайте петиции содержали самые разнообразные требования: проведение федеральной реформы в области контроля над продажей и оборотом оружия, легализация марихуаны, введение обязательной маркировки генномодифицированных продуктов или, например, строительство «Звезды смерти»[325] – идея, навеянная фильмом «Звездные войны». Изначально правительство принимало к рассмотрению обращения, собравшие всего 5 тыс. подписей, но популярность системы – так как, помимо традиционной почтовой службы, она была единственным прямым путем общения с Белым домом – заставила власти поднять этот порог до 100 тыс. подписей, которые необходимо было собрать на сайте за 30 дней.

Именно через сайт We the People в 2013 году граждане инициировали обсуждение вопроса о незаконности привязки мобильных телефонов к операторам сотовой связи. В этот момент в стране действовала поправка к Закону об авторском праве в цифровую эпоху, положения которой позволяли приравнять программный обход блокировки сотовых телефонов без разрешения сотового оператора к его нарушению[326]. Этим положением законодательства активно пользовались сотовые операторы, запрещая разблокировку телефонов даже по истечении контракта.

Интернет-петиция призывала Белый дом обратиться к главе Библиотеки Конгресса[327] с предложением пересмотреть закон, отменить поправку или хотя бы легализовать разблокировку сотовых телефонов. Петиция собрала 114 тыс. подписей и привлекла серьезное внимание к массе неувязок и лазеек в формулировке Закона об авторском праве в цифровую эпоху.

Петиции, наряду с лоббированием и обращениями к членам Конгресса, превратились в серьезный канал взаимодействия с властью, позволяющий поднимать самые злободневные темы. К сожалению, они не смогли стать инструментом воздействия на выработку политического курса[328]. В лучшем случае в пресс-релиз Белого дома попадают шуточные петиции, как, например, требование построить «Звезду смерти» или депортировать на родину в Канаду Джастина Бибера, кумира девочек-подростков.

В мае 2013 года Белый дом опубликовал статистику по порталу: на We the People было размещено 200 тыс. петиций, собравших 13 млн подписей, но ответ был дан лишь на 162 – из которых ни одна не повлияла на принятие решений, государственные расходы или другие действия правительства[329]. Полтора года спустя, в конце 2014-го, количество ответов, полученных из Белого дома, возросло всего лишь до 165. Неудивительно, что популярность портала резко упала, петиции перестали набирать требуемое для рассмотрения органами власти количество подписей, а их проработанность снизилась: почти половина размещенных на интернет-площадке обращений призывала к действиям, выходящим за пределы президентских полномочий[330].

Портал We the People не стал источником свежих идей для политиков, находящихся в плену таких непростых проблем, как, например, безопасность в школах, контроль над оборотом оружия и психическое здоровье людей. Он не превратился в инструмент, побуждающий общественность:

• выдвигать неординарные решения;

• оценивать стоимость их реализации и анализировать эффект от их внедрения;

• сопоставлять альтернативы;

• собирать доказательную базу;

• описывать опыт решения сходных задач в других областях;

• определять круг вовлеченных лиц;

• находить экспертов или предусматривать возможные практические и политические затруднения.

На портале никого не зовут поделиться знаниями, опытом или эрудицией[331]. Даже если бы государство задумало построить «Звезду смерти», на портале – который всего лишь ящик для сбора пожеланий – не нашлось бы решения, как это сделать.

Стремление ограничить участие народа в управлении лишь подачей петиций, вопросов или жалоб через интернет на самом деле восходит к платоновской идее о том, что граждане не обладают ни знаниями, ни компетенциями, необходимыми для принятия обоснованных решений или конструктивной деятельности. Рисуя картину идеального государства в трактате «Государство», Платон доказывает, что демократия ущербна именно из-за участия простого люда, который, в отличие от правителей-философов, не в состоянии судить о том, что есть всеобщее благо.

Аналогичным образом, в 57-м выпуске «Федералиста» Джеймс Мэдисон, как некогда и Руссо, предположил, что основная добродетель общества – это способность выбирать в правители «таких людей, которые, обладая высокой мудростью, понимают, в чем состоит всеобщее благо, и, обладая высокой добродетелью, способны добиваться его»[332]. По мнению Мэдисона, понимание гражданином собственных интересов не означает, что они способны определять, что есть интересы общества. Лидеры знают лучше. Именно они должны принимать решения.

В конце XIX – начале XX века с укреплением административного государства возросла вера во всемогущество профессионализма, и дни «простого человека», по мнению Гарольда Ласки, миновали:

Сегодня в моде, критикуя демократию, всячески подчеркивать ее некомпетентность. Простой человек не в состоянии спланировать постройку города, разработать канализационную систему или принять решение о принудительной вакцинации без постоянной помощи и подсказки профессионалов, специалистов в этих вопросах[333].

Другими словами, либо мы доверимся профессионалам, либо государство рухнет.

Такая точка зрения господствует и по сей день. В вопросах государственного управления обществу отведена крайне незначительная роль, которая, как правило, ограничивается поддержкой официальных решений после того, как они были приняты, и не предполагает активной вовлеченности в процедуру их выработки. Время от времени граждан просят высказаться по поводу планируемых законов или принять участие в работе консультационных комитетов, но роль общества в любом случае сводится к дискуссиям и выявлению мнений, а не к действиям или решениям. Эти формы участия так же соотносятся с реальной вовлеченностью в общественное управление, как «театр Кабуки с человеческими страстями», – пишет бывший ведущий советник Агентства по охране окружающей среды (EPA) И. Дональд Эллиот. Они представляют собой «высокохудожественный процесс формального отражения сути вещей, которые в реальной жизни выглядят совершенно иначе»[334].

Согласно распространенной точке зрения, среднестатистический избиратель не влияет на реальную политику и не принимает фактического участия в демократическом процессе управления, за исключением акта голосования. Рутинное управление государством – это область деятельности профессионалов, как в вопросах политической теории, так и на практике. Множество социологов, от Юргена Хабермаса[335] до Клауса Оффе[336], утверждали, что «в настоящее время возможности и преимущества участия [граждан] ограничены технологическим и социальным многообразием»[337]. Роберт Даль идет еще дальше: мнение, что рядовые граждане обладают достаточными способностями, чтобы всерьез участвовать в политическом процессе, он характеризует не иначе как «экстравагантность»[338].

Разумеется, не все политические теории столь пессимистичны. В противовес предположению, будто управление является исключительно элитарной сферой деятельности, и ученые-прогрессисты, к которым относится, например, Бенджамин Барбер[339], и приверженцы коммунитаризма[340], такие как Амитаи Этциони[341] и Гарри Бойт[342], уверены в перспективах самоуправления. Сторонники совещательной (делиберативной) демократии[343], например Джеймс Фишкин, Джон Гастил, Джеймс Боман, Эми Гутман и Деннис Томпсон[344], также куда менее скептичны в оценке потенциала общественного участия. Но в целом современная политическая теория – даже теория партисипаторной демократии[345] – не предлагает конкретных институциональных механизмов действительно значимого вовлечения граждан в официальный процесс принятия решений[346].

Труды Холли Руссон-Гилман[347] о микрополитике[348] в сфере партисипаторного бюджетирования в своем роде уникальны, так как они открывают глаза на потенциал простых граждан. Граждане становятся «архитекторами собственного вовлечения» в принятие сложных и актуальных решений о муниципальных расходах[349]. Сборник работ Арчона Фанга[350] об общественном участии содержит интересные примеры городской демократии в Чикаго, где непрофессионалам удается внести реальные изменения в управление общественной жизнью[351].

Однако в целом научная мысль с пренебрежением относится к политической компетентности граждан. Эта доминирующая концепция основана на утверждении, что люди не только не имеют должной заинтересованности, но и не способны ни участвовать в управлении, ни обеспечивать должный контроль над этой деятельностью.

Перечень аргументов не нов.

• Гражданское участие не обеспечивает эффективного принятия решений или урегулирования проблем, так как у обывателей не хватает времени, образования и мотивации приносить реальную пользу.

• В участии людей нет и необходимости, ведь группы интересов способны более эффективно и продуктивно выражать мнение граждан, в то время как прямое участие лишь «размывает» ключевой посыл.

• Другие политологи расценивают участие граждан как фикцию не по причине бессилия общества как такового, но потому, что решения в конечном счете все равно принимаются властями в тайне и под влиянием тех или иных партийных интересов. Иными словами, до тех пор, пока правительственные чиновники не захотят признать необходимость внешней помощи в принятии решений, вовлеченность граждан останется скорее формальностью.

• Раздаются и иные голоса, считающие, что важнее бороться с коррупцией, реформировать партийную политику и властные структуры, а не заниматься вопросом вовлечения граждан. В конце концов, в наши дни нет недостатка в информации, скорее есть избыток политики. Наоборот, расширение участия граждан в управлении может даже повысить уровень коррупции, предвзятости и своекорыстия равнодушных чиновников, вынужденных противостоять шквалу общественных инициатив.

• Согласно следующей точке зрения, вовлеченность граждан рассматривается как одна из форм техно-утопизма. Ее сторонники подчеркивают отсутствие моделей вовлечения широких масс в политику. Общество служит лишь инструментом ратификации решений после их фактического принятия, – утверждать обратное означает наивно верить в потенциал технологий[352]. Они утверждают, что серьезно обсуждать вовлеченность граждан в государственное управление можно будет лишь тогда, когда между правительством и обществом наладится эффективное дистанционное взаимодействие и когда, как предсказал некий аналитический центр на 2015 год, демократия «будет чувствовать себя комфортно в интернете»[353]. Гражданское участие способно помочь в решении мелких вопросов, но не действительно важных проблем.

Как уже было отмечено в главе 2, в конце XIX века профессионалы стали считать себя лучшими экспертами в области управления, чем служащие обществу джентльмены. Задачи государственного управления требовали специалистов, обладающих дипломами, аккредитациями и полномочиями, и профессионалы государственной гражданской службы, взращенные в современных университетах на только что образованных факультетах социальных наук, пополняли постепенно складывающийся класс управленцев.

Естественным следствием доминирования профессионалов в правительстве стало выдавливание дилетантов из формального процесса управления. Сетуя сегодня на отсутствие у граждан доверия правительству, мы можем только догадываться, сколь мало сами правительства доверяют своим гражданам[354]. Господствующая политическая теория слишком долго пренебрегала компетенциями граждан, поэтому она едва ли может быть полезна в деле преобразования институтов, нацеленного на их использование.

В данной главе рассматриваются концепции, утверждающие невежественность, ущербность и неэффективность граждан, которыми оперирует современная политическая теория, тем самым аргументируя закрытость институтов власти и исключение граждан из процессов управления. Несмотря на очевидные свидетельства того, что профессионалы не всегда лучше всех разбираются в том или ином вопросе, не всегда устойчивы к внешнему воздействию и не всегда выдвигают лучшие идеи, уничижительное мнение о роли общества остается частью демократической идеологии.

Политическое невежество граждан

Недопущение граждан к политике по причине их невежества имеет давнюю историю. Ограничения избирательного права и исключение широкой общественности из повседневной политической дискуссии в теории либерализма оправдывались тем, что якобы у среднестатистического гражданина отсутствуют необходимые навыки и знания[355]. Согласно этим представлениям, люди не обладает теми знаниями, способностями и склонностями, которые есть у профессионалов. Обычные граждане либо хронически дезинформированы, либо недостаточно информированы, либо отличаются врожденной некомпетентностью и иррациональностью[356].

Подобная вера в повальное невежество сформировала взгляды Джона Стюарта Милля[357], считавшего разумной необходимостью ограничивать избирательное право, предоставляя большее количество голосов избирателям с высоким уровнем образования. К списку сторонников замены демократии эпистемократией[358] в исторической перспективе можно отнести Платона, Аристотеля, Фрейда и даже Джефферсона, верившего в «природную аристократию», превозносившего добродетели образованных элит и весьма скептически относившегося к способности широкой общественности участвовать в государственном управлении[359]. Хотя отцы-основатели США и были сторонниками всеобщих выборов, они особенно подчеркивали в «Федералисте», что управление делами общества должно быть поручено образованным мужам, выходцам из определенного социального класса. Известный историк управления Леонард Д. Уайт писал:

Федералисты признавали право на власть над народом «выдающихся представителей человечества», но не власть самого народа[360].

Более поздние исследователи, приверженцы традиций рационализма, особенно отмечали политическую безграмотность общества. Брайан Каплан и Илья Сомин, профессора Университета Джорджа Мэйсона, развивая идеи Йозефа Шумпетера[361], Морриса Фиорины[362] и Энтони Даунса[363] (изложенные в классическом труде «Экономическая теория демократии»[364], написанном в 1957 году), полагают иррациональным уже сам акт голосования, поэтому даже не рассматривают вопросы большего привлечения граждан к политическим процессам[365]. Новейшие работы, посвященные рациональности поведения избирателя, полны примеров невежества общества относительно современной политики.

В книге «Насколько мы глупы?» Рик Шенкман[366] отмечает, что 50 % американцев могут назвать четырех персонажей популярного анимационного сериала «Симпсоны», но лишь 40 % способны перечислить все три ветви власти. Сомин приводит следующие вполне ожидаемые статистические данные:

• 24 % американцев знают, что квоты на промышленные вы бросы являются политической мерой защиты окружающей среды, большинство же полагает, что этот термин относится к реформе здравоохранения или нормотворчеству Уолл-стрит.

• 15 % американцев знают, что премьер-министром Великобритании является Дэвид Кэмерон.

• 28 % американцев знают, что Джон Робертс занимает пост верховного судьи Соединенных Штатов.

• 73 % знают, что Конгресс принял билль о реформе здравоохранения в 2010 году.

Примеры подобного невежества, а их множество, предоставляют комментаторам веские основания предполагать, что политическое невежество изначально присуще группам с низким социально-экономическим статусом, расовым и этническим меньшинствам. Если избиратели «хуже, чем невежественны» – Брайан Каплан, например, помещает на обложку своей книги изображение овцы[367], – то в день выборов им разумнее всего остаться дома[368].

Невежество можно оправдать, утверждает Сомин, но это не исключает наносимый им вред и демократии, и избирательному праву. Сомин не отрицает, что в идеале избирательный процесс должен быть основан на осознанном, информированном выборе, но не считает это возможным. Его претензии имеют идеологическую подоплеку. Реальная подотчетность правительства означает, что избиратели хотя бы немного представляют, как оно функционирует. Не понимая, что представляет собой правительство, как оно организовано и какое ведомство за что отвечает, избиратели не могут претендовать на сколь-нибудь значимую роль. Другими словами, поскольку люди невежественны и не способны осуществлять контроль над избранными ими лицами, разумным решением было бы сокращение государственного аппарата, а еще лучше и вовсе избавиться от него, тем самым ограничив возможности общества нанести урон демократии. Политическое невежество, утверждает Сомин, даже рационально: если вес голоса каждого отдельного избирателя столь мал, какой ему смысл тратить время и силы на приобретение достаточного объема знаний, чтобы сделать политическое участие более осознанным[369].

О «бесконечной ничтожности» воздействия отдельного голоса писали не только консервативные мыслители. В поиске более надежных и действенных форм общественного участия эту тему разрабатывали и политологи-прогрессивисты, например Кэрол Пейтман и другие сторонники «масштабных» форм политического вовлечения, призывающие граждан к более активному участию, чем такие «локальные» выступления, как петиции и голосование[370].

Хотя путь от информированности избирателя к децентрализации управления далек и не вполне ясен, в современной литературе как прогрессистского, так и либертарианского толка прослеживается общая линия: интеллект избирателя измеряется уровнем знаний о политическом процессе, а не умением решать социальные проблемы. Теоретики, пишущие о невежестве граждан, приводят примеры неспособности людей назвать имя сенатора или указать, какая ветвь власти имеет право объявлять войну. Так же как невозможно комментировать национальное первенство по бейсболу, не разбираясь в игре, невозможно участвовать в политике, не имея соответствующих знаний, считают они. Сомин, например, определяет политическое знание как «осведомленность о фактах, связанных с политикой и государственным управлением. Сюда относится знание конкретных аспектов политики и имен лидеров… крупных структурных элементов системы управления… И соперничающих политических идеологий», то есть знания, подлежащие измерению, ограничены исключительно вопросами политики и гражданского права.

Акцентируя внимание на проблеме невежества, то есть на формальной сумме знаний, которыми обладает или не обладает индивид, такие политологи полностью игнорируют когнитивные способности человека. Например, согласно Сомину, формирование активной гражданской позиции обеспечивается:

• пониманием, какие проблемы вызваны политикой правительства или могут быть решены с ее помощью;

• знанием имен основных должностных лиц;

• знанием сроков их полномочий;

• представлением о том, является ли текущая политика самой оптимальной из всех возможных[371].

Другими словами, политическая компетентность полностью замкнута сама на себя и определяется пониманием «внутренних правил игры» текущей институциональной системы. Ставя во главу угла только лишь политическую осведомленность избирателя, Сомин и другие исследователи склонны недооценивать или вовсе отрицать способности и навыки людей в других областях.

Даже исследователи, которые не ставят знака равенства между политической неосведомленностью граждан и отсутствием у них способностей и навыков, отрицают перспективы общества, управляемого непрофессионалами, которые используют навыки «реальной жизни» для решения общественных проблем. Не оспаривая идею выборов, такие ученые видят проблему не в несостоятельности самого акта голосования, но в неспособности избирателей к рациональному и информированному высказыванию. Сторонники совещательной демократии, отстаивающие необходимость голосования и выступающие за введение национального выходного дня для политических дебатов, нацелены лишь на политическое образование граждан, но не воспринимают их как источник помощи в преодолении проблем. Иными словами, использование гражданских знаний допустимо лишь в той мере, в какой оно служит правительству, но не процессу управления.

При оценке интеллектуальных способностей простых граждан игнорируется тот факт, что люди обладают навыками и ноу-хау, которые можно использовать для решения социальных задач, создания общественных благ или предоставления услуг. Специальные компетенции и опыт работы, например в сфере здравоохранения, транспорта, образования или науки, сельского хозяйства или создания дренажных систем, не становятся даже темой для обсуждения. Отсутствует само признание возможности иного участия в управлении помимо непосредственно акта выборов.

Японский философ Хироки Азума высказал идею, что информационные технологии не являются гарантом демократии, но меняют природу демократии и то, что под ней подразумевается. Однако эта позиция не получила широкой поддержки. Для большинства демократия означает «реагирование на деяния политиков поддержкой или осмеянием»[372]. Выборы – всего лишь апогей политического самовыражения. Сеймур Мартин Липсет[373] в каноническом труде «Политический человек»[374] называет «систему выборов» отличительной особенностью демократии. Демократическое правление – это выбор между кандидатами[375], а население составляет «клиентскую и потребительскую базу» в политическом бизнесе[376]. И не более того.

Деструктивный характер групповой динамики

Другая школа политической мысли дискредитирует идею общественного участия не на основании непригодности к этому отдельных людей, а исходя из уверенности в деструктивном характере групповой динамики[377]. Согласно этим «критикам масс», участие людей в управлении невозможно организовать, так как невозможно создать эффективно функционирующие дискуссионные группы (независимо от их размера).

Вероятность позитивных или негативных процессов в социальной группе примерно одинакова, но в реальной ситуации – будь то в физическом пространстве или онлайн – активность в коллективе очень легко приобретает патологический характер. В демократической теории дискуссии и обсуждения приветствуются; считается, что они порождают интересные идеи, однако на практике вовлечение граждан в групповую деятельность чревато неприятными последствиями, вплоть до гомогенизации и поляризации групп, чего следует по возможности избегать[378].

Патологические процессы в группе – один из аспектов группового поведения, изучаемого социальной психологией. Рост популярности исследований этого типа социального поведения пришелся на 1940-е годы, и с тех пор дисциплина широко преподается на факультетах коммуникации и в бизнес-школах[379]. В 1945 году Курт Левин[380] основал в Массачусетском технологическом институте Исследовательский центр групповой динамики. Центр занимался проведением контролируемых экспериментов в области групповых коммуникаций как в лабораторных, так и в естественных условиях[381].

Труды Левина стали реакцией на набирающую силу в 1930-е годы идеологию фашизма. Наблюдая за ростом националистических настроений в Германии, Левин – как и другие немецкие ученые Зигмунд Фрейд и Элиас Канетти[382] – предупреждал об опасности групповых консолидаций после экономической рецессии, вызванной Первой мировой войной, падением Веймарской республики и зарождением фашизма. Об этом же, отмечая становление режима Франко, писал испанский философ и социолог Хосе Ортега-и-Гассет. Социологи обращали внимание на опасную трансформацию, происходящую с вполне мирными гражданами, объединяющимися под влиянием харизматического лидера.

В Центре Левина изучали воздействие миссии, целей и структуры групп на их функционирование; разрабатывались такие категории, как авторитет, лидерство и власть в группе, анализировались индивидуальная мотивация и групповая динамика, стадии формирования и срок жизни групп. Взаимоотношения внутри и между группами и сообществами описывались средствами математики. В ходе одного из экспериментов, например, участников размещали в двух смежных отсеках. Они не могли видеть друг друга, но могли обмениваться записками. Восстанавливая картину циркуляции записок, исследователи создавали модели связей и информационных потоков. Это позволяло изучать воздействие «различных сетевых конфигураций (например, круг, цепочка, Y-образная конфигурация, колесо) на функционирование и эффективность группы»[383].

Исследования Левина легли в основу множества трудов по когнитивной социальной психологии и теории принятия решений (как люди оценивают ситуацию, принимают решения и делают выбор), выявивших проблемы и дисфункцию групповой динамики[384]. Исследования позволили выявить удивительные закономерности функционирования и распада отдельных групп; расширилось понимание ошибок, совершаемых людьми в процессе принятия решений, особенно в рамках коллектива, а также предубеждений, которым наиболее подвержены люди[385]. Были накоплены эмпирические доказательства человеческой склонности к тому или иному искажению восприятия реальности: например, факты, противоречащие ранее сформированному мнению, попросту игнорировались[386].

Полученные результаты не нашли широкого применения в сфере общественной политики для выработки коллективного мнения и принятия групповых решений, несмотря на то, что целый ряд исследований был посвящен нарушениям коммуникации и возникновению агрессии именно в политических дискуссиях и дебатах. Как показали результаты, заявления, сделанные в ходе политических дискуссий – онлайн или офлайн, – могут снижать желание людей высказаться. Страх общественной изоляции может заставить человека даже поменять мнение. Например, Ноэль-Нойман[387] утверждала, что создание средствами массовой информации определенного «климата мнений» затрудняет возможность высказаться людям с альтернативной точкой зрения, создает «спираль молчания», которая воодушевляет большинство и лишает мужества меньшинство. В 1970-х годах получила известность гипотеза Ирвинга Джениса[388] о том, что взаимодействие в составе групп может изменить взгляды ее участников на более радикальные, чем те, которых большинство придерживалось бы по отдельности (так называемое «групповое мышление»).

Этот же феномен проявляется и в онлайн-дискуссиях, когда, например, тон ведения дискуссии вызывает изменение позиций сторон[389]. Крупные массивы данных современных социальных сетей, например Twitter, позволяют применять алгоритмы кластеризации для выявления характерных влияний и тенденций. В частности, потоки твитов и ретвитов между социальными акторами[390] образуют структуры социальных взаимодействий с достаточно четкими контурами.

Совместная работа двух исследовательских центров Social Media Research Center и Pew Research Center показала, что структуры этих взаимодействий различаются в зависимости от темы и собеседников. На регулярной основе выделяют шесть типов структур: разделенные, объединенные, фрагментированные, кластеризованные и звездообразные, направленные вовнутрь или наружу. Результаты исследований подтвердили, что обсуждение политических тем приводит к поляризации и самообособлению[391]. В отчете говорится: «В ходе политических дискуссий обычно формируются два поляризованных кластера. Эти две четко оформленные группы по большей части не взаимодействуют друг с другом»[392].

В работах, посвященных исследованию демократии и общественного мнения, большое внимание уделяется вопросу, как развивать продуктивные социальные взаимодействия, при этом избегая неблагоприятной групповой динамики[393]. Одни ученые отмечают невозможность эффективного управления групповыми структурами, другие убеждены в неразрешимости проблем групповой динамики, – проявление глубоко укоренившегося страха катастрофических последствий объединения людей. Трудности, связываемые с информационными потоками и коллективным мышлением, и другие проблемы формирования и развития малых групп лишний раз подтверждают бесперспективность расширения общественного участия.

Отталкиваясь от реального опыта, социологи и психологи начали ассоциировать скопления людей с тревогой, социальными беспорядками и агрессией[394]. Были получены неопровержимые доказательства, подкрепляющие более ранние высказывания Мэдисона и Лебона[395] о тревожной тенденции к превращению групп в агрессивно настроенные группировки. Эта озабоченность поведением людей в группах породила во многих исследователях сомнения – причем весьма серьезные сомнения – насчет последствий объединения и политической активности современных граждан[396].

Однако напомним: не существует никаких эмпирических доказательств того, что выработка политической стратегии или решение общественных проблем должны непременно превращаться в арену партийного и личного соперничества. «Плохое поведение» в узком контексте, особенно в лабораторных условиях, без привязки к «реальной жизни», вовсе не обязательно отражает картину мрачного будущего для государства.

Неэффективность участия

Неэффективность – третий аргумент, обосновывающий ограничение участия граждан в управлении. Он стоит несколько особняком от первых двух достаточно взаимосвязанных концепций, которые практически не видят альтернативы профессиональному управлению, ссылаясь на невежество избирателя, его недостаточную заинтересованность или негативные тенденции групповой динамики.

Идея эффективности стала отдельной и важной частью установок, которые весь ХХ век доминировали как в экономике, так и в социологии. Она получила развитие в эпоху индустриализации экономики, когда потребность в регулировании деятельности крупных, иерархически структурированных корпораций привела к формированию институтов государственной власти. Одновременно стало складываться представление, что организация общества слишком сложна для понимания рядовыми гражданами, а следовательно, гражданское участие в управлении неэффективно.

Признание за профессиональной иерархией единственного эффективного способа организации государственных институтов утвердило ограниченные возможности демократического общества[397]. Только иерархическое управление способно правильно распределить информационные потоки и контролировать всю систему. Хотя социологи и разграничивают понятия «профессия» и «бюрократия» (иерархическая структура рабочих мест, где вышестоящий менеджер устанавливает нормы поведения для нижестоящих работников и регулирует их продвижение по службе), но границы между ними довольно размыты[398].

Иерархия – это повсеместно распространенный механизм организации распределенных информационных потоков в биологических и социологических системах. Теоретик в области информационных потоков, профессор Университета Дьюка Адриан Бежан объясняет, что устройство государственных институтов и природных систем основано на «фундаментальных законах физики, а не только биологии»[399].

Любые структуры, будь то корпорации или снежинки, правительства или реки, находятся в движении, в круговороте входящих и исходящих потоков – тепловых, электрических или информационных. Чтобы узнать, почему предметы выглядят именно так, а не иначе, продолжает Бежан, прежде всего необходимо выявить характерные для них потоки, а затем попытаться понять, какая форма и структура лучше всего этим потокам соответствует.

Взаимоотношения между потоками и дизайном структуры и представляют собой «закон конструкции», который, по утверждению исследователя, важен не менее, чем базовые законы физики. Он применим ко всем природным явлениям, включая социальные и политические институты. С этой точки зрения иерархия представляет собой рациональный способ управления информационными потоками в крупных плюралистических обществах. Подобно биологическим системам, где иерархия является действенным, лишенным каких-либо ценностных коннотаций способом организации потоков, в масштабных и комплексных социальных системах она неизбежно становится единственно верной формой управления.

Представление о том, что масштаб современного общества требует иерархических форм организации, вполне согласуется с идеей философов-классиков о соотношении размеров государства и уровня развитии демократии. Аристотель полагал, что демократия – это расстояние, которое человек может преодолеть за день, поэтому полис должен быть такого размера, чтобы жители знали характер и достоинства всех соседей[400]. В XIX веке Джон Милль писал:

В обществе, размер которого превышает один небольшой город, все граждане не могут лично участвовать в общественных делах, за исключением весьма незначительных; следовательно, идеальным типом правительства должно быть репрезентативное управление[401].

Столетие спустя Робин Данбар, антрополог из Оксфорда, развивая идею Милля, предложил так называемое «число Данбара». Согласно ему, человек не может поддерживать эффективные социальные взаимоотношения более чем со 150 другими людьми одновременно.

Но как применить эту концепцию к демократии?

Как сохранять товарищеские связи в крупных неоднородных обществах?

Поясним: Бежан – инженер, а не политический теоретик, он описывает природные системы, а не рассуждает об участии граждан в политике. Тем не менее иерархия оказалась естественной формой организации и для социальных систем на протяжении последнего столетия – это лучше всего прослеживается на примере возникновения и развития централизованных, иерархических, вертикально структурированных корпораций. Штаб-квартиры этих корпораций ставят цели, а специализированные подразделения занимаются их реализацией.

Такое функциональное разделение принципиально для эффективного управления и социального порядка. «Не случайно, – пишет экономист, нобелевский лауреат Оливер Уильямсон, чьи работы наиболее часто цитируют в экономической литературе, – иерархия присутствует в организациях любого размера… неиерархические режимы, как правило, недолговечны». Уильямсон изучает взаимоотношения между рынками и иерархии управления производственными предприятиями. Наряду с другими экономистами он исследует роль иерархий в решении проблем коллективной деятельности, например «проблемы безбилетника», когда один актор злоупотребляет общими ресурсами, потребляя больше надлежащей ему доли, или такой проблемы, как отсутствие взаимного доверия, что мешает продуктивному сотрудничеству и взаимодействию[402]. Координация действий членов организации в рамках организационной структуры позволяет сократить коммуникационные издержки.

Свой вклад в представление о неизбежности иерархий внесли и социологи и экономисты. Незадолго до начала Первой мировой войны вышла статья немецкого социолога Роберта Михельса, в которой он анализировал процессы формирования социалистических партий Германии. Автор отмечал, что, несмотря на утверждаемые идеалы равенства, эти организации левого толка тяготели не к демократии, а к олигархату. Из чего следовал вывод, что даже для демократии характерна иерархия. «Это организационная система, порождающая доминирование избранных над избирателями, мандатариев над мандантами, делегатов над теми, кто их делегировал. Когда мы говорим об организации, мы подразумеваем олигархию». В мире действуют силы социального и политического притяжения, делающие бюрократию «заклятым врагом индивидуальной свободы и всех смелых инициатив в вопросах внутренней политики»[403].

Для Михельса – в те времена явного социалиста – стремление как левых, так и правых партий к концентрации власти происходило не по причине экономических различий между классами, но как отражение самой природы иерархии: потребность бюрократии в управлении крупными неоднородными обществами неминуемо ведет к централизации власти. По иронии, Михельс считал харизматическое лидерство лучшим средством освобождения от железного закона олигархии. В конце жизни Михельс стал пылким сторонником Муссолини, полагая, что только волевой лидер в состоянии прорваться сквозь консерватизм, свойственный любым организациям, и побудить массы к великим деяниям. Незадолго до смерти Михельс утверждал, что единственный реальный путь к социальным переменам лежит через индивидуальное лидерство, а не демократию, так как демократия в итоге ведет к бюрократии, перекрывающей путь любому творческому началу.

Хотя симпатии к фашизму не делают Михельсу чести, его концепция стала точкой опоры для многих исследователей, в том числе для американских прогрессистов, считавших, что широкомасштабное управление можно осуществлять исключительно с помощью иерархических институтов – но никак не при участии общественности. Сложные процессы в индустрии высоких технологий и машиностроения – не говоря уже о комплексных задачах гражданской жизни – делают иерархию необходимой[404].

Идеи Михельса, возможно, справедливы для его времени. До эпохи интернета информационный обмен между правительством и гражданами был просто невозможен, а всеобъемлющая демократия казалась утопией. Как писал об этом Михельс: «Очевидно, что огромное количество людей, принадлежащих к единой организации, не способно выполнять какую-либо практическую работу, строящуюся на всеобщей дискуссии. Регулярные собрания совещательных ассамблей с тысячами участников сулят величайшие трудности, связанные и с перемещением, и с размещением этих людских масс; тогда как подобное собрание, состоящее из 10 тысяч человек, просто немыслимо»[405].

Вудро Вильсон, которого многие считают основателем современной науки государственного управления в США, не занимаясь глубоким обоснованием, постулировал:

Необходима иерархия и упорядоченная система подчинения выше– и нижестоящих, единоначалия, организационной дисциплины; применение «научных» принципов в управлении финансовым и иными секторами; отбор на основании объективных критериев; профессионализм, специальное образование и подготовка; развитие и внедрение технической компетентности и даже воспитание организационного корпоративного духа (esprit de corps)[406].

Как и другие прогрессивные лидеры своего времени, Вудро Вильсон был убежден, что индустриальное общество представляет собой слишком сложную структуру, недоступную пониманию рядового гражданина и среднестатистического политика.

Даже – или даже в особенности – прогрессивные мыслители, признававшие ценность участия образованных граждан, все же воспринимали иерархическое управление как данность, а иерархию и профессионализм – как неразрывно связанные явления. Ученые-прогрессисты, такие как Вудро Вильсон и Джон Дьюи, пропагандировали точку зрения, согласно которой системно, упорядоченно и целесообразно выстроенные иерархии будут способствовать повышению уровня компетентности при разработке политического курса. Но, несмотря на веру в иерархию, в прогрессивной картине мира все же существовала непреодолимая пропасть между экспертами, которыми считались профессионалы, и обычными гражданами, которые таковыми не являлись[407].

Однако сравнительно недавно наметился рост популярности идей о децентрализованных, сетевых формах организации. Эти идеи были предложены такими исследователями, как Йохай Бен-клер[408], Стив Вебер[409] и Генри Чесбро в трудах, посвященных коллективной работе, открытому программному обеспечению и открытым сообществам пользователей. В дальнейшем концепция децентрализации разрабатывалась их многочисленными последователями. Анализируя экономическую ценность самоорганизующихся сообществ, ученые высказывают предположение, что монументальный закон бюрократической иерархии, возможно, не столь устойчив. В описываемых ими сценариях иерархические модели организации, характерные для индустриального общества, заменяются институциональным механизмом сетевого информационного сообщества.

С переходом от централизованного новостного вещания к экосистеме интернета, где каждый может выступать производителем контента и дистрибьютором информации через Medium или Twitter (хотя эта возможность и обеспечивается коммерческими платформами), стали формироваться новые формы индивидуальной децентрализованной деятельности. Например, такие некоммерческие инструменты, как онлайн-энциклопедия Wikipedia или картографическая платформа OpenStreetMap, привлекают людей к участию в удобном им режиме.

Отчасти эти децентрализованные (пиринговые) системы стали возможны постольку, поскольку они не требуют иерархических форм организации для создания информационных потоков. Многие из подобных платформ работают на основе добровольного участия, опровергая классическую гипотезу о необходимости материальной мотивации. Но даже коммерческие платформы (например, компании, построенные по модели распределенной экономики[410] (peer economy), такие как интернет-служба такси Uber или портал аренды частного жилья Airbnb) отличаются довольно простой организационной структурой. Их деятельность поддерживается программным обеспечением и не нуждается в бюрократической иерархии. В сетевом информационном обществе, даже в высшей степени капиталистическом, жесткие организационные формы уже не являются обязательным условием для индивидуальной или совместной деятельности людей.

Помимо научных статей, критика иерархического контроля прозвучала в ряде изданий для широкой публики, вышедших в последнее время. Например, Нассим Талеб[411] в книге «Антихрупкость»[412] анализирует роль бюрократической иерархии (наравне с любой другой) в формировании устойчивых и эффективных институтов[413]. По мнению Талеба, любые попытки защититься от хаоса мира выстраиванием бюрократических (иерархических) отношений представляют собой, в сущности, эквивалент чрезмерного мытья рук ради того, чтобы не заболеть. Наоборот, считает Талеб, организм, с осторожностью подвергаемый воздействию микробов, более устойчив к болезням.

Другими словами, мы нуждаемся в институтах, которые менее забюрократизированы, менее контролируемы, менее упорядочены и меньше боятся риска, – институты, которые стимулируют разнообразие, быстро учатся на ошибках и эволюционируют. Небольшие государства уделяют внимание коммерческой деятельности, в то время как крупные государства, пишет Талеб, предпочитают воевать и создавать бюджетный дефицит. Талеб не только борется с предрассудками – он принадлежит к растущему числу сторонников теории сложности, сетующих на излишнее упрощение социальных процессов, к которому стремится бюрократия. Оспаривая ранние концепции, утверждающие, что бюрократия необходима для деятельности масштабных социальных систем, эти ученые стремятся доказать, что иерархии не являются – и не могут являться – оптимальным решением для сложноорганизованного социума.

Узость совещательного фундаментализма

Как ни печально в этом признаться, но даже в современном демократичном обществе взгляд на возможности гражданского участия в управлении глубинно недемократичен: люди невежественны, групповое поведение деструктивно, а для эффективного управления большими организациями необходим профессиональный вертикально организованный менеджмент. Подобные идеи исходят не только от корпоративных экономистов или сторонников авторитаризма. Особенно удручает то, что и многие теоретики партисипаторной демократии не в силах представить институты, продвигающие действенные формы демократического вовлечения граждан.

Даже сторонники совещательной демократии, выступающие за взаимодействие с гражданами через диалог – будь то общественные дискуссии, референдумы или выборы, – всего лишь интересуются мнением граждан в отношении политики, осуществляемой профессиональными управленцами. Ратуя за консультации с общественностью, демократы не обращаются к гражданам за нужной информацией или советом по разработке политики.

Подобная идеология – назовем ее совещательным фундаментализмом (deliberative fundamentalism) – ограничивает вовлеченность граждан рамками одних лишь дискуссий, а сферу деятельности – лишь вопросами гражданского общества. Концепция не признает присутствия в обществе разнообразных компетенций и наличия у людей полезных для управления навыков.

В совещательной демократии от граждан не ожидают слишком многого. Поэтому неудивительно, что фактически не существует возможностей для непосредственного участия людей в управлении или что процессы управления непрозрачны и недоступны[414]. Несмотря на отдельные краудсорсинговые проекты, к примеру портал петиций We the People в США, или редкие инициативы по онлайновому выдвижению и обсуждению законопроектов в Финляндии и Аргентине, правительства не вносят систематических изменений в способы привлечения общественности к процессу принятия решений[415]. Лишь немногие правительства приглашают граждан не только поделиться мнением, но и предложить свои экспертные знания. Роль общества, таким образом, состоит в легитимации чужих решений, но не в предоставлении информации для их выработки и не в принятии этих решений. Дискуссии и консультации намеренно отделены от реальной власти и реальных действий.

В теории совещательная демократия должна бы побуждать граждан обсуждать общественно важные вопросы друг с другом, дабы поддерживалась справедливость процедуры принятия решений по этим вопросам, равно как и справедливость самих решений. На практике же вера в реальную пользу участия граждан очень мала[416].

Возможно, граждане и имеют мнение, но разве они что-то знают наверняка?[417]

Серьезное влияние на развитие школы совещательной демократии оказала теория дискурса немецкого социолога Юргена Хабермаса. Политическая, общественная сфера рассматривается в ней как сфера непрямого диалога граждан и правительства. Посредником в этом диалоге являются телевидение и радио. Гражданское общество формирует общественное мнение, которое, в свою очередь, проходит через фильтр средств массовой информации и влияет на повестку законодателей. В понимании Хабермаса гражданское общество и институты государственной власти разделены широкой пропастью, мостом через которую служат средства массовой информации[418]. Общение и диалог между гражданами опосредованно влияют на процесс разработки политического курса и практику управления.

Среди представителей американской политологической школы ведущим защитником и популяризатором политических и социальных взглядов Хабермаса выступает Джеймс Фишкин. «Фирменный» эксперимент Фишкина – совещательный опрос (deliberative polling). Он был многократно проведен в разных странах по самым разным темам, от европейского гражданства до электронного правительства. Метод позволяет измерить, в какой мере демографически репрезентативные группы граждан меняют мнение после дискуссии с соседями и каким образом граждане оценивают и анализируют все варианты информации на конкретную тему.

Механизм совещательного опроса прост и нагляден. В его классическом варианте на первом этапе формируется произвольная выборка из числа избирателей страны. Отобранную группу собирают в одном месте и «погружают» в некоторую тему, используя тщательным образом подобранные материалы, интенсивные дискуссии в малых группах и комментарии приглашенных экспертов и политиков. После нескольких дней плотной проработки участниками заявленной темы организаторы эксперимента проводят подробный опрос и сравнивают результаты с аналогичными опросами, проведенными в начале эксперимента. Результаты исследования, как объясняет Фишкин, представляют собой «взвешенное суждение общества – то есть ту точку зрения, к которой пришла бы вся страна, будь у нее возможность оказаться в роли „идеального“ гражданина, достаточно погруженного в тему»[419].

Совещательные опросы, разработанные для того, чтобы эмпирически подтвердить осмысленность информирования избирателей, представляют собой модель использования дискурса для формирования общественного мнения. Фишкин, как и прочие представители совещательной демократии, стремится доказать несостоятельность заявлений тех, кто настаивает на хронической неспособности избирателей к обучению. Фишкин на практике доказывает, что люди поддаются обучению и используют полученные ими знания при принятии решений. Отсюда напрашивается вывод: необходимо найти способ формализовать применение совещательных практик для повышения уровня информированности избирателей, а следовательно, и их роли в контроле над принятием политических решений.

Пока же подобные совещательные опросы – инструмент «достойного коммуникационного процесса», а не достижения результата как такового[420]. К сожалению, сторонники совещательной демократии больше озабочены легитимностью процедуры, чем результатами. Да, многие их них, а также коммунитаристы[421] и другие ревностные демократы больше верят в способности граждан, чем те, кто разделяет мнение о неэффективности или необоснованности участия избирателей в государственном управлении. И многие хотели бы превратить общественные дискуссии в постоянный элемент политического процесса. Но никто не выступает за то, чтобы общественные дискуссии вытеснили повседневные управленческие практики принятия решений.

Благодаря консультациям с общественностью политики, ответственные за принятие решений, получают информацию о предпочтениях общества, однако эта процедура не помогает обнаружить компетенции граждан. Цель совещательных опросов заключается в выявлении мнений – то есть дает обществу возможность высказаться, – но не решает задачу предоставления политическим деятелям доступа к общественным знаниям и умениям. Эти опросы направлены на просвещение граждан, но не предполагают обращения к их компетентности. Нечего и говорить, что сторонники совещательной демократии хотели бы, чтобы решения принимались на основе неопровержимых фактов, научных данных и общего представления об истине. Но они рассматривают формирование предоставляемых обществу сведений как закулисный процесс, в котором участвуют только профессионалы.

Более того, теория совещательной демократии Хабермаса, как поясняют ведущие теоретики, никоим образом не предполагает наличия у граждан компетентности для формирования взвешенных оценок или способности отвечать за принятие решений[422]. Граждане просто не располагают требуемым для этой деятельности интеллектуальным потенциалом. Прикладные исследования практики гражданских дискуссий фокусируются на том, сколько человек принимало участие, кто принимал участие, кто говорил, какова была тональность разговора и насколько удовлетворены были участники. Исследователей практически не интересует воздействие дискуссии на выработку политического курса или же вопрос о том, помогли ли принятые решения достичь поставленных целей. Обращение к гражданам и выявление их мнений уже полагается актом участия, независимо от значимости предмета дискуссии для общества[423].

Иными словами, на практике совещательная демократия представляет собой светский общественный институт, в рамках которого граждане высказывают свое мнение. Она никак не связана с конкретными действиями. Участие в дискуссии оказывает позитивное воздействие на нравственность людей, но не помогает решать практические проблемы общества или хотя бы включать их в политическую повестку.

Одно из направлений современной политологии представлено так называемой «эпистемологической демократией» (epistemic democracy)[424] в лице таких теоретиков, как Элизабет Андерсон[425], Дэвид Эстлунд[426] и Хелен Лэндмор[427][428]. Эпистемология рассматривает вопросы формирования знаний, эпистемологическая демократия уделяет внимание частному вопросу: каким образом люди приобретают политические знания и формируют решения в демократическом обществе.

Сторонники эпистемологической теории заняты поиском философского обоснования демократии как предпочтительного способа управления. Они стремятся «спасти» демократию от эпистемократии и власти профессионалов, пытаясь совместить поиск легитимности с требованием результативности. Приверженцы этого направления считают, что для обоснования демократического управления недостаточно лишь позитивного влияния демократии на нравственность общества – необходимо доказать, что демократия обеспечивает более действенные результаты, а не только более справедливое участие. Эти мыслители более серьезно, чем другие политологи, относятся к компетенциям граждан и необходимости гражданского участия в управлении.

«Эпистемологические демократы» мыслят шире, чем «совещательные демократы», сосредоточенные на роли процедуры: они отвергают идею о том, что демократические решения хороши уже хотя бы потому, что включают демографически репрезентативные совещательные практики. Сторонники эпистемологической демократии задаются вопросом, действительно ли институциональные структуры определенного типа лучше приспособлены для получения знаний для решения тех или иных проблем. Эти политологи стремятся понять, как оптимально выстроить систему органов управления, чтобы повысить их способность накапливать и эффективно использовать информацию. (В свою очередь, приверженцев совещательной демократии больше заботит соблюдение процедур при принятии решений – наличие диалога и дискуссии, – чем результаты процесса.)

Однако, стремясь продемонстрировать взаимосвязь между демократическими формами участия и эффективностью принятия решений, «эпистемологические демократы» придерживаются двух довольно традиционных подходов: голосование и широкая дискуссия[429]. Согласно их точке зрения, демократия – лучшая форма управления обществом не только благодаря справедливой процедуре, но и исходя из математически более высокой вероятности получения необходимого результата – когда мнения больших групп накапливаются и объединяются в ходе голосования. Во многом идеи «эпистемологических демократов» основаны на тех же предположениях о взаимосвязи между гражданином и государством, что и принципы «совещательных демократов», но, анализируя результаты такой взаимосвязи, они приходят к иным выводам.

Истоки идеи о голосовании как о наилучшем способе принятия решений можно обнаружить в парадоксе Кондорсе 1785 года[430]. Когда избирателю предстоит сделать выбор из двух альтернатив, вероятность правильного решения превышает 50 % – а если голосование проходит на принципах независимости и отсутствия какого-либо давления, то по мере увеличения числа избирателей вероятность правоты большинства стремится к 100 %.

Популяризатором этой концепции (известной также как «коллективный разум») выступил журналист Джеймс Шуровьески[431]. В книге «Мудрость толпы»[432] он описывает эксперименты, в ходе которых доказывается, что, когда большое количество респондентов пытается угадать вес овцы или количество конфет в банке, среднее арифметическое их предположений будет верным. Закон больших чисел работает даже применительно к вопросам, на которые существует точный ответ. Благодаря объединению и сведению в таблицу большого числа голосов группа может оказаться умнее, чем сумма ее составляющих.

Идея улучшения результата с ростом количества участников популярна уже много лет. Предположение о меньшей вероятности ошибок в процессах с участием большого числа граждан по сравнению с решениями, принимаемыми небольшим числом людей, задолго до маркиза де Кондорсе высказывали Аристотель, Макиавелли и Спиноза[433]. Для эпистемологических демократов голосование (в отличие от жеребьевки, диктатуры или олигархии) – это не просто моральное право. Эмпирически доказано, что голосование повышает качество принятых решений, поскольку агрегирование большого числа голосов снимает «проблему» политического невежества и неразумности среднестатистического гражданина. Опора на коллективный интеллект лежит в основе методик голосования большинства и сверхбольшинства, широко распространенных в демократиях. В отличие от Сомина и мыслителей, считающих акт голосования бессмысленным из-за малого веса каждого отдельного голоса, теория коллективного интеллекта утверждает, что значение имеет каждый голос, потому что совокупность голосов, как правило, дает правильный результат.

Однако сторонники голосования, опять же, недооценивают компетентность граждан. В отличие от Фишкина, стремящегося посредством экспериментов доказать ценность общественной дискуссии, Лэндмор и другие эпистемологические демократы относятся к лагерю теоретиков, развивающих абстрактные идеи вне социального контекста.

Лэндмор рассматривает концепцию выборов (широкая дискуссия с последующим голосованием), а не реальный избирательный процесс и реальное голосование, направленные на повышение качества принимаемых решений. Приводимые ею примеры рождены в искусственных условиях. На практике статистическая взаимосвязь между масштабными процессами, основанными на широком общественном участии, и их результатами может быть отрицательной или отсутствовать вовсе. Лэндмор не затрагивает проблему падения уровня доверия граждан правительству и не пишет о злоупотреблениях и некомпетентности современных демократий, хотя голосование в них является нормой.

Для усиления аргументации философы часто игнорируют усложняющие общую картину детали. Однако представление о гражданах как о талантливых «заготовках» без социально обусловленных особенностей поведения, без навыков или умений, характерное для эпистемологической концепции, не позволяет рассматривать граждан как талантливых специалистов, способных внести значительный вклад в процессы управления.

Политолог Генри Фаррелл[434] и его соавтор и исследователь, статистик Косма Шализи, также являются сторонниками эпистемологической картины мира. Они настаивают на том, что «демократия знает лучше». Стремясь усовершенствовать абстрактные концепции своих предшественников, авторы выстраивают компьютерные модели, направленные на улучшение современных институциональных структур, включая иерархические организации и рынки. Цель этих исследований – найти пути привлечения граждан к решению комплексных общественных проблем. Ученые уверены, что демократические методы работы способны обеспечить наилучшие результаты, а чтобы доказать действенность демократии, они используют математический и эмпирический инструментарий, а также сложные компьютерные симуляции. Одновременно Фаррелл проводит исследования способов сдерживания пристрастного поведения, которое мешает продуктивному участию.

Однако на сегодняшний день большинство приверженцев основного направления эпистемологической демократии все еще далеки от объединения теории с пониманием практики процесса принятия оптимальных решений, его контекста и наилучших стратегий и структур, в которых такой процесс может быть реализован. Интерес к теории коллективного интеллекта является важным шагом на пути к использованию компетенций граждан, но только лишь теоретического анализа явно недостаточно, чтобы предложить действенный рецепт альтернативной модели государственного управления[435]. Даже «эпистемологические демократы», поддерживающие идею использовать интеллектуальный потенциал граждан, до сих пор рассматривают индивидов в качестве носителей «знания» только в свете закона больших чисел. Теоретические работы, даже в области партисипаторной демократии, по-прежнему утверждают, что люди либо невежественны по своей природе, либо необразованны в силу обстоятельств.

Сквозь господствующую политическую теорию красной нитью проходит представление о гражданах как о неграмотных, склонных к агрессивности, неэффективных людях, способных в лучшем случае лишь к обсуждению, но не к продуктивным политическим действиям, за исключением голосования по конкретным вопросам. Институциональным структурам, серьезно относящимся к компетентности граждан, очень непросто преодолеть подобные установки официальной политологии, истоки и сущность которых тесно связаны с профессиональной и социальной ориентированностью политических институтов, охраняющих статус правящей элиты и исключающих чужаков. Аналогичным образом, новая теория коллаборативной демократии (collaborative democracy), рассматривающая граждан в качестве партнеров государства в процессе решения проблем, не может отказаться от идеи доминирования профессионализма в политической теории и практике, поскольку она тесно «увязана» и с наукой, и с технологией. Эти разные области интеллектуальной деятельности – политика и наука – не так уж отделены друг от друга, они имеют множество связей и переплетаются все больше. Вероятно, на изменение нынешнего отношения к компетентности граждан наиболее серьезное воздействие окажут новые технологии и достижения в области компьютерных наук, что приведет к переходу на новую ступень эволюции политических институтов.

Глава 4

Технологии поиска экспертных знаний

Где знания, которые мы потеряли в потоке информации?

Т. С. Элиот, «Скала», 1934 год[436]

Люди, управляющие экономическими и общественными процессами, должны иметь точное представление о реальной ситуации, которое дают фактические данные. Удовлетворить потребность в актуальной информации помогает технология больших данных – метод сбора и обработки больших объемов разноформатных данных, в том числе собранных и с помощью электронных датчиков. За два последних десятилетия мы научились создавать и хранить новые виды контента в огромных объемах. В конце 2012 года было подсчитано, что общий объем цифровой информации, генерированной человечеством, оценивается почти в 2,8 зеттабайт (2,8 триллиона гигабайт); к 2020 году[437] прогнозируется его увеличение до 40 ЗБ.

Согласно отчету Глобального института McKinsey 2011 года, годовой прирост данных составляет около 50 % – или почти 40-кратное увеличение по сравнению с 2001 годом. Хотя большинство устройств сбора информации, например датчики качества воздуха и воды, полицейские радары и камеры видеонаблюдения, являются частью инженерной городской инфраструктуры, основной прирост данных обеспечивают датчики, которыми оснащается современная потребительская техника. Наши автомобили, фитнес-браслеты и мобильные телефоны (и это лишь незначительная часть мобильных устройств с доступом в интернет, которые формируют так называемый «интернет вещей»[438]) часто оснащены датчиками расстояния, акселерометрами, барометрами, датчиками освещенности и прочими системами регистрации. Тем самым умные вещи собирают и передают массивы данных по воле человека или без его ведома.

Кроме того, люди сами производят контент, публикуя сообщения в блогах и в Twitter, – ежедневный объем информации, генерируемый населением земного шара, сопоставим с объемом Библиотеки Конгресса США[439].

Бездонная сокровищница больших данных открывает широкие перспективы совершенствования управления за счет более точного понимания ситуации на местах. Именно поэтому, планируя строительство умных институтов власти, мы прежде всего думаем о возможностях, создаваемых технологией больших данных, тем более что уже сейчас их сбор и анализ ведутся по различным направлениям – окружающая среда, биометрия, эпидемиология, различные физические параметры[440].

Однако, несмотря на то что огромные базы исходных данных могли быть полезны для динамического моделирования систем, лица, принимающие решения, не могут напрямую использовать эту информацию. Те же самые технологии, которые обеспечили человечеству возможность творческого самовыражения (что, собственно, и привело к скачкообразному росту данных), одновременно снижают эффективность институтов, управляющих информационными потоками между государственными структурами и обществом.

Как бы это ни казалось странным, но чем больший объем разноплановой информации о сложных проблемах оказывается в нашем распоряжении, тем труднее нам действовать[441]. В действительности нам требуется не больше информации, а экспертное мнение, опыт и знания отдельных специалистов и профессиональных групп для отбора и систематизации данных, необходимых для принятия решений.

Только компетентные специалисты способны трансформировать бурный поток исходных данных в «полезный, уместный, содержательный, независимый, авторитетный и своевременный совет»[442]. Вместе с революцией больших данных – появлением новых инструментов для визуализации и управления большими объемами информации – в нашу жизнь также начали входить специализированные площадки, называемые «экспертные сети» (expert networks), «сети знаний» (knowledge networks) или «платформы талантов» (talentplatforms). Особенность новых технологических инструментов состоит в том, что с их помощью процесс нахождения и подбора экспертов можно полностью автоматизировать.

Хотя такие инструменты и подходы еще только развиваются, вскоре станет возможным легко и с точностью определить, в каких областях люди являются специалистами и в каких случаях эти специалисты могут быть полезны. Технологии выявления компетенций являются одной из форм краудсорсинга, при которой открытый запрос заменяется на целенаправленный поиск специальных компетенций, позволяющий государственным институтам справляться с постоянно растущим потоком информации и принимать на ее основе более эффективные решения.

Почему мы нуждаемся в экспертах

Знания и опыт являются непременным условием преобразования информации в корпус знаний, дающих основание для действий. Задолго до наступления эры больших данных люди, принимающие решения, в поисках подтверждения своей позиции тщательно отбирали информацию на основе ее достоверности, точности и релевантности.

Достоверность информации тщательно проверялась. Сегодня многие полагаются на информацию, в изобилии доступную в интернете. Однако ее легко фальсифицировать. Новые технологии работы с контентом позволяют людям снова и снова редактировать собственные тексты, визуальный и звуковой ряд и даже создавать совместные с другими пользователями творения[443]. По словам Дэвида Вайнбергера[444], информация в сети интернет символизирует для многих «расцвет плагиата, гибель культуры, начало темных веков, населенных онанистами-хрониками с застывшим взглядом, которые оценивают правду по количеству „лайков“, мудрость – по числу просмотров, а знание – по тому, во что верить веселее всего»[445].

Между тем оценка достоверности сведений зависит от доступа к людям, способным принимать информированные решения.

Именно эксперты подтверждают и точность информации, которая ложится в основу управленческих действий. Только при использовании локальных знаний – знаний об особенностях рельефа местности, плана городской застройки, динамики развития эпидемии – информация становится полезной для принятия решений. Например, после стихийного бедствия чрезвычайно важно получить информацию от людей, хорошо знакомых с местностью, а после того как диагноз поставлен, для организации лечения очень важен личный опыт выздоровления, понимание симптомов и течения болезни.

Национальная служба здравоохранения Великобритании продолжает реализацию успешной программы, известной как Expert Patients Program (Программа «пациент-эксперт»), которая инициирует общение между онкологическими больными и теми, кому удалось справиться с этим недугом. Люди поддерживают друг друга, и это помогает больным не только контролировать заболевание, но даже приводит к улучшению их общего состояния[446].

Эксперты – это люди с особым взглядом и способностью отбирать информацию на основе своих узкоспециализированных знаний. Они помогают нам увидеть то, что скрыто от глаз непрофессионала[447].

Доскональное понимание культурного контекста, знание физических и естественных условий местности, понимание болевых точек и приоритетов заинтересованных лиц представляют собой важный вид компетенции, которая формируется только на основе практики и часто отсутствует у чиновников разных уровней. Недаром Джон Дьюи отмечал:

Человек, который носит туфли, лучше всех знает, в каком месте они трут, даже если опытный сапожник лучше знает, как это исправить[448].

Одна из основных функций лоббистов и групп влияния – это предоставление подобного рода специализированной информации (хотя и с акцентом в пользу определенного клиента). Однако часто понятие «специализированная информация» в разных контекстах имеет разное значение:

• получение недостающих фактов и данных, позволяющих найти правильный ответ на вопрос;

• получение из разных источников значимой информации, позволяющей найти альтернативные варианты оценки ситуации и выхода из нее;

• изучение возможных перспектив, например на основе знаний людей, получивших опыт в сходной ситуации.

Процесс принятия решений также становится более эффективным, если в его основе лежит релевантная информация, то есть информация, соответствующая задаче. Если изложенные факты достоверны и точны, но не имеют отношения к решению, которое нужно принять, или если эти факты отсутствуют в нужное время и в удобной для анализа форме, то они бесполезны. Как следствие, в правительстве появляется потребность в мета-опыте, то есть способности отфильтровывать и выбирать ту информацию, которая соответствует конкретной ситуации. Ежегодно в научных журналах публикуется около 1,4 млн статей, а значит, в обществе нет недостатка в разумных и новаторских идеях, – но, к сожалению, научная публикация – это не тот формат, в котором об этих идеях узнают государственные деятели[449].

Существует реальный разрыв между знанием и делом: между большим объемом материалов, выходящих из-под пера ученых-те-оретиков, и тем, что делают на практике представители власти[450]. Сетевые сообщества, например Footnote (штат Род-Айленд, США), The Conversation (Австралия), или вашингтонские аналитические центры трансформируют результаты работы научного сообщества в специальный формат, удобный для людей, принимающих политические решения. Но, к сожалению, возможности этих групп ограничены[451]. Хотя результаты исследований неизменно подтверждают, что предоставление новой полезной информации благоприятно влияет на эффективность институтов власти, все мы, и особенно правительственные чиновники, тонем в потоке информации, которая не имеет особой практической пользы[452].

Переизбыток информации делает все более сложным ее использование в процессе принятия решений. Именно поэтому при отборе, систематизации и передаче информации мы по-прежнему склонны полагаться на инсайдеров и профессионалов, а также на относительно закрытый, элитарный круг групп влияния и их профессиональные исследования. Как правило, под «профессионализмом» понимается не практический опыт, приобретенный на рабочем месте, а теоретические знания, полученные в вузах и лабораториях, с упором на научные принципы изучаемых дисциплин. Университетский диплом о высшем образовании сегодня является признанием профессионализма, уважаемым символом социального статуса среднего класса и атрибутом достижений. Профессионалы, однако, всего лишь «проводники» того, что нужно знать лицам, принимающим решения.

Ценность членства в профессиональных организациях и университетского диплома заключается в сокращении издержек на поиск достоверной информации о профессиональной компетенции человека. Как заметил один из комментаторов в журнале Harvard Business Review, американцы воспылали к дипломам такой любовью, с которой обычно относятся к хот-догам или болонской колбасе. Все хотят их получить! И чем больше, тем лучше![453]

По выработавшейся традиции, диплом о высшем образовании превратился в наглядный показатель уровня профессиональных знаний человека, однако зачастую он не свидетельствует о практических навыках и опыте работы его обладателя.

Еще раз подчеркнем: процесс управления требует способности быстро отбирать достоверную, точную и релевантную информацию. Это необходимо для принятия сложных политических решений. Например, представим, что в момент чрезвычайной ситуации существовал бы способ найти тех людей в составе управленческих структур и вне их, которые жили в пострадавшем регионе, когда-то руководили ликвидацией последствий бедствия, умеют работать с открытыми данными либо имеют опыт краудсорсинга. Возможность оперативно связаться с ними и получить их совет – например, при возникновении пандемии – была бы бесценна, как и наличие базы данных экспертов по информационной безопасности в случае кибератаки.

Представьте, что появилась возможность адресовать вопросы по самым острым общественным проблемам сетевым сообществам новаторов и экспертов – представителей различных институтов и организаций. Предоставив людям возможность проявить себя в областях, в которых они разбираются лучше всего, мы смогли бы сэкономить время, финансовые ресурсы и, может быть, даже спасти жизни.

Выявить обладающего знаниями человека внутри органов управления – не говоря уже о людях вне их – занятие не из простых. По сложившейся бюрократической традиции, названия должностей, например «директор» или «управляющий», не отражают практический опыт, которым обладает этот человек. Поскольку государственные проекты обычно считаются достижениями организаций, сложно выявить личный вклад каждого из участников. А ведь люди, принимающие решения, сильно зависят от суждений экспертов[454]!

Профессионалы внутри организации не имеют полноценного доступа к разнообразным источникам инновационных и практических знаний, особенно когда для достижения результата важно понимание ситуации, местные ноу-хау, прикладные способности, дисциплинарное многообразие и солидный практический опыт[455]. В некоторых случаях хакер-вундеркинд без диплома, но с большим опытом создания программ окажется полезнее программиста с ученой степенью, а местный житель будет обладать более достоверной информацией, чем специалист аналитического центра[456].

Конечно, профессиональная компетенция подтверждается не только документами об образовании[457]. Отдельные психологи причисляют к экспертам и тех, кто потратил на развитие навыка не менее 10 000 часов[458]. Другие важным условием профессионализма считают не время, затраченное на обучение, а природные дарования – такие как, например, способность Джона фон Неймана[459] моментально совершать в уме сложные математические вычисления.

Социолог Гарри Коллинз и философ Чарлз Эванс в книге «Пересматривая природу профессионализма»[460] предложили «периодическую таблицу» различных типов знания[461]. По их мнению, общие практические знания – это то, что человек по умолчанию усваивает из внешней среды, в которой живет, – например, язык. На таком же принципе построены лингвистические сервисы, например iTalki, помогающие пользователям, желающим выучить иностранный язык, найти партнера по обучению – носителя этого языка. Наоборот, профессиональные знания находятся в диапазоне от популярного знания, которым обладает каждый, до знания тонкостей, которое можно получить только с опытом работы – например, в сфере науки или спорта.

Не менее важной составляющей профессиональной компетенции является навык коммуникации – умение передать накопленный опыт другим людям. Например, писатель – популяризатор науки или спортивный журналист, не будучи сам ученым или спортсменом, но тесно общаясь с ними, умеет точно описать их рабочую «кухню». Это различие часто наиболее заметно при сравнении академического и практического типов знаний.

Попытка системно описать профессиональную компетенцию и принять существование различных типов знаний в чем-то созвучна теории множественного интеллекта[462], предложенной Говардом Гарднером. Он утверждал, что люди обладают рядом когнитивных способностей – музыкальных, кинестетических, логико-математических, лингвистических, пространственных, личностных и межличностных, – но у всех они проявляются в разной комбинации и выражены в разной степени. Кто-то склонен к медицинской профессии, а кто-то – прирожденный музыкант или поэт. Один талантливо рисует картины, а другой – талантливо красит заборы. Для кого-то естественно одиночество, а кто-то – душа компании. Один проявляет способности к игре в баскетбол, а другой не в состоянии удержать мяч, но зато может мастерски сделать прямой репортаж с игры. Разнообразные способности, будь то к теоретической или практической деятельности, присущи людям независимо от того, имеют ли они университетский диплом и работают ли в органах государственного управления. Неразличимый ранее источник экспертных знаний сегодня становится легче обнаружить благодаря современным технологиям.

Четыре особенности новых технологий поиска экспертных знаний

Задача поиска экспертов стояла всегда. Однако в XXI веке с развитием информационно-поисковых технологий, включая компьютерную лингвистику и широкую доступность цифровых методов отслеживания активности, связанной со знаниями, процесс соотнесения спроса и предложения на рынке знаний становится все более автоматизированным[463]. Уже появились экспертные сетевые платформы – основанные на специальных программах и алгоритмах системы поиска экспертов, передачи знаний, хранения базы экспертов и электронные инструменты экспертной оценки.

HeyPress – сайт для поиска и подбора журналистов. Gradberry делает то же самое для программистов. CyberCompEx – экспертная сеть для тех, кто работает в сфере информационной безопасности. Такие инструменты поиска и подбора специалистов активно используются во всех профессиональных областях[464]. Множество недавно появившихся технологий, которые разными способами оценивают профессиональные компетенции, упрощают «каталогизацию» людей по тому, что они делают. Эксперименты, предполагающие формирование тестовых сообществ и использование наборов тестов, позволяют выработать подход к выявлению различных компетенций внутри организации[465]. Кроме того, существуют широкодоступные, открытые и разнообразные источники данных, не ограниченные стенами одной организации. Мы переживаем пик не только информационной революции, но и революции в технологиях поиска экспертов.

Упрощенно, в основе новых технологических инструментов лежит процесс агрегирования информации из различных источников и формирования на ее основе профилей экспертов, по которым можно сделать вывод об их компетенциях. Информация собирается из социальных сетей (например, Twitter и LinkedIn), открытых источников (профили на сайтах, информация о грантах, публикации в интернете) и добавляется самими пользователями, тем самым формируются доступные для поиска базы данных.

Кроме того, некоторые технологии позволяют проанализировать «информационный след», например привычки пользователя при поиске и просмотре информации в интернете или ключевые слова, используемые им в документах. Затем происходит сортировка профилей пользователей на основании таких критериев, как репутация, дипломы и сертификаты, навыки и практический опыт. Из разрозненных данных строятся каталоги, по которым легко осуществлять поиск.

Автоматизированные инструменты сбора информации решают стандартную проблему – потребность сегментировать аудиторию. Ученым, например, полезно понимать, кто работает в одной с ними научной области: это помогло бы составлять планы исследований так, чтобы, с одной стороны, темы не пересекались, а с другой – закрывали имеющиеся в науке пробелы. По существу, научные сотрудники являются одними из основных пользователей инструментов экспертного общения. Так, VIVO, открытая платформа для академического обмена, не только содержит профили около 100 000 ученых из 100 университетов, тем самым облегчая задачу поиска рецензентов и потенциальных соавторов, но и размещает другую важную информацию, например о грантах и темах исследований[466].

Поскольку о профессиональной компетенции эксперта зачастую судят по результатам сканирования информационного поля и сбору таких данных, как количество публикаций, индекс цитирования или число поданных и одобренных заявок на гранты, то вполне логично, что научное сообщество с его обширным корпусом статей и грантовых предложений стало пионером в использовании технологий для экспертного общения. Кроме того, корпоративные системы являются собственностью компаний, а академические системы – открыты, поэтому оказалось проще разработать технологии поиска компетенций для научной среды.

С помощью базы данных Indiana Data base of University Research, созданной в Университете Пердью (штат Индиана), осуществляется поиск экспертов по четырем самым крупным университетам штата: Государственный университет Болл, Индианский университет, Университет Пердью, Университет Нотр-Дам. В базе содержатся личные страницы членов профессорско-преподавательского состава, информация Национального фонда содействия развитию науки (финансируемые проекты, статьи преподавателей, диссертации). Все это находится в открытом доступе. В базе также хранятся специализированные профили, которые основаны на заранее составленной классификации профессиональных областей и включают возможность добавления новых ключевых слов[467].

В Лос-Аламосской национальной лаборатории (штат Нью-Мексико, США) была разработана система EgoSystem, которая раздвинула границы поиска экспертов, вынеся их за пределы академической среды. Эта система отслеживает информацию о бывших сотрудниках лаборатории, перешедших в частный сектор, и позволяет при необходимости (создание государственно-частного партнерства или совместный проект) устанавливать контакт с ними. В EgoSystem содержатся биографические данные специалистов, включая сведения о местах обучения и областях специализации, информация об их активности в социальных сетях и на других академических ресурсах, например сайте Mendeley, которым пользуются миллионы людей для чтения и хранения исследовательских статей в формате PDF[468].

Еще одной функцией подобных инструментов является контроль над внедрением результатов исследований. В Сан-Паулу, самом населенном и экономически развитом штате Бразилии – на него приходится 35 % ВВП страны, – по конституции штата 1 % бюджета выделяется на финансирование исследований. При подаче заявки на финансирование соискатели должны заполнить профиль в бесплатной поисковой системе «Академия Google»[469]; это позволяет не только расширять взаимодействие между научными сотрудниками страны, но и в дальнейшем отслеживать эффективность инвестиций[470].

Потребность в инструменте, позволяющем выявлять людей со специальной профессиональной компетенцией, существует в самых разных областях. Чрезвычайно важно понимать, кто какими знаниями обладает.

Сервис HealthTap помогает пациентам находить врачей, способных отвечать на их вопросы. База данных сервиса хранит информацию более чем о 64 000 специалистах-медиках. Потенциальные пациенты могут либо разместить вопрос на медицинскую тему и попросить специалистов ответить на него тут же на сайте, либо поискать ответ среди ранее поднимавшихся тем. Разработчики сервиса надеются, что в перспективе пользователи станут платными подписчиками и будут использовать систему для направления своих вопросов уже конкретным специалистам. Врачи, зарегистрированные в базе, создают профили, в которых указывается область их специализации, документы об образовании и публикации. Кроме того, в профиле каждого врача отображаются ранее заданные вопросы, данные им ответы и оценка этих ответов пользователями. В системе формируется рейтинг специалистов на основе оценок пользователей и других врачей. Сайт также предусматривает возможность тематического поиска – например, детская ревматология или аллергия. По заявлению разработчиков, сервис, который содержит ответы на несколько миллионов вопросов, уже помог спасти тысячи жизней и ответить на миллионы вопросов.

Давно известно, что сегментирование[471] и таргетирование[472] являются ключевыми инструментами современного маркетинга, особенно в электронной коммерции, так как увеличивают динамику продаж по сравнению с агрегированным маркетингом[473][474]. Сегментирование аудитории в контексте бизнеса означает продажу одной и той же услуги разным потребителям по различной цене[475]. Информация о предпочтениях потребителя, его поведении и намерениях, доступная в режиме реального времени, может повлиять на содержание рекламного сообщения и форму его подачи[476]. Согласно результатам исследований, таргетированная реклама позволяет увеличить выручку в 2,7 раза по сравнению с эффектом от нетаргетированной рекламы[477]. Кроме того, таргетированная реклама способствует росту занятости, повышает уровень инноваций и экономической продуктивности[478].

Чтобы сделать заключение о возрасте, семейном положении, социальном статусе, уровне дохода и месте нахождения потенциального потребителя, а также в целом спрогнозировать его поведение, прежде использовались инструменты статистики. В одном из ранних экспериментов под названием «Белый кролик» была предпринята попытка создать профили потребителей на основании их речевых обращений[479]. Появление технологии больших данных, построенной на базе ранних моделей статистического анализа, облегчило компаниям процесс обработки огромного объема профессиональной и личной информации о конкретном пользователе, агрегированной из большого числа источников, и позволило разработать более эффективные модели прогнозирования потребностей для обеспечения еще более детального микротаргетирования.

Большинство посещаемых пользователями веб-сайтов – будь то для поиска информации об автомобилях или чтения обзоров – используют файлы cookie для сбора статистических данных о действиях пользователя на сайте и для отображения рекламных сообщений, наиболее соответствующих его интересам[480]. Объем и глубина таргетирования зависят от тематики сайта, ограничений на доступ к личной информации, доступности данных и целесообразности микротаргетирования[481]. Иногда эти техники оказываются на удивление «прозорливы», например в случае, когда отдел прогнозной аналитики компании Target[482] предположил (и оказался прав), что девочка-подросток беременна, и предложил ей рекламу продуктов для будущих мам еще до того, как она успела сообщить новость родителям[483].

Такие компании, как Facebook и Google, уже аккумулировали огромный объем персональных данных о своих пользователях и их поведении онлайн и в реальном мире (чек-ины Facebook и использование карт Google), – и сегодня им все лучше удается микротар-гетировать рекламные сообщения на точечную целевую аудиторию при помощи собственных инструментов моделирования и сегментирования. Множество научных диссертаций посвящено алгоритмам улучшения таргетирования онлайн-рекламы, включая более точное прогнозирование того, какой товар купит потребитель, при каких обстоятельствах и как наиболее эффективно использовать имеющиеся о покупателе данные, чтобы предложить ему определенный товар[484].

Используя историю поисковых запросов пользователя или его поведения на многочисленных ресурсах – так называемый информационный (или цифровой) след, – компании-гиганты могут гарантировать рекламодателю охват желаемой целевой аудитории и повышение вероятности конверсии пользователя в потенциального покупателя. А с объединением имеющихся в их распоряжении данных с информацией агрегаторов, например компании Acxiom[485], эта вероятность многократно возрастает.

Хотя сбор данных о посетителях сайтов (профайлинг) и стал неотъемлемой частью современной электронной коммерции, использование коммерческими компаниями детализированной информации о пользователях и особенностях их поведении вызывает вопрос, не нарушается ли при этом принцип неприкосновенности частной жизни[486]. Социальные медиа, браузеры и другие привычные сетевые инструменты по умолчанию настроены на определение пола, возраста и других личностных характеристик пользователя; именно эта информация используется впоследствии для демонстрации релевантных рекламных объявлений.

Например, Google автоматически определяет демографические характеристики и интересы пользователя на основании поисковых запросов и сайтов, на которые он переходит. И хотя Google позволяет проверить, какая информация о человеке доступна рекламодателю, и при необходимости скорректировать ее, но найти нужные пункты в настройках веб-браузера – задача не из простых.

Однако, если удалось создать алгоритмы и платформы для выборки вероятных потребителей товаров или услуг, разве нельзя точно так же организовать поиск определенных категорий граждан для гораздо более благородной цели служения обществу?

LinkedIn совместно с ресурсом VolunteerMatch[487] помогает желающим найти подходящие для них волонтерские программы[488]. Почему бы не помочь гражданам включиться в государственное управление в той степени, которая соответствует их возможностям и желанию?

Почему бы не рассмотреть стратегии, которые помогут гражданам и представителям государственных структур наладить взаимодействие?

Неужели мы не в состоянии хотя бы попытаться обеспечить гражданам возможность участия в демократических процессах таким образом, чтобы они смогли проявить свои способности, интересы и таланты?

Разумеется, это может быть сделано только с соблюдением ограничений, касающихся неприкосновенности частной жизни. Однако точно так же, как рекламодатель стремится предложить целевой аудитории рекламу, соответствующую ее интересам, политические деятели должны иметь возможность обратиться к тем экспертам, компетенции которых отвечают текущим задачам. Подобный целевой краудсорсинг, при этом не вводящий ограничения для участия всех желающих, станет новой формой партисипаторной демократии.

В прошлом появление профессиональных сообществ стало альтернативой традициям наследной аристократии и патроната и дало представителям среднего класса шанс обрести статус, влияние и средства на безбедное существование. Современные технологии выявления компетенций предвещают похожую социальную трансформацию, но уже в отношении сложившегося представления о профессионализме и формах подтверждения квалификации. Технологии работы с экспертными знаниями широкой общественности, а не только дипломированной элиты могут быть использованы для реорганизации институтов управления.

Людей, обладающих специальными компетенциями, становится проще найти и привлечь к решению общественных проблем. Благодаря интернету знания и навыки граждан превращаются в инструмент демократии. Теперь перед каждым открывается возможность участвовать в жизни общества так, чтобы максимально задействовать свои способности. Раньше компетенции традиционно ассоциировались с наличием соответствующего диплома и профессиональной принадлежностью: чем больше у человека дипломов и сертификатов, тем он, несомненно, более образован. При этом наличие диплома – лишь малая часть того, что действительно необходимо для эффективного решения общественных проблем.

Интернет меняет наше отношение к тому, как мы определяем профессиональную компетенцию и как выявляем ее. Новые технологии имеют четыре принципиальные особенности.

1. Они помещают широкий спектр компетенций – практических знаний, опыта, навыков, интересов – и документы об образовании в зону видимости, лишая аккредитованные образовательные учреждения их монопольного права подтверждать квалификации.

2. Они позволяют выявлять носителей экспертных знаний посредством анализа данных, собранных ручным и автоматизированным способами. Таким образом, обеспечивается бесконечное многообразие вариантов выдачи, зависящих от заданных параметров поиска.

3. Увеличивается количество и разнообразие способов подтверждения (маркеров) профессиональной компетенции: к традиционным дипломам добавляются, например, электронные бейджи.

4. С появлением цифровых технологий родилась возможность измерять практические знания иначе и по более разнообразным основаниям, чем раньше. Новые технологии помогают избавить понятие «эксперт» от элитарной коннотации, придав ему характер нейтральной и практической оценки таланта и способностей человека.

Профессиональная компетенция в зоне видимости

Современные сетевые инструменты экспертного общения дают самым разным людям возможность продемонстрировать свои способности и таланты и облегчают их поиск. Сегодня любой может привлечь внимание к своему опыту, навыкам и интересам при помощи множества новых маркеров профессиональной компетенции.

В отличие от традиционных университетских приложений к диплому, записи о результатах прохождения онлайн-курсов на таких образовательных платформах, как Udacity, Coursera или Lynda, доступны в сети и видимы другим пользователям, и этот процесс не курируется дополнительно никакими институтами. Будь то размещение резюме в профессиональной сети LinkedIn или получение бейджа за честную торговлю в интернет-магазинах eBay и Amazon, новые технологии поиска компетенций (или платформы талантов) облегчают возможность человеку продемонстрировать, какими знаниями он владеет, а остальным – выделить его на этом основании.

Сертификаты и дипломы являются далеко не единственным показателем профессиональной компетенции. На многих сайтах существуют рейтинги, отражающие достижения участников[489]. На тех платформах, где наглядно демонстрируется вклад каждого участника, как правило наблюдается увеличение активности пользователей. Оценка личных достижений в виде позиции в рейтинге, статуса или баллов усиливает стремление людей принимать участие в работе ресурса[490].

Джоан Моррис ДиМикко (ранее являлась сотрудником медиалаборатории Массачусетского технологического института MIT Media Lab, а в настоящее время работает в IBM Research) изучала реакцию групп на отражение ее действий[491]. Она назвала это явление «социальной прозрачностью» или «социальным отражением»: чем выше степень взаимной осведомленности о действиях членов группы, тем выше эффективность координации в группе в целом. Возможность увидеть на экране электронного устройства индикаторы собственных навыков и способностей в формате новых визуальных маркеров и сравнить их с показателями других людей оказывает стимулирующее воздействие как на одного человека, так и на всю группу.

Кроме того, в эпоху интернета происходит трансформация самого понятия «профессиональная компетенция»: привычное его определение расширяется и включает различные формы практических знаний, в том числе навыков, опыта и интересов. Например, пользователю LinkedIn при заполнении профиля предлагается помимо формальных данных об образовании и опыте работы указать свои навыки, а контакты пользователя приглашаются подтвердить их или оставить рекомендацию. Рекомендация – это отзыв, написанный одним участником сети LinkedIn о навыках, способностях и качествах другого[492]. На основе рекомендаций и подтвержденных навыков формируется – благодаря платформе, но независимая от нее – деловая репутация участника сети[493].

На многих сайтах регистрируется конкретный опыт пользователей, а не только названия полученных им формальных квалификаций (дипломов, степеней, сертификатов). Например, обучающиеся дистанционно в Khan Academy получают баллы за каждое просмотренное видео и выполненное упражнение, а также дополнительные баллы за демонстрацию отличного владения пройденным материалом.

Еще на одной платформе массового онлайн-образования Coursera, где лекции студентам читают профессора ведущих университетов, студент может указать, сколько курсов он прослушал – например, по программированию на Python или C +. Само по себе прослушивание курса на Coursera не подтверждает приобретенное умение; таким подтверждением может стать видео, размещенное на wikiHow, YouTube или Lynda, с демонстрацией навыков прикладного программирования, и с каждым новым просмотром страницы пользователя и увеличением числа загрузок видео весомость этого доказательства будет увеличиваться.

Самые разные платформы, а не только образовательные онлайн-площадки, предоставляют пользователям возможность подтвердить свои профессиональные компетенции – правда, многие из этих платформ не имеют физического присутствия. Профессиональный уровень отражается в документах об образовании, перечне приобретенных навыков, завершенных работ, выполненных задач и проектов, в списке достижений и даже в количестве времени, затраченного на какую-либо деятельность.

Сегодня пользователь может не только заявить о том, что он прочитал десять книг по программированию, но и получить тому подтверждение от Amazon (дополненное метаданными о том, сколько времени было затрачено на чтение). Пользователь может, применяя приобретенные знания на практике, создать собственный программный продукт и сохранить его на хостинге проектов с открытым исходным кодом, например на платформе GitHub, отвечать на вопросы других программистов на таких справочных ресурсах, как Quora или Stack Exchange[494], или, решив задачи на платформах Data Driven или Kaggle, получить статус «kaggler» или «master».

В новых реалиях зарождающейся распределенной экономики при оценке уровня профессиональной компетенции личный опыт все больше вытесняет сертификаты и дипломы. Одновременно с возможностью прямого обмена товарами и услугами без крупных централизованных посредников, выполняющих функцию гаранта, возникает потребность удостоверить надежность сторон транзакции.

Компания eBay задала этот вектор, предоставив любому человеку возможность предложить рынку содержимое своей кладовки. Пользователь eBay, набравший в рейтинге отзывов от 10 до 49 очков, получает желтую звездочку. По мере увеличения рейтинга отзывов звездочка меняет цвет вплоть до серебряного метеора, который присуждается при получении свыше одного миллиона очков.

Онлайн-площадка Airbnb создана для поиска и краткосрочной аренды частного жилья по всему миру. При выборе предложения на Airbnb пользователи могут руководствоваться рейтингом оценок других участников сообщества. Компания Uber разработала мобильное приложение для поиска, вызова и оплаты такси или частных водителей, доступное сегодня более чем в 100 городах мира. Используя приложение, любой житель этих городов может заказать такси из числа зарегистрированных на Uber частных водителей с выплатой Uber фиксированной доли прибыли (если это позволяет местное законодательство).

Компания Side Tour предлагает туристам уникальный опыт: понаблюдать за работой стеклодувов, пивоваров и мастеров местной кухни.

Etsy – это торговая площадка для людей творческих профессий, которые стремятся расширить рынок сбыта свих изделий.

Созданный в Мельбурне ресурс Peer Academy представляет собой онлайн-площадку для сообщества профессионалов, работающих в корпорациях, государственных и некоммерческих организациях, кто не только обладает уникальным знанием, но и готов поделиться им (технология peer-to-peer).

Не пытаясь оценить, насколько целесообразно вести торговлю в условиях распределенной экономики или каково ее влияние на производителя и потребителя, приходится констатировать, что такой вид предпринимательства зависит от онлайн-платформ, благодаря которым обе стороны экономических отношений имеют возможность: одна – получать рекомендации и оценки качества (сколько довольных покупателей у них было), другая – делиться своим опытом (например, сколько раз они арендовали жилье или заказывали тур).

В некоторых случаях экспертное мнение ярче проявляется через интересы, а не навыки, опыт или диплом. Спортивный фанат, как правило, досконально знает все аспекты любимого вида спорта и способен гораздо лучше прокомментировать, скажем, ход бейсбольного матча, чем действующий игрок. Аналогично, пациент, страдающий хроническим заболеванием, может разбираться в нюансах лечения лучше самого профессионального врача, так как он потратил гораздо больше усилий на поиск способов улучшить свое состояние. Конечно, чтобы овладеть некоторыми видами профессиональной компетенции, требуется практика. Тем не менее проницательные наблюдатели, которых мотивирует интерес к делу, зачастую могут лучше передать другим свои знания.

Профессор бизнес-школы Нью-Йоркского университета Панос Ипейротис провел ряд экспериментов с целью выяснить, можно ли считать интерес разновидностью профессиональной компетенции. В течение года исследований, проведенных в компании Google, Ипейротис разрабатывал подходы к «краудсорсингу всех знаний в мире». Для того чтобы выяснить, возможно ли сформировать коллективную базу знаний на основе участия пользователей, обладающих знаниями в конкретных областях, был создан сайт Quizz.us.

Используя планировщик ключевых слов Google, Ипейротис сформулировал таргетированные рекламные обращения, приглашающие потенциальных участников ресурса пройти тест на знание соответствующей предметной области. Например, посетителям медицинского сайта WebMD показывалось обращение с предложением пройти тест на знание симптомов заболеваний. Ипейротис хотел понять, удастся ли ему добиться не только просмотров приглашения, но и инициировать прохождение специалистами теста[495].

Благодаря рекламе на WebMD и сайте одного из крупнейших медицинских центров мира Mayo Clinic, проекту Quizz.us удалось повысить уровень участия в тестировании в 10 раз. Более того, специалисты, откликнувшиеся на рекламное обращение, отвечали правильно на вопросы тестов в среднем на 20 % чаще, чем участники, узнавшие о проекте из других источников, и быстрее респондентов, отобранных через сайты Mechanical Turk или oDesk (коммерческие сайты по поиску людей для выполнения определенных задач на коммерческой основе). Результаты исследования подтвердили тезис, что интерес является мощным основанием для выявления компетентности[496].

Автоматизированный и ручной сбор данных

Новые технологии выявления компетенций позволяют собирать и сортировать информацию о профессиональных компетенциях человека в автоматизированном и ручном режимах и на этой основе формировать его профиль. Информация вручную, как правило, вводится при заполнении онлайн-форм – обычно это демографические данные и сведения об образовании, практическом опыте, навыках и сфере интересов.

Например, некоммерческая организация Npower предлагает ИТ-услуги и обеспечивает техническую поддержку других некоммерческих организаций, деятельность которых направлена на общественное благо. Программа Community Corps, которую реализует Npower, помогает таким организациям найти волонтеров, обладающих определенными знаниями и навыками. При регистрации волонтеры заполняют анкету, где указывают свои умения и способности; на основании этих данных сотрудник Npower проводит отбор волонтеров под конкретные задачи. Ключевым моментом в деятельности ресурса является предоставление пользователями информации о себе.

Процесс заполнения опросных форм не нов. Он так же стар, как бумага и бюрократический аппарат. Тем не менее ввод данных в режиме онлайн имеет ряд специфических особенностей.

1. Умные формы, предлагающие следующий вопрос в зависимости от предыдущих ответов, упрощают процесс, сокращают опросную форму и создают стимул выполнить задачу.

2. Благодаря новым семантическим инструментам регистрации информации – например, выпадающим меню – данные представляется в структурированном или полуструктурированном виде, облегчающем дальнейший анализ и использование. Структура опросной формы повторяет логику организации областей знаний, в которой выделены признаки профессиональной компетенции.

3. Онлайн-формы обеспечивают больший охват информации о профессиональных компетенциях. Предлагая перспективу профессионального роста, такие онлайн-платформы, как LinkedIn, создают для пользователей серьезный стимул правильно и тщательно заполнять формы и регулярно обновлять информацию своего профиля. Структурированные и взаимосвязанные массивы данных открывают новые возможности поиска людей с определенной профессиональной компетенцией[497].

4. Ввод данных имеет вполне осязаемый результат в виде профиля пользователя, отражающего профессиональную компетенцию человека, а найти его гораздо проще, чем собирать разрозненные данные по многочисленным источникам в сети.

Нужно отметить, что не всегда удается стимулировать людей отвечать на вопросы об их навыках, практическом опыте и сфере интересов. Заполнение анкеты требует времени и усилий, которые люди часто не готовы тратить, а сделав однажды, не хотят обновлять информацию. Деканы факультетов университетов жалуются на то, какие неимоверные усилия приходится прилагать, чтобы добиться от профессорско-преподавательского состава ежегодного обновления списка тем их научных исследований.

Зачастую секрет заключается в том, как сформулировать вопрос, чтобы получить ответ. На одном из семинаров в Оксфордском университете я попросила участников проинтервьюировать своего соседа за столом и записать на листе бумаги один навык, которым он, по их мнению, обладает. Среди записей оказались: «легкость» академического письма, знание литературы по предмету, искусство смешивания коктейлей, приготовление хумуса. Абсолютно все участники поняли задание по-своему.

Вызывает вопросы и степень доверия, с которой следует относиться к предоставляемой людьми информации о себе. Вполне возможно, что человек, овладевший «легким академическим стилем», преувеличивает свой повествовательный талант, а человек, научившийся смешивать коктейли, переоценивает свой мартини. Люди могут предоставлять неточную информацию о себе из-за неспособности порой объективно себя оценивать. Онлайн-формы, по крайней мере, сопровождаются пояснениями, вариантами ответов и позволяют усреднить результат.

В некоторых случаях желание заявить о себе: своих навыках, практическом опыте и сфере интересов – может стать действенным стимулом для регистрации на сайте. На онлайн-платформе Patients Like Me («Пациенты как я») пользователи размещают информацию о своем здоровье, о том, какие лекарственные препараты они принимают и какие побочные эффекты вызывают эти лекарства. Результаты исследования показали, что в этом интернет-сообществе, где принят активный обмен информацией, такую работу продолжают вести супруги некоторых бывших пользователей сервиса даже после их кончины[498]. Люди хотят, чтобы им задавали вопросы, и хотят делиться информацией, если им предоставляют соответствующий интерфейс.

Сегодня информацию о компетенциях экспертов можно собирать автоматически из сторонних источников. Достаточно ввести фамилию любого профессора в поисковую строку Google, и на первой же странице поисковой выдачи появится список публикаций, сформированный специализированным поисковым сервисом «Академия Google». Анураг Ачарья, один из создателей сервиса, разработал его идею в рамках программы «20 percent time» – внутрикорпоративной инициативы Google, позволяющей своим сотрудникам тратить один день в неделю на разработку сторонних проектов. По словам Анурага Ачарьи, задача «Академии Google» заключается в том, чтобы определять, «кто что написал»[499]. Google обновляет списки публикаций авторов, регулярно извлекая и объединяя информацию из различных баз научных публикаций.

В некоторых частных компаниях анализируется корпоративная почта: знание о том, кто с кем и о чем переписывается, является способом сформировать каталог по областям профессиональной компетенции. В частности, с этой целью в 2006 году компания IBM запустила систему анализа содержания и метаданных электронных сообщений Small Blue[500].

Целый ряд компаний специализируются на извлечении информации о профессиональных компетенциях из широкого многообразия баз данных, находящихся в открытом доступе. Итогом их работы обычно становятся закрытые, являющиеся частной собственностью (и приносящие высокий доход) каталоги по областям специальных знаний.

Так, поисковый ресурс Web of Science, принадлежащий медиакорпорации Thomson Reuters, объединяет реферативные базы данных публикаций в научных журналах, базы книг и патентов, а также с помощью связанных метрик цитирования позволяет составить и визуализировать научную сеть авторов, работающих в сходных тематических нишах. Доступ к базе данных платный. Ею могут воспользоваться ученые не только для поиска необходимых научных материалов, но и для того, чтобы выявить исследователей со сходными интересами, определить основные тенденции и сформировать историю публикаций. Как и LinkedIn, эта платформа использует технологии распределенной обработки данных на нескольких параллельно работающих серверах, которые собирают огромные объемы информации из разнородных источников[501]. Symplectic – один из инструментов управления знаниями в университетах – объединяет профессиональную информацию о сотнях тысяч научных сотрудников, что позволяет автоматически получать анкетные данные исследователей из любого вуза.

Подобные сетевые инструменты особенно популярны среди ученых, работающих в области биологии и медицины, благодаря широкой доступности открытой информации по этим направлениям науки. Однако платформы автоматизированного сбора данных существуют и вне академического сообщества.

Нью-йоркская компания Relationship Science, занимающаяся сбором, обработкой и анализом деловой информации, формирует базу данных как автоматизированным, так и ручным способом. Ресурс содержит информацию о трех миллионах влиятельных людей из сферы бизнеса и их организациях, включая профессиональную биографию и деловые контакты, проведенные сделки, образование, участие в благотворительной деятельности, политические пожертвования, личные интересы, творческие работы и награды и существенные семейные связи[502].

Такие платформы все шире используют новые источники данных. Например, степень влияния в социальных медиа оценивается показателем Kloutscore[503]. Этот виртуальный «индекс тщеславия» присваивается пользователю на основании того, сколько раз его процитировали или сделали ретвит его сообщений. Сервис Klout с гордостью заявляет более чем о 500 млн зарегистрированных в системе учетных записей[504]. Политик, стремящийся к тому, чтобы новая законодательная инициатива была благоприятно воспринята обществом, может, используя Kloutscore, найти наиболее влиятельных персон и предложить им продвинуть эту инициативу среди своих подписчиков.

Индекс Klout напоминает вымышленный коэффициент «величина Макландресса», придуманный Джоном Кеннетом Гэлбрейтом[505] в 1963 году как «среднее арифметическое интервалов времени, на протяжении которых мысль человека сохраняет концентрацию на каком-то значимом явлении, помимо собственной персоны»[506]. Если величина Макландресса для Элизабет Тейлор равнялась трем минутам, то у Ричарда Никсона она составляла не более трех секунд: в мире, созданном Гэлбрейтом, политиков отличали очень низкие показатели. То, что считалось «отклонением» и было мишенью сатирических насмешек Гэлбрейта, стало «фишкой» сервиса Klout. Показатель измеряет степень социального влияния пользователя, а это, в свою очередь, помогает ускорить процесс идентификации и таргетирования людей, способных воздействовать на важные для общества процессы.

Сегодня, когда специалисты по обработке и анализу данных Имперского колледжа Лондона нашли возможность определять направление информационных потоков – то есть выявлять, кто и на кого способен оказывать влияние через социальные медиа в отдельных областях знаний на определенной географической территории, – инструменты выявления компетенцией можно использовать и для поиска агентов влияния внутри конкретных групп населения[507]. Так, в 2014 году администрация президента Барака Обамы привлекла более сотни звезд Голливуда, мира музыки и спорта, чтобы донести до молодежной аудитории призыв поддержать реформу здравоохранения – Закон о доступном здравоохранении[508].

На реферативной платформе – VIVO – профили создаются автоматически, но у пользователя есть возможность скорректировать информацию вручную. В частности, регулярно обновлять, приводя в соответствие с действительностью, сведения об образовании необходимо[509].

Research Gate[510] – бесплатная социальная сеть и средство сотрудничества ученых разных научных дисциплин. Профили участников сети формируются автоматически, но они имеют возможность загружать на свою страницу недавно опубликованные статьи (с соблюдением авторских прав) и вести блоги, представляя данные последних исследований и даже результаты неудавшихся экспериментов, чтобы предотвратить повторение таких же ошибок другими.

Сегодня пользователям все чаще предлагают исправлять информацию, а не вносить ее с нуля, и этот сдвиг сетевым сообществом воспринимается положительно – ведь исправить анкету менее трудозатратно, чем заполнять ее[511]. Механизм запроса рекомендаций, используемый на LinkedIn и ряде других платформ, позволяет пользователям обратиться к своим контактам с просьбой указать и оценить их компетенции. Теперь представление о компетенциях человека складывается не только исходя из формальных данных профиля, частично внесенных туда самим пользователем, но и путем анализа отзывов людей, с которыми пользователя связывают деловые отношения. Благодаря возможностям современных технологий собирать и сортировать данные, введенные вручную и собранные автоматически, мы получили инструмент быстрого формирования различных экспертных сетей.

От университетских дипломов к цифровым бейджам

В эпоху онлайн-технологий появилась возможность не только выявлять новые виды профессиональной компетенции, но и подтверждать их иначе, чем в традиционных университетах. Подобное подтверждение часто имеет формат цифрового значка – «бейджа»: это графический знак, размещаемый на веб-странице и содержащий метаданные с поясняющей записью. Бейдж является виртуальным свидетельством проделанного объема работы и подтверждением достижений человека со стороны выдавшего цифровой значок сообщества. При целенаправленном поиске конкретных компетенций бейдж легко обнаруживается в сети.

Цифровой формат бейджа, в отличие от традиционных дипломов, позволяет ему хранить подробную и достоверную информацию о достижениях человека. Более десяти лет назад некоммерческая организация Creative Commons, обеспечившая при помощи открытых и бесплатных онлайн-инструментов обмен знаниями и творческими идеями, занялась популяризацией цифровых бейджей, содержащих метаданные, и создала серию пиктограмм для обозначения разного вида лицензий на авторские права. Пиктограмма является графическим представлением объемного юридического документа. Широкое распространение лицензий Creative Commons, а также популярность онлайн-видеоигр, в которых пользователи скрываются за аватарами (графический образ человека), и стали предпосылками для создания цифровых знаков отличия (бейджей)[512], свидетельствующих о профессиональной квалификации человека.

В реальном мире человек сам охотно рассказывает о себе (что порой очень раздражает на коктейльных вечеринках). Подтвердить его успехи могут только дипломы, выданные университетами или другими аккредитованными учреждениями, но их мало кому показывают. Наличие диплома ничего не говорит о качестве работы, проделанной для его получения. И хотя в приложении к диплому перечислены все пройденные дисциплины, это не отражает реального уровня знаний и навыков его владельца.

Но в мире цифровых технологий мы получаем видимое подтверждение приобретенных навыков: школа программирования Code Academy свидетельствует, что пользователь Х прошел курс программирования на Python. Компания Audible подтверждает, что пользователь Х прослушал первую половину аудиокниги. Amazon Kindle удостоверяет время, которое ушло у пользователя Х на прочтение второй половины учебника.

Благодаря интернету идея бойскаутов с награждением значками за выполнение определенных заданий получила новое масштабное воплощение, позволяя практически любому онлайн– или офлайн-сообществу присваивать собственные знаки отличия. Университетские преподаватели теперь могут обучать не только студентов своего образовательного заведения, но и проводить онлайн-курсы для всех желающих, а последние при выполнении обязательных требований учебной программы могут получить постоянный цифровой бейдж. Такой бейдж – не просто электронный эквивалент бумажного диплома. Каждый бейдж имеет индивидуальный идентификационный номер и условно депонируется третьей стороной, которая подтверждает его подлинность и делает возможным его поиск в сети[513].

Диплом Гарвардского университета и сертификат специалиста по работе с оборудованием компании Cisco ценятся одинаково высоко из-за авторитета выдавших их организаций, существующих уже не одно десятилетие. В сознании людей сформировано представление о незыблемости Гарварда: он будет всегда. И это делает гарвардский диплом более ценным приобретением, чем диплом «Школы юриспруденции и косметологии Фрэнка и Морти на нижнем этаже торгового центра Seven Hills»[514] (прославившейся благодаря сатирической статье в журнале Yale Law Journal)[515].

Шансы на достижение успеха в любой профессии зависят от престижности учебного заведения, в котором человек получил образование[516]. Конечно, вес бейджа или электронного сертификата, присвоенного веб-сервисом, несравним с дипломом Гарвардского университета, однако благодаря цифровому кодированию они обладают такой же долговечностью при значительно более низких затратах на их изготовление и более высокой вероятностью найти их на интернет-ресурсах.

Фактически эти «нано-степени» могут рассказать о навыках человека больше, чем приложение к диплому, что особенно актуально для менеджера по подбору персонала или чиновника, который ищет людей с багажом практических знаний. Конечно, многое зависит от человека, осуществляющего поиск, но в отдельных случаях бейдж, присвоенный пользователю за практическое программирование или ремонт автомобилей, может оказаться полезнее традиционного диплома.

Даже классические университеты, например Нью-Йоркский университет, наряду с бумажными дипломами стали «выдавать» и цифровые бейджи. В современных условиях выпускникам университетов требуется более мобильное, очевидное и долговечное свидетельство о профессиональной квалификации, которое можно прикрепить к резюме, продемонстрировать работодателю, легко найти онлайн и которое может «прочитать» даже робот (иногда в крупных организациях резюме потенциальных кандидатов фильтруются с помощью автоматизированной системы рекрутинга).

Онлайн-обучение создало уникальную возможность: не тратить время и деньги на полную программу высшего образования, а выбрать и изучить отдельные курсы или модули, оплатить процедуру сертификации и получить надежное и верифицируемое свидетельство. Современные технологии стимулируют инновации, расширяется потребность в развитии человеческих ресурсов, и как следствие наблюдается устойчивый рост спроса на стабильное и доступное обучение. Все больше компаний, от крупных издательских групп McGraw-Hill и Pearson до сравнительно небольших компаний, таких как Amplify и Cengage, предлагают либо образовательные услуги, либо инструменты для создания альтернативной обучающей среды. В попытке сохранить конкурентоспособность, университеты, хотя и медленно, также стали двигаться в этом направлении, начав предлагать изучение учебных дисциплин по отдельности.

DuoLingo, бесплатная платформа для изучения иностранных языков, разработанная специалистом по теории вычислительных машин и систем Университета Карнеги – Меллон Луисом фон Ан-ном, сегодня угрожает монополии организации Educational Testing Service, проводящей международный экзамен по английскому языку TOEFL, благодаря тому, что предлагает приложение для подтверждения уровня знаний английского по цене в 10 раз ниже[517]. Воспользовавшись сервисом DuoLingo, пользователь может самостоятельно предоставить сертификат, подтверждающий уровень владения английским языком, в учебное заведение или потенциальному работодателю, а не ждать, пока TOEFL распространит результаты тестирования. Следующий очевидный шаг – пользователь, проходя тест, одновременно разрешает открыть информацию о себе для доступа администраторам учебных программ американских вузов.

Некоммерческая организация Mozilla, разработчик интернетбраузера Firefox, решила создать открытый стандарт сертификатов (бейджей), которые присваиваются слушателям по окончании различных учебных программ и курсов, доступных в интернете. С помощью сервиса Open Badges («Открытые бейджи») любая организация или группа получает возможность выпустить собственный бейдж стандартного образца, а пользователи – объединить все полученные ими бейджи и прикрепить к резюме или разместить в профилях соцсетей и профессиональных сообществ. Компания Mozilla описала эту программу следующим образом:

Цифровые бейджи, присвоенные пользователю одним или несколькими сервисами, накапливаются и хранятся, формируя полную историю его достижений и навыков[518].

Сервис, инфраструктурой напоминающий конструктор Lego, был запущен в 2013 году, но пока он используется крайне ограниченно. Проект финансируется благотворительным Фондом Макартуров, в котором уверены, что открытая система цифровых сертификатов будет способствовать развитию системы «доступного независимого образования и подтверждения знаний»[519]. При поддержке мэров ряда городов Фонд спонсирует создание онлайн-платформ, способных обеспечить любой образовательной инициативе – от внеклассных кружков до некоммерческих организаций – возможность выдать бейджи, информация о которых будет доступна в сети. Это поможет учащимся, в особенности школьникам старших классов, наглядно демонстрировать свои результаты в учебе.

Система цифровых бейджей применяется и в профессиональной среде. TaskRabbit – платформа, объединяющая 20 тыс. фрилансеров, которые оказывают самые различные услуги, от выполнения мелких поручений и распаковки коробок до создания веб-сайтов. Наиболее эффективным фрилансерам присваиваются цифровые бейджи. Точно так же, как и статус Power Seller в интернет-магазине eBay, бейджи на TaskRabbit формируются на основании оценок пользователей услуг, а не администрации ресурса.

Kaggle является крупнейшим в мире онлайн-сообществом, объединяющим специалистов по обработке и анализу данных, где пользователи соревнуются друг с другом в решении сложных профессиональных задач. Kaggle формирует профили исследователей, чьи навыки по результатам соревнований оцениваются как попадающие в «топ 0,5 %». В дальнейшем Kaggle использует эти профили, чтобы напрямую связывать исследователей с клиентами Kaggle, ищущими специалистов с конкретными умениями[520].

С развитием практики электронной сертификации и цифровых бейджей людям не придется больше зависеть от ограниченного числа университетов, которым, в свою очередь, присваивают рейтинги еще меньшее число рейтинговых агентств, например U. S. Newsand World Report. Оценка профессиональной квалификации децентрализуется и выполняется неограниченным числом различных платформ, подобных TaskRabbit и Coursera. Цифровые бейджи служат индикаторами специальных компетенций, помогая таргетировать людей и использовать механизм краудсорсинга наиболее эффективно. Руководители и менеджеры получают инструмент поиска и подбора людей под конкретные задачи, позволяющие в полной мере раскрыть их потенциал и задействовать их уникальные навыки.

Различные способы измерения профессиональных компетенций

Способствуя демократизации процедур сертификации профессиональных компетенций, интернет-технологии позволяют количественно оценивать их. Это облегчает поиск специалистов, обладающих узкоспециальными практическими знаниями и навыками. Новые алгоритмы комбинирования данных из разных источников – базы публикаций, твиты и цифровые бейджи – позволяют создавать неограниченное количество каталогов с информацией об экспертах.

Поисковые системы для академических сообществ с инструментами для подсчета числа цитирований, такие как «Академия Google» или CiteSeer, позволяют отследить тенденции в научном сообществе через анализ наиболее цитируемых публикаций[521]. Если исследователи-биологи ссылаются на статьи по физике, в то время как специалисты в области компьютерных наук начинают цитировать работы на темы здравоохранения, очевидно, что речь идет о возникновении новых научных дисциплин, например биофизики или медицинской информатики.

Сервисы, подобные «Академии Google», помогают людям – в данном случае авторам научных публикаций – приобрести профессиональный авторитет в научных кругах. Специальный алгоритм сети измеряет наукометрические показатели, такие как общее число цитируемых публикаций автора, а не, например, частоту его упоминаний в социальных медиа.

Развитие технологий также меняет и то, каким образом измеряются различные виды профессиональных компетенций, что является частью более масштабного процесса по количественной оценке и измерению персональных характеристик. До недавнего времени эта тенденция проявлялась в заботе о личном здоровье – например, контроле давления или частоты пульса. Однако сходные технологии могут обеспечить более точное измерение знаний, которыми владеют люди. Одним из ранних примеров оценки когнитивных способностей человека на основании анализа данных[522] является сервис Lumosity – популярная коммерческая платформа для повышения нейропластичности головного мозга посредством игр, развивающих память, загадок и головоломок. Новые технологии обеспечивают измерение показателей практической деятельности, а не теоретических знаний[523], через алгоритмы выявления и подсчета взаимосвязей с другими людьми, сертификатов, проявлений практического опыта и достижений.

Подсчет связей

Количественно оценить профессионализм помогает и подсчет связей между людьми. В частности, определить область компетенций человека можно, очертив круг людей, которых знает он и которые знают его, включая тех, которые его рекомендуют. Число участников социальной сети, с которыми связан пользователь, можно представить графически в виде карты, отражающей его ранг в сетевой иерархии[524].

В Facebook, например, об экспертном опыте члена сообщества часто судят по тому, кто числится в списке его контактов. «Дружба» с конкретными людьми и участие в определенных тематических группах заставляет по умолчанию полагать, что человек относится к этой профессиональной среде. Такой вывод подтвердился в ходе эксперимента, в котором пользователи Facebook обратились с вопросом к своим контактам и параллельно самостоятельно искали ответ в интернете. Более половины участников получили ответы через Facebook прежде, чем смогли сами найти ответ[525].

Точно так же подписка на чью-то ленту в Twitter считается выражением интереса к этому человеку, даже если этот шаг мотивирован стремлением «держать врагов в поле зрения». Тот факт, что другие пользователи отслеживают сообщения человека, можно расценивать в качестве рекомендации, непосредственно говорящей о его статусе и компетенциях.

В подобных системах, где в основе рекомендаций лежат связи между участниками сообщества, статус каждого оценивается по статусу его контактов. Именно такой механизм применяется и в LinkedIn, где репутация пользователя строится на связях с другими профессионалами, отличающимися высокой репутацией и заметными достижениями.

Поскольку коммуникация в Twitter строится вокруг обсуждения конкретных тем, подписка друг на друга может отражать не только связи между людьми, но и выводить на некоторую профессиональную область, в которой они компетентны. С большой долей уверенности можно предположить, что в таких системах готовность открыто демонстрировать личный контакт свидетельствует о положительном прошлом опыте общения и в некотором смысле служит гарантией соответствующей профессиональной компетенции. Из-за относительной технической простоты измерения количества твитов, ретвитов и лайков, числа подписчиков и комментариев, рейтингов, баллов и других показателей одобрения в социальных сетях, зачастую эти платформы становятся идеальной, гибкой тестовой площадкой новых инструментов для поиска людей, обладающих знаниями в определенных областях[526].

Интенсивность цитирования и рекомендации

Измерить взаимоотношения можно также через механизм цитирования – отдельный вид связи между узлами в сети – подобный тому, который мы упоминали, описывая сервисы «Академии Google». Уровень влияния пользователя может определяться количеством ретвитов его сообщения и ссылок на его пост, числом упоминаний в социальных медиа и интенсивностью репостов. Такой способ оценки влияния привел к появлению метода анализа тональности текста[527], который начали активно использовать специалисты по работе с социальными медиа, выводя с его помощью закономерности во взаимоотношениях между участниками сети. Анализ тональности текстов, социальные фильтры и другие подобные стратегии применяются к таким данным, как цитаты, твиты и биографическая информация, помогая обеспечить более эффективный поиск специалистов.

Профессиональная компетенция может измеряться и тем, сколько людей увидели, прочитали и не только процитировали, а скачали научную статью конкретного пользователя, что, как правило, происходит гораздо реже.

Профессиональная социальная сеть для ученых academia.edu в качестве основного библиометрического показателя[528] использует число просмотров страниц пользователей. В другой, сходной по задачам, сети SSRN, объединяющей специалистов по социальным наукам, таким показателем является число скачиваний: исследователи самостоятельно загружают работы в сеть и открывают к ним доступ. Приглашая на работу ученых, работодатели ориентируются на информацию об индексе цитирования, числе просмотров страниц и количестве скачиваний научных работ и формируют представление об уровне профессиональной компетенции и статусе каждого из кандидатов.

Все эти техники обработки и анализа данных являются вариантами решения одной-единственной задачи: определить и измерить профессиональные компетенции человека, исходя из уровня его сетевой социализации. Источником рекомендаций могут стать люди, хорошо знакомые пользователю, или те, с которыми он сталкивался по работе.

Мы оцениваем звездочками или баллами книги на сайте Amazon и фильмы на сайте Netflix; точно такой же принцип оценки применим и в отношении людей[529]. Системы, опирающиеся на лояльность пользователей, запрашивающие мнение пользователя о работе врача или любого другого специалиста или сервиса, зачастую предлагают самый влиятельный метод оценки профессиональной компетенции и эффективности[530].

В основе некоторых рекомендательных сервисов лежат личные отношения, и рекомендация становится следствием глубокого знания навыков человека, его способностей и опыта взаимодействия – так коллеги могут рекомендовать друг друга в LinkedIn. Прочные межличностные связи считаются основным инструментом влияния на социальное поведение людей – как онлайн, так и в реальном мире[531].

Конечно, системы рекомендаций появились задолго до эпохи интернета. Работодатели и администрации университетов всегда запрашивали рекомендации для того, чтобы подтвердить профессиональную компетенцию потенциального кандидата. Любые формы «старых связей» основываются на знакомстве и взаимной поддержке. Подобные рекомендательные системы не обязательно подразумевают кумовство. Скорее, те, кто владеет знаниями в определенной области, вероятнее всего знают других людей, занятых в той же области. Иными словами, высококлассный хирург-кардиолог, скорее всего, будет знаком с другими профессионалами в области сердечнососудистой хирургии, в то время как поклонник джаза будет знаком с теми, кто разделяет его любовь к этому музыкальному направлению.

Американский экономист и специалист в области инновационной деятельность Эрик фон Хиппель вместе с группой коллег смогли эмпирически проверить гипотезу о том, что люди, обладающие определенным уровнем знаний в какой-то области, могут назвать людей с более обширным опытом в этой области, чем у них самих. Этот принцип получил условное название «принцип пирамиды» или «эффект снежного кома»[532]. В ходе эксперимента одного из известных экспертов просили назвать тех людей, которые знакомы с темой лучше него, затем этот вопрос задавали всем, кого назвал эксперт, и так далее. Оказалось, что построение таких пирамид является отличным способом найти людей, обладающих редкими узкоспециализированными знаниями в обширной, но плохо структурированной области знаний[533]. Современные технологии связанных данных ускоряют процесс получения рекомендаций, а сами рекомендации трансформируются в объективную метрику, построенную на основе количественных показателей[534].

Более того, рекомендовать можно даже малознакомых людей, с которыми жизнь свела, может быть, единожды, – это так называемые «слабые связи»[535]. На сайте службы такси Uber пассажиры и водители оценивают степень взаимной вежливости, проявленной в течение единственной поездки. Совокупный рейтинг, составленный пассажирами, отражает уровень профессионализма конкретного водителя такси. Компания Uber может отказаться от сотрудничества с водителем, если его рейтинг стабильно низкий.

Также взаимно оценивают друг друга покупатели и продавцы интернет-магазина eBay. Потенциальные покупатели обращают пристальное внимание на репутацию продавца, когда принимают решение, стоит ли иметь дело с незнакомым человеком. Очки за хорошие отзывы на eBay на вес золота, без хорошей репутации уровень продаж бывает совсем низким[536]. В таких сервисах для онлайн-занятий, как WyzAnt и Ohours, широко используются персональные рейтинги знаний и навыков потенциальных преподавателей. Делиа Эфрон[537] комментирует это так:

Сегодня нас всех оценивают – врачей, учителей и уборщиков, рестораны и даже мастерскую, где можно починить сумку и которую я сегодня утром искала на Yelp[538]… Кому понравится выслушать про себя всю правду? Потому-то и придумали говорить у человека за спиной… Я уже давно окончила школу, но, кажется, мне предстоит получать оценки до конца своих дней. Помните, как вам говорили: «Это будет занесено в твое личное дело»? Сейчас таким «личным делом» стал интернет. И все заносится туда[539].

Системы, созданные на основе слабых связей и регистрирующие степень удовлетворенности клиентов, быстро становятся способом измерения профессиональной компетентности и эффективности деятельности.

Измерение силы связей между узлами социальной сети через индекс цитирования или число рекомендаций – это не единственный способ найти людей с нужной квалификацией для выполнения специфических работ. Не меньшее значение имеют документы об образовании. Большинство организаций, компаний и институтов, в том числе и государственные структуры, оценивают уровень знаний человека исходя из документов, подтверждающих его квалификацию, выданных образовательным учреждением, работодателем или ассоциацией.

Перечень таких документов является стандартным способом подтвердить квалификацию при составлении резюме. Законодательство о товарных знаках закрепляет за третьими сторонами право использовать коллективный товарный знак, например «дипломированный аудитор», при условии соблюдения ими установленных стандартов. Например, «шампанским» может называться только игристое вино, произведенное во французской провинции Шампань.

Дипломы и сертификаты столь важны при приеме на работу и для карьерного роста, что более 300 млн человек из 200 стран мира уже разместили в LinkedIn резюме, содержащие эти данные, – и каждую секунду в сети регистрируются два новых пользователя[540].

Анализ документов об образовании обычно проводится в два этапа. Прежде всего оценивается репутация организации, выдавшей документ (диплом или сертификат). Затем оценивается «весомость» присвоенной квалификации на основании репутации организации, его выдавшей. Чем большим авторитетом пользуется в профессиональных кругах организация, выдавшая диплом, тем выше его ценность. Например, диплом врача в любом случае свидетельствует о существенном времени и средствах, инвестированных в обучение, однако диплом Медицинской школы Гарвардского университета ценится иначе, чем диплом Института функциональной медицины. Гарвардский университет занимает высшие позиции в рейтинге U. S. News and World Report, а диплом, полученный в Медицинской школе Гарвардского университета, в традиционной «табели о рангах» является своего рода гарантией качества подготовки (и потенциально высоких заработков) его обладателя.

Однако поклонники нетрадиционной, например холистической, медицины могут, напротив, негативно оценить профессиональную компетенцию врача с таким дипломом. Точно так же степень Йельской школы права ценится не ниже, чем степень, полученная в других юридических вузах, но может не произвести впечатления на корпоративных юристов с Уолл-стрит или на людей, которые в принципе не доверяют юристам.

Хотя процедура аттестации выпускников учебных заведений во многом осталась прежней, интернет-технологии позволяют по-новому анализировать информацию, подтверждающую профессиональную компетенцию, и структурировать ее способами, почти недоступными прежде.

Вернемся к примеру с веб-сервисом HealthTap. Этот сервис существенно облегчает поиск врачей с определенным образованием, в то же время позволяя оценить совокупность таких факторов, как репутация организации, выдавшей диплом, данные о научных публикациях, и такие практические аспекты, как ответы этого врача на вопросы пациентов, заданные через веб-сайт. Информацию о научных степенях и академических наградах можно получить из профиля специалиста на сайте организации или в Facebook, в социальных сетях для профессионалов и из других источников и комбинировать ее по разным основаниям. Документ о квалификации становится одним из многих критериев профессиональной компетенции, и в зависимости от алгоритма оценивания ему присваивается тот или иной вес. В то время как на одном веб-сайте особое значение придается рейтингу образовательных учреждений, на другом – теме дипломной работы. Благодаря интернет-технологиям значительно упростился не только процесс получения документов о квалификации, но и процедура оценки этих документов по таким основаниям, как место размещения, удельный вес в интегральной оценке и доступность для поиска.

Измерение практического опыта

Третий способ выразить профессиональную компетенцию в количественных показателях – это измерение практического опыта, особенно достижений, включая объем проделанной работы, достигнутые рубежи, выполненные задачи, а также время, затраченное на определенный вид деятельности. В то время как техники «построения пирамиды» и оценки документов, подтверждающих квалификацию, полезны при поиске узких специалистов, успешность работы потенциального эксперта помогает спрогнозировать новые инструменты измерения профессиональной компетенции через практический опыт. Случается так, что высокопрофессиональный врач, компетенция которого подтверждается рекомендациями коллег или дипломом престижного медицинского университета, не отличается умением найти подход к пациенту или не горит желанием участвовать в работе сервиса HealthTap. Возможность оценить профессиональную компетенцию человека, исходя из его практического опыта, создает широкое поле выбора.

Чтобы овладеть навыками, будь то проведение исследований или игра на музыкальных инструментах, необходима практика. По словам изобретателя Дина Кеймена[541], «чтобы научить ребенка играть в футбол, нужно дать ему мяч, а не тратить 12 лет на изучение правил игры». Появление новых технических платформ позволяет оценить профессиональную компетенцию человека, количественно измерив его действия, например гражданские действия в онлайн-сообществе, количество откликов на вопросы или частоту денежных пожертвований. Сегодня наши действия в сети оцениваются количественно и группируются в таблицы, отражающие наш совокупный опыт.

Упоминавшийся ранее GitHub – одновременно социальная сеть для разработчиков и веб-сервис для хостинга ИТ-проектов. Платформа бесплатна для проектов с открытым исходным кодом и имеет функционал для групповой работы, позволяя программистам демонстрировать свой опыт, достижения и продуктивность. Чем большую активность проявляет пользователь на GitHub, тем лучше его навыки и заинтересованность в работе. Вклад каждого отображается в виде дерева в хранилище (репозитории) GitHub[542]. В профиле каждого участника автоматически формируется список его профессиональных навыков и архив созданных им проектов. Профессиональные навыки выводятся из активности пользователя: вклад в проекты, хронология операций, число подписчиков (фолловеров) и интенсивность взаимодействия с другими разработчиками. Профили участников GitHub позволяют оценить технические навыки программистов, а также способность к эффективной групповой работе при решении сложных задач[543].

Платформы, измеряющие социальные действия пользователей (например, сайты поиска коучей и репетиторов), определяют и количество предоставленных, и количество полученных консультаций. Результаты исследований онлайн-сообществ свидетельствуют о том, что характерный для человека уровень активности является надежным индикатором его активности и в будущем[544].

Иными словами, чем большую заинтересованность и вовлеченность в какую-либо деятельность демонстрировали люди в прошлом, тем выше вероятность, что подобное отношение сохранится и впредь. Таким образом, количественные показатели социальных действий в сети становятся полезным индикатором при отборе специалистов для решения конкретных проблем. Тони Шей, генеральный директор онлайн-магазина одежды, обуви и аксессуаров Zappos.com с оборотом в миллиард долларов, косвенно подтверждает этот вывод:

Уже несколько лет я не просматриваю резюме. Я нанимаю людей в компанию на основании их навыков и того, впишутся ли они в нашу корпоративную культуру[545].

При оценке компетенции профессионала через практический опыт можно опираться и на такие основания, как масштаб решаемых задач и объем заработанных денег. Несомненным признаком профессионала является способность доступно рассказать о своей предметной области: через блог и Twitter, отвечая на вопросы на сайтах HealthTap или Stack Exchange либо участвуя в работе других платформ обмена знаниями.

Сеть Stack Exchange объединяет 153 тематических веб-сайта (сообщества)[546] вопросов и ответов в различных областях. Участники сообщества получают баллы, которые могут обменивать на полезные инструменты, функции и бейджи. Самым крупным сообществом в сети Stack Exchange является объединение программистов Stack Overflow[547]. Карьерная страница сайта Stack Overflow Careers адресована компаниям, которые ищут высокопрофессиональных программистов. Девиз на загрузочной странице гласит: «Нужный специалист прямо здесь и прямо сейчас» (Reach the right talent, right now). Участники Stack Overflow имеют возможность привязать свой профиль на сайте к онлайн-резюме (созданному здесь же или импортированному через LinkedIn), а работодатели – просматривать историю активности пользователя[548]. Платформа Stack Overflow измеряет профессиональную компетенцию участников, используя простой алгоритм подсчета вопросов, на которые ответил пользователь, и обобщенной оценки его ответов со стороны других пользователей.

Существует множество способов, которыми на онлайн-платформах (то есть в соответствующих социальных системах) измеряется и отображается профессионализм ее участников. В литературе, посвященной онлайн-сообществам, онлайн-репутации или анализу социальных сетей, они называются «маркерами статуса»[549]. Наталия Левина, исследователь, изучающая тему краудсорсинга, пишет:

Любая онлайн-платформа обладает бесчисленными возможностями настройки работы систем продвижения контента и его производителей. Какие маркеры должны отображаться на платформе: связанные с контентом (количество лайков), с производителем контента (число подписчиков) или и те и другие? Насколько явно эти маркеры должны демонстрировать качество контента? Например, на видеосервисе YouTube явно видно число просмотров каждого видео, в то время как на сайте Wikipedia скромно указывается, какие статьи получили статус «избранных». Интернет-магазин Amazon внедрил сложную систему бейджей, а социальная сеть Twitter использует лишь пару значков – число подписчиков и ретвитов (показатель цитирования)[550].

В академической литературе уже систематизированы маркеры статуса и описаны соответствующие им действия, но только практика поможет получить более точный ответ, какой из этих инструментов оценки профессиональной компетенции окажется полезным в сфере гражданского общества. Участники онлайн-сообществ могут дать оценку, кто из авторов Wikipedia составляет самые качественные статьи и кто из участников тематических сайтов наиболее точно отвечает на вопросы. Однако предстоит еще серьезная работа для того, чтобы установить взаимосвязь между онлайн-маркером статуса и деятельностью реальных институтов власти.

Каталогизация профессиональных компетенций в сфере государственного управления

Развитие современных технологий подошло вплотную к решению проблемы максимально точного выявления необходимых компетенций в любой точке земного шара. Тем не менее пока еще отсутствует возможность реализовать применительно к гражданским компетенциям подход, который Google воплотила в отношении поиска документов: создать для государственных учреждений инструменты простого и эффективного поиска профессиональных компетенций. То, что включается в понятие «профессиональные компетенции», не было ясно и до трансформации, вызванной развитием технологий, не ясно это и сейчас. Несмотря на очевидный прогресс, технологические препятствия еще сохраняются.

Нам все еще не удается качественно, комплексно и последовательно осуществлять поиск и таргетирование узкоспециализированных экспертов даже внутри одной организации – государственного учреждения. До настоящего времени большая часть практической работы по поиску экспертов с требуемой профессиональной компетенцией проводилась в компаниях и организациях в рамках программы по управлению знаниями. Отвечали за это направление преимущественно отделы по работе с персоналом, а вся деятельность ограничивалась масштабами одной организации.

С развитием интернет-технологий нового поколения и формированием масштабной взаимозависимости между документами и данными возник потенциал для поиска профессиональных компетенций в глобальном масштабе. Первопроходцами в этом отношении стали профессиональные академические сети, подобные VIVO и Profiles, однако гораздо сложнее оказалось выявить подход, который открывал бы перед гражданами с соответствующей профессиональной компетенцией возможности участвовать в государственном управлении.

Мы уже упоминали исследования, направленные на выявление профессиональных компетенций на основании поведения человека в сетевой среде, например на веб-сервисах «вопросов и ответов». Однако пока еще ни в литературе по компьютерным технологиям, ни в статьях по анализу данных не появились проработанные концепции комплексных, кроссплатформенных подходов к поиску экспертов с необходимыми знаниями и опытом. Те, кто предлагает двигаться через классификацию и систематизацию экспертных знаний, работают преимущественно с академическим онлайн-сообществом. Они мало осведомлены о потребностях специалистов-практиков, занимающихся управлением корпоративными знаниями, или компаний, осуществляющих поиск экспертизы в финансовом и инвестиционном секторах; они редко взаимодействуют с сетевыми сообществами потребителей товаров массового спроса или со специалистами-практиками в области краудсорсинга.

Запуск механизма умного управления необходимо предварить глубокими междисциплинарными исследованиями профессиональных компетенций. Например, в государственном секторе человек, чаще всего упоминающийся в различных документах, является, скорее всего, пресс-атташе, а не экспертом по определенной теме. Это означает, что стандартные корреляционные методы анализа документов для выявления профессиональных компетенций малопригодны для сферы государственного управления. Решению конкретно этой проблемы помогло бы внедрение стандарта, обязывающего дополнять любой директивный документ списком экспертов его готовивших. Полезно было бы также наладить диалог между высшими должностными лицами, юристами, экспертами в области интернет-технологий и специалистами по обработке и анализу данных – такой диалог помог бы нащупать пути преодоления все еще многочисленных барьеров.

Наряду с перечисленными трудностями существует и еще один очень щекотливый момент. Сегодня поиск экспертных знаний сводится преимущественно к поиску имен людей, являющихся авторами документов или упоминающихся в них. Но насколько можно полагаться на эти имена?

Принадлежит ли бейдж, выданный Кену Смиту на платформе Khan Academy, тому самому Кену Смиту, который написал научную работу, находящуюся в базе данных SSRN?

Принадлежит ли аккаунт Ли Чэня в Twitter тому самому Ли Чэню, который ведет блог на Medium?

Является ли автор статей Марта Бойер той самой Мартой Бойер, которая ответила на десять вопросов на Stack Exchange и обучает других пользователей на WyzAnt и Google Helpouts?

Конечно, аутентификация бейджей в какой-то мере помогает преодолеть проблему идентификации авторов с одинаковыми именами и фамилиями (отличить одного Смита от другого), но при этом вопрос о связи бейджей с научными статьями, книгами, твитами и постами в блогах становится все более острым.

Исследовательское и издательское сообщества некоторое время назад уже столкнулись с проблемой идентификации авторов с одинаковыми именами и фамилиями (как и с проблемой идентификации массивов данных или статей с одинаковыми названиями). Некоммерческая инициатива ORCID – это реестр уникальных идентификаторов ученых, подтверждающих их личность при решении грантовых вопросов и публикации научных статей. Точно так же, как в финансовом секторе существует способ идентификации компаний с одинаковыми названиями, что позволяет проводить финансовые операции, подобный же способ должен быть разработан коммерческими онлайн-платформами, такими как LinkedIn, HealthTap, Kaggle, Live Ninja и Ideoba.

Кроме того, необходимо создать классификацию профессиональных компетенций в различных областях знаний на основе недублирующейся терминологии. Автоматизация процесса присвоения тегов для идентификации пользователей и их персональных характеристик поможет выиграть в скорости, но может отрицательно сказаться на точности, в особенности если целью классификации является описание навыков и практических знаний, а не составление перечня квалификационных документов.

Эффективность созданной модели будет определяться не только детальностью информации, подробнейшим образом введенной экспертами в определенных предметных областях, но и качеством программ-каталогизаторов, а также логикой метауровней организации информации, – задача, которую предстоит решать специалистам в области интернет-технологий, обработки и анализа данных. Пока еще не существует устоявшихся определений для многих навыков: например, может ли таковым являться «хороший водопроводчик», «эффективный специалист по информационной безопасности» или «„черный пояс“ по обработке и анализу данных». Однако увеличение числа «нано-степеней», «микросертификатов» и новых возможностей получать знания в нетрадиционных учебных заведениях вполне может поставить вопрос о расширении «лексического фонда языка» для описания подобных навыков, позволяя рационализировать новую систему аккредитации.

На сайте Американской федеральной базы видов занятости O*NET приводятся описания навыков и задач, связанных с конкретными профессиями. Однако ее необходимо совершенствовать, обновлять и сделать доступной в машиночитаемой форме, чтобы появляющиеся цифровые сертификаты могли соотноситься с теми навыками, которые в ней описаны[551]. Создание подобной классификации, в свою очередь, поможет демократизировать спектр предложений от потенциальных кандидатов: предложения будет проще представить в виде описания навыков, понятных работодателю.

Очень непросто разработать удобный интерфейс, легкий в использовании и отражающий необходимый объем информации. Особенно сложно решить, какую именно информацию о пользователе нужно отразить. Представим, что государственный чиновник ищет специалиста в области обработки и анализа данных, чтобы получить консультацию по использованию больших данных в системе государственного управления. Ему нужен не просто список имен. Система должна предоставить пояснения, на каком основании были отобраны те или иные имена, при этом информации не должно быть слишком много или слишком мало.

У всех этих проблем нет готовых решений. Необходимо тщательное, целенаправленное тестирование того, насколько удачным получилось соответствие, с обратной связью от всех задействованных сторон, возможно в формате ранжирования уровней удовлетворенности. Постоянное и активное участие в работе системы могло бы стать наилучшим критерием. Однако для развития таких систем требуется улучшение взаимодействия между ее потенциальными пользователями.

Еще одним ключевым вопросом является понимание того, как эффективнее настраивать функцию поиска. Человек, принимающий решения, должен точно знать, что он ищет: например, гарантии созидательного участия, объективные критерии профессиональной компетенции, подтверждение навыков и/или официальный диплом. Разработка правильного процесса не менее важна, чем создание базы данных.

Современные интернет-технологии трансформируют нашу способность выявлять, кто какими знаниями владеет, и при необходимости вовлекать их в управление. Новые технологии также позволяют по-новому организовывать людей для совместной онлайн-деятельности. Ученые из Российской академии наук предложили термин «мультисеть» (multinetwork) для обозначения более разнообразного онлайн-сообщества, стимулирующего коллективную деятельность для создания практически применимых и полезных знаний.

Благодаря использованию мультисети мы можем начать задумываться о том, чтобы привлекать больше граждан к процессу решения сложных проблем. На фоне растущего недовольства моделями обучения по принципу «сверху вниз», оторванного от реальной жизни, и управлением «за закрытыми дверями» было бы большой глупостью не воспользоваться в полной мере новой возможностью, ставшей результатом развития технологий, не демократизировать определение, выражение и измерение профессионализма. Только от нас зависит создание более эффективной системы обучения, более гибкого рынка труда и, самое главное, более эффективной и умной системы управления.

Глава 5

Эксперименты с умным государственным управлением

С расширением административного аппарата в Америке возросла ответственность за политику, услуги и решения, от которых зависит здоровье, безопасность и финансовое благосостояние нации. Провалы в системе государственного управления могут иметь ужасающие последствия.

Сьюзан Л. Моффитт, «Превращение политики в общественный институт»[552], 2014 год[553]

Командование военно-воздушных сил США не знало, к кому обратиться за оперативной помощью, когда столкнулось с гибелью своих пилотов и гражданских лиц при выполнении заданий в Афганистане. Проблема была вызвана структурой почвы и пыли в этой стране[554]. Частицы грунта поднимались винтами вертолетов Sikorsky UH-60 и, создавая, как говорят военные, «условия недостаточной видимости», мешали обзору. Служащий Министерства обороны США, которому было поручено решение этой проблемы, понятия не имел, что сидящий напротив него в офисе коллега обладал девятилетним опытом управления таким вертолетом в полевых условиях.

Осенью 2008 года Исследовательская лаборатория ВВС США запустила первую в своем роде правительственную платформу для поиска экспертов «Аристотель». Эта платформа имела много общего с системами выявления компетенций, которые обсуждались в главе 4. Платформа использует компьютерные алгоритмы, которые облегчают классификацию и отбор людей по таким критериям, как профессиональная репутация, документы об образовании, членство в профессиональных ассоциациях, навыки и опыт.

Платформа «Аристотель» была направлена на решение проблем, характерных для крупных государственных структур, когда сотрудники не имеют представления о возможностях и знаниях своих коллег. Например, в Министерстве здравоохранения и социальных служб США работает, по приблизительным оценкам, порядка 90 тысяч человек. Их данные хранятся в тысячах разнообразных баз данных. Поэтому с «Аристотелем» связывались большие надежды. Предполагалось, что платформа повысит общий уровень осведомленности об областях экспертизы и практическом опыте сотрудников Министерства обороны, а это в свою очередь поможет улучшить внутриведомственное взаимодействие и отладить процессы принятия решений. Военные называли эту платформу «революционным инструментом, направленным на объединение экспертных знаний всех отделов для обеспечения насущных потребностей армии»[555].

Фактически «Аристотель» представлял собой внутреннюю справочно-поисковую систему Министерства. Ее поисковый алгоритм осуществлял сбор данных по внутренним системам кадровой службы, открытым базам данных, анкетам и профилям, заполняемым самими сотрудниками, позволяя легко обнаружить области их компетенции, навыки и опыт. Создатель платформы – Дэнни Хиллис, один из «отцов» параллельных вычислительных систем, которые он разрабатывал в стенах Массачусетского технологического института (MIT). В его послужном списке руководство исследованиями в компании Disney Imagineering и создание Freebase – инфраструктуры хранения семантической информации из интернета.

Впоследствии Freebase[556] – одновременно онлайн-коллекция структурированных данных и инструмент быстрого автоматизированного поиска по разным источникам – стала основой поискового механизма Google. Функционал Freebase обеспечивает способность Google в ответ на информационный запрос выводить помимо списка ссылок на сайты еще и дополнительную информационную панель. Панель располагается справа от результатов поиска и отображает биографии людей, сведения о достопримечательностях или синопсисы кинофильмов – то есть Google дает прямой ответ на запрос пользователя без необходимости перехода по ссылке.

Хиллису, чья работа заключалась в создании многопроцессорных систем, нужно было сделать только один шаг: от проектирования интенсивных параллельных компьютеров к проектированию массивно-параллельных данных. Адаптированная под нужды военных, версия Freebase получила имя «Аристотель» в честь личного наставника Александра Македонского. В 2000 году Хиллис написал в своем эссе[557]: «В свое время Аристотель знал практически все, что тогда нужно было знать. Более того, Аристотель понимал образ мыслей Александра… Благодаря Аристотелю Александр обладал знаниями о мире, над которым властвовал… Таким образом, идея „Аристотеля” крайне проста: если бы человечество объединило свои знания в машиночитаемую базу данных, тогда компьютеры смогли бы в нужный момент времени, в нужном месте и в удобном формате предоставлять эти знания людям»[558].

Проект «Аристотель» ознаменовал попытку решить задачу, с которой сталкивается любое правительственное ведомство: быстро находить экспертов в определенной области, обладающих теоретическими знаниями и практическими навыками для решения конкретных проблем. Предполагалось, что «Аристотель» сделает возможным оперативный поиск экспертов внутри ведомства, где специалисты с соответствующим опытом теряются в массе чиновников, которые готовы активно обсуждать проблемы, но не знают, как их решать.

До проекта «Аристотель» у Министерства обороны США не было скоординированного инструмента для выявления экспертной компетенции своих сотрудников. Как объяснял доктор Алок Дас, старший научный сотрудник по дизайну инновационных систем, который возглавил процесс внедрения «Аристотеля»: «Мы не знаем, что мы знаем». Предполагалось, что в долгосрочной перспективе «Аристотель» будет способствовать экономии государственных средств за счет более активного привлечения внутренних экспертных ресурсов. Но из-за ограниченности бюджета в 2013 году проект был закрыт[559].

Работа над «Аристотелем» завершилась разочарованием, но причина его заключается не в том, что проект был свернут, а в неспособности государственных структур осознать, что целенаправленные действия по поиску компетентных специалистов среди своих же сотрудников усиливают возможности организации. Проект мог бы доказать свою ценность в качестве инструмента взаимодействия и повышения результативности деятельности, если бы Министерство обороны хотя бы попробовало вывести его в рабочий режим.

В более узком смысле проект мог бы показать, что замена открытой модели вовлечения участников на целенаправленный поиск людей с заданными компетенциями могла бы повысить качество решения проблем государственного управления.

Закрытие проекта «Аристотель» лишило правительство возможности изучить экспериментально, какие подходы выявления компетенций наиболее эффективны, в каких контекстах, для каких целей и для каких организаций. Конечно, в определенной мере государственная политика – это всегда эксперимент в области социальной инженерии, в значительной степени без какой-либо внятной методологии или системы оценки результативности. Информационные технологии в таких проектах, как «Аристотель», делают возможным и практически беззатратным анализ того, как люди используют этот инструмент для принятия решений. Цифровой формат процедур открывает возможности эмпирических исследований и экспериментов по целенаправленному поиску и вовлечению людей, которые невозможны в реальной среде.

«Аристотель» стал упущенной возможностью расширить наши знания и умение их использовать. Но если инициативы, подобные «Аристотелю», не будут включать предварительных экспериментальных исследований, государственные органы никогда не получат аргументов для распространения инноваций (таких как поиск по заданным параметрам), как и доказательств, что открытые способы взаимодействия и более эффективны, и более легитимны.

На каждом этапе решения любой проблемы необходимы точные, надежные и значимые исходные данные: факты, статистика, мнения и оценки. Однако для создания институтов власти, более адаптированных к отбору информации и восприятию внешних инноваций, недостаточно просто использовать технологии выявления компетенций для того, чтобы с их помощью обнаруживать требуемых специалистов и предоставить им возможности для участия в управлении. Исследования и эксперименты играют не меньшую роль в понимании того, когда и в каких условиях более эффективен умный (целевой) краудсорсинг. К счастью, технологические инновации хорошо подходят для быстрого эмпирического тестирования. Программные средства значительно ускоряют и процессы сбора и анализа данных, и применение полученных знаний на практике.

Как мы помним, корпорация Google провела сравнительное тестирование – известное как А/В-тестирование – 41 оттенка синего цвета, чтобы в конце концов выбрать тот, который сейчас используется для обозначения гиперссылки[560]. Каждый пользователь интернет-браузера Microsoft Bing за одну сессию участвует примерно в 15 различных исследованиях, где тестируются разные варианты представления контента и то, как они используются[561]. В скандальном проекте по скрытому изучению поведения пользователей социальная сеть Facebook пыталась выяснить, какое влияние на пользователей оказывает эмоциональная окраска новостей (позитивная или грустная) в новостной ленте[562]. Неоднозначным этот проект посчитали именно потому, что он стал достоянием общественности, хотя подобные исследования проводятся в Facebook регулярно.

С внедрением новых технологий в государственное управление легко представить разнообразные, полезные (и при этом не нарушающие этических норм) эксперименты в области государственного управления. Они могут касаться не только принципов выбора политических решений из предлагаемых вариантов, но прежде всего того, как органы власти формулируют свою политику. Эта глава посвящена тому, как протестировать применение принципа умного краудсорсинга в формулировании государственной политики и почему он является важным условием для трансформации государственных институтов.

Тестирование инноваций при выработке государственной политики

Иногда кажется, что практика государственного управления, как левого, так и правого толка, была сформулирована «людьми, изолированными от внешнего мира и скрытыми в герметичном здании правительства» (как однажды описал процесс принятия бюджета колумнист The New York Times Дэвид Брукс[563]). Существующие бюрократические барьеры серьезно ограничивают возможности эксперимента и разнообразие подходов при выработке государственной политики. Политические решения принимаются исходя из догадок, а не объективных данных (это еще одна причина необходимости сетей для обмена экспертными знаниями)[564].

ИТ-предприниматель и политический комментатор Джим Манзи в книге «Неподконтрольные»[565], восхваляя научный подход, прямо указывает, что в разработке государственной политики невозможно «экспериментировать и находить работающие механизмы методом бесконечных проб и ошибок»[566]. Непозволительно, что макроэкономические решения с глобальными последствиями принимаются без попытки узнать, что из них сработает и почему, сокрушается Манзи. Он выступает за свободу экспериментальной проверки различных правил регулирования на уровне местных сообществ, даже если эти эксперименты расширяют рамки принуждения и ограничивают личные свободы.

Такой подход (вполне в духе Томаса Джефферсона), который некоторые называют «Новым федерализмом»[567], призывает к отказу от централизованной регуляторной политики «Нового курса»[568] и расширению полномочий штатов. В русле этого течения интуитивно привлекательной выглядит возможность тестировать «подводные камни» различных политических решений на местном уровне. Например, что позволит снизить количество дорожно-транспортных происшествий в штате: снижение допустимой скорости движения или кольцевые развязки?

Интерес к тестированию последствий политических решений особенно расширился в странах англосаксонской правовой системы в последние годы. Так, Дэвид Халперн, советник трех премьер-министров Великобритании Тони Блэра, Гордона Брауна и Дэвида Кэмерона, активно выступал за создание Отдела социального и поведенческого анализа (также известного как Nudge) – организации, призванной консультировать правительство Великобритании.

Отделу вменялась задача использовать методы поведенческой экономики и психологии для совершенствования государственной политики и общественных услуг при одновременной экономии бюджета страны. В частности, Отдел поддерживал проведение рандомизированных контролируемых испытаний[569] при выработке политических решений. Рандомизированные испытания используются в медицине, бизнесе и других областях для оценки эффективности метода или препарата путем сравнения двух групп испытуемых, на одну из которых оказывается определенное воздействие, а на другую воздействие не оказывается. В проводимых Отделом исследованиях выборка случайным образом делилась на две части, и на каждую из групп действовал свой фактор – например, предлагались два разных способа предоставления услуги.

Рандомизированные исследования – это хороший и недорогой способ выяснить, какие из предложенных методов работают[570]. Но стандартная практика для коммерческих компаний (в частности, при тестировании работы веб-сайтов) практически не применяется в академических и политических сферах. Например, некоммерческая медицинская исследовательская организация Sage Bionetworks, финансирующая биомедицинские разработки и продвигающая открытость и вовлечение пациентов в исследования, поддержала разработку приложения для телефонов iPhone, через которое владельцы телефона могут зарегистрироваться для участия в клинических испытаниях[571]. Однако компании так и не удалось оценить эффективность приложения при помощи А/В-тестирования, так как Институциональная комиссия по этике[572] – академический орган, курирующий и одобряющий проведение исследований в университетах, – сочла подобный эксперимент неэтичным. В государственных органах отсутствуют комиссии по этике, которые могли бы запретить исследования; однако в них существуют свои препятствия, мешающие формированию открытой для эксперимента культуры, – в частности, установка «профессионалы знают лучше».

Исторически сопротивление тестированию институциональных решений восходит к традиции закрытости профессионального государственного управления. Но немалую роль в этом сыграло и академическое сообщество, в котором сильно противодействие любым «исследованиям» или «экспериментам», если их процедура не соответствует жестким критериям формирования выборки или выходит за рамки лабораторных условий. Даже когда предметом исследований становятся сами институты власти, нередко выводы ученых содержат комментарий о необходимости «изолировать эксперимент от внешних искажающих его факторов»[573].

Подобное мнение разделяет и лауреат Нобелевской премии по экономике Элинор Остром – американский политолог и экономист, которая посвятила исследованию политических институтов 30 лет своей профессиональной карьеры, начавшейся с семинара по политической теории и политическому анализу в Университете Индианы. Остром считает, что, поскольку не в наших силах оценить и учесть все условия, в которых государственный деятель принимает решения, не говоря уже об их возможных последствиях, эксперимент следует отделить от практики, ибо невозможно «выловить рыбу в мутной воде».

Социолог Дункан Уоттс предложил создать своеобразный пул (жюри) из сотен тысяч исследователей, желающих принять участие в онлайн-экспериментах. Более десяти лет назад экономист Тед Кастронова заявил о потенциале использования виртуальной среды как постоянно действующей большой лаборатории. В 2008 году он получил грант Фонда Макартуров в размере 250 тыс. долл. на создание компьютерной игры «Arden: The World of Shakespeare» («Арден: мир Шекспира»).

Эта многопользовательская онлайн-игра стала исследовательским пространством, в котором команда Теда смогла зафиксировать, что и в виртуальном мире игры люди ведут себя экономически обоснованно: при прочих равных условиях покупают меньше, когда цены выше. Кастронова считал, что онлайн-игры или так называемые синтетические миры являются идеальным способом понять поведение людей в реальном мире, но в отличие от мира реального в ситуации игры возможно искусственно манипулировать ценами и сразу получать видимую ответную реакцию[574].

Единственной целью создания игры было исследование, поэтому ее качество не соответствовало принятому стандарту. Неудивительно, что в конце концов игроки ушли, а инвесторы отказались от проекта, жалуясь на несоответствие вложенных средств полученным результатам.

Между тем ученые-социологи положительно относятся к таким «виртуальным лабораториям», так как они представляют собой контролируемую среду, где возможно применение научного метода при проведении макросоциологических исследований, в том числе краудсорсинговых экспериментов[575]. Онлайн-сообщества могут обеспечить ученым более широкую выборку, чем обычно доступна для исследований в реальном мире.

Однако акторами и объектами, на которые направлено внимание ученых, все еще остаются отдельные индивиды, помещенные в замкнутые лабораторные условия. Хотя computational social science[576] (дословно «вычислительные социальные науки») и работает с данными из реального мира, ее эксперименты обычно не распространяются на институциональные системы[577]. Предметом исследований этой науки являются индивидуальное поведение и мотивация (а также группы и групповая динамика), но не устройство или переустройство организаций.

Тестирование инноваций с опорой на эмпирические факты, полученные в ходе рандомизированных контролируемых испытаний, а не на индивидуальные мнения изначально отвергалось академическим сообществом и государственным сектором как потенциально безответственное и неэтичное. Однако при правильном подходе, учитывающем реальные последствия, такое тестирование может сберечь деньги налогоплательщиков и не допустить внедрения неэффективных или напрасных мер – даже если подобный метод ставит под сомнение профессионализм государственных служащих[578].

Идея внедрения экспериментов в практику государственного управления нашла большую поддержку в книге Касса Санстейна[579] и Ричарда Талера[580] под названием «Nudge» (буквально «Толчок»)[581]. Популярность книги вдохновила создание отделов Nudge при государственных органах Австралии, США и Сингапура (а также расширение такого отдела при правительстве Великобритании)[582]. Сегодня с помощью отделов Nudge ведомства изучают множество разнообразных вопросов: например, стимулирует ли оплату штрафов рассылка напоминаний должникам (что, как оказалось, так и есть) и приносит ли социальная помощь желаемый результат. Сравнение двух идентичных групп, отобранных случайным образом, позволяет контролировать целый ряд факторов и помогает понять, что работает, а что нет – как в случае разных масштабных проектов государственного вмешательства, так и в случае точечных управленческих решений[583].

В наше время уже немало написано об использовании науки при выработке политических решений, к их числу относятся и работы, посвященные Nudge. Однако собственно науке выработки государственной политики уделяется крайне мало внимания. А возможность эмпирической оценки новых способов принятия решений и преодоления проблем и вовсе игнорируется. Даже при выработке решений о том, как, когда и на каком уровне государственного управления должны ограничиваться аборты или легализовываться проституция, или как следует поменять форму анкет для регистрации граждан в социальных программах, принципы принятия этих политических решений зачастую не подвергаются сомнению. «Лаборатории демократии»[584] верховного судьи Луиса Брандеса могут предлагать разные политические рецепты, но все они основаны на старых институциональных принципах.

Изучение процесса выбора одного из нескольких политических решений, возможно, и стимулирует экспериментальную активность, но автоматически не приводит к оценке способов, которыми строится государственная политика. Поясним: отделы Nudge тестируют альтернативные варианты политического решения или оценивают, к каким последствиям может привести изменение действующих правил, с тем чтобы свести возможность ошибки при выборе варианта к минимуму. Например, Nudge занимается проблемой, как и когда привлекать людей к работе в социальных службах, и другими подобными задачами, связанными с жизнью общества.

Однако обычно Nudge не экспериментируют с подходами к формулированию государственной политики. Эти отделы не изучают, к каким изменениям в жизни граждан приводят инновации в области государственного управления, такие как открытые данные, премиальные конкурсы, краудсорсинг или экспертные сети.

Ведут ли открытые данные к повышению подотчетности медицинских учреждений или увеличению там числа рабочих мест?

Сказывается ли участие граждан в законотворческой деятельности на общественной поддержке новых законов?

Могут ли денежные вознаграждения стимулировать разработку более качественных решений проблемы бедности?

Может ли общественное обсуждение разрыва в уровне образования между разными социальными группами повысить уровень чтения?

Действительно ли целенаправленный поиск экспертов и выяснение «кто что знает» (подобный использованию Министерством обороны США платформы «Аристотель») приводит к более эффективному участию и, в конечном счете, – к лучшим решениям?

Как правило, такие вопросы вообще не ставятся.

Первый шаг к внедрению умного государственного управления, таким образом, заключается в создании плана исследований и экспериментальной проверки, как будет использоваться целенаправленный краудсорсинг на разных этапах принятия решений: определение проблемы, выбор приоритетов, формирование перечня альтернативных решений, выбор решения и оценка его действенности. Такой план поможет обосновать, когда имеет смысл вовлекать внешних экспертов и в какой форме. Плановые эксперименты также позволят выявить влияние умного краудсорсинга на формирование государственной политики и решение социальных проблем.

Разработкой планов прикладных исследований в области социальных наук занимается фонд Tobin Project[585], созданный на базе Гарвардской школы бизнеса. Принципы планирования взяты из практики известного онколога доктора Джуды Фолкмана (1933–2008). Фолкман строил работу своей лаборатории на «больших идеях и противодействии серьезным вызовам» и призывал «не обращать внимания на скептицизм и не поддаваться давлению двигаться небольшими, конкретными шагами». Фолкман ориентировался на список серьезных вопросов, требующих ответов. В Гарвардской школе бизнеса так описывали принцип работы лаборатории:

На лекционной доске Фолкман составлял список вопросов, которые он считал основополагающими для понимания ангиогенеза[586]. Некоторые вопросы оставались на доске в течение нескольких недель, а некоторые – в течение нескольких лет, до появления новых технологий или какого-либо молодого ученого, готового рискнуть[587].

В центре политических исследований Governance Lab существует своя виртуальная версия такой доски – список под названием «Если бы мы знали…». В этот список мы заносим те вопросы, связанные с инновациями в государственном управлении, ответы на которые нам пока неведомы[588].

Теперь представим, что подобный исследовательский план предварял бы внедрение системы «Аристотель». В этом случае возникла бы очевидная необходимость проведения рандомизированных контролируемых испытаний и деления целевой аудитории потенциальных экспертов Министерства обороны на две группы. Информация в личный профиль первой группы загружалась бы автоматически, и сотрудникам предлагалось бы лишь внести правку в предварительно заполненный профиль. Участники второй группы получили бы пустую форму для самостоятельного заполнения. Анализ результатов помог бы понять, какой стратегии оптимально придерживаться для повышения эффективности Министерства обороны. Предположим, что часть сотрудников попросили документально подтвердить свою квалификацию, а других – описать свои навыки в свободной форме.

Кто отнесся бы к заданию с большим энтузиазмом?

А кто с большей готовностью откликнулся бы на запрос о помощи при последующем обращении?

При наличии такой доказательной базы, возможно, дальнейшее финансирование проекта сочли бы целесообразным. Но, к сожалению, история не знает сослагательного наклонения.

Сегодня на наших глазах возникают новые дисциплины, которые нацелены на повышение эффективности действий социальных систем и организацию знаний через использование объединенных возможностей человека и машин[589]. Но даже на фоне такого стремительного развития технологий по-прежнему ведется мало исследований того, как сложные государственные структуры используют информацию для принятия решений.

Сопротивление внедрению эксперимента наблюдается не только со стороны государственных чиновников, но и со стороны ученых, ведущих исследования в области общественных наук. Оценка влияния краудсорсинга и других инструментов выявления экспертов на результаты государственного управления с трудом укладывается в стандарты академических исследований[590]. Поэтому только в начале 2015 года при Всемирном банке была специально создана рабочая группа по оценке вовлеченности граждан через цифровые платформы. Обнародованные группой результаты анализа активности на онлайн-сайтах для обращений граждан демонстрируют, например, что те пользователи онлайн-сервисов, которые включают слово «пожалуйста» в свои письма (жалобы на разбитые дороги или на неисправные светофоры), с большей вероятностью получают ответ и что мужчинам отвечают гораздо чаще, чем женщинам[591].

У нас накоплено уже достаточно знаний о мотивах людей, принимающих участие в коммерческих краудсорсинговых проектах, о форматах такого участия, о том, какие условия обеспечивают стабильное и успешное взаимодействие. Параллельно обсуждение государственной политики активно ведется в аналитических центрах. При этом практически отсутствует тестирование механизмов сотрудничества между властными институтами и гражданами для решения жизненно важных общественных проблем. Почти не проводятся эмпирические исследования последствий выбора той или иной альтернативы в реальных условиях.

Эксперт Белого дома по инновациям Том Калил отмечает, что Министерство образования США тратит две трети своего бюджета на гранты и займы на образование, но ни цента не выделяется на исследование вопроса, как улучшить работу самого Министерства. Чтобы понять, как институты и организации могут использовать свою профессиональную компетенцию в различных условиях, для получения конкретных и убедительных фактов нам требуются системные эмпирические исследования и эксперименты[592].

В 2014 году Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов США начало реализовывать то, что не удалось платформе «Аристотель» в 2010 году. Управление FDA разработало схожий сетевой инструмент Experts.gov для поиска профессионалов с конкретными компетенциями внутри своего ведомства. Год спустя, в 2015 году, на внутриправительственном конкурсе Управление FDA выиграло грант в размере 350 тыс. долл. на то, чтобы расширить применение этого инструмента на все ведомство, а затем и на Министерство здравоохранения и социальных служб США. С помощью Experts.gov предполагалось улучшить процедуру регуляционного тестирования медицинских изделий. Одновременно с внедрением Experts.gov Управление FDA предполагало проводить экспериментальную проверку альтернативных подходов с целью выявить оптимальные варианты организации работы платформы.

На момент написания этой книги Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов было готово приступить к формированию экспертных групп. Часть из них создается с помощью инструментов Experts.gov, часть – по традиционной схеме путем именных приглашений. Этот эксперимент был разработан и спланирован Governance Lab совместно с учеными Международной исследовательской сети Фонда Макартуров[593], занимающейся проблематикой открытого управления. Целью эксперимента является изучение в реальном времени вопроса, повышает ли целенаправленное вовлечение экспертов эффективность регуляционного тестирования, и как именно.

Готовность Управления по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов участвовать в плановых исследованиях, тестировать и изучать влияние изменений на свою деятельность является образцом отношения к внедрению инноваций в государственное управление. Эксперименты в реальном времени принципиально необходимы. Однако органы власти, будь то в Брюсселе или в Бразилии, не спешат менять методы работы, несмотря на резкое падение доверия к их деятельности. Это и понятно – ведь сложно менять конструкцию самолета, в котором летишь.

Между тем, хотя открытость инновациям и представляется радикальной мерой, она столь же многообещающа. Однако переход от «закрытого» управления к «открытому» не произойдет, да и не может произойти, без аргументов в пользу работоспособности открытого управления. Мы знаем это по опыту коммерческого сектора, где, прежде чем потратить деньги и время на переход на открытое программное обеспечение, изучается, какова возможная отдача от таких инвестиций.

По этому же принципу должны действовать и государственные структуры: для получения необходимых доказательств следует проводить оценку эффективности управленческих инноваций одновременно с их внедрением. Подобную стратегию легко реализовать, когда внедрение инноваций происходит на программных платформах с изменяемой конфигурацией. Без эксперимента невозможно узнать, стоит ли изменение затраченных усилий.

Дискуссия на ресурсе ExpertNet

Вскоре после закрытия «Аристотеля» администрация президента Барака Обамы включила в Национальные планы открытого правительства на 2011 и 2013 годы публичное обязательство по поддержке и взаимодействию с экспертными сетями (хотя речь еще не шла о прикладных экспериментах). Тем самым была заложена основа для действий, реализуемых сегодня[594]. Барак Обама призвал представителей общественности включаться в обмен экспертными знаниями, практическим опытом и видением, заявив:

Знания распространены во всех слоях общества, и государственным чиновникам будет полезен доступ к столь разнообразным знаниям, а значит, к коллективной мудрости и компетентной экспертизе[595].

Для реализации обещания президента Белый дом запустил онлайн-дискуссию на вики-сайте. Эта дискуссия получила название ExpertNet и явилась прообразом платформы Experts.gov[596]. Посетителям сайта предлагалось высказаться по функционалу, которым должны обладать платформы для коллективного участия. Основным предметом обсуждений стал вопрос, каким образом цифровые платформы могут выявлять обладателей определенных профессиональных компетенций и подключать их к решению общественных задач, соответствующих этим компетенциям.

На первом этапе команда проекта составила перечень вариантов, когда участие экспертов могло бы оказаться полезным. Вот одна из таких гипотетических ситуаций с участием вымышленного правительственного ведомства:

Департаменту инновационного развития требуется помощь общественности в поиске методов повышения уровня грамотности и математической подготовки взрослых, желающих продвинуться по службе.

На сайте был опубликован список вопросов, которые этот департамент хотел бы задать экспертам:

1. Имеются ли доказательства взаимосвязи между успеваемостью взрослых людей / продвижением по карьерной лестнице и поощрениями?

2. Как влияет на результаты характер поощрения: явный или неявный, предсказуемый или непредсказуемый, материальный или нематериальный?

3. Как можно определить, какие поощрения влияют на обучающихся взрослых?

4. Какие факторы могут повлиять на эффективность поощрения (например, этническая принадлежность или уровень семейного благосостояния) и на привлекательность различных видов поощрения[597]?

Эти и другие вопросы были направлены на:

• сбор информации о платформах и методах выявления экспертов;

• поиск инструментов для максимальной детализации компетенций и их обнаружения;

• выявление работающих примеров поиска экспертов;

• выявление юридических, административных и иных препятствий в поиске экспертов.

В дискуссии участвовали 42 зарегистрированных пользователя: ученые, отраслевые специалисты и общественные активисты. Целью инициированной коммуникации было получить их рекомендации по пилотным проектам тестирования предложенных стратегий на различных платформах. Обсуждение на ExpertNet показало, что профессиональная компетенция – столь широкое понятие, что вопросы можно адресовать пользователям с разным практическим опытом:

• специалистам в частном и государственном секторах образования для взрослых;

• взрослым, активно повышающим свой уровень образования;

• тем, кто знаком с программами поощрения высоких академических результатов и поддержки карьерного роста.

Кроме того, выяснилось, что мифическому департаменту инновационного развития были бы полезны советы:

• экспертов по анализу и графическому представлению данных для того, чтобы наглядно отображать академические достижения учащихся;

• специалистов по программным продуктам и играм, которые могли бы использоваться для обучения взрослых[598].

К сожалению, проделанная работа не привела к продолжению проекта ExpertNet: не удалось найти высокопоставленного государственного чиновника, который был бы готов задавать вопросы общественности, не боясь получить упрек в непрофессионализме и некомпетентности. Несмотря на отсутствие какого-либо обсуждения полученных результатов и моделей поиска носителей ноу-хау, было официально объявлено о завершении проекта, а федеральное правительство подписало свободный договор[599] с сайтом вопросов и ответов Quora[600]. Однако у государственных органов власти не было намерения использовать его возможности, как и какие-либо иные инструменты для улучшения государственного управления.

Экспериментальная работа Управления по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов

Спустя несколько лет Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов запустило собственную версию ExpertNet под названием Experts.gov и попыталось воплотить то, что не удалось реализовать ранее. Управление FDA не ограничивается сбором идей, оно организует эксперимент по целенаправленному поиску экспертов для реальной практической деятельности. В проекте используется измененная версия поисковой платформы для сбора и каталогизации данных об ученых, работающих на стыке биологии и медицины.

Поскольку Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов – это ведомство, деятельность которого сильно зависит от научного и экспертного мнения, вполне логично, что именно оно стало пионером в области целенаправленного привлечения носителей конкретных ноу-хау. (Стоит заметить, что Белый дом был вынужден отказаться от официальной поддержки этой инициативы, так как она может вступить в противоречие с Законом о федеральных консультативных комитетах. Именно этот документ определяет порядок получения федеральным правительством сторонних консультаций. В главе 6 подробнее говорится о том, как этот и другие законы зачастую препятствуют усилиям в указанной области.)[601]

Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов регулирует оборот товаров стоимостью в 2 трлн долл. ежегодно. В зону ответственности Управления FDA входит контроль эффективности и безопасности новых видов медицинских изделий – от протезов до коронарных стентов. Все выводимые на рынок товары преследуют самые благие цели: уменьшить физические страдания, продлить жизнь, помочь в борьбе с болезнями. Одновременно они способны буквально обогатить успешных изобретателей[602] – рынок медицинских изделий оценивается примерно в 140 млрд долл. в год, а расходы на изделия медицинского назначения растут ежегодно примерно на 6 %, что на 4–5 % превышает средний рост расходов на здравоохранение[603].

Центр экспертизы медицинского и радиологического оборудования (CDRH[604]), являющийся подразделением Управления по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов, руководит всем процессом предпродажного утверждения и послепродажного контроля над состоянием медицинских аппаратов и инструментов повышенной опасности. Процедура одобрения разработки включает проведение клинических испытаний. Научно-исследовательское подразделение Центра экспертизы CDRH – Отдел научно-технических лабораторий (OSEL[605]), не только располагает штатом собственных специалистов, но и привлекает для консультирования внешних экспертов. Их задача заключается в том, чтобы помочь Центру экспертизы CDRH оценить потребности рынка и контролировать безопасность и эффективность медицинского оборудования от стадии изобретения до момента фактического использования.

Согласно классификации Управления по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов, медицинское оборудование по степени потенциального риска его применения в медицинских целях делится на три класса[606], для каждого из которых определены разные стандарты и процедуры контроля.

• К первому классу относится оборудование с низкой степенью риска – например, медицинский шпатель для языка или бактерицидный пластырь.

• Ко второму классу относятся изделия со средней степенью риска – например, средства для контактных линз.

• К самой малочисленной категории – третьему классу – относится медицинское оборудование с высокой степенью риска – например, имплантируемые кардиостимуляторы и искусственные сердечные клапаны.

Несмотря на то что медицинские изделия третьего класса составляют не более 1 % всех устройств, подпадающих под ежегодный контроль Управления FDA, именно на эту категорию изделий приходится наибольшая доля расходов. В 2008 году расходы на экспертизу всего шести самых дорогостоящих медицинских имплантатов составили почти 13 млрд долл., или примерно 10 % от общего объема расходов на медицинские изделия в США.

Процесс одобрения медицинских изделий с низкой степенью риска относительно прост, потому что они не требуют регуляционного тестирования. Для более сложных медицинских изделий с высокой степенью риска, от которых зависит человеческая жизнь, таких как грудные имплантаты, требуется тщательное предпродажное тестирование экспертами, обладающими нужными знаниями. Группа экспертов включает технических специалистов, экспертов по контролю качества производства, а также экспертов в области биологической совместимости и эпидемиологии.

Представьте, какое количество знаний из разных областей необходимо, чтобы сформировать заключение о безопасности съедобной биоэлектронной батарейки[607] в сравнении с приложением для кардиомониторинга или экзоскелетом[608], напечатанным на 3D-принтере. Очевидно, что использование в медицинских целях изделий, не прошедших должного тестирования, может привести к трагическим последствиям для здоровья людей.

В частности, по оценке доктора Стивена Ниссена из Кливлендской клиники, в 2006 году неисправные медицинские изделия послужили причиной смерти более 2800 человек[609]. Слова доктора Ниссена подтверждаются отчетом Центрального статистического управления:

Пациенты склонны считать, что, когда их лечащий врач ставит им имплантат, будь то искусственный сустав или кардиостимулятор, этот имплантат прошел очень серьезную предварительную проверку. Это убеждение не всегда соответствует истине[610].

Известны случаи отзывов медицинских изделий – от грудных имплантатов до эндопротезов тазобедренных суставов, – которые затронули тысячи человеческих жизней[611]. Из отозванных в 2005–2009 годах медицинских изделий Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов провело тщательный предпродажный контроль только в 21 из 113 случаев. Выяснилось, что Управление FDA подвергало медицинское изделие менее строгому контролю, если оно походило на изделие, уже имеющееся на рынке[612].

Однако и задержка в согласовании тоже может стоить жизней и денег, и тому есть драматичные примеры. Корпорация Acorn Cardiovascular разработала устройство вспомогательного кровообращения для поддержки сердечной деятельности, но не смогла сразу вывести его на рынок, так как Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов потребовало проведения дополнительных клинических испытаний. Испытания продолжались в течение трех лет и обошлись корпорации в 30 млн долларов.

Компания Biosensors International была вынуждена свернуть деятельность в Калифорнии из-за неадекватных затрат времени и финансовых расходов, связанных с получением от Управления по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов одобрения коронарного стента – устройства, уже доступного во всем мире, включая Мексику и Канаду[613].

Профессор Гарвардской школы бизнеса Ариэль Стерн, изучающий экономику экспертизы медицинских изделий, обнаружил, что «те, кто подает заявки на инновационные устройства, не имеющие аналогов на рынке, тратят на процесс получения одобрения примерно на 34 % (7,2 месяца) больше времени, чем те, кто модернизирует уже одобренные устройства».

Такая диспропорция не может не тормозить инновационный процесс. Согласно обычной административной процедуре, заявка проходит по крайней мере два цикла скрупулезного изучения, прежде чем Управление FDA выносит окончательное решение.

С другой стороны, утверждает Стерн, увеличение периода рассмотрения заявки на один месяц снижает вероятность нежелательных последствий применения медицинского устройства на 1,6 % и примерно на 1,1 % вероятность развития побочных эффектов, способных привести к смерти или травмам пациента. Очевидно, что поиск равновесия между безопасностью применения и скоростью одобрения медицинских изделий – не вопрос науки[614]. На экспертов оказывается давление как со стороны бизнеса, так и групп потребителей. Хотя Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов не раскрывает данные о задержках рассмотрения заявок или о длительности их обработки, исследования свидетельствуют о недостатках действующей административной процедуры изучения и одобрения сложных медицинских изделий.

Недостатки административной процедуры

Современная процедура предпродажной экспертизы медицинских изделий, разработанная Управлением по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов, достаточно сложна – в основном из-за того, что требуется найти 10–15 квалифицированных экспертов, готовых войти в рабочую группу[615]. Проблемы, с которыми сталкивается Управление FDA, свойственны многим организациям в различных отраслях: недостаток оперативности, опыта и разнообразия компетенций.

Процедура предпродажной экспертизы призвана обеспечить защиту потребителей и гарантировать безопасность и эффективность медицинских изделий. Но она также направлена на то, чтобы ускорить выход на рынок инновационных изделий, которые могут спасти человеческие жизни и, помимо прочего, являются высокодоходными. В настоящее время только на поиск экспертов и формирование квалифицированной рабочей группы из числа штатных сотрудников Управления FDA может уйти до девяти месяцев. В состав рабочей группы обычно входят один или два врача-специалиста, специалист по статистике, врач-эпидемиолог, один или два эксперта по биосовместимости, эксперт по упаковке и обеспечению стерильности, три или четыре инженера (в зависимости от продукта), а также специалист по производству и руководитель высокого уровня.

Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов находится под непрекращающимся огнем критики за медленное одобрение медицинских инноваций. Но пока эту проблему преодолеть не удается, и прежде всего потому, что для проведения качественного анализа необходимы междисциплинарные знания и навыки (так же, как они требуются в добывающем секторе, охране труда, потребительском секторе, ядерной промышленности и других направлениях экспертизы, проводимой государственными органами и связанной с безопасностью). Более того, проблема усугубляется – ведь с появлением новых видов изделий, включая «более комбинаторные продукты с большим числом макромолекул, адресную нанодоставку лекарственных препаратов и многие другие инновационные подходы», возникает еще более острая потребность в междисциплинарной профессиональной экспертизе[616].

В Отделе научно-технических лабораторий Центра экспертизы медицинского и радиологического оборудования работает всего около 100 сотрудников (из 800 сотрудников Центра), что явно недостаточно для мониторинга безопасности работы приборов и устройств в течение их жизненного цикла. В 2000–2010 годах среднее время принятия решения по медицинским изделиям с высокой степенью риска, но с потенциалом для спасения человеческой жизни увеличилось примерно на 60 % (с 96 до 153 дней). При этом число заявок на предпродажную экспертизу примерно за этот же период (с 2000 по 2009 год) практически не изменилось – немного меньше 10 тысяч в год (9594 в 2000 году и 9655 в 2009 году)[617].

Для ускорения рабочего процесса в Управлении по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов были внедрены новые ИТ-инструменты поддержки принятия решений. Одновременно Управление FDA приняло решение разработать руководство по административным процедурам, включая перечень основных технических нормативных и правовых требований, которые должны быть выполнены в срок до 120 дней. Однако для создания более предсказуемых, но в то же время модифицированных процедур Управлению FDA по-прежнему требовались эксперты, в том числе штатные. К сожалению, из-за сокращений бюджета Управление FDA не могло позволить себе нанимать людей[618].

В январе 2011 года Управление FDA объявило о реализации плана, известного как Innovation Pathway («Инновационная траектория»), направленного на модификацию административных процедур вывода на рынок новых изделий и на повышение эффективности работы с разработчиками медицинских изделий[619]. В качестве ключевой проблемы в плане Innovation Pathway был указан дефицит экспертных знаний в самом Управлении FDA и отмечена необходимость более тесного взаимодействия ведомства с широкой сетью экспертов[620].

Считается, что при грамотном подходе привлечение одного и того же круга специалистов к проведению экспертного анализа формирует высокий уровень институциональных знаний. Однако на практике дела обстоят иначе. Один из комментаторов объясняет это следующим образом:

Когда вы получаете письмо от министерства в ответ на свою заявку, вы понимаете, что имеете дело с умным и образованным специалистом. При этом его опыт в данной конкретной области может быть крайне незначительным или отсутствовать вовсе, да и опыт работы в органе власти может быть довольно скромным из-за высокой сменяемости кадров[621].

Как и в других органах государственного регулирования, например в Патентном ведомстве США, эксперт может не иметь должных знаний в той конкретной профессиональной области, в которой подана патентная заявка. Тем не менее, чтобы избежать фактора личной заинтересованности и конфликта интересов, во многих ведомствах нормативно закреплен запрет на внешнюю экспертизу.

Центр экспертизы медицинского и радиологического оборудования привлекает внешних экспертов к участию в консультационных советах, однако членство в рабочей группе по оценке медицинского оборудования ограничено кругом «особых государственных служащих»[622] – они должны быть предварительно отобраны и приняты в штат ведомства[623]. Поэтому, когда Центру CDRH требуется эксперт по новейшим технологиям, нет уверенности в том, что специалист с нужными компетенциями найдется среди «особых государственных служащих». Другие традиционные способы привлечения внешних экспертов, такие как поиск среди участников открытых семинаров, конференций или авторов научных статей, не всегда позволяют выявить специалиста, знакомого с новейшими исследованиями, или просто могут оказаться недоступными в тот момент, когда в Центре CDRH возникает конкретный вопрос[624]. Внешние консультанты чаще всего привлекаются для повышения общего профессионального уровня сотрудников ведомства, но не для участия в экспертизе медицинских изделий.

Нехватка квалифицированных кадров в Центре экспертизы медицинского и радиологического оборудования является следствием нескольких причин:

• высокой текучести кадров (она почти в два раза превышает аналогичный показатель в центрах лекарственных препаратов и биопрепаратов Управления по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов);

• недостаточного уровня подготовки персонала;

• преобладания численности руководителей над численностью исполнителей;

• увеличения нагрузки на Центр, вызванной растущей сложностью и многочисленностью заявок.

В плане Innovation Pathway изначально содержалось предложение создать список признанных специалистов – представителей двух десятков профессиональных организаций, таких как Американская академия неврологии или Общество торакальных хирургов[625], и приглашать их в качестве консультантов при проведении экспертизы[626]. Членство в профессиональных ассоциациях рассматривалось как достаточное свидетельство компетентности специалиста, поэтому дополнительных способов подбора экспертов для решения конкретных задач не предполагалось.

Однако членство в Обществе торакальных хирургов хотя и означает, что человек является действующим хирургом, но практически ничего не говорит о его опыте работы с различными технологиями и приборами, о его навыках консультанта или эксперта, о его интересе к тем проблемам, которыми предстоит заниматься членам рабочей группы. Кроме того, утвержденный список препятствует привлечению других специалистов с соответствующим опытом – например, ученых или врачей, не состоящих в профессиональных ассоциациях, или аспиранта, который пишет диссертацию по специализированному медицинскому прибору.

Благодаря плану Innovation Pathway и некоторым другим мерам количество нерассмотренных заявок в Управлении по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов начало значительно снижаться в 2010 году, хотя едва ли этот прогресс сохранится надолго[627]. Результаты исследования, проведенного Бостонской консалтинговой группой[628], указывают на значительное увеличение числа лекарственных препаратов и сложных медицинских изделий, получивших одобрение в Европейском союзе задолго до того, как их документация прошла предпродажную экспертизу в США. Учитывая усложнение приборов и устройств, вероятно, что отставание США только увеличится[629].

При проведении экспертной оценки медицинского оборудования, помимо физической нехватки сотрудников, наблюдается также нехватка специалистов в различных областях знаний. Даже для экспертного анализа простого медицинского прибора Управлению FDA необходимо найти больше десятка самых разных экспертов. Что же говорить о ситуациях, когда требуются специалисты по современным инновациям в новых областях науки?

Для создания некоторых приборов изыскания ведутся одновременно по многим направлениям – от материаловедения до механики жидкостей. Представьте, что требуется подобрать группу подходящих экспертов для оценки носимого или имплантируемого прибора, который сделан из нового адгезионного материала, содержит беспроводные передатчики и вводит биологический препарат для лечения определенного состояния. Также, поскольку разработка новых устройств может вестись на стыке дисциплин, иногда бывает сложно дать единое описание этих устройств, так как в разных областях науки присутствуют различные подходы.

Дополнительные трудности вызвало появление мобильных устройств для мониторинга, таких как кардиомониторы, которые используют сенсоры мобильных телефонов. За мобильную связь в США отвечает Федеральная комиссия по связи (FCC[630]), а Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов контролирует медицинское оборудование[631]. Необходимость преодолевать барьеры в двух ведомствах привела к тому, что в июле 2010 года федеральное правительство издало Меморандум о взаимопонимании, в котором обещало «повысить эффективность процессов регулирования в отношении беспроводного медицинского оборудования»[632]. Однако, по оценкам многих, прогресс оказался не столь быстрым. В апреле 2012 года шесть членов Палаты представителей (по требованию индустрии мобильных технологий) направили в оба ведомства письмо, настоятельно призывающее их повысить эффективность взаимодействия, чтобы избежать «медленных и несогласованных административных процедур», стоящих на пути прогресса беспроводных медицинских технологий[633].

Закон о полномочиях Управления по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов в области медицинской безопасности и инноваций (FDASIA[634]) от 2012 года включал требование, чтобы Управление FDA, Федеральная комиссия по связи и Аппарат национального координатора по информационным технологиям в здравоохранении Белого дома (ONC[635]) совместно разработали «стратегию и рекомендации по созданию нормативной правовой системы, касающейся использования в медицине информационных технологий, включая мобильные приложения. Подобная система должна быть удобна для применения и основана на оценке рисков; в этом случае она будет способствовать инновациям, защищать безопасность пациентов и не допускать двойного регулирования[636]».

Управление FDA также отвечает за контроль безопасности устройств на протяжении всего жизненного цикла прибора. Его специалисты должны знать о разнообразных типах устройств и способах их производства, о влиянии экономических, клинических и управленческих факторов на их применение. Эти зоны ответственности требуют разнообразных ноу-хау. Кроме того, всегда востребовано экспертное мнение специалистов в тех областях, которые на первый взгляд не связаны между собой. Например, энтомолог, изучающий архитектуру сохраняющих стабильную температуру муравейников в африканской саванне, может многое поведать об экостроительстве.

Улучшение административной процедуры экспертизы медицинских приборов посредством целенаправленного привлечения консультантов

Ранее Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов выступало за то, чтобы позволить внешним экспертам участвовать в оценке медицинского оборудования. Однако опасность возникновения конфликта интересов, а также обвинений в оказании давления вынудила Управление FDA отказаться от этой идеи. Сегодня ведомство продолжает полагаться на группу собственных специалистов и нескольких «особых государственных служащих», которые временно введены в штат Управления FDA для участия в рабочих группах по экспертной оценке. При этом внешние эксперты отвечают преимущественно за сбор информации, а не за фактическую оценку приборов[637].

Новые экспертные платформы потенциально способны снизить затраты на целенаправленный поиск экспертов, которые, возможно, работают в Управлении FDA, но чьи компетенции неизвестны. Эти платформы предлагают более эффективные способы определения профессиональной компетенции, выходящие за рамки стандартного поиска записи о квалификации в университетском дипломе. Они обеспечивают выявление требуемых специалистов по множеству различных отраслей знаний, включая и те, которые могут быть незнакомы человеку, осуществляющему поиск. Они помогают находить нужных специалистов с опытом экспертной оценки приборов, которые также смогут участвовать в разработке правил использования приборов в реальной медицинской практике с учетом возможных последствий.

При этом использование целенаправленного поиска экспертов не исключает возможности случайного нахождения нужных специалистов при помощи открытого публичного запроса. Так, Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов исходит из предположения о том, что систематизация информации о навыках и профессиональных компетенциях (создание соответствующей директории) может оказаться полезной для привлечения нужных людей из определенного круга специалистов к решению проблем, в которых их знания будут наиболее полезны.

В случае с экспертной оценкой медицинского оборудования применение стандартного механизма краудсорсинга практически невозможно. Необходимость быстрого доступа к надежным специалистам не позволяет уповать на счастливый случай, особенно в правовом и этическом аспектах, а также из-за вполне реальных опасений возможных манипуляций и неправомерных действий. Даже если в других случаях краудсорсинг – эффективное решение.

Вполне закономерно, что первым шагом к созданию экспертной сети может стать поиск участников с профессиональной компетенцией в области высоких технологий. Как правило, ученые и специалисты по нормативному правовому регулированию поддерживают информацию о своей квалификации в актуальном состоянии. Ученые регулярно обновляют списки публикаций и дополняют информацию о дипломах и сертификатах. Профессиональные стандарты требуют, чтобы эти сведения находились в открытом доступе, и такие базы данных уже распространены в биологии и медицине шире, чем в других областях. Специалисты по нормативному правовому регулированию обычно делают акцент не на документах о квалификации, а на своем практическом опыте. По крайней мере, внутри государственных организаций всегда ведется учет того, кто из специалистов занимался разработкой тех или иных нормативных документов. Иначе говоря, для двух этих категорий существуют базы данных, на которые можно опираться при заполнении профилей и автоматизации запросов по поиску специалистов с узкой квалификацией.

В области биологии и медицины нет недостатка в квалифицированных специалистах. Штат Центра экспертизы медицинского и радиологического оборудования включает 800 человек. В целом в Управлении по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов работает примерно 14 тыс. сотрудников, еще 17 тыс. человек – в Национальных институтах здравоохранения. В вышестоящем органе – Министерстве здравоохранения и социальных служб США – занято более 83 тыс. сотрудников. В целом в медицинской индустрии и в научных организациях работает более сотни тысяч человек[638]. Экспертная комиссия по медицинским изделиям Управления по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов состоит из 18 рабочих групп специалистов-практиков в области медицины и отраслевых экспертов, которые представляют интересы потребителей и отрасли. Несмотря на это, Управление FDA не располагает механизмом быстрого поиска среди штатных сотрудников тех, кто обладает опытом проведения оценки специализированных прикладных технологий[639].

Не менее сложная задача для ведомства – поиск представителей частного сектора, обладающих глубокими знаниями в области отраслевых инноваций. В рамках административной процедуры отдельные документы из предпродажного досье какого-либо медицинского изделия направляются в консультативный комитет с уточняющими вопросами и запросом дополнительной информации. Очевидно, что Управлению по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов необходим стабильно работающий механизм поиска внешних и внутренних экспертов для формирования совместных рабочих групп со специалистами по нормативному правовому регулированию, а также для просвещения сотрудников ведомства по новым направлениям в области медицинского оборудования – например, по использованию 3D-печати или нанотехнологий в терапии.

Именно с этой целью Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов и создало платформу FDA Profiles. За пилотную версию площадки для сетевого взаимодействия экспертов (в чем-то похожей на программу «Аристотель») отвечал Отдел научно-технических лабораторий (подразделение Центра экспертизы медицинского и радиологического оборудования Управления FDA).

Возглавила проект группа «корпоративных предпринимателей»[640], вневедомственных представителей инновационных отраслей, которые приглашаются в государственные органы для продвижения инновационных идей и для донесения до профессионального и научного сообщества информации о приоритетах и проблемах ведомства. В число «предпринимателей» входил и руководитель Программы по системам медицинской информации и принятию решений Бизнес-школы Мэрилендского университета. Миссия «корпоративных предпринимателей» заключалась в том, чтобы помочь Центру экспертизы медицинского и радиологического оборудования модифицировать и ускорить процесс предпродажного одобрения медицинских изделий.

FDA Profiles – инструмент с открытым программным кодом для поиска экспертов и их взаимодействия между собой. Создание FDA Profiles не было попыткой нарушить субординацию или сместить центр принятия решений. Цель применения технологий в поиске наиболее подходящих экспертов для каждого конкретного случая заключалась не в том, чтобы подменить специалистов Управления FDA. Наоборот, FDA Profiles создавалась для того, чтобы усовершенствовать действующие в отношении медицинского оборудования административные процедуры, повысить их эффективность и качество.

Проект работает на открытой программной платформе для сетевого взаимодействия экспертов Harvard Profiles Research Networking Software, разработанной Гарвардской медицинской школой при поддержке Национальных институтов здравоохранения. Эту платформу используют еще 240 организаций, включая медицинские и биологические факультеты Гарвардского университета, Государственного университета штата Пенсильвания, Бостонского университета, Калифорнийского университета в Сан-Франциско (UCSF)[641].

FDA Profiles финансируется Национальным институтом здравоохранения, основная цель которого заключается в том, чтобы содействовать исследователям в поиске коллег с узкой областью специализации. Согласно одному из описаний, «программа импортирует и анализирует информацию из адресных справочников, публикаций и других источников с целью создания и поддержания в актуальном состоянии полноценной библиотеки электронных резюме с возможностью поиска[642]».

Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов начало адаптацию программы FDA Profiles для создания онлайн-директории экспертов. Прежде всего, директория должна содержать информацию о штатных сотрудниках Управления FDA. В дальнейшем база данных будет дополнена сведениями о сотрудниках Министерства здравоохранения и социальных служб. Источником данных является как внутренняя информация Управления FDA – например, данные из личных дел сотрудников, так и внешние источники – например, публикации интернет-ресурсов PubMed и Web of Science.

Первый этап проекта начался в 2014 году. Его цель заключалась в том, чтобы повысить скорость и эффективность одобрения медицинских изделий посредством сетевого взаимодействия между штатными экспертами Управления FDA и специалистами по нормативному правовому регулированию, укрепить взаимодействие между правительственными регуляторами и научным сообществом и помочь государственным ведомствам осознать, что для принятия сложных политических решений требуется комплексный научный подход[643].

Как Profiles оценивает профессиональную компетенцию

Классическим примером экспертной сети является проект Harvard Catalyst Profiles. Это наглядный образец, как мог бы действовать механизм умного государственного управления в будущем. Для заполнения базы данных Profiles используется комбинация автоматических (пассивных) и ручных (активных) методов. В рамках так называемого «пассивного сетевого взаимодействия» (passive networking) публикации пользователей из онлайн-источников автоматически добавляются в профиль специалиста, где затем анализируются для определения профессиональной компетенции человека и выстраивания его профессиональных связей[644].

«Пассивные сети» создаются автоматически на основании истории соавторства, принадлежности к одной организации и географической близости. Инструменты FDA Profiles находят в онлайн-источниках и вносят в профиль специалиста:

• биографические данные;

• информацию о членстве в профессиональных ассоциациях;

• данные об образовании и повышении квалификации;

• сведения об опыте в области нормативного правового регулирования;

• публикации, размещенные в открытых источниках;

• информацию о грантах с ресурса grants.gov.

Кроме того, исследователь имеет возможность в ручном режиме добавить сведения о своих интересах, навыках и проектах, указать научного руководителя, консультантов или отметить связи с коллегами, то есть «дополнить… базу FDA Profiles информацией о своих социальных связях, которая известна только ему самому». Собранные данные и алгоритмы подбора людей под решение конкретных задач позволяют Harvard Catalyst Profiles ускорить процесс идентификации «правильных» экспертов.

Структура организации данных, собранных автоматически или введенных в ручном режиме, позаимствована у сети VIVO, еще одной системы поиска экспертов, построенной на отрытом программном обеспечении. VIVO представляет собой авторитетную межуниверситетскую базу данных ученых[645]. Дин Крафт, руководитель направления развития информационных технологий библиотеки Корнелльского университета, объясняет работу ресурса следующим образом:

После наполнения базы информацией об интересах исследователей, их деятельности и профессиональных достижениях VIVO позволяет осуществлять поиск исследователей в разных областях науки как в данной организации, так и за ее пределами. Платформа VIVO дает возможность просматривать данные системы и через функцию поиска быстро находить нужную информацию[646].

Рабочая группа создателей VIVO, в которую входили программисты и специалисты по информационным технологиям, создала онтологическую структуру данных[647], которую впоследствии внедрили у себя также Harvard и FDA Profiles. Эта структура является подробной спецификацией модели предметной области, задает основу для систематизации данных по выделенным категориям и единую терминологию для описания области исследований, исследовательских проектов, применяемых баз данных, опыта преподавания и областей экспертизы. Опора на онтологическую структуру данных позволяет составить детализированное описание компетенций исследователя, в частности в области биомедицины[648].

Классификация данных, как собранных автоматически по онлайн-базам, так и введенных специалистами вручную, осуществляется на основе онтологической структуры и сформированной библиотеки категорий. Исходя из этих данных, Profiles формирует так называемое «облако понятий» – набор ключевых слов, который описывает научные интересы и достижения эксперта в течение продолжительного периода[649]. Пользователи имеют возможность самостоятельно дополнять список навыков и редактировать свои данные.

Алгоритмы Profiles позволяют представлять результаты поисковых запросов в виде списков или визуальных диаграмм, показывающих взаимосвязи между людьми. Например, если в системе FDA Profiles провести поиск по запросу «стент», программа выдаст список сотрудников Управления по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов с пояснениями, почему предложены именно они.

Платформа Profiles изначально функционировала как «Facebook внутри Управления FDA», но в перспективе предполагалось, что она начнет использоваться органами власти более широко и будет связана с другими сетями, такими как VIVO, для поиска экспертов вне стен ведомства. Существуют планы по интеграции в эту систему базы патентов, а также данных LinkedIn, Slideshare и других социальных медиа. Предполагается также добавить в систему поиска экспертов инструменты для совместной работы и обмена мнениями. Просто возможности выявить эксперта недостаточно – важна возможность установить связь и взаимодействие с ним. Например, Университет Калифорнии, Сан-Франциско, активно использует краудсорсинговую платформу Open Proposals («Открытые предложения»), которая создает условия для доконкурсного взаимодействия ученых и уже обеспечивает устойчивое и продуктивное сотрудничество исследователей[650].

Умное государственное управление в действии: опыт использования Experts.gov

Запуск параллельно с FDA Profiles платформы Experts.gov создал возможность, которую не удалось реализовать «Аристотелю»: не только внедрить новое программное обеспечение, но и протестировать его различные функции в гибком пилотном эксперименте.

Конкретная цель эксперимента – оценить влияние сетевой экспертизы на уровень безопасности и эффективности процедур предпродажного и послепродажного контроля медицинских изделий со стороны Управления по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов.

Подобные исследования дают информацию не только о том, работает ли целенаправленный поиск экспертов в принципе. Они также показывают, способствует ли экспертное участие повышению общего уровня профессионализма в организации и созданию более умных институтов.

FDA Profiles предоставляет уникальный шанс изучить влияние экспертных сетей как на метод краудсорсинга, так и на регламентирующие требования безопасности медицинских изделий. Платформа позволяет провести первое в своем роде исследование механизмов принятия государственных решений в режиме реального времени. Сравнение стандартного краудсорсинга, предполагающего открытый запрос на участие специалистов в консультировании или регуляционном тестировании с поиском участников через системы, подобные FDA Profiles, поможет понять, как лучше внедрять в процесс выработки государственной политики проверенные на практике подходы.

На момент написания этой книги описанные прикладные исследования были уже спланированы, но еще не реализованы. Стоит подробнее остановиться на деталях этих исследований хотя бы для того, чтобы проиллюстрировать, насколько технологические инновации умного государственного управления совместимы с экспериментами, которые могут – и на самом деле должны – сопровождать их внедрение. Дополнительные эмпирические исследования программы FDA Profiles – это возможность не только протестировать различные политические решения, но и исследовать, как формулируется государственная политика.

Например, используя информацию о сотрудниках Управления по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов и Министерства здравоохранения и социальных служб, которая заносится в базу FDA Profiles, можно сравнить целевое вовлечение специалистов, организованное через FDA Profiles, и существующие сегодня методы вовлечения экспертов. Так, можно будет оценить два метода подбора экспертов: одного, основанного на широких принципах, и другого, исходящего из наличия у потенциального консультанта научных степеней и публикаций. Или выяснить, действительно ли целенаправленный поиск статусных экспертов имеет ряд недостатков – например, обнаруженные эксперты будут слишком заняты или их профессиональные стандарты не допускают волонтерского участия. Кроме того, сильные ученые могут оказаться не слишком удачными консультантами, так как в силу особенностей своей профессии их методы работы затратны по времени и бесполезны для органов власти.

После сравнения опыта, полученного в результате использования программы FDA Profiles, со стандартной практикой подбора экспертов группа исследователей планирует проведение параллельного тестирования с изменением алгоритма. Это позволит оценить некоторые виды экспертизы более внимательно. Например, чтобы оценить влияние таргетирования экспертов, Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов планирует отбирать экспертов по разным критериям. Первая группа будет составлена из специалистов, отобранных исходя из их научных степеней и публикаций, в другую войдут люди с опытом экспертизы медицинских изделий, а третья будет сформирована на основе данных социальных сетей LinkedIn, Facebook и Wikipedia. Данные из внешних источников можно комбинировать с запросом к самим участникам – попросить их заполнить анкету и перечислить свои навыки и практический опыт. Тестирование разнообразных критериев отбора на данный момент является частью плана по запуску программы.

Известен по крайней мере один непосредственный прецедент подобного тестирования экспертной сети в «естественных условиях», хотя и не в органах государственного управления. Профессор Гарвардской школы бизнеса и эксперт по модели открытых инноваций Карим Лахани вместе с коллегами исследовал влияние открытых инноваций на изучение диабета в проекте Harvard Catalyst. Результатом проекта (в ходе которого была создана программа Harvard Profiles) стал «общеуниверситетский центр по клиническим и междисциплинарным научным исследованиям» при Гарвардской медицинской школе.

Деятельность центра направлена на переосмысление научно-исследовательского процесса с тем, чтобы решать «проблемы исследований здоровья человека, связанные с высоким уровнем риска и серьезными последствиями»[651]. Центр рассматривает каждый из аспектов исследовательского процесса и разрабатывает стратегии, которые должны сделать этот процесс более открытым, что позволит собирать большие объемы релевантной информации и вовлекать в работу широкую аудиторию. Цель проекта заключается в привлечении свежих идей и новых точек зрения.

В 2010 году Catalyst провел разработанный Лахани эксперимент, с тем чтобы определить, как в научной среде формулируются исследовательские задачи[652]. Как правило, научные сотрудники самостоятельно определяют направления исследований лаборатории. Прежде чем инвестировать средства на проведение исследований и в попытке привлечь новые идеи из нестандартных источников, центр Catalyst предложил вознаграждение в 30 тыс. долл. тому, кто сформулирует перспективную тему исследования по борьбе с диабетом 1-го типа. Уникальность этого эксперимента заключалась в том, что участников не просили давать ответы – наоборот, они должны были задавать вопросы. Такой формат позволил участникам выдвигать идеи вне зависимости от того, могли ли они решить проблему.

Через шесть недель были получены 150 убедительных исследовательских гипотез, охватывающих широкий спектр подходов, базирующихся на различных областях знаний. Авторы эксперимента проанализировали полученные гипотезы и обнаружили, что они «значительно отличались от того, что существует в литературе, и от известного в научном сообществе набора идей по изучению диабета 1-го типа»[653]. Трастовый фонд Леоны Хелмсли выделил Гарвардскому университету 1 млн долл. в виде гранта для проведения исследований на основе этих новых тем.

Помимо предложенного вознаграждения, Harvard Catalyst использовал программу Profiles, действующую по тому же принципу, что и FDA Profiles, для поиска исследователей, которые, согласно информации с их профиля, могли бы предложить свои идеи. Система Profiles отбирает публикации преподавателей Гарвардской медицинской школы, размещенные в базе PubMed, и формирует базу данных профессиональной компетенции на основе классификации научных работ. Темы исследований, предложенные в ходе эксперимента, сопоставлялись с классификацией системы Profiles для облегчения поиска. Как отмечали организаторы эксперимента, целью этих действий было выйти за рамки сложившегося научного сообщества, занимающегося изучением диабета, и найти ученых, чья работа была посвящена темам, представленным в новых исследовательских гипотезах, но не обязательно касающихся диабета[654].

В результате алгоритм соответствия обнаружил более 1000 ученых, потенциально обладающих необходимыми знаниями для формирования исследовательских предложений по этим новым гипотезам. Некоторые из них были признанными специалистами по исследованию диабета, но большинство не имели к нему отношения. Центр Harvard Catalyst направил выявленным ученым информацию о гранте. На этом этапе в эксперимент был введен элемент контроля: из группы исследователей случайным образом была отобрана половина, которой предложили в качестве подходящих кандидатов для сотрудничества представителей другой половины группы. Как и в секторе государственного управления, подобный адресный охват не характерен для исследований в области биомедицины.

В результате на финансирование претендовала 31 команда с руководителями из числа сотрудников Гарвардского университета, 23 из которых были обнаружены при помощи программы Profiles, и у 14 из них не было существенного опыта в изучении диабета 1-го типа. В итоге финансирование получили 7 заявок, среди которых 5 руководителей исследовательских групп не имели опыта изучения диабета 1-го типа.

Пока что преждевременно говорить о влиянии этого эксперимента на успех борьбы с диабетом. Обычно от момента начала медицинских исследований до внедрения их результатов проходит от 15 до 30 лет. Тем не менее эксперимент принес ряд важных результатов:

Основной вывод эксперимента центра Harvard Catalyst заключался в том, что все этапы доселе узкого и интегрированного инновационного процесса – от формулирования гипотез до выбора идеи для разработки – можно разбить на этапы и сделать более открытыми для влияния извне. Благодаря нестандартной организации доступа к участию в эксперименте центр Harvard Catalyst достиг своей цели и смог обнаружить действительно перспективные идеи и участников для устоявшихся областей исследований[655].

Полевой эксперимент демонстрирует, что нет таких причин, по которым административная процедура экспертизы медицинских изделий не может проводиться на основании тех же принципов, что и процесс тестирования самого оборудования. Подобные методы откроют путь исследованиям в областях:

• выявления компетенций и поиска экспертов;

• определения критериев и формулирования приглашения к участию;

• создания стимулов для участия;

• развития готовности институтов использовать новые методы.

Стоит помнить, что эмпирическое исследование не является конечной целью. Это лишь средство для принятия более эффективных решений об инвестициях в новые технологии, понимания их влияния, повышения качества экспертизы – то есть всего, что делает государственное управление умным.

Программа исследований для умного государственного управления: определение состава участников

Программа FDA Profiles функционирует на основе собственных алгоритмов для поиска потенциальных экспертов внутри и вне Управления по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов. Подход к поиску данных, практикуемый FDA Profiles, основан на изучении научных публикаций, информации о выделенных грантах и биографических сведений. В этом заключается серьезное различие между FDA Profiles и, например, сетями профессиональных контактов, состоящими из членов аккредитованных организаций.

Какой подход к отбору экспертов более эффективен для привлечения готовых к сотрудничеству и квалифицированных участников?

Нет гарантии того, что «правильные» эксперты будут отобраны в результате целенаправленного поиска по формальным документам о квалификации. Суть проблемы можно сформулировать как парадокс: мы не знаем заранее, кого именно и чего именно мы не знаем. Привлекательность инструмента краудсорсинга и модели открытых инноваций в том, что эти механизмы позволяют находить неожиданных участников. В ходе своего эксперимента центр Harvard Catalyst осуществлял широкий поиск, и в результате были выявлены 1000 потенциальных кандидатов, многие из которых не имели опыта исследований диабета. Однако существует надежда, что целенаправленный краудсорсинг сделает обнаружение «правильных» кандидатов более гарантированным и регулярным. По этой причине органы власти, как в США, так и в других странах, начали изучать возможности применения экспертных сетей для расширения информированности граждан о государственном управлении.

Эмпирические исследования могут дать ответы на такие важные вопросы, как, например:

• Как экспертные системы определяют, кто какими знаниями обладает?

• Как платформа направляет запросы на участие и подбирает кандидатов, наиболее подходящих для предложенных возможностей?

• Кто включается в работу с большей готовностью и с большей отдачей: те кандидаты, которых выявила программа Profiles, или те, кого ведомство находит через LinkedIn?

• Насколько полезны эти технологии для определения экспертов в разных областях? Иными словами: может быть, не так сложно найти специалистов, работающих с коронарными стентами, но как эффективнее всего найти специалиста по материаловедению, фактически занятого в другой профессиональной области и при этом способного поделиться подходящими знаниями?

• Являются ли эти технологии более полезными для формирования экспертных рабочих групп, для получения знаний о приборах следующего поколения или для других видов управленческой деятельности в государственном секторе?

• В какую форму следует облекать приглашение к участию?

Ответ на последний вопрос также может стать предметом проб и ошибок из-за множества разнообразных лексических средств описания проблемы. Например, можно сравнить эффективность приглашения к участию, в котором акцент сделан на экстренности проблемы, с приглашением, которое апеллирует к интересам и профессиональной компетенции кандидатов.

Тестирование взаимодействия экспертов

По мере перехода от широкого краудсорсинга к умному краудсорсингу важно помнить, что выявление экспертов, способных помочь в решении проблемы, – это лишь одна часть уравнения. Сколь бы правильным ни был процесс отбора, группа экспертов сможет показать результат только при продуктивном взаимодействии.

Таким образом, для определения оптимальных инструментов организации взаимодействия также необходимы практические исследования: важно добиться максимальной эффективности не только методов подбора экспертов, но и выстраивания онлайн-взаимодействия между ними на разных этапах принятия решений. Необходимо смоделировать и протестировать использование для совместной работы различных платформ, позволяющих получать экспертное знание по каждому этапу.

Параллельно с этим процессом следует проводить работу по определению оптимального размера рабочей группы. В конце концов, целенаправленный поиск может ставить задачу обнаруживать не только индивидов, но и рабочие группы и онлайн-сообщества. Оптимальное число участников рабочей группы определяется опытным путем. Китайские ученые в течение многолетнего полевого офлайн-исследования собирали информацию о влиянии размера группы на результаты гражданского мониторинга незаконной деятельности по вырубке леса в «Национальном заповеднике Волонг». Оказалось, что соотношение размера группы и результативности имело U-образную форму. Лю Цзяньго описывает это так:

Оптимальной является группа среднего размера, состоящая из восьми или девяти домохозяйств, в других случаях наблюдался «эффект безбилетника» – ситуация, когда некоторые члены группы выполняют работу за всех, или внутригрупповое принуждение[656].

Полученные результаты способствовали определению более качественных стратегий для эффективного государственного управления[657].

После того как определена правильная аудитория, возникает вопрос: какие платформы обеспечивают объединение людей в группы и их оптимальное взаимодействие?

Программные методы распределенного решения задач снизили затраты на подобное взаимодействие и на формирование онлайн-групп. Тем не менее по-прежнему необходимо добиваться лучшего понимания того, какой тип взаимодействия в группе является наиболее эффективным, когда и в каких условиях. А для правильной организации тестирования важно уметь различать типы краудсорсинга и их особенности.

При нынешнем употреблении термина «краудсорсинг» эти различия могут казаться не столь явными. Когда Белый дом объявил о краудсорсинге «смелых идей» для стимулирования экономического роста, это означало, что все желающие могут присылать по электронной почте свои предложения по комплексу сформулированных правительством вопросов, однако дальнейшей дискуссии не предполагалось[658].

Подобная тактика отличалась от механизма краудсорсинга, который использовался в 2012 году для создания Великой хартии вольностей за свободу интернета на Филиппинах. Этот документ был совместно разработан гражданами в ответ на принятие закона против киберпреступности, который, по опасениям многих, мог существенно ограничить свободу слова в интернете.

Аналогичным образом гражданское общество Бразилии приняло активное участие в продвижении Закона о свободе интернета, известном как Marco Civil, в 2009–2014 годах[659]. В рамках этих проектов большое число людей объединялось для совместной работы над одним документом.

Понимание различных способов функционирования онлайн-групп позволяет обеспечивать эффективные способы участия групп в решении множества задач государственного управления. Изучение примеров онлайн-взаимодействия помогает провести различие между многочисленными формами взаимодействия на основании того, какую задачу предлагалось выполнить участникам группы, а также сформировать концепцию экспериментов для тестирования работающих механизмов.

Существует пять основных типов краудсорсинговой деятельности:

1) краудсорсинг идей (crowdsourcing of ideas);

2) краудсорсинг мнений (crowdsourcing of opinions);

3) краудсорсинг финансирования (crowdsourcing of funds), или краудфандинг (crowdfunding);

4) краудсорсинг задач (crowdsourcing of tasks), или микротаскинг (microtasking);

5) краудсорсинг сбора данных (crowdsourcing of data gathering).

Краудсорсинг идей

Прибегая к краудсорсингу идей, компания организует внешний мозговой штурм и просит всех заинтересованных лиц предлагать решения конкретных проблем. Платформы краудсорсинга для открытых инноваций и сбора идей становятся все более обыденными инструментами для получения мнений от самых разных участников[660]. Даже в большей степени, чем цифровые интерактивные доски, эти платформы помогают людям предлагать новые идеи, осуществлять поиск по ранее озвученным идеям, размещать вопросы и описания проблем, проводить обсуждения высказанных идей, развивать их, голосовать за или против или отвергать идеи, не соответствующие запросу.

Подобный инструмент краудсорсинга начинает играть все более значимую роль в государственном секторе. Инициатива и компьютерная игра под названием Youth@Work Bhutan, разработанная в рамках социального проекта Community PlanIt, обеспечила молодежи Бутана возможность принять участие в обсуждении проблемы безработицы в стране. Зарегистрированные пользователи в течение трехнедельной «миссии» зарабатывали очки, предлагая собственные варианты решения обозначенной проблемы. Министерство труда взяло на себя обязательства использовать предложенные идеи при разработке собственных политических стратегий[661]. Граждане все активнее отвечают на конкретные запросы государственных органов, помогая правительству в принятии конкретных решений.

Представьте, если бы в 2010 году после разлива нефти на платформе компании ВР в Мексиканском заливе, или после взрыва на угольной шахте Big Branch в Западной Виргинии, или в случае других катастроф Белый дом или Конгресс (или хотя бы Facebook) обратились к платформе краудсорсинга для открытых инноваций, привлекая лучшие умы к поиску решений по сложившимся ситуациям. Для органов государственного управления механизм краудсорсинга идей предоставляет возможность отсеивать предлагаемые идеи без каких-либо долгосрочных обязательств со своей стороны и с сохранением полного контроля над процессом принятия решений.

Краудсорсинг мнений

Изучение общественного мнения, традиционно относящееся к области социальных опросов, в наши дни является второй областью краудсорсинга, постепенно набирающей силу. Механизм краудсорсинга мнений в формате анализа настроений отличается от традиционных социологических опросов тем, что в результате этого вида взаимодействия агрегируется большой объем данных, позволяющий измерить общественные настроения, зачастую даже без прямого участия людей[662].

По результатам одного из отчетов, 84 % лучших на своем рынке компаний повысили общую эффективность деятельности, степень удовлетворенности потребителей, качество риск-менеджмента и получили ценные рекомендации благодаря мониторингу и анализу мнений пользователей в социальных медиа[663]. Анализ настроений предполагает наличие междисциплинарных знаний, объединяющих элементы обработки лингвистической информации, компьютерной лингвистики и машинного обучения, и помогает коммерческим компаниям и в меньшей степени органам государственного управления. Частный бизнес все больше опирается на инструменты анализа настроений и выявления общественного мнения – выделение мнений из массива текстовой информации, – чтобы обеспечить себе более эффективное управление брендами, а инвесторам – повышение качества принимаемых решений.

Можно предположить, что, набрав в Twitter или интернет-браузере название какого-либо бренда, Джастин Бибер или «Сектор Газа», можно получить достаточно точное представление об актуальном общественном мнении по этим темам. Тем не менее инструменты краудсорсинга для выявления настроений пользователей сильно усложнились – для того, чтобы более-менее адекватно представлять картину общественного мнения, необходимо учитывать «информационный шум» в виде сленга, сарказма и местных фразеологизмов. Исследование, проведенное специалистами Университета Карнеги – Меллон в 2008 и 2009 годах, показало, что результаты анализа высказываний более 1 млрд сообщений в Twitter на тему доверия избирателей и одобрения деятельности президента в значительной степени совпадали с результатами дорогостоящего телефонного опроса общественного мнения, проведенного компаниями Reuters, Gallup и pollster.com[664].

После уличных беспорядков в Великобритании в 2011 году профессор Роб Проктер, в то время руководитель Манчестерского центра по изучению интернета, вместе с группой исследователей провел анализ сообщений в Twitter, касавшихся этой темы. База данных Guardian, на основе которой проводился анализ, включала более 2,5 млрд текстовых сообщений, отправленных во время уличных беспорядков[665]. Затем команда исследователей объединила отправителей сообщений и всех их друзей в некоторую целевую социальную сеть – это позволило лучше понять отношение к происходящему более широкого сообщества. Сформированная сеть позволила провести анализ взаимодействия соседей, заинтересованных групп и средств массовой информации, а также воздействия на них различных видов активности в социальных медиа. Кроме того, исследование помогло изучить различные типы онлайн-участников – от активных лидеров до пассивных слушателей, – а также определить, чьи голоса были наиболее влиятельными за пределами традиционных заинтересованных групп. В ходе исследования также были определены темы, которые разные группы пользователей обсуждали наиболее активно.

Забегая вперед, отметим, что при применении инструмента краудсорсинга мнений в секторе государственного управления можно выработать более эффективные способы изучения отношения общества к различным политическим инициативам до того, как начать реализовывать затратный проект или отказаться от него. Предположим, что мэр некоего города, несмотря на ограниченный бюджет, планирует провести реконструкцию местного парка, на что требуется несколько миллионов бюджетных средств. До начала проекта мэр при помощи краудсорсинга мнений решает выяснить, что об этом думают его избиратели, и узнает, что в целом существующий парк вполне устраивает местное население и что самым большим желанием горожан является замена качелей на детской площадке.

Краудфандинг

В условиях сокращения бюджетов как частного, так и государственного секторов актуальной становится третья область краудсорсинга – краудсорсинг финансирования, или краудфандинг. Это новый способ сбора средств, необходимых для поддержки определенных проектов. Наиболее известной краудфандинговой платформой является Kickstarter. Этот веб-сайт позволяет авторам творческих проектов, от полноценных сценариев фильмов до рецептов салатов из картофеля, обратиться к аудитории и попросить их пожертвовать личные средства на финансирование тех проектов, которые им нравятся[666].

В последние годы модель, предложенная веб-сайтом Kickstarter, распространилась и на сектор государственного управления: британский сайт Spacehive предоставляет гражданам возможность профинансировать общественные проекты, созданные другими гражданами, или, согласно описанию, «поддержать постройку нового парка или ремонт главной улицы города так же просто, как купить книгу онлайн»[667]. Модель гражданского краудфандинга, зародившаяся в формате сайта Spacehive, постепенно распространилась по всему миру, включая США, где ресурс Neighborly помогает муниципалитетам (но не гражданам) привлечь местное население выделять средства на общественные нужды[668].

Модель краудфандинга, в отличие от традиционных, медленных, многоступенчатых процессов получения финансирования, например грантов или банковских кредитов, позволяет авторам интересных проектов быстро устанавливать прямой контакт с инвесторами. Платформы микрофинансирования, например Flattr, используя стратегию «длинного хвоста»[669], позволили большому числу людей поддерживать проекты за счет очень скромных взносов вместо крупных пожертвований со стороны меньшего числа людей, что более типично для краудфандинговых платформ. Взаимосвязь между участниками, помимо ускорения процесса финансирования, также заставляет разработчиков проекта с самого начала принимать во внимание интерес общества к предложенной инициативе (и веру в то, что ее можно реализовать).

Краудфандинг является действенным вариантом сбора средств только для проектов, способных стимулировать сообщество к личным инвестициям – в прямом и переносном смысле – ради воплощения той или иной инициативы[670].

Краудсорсинг задач

Четвертая область краудсорсинга – краудсорсинг задач, или микро-таскинг – предполагает распределение небольших частей работы или повторяющихся задач между участниками группы, использующей специальные платформы, – например, Amazon’s Mechanical Turk. Так, проект TED под названием Open Translation Project предлагает участникам сообщества TED осуществлять перевод и подготовку субтитров выступлений на конференциях TED. По данным 2014 года, в рамках проекта силами 17 169 переводчиков было выполнено 60 210 переводов на 105 языков[671]. Реализация подобного проекта силами одних лишь штатных сотрудников TED была бы чрезвычайно сложной и трудоемкой задачей.

Проект DuoLingo обучает пользователей английскому языку и расширяет корпус статей ресурса Wikipedia, предлагая добровольцам переводить и редактировать перевод страниц из Wikipedia по одному предложению за один раз.

По мере роста озабоченности влиянием процесса автоматизации на рынок труда небольшие рабочие задачи представляют собой тот формат работы, пусть и низкооплачиваемой, которую не может выполнить компьютер. Несмотря на относительную простоту, эта работа требует интеллекта. Поскольку микротаскинг-проекты зачастую используют труд добровольных помощников, у некоторых участников может возникнуть желание перехитрить систему[672]. Поэтому первостепенное значение имеет контроль качества в формате проверки выполненного задания и тщательный отбор участников.

Краудсорсинг сбора данных

Пятая область краудсорсинга – краудсорсинг сбора данных – возникла как механизм для формирования более полной и цельной картины жизни сообщества[673]. Данные собираются посредством таких инструментов, как текстовые сообщения, через социальные медиа или веб-сайты, а затем используются различными способами. Краудсорсинговый проект из Бостона Street Bump получает в режиме реального времени информацию от водителей о состоянии местных дорог[674]. Мобильное приложение содержит акселерометр с датчиком движения, который находит ямы на дорогах и одновременно записывает и отправляет данные о местоположении с GPS мобильного телефона на сайт Street Bump. Это позволяет местным властям направить ресурсы на ремонт тех участков дорог, которые больше всего в этом нуждаются, и сформировать долгосрочную стратегию инвестирования. В Уганде более четверти калорийности потребляемой пищи приходится на бананы. В 2000–2010 годах в стране начала распространяться болезнь – бактериальное увядание бананов (BBW). Эта ситуация грозила обернуться сотнями миллионов потерь для экономики и стать угрозой для здоровья нации[675]. Однако благодаря коммуникационной технологии ООН под названием Ureport, действующей на основе СМСсообщений, властям Уганды удалось привлечь к участию 300 тыс. граждан, которые помогли отследить распространение BBW на территории страны, а затем передать населению информацию о способах борьбы с этой болезнью.

Совместный сбор данных также помогает заполнить пробелы в коммуникации во время стремительного развития критических ситуаций. Учебный и научно-исследовательский институт ООН и Азиатский центр снижения рисков стихийных бедствий воспользовались механизмом совместного сбора информации для ликвидации последствий сильного наводнения в Бангкоке в 2011 году. При помощи приложения Asign, обеспечивающего получение от добровольцев фотографий с геопривязкой, удалось осуществить мониторинг уровня воды так, как это не получилось бы сделать другим способом[676].

Во всех описанных инициативах информация предоставлялась гражданами и способствовала повышению эффективности принятия управленческих решений как в повседневных, так и в кризисных ситуациях. Очевидно, что краудсорсинг сбора данных может помочь в формировании объективно обоснованной правительственной повестки. В то же время объем собранной информации может вызывать проблемы при ее анализе, верификации и расстановке приоритетов. Иными словами, институты, желающие оптимальным образом использовать информацию, полученную от граждан, должны иметь для этого соответствующих сотрудников, ресурсы и продуманные стратегии.

Мотивы участия

Для всех видов краудсорсинга во всех секторах продолжает оставаться актуальной проблема создания адекватных стимулов. В некоторых случаях эффективным мотивом может оказаться финансовое вознаграждение, но это далеко не единственный способ стимулирования участия.

Для людей, заинтересованных в решении сложных проблем, мотивирующим фактором может оказаться элемент конкуренции. Процесс геймификации привносит в краудсорсинговые проекты дух соревновательности и азарта, но, как правило, они посвящены решению более простых задач, чем разработка автомобильного двигателя, позволяющего разгоняться до скорости 100 миль/час[677].

Некоторые краудсорсинговые проекты интересны людям даже при отсутствии финансового вознаграждения или духа соперничества. Не менее сильно может подстегнуть участников и потребность в общественном признании – например, голосование с помощью лайков в социальных сетях.

Еще одной мотивацией может стать стремление получить новые навыки, так как краудсорсинговые проекты зачастую позволяют участникам развиться или учиться чему-то новому бесплатно[678]. В основе этой формы мотивации лежит потребность в расширении практики оценки компетенций по приобретенному опыту. Добавление значимой общественной оценки к важной работе, выполненной посредством краудсорсинга, поможет связать воедино стремление к общественному признанию с инициативами по развитию новых навыков и усилить интерес к участию.

Для некоторых людей на первое место выходит личный интерес в виде призов, приобретения новых навыков или общественного признания. А некоторые участники больше мотивированы возможностью принести общественную пользу, чем личной выгодой. Wikipedia является одним из примеров проекта совместного формирования базы знаний[679].

Подобные проекты предлагают возможность для накопления и углубления знаний в отдельных областях и, поскольку рассчитаны на длительное время, требуют постоянного внимания и усилий. Аналогичным образом, мотивом может стать желание участвовать в формировании сообщества. В этом случае организаторам краудсорсингового проекта важно направить усилия участников на общую цель – например, на создание лучшей энциклопедии в истории человечества.

Тестирование стимулов и мотивации

Никого не удивит, если врач, медицинская сестра или санитар вне рабочего времени откликнутся на призыв о помощи и при необходимости сделают искусственное дыхание человеку, который в этом нуждается. Веб-сайты, подобные GoodSam и PulsePoint, основаны на убеждении, что в радиусе нескольких сотен футов от вас всегда найдется человек, готовый оказать помощь. Но действительно ли это так? Один из основателей сайта GoodSam доктор Марк Уилсон уверен, что одного географического фактора недостаточно:

Не исключено, что в радиусе полумили от вас найдется водопроводчик, но не думаю, что в этом случае будет действовать наша схема.

Нам еще предстоит выяснить, действительно ли существуют профессиональные группы, которые в большей или меньшей степени склонны отвечать на целенаправленный запрос принять участие в работе во имя общественного блага. Одно из ключевых предположений, лежащих в основе механизма умного государственного управления, заключается в том, что большее число людей будет участвовать только в том случае, если предоставленная возможность соответствует их способностям и подразумевает доброе дело. Джефф Хау, автор книги «Crowdsourcing»[680][681] убежден:

Люди готовы участвовать, если ситуация отвечает их психологической, социальной или эмоциональной потребности. В противном случае они не станут вовлекаться в процесс.

Умные краудсорсинговые проекты создают возможность практического тестирования мотивов участия людей в выработке государственной политики. Для организации таких экспериментов используются знания из сферы поведенческой психологии, полученные при анализе волонтерской деятельности в других областях[682].

В пилотной версии программы FDA Profiles поиск осуществляется только по базе данных сотрудников Управления по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов. Специалисты ведомства не могут отказаться от участия, так как это их работа. Нам же предстоит ответить на вопросы:

• Если люди не связаны обязательствами, всегда ли они будут с готовностью вовлекаться в волонтерскую работу, если запрос соответствует их профессиональной компетенции?

• Повышает ли мотивацию к участию сам факт запроса на основе соответствия компетенций?

• Повышает ли мотивацию запрос на участие в социально значимых проектах?

Программа FDA Profiles обращается к внутренней мотивации сотрудников, которые уже готовы принять участие в экспертизе медицинского оборудования. Внутренняя мотивация включает в себя такие аспекты, как автономность или степень творческой свободы при выполнении задачи, ощущение себя частью сообщества, обучение в процессе передачи собственных знаний, а также альтруизм[683]. Например, «тесная вовлеченность в сообщество являлась определяющим фактором успеха в процессе обмена знаниями в сообществе Stack Overflow»[684]. Пользователи, создающие энциклопедию Wikipedia, отмечают, что сам факт участия доставляет им чувство удовлетворения[685]. На вопрос о том, зачем они участвуют в проекте Wikipedia, респонденты ответили, что они делают это:

• ради повышения уровня знаний человечества (48,9 %);

• чтобы почувствовать, что их усилия приносят пользу (17,78 %);

• чтобы воздать должное сообществу Wikipedia (15,56 %).

В этом нет ничего необычного: 53 % опрошенных разработчиков проектов социально мотивированы – что подразумевает возможность обучения, обмен знаниями, участие в новых форматах взаимодействия, а также участие в открытом сообществе[686].

В некоторых случаях мотивация может быть внешней – например, денежное вознаграждение, создание репутации или общественное признание. Так, сайт вопросов и ответов Stack Overflow отслеживает участие пользователей, присуждая им баллы. Количество набранных баллов, в свою очередь, является критерием статуса пользователя в сообществе проекта. В научной литературе, посвященной сайтам вопросов и ответов, выдвинуто предположение о том, что хотя материальные стимулы в виде денежных вознаграждений и могут побудить людей участвовать в общественных проектах, но длительное участие мотивировано социально – например, межличностным взаимодействием[687].

Нам предоставляется еще одна возможность проверить социологические концепции того, как различные группы реагируют на разнообразные стимулы.

• В каком случае пользователи активнее отвечают на призыв к участию: под давлением или если им предоставляется возможность использовать свои знания и навыки?

• Что важнее: поставить задачу или создать структуру и организовать процесс вовлечения людей в целенаправленную деятельность?

• Отличается ли поведение пользователей, если на кону стоит денежный приз либо бесплатная футболка, или они готовы удовольствоваться простым выражением признательности?

• Как на степень участия влияет соревновательный дух – например, составление рейтинга наиболее активных или наиболее продуктивных пользователей?

Эксперименты помогают не только оценить, как характер вознаграждения стимулирует или подавляет вовлеченность, – они дают возможность проследить, меняется ли поведение пользователей при изменении стимулов. Одно из исследований, в рамках которого изучалось присуждение бейджей сайтом Stack Overflow, показало, что некоторые пользователи стараются перехитрить систему: они меняют свое поведение так, чтобы повысить свои шансы на получение знака отличия. Голосование пользователей по тем или иным вопросам носило более позитивный характер до того, как они получали бейдж «Electorate» («Избиратель»), и менялось после. Подобное наблюдение провоцирует вопрос: действительно ли – и при каких обстоятельствах – система бейджей стимулирует качественное участие[688]. В другом исследовании мотивации пользователей в социальных сетях дизайн интерфейса, предусматривающий открытую демонстрацию факта участия человека, показывал положительную корреляцию с объемом участия[689].

Таким образом, для сектора государственного управления проект Experts.gov обеспечивает возможность своевременно сформулировать ответы на ряд важных исследовательских вопросов:

• Какие существуют внешние (вознаграждение, баллы, бейджи, призы) и внутренние (альтруизм, самостоятельность, любопытство, эмпатия и др.) мотивы для участия, и какие из них наиболее действенны, когда речь идет о решении социальных проблем?

• Может ли единое, наиболее обще сформулированное приглашение к участию стимулировать разных людей, имеющих разнообразную мотивацию, но в совокупности формирующих оптимальную группу экспертов?

• Действительно ли существуют стимулы, которые наиболее эффективны в привлечении сообщества экспертов для решения проблем?

• Каким образом институты могут дать заинтересованным лицам почувствовать себя «законными, хотя и внешними» участниками инновационного процесса, а не бесплатной рабочей силой, чей вклад может быть принят или отвергнут без размышления?

Тестирование готовности институтов власти

Для разработки результативной программы вовлечения граждан необходимо обратить внимание на мотивацию участников – как институциональных, так и индивидуальных. Даже если орган власти в состоянии обеспечить поиск нужных экспертов, сформулировать проблему и создать действенную мотивацию, он должен быть подготовлен к использованию информации, полученной от привлеченных экспертов. Именно в этой области дефицит исследований ощущается особенно остро.

Механизм использования результатов экспертизы – это еще одна обширная область исследований, особенно в свете необходимости корректировать формат участия экспертов с учетом нормативных правовых ограничений. Эффективность целенаправленного поиска экспертов должна измеряться с учетом таких показателей, как, например, онлайн– или офлайн-формат встреч рабочей группы по административным процедурам, частота этих встреч и система правил.

В случае онлайн-взаимодействия экспертов привлечение новых членов может замедлить общий прогресс, поскольку новым участникам требуется время, чтобы войти в курс дела. Пользователи переносят на новые платформы опыт других сетевых коммуникаций. Одно из исследований показало, что установки пользователя, поведение модератора и ответы на комментарии являются ключевыми факторами для устойчивого и продолжительного участия людей в экспертной деятельности. К числу переменных, влияющих на результаты участия, относятся опыт, наблюдение за процессом и обратная связь[690]. Иными словами, результативность деятельности может зависеть скорее от наличия опыта работы в онлайн-формате, чем от знания предметной области. При оценке механизмов использования экспертизы необходимо принимать во внимание и то, как ведомство распоряжается полученными от экспертов рекомендациями.

Нью-Йоркский университет проводит серию экспериментов по открытому сетевому взаимодействию между сотрудниками университета под названием Open Peer Engagement Network (OPEN). Цель эксперимента – проверить способность университета к более открытому и коллективному управлению. Тем не менее ни запуск платформы для проведения мозговых штурмов и дискуссий с участием членов университетского сообщества, ни экспертные сети, позволяющие выявлять обладателей тех или иных знаний, не гарантируют, что у организации есть возможность усвоить разнообразные знания, полученные от участников. Люди могут предлагать информацию и идеи. Но все еще не ясно – и ясности здесь не больше, чем в проекте Управления по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов, – использует ли университет полученную информацию, и если да, то каким образом.

Когда возникает потребность найти специалистов для участия в рабочих группах по административным процедурам, или по оценке грантовой документации, или в совместных консультативных комитетах, то в теории институтам власти, вероятно, не составит труда провести поиск по директории специалистов, выявить кандидатов для выполнения предопределенных функций и ответить на четко сформулированные вопросы нормативного характера. Однако нам еще предстоит доказать истинность этого утверждения на практике. Если же контекст не ограничен рамками государственного регулирования – например, процесс принятия решений происходит в университете, – то степень уверенности в результатах снижается.

Органам государственного управления не свойственно проводить эксперименты с внедрением процедурных инноваций, однако подобные эксперименты будут необходимы при сборе доказательств работоспособности инноваций и, следовательно, для стимулирования институтов к собственной модернизации.

Кроме того, без дальнейших исследований невозможно будет выяснить, работают ли эти инструменты одинаково эффективно для решения разных задач. Например, в одних случаях организациям бывает необходимо найти недостающие данные. В других случаях требуется выявить разные точки зрения. Часто возникает потребность получить информацию от людей, принадлежащих к определенной группе, – например, от заинтересованных лиц или экспертов. Мы находимся лишь в начале пути проведения исследований о том, когда и в каких условиях может оказаться полезным целенаправленный поиск экспертов, как институты должны запрашивать информацию и как использовать полученные знания.

При оценке эффективности программы FDA Profiles пристальное внимание должно быть уделено тому обстоятельству, что отдельные эксперты получают больший доступ и в большей мере оказывают влияние на процесс управления. При проведении экспертизы медицинских изделий, анализе грантовой документации или консультированию по другим областям, где профессиональная компетенция четко определена, использование платформ экспертного взаимодействия, скорее всего, будет способствовать демократизации закрытых процессов, опирающихся преимущественно на мнения одного и того же круга лиц.

Даст ли новый подход привилегии новой аудитории, предстоит выяснить. По-прежнему остается открытым вопрос об использовании инструментов и механизмов умного государственного управления при необходимости принимать ценностно-ориентированные решения, а не решения, основанные на совокупности фактов.

Хорошо помня судьбу программы «Аристотель», Центр экспертизы медицинского и радиологического оборудования нацелен на проведение экспериментальных исследований параллельно с запуском платформы FDA Profiles. У ведомства имеется четкое представление о необходимых ему профессиональных компетенциях и есть понимание актуальности задачи. Однако только экспериментальные исследования, включая А/В-тестирование, смогут ясно показать, как работает платформа FDA Profiles и достаточно ли она эффективна, чтобы оправдать вложенные в нее средства. Платформа Experts.gov в рамках FDA Profiles дает возможность проверить эмпирически и с высокой степенью детальности, действительно ли сегментирование и таргетирование аудитории помогают улучшить вовлечение людей в процессы выработки решений.

Роль регулятора крайне сложна. С одной стороны, на него пытаются оказать давление промышленные группы, которые жалуются на обременительные требования, выполнение которых дорого обходится, препятствует экономическому росту и замедляет инновации. С другой – потребители высказывают недовольство тем, что регулирующие органы не обеспечивают достаточной защиты граждан от опасных и даже сфальсифицированных продуктов и услуг. И обе стороны ставят под сомнение способность органов власти устанавливать нормы, их авторитет и эффективность применяемых практик, а также их результативность в целом. Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов уже давно подвергается нападкам и критике за то, что не справляется со своими задачами.

Промышленные группы и группы потребителей опять и опять добиваются от законодателей прояснения правил и требований к разработке новых процедур. Нормативные правовые акты, издающиеся государственными органами, должны соответствовать административному законодательству, разработанному еще в 1940-е годы и допускающему общественное участие в управлении в весьма ограниченном масштабе. Решения принимаются по одним и тем же давно заведенным правилам, а законодательное поле является местом, где выдыхаются все обсуждения. Обмена информацией не происходит, и особое значение придается защите корпоративных секретов и обеспечению неприкосновенности процесса. Чарлз Лидбитер[691] отмечает:

Все чаще эксперименты выходят за рамки научных лабораторий. Эксперименты стали организационным методом для социальной политики и запуска нового бизнеса, для венчурных капиталистов, технических компаний и креативных фирм. Кажется, все хотят экспериментировать со своим будущим, и для этого нужны лаборатории, которые сегодня процветают вне пределов традиционных естественных наук[692].

В настоящее время активно развивается недавно зародившееся движение так называемых общественных лабораторий (public labs) – связанных с государственными институтами организаций, нацеленных на проведение экспериментальных исследований. Несмотря на разнообразие применяемых подходов, эти лаборатории главным образом задействованы в проведении наблюдений и опросов с целью получить от граждан комментарии по спектру государственных услуг[693]. Большинство общественных лабораторий не принимают в расчет новые технологии и не проводят сравнительного тестирования. Но они тем не менее привносят дух экспериментаторства в институты государственного сектора.

Бурный рост интереса к экспериментам стал следствием появления технологий для сбора, обработки, визуализации и передачи больших объемов данных. Причем динамических, а не статических данных. Можно изучать закономерности их роста и сокращения: например, как пользователи создают новые связи, присоединяются к новым группам или делятся контентом в сети[694].

Социолог Дункан Уоттс отмечает:

Под воздействием таких факторов, как новые источники информации, постоянное повышение вычислительной мощности компьютеров и интерес со стороны специалистов по информатике, социальные науки становятся числительной дисциплиной, как это произошло с биологией в конце 1990-х годов[695].

Возможность доступа к огромному объему данных, таких как сведения о телефонных переговорах по всей стране, записи постов в социальных сетях, данные обо всех маршрутах такси или показатели уровня шума в разных районах города, меняет современные подходы к проведению социальных исследований и открывает новые горизонты в области исследований поведения граждан в реальных условиях.

Экспериментальные исследования по изучению деятельности, подобные проекту Experts.gov, работе профессора Лахани в проекте центра Harvard Catalyst при Гарвардской медицинской школе, а также работе таких фондов, как Tobin Project и Poverty Action Lab, не являются идеальными. В условиях полевых экспериментов довольно сложно собрать группу оптимального размера, состоящую при этом из разнообразных участников. А при недостаточном количестве участников создание контрольных групп и проведение многочисленных параллельных испытаний неэффективны.

Исследования государственных институтов строятся на множестве переменных, которые формируются под воздействием таких факторов, как власть, деньги, влияние. Эти переменные следует учитывать, если наша задача – понять, какие именно механизмы функционируют в реальном мире, и разработать «теорию познания, основанную на практике как на фундаментальном элементе анализа», где изучение реальной деятельности дополняет, а не замещает лабораторные исследования[696].

Новые технологии наконец дали возможность усовершенствовать процесс принятия государственных решений. При умном государственном управлении пилотный проект Experts.gov может стать фундаментальным экспериментом. Он изменит устоявшиеся процедуры работы ведомства за счет привлечения экспертов с разными профессиональными компетенциями на самых ранних этапах. Проект может принести больше пользы, если другие органы власти также перейдут на использование этой платформы. Ожидается, что хорошо отлаженный процесс привлечения нужных экспертов к решению общественных задач будет способствовать повышению скорости и эффективности принятия решений. Тем не менее это еще предстоит проверить на практике.

Благодаря систематическим исследованиям различных явлений в группах и организациях – например, того, как организован процесс выработки политики в институтах власти, – появляются новые способы решения социальных проблем. Они требуют применения новых методов и правил, формируемых на стыке наук об организационном развитии, сетевом взаимодействии и взаимодействии человек/компьютер. Именно поэтому необходимо развивать такие проекты, как «Аристотель», Peer to Patent и FDA Profiles, которые способны выявлять связи между участием, знаниями и результатом, а также проводить сравнение возможных вариантов таких связей.

Вместо виртуальных лабораторий, где на искусственных платформах симулируется реальность, в которой наблюдается и измеряется поведение участников, необходимы настоящие, «эмпирические и гибкие» лаборатории по изучению деятельности, дающие возможность испытать механизм умного краудсорсинга в самых разных ситуациях, а также в разных странах, штатах и городах.

В бизнес-среде уже ставятся подобные масштабные эксперименты в реальных условиях: интернет-компании без труда проводят рандомизированные контролируемые испытания, видоизменяя сервисы и оценивая реакцию потребителей. Исследования в области гражданской активности пока что отстают.

Изучение опыта масштабных таргетированных экспериментов в коммерческой сфере крайне значимо, поскольку они проводятся в условиях «естественной среды» и направлены на сегментацию аудитории и адресацию посланий конкретным целевым группам. Потребители все чаще пользуются мобильными устройствами для поиска информации и осуществления покупок. По оценкам, прибыль от покупок, совершенных подобным способом, превысит к 2017 году 100 млрд долларов. Доступ к потенциальным покупателям через мобильный телефон в наши дни распространен практически повсеместно, и розничным компаниям приходится решать, как распорядиться своими рекламными бюджетами. Перед ними встает целый ряд вопросов:

• Имеет ли значение, где именно потенциальный покупатель увидит рекламное сообщение: на своем мобильном телефоне, на мониторе компьютера или на планшете?

• Способны ли потенциальные покупатели реагировать на мобильную рекламу, находясь в толпе, – например, когда едут в час пик в метро?

• Влияет ли предложение скидки на потребительское поведение?

• Насколько значимо нахождение покупателя вблизи от магазина, рекламу которого он видит?

Благодаря развитию технологий стала возможной адресная работа, такая как демонстрация рекламного объявления отдельному пользователю, находящемуся вблизи конкретного магазина. Появилась возможность для проведения масштабных, рандомизированных испытаний. Коммерческие компании в состоянии осуществлять сбор и обмен огромными объемами информации о потенциальных потребителях.

Компания Acxiom – это рекламное агентство XXI века. Его сотрудниками являются не художники, а специалисты в области компьютерных технологий, сбора и анализа данных. Чтобы обеспечить сегментирование аудитории для демонстрации адресной рекламы, сотрудники Acxiom организуют процессы обработки больших данных, получаемых из социальной сети Facebook, от бюро кредитных историй и государственных органов. Цель компании Acxiom – помочь своим клиентам донести рекламу до «каждого, до кого ее необходимо донести».

Современные цифровые возможности автоматизации времени и места доставки рекламного объявления позволяют, например, оператору мобильной связи в Китае провести эксперимент, отправив текстовое сообщение на 10 690 случайным образом выбранных номеров абонентов, которые едут в метро в час пик. Чем выше плотность толпы людей, которая измеряется числом сигналов от мобильных телефонов, тем выше вероятность совершения покупки.

Профессор Школы бизнеса Штерна при Нью-Йоркском университете Аниндья Гос вместе с коллегами выяснил, что в среднем повышение плотности толпы на один пункт может повысить вероятность мобильной покупки на 12,1 %. Например, в переполненных вагонах метро уровень совершения покупок был примерно на 46,9 % выше, чем в свободных вагонах. Профессор Гос объясняет подобный эффект следующим образом:

В толпе пассажиры ощущают потерю личного физического пространства, они стараются справиться с этим, погружаясь в личное мобильное пространство… Пассажиры могут пытаться компенсировать угрозу ощущению свободы путем погружения в собственный обособленный мир[697].

В ходе другого исследования, проведенного в Германии, была проанализирована значимость расстояния между пользователем и магазином, в частности взаимосвязи между этим расстоянием и размером предложенной скидки по купону. Эксперимент продолжался 14 недель и содержал 354 662 наблюдения за 3965 уникальными пользователями. Его результаты показали, что владельцы смартфонов предпочитают использовать купоны в расположенных неподалеку магазинах. Увеличение расстояния на один километр снижает вероятность использования купона на 0,7–1,5 %[698].

Значительное внимание в маркетинге уделяется тому, как направить взгляд человека на рекламное объявление или заставить потенциального покупателя установить контакт с продавцом. Почему бы часть этого внимания не посвятить гражданам, а не покупателям; почему бы не стимулировать их к участию в жизни демократического общества, а не к покупке зубной пасты?

Чтобы перейти от закрытого государственного управления к открытому, нужно предоставить гражданам возможность деятельного участия таким же способом, каким реклама стимулирует приобретение зубной пасты. Чтобы понять, какие механизмы функционируют, требуется эксперимент, который позволит выявить:

• Как улучшить способы вовлечения граждан в государственное управление, используя данные современных исследований в области коммерческого адресного воздействия и сегментирования аудитории?

• Как технологии могут помочь предоставить гражданам наилучшие возможности участия?

• Какими выводами полевых экспериментов в коммерческой сфере мы можем воспользоваться для проведения схожих исследований в области государственного управления, с тем чтобы повлиять на процесс принятия правительственных решений?

Подобные типы тестирования постоянно проводятся в коммерческой сфере. Тем не менее эксперимент в сфере государственного управления – даже если цель тестирования заключается в улучшении демократических практик, – потребует усилий для решения ряда вопросов: пересмотра положения об исследованиях с участием людей, получения согласия на участие, а также неразглашения персональных данных.

Необходимо будет нормативно определить, в каких случаях такое согласие необходимо, а в каких – нет. Вероятно, потребуется совершить практически невозможное – разграничить исследования, основанные на наблюдении и основанные на поведенческом воздействии. Но громоздкость и сложность административных процедур не должна стать барьером в мире, где мы можем – и обязаны – ускорить темп исследований и тестирования управленческих инноваций. Следует изменить наш образ мышления применительно к исследованиям институтов власти и уточнить, какие именно исследования, проводимые с участием людей, требуют предварительного уведомления и согласия.

Закрытые государственные институты нуждаются в изменении и улучшении, а это означает ускорение темпов исследований. Невозможно убедить политиков, государственных деятелей, да и само общество в насущной необходимости трансформации институтов власти, не имея на руках результатов тестов и экспериментов, с очевидностью доказывающих положительное влияние этих изменений на реальную жизнь людей. Необходимо последовать совету Марка Мура[699] – стать скромными «исследователями, которые наряду с прочими стремятся находить, формулировать и создавать общественную стоимость[700]»[701].

Глава 6

Почему умное управление может оказаться вне закона

Способен ли американский народ сам собой управлять, устанавливать для себя правила и осуществлять контроль? Я думаю, что вполне способен… Считаю, что решения по управлению страной, принимаемые день за днем большинством обычных американцев, будут менее ошибочными, чем решения любых немногочисленных групп или классов людей, какова бы ни была их подготовка, пытающихся управлять всем американским народом.

Теодор Рузвельт, «Право народа управлять», 1912 год[702]

Американское правительство прибегает к помощи сторонних специалистов по меньшей мере с 1791 года, когда Томас Джефферсон, не только один из отцов-основателей, но и первый патентный эксперт США, обратился за консультацией к профессору химии Пенсильванского университета Джозефу Хатчинсону за отзывом по заявке, описывающей технологию опреснения морской воды. А в 1794 году президент Джордж Вашингтон создал специальную группу уполномоченных для расследования обстоятельств «водочного бунта»[703][704].

Впрочем, прошедшие с тех пор десятилетия укрепляли принцип «хорошего государственного управления» (good governance); за эти годы было принято множество законов, призванных повысить прозрачность и уберечь профессиональный бюрократический аппарат от ненадлежащего воздействия и коррупции. Эти законодательные инициативы должны были заложить основу для консенсуса заинтересованных сторон, что позволило бы сделать процесс внедрения нормативов и регламентов более гладким, а также укрепить центральную власть Белого дома[705].

Все эти намерения, вполне разумные и достойные одобрения, не были направлены на то, чтобы расширить возможности использования экспертного потенциала населения или стимулировать привлечение экспертов извне. На практике технологии, необходимые для расширения участия экспертов в деятельности правительства, – экспертные сети и целевой краудсорсинг – оказываются практически неприменимыми по причине своей если не противозаконности, то, во всяком случае, неоднозначности с юридической точки зрения.

Действующие сегодня федеральные законы, относящиеся к получению правительством информации, необходимой для принятия решений – в том числе регулирующих порядок формирования примерно тысячи федеральных консультативных комитетов и управления ими, – на деле накладывают серьезные ограничения на возможности апробации и тем более полноценного внедрения концепции умного управления.

Триада законов США, о которых идет речь, включает Закон о федеральных консультативных комитетах[706] от 1972 года, Закон о сокращении документооборота от 1980 года и принятый в 1946 году Закон об административных процедурах. Не будет преувеличением сказать, что современное информационное право федерального уровня США, в особенности Закон о федеральных консультативных комитетах и Закон о сокращении документооборота, впрямую запрещает активное вовлечение граждан.

Порядок консультаций с общественностью, предусмотренный Законом об административных процедурах, будучи чрезвычайно технократическим, ограничивает возможности комментирования внешними экспертами уже составленных законов. В разработке регулирования принимает участие лишь ограниченное число профессионалов из политических кругов Вашингтона; всем остальным предлагается оставлять комментарии, в дальнейшем не принимаемые в расчет, в форме стандартизированного документа, распространяемого через группы влияния.

Процедура консультаций по сути своей не предназначена для того, чтобы обеспечить законодательный орган специальными знаниями, необходимыми для подготовки нормативного документа. Закон о сокращении документооборота эффективно блокирует взаимодействие между гражданскими служащими и непрофессионалами – побочный эффект стремления оградить общественность от утомительных запросов на информацию со стороны чиновников.

Аналогично, Закон о федеральных консультативных комитетах, регулирующий деятельность более чем 65 000 советников-волон-теров, превратился в механизм, обеспечивающий представительство групп влияния, а не привлечение новых знаний. На практике этот закон, по сути, уничтожает любые возможности использования умного управления, предоставляемые новыми технологиями.

В своей более ранней работе[707] я подробно описала хорошо задокументированные ограничения процедуры сбора и учета общественных замечаний и предложений к законодательным актам[708]. Проблема, создаваемая законами «О федеральных консультативных комитетах» и «О сокращении документооборота» не в том, что они не обеспечивают политиков конструктивной законодательной базой, позволяющей сделать их работу более открытой или использовать независимую экспертизу. И не в том, что они не способствуют устранению культивируемого нежелания обращаться за помощью, распространенного в закрытых высших политических кругах, где произнесение фразы «я не знаю» считается позором. И даже не в том, что они не учитывают реалии современного цифрового мира: формальное добавление термина «онлайн» в регламенты, принятые задолго до распространения интернета и персональных компьютеров, не сделает их адекватными сегодняшнему дню.

Эти законы требуют срочной модернизации, чтобы нам не приходилось ломать голову над такими, например, казусами:

• Соответствует ли исследование удовлетворенности клиентов какого-либо правительственного сайта требованиям Закона о сокращении документооборота?

• Что значит «поместить в архив» правительственные данные, если речь идет о вики-странице?

• Не нарушает ли использование находящегося в свободном доступе программного обеспечения с открытым исходным кодом запрета на безвозмездные подарки и услуги, вводимые Законом по борьбе с дефицитом[709]?

• Учитывая неформальность и откровенность, царящие в онлайн-чатах, могут ли обсуждения готовящихся законопроектов в социальных сетях включаться в официальный нормативный перечень документов, указанных в Законе об административных процедурах[710]?

• Нарушают ли опросы, выполняемые через Twitter, запрет на получение консолидированных предложений от внешних групп[711]?

Существующие сегодня формулировки не отвечают на эти вопросы.

Однако для устранения препятствий, создаваемых законом на пути умного управления, недостаточно просто обновить нормативную базу. Партийная политика и стремление отдельных групп поставить науку на службу определенным политическим интересам, без сомнения, тоже препятствуют умному управлению. Но даже в отсутствие подобных намерений ограничения, налагаемые текущим законодательством, представляют собой системную проблему. В их основе лежит не личный интерес, а неумение видеть в консультативных комитетах экспертный потенциал и нежелание признавать компетентность широких слоев населения.

Нормативная база, определяющая возможности правительственных организаций использовать внешних экспертов – в особенности вовлекая их в деятельность консультативных комитетов, – разработана для защиты профессиональных чиновников от нападок со стороны независимых консультантов. Однако правовые нормы не регулируют эпистемологические подходы к управлению, а также не отвечают на вопрос о том, как «внешние» консультативные комитеты могут способствовать обучению сотрудников самих организаций.

Несомненно, отражением лоббистской и антинаучной позиции являются проведенные в 2014 году республиканцами ограничения на участие ученых в работе Научно-консультативного комитета Агентства по охране окружающей среды по вопросам, которые эти ученые как раз и изучают. Но это также и симптом неспособности видеть в консультативных комитетах поставщиков экспертных знаний[712]. Современное законодательство нацелено не на то, чтобы сделать управление более эффективным, а на то, чтобы воспрепятствовать привлечению внешних консультантов к государственному управлению, – к сожалению, подобное положение дел неизменно, какая бы партия ни стояла у руля.

Истоки формирования федеральной консультативной системы

Первые законы, регламентирующие привлечение правительством независимых экспертов, предписывали начисление заработной платы – причем весьма скромной – только тем, кто работал в составе законодательно сформированных комиссий и советов. Такой подход призван был предотвратить злоупотребления со стороны их членов и ограничить возможности лоббирования[713]. Критика независимых комиссий была обусловлена боязнью сговора и коррупции, характерных для начала XIX века, когда стремление к преодолению негативных аспектов патроната в управлении привело к формированию управленцев-профессионалов.

В начале XX века группы предпринимателей регулярно консультировали правительственные ведомства по проблемам законотворчества. Согласно некоторым оценкам, во время Первой мировой войны возникло около 400 временных консультативных комитетов, и в два раза больше – во время Второй мировой войны.

Развитие техники и одновременное расширение государственного регулирования, заявленное в «Новом курсе»[714] Рузвельта, потребовали привлечения независимых консультантов; этому же способствовала интенсификация взаимодействия правительства и промышленности, спровоцированная военным временем[715]. Так, Бюджетное управление США – предшественник Административно-бюджетного управления – сформировало Совет по федеральной отчетности, который должен был консультировать управление в вопросах, касающихся применения Закона о федеральной отчетности от 1942 года. Правительственные ведомства имели возможность обращаться к консультантам за информацией, но только в случае, если их запрос был заранее одобрен Бюджетным управлением. В консультативный совет входили представители пяти крупных национальных промышленных групп[716].

Создание независимых консультативных групп, состоявших исключительно из представителей деловых кругов, породило подозрения в нарушениях антимонопольного законодательства и опасение, что политики не смогут принимать разумные решения, если не будут «защищены от давления со стороны внешних экспертов или заинтересованных лиц»[717]. В ответ Министерство юстиции вынесло постановление о том, что, поскольку промышленные комитеты лишь консультируют, но не принимают политических решений, их работа не является нарушением антимонопольного законодательства. Но основания для беспокойства все равно оставались – преимущественно связанные с работой экспертных советов в промышленном секторе, – и в результате были предприняты шаги, возлагающие полномочия по принятию решений на членов правительства и исключающие из этого процесса внешних экспертов[718].

В те времена различные отрасли промышленности формировали собственные экспертные советы при правительственных ведомствах. В 1944 году по этому вопросу высказалось Министерство юстиции. В заявлении министра юстиции говорилось, что «ответственность за формирование промышленного комитета, призванного консультировать какой-либо из правительственных департаментов, должна лежать на этом департаменте».

Несколько позднее появилось официальное требование о том, что независимая экспертиза должна управляться и контролироваться представителями органов власти[719]. Принципы, сформулированные министром юстиции в 1955 году, предписывали, чтобы программа работы экспертного комитета формулировалась и выдвигалась правительством. Но эти принципы по большей части игнорировались.

Усилия правительства были направлены на то, чтобы минимизировать возможности монополистского сговора, который был широко распространен внутри этих комитетов в нарушение принципов «Нового курса», основанного на убежденности в независимости и непререкаемом профессионализме специалистов, состоящих на государственной службе. Эта вера опиралась на отношение к профессиональным чиновникам как к элите, чуждой политических предпочтений. Предполагалось, что никто лучше государственных ведомств не способен принять научно обоснованные решения в интересах общества, лишь требуется оградить их от нежелательного внешнего влияния[720].

Именно «внутренним» экспертам – профессионалам в составе правительства, а не политикам, судьям и уж тем более простым людям – должно было быть лучше всех известно, что следует предпринять для блага общества[721]. В 1951 году, в разгар эпохи технократического профессионализма, сходную идею высказал и ректор Гарвардского университета Джеймс Конант: он предложил отказаться от участия внешних экспертов в пользу профессионалов государственной службы. Действуя в интересах общества, они исполняли бы квазисудебную роль, консультируя политиков и общественность по альтернативным вариантам политических стратегий, с тем чтобы помочь им выработать оптимальное решение.

Предложение Джеймса Конанта было основано на убеждении, что независимые эксперты не заслуживают доверия и не приносят пользы. Их участие в структуре умного управления считалось по большей части избыточным, неэффективным и обременительным[722].

В связи с этим создание препятствий для образования консультативных комитетов и ограничение сфер их влияния представлялось разумной мерой, которая, допуская возможность консультаций с представителями научной или деловой элиты, при этом гарантировала неприкосновенность и признание профессионализма бюрократии.

В одном из отчетов Комитета палаты представителей было указано, что за несколько лет количество федеральных консультативных комитетов увеличилось с пяти тысяч более чем до тридцати пяти тысяч. Такое бурное развитие комитетов, функционирующих без контроля и отчетности, вызывало беспокойство, поскольку угрожало независимости бюрократического аппарата[723].

В 1957 году был представлен законопроект, утверждавший единые требования к процедуре привлечения экспертов. В конце концов этот законопроект не был принят, однако Бюджетное управление выпустило директиву, позднее подкрепленную правительственным постановлением от 1957 года, предписывающую органам власти разработать единые требования формирования и работы таких комитетов: комитеты должны были состоять из представителей отрасли, связанной с рассматриваемым вопросом, функционировать под руководством государственного служащего и обнародовать отдельные протоколы совещаний и стенограммы. Позднее президент Джон Ф. Кеннеди издал постановление, ограничивающее длительность работы комитетов двумя годами. Но, несмотря на все принятые меры, комитеты продолжали множиться[724].

Затем, в конце 1960-х и в 1970-х годах, с возникновением концепции «Великого общества»[725] и усилением борьбы между группами интересов, встал вопрос о представлении в консультативных комитетах не только интересов бизнеса, но и интересов потребителей, борцов за экологию и трудящихся. В результате модель элитарного государственного управления уступила место концепции, в соответствии с которой органы управления участвовали в процессах выработки политических решений не как эксперты, а как нейтральные организаторы и посредники, призванные обеспечить представительство за правительственным столом переговоров разных заинтересованных сторон.

В 1970 году комиссия Палаты представителей Конгресса по деятельности правительственных органов провела серию слушаний, посвященных консультативным комитетам: оценивалась справедливость обвинений в превалировании интересов бизнеса над общественными интересами, в расточительстве и неэффективности. Разрабатываемый в конце 1960-х годов проект закона о консультативных комитетах предусматривал представительство интересов потребителей, малого бизнеса и рабочих, и, хотя этот законопроект не был принят, в последующем законотворчестве приоритетом являлось требование сбалансированности состава консультативных комитетов.

Это требование вошло и в одобренный Конгрессом в 1972 году Закон о федеральных консультативных комитетах. Его целью было ограничить быстрое увеличение числа экспертных комитетов, действующих с сомнительной эффективностью на протяжении неограниченного срока. История разработки Закона о федеральных консультативных комитетах свидетельствует о глубоко укорененном и враждебном отношении государственной власти к привлечению внешних экспертов. В ходе исследования, инициированного Конгрессом в 1970 году в рамках подготовки Закона, при правительстве существовало по крайней мере 2600 комитетов. Но, вероятно, их было и 3600. Сам факт невозможности точно подсчитать количество этих групп вызвал гнев членов Конгресса, которые бурно отреагировали на «неконтролируемый и до настоящего момента не осознаваемый бурный рост» числа комитетов[726].

У законодателей создалось сильное и вызывающее недоумение впечатление, что комитеты, комиссии и экспертные группы формировались впустую и ни на что не влияли. В результатах исследования говорилось:

Представляется, что большинство президентских комиссий – это просто множество говорящих сверчков[727], нашептывающих в ухо глухим к их словам президентам, глухим конгрессменам и, возможно, глухому обществу[728].

Поскольку Конгресс не рассматривал экспертные группы – чья численность по сравнению с общей численностью служащих федеральных учреждений была все же довольно мала – в качестве необходимого и полезного структурного элемента, повышающего легитимность и эффективность работы государственного аппарата, он использовал свое влияние, чтобы снизить их количество, а также установить стандарты, регулирующие их создание, управление ими и их деятельность.

Закон о федеральных консультативных комитетах, вступивший в силу два года спустя, установил процедуры, совершенно недвусмысленно препятствующие созданию консультативных групп. Одно из таких процедурных ограничений предписывает «тщательно сбалансированный» состав их участников, с обязательным включением не только представителей бизнеса, но и представителей общественности в широком смысле. Если создание комитета диктуется необходимостью, важно, чтобы в его составе соблюдался баланс интересов (представленных разными группами интересов); при этом в законе не предписывается обязательное привлечение лиц, обладающих глубокими экспертными знаниями по рассматриваемому вопросу.

После введения закона в действие начались дебаты о том, насколько целесообразно требовать даже минимального присутствия представителей общественности в комитетах, чья деятельность направлена на решение технических вопросов[729]. В случае невозможности достигнуть консенсуса о том, кто должен находиться за столом переговоров, законодатели предпочли обеспечивать прозрачность деятельности.

Следует иметь в виду, что Конгресс лишь незадолго перед тем – в 1966 году – ввел в действие Закон о свободе информации, который открыл общественности доступ к правительственным документам. Впрочем, идея о том, что комитеты должны быть «сбалансированы» относительно ролей и компетенций их членов, практически не обсуждалась[730]. Требовался лишь баланс интересов, но не баланс компетенций.

Стремясь обеспечить «справедливый» состав групп, законодательство также должно было минимизировать риск «незаконного влияния на принимаемое государственным органом решение»[731]. Кроме того, в закон было заложено предположение, что подобный принцип формирования комитетов станет гарантией соблюдения широких общественных интересов. Считалось, что наличие в комитете представителей различных социальных групп обеспечит возможность разностороннего рассмотрения проблем.

Поэтому, когда в комитет входил представитель какой-либо отрасли промышленности, представитель гражданского общества и представитель заинтересованной стороны, можно было считать, что комитет обладает всей необходимой информацией для оценки всестороннего влияния будущего постановления или стратегии. Но, конечно, закон не учитывал, что, когда состав комитета ограничен узким кругом из десяти-двенадцати членов, стремление к сбалансированному представительству всех участников может пагубно повлиять на уровень компетенции внутри комитета.

В 1969 году американский социолог Гарольд Виленски отметил в монографии «Организационное мышление»[732], что консультативные комитеты полезны с точки зрения представительства групп интересов, тестирования идей, привлечения общественного внимания и политической поддержки, а также расширения круга участников процесса законотворчества. Но он не поставил вопрос об эпистемиологической ценности членства в комитете[733]. Наоборот, он подчеркивал, что консультативные комитеты – и новые законодательные инициативы, призванные управлять их работой, – должны обеспечивать широкое представительство в составе комитетов различных социальных и экономических интересов и в то же время поддерживать незыблемость принципа профессионализма в принятии решений.

Законом о федеральных консультативных комитетах упорядочивалась практика создания независимых экспертных групп и организации их работы; при этом, однако, закон изначально способствовал повышению закрытости в привлечении внешних консультантов. В результате укрепилась концепция, согласно которой целью консультативных комитетов стало представление точек зрения различных групп интересов, а не привнесение в процесс принятия решений ключевых знаний по рассматриваемому вопросу.

Несколько позже – в 1990 году – Конгресс принял Закон о переговорном нормотворчестве[734], в котором систематизировал методы многостороннего сотрудничества, применявшиеся в нормотворчестве и ранее. Закон требовал, чтобы перед рассмотрением проекта нормативного акта государственными органами он проходил обсуждение в группе, состоящей из представителей заинтересованных сторон, – предполагалось, что такая процедура поможет сократить общее время согласования этого документа и предотвратить потенциальные конфликты[735].

Переговорное нормотворчество предполагает, что все группы, чьи интересы затрагивает будущий нормативный акт, собираются за столом переговоров – в соответствии с процедурой формирования федерального консультативного комитета, установленной соответствующим законом, – чтобы обсудить проект нормативного документа и прийти к согласию относительно его содержания. Только согласовав основные позиции, группы начинают готовить его текст.

Закон был призван минимизировать уровень противостояния между заинтересованными сторонами в процессе разработки новых нормативных актов, побудить все стороны к сотрудничеству, а также исключить возможность проволочек с принятием документов из-за вероятности последующих юридических трений.

Однако через несколько лет от этой практики отказались, и с тех пор она почти не применяется – возможно, из-за того, что, по иронии судьбы, при формировании «группы переговорного нормотворчества» приходилось учитывать обременительные и затратные по времени требования Закона о федеральных консультативных комитетах. Такие требования еще можно считать приемлемыми при создании долгосрочного консультативного комитета, действующего затем в течение многих лет; однако в случае краткосрочной – 90-дневной – процедуры разработки нового нормативного акта требования эти оказываются практически невыполнимыми.

Тем не менее изначальная цель Закона о переговорном нормотворчестве отвечала общей тенденции. Закон был призван обеспечить согласие между заинтересованными сторонами, но при этом он не ставил своей задачей непременно повысить качество и доступность информации, необходимой для организации процесса разработки нормативных актов.

Конечно, неявно предполагается, что процесс достижения компромисса между заинтересованными сторонами сопровождается обменом актуальной информацией и столкновениями мнений. Но критерии Закона о переговорном нормотворчестве, так же как и Закона о федеральных консультативных комитетах, обязывают к представленности различных групп интересов и не содержат требований к уровню компетенции участников, то есть их цель – разнообразие исходных позиций, а не высокий уровень результатов. Эта модель, построенная на основе групп интересов, со временем привела к переменам в судебной практике, так как судьи, по-своему интерпретируя положения Закона о федеральных консультативных комитетах, начали принимать сторону групп влияния, оспаривавших те или иные нормативные положения, исходя из предположения о том, что эти группы представляют интересы общества.

Закон о сокращении документооборота

Период президентства Рейгана во многом перекликался с эпохой «Нового курса» в оценке необходимости экспертно-технократического контроля государственных ведомств, однако в этот период был сделан акцент на концентрации контроля в руках Белого дома, а не профессионалов внутри самих ведомств[736]. В 1980 году, в соответствии с Законом о сокращении документооборота, в структуре Административно-бюджетного управления при Исполнительном офисе президента США было создано Управление по информационным и нормативным вопросам (OIRA[737]). Под предлогом устранения бюрократических препятствий и создания более эффективных и более компактных правительственных органов Управление OIRA контролировало всю собираемую этими органами информацию[738].

На протяжении всего XX века президентские администрации стремились централизовать расширяющийся бюрократический аппарат и контролировать его. Эту позицию заявлял и профессор Касс Санстейн, впоследствии занявший пост главы Управления по информационным и нормативным вопросам:

Возможно, централизованный президентский контроль мог бы ослабить некоторые из характерных для современного нормотворчества патологий – близорукость, давление влиятельных групп, «драконовские» реакции на новостные сенсации, неумение расставлять приоритеты, а также обычную безалаберность[739].

Декларируемой целью Закона о сокращении документооборота является повышение качества федеральной информации и уровня ее использования для оптимизации процесса принятия решений[740]. Исходя из этого, органы исполнительной власти могут собирать информацию лишь по предварительному разрешению Управления по информационным и нормативным вопросам.

К термину «собираемая информация» в данном случае относятся «любые утверждения, оценки или мнения, независимо от их формы и характера, будь то числовая, графическая или повествовательная форма, выраженные устно или зафиксированные на электронных или иных носителях», полученные в ответ на одни и те же вопросы, поставленные перед десятью и более людьми[741]. Хрестоматийными примерами «собираемой информации» служат заполненные налоговые декларации или заявления на выдачу паспорта, однако формулировка Закона допускает такую множественность толкований, что обычно в понятие «информация» в данном контексте включаются ответы на любые публично размещенные вопросы.

Соблюдение Закона о сокращении документооборота было несколько упрощено в связи со срочной необходимостью добиться удовлетворенности пользователей работой правительственных сайтов и задачей получения обратной связи. Между тем его исполнение все еще остается сложной и длительной процедурой; в частности, только на утверждение опросных форм – например, анкеты для исследования, особенно если оно имеет отношение к нормотворчеству, – может уйти более года[742]. Иногда правительство пытается сделать что-нибудь вполне похвальное – например, организовать бесплатную рассылку беременным женщинам и молодым матерям из беднейших социальных групп текстовых сообщений с медицинскими рекомендациями, одобренными Национальными институтами здравоохранения: напоминания о дате вакцинации или номера горячей линии психологической поддержки при послеродовой депрессии; эта программа получила название Text4Baby.

Для организации подобных программ правительству приходилось прибегать к помощи независимых партнеров. Необходимость придать такому сотрудничеству статус государственно-частного партнерства диктовалась множеством причин, среди которых весомое место занимают положения Закона о сокращении документооборота. В частности, для реализации программы Text4Baby Национальным институтам здравоохранения потребовалось бы, согласно данному закону, разрешение на выяснение плановой даты родов участниц программы – медицинские рекомендации должны рассылаться в соответствии со стадией роста и развития ребенка. Однако поскольку эту программу ведет некоммерческая организация и спонсирует корпорация Johnson & Johnson, Белому дому удалось быстро запустить Text4Baby и собрать мнения участниц о ее полезности.

Задача Управления по информационным и нормативным вопросам – минимизировать нагрузку, связанную со сбором информации, особенно на тех, кому труднее всего с ней справиться[743]. В связи с этим Закон о сокращении документооборота предусматривает, что любое ведомство, планирующее собирать какую-либо информацию путем опроса, должно публиковать в правительственной газете Federal Register проект анкеты для ознакомления и комментирования в течение 60 дней. После изучения всех комментариев ведомство представляет скорректированную анкету на рассмотрение в Административно-бюджетное управление, одновременно публикуя в Federal Register (на средства собственного бюджета) вторичное уведомление, где гражданам сообщается о том, как можно передать в Административно-бюджетное управление комментарии, связанные с предлагаемой акцией. Управление FDA изучает вопрос, при этом не ограничивая себя никакими конкретными сроками. По окончании процедуры директор Управления FDA присваивает информационной анкете контрольный номер, который печатается на бланке анкеты[744]. Контрольный номер представляет собой два четырехзначных кода, разделенные дефисом. Первые четыре цифры идентифицируют разработчика-агентство и бюро, ответственное за анкетирование, – а второй блок из четырех цифр представляет собой уникальный номер анкеты.

Ирония ситуации заключается в том, что этой длинной процедурой, выполняемой ради достижения незначительной цели, Административно-бюджетное управление усложняет работу правительства, стремящегося устранить любые бюрократические препятствия, мешающие неблагополучным и ущемленным слоям населения получать те или иные льготы. Деятельность, обеспечивающая информацией все федеральное правительство, контролируется всего двумя десятками чиновников Управления по информационным и нормативным вопросам. Очевидно, что это ведомство испытывает острый дефицит кадров, имеющих подготовку по сбору и анализу информации, когнитивным наукам, дизайну и любым другим дисциплинам, необходимым для оценки качества и самих анкет, и собираемой правительством с их помощью информации, а также для корректировки анкет, позволяющей повысить их привлекательность и ясность.

Закон о сокращении документооборота, как и любые другие нормативные акты, связанные с информационной политикой страны эпохи президентства Рейгана, представляет собой механизм политического контроля над органами власти, который до недавнего времени – до того, как Касс Санстейн предпринял шаги по ускорению процедуры сбора информации определенного вида, – заставлял государственные органы годами ждать разрешения начать то или иное исследование. Теперь процедура стала короче, но все еще занимает много месяцев.

Неудивительно, что Закон о сокращении документооборота посеял среди работников правительственного аппарата «страх и трепет»: они беспокоятся о том, что любые формы консультаций с гражданами – включая использование социальных сетей, например Facebook и Twitter, – приведут к проверке соблюдения требований этого закона. Такие опасения подавляют любое желание государственных служащих прибегать к общественным консультациям.

В конце концов Административно-бюджетное управление осознало тупиковость ситуации – и в результате Управление по информационным и нормативным вопросам опубликовало методические рекомендации, в которых прояснялось, что данный закон не применим к консультациям в традиционном формате высказывания замечаний и внесения предложений[745]. Таким образом, если сбор сведений и комментариев происходит в рамках кампании, адресованной широкой публике, то требования Закона о сокращении документооборота не применяются; однако под них подпадает любой целевой сбор информации (адресованный конкретной выборке).

Но и эти рекомендации не снимают неопределенность в случаях, когда речь идет о сетевых опросах. Например, если онлайн-консультирование производится путем размещения чиновниками вопросов на сайтах вопросов-ответов – таких, как сетевое сообщество Stack Exchange, – и один и тот же вопрос задается в адрес десяти и более человек, подпадает ли такой опрос под Закон о сокращении документооборота?

Понятно, что если вопрос задается в рамках консультаций с гражданами по поводу какого-нибудь нормативного акта, то он не подпадает под действие данного закона, но такие вопросы обычно формулируются довольно пространно и имеют общий характер. Они не приносят сколь-нибудь значимых ответов – особенно на сайтах вопросов-ответов, подобных Quora или Stack Exchange. Чтобы получать на таких сайтах действительно полезные ответы, вопрос должен представлять собой краткий и конкретный запрос на информацию.

В рекомендациях, приведенных на сайте сообщества программистов Stack Overflow, прямо указывается, что для грамотной формулировки вопросов пользователям необходимо избегать неопределенности, придерживаться темы и «избегать вопросов, связанных с личным мнением или провоцирующих пространные дискуссии»[746]. Вопросы должны быть краткими и предполагающими короткие ответы.

Но подпадут ли такие вопросы под действие требований Закона о сокращении документооборота?

И если должностное лицо запрашивает у участников какой-нибудь онлайн-группы – большой или маленькой – их мнения по конкретной проблеме, связанной с образованием, здравоохранением или внешней политикой, то будет ли такой вопрос считаться сбором информации?

Если один и тот же вопрос задается через различные каналы – например, сначала размещается на дискуссионной платформе, затем на сайте вопросов и ответов и, наконец, на редактируемой вики-странице, что позволяет понять, как формируются ответы на каждой из этих площадок и какой из инструментов наиболее эффективен, – потребуется ли, в соответствии с Законом о сокращении документооборота, для каждой из этих площадок отдельное разрешение?

Ответа на эти вопросы никто не знает. Очевидно, что положения данного закона должны быть уточнены таким образом, чтобы он не препятствовал развитию общественного участия.

Что еще более важно, цели, преследуемые Законом о сокращении документооборота, в наши дни могут быть достигнуты множеством других путей, что делает сомнительной целесообразность этого закона в его текущей формулировке.

Прежде всего, Административно-бюджетному управлению, в чьем распоряжении имеются перечень и копии каждой из почти 10 000 форм, используемых федеральным правительством, следует выявить все случаи избыточности и дублирования между ними. Сокращение нагрузки, оцененной более чем в 10 млрд человеко-часов, связанной с заполнением этих форм и обработкой собранной информации, – вполне решаемая задача средствами анализа больших данных.

Массив всех форм с указанием частоты использования каждой из них должен быть размещен на сайте data.gov и открыт для изучения и анализа (сейчас эти данные хранятся на reginfo.gov). Затем Административно-бюджетное управление может сформулировать и опубликовать на Challenge.gov задачу: предложить варианты совместить пересекающиеся анкеты и по возможности устранить дублирование вопросов – тем самым минимизируя усилия по их заполнению. Нетрудно придумать конкурс, в котором участников просят сократить количество полей в каких-нибудь формах минимум на 10 %.

Далее, небольшому штату сотрудников Управления по информационным и нормативным вопросам следует привлекать к анализу и редизайну наиболее часто используемых анкетных форм сторонних экспертов: ученых-когнитивистов, графических дизайнеров и специалистов по архитектуре данных. Привлеченные специалисты помогут обновить структуру анкет, скомбинировать те, которые часто заполняются совместно, создать на их основе простые мобильные приложения или просто улучшить дизайн анкетных форм.

И конечно, анализ запросов, адресованных Управлению по информационным и нормативным вопросам, на разрешение анкетирования поможет обнаружить наиболее распространенные типы запросов и даст возможность этому или вышестоящему – Административно-бюджетному – управлению подготовить руководство по разработке анкетных форм, которому ведомства смогут следовать в инициативном режиме. Такой анализ должен:

• проводиться гласно и носить открытый характер;

• данные о запросах и продолжительности ожидания ответа на них должны быть обнародованы;

• для проведения анализа должны приглашаться независимые эксперты.

Если подойти к процессу упрощения процедуры сбора информации как к требующей решения научной проблеме, а не как к задаче соблюдения правовых норм, то можно одновременно и обеспечить достижение изначальных целей данного закона, и заложить основу для его пересмотра.

Развивая Закон о сокращении документооборота, изданное в 1993 году правительственное распоряжение добавило к обязанностям Административно-бюджетного управления полномочия по пересмотру всех правовых норм и оценку эффективности затрат на соблюдение всех положений и регламентов[747]. Закон об управлении эффективностью и об отчетности правительственных ведомств, также введенный в действие в 1993 году, предписывал ведомствам представлять на рассмотрение Административно-бюджетного управления стратегические планы с описанием целей и задач, включаемых в них программ, а также критерии их отбора и оценки. На первый взгляд, эти требования направлены на обеспечение вертикальной и горизонтальной координации деятельности органов власти, однако на практике их внедрение повлекло за собой рост политизации регуляторных процессов за счет институционализации механизмов контроля со стороны Исполнительного офиса президента[748].

Сдвиг в сторону политизации регулирования многими воспринимается как попытка с помощью имеющей научный вид аргументации проводить политику, направленную на запрет абортов и на отмену преподавания эволюционной теории в школах[749]. Тесная связь науки и политики, возникшая во время Второй мировой войны и получившая дальнейшее развитие с эскалацией угрозы «холодной войны» во времена ориентированной на интеллектуалов администрации Кеннеди, уступила место расцвету консерватизма с его стремлением «прикрыть» политические решения научной аргументацией и тем самым завоевать доверие крупного бизнеса и религиозных организаций.

Даже сторонники левых политических взглядов, якобы представляющие общественные интересы, высказались в пользу такого централизованного подхода. Они посчитали, что если Белым домом будет контролироваться деятельность органов власти, то группы общественных интересов могли бы сосредоточиться лишь на лоббистской деятельности.

Не будем забывать, что контакты с Белым домом в принципе имеют гриф секретности, в то время как комментарии граждан в процессе разработки нормативных актов государственными ведомствами включаются в отчеты этих ведомств, которые представляют собой открытую информацию и публикуются в соответствии с требованиями Закона об административной процедуре. Письменное обращение в Белый дом или его посещение чаще всего не подлежит оглашению – по крайней мере, так было до тех пор, пока администрация Барака Обамы не начала публиковать списки посетителей Белого дома, не раскрывая, впрочем, целей и содержания встреч.

Основы политики централизации управления и контроля были заложены при президенте Рональде Рейгане, однако последующие администрации активно укрепляли и поддерживали ее, руководствуясь вполне рациональным эгоизмом в противостоянии постоянно возраставшему влиянию партий и групп интересов. Поскольку теперь любое нормотворчество требует согласования с Белым домом, федеральные власти не могут предпринимать новые шаги, не имея на то политической директивы. Они должны действовать синхронно с Белым домом; при этом их коммуникации и программы действий находятся под все возрастающим контролем. Это помогает понять, почему при президенте Бараке Обаме республиканцы неоднократно намеренно затягивали процесс политических назначений, блокируя их в Сенате. Без политических назначений не может быть никакой регуляторной деятельности.

Сочетание прогрессивизма и веры в технократию, присущих «Новому курсу», многосекторальности «Великого общества» с его приверженностью принципу равной вовлеченности всех групп интересов, а также политической централизации, начатой консерваторами и продолженной демократами (поскольку каждая партия, завоевав Белый дом, становится политически заинтересованной в усилении контроля с его стороны), – все это привело к тому, что независимые консультанты начали восприниматься как потенциальная угроза неподкупности профессиональных государственных служащих.

В свое время президент Билл Клинтон издал распоряжение, которым предписал федеральным органам упразднить треть своих комитетов к концу 1993 года[750]. Опирающийся на убеждение в достаточном уровне профессионализма государственных чиновников и в отсутствии необходимости в привлечении внешних экспертов, нормативный документ ограничивает создание новых консультативных комитетов, устанавливая лимит на количество комитетов для каждого ведомства[751].

Такая политика направлена на максимизацию эффективности, а не уровня компетенции. В одном из недавних исследований на тему использования не политических, а научно-технических консультативных комитетов (это означает, что они состоят из большего числа технических экспертов и меньшего числа представителей групп интересов) отмечается, что руководители органов власти формируют консультативные комитеты, когда у них возникают сомнения в способности бюрократического аппарата установить взаимосвязи между реализацией политических решений и их влиянием на реальный мир[752]. В связи с этим неудивительно, что консультативный комитет любого рода воспринимается как угроза компетенции правительственных ведомств и даже нормам этики.

Боязнь несостоятельности помогает объяснить странную взаимосвязь между законами об информационной прозрачности, которые призваны регулировать использование внешних консультантов, и процедурами привлечения полезных компетенций. Конгресс принимал эти законы не для того, чтобы максимизировать приток информации или повысить качество принимаемых решений.

Они просто укрепляют бюрократическую структуру, создавая препятствия на пути формирования групп компетентных экспертов – будь то в сети или в реальном мире – и обращения к этой группе за помощью при принятии решений.

Однако даже в таких условиях сегодня в рамках федерального правительства работает не менее 1000 консультативных комитетов общей численностью более чем 60 000 человек; они соответствуют требованиям Закона о федеральных консультативных комитетах и «консультируют президента и исполнительную власть по таким вопросам, как утилизация высокоактивных ядерных отходов, разрушение озонового слоя, меры по борьбе со СПИДом, строительство школ, автодорог и жилья, борьба с нелегальным оборотом наркотиков, и по ряду других важных для государства проблем»[753].

США – не единственная страна, где создаются консультативные комитеты. В странах ЕС любая группа из шести и более представителей общественного или частного секторов, собравшаяся более одного раза для выработки рекомендательного заключения, подпадает под действие принятого Европейской комиссией аналога Закона о федеральных консультативных комитетах. Комиссия руководит работой примерно 1000 экспертных групп, объединяющих в совокупности более 30 000 членов. Эти экспертные группы консультируют Комиссию в процессе принятия политических решений. Примечательно, что из-за небольшой численности Европейской комиссии «возможности ее кадровых ресурсов находятся в остром противоречии с огромными потребностями в экспертных знаниях, необходимых для удовлетворительного выполнения ею своих задач. Поскольку Европейской комиссии часто не хватает внутренних компетенций, необходимых для подготовки, применения и контроля постоянно усложняющейся нормативной базы, Комиссии приходится полагаться на внешние источники знаний и технических ноу-хау, учитывая при этом имеющиеся различия между странами – членами ЕС»[754].

Широкое распространение в Европе системы комитетов не снимает озабоченности, что эта система работает в интересах «влиятельных и элитарных кругов»[755]. Эксперты отмечают, что, реагируя на подобные обвинения, Европейская комиссия прикладывает значительные усилия, направленные на «демократизацию роли экспертов» и «укрепление мнения о непредвзятости экспертов, влияющих на политические решения». С этой целью Комиссия опубликовала рекомендации, отмечающие «роль компетенций и знаний в процессе принятия политических решений в рамках ЕС»[756]. В документе ясно сформулировано «намерение развивать внутри экспертных групп открытость и прозрачность, увеличивая степень участия групп интересов и обеспечивая „эпистемологическое многообразие“ и „плюрализм”, которые простираются за пределы научно-технической сферы»[757]. Как и в модели, внедренной в Соединенных Штатах, особое значение придается не оценке компетенций, а созданию плюралистических комитетов, включающих множество различных участников, в том числе представителей национальных и региональных правительств, органов местного самоуправления, гражданского общества и промышленности.

Ведущий эксперт по науке и политике Шейла Ясанофф, всесторонне изучившая деятельность консультативных комитетов, отмечает, что применяющиеся в Европе подходы ориентированы скорее на баланс общественных интересов, чем на глубину экспертного знания. Например, в Германии прилагаются значительные усилия, чтобы обеспечить представительство в экспертных комиссиях «социально значимых групп», которые рассматриваются как «микрокосм потенциально заинтересованных и затронутых сегментов общества»[758].

Американские исследователи – в том числе Шейла Ясанофф, Марк Браун, Крис Муни – много писали о недостатках и неудачах американских консультативных комитетов, уделяя особое внимание проблеме политического дисбаланса и возможности манипулирования. Среди экспертов ведутся споры о том, оказывает ли растущее участие консультативных комитетов в политических процессах положительное влияние или же является симптомом дисфункции государственного аппарата.

Регулирующие их деятельность правовые рамки разрабатывались с целью – не всегда достигаемой – снизить уровень коррупции и закулисных сговоров или хотя бы увеличить многообразие представленных в комитетах социальных групп, при этом укрепив централизацию управления и контроля. Как отмечалось ранее, в этом случае речь идет далеко не всегда о компетенциях. Напротив, такой подход возводит юридические и процедурные препятствия на пути «новых идей, новых фактов и нового анализа»[759].

Как правительство получает доступ к компетенциям сегодня

Очевидно, что таким ведомствам, как Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов и Патентное ведомство, которые должны выносить решения по вопросам, влияющим на здоровье и безопасность, для принятия этих решений необходимы стратегии, обеспечивающие доступ к информации. Как мы видели в главе 5, методы работы государственных ведомств устарели и им действительно не хватает внешних компетенций. Но даже регулирующим органам, занятым формированием политических решений, а не контролем их соблюдения, законодательные рамки не позволяют оперативно получать доступ к необходимым знаниям и компетенциям.

Рассмотрим сферу образования, которая в свете новых идей, фактов и аналитических данных является особенно отсталой. Очевидно, что эта сфера переживает кризис. Уровень образования не растет, а в некоторых областях даже снижается. Соединенные Штаты находятся на 17-м месте по математике среди 34 стран – членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и на 14-м среди 15 стран согласно Индексу эффективности национальных систем образования, выпускаемому компанией Pearson[760]. В 2012 году средний балл по математике (481) в США был ниже, чем средний балл всех стран – членов ОЭСР (494). По доле людей с высшим образованием в возрасте 25–34 лет (42 %) США находятся на 14-м месте в мире. Вероятность учебы в колледже для молодого человека, чьи родители не закончили старших классов средней школы, всего 29 % – один из самых низких показателей среди стран ОЭСР[761]. Это лишь небольшая доля статистических данных, указывающих на снижение уровня образования и увеличения разрыва в уровне успеваемости.

Рост расходов, изменения в спросе и взрывной характер инноваций ставят перед отраслью множество срочных задач – от необходимости обновления учебного плана до внедрения новых технологий и сокращения стоимости образования и размеров долговых обязательств студентов[762]. Рост долговых обязательств связан с сокращением бюджетного финансирования сферы образования, поскольку вузы перекладывают растущие издержки на плечи студентов.

Параллельно Центральный банк страны предложил схемы отсроченного кредитования и кредитования с планом погашения из расчета доли от дохода заемщика, тем самым переместив ответственность с местного на государственный уровень. Если не будет найдена возможность повысить доступность образования для студентов и их родителей – особенно для заемщиков из наиболее уязвимых слоев общества, – мы рискуем будущим всей страны[763].

В этом контексте очевидно, что государство должно играть ведущую роль в развитии инноваций, повышении прозрачности и доступности информации об образовании – особенно в обеспечении студентов и их семей эффективным инструментарием для принятия осознанных решений, связанных с образовательными займами[764]. Кроме того, неотложным политическим приоритетом должно стать укрепление системы муниципальных колледжей, которым предстоит решать «двустороннюю задачу академической и практической подготовки будущих поколений»[765].

В государственную повестку должны быть включены такие меры, как разработка и развитие программ научно-технического образования[766] – образования в сфере науки, технологий, инженерного дела и математики, подготовка квалифицированных и эффективных преподавателей в этой сфере[767], а также обеспечение высокого качества онлайн-обучения. Многие специалисты-практики сферы образования, признавая перспективность и пользу онлайн-обучения, настаивают на необходимости «тщательного анализа существующих практик на предмет их полезности или отсутствия таковой»[768].

Будет непросто выбрать наиболее перспективные способы решения всех перечисленных задач, учитывая социально-экономическое положение, в котором сегодня пребывает большинство учащихся в Соединенных Штатах. Как отмечает американский писатель и педагог Клэй Ширки, наибольшая угроза, стоящая перед теми из нас, кто работает в колледжах и университетах, – это вовсе не видеолекции и не онлайн-тесты. Угрозой является тот факт, что мы существуем внутри организаций, идеально приспособленных к реальности, которой уже не существует[769].

А другие исследователи добавляют:

Основная масса студентов представлена молодыми людьми в возрасте от 25 лет или старше, отучившимися в муниципальной школе, а затем записавшимися на университетскую программу, прохождение которой вплоть до получения соответствующей степени занимает слишком много времени. Каждый третий так и не завершает образования. Оставшиеся две трети будут жить в долг – средний представитель этого большинства с трудом держится на поверхности в финансовом плане, а четверть наименее удачливых – тонет[770].

Для решения этих проблем федеральные власти опираются на талантливых и преданных своему делу штатных сотрудников Белого дома и министерств образования и труда, которые сосредоточены на разработке политики академического образования и программ профессиональной подготовки. В Совете по внутренней политике по меньшей мере два руководящих специалиста заняты вопросами труда и образования.

В составе Национального экономического совета непременно присутствует обладатель богатого опыта по подготовке трудовых ресурсов. Впрочем, даже с учетом ассистирующих экспертам помощников, в Белом доме проблемами образования занято не более десятка человек. Добавим к этой цифре несколько десятков высших должностных лиц, работающих в федеральных органах и разрабатывающих ведомственную политику, а также сотни сотрудников, выполняющих работы по написанию нормативных актов, заявок на получение грантов, методических руководств и других документов. Учитывая остроту кризиса, постоянно возрастающую сложность проблем и большие надежды на принятие действенных политических решений, которые мы возлагаем на наше правительство, суммарная численность работающих в этой сфере чиновников все же чрезвычайно мала.

Конечно, для Белого дома не существует проблем с доступом к квалифицированным экспертам. Разве правительству кто-нибудь откажет в просьбе? Оно регулярно обращается к консультантам с просьбами высказать мнение, подготовить проект нормативного документа или выступления, с приглашениями на конфиденциальные совещания – хотя подобные совещания организовываются не столько для получения консультации, сколько ради того, чтобы повлиять на экспертов и заручиться их поддержкой. Джереми Шапиро[771] пишет:

Правительство США прилагает значительные усилия, чтобы иметь доступ к крупнейшим «лабораториям идей» – негосударственным научно-исследовательским организациям. Нередко этот доступ обеспечивается при помощи незаметных или не очевидных для многих механизмов, а также посредством конфиденциальных совещаний в «узком кругу». На практике именно участие в таких совещаниях совместно с самыми влиятельными представителями правительственных органов заставляет сердца экспертов биться в учащенном ритме[772].

Мне случалось участвовать во многих подобных совещаниях и даже организовывать их. Цель этих встреч – заручиться поддержкой тех самых «легализаторов» из числа представителей влиятельных вашингтонских кругов, которым, скорее всего, предстоит давать комментарии в прессе сразу после объявления о новой законодательной инициативе.

Статус, которым некоторые из участников обладают в других кругах, придает вес обсуждаемым политическим инициативам и делает их более приемлемыми в глазах остальных участников совещаний. В свою очередь, если известный журналист регулярно обращается за комментарием к какому-то эксперту, этому эксперту практически гарантирован доступ в коридоры власти, поскольку влиятельные политики всегда стремятся завоевать расположение лидеров общественного мнения.

Однако сотрудники Белого дома, не говоря уже о чиновниках органов власти, обладающих меньшим количеством знакомств, всего лишь «знают тех, кого они знают». Поэтому на совещания вновь и вновь приглашаются завсегдатаи с нужными рекомендациями и социальными связями. Это люди, которые уже обладают общественным влиянием и выступают на конференциях TED. Безусловно, Диана Равич[773], Линда Дарлинг Хэммонд[774], Ричард Кьюбан, Эрик Ханушек[775] и ряд других экспертов в сфере образовательной политики знают подходы к власть имущим, однако большинство их коллег, готовых делиться ценными и инновационными идеями, – даже из числа преподавателей лучших университетов – не имеют доступа к высокопоставленным политикам федерального уровня или уровня отдельных штатов[776].

В 2012 году при Министерстве образования существовало 23 федеральных консультативных комитета, численность каждого из которых варьировалась в пределах от 5 до 34 консультантов. Эти комитеты оказывали консультационную поддержку по различным аспектам образовательной политики, начиная с «финансовой помощи студентам» (10 членов) и «оценки успехов студентов» (15 членов) до «технических вопросов общенационального уровня» (5 членов)[777]. Некоторые комитеты обеспечили представительство региональных интересов, пригласив к участию влиятельных деятелей образовательной сферы из различных штатов. Другие занимаются вопросами обеспечения доступа к образованию определенных расовых или этнических групп, например испаноговорящего населения и афроамериканцев.

Эксперты, принимающие участие в работе консультативных комитетов по вопросам образования, имеют за плечами разнообразный опыт: например, среди десяти участников Консультативного комитета по финансовой помощи студентам есть «специалисты по вопросам получения финансовой помощи, студенты, президенты и представители администраций колледжей, сотрудники кредитных организаций и руководители национальных образовательных ассоциаций»[778]. В этот комитет входят эксперты из Невады, Калифорнии, Пенсильвании и Мэриленда.

Комитет был законодательно учрежден для подготовки рекомендаций в целях «повышения доступности высшего образования и обеспечения возможности завершить обучение для студентов с низким и средним доходом». Повестка комитета включает огромное количество тем и вопросов, в том числе такие специальные, как: «программы финансовой помощи студентам, системы анализа потребностей и обработка регистрационных анкет». В обязанности комитета входит следующее:

• консультации «по программам раннего вмешательства»[779];

• рекомендации по «своевременному информированию семей с низким и средним доходом о возможности получения финансовой помощи»;

• предложение способов «усиления взаимодействия различных заинтересованных кругов» для повышения их информированности о проблемах образования и для наращивания объемов «помощи на конкретные цели, доступной студентам с низким и средним доходом»;

• сбор данных о нормативной базе и ее «связи с финансовой помощью студентам и стоимостью получения высшего образования»;

• предложения по «модернизации нормотворчества в сфере высшего образования»[780].

Это невероятно сложный набор задач для десяти человек, особенно если учесть, что их первое собрание состоялось в 2008 году, после которого они провели лишь еще одну встречу в 2010 году[781].

Более того, во всех консультативных комитетах Министерства образования участвовало всего 317 экспертов. Для консультирования Министерства труда к 2012 году было сформировано еще меньше комитетов – всего 13, и только два из них имели отношение к подготовке кадров: для коренных народов Америки (состоявший из 20 членов) и для ветеранов (куда вошел 21 член). Как отметил специалист по административному праву Стивен Кроули, до недавнего времени – и до и после принятия Закона о федеральных консультативных комитетах – консультативные комитеты представляли собой детища вашингтонских политических кругов: чиновники федеральных органов формировали их в Вашингтоне по своим собственным соображениям и основываясь на удобных для Вашингтона политических взглядах[782].

Учитывая малочисленность комитетов, ограниченное членство в них, а также затянутую процедуру их формирования и длительные сроки полномочий, не приходится рассчитывать на получение от них важной, разносторонней и инновационной информации и качественного консультирования. И, конечно, не приходится ожидать участия в работе консультативных комитетов представителей различных социальных и экономических групп, что между тем соответствовало бы законодательству.

Столь небольшая и практически не меняющаяся группа может привнести в процесс нормотворчества лишь весьма ограниченный объем навыков и знаний. К примеру, небольшой круг консультантов-экономистов едва ли сможет осветить даже все традиционные экономические теории, и уж точно они не обладают ресурсами для привнесения в процесс нормотворчества видения перспектив, связанных со сферами нейроэкономики, теории сложных систем и других дисциплин экономики и права.

Возьмем для примера Научно-технологический консультационный совет при президенте, который состоит из 17 членов, среди которых – топ-менеджеры таких компаний, как Microsoft и Google. Кроме того, в состав Совета входят биолог, геолог и физик, и все члены этой группы работают над широким спектром вопросов – от перспективных технологий производства и технологий в образовании до анализа больших данных. Знания и опыт многих членов совета по каждому из вопросов не превосходят уровня знаний и опыта любого образованного и мыслящего неспециалиста.

Даже лучший из геологов вряд ли является наиболее подходящей кандидатурой для того, чтобы давать советы по вопросам национальной политики в области информационной безопасности. Однако требования по формированию таких комитетов и организации их работы посредством совещаний в Вашингтоне, округ Колумбия, предписывают им иметь малочисленный состав и подчеркивают важность профессионального статуса их членов.

Несмотря на требования к сбалансированности состава комитетов, которые были введены с целью уйти от практики составления экспертных советов исключительно из представителей промышленных групп – стандартной практики вплоть до середины ХХ века, – влияние бизнеса на работу комитетов сохраняется, особенно в вопросах экологической политики и других областей, в значительной мере связанных с естественными науками. Во времена президентства Джорджа Буша-младшего нередко звучали жалобы на то, что Национальный совет по углю, в основном состоящий из представителей угольной промышленности, входит в состав федерального консультативного комитета по угольной политике Министерства энергетики, а также на то, что министерство принимает 80 % рекомендаций этого Совета.

В 2007 году в семи заседаниях Агентства по охране окружающей среды, посвященных оценке предложений по безопасному уровню ежедневных выбросов в атмосферу промышленных химикатов, принимали участие 17 представителей компаний, финансово заинтересованных в исходе обсуждения[783]. В опубликованном заявлении под названием «Восстановление научной целостности при принятии политических решений»[784] более 60 заслуженных научных деятелей, в том числе лауреатов Нобелевской премии и Национальной научной медали США, подвергли критике администрацию Джорджа У. Буша за «манипулирование процедурами, посредством которых наука влияет на решения администрации»[785]. За именами ученых и независимых экспертов, приглашенных к работе в консультативных комитетах, подчас скрываются представители той или иной лоббистской группы.

Эта ситуация не нова, и она не является результатом действий какой-либо политической партии. Эксперты отмечают, что Закон о федеральных консультативных комитетах не всегда достигал заложенных в нем благих целей и не всегда позволял разграничить политические интересы и государственные решения. Долгое время звучали многочисленные жалобы в адрес правительственных чиновников из-за того, что предоставление им права тщательно отбирать членов комитетов увеличивает возможности для поиска политических союзников. В свою очередь, консультативные комитеты подвергаются критике как за лоббирование, так и за бездействие.

В начале 1970-х годов, накануне ввода в действие Закона о федеральных консультативных комитетах, прошли правительственные слушания. На них были представлены свидетельства того, что проверке на политические взгляды подвергаются даже самые высокопрофессиональные члены комитетов, а также оглашены факты злоупотреблений правилами открытости и прозрачности. Выяснилось, что некоторые комитеты – например, Комиссия по стандартизации винтовой резьбы – является не более чем утвержденным правительством отраслевым советом[786]. (По опыту работы с консультативными комитетами на уровне президента мне известно, что их члены подвергались тщательной проверке из этических соображений, чтобы не дискредитировать политическое руководство.)

Несмотря на наличие в законодательстве лазеек – особенно в Законе о федеральных консультативных комитетах, – открывающих возможность для привлечения к работе правительства внешних экспертов, суды по-разному толкуют положения законов. Поэтому государственные служащие, стремясь избегать рисков, неохотно прибегают к неоднозначным практикам[787].

Конечно, федеральные консультативные комитеты – не единственный способ доступа государственного аппарата к внешней компетенции. Закон о федеральных консультативных комитетах распространяется на сложную среду, в которой существует множество различных способов интегрировать в работу государственных органов науку и исследования, внешние компетенции и консультации со сторонними экспертами.

При этом Закон содержит в себе определенную двусмысленность, разрешая государственным должностным лицам нанимать экспертов по контракту и платить им за их консультации. Индивидуальные консультанты и сотрудники консалтинговых компаний – таких как BoozAllen и McKinsey – не подчиняются тем же законам, которые регулируют работу групп экспертов или консультантов (в частности, Закону о федеральных консультативных комитетах). Фактически они рассматриваются как наемные работники, выполняющие оговоренные обязанности, и тем самым не подвержены законодательным ограничениям, в отличие от членов консультативных комитетов. Согласно положениям трудового контракта, эти работники приравниваются к государственным служащим и имеют ту же степень ответственности.

Еще один поставщик компетенций – это Национальные академии. Национальные академии США, в том числе Национальная Академия Наук[788], Национальная инженерная академия[789], Институт медицины[790] и их общая управляющая организация – Национальный научно-исследовательский совет[791], – ежегодно выпускают 250 отчетов для федерального правительства. Эту работу выполняют 10 000 добровольцев при поддержке штата академий численностью 1000 человек. Поскольку Национальные академии объединяют признанных экспертов – крайне занятых людей, – им требуется большой административный штат и значительный фонд оплаты накладных расходов. Национальные академии в результате недавних поправок также подпадают под некоторые из требований Закона о федеральных консультативных комитетах.

Наконец, Финансируемые государством научно-исследовательские центры, в том числе национальные лаборатории – Брукхейвенская, Аргоннская, Ферми, Ливерморская, Сандия, – а также такие организации, как RAND и MITRE[792], согласно федеральному закону являются лицензированными государственно-частными партнерствами, занимающимися научно-исследовательской и консультационной деятельностью. Формально, будучи учрежденными в соответствии с нормативами федеральных контрактов, центры FFRDC представляют собой основанные государством организации, проводящие исследования и разработки, «отвечающие специальным и долгосрочным нуждам, для удовлетворения которых недостаточно существующих ресурсов правительства или подрядных организаций»[793].

Центры FFRDC – это гибридные организации, возникшие после Второй мировой войны и получившие развитие в разгар «холодной войны». Эти организации были созданы с целью наладить сотрудничество властей с военными экспертами – особенно в сфере государственной безопасности. Центры FFRDC достигли расцвета во времена «холодной войны», когда такие организации, как Стратегический исследовательский центр RAND, представляли собой целые городки, работающие на оборону и получающие щедрое финансирование. В настоящее время существует 39 центров FFRDC, в 2009 году объем их суммарного финансирования из федерального бюджета составил около 9,5 млрд долл. США[794].

Большинство центров FFRDC находятся под управлением университетов, университетских консорциумов или некоммерческих организаций и работают по контрактам с конкретным федеральным ведомством, для которого и проводят исследования. Штатные сотрудники этих центров фактически имеют статус сотрудников федерального правительства и не подпадают под обычные требования о неразглашении данных или под ограничения, накладываемые Законом о федеральных консультативных комитетах.

Одновременно центры FFRDC в большинстве своем являются подразделениями Министерства обороны. Конечно, очевидна несоразмерность инновационных возможностей оборонных ведомств, имеющих доступ к центрам FFRDC, таким как Национальные лаборатории, и достаточно платежеспособных для того, чтобы ради выполнения своих задач заключать контракты с лучшими университетами и нанимать лучших выпускников, и возможностей гражданских ведомств (Министерства образования и Министерства труда), почти не имеющих средств на привлечение частных компаний для проведения инновационных исследований.

Министерство жилищного строительства и городского развития не имеет возможности прибегнуть к научным исследованиям в поиске возможностей повысить доступность жилья – в отличие от Бостонского управления жилищного хозяйства, которое основало собственную инновационную лабораторию[795]. Кроме того, из-за законодательных ограничений, рассмотренных в этой главе, гражданские ведомства не имеют желания, да и реальной возможности расширять использование внешних компетенций. Между тем взаимодействие с независимыми экспертами может стать для этих ведомств ключевым механизмом получения и внедрения новых идей – конечно, при условии, что ныне существующие юридические препятствия будут преодолены.

Глава 7

Воплощение в жизнь концепции умного управления

В марте 1932 года кандидат в президенты Франклин Делано Рузвельт собрал небольшую группу ученых – в основном политологов и экономистов из Колумбийского университета – для разработки политики «Нового курса»[796]. Политолог Раймонд Моли, экономист в области сельского хозяйства Рексфорд Тагвелл, экономист Адольф Берль и другие эксперты и сформировали команду первого Мозгового центра (Brain Trust). Их работу следует рассматривать в историческом контексте серьезного идеологического и тактического раскола, спровоцированного Великой депрессией, внутри политического класса в целом и в особенности в Демократической партии.

В политических кругах велись жаркие споры о причинах кризиса, о наиболее эффективных способах борьбы с ним и о том, какую роль в этой борьбе должно играть правительство. Главным вопросом в споре интеллектуалов было то, опровергает ли беспрецедентный экономический и политический кризис принципы классической экономической теории.

Чтобы обеспечить свое избрание, Франклину Рузвельту нужно было умело маневрировать между сложившимися группами мнений и сглаживать противоречия между ними, одновременно обеспечивая основу для собственного политического курса. Но для этого Рузвельту требовался такой уровень компетентности, которым не обладал ни он, ни круг его ближайших советников.

Стремясь примирить конфликтующие мнения, Рузвельт видел необходимость отказа от политики laissez-faire[797] (невмешательства правительства в экономику) и частичного восстановления регулирования экономики и социальных отношений – в этом он видел залог борьбы с Великой депрессией. Рузвельт понимал, что для решения этих задач ему крайне необходимы свежие идеи. Его советник Сэм Розенман предложил обратиться к университетам страны: «У вас уже есть довольно успешный опыт работы с профессорами университетов. Думаю, их не испугает заняться решением новой задачи только потому, что она новая»[798].

Прообразом Мозгового центра, состоявшего из внешних экспертов, оказалась экспертная группа под названием Inquiry («Изучение») времен президентства Вудро Вильсона. Закрытая группа из полутора сотен профессоров работала над подготовкой к Парижской мирной конференции, на которой подводились итоги Первой мировой войны.

Хотя Мозговой центр Франклина Рузвельта был создан под конкретные задачи, связанные с тарифами, инфляционной политикой, дефицитом бюджета и прочими экономическими темами, он послужил решению еще одной крайне важной проблемы: созданию условий для обсуждения, разработки, отстаивания и совершенствования политических решений. Эксперты Мозгового центра помогли Рузвельту облечь в программную форму общие представления о целом ряде вопросов – от государственного сельскохозяйственного планирования, регулирования ценных бумаг и государственных инфраструктурных проектов до принципов работы Совета экономических консультантов. Эксперты не во всем соглашались, но их дебаты, как и диалог с будущим президентом, были столь глубокими и подкреплялись такой мощной аналитической базой, что им удалось внести значительный вклад в формирование политической платформы, а позже и самого «Нового курса».

Политикам и сегодня необходим оперативный и ежедневный доступ к внешним компетенциям подобного рода – особенно с учетом все возрастающего числа сложных технических задач. Политические деятели должны иметь возможность участвовать в дискуссиях, подобных тем, которые проходили в Мозговом центре Франклина Рузвельта.

По мере увеличения разрыва между возможностями информационных технологий и способностью государственных служащих пользоваться этими возможностями, в институтах власти возрастает потребность в качественной внешней помощи, в устойчивом диалоге с гражданскими экспертами – так, как это происходило в Мозговом центре Рузвельта. Сегодня, как и в 1930-е годы, нужные правительству идеи «растворены» в обществе – их носителями являются и государственные служащие, и профессора университетов, и обычные граждане.

Мозговой центр XXI века

Представим себе, что для решения какой-либо задачи, связанной с образованием, Белый дом, сотрудники министерств и Конгресс могут в любое время обратиться к сети ведущих экспертов в сфере образования – своего рода сети знаний (knowledge network), банку талантов (talent bank) или современному Мозговому центру. Что, если бы в это «онлайн-сообщество практиков» входили представители государственных структур и частного сектора, способных предоставить данные, факты, мнения, советы и аналитику по темам, связанным с острыми проблемами современного образования?

Вместо того чтобы полагаться на мнения узкой группы заинтересованных лиц, Министерство образования могло бы использовать Мозговой центр для расширения доступа к экспертным знаниям, а следовательно, и получения более разнообразных точек зрения, построенных на множестве научных и социальных оснований. Кроме того, путем привлечения к совместной онлайн-работе широкого круга трансдисциплинарных специалистов можно ускорить работу традиционных консультативных комитетов, подготовка отчетов или рекомендаций в которых иногда занимает месяцы и даже годы.

Создание Мозгового центра XXI века могло бы начаться с формирования перечня всех тех, чья работа так или иначе связана с образовательной политикой в государственном секторе, – это могут быть сотрудники исполнительных или законодательных органов власти штата или страны – как США, так и других государств.

Сегодня существует множество способов получить информацию о компетенциях человека, будь то чиновник или ученый, например через социальные сети для ученых и исследователей. Важно помнить, что, говоря о вовлечении граждан, мы имеем в виду и государственных чиновников, которые обладают соответствующими компетенциями.

Увы, как мы видели на примере платформ «Аристотель» и Experts. gov, найти и обратиться к ним часто оказывается сложно. Поэтому даже простое объединение профессионалов государственного сектора в единую сеть могло бы значительно облегчить доступ к имеющимся в ведомственных кругах знаниям и опыту.

Формирование профессиональных сообществ, объединяющих сотрудников государственного сектора, уже началось. Свидетельством этому является использование Управлением по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов платформы Profiles, опора на платформу ExpertNet в рамках Национального плана действий открытого правительства и собственные пилотные проекты Министерства сельского хозяйства США, Агентства по охране окружающей среды, Смитсоновского института и Национального института здоровья.

В 2014 году Всемирный банк при помощи веб-платформы управления талантами SkillFinder начал вести учет навыков своих сотрудников (имеющих статус, приближенный к статусу государственных служащих).

SkillFinder призвана помочь сотрудникам Всемирного банка, работающим в разных уголках планеты, выявлять экспертов в собственной организации. Сервис анализирует структурированные сведения из базы данных кадровой службы Всемирного банка: опыт сотрудников, полученные ими сертификаты, резюме, отзывы и рекомендации третьих лиц – и формирует профили каждого из шестнадцати тысяч сотрудников и консультантов организации. В профилях указываются документально подтвержденные квалификации, опыт работы и участие в проектах, знание иностранных языков, публикации и другие показатели компетентности.

Изначально платформа проектировалась для того, чтобы помочь работникам Всемирного банка найти рецензентов для своих работ, но первый год ее существования показал, что в основном с помощью этой платформы сотрудники получают сведения о коллегах внутри своего департамента, чтобы выявить наличие или нехватку компетенций при планировании реорганизации.

Лаборатория государственного управления Нью-Йоркского университета запустила мобильное приложение Network of Innovators (NoI), которое было разработано совместно с лидерами в области инноваций в государственном управлении из семи стран, включая Мексику, Чили, Южную Австралию и Великобританию.

Network of Innovators позволяет вести поиск экспертов в сфере управленческих инноваций по таким темам, как открытые данные, конкурсы с наградным фондом и краудсорсинг, как внутри правительственных структур, так и вне их. Приложение создает профиль пользователя на основе его ответов о навыках и опыте в сфере управленческих инноваций и «знакомит» его с теми, кто может дополнить его знания и опыт, создавая условия для взаимной поддержки и обучения. Network of Innovators «видит» компетенции шире послужных списков и сертификатов. Вместо использования узких категорий или тегов из открытого списка приложение пытается определить знания пользователей, задавая им такие вопросы, на которые они могут и хотели бы ответить. Отвечая на вопросы, пользователи определяют, какими именно компетенциями они обладают и могут поделиться: будь то способность что-либо делать в какой-то области, информировать о ней или рекомендовать других экспертов.

На примере Network of Innovators становится проще представить себе профессиональное сотрудничество в сфере образовательной политики между министерствами труда и образования, а также между экспертами министерств обороны и энергетики и Смитсоновского института в области технического образования. Безусловно, инноваторы США выиграли бы от взаимодействия с зарубежными коллегами – например, с Пази Зальбергом, генеральным директором Центра международной мобильности студентов при Министерстве образования и культуры Финляндии, которого можно считать в некотором роде неофициальным представителем Финляндии в сфере образования, с постоянным секретарем Министерства образования Сингапура Чан Лай-Фунгом или с руководителем Программы международной оценки студентов ОЭСР Андреасом Шлейхером.

Обращение к внешней экспертизе

Представим себе, что Мозговой центр объединяет не только сотрудников государственного сектора, но и представителей академической сферы. Такая платформа каталогизировала бы профессоров американских и зарубежных учебных заведений, проводящих исследования и публикующих работы в определенной области. Она включала бы и экспертов, чья деятельность сосредоточена на сравнительном анализе образовательных систем, например Дэвида Хогана из Университета Квинсленда, изучающего организацию образования в Сингапуре, и экспертов в сфере образовательной политики и истории – таких, как Диана Равич из Университета Нью-Йорка.

Но речь идет не только о преподавателях Стэнфорда, Гарварда, Висконсинского университета или других учебных заведений из первой десятки лучших высших образовательных учреждений США[799]. К экспертной работе могут привлекаться специалисты из любой организации страны и мира – достаточно, чтобы они обладали знаниями о ситуации на локальном и региональном уровнях. Знаниями, которые могут быть собраны только в рамках таких экспертных сообществ.

Не все эксперты обладают возможностью влиять на политиков или даже имеют доступ к ним. Но они знают то, что нужно знать людям, принимающим политические решения. Подобное экспертное сообщество должно включать студентов-докторантов по экономике и социологии, изучающих экономику высшего образования и связь образования и инноваций в экономике.

Оно должно включать профессоров, способных создать дизайн университета будущего. К экспертам такого рода можно отнести Энн Пендлтон-Джулиан, архитектора из Университета Джорджтауна, и Дэна О’Салливана, эксперта по physical computing[800] из Нью-Йоркского университета. В экспертное сообщество следует пригласить и ученых-программистов, например профессора Университета Карнеги – Меллон и создателя платформы для изучения иностранных языков DuoLingo Луиса фон Ана и проректора Стэнфорда Джона Митчелла; а также разработчиков инструкций, например создателей платформ Khanacademy.org или Clever.com.

В идеальной ситуации ректоры главных университетов страны должны были бы объединить усилия для учреждения и финансирования Мозгового центра по образовательной политике. Сформированное ими сообщество не ограничивалось бы профессорами и государственными чиновниками. Оно включало бы представителей промышленности и здравоохранения, обладающих практическим опытом и пониманием эффективных и неэффективных механизмов дистанционного образования.

В сообщество вошли бы руководители и преподаватели муниципальных колледжей, глубоко преданные делу и понимающие трудности положения студентов, которым приходится работать и содержать семью. Таких людей почти никогда не приглашают принять участие в работе консультативных комитетов наравне с президентами корпораций и нобелевскими лауреатами. Не приглашают туда и выпускников университетов, которые при подготовке своих диссертаций изучили новейшие тенденции в конкретных практических областях и нередко превосходят своих преподавателей по уровню владения темой.

Партнером-учредителем Мозгового центра могла бы выступить такая авторитетная независимая группа, как Национальный исследовательский совет – организация, стоящая над всеми Национальными академиями США. Однако огромный штат этой организации и ее физическое нахождение в Вашингтоне означают, что ее участие в работе Мозгового центра обошлось бы непозволительно дорого. Как любят шутить профессора и государственные чиновники, «мы дорогие, но хотя бы медленные».

Эффективность Мозгового центра зависит от его подвижности и гибкости, от умения сотрудничать с теми, кто готов активно участвовать в его работе. Легитимность центра определяется его открытостью для заслуженных и статусных участников – например, для Национальных академий, но также и для тех, кто обладает соответствующими навыками, знаниями и опытом. Преподаватели и руководители высших учебных заведений, разработчики образовательных веб-сайтов и программ, чьи квалификации подтверждены сообществом GitHub, те, кто приобретает практический опыт, активно участвуя в Движении мейкеров[801], или же обладает предпринимательским чутьем и интересуется образовательной политикой, – именно такие люди должны быть приглашены и задействованы в Мозговом центре. Наряду с ними следует привлечь заинтересованных родителей и студентов, экспертов по вопросам финансирования образования и журналистов, освещающих эти темы.

Создание «каталога каталогов»

Чтобы сформировать сообщество, объединяющее государственных чиновников, работающих в структурах, отвечающих за образование, и представителей университетской среды, обладающих навыками и знаниями в сфере образовательной политики, прежде всего требуется разработать классификатор для описания требуемых навыков, инновационного потенциала, опыта, интересов и подтверждающих документов об образовании.

Разработка такого классификатора поможет сформулировать требования для креативных должностей в сфере образовательной политики. Создав работающую модель организации данных о знаниях людей, в которой возможен поиск нужных квалификаций, Мозговой центр смог бы расширить охват специалистов, привлекая представителей смежных отраслей: технологии, разработка игр и коммерческое образование. Сообщество включало бы всех, кто готов служить общественным интересам, активно участвуя в работе центра. Для этого кандидат должен будет заполнить анкету (анкета может быть разработана по образцу опросников других профессиональных сообществ, например VIVO или Profiles), указав свои компетенции, и подписать соглашение об условиях сотрудничества, требующее соблюдения определенных этических норм.

Анкета не должна быть ограничена формальными вопросами об образовании кандидатов. При заполнении профиля члены сообщества должны будут подробно описать свои навыки, опыт и интересы, в том числе, например, перечислить сертификаты о прохождении онлайн-курсов, указать курсы, которые они преподавали, конференции, в которых участвовали, рейтинги публикаций в электронной научной библиотеке Mendeley, библиометрические показатели на электронных ресурсах Academia.edu или SSRN, а также другие индикаторы экспертного уровня.

Возможность представить себя вне формальных рамок, включающих традиционные дипломы об образовании и списки публикаций, упростит вступление в сообщество, сделает его более демократичным, а также предоставит возможности внести свой вклад любому компетентному специалисту, заботящемуся о будущем образования. Подобно сообществу Network of Innovators, Мозговой центр мог бы просить вступающих в него членов описывать свои компетенции путем ответов на ряд стандартных вопросов, что упростит задачу пересечения спроса на экспертные знания с их предложением.

Профилирование участника Мозгового центра не должно основываться исключительно на вводимых им самостоятельно данных. Профили могут расширяться за счет существующих онлайн-ресурсов (но пользователям предоставляется возможность при необходимости корректировать и обновлять информацию). Базы данных Мозгового центра объединяли бы:

• сведения, предоставляемые самими пользователями (через заполнение своего профиля);

• рекомендации (пользователь получает оценку других экспертов);

• информацию из внешних источников (каталогов и социальных сетей и прочих открытых и закрытых источников), такую как наличие научных публикаций, индексы цитирования, полученные гранты.

Оценить опыт работы человека в сфере образования помогает, например, информация о времени, проведенным данным специалистом на административных должностях, в учебных аудиториях и отданном практической работе с молодежью, или данные о разработанных учебных программах и курсах.

А представление о компетенциях специалистов может создаваться по совокупности рекомендаций, получаемых по «принципу пирамиды» – когда рекомендованный кем-то сам в свою очередь рекомендует других участников сообщества. Штат Мозгового центра Рузвельта изначально состоял из нескольких специалистов, которые затем нашли и подключили к работе в центре новых консультантов – например, экономиста-агрария из штата Айова Генри Уоллеса, будущего министра сельского хозяйства, и профессора Гарвардской школы права Феликса Франкфуртера, ставшего впоследствии судьей Верховного суда. Почти все «периферийные» эксперты с академическим прошлым пришли в Мозговой центр через сети знакомств его основателей.

Сегодня мы располагаем современными инструментами получения рекомендаций. Процесс их сбора может быть автоматизирован – как на сайте HealthTap, где врачи подтверждают компетенции друг друга. Анализ содержания соцсетей, например Twitter, позволяет выявить тех, кто часто высказывается или, по мнению других, обладает глубокими знаниями об образовательной политике. А профили LinkedIn упрощают процесс поиска необходимых кандидатов.

В систему также должна закладываться оценка вероятности того, что найденный специалист будет готов к продуктивному взаимодействию. Так, рекомендации и личные связи (вместе учились в школе, родились в одном городе и пр.) в сочетании с инструментами рейтингования и ранжирования помогут отразить уровень активности человека, а не только его навыки, и создать стимулы для его участия в работе Мозгового центра.

В 1930-х годах не только выдающиеся способности и авторитет являлись основанием для приглашения специалиста включиться в работу Мозгового центра – не менее важны были их опыт государственного служащего и позитивная оценка их практического вклада. Все члены экспертной группы добились выдающихся результатов – не только в проведении собственных исследований и распространении их результатов, но и в поиске, анализе, обобщении и использовании результатов исследований других ученых. Благодаря этим способностям они стали ценными посредниками между научной и политической сферами.

Важно, чтобы такая система не осталась автономным каталогом – одной из многих заброшенных баз данных. Она должна стать картой – «каталогом каталогов», – которая позволяла бы вести общенациональный поиск экспертов, в том числе и в других профессиональных сообществах и организациях – например, в таких группах интересов, как Национальная ассоциация просвещения[802] или Ассоциация ректоров университетов[803].

Объединение с другими социальными сетями позволяет расширить и облегчить поиск участников – в частности, присоединиться к работе Мозгового центра можно через сторонние аккаунты. Цель создания каталога каталогов состоит в том, чтобы политические деятели могли инициировать опросы, ставить задачи и приглашать к участию людей из различных профессиональных сообществ. Необходимо добиться того, чтобы понимание важности решения общественных проблем побуждало частные экспертные сообщества предоставлять доступ к своим данным.

Но даже при максимальной технологизации выявления экспертов успех Мозгового центра будет в значительной степени зависеть от активности его членов. Предоставление участниками подробной персональной информации как обязательное условие вступления в сообщество упростит задачу прицельной адресации к специалисту по конкретному вопросу. Например, государственный служащий хочет получить сведения о технологических усовершенствованиях образовательного процесса; для этого ему необходимо обратиться к людям, обладающим опытом в образовательной политике, преподавании и разработке обучающего программного обеспечения. В некоторых случаях ему потребуется набор данных и фактов, в других случаях – анализ данных, предоставленных третьими лицами.

Знание, к какой организации принадлежит конкретный член сообщества, менее ценно, чем понимание его практического опыта, навыков и местоположения. Возможность поиска по базе данных по конкретным критериям (и тестирования различных типов запросов) будет способствовать организации устойчивого участия экспертов в работе Мозгового центра, что и определяет стратегическую цель использования технологий выявления компетенций.

Пересечение спроса и предложения

Обеспечить «встречу» между предложением компетенций и спросом на них – безусловно, задача любого профессионального сообщества. Политические деятели, желающие получить консультации по сложным вопросам разработки политики, могут просмотреть базу Мозгового центра, задавая специфические поисковые запросы и используя различные фильтры.

Иная форма представления данных – визуальный интерфейс, например тематические или географические карты, на которых по ряду критериев можно выбрать, скажем, организации, руководителей образовательных проектов в государственном секторе, юристов в сфере открытого лицензирования обучающих программ или же преподавателей, например из Калифорнии, интересующихся вопросами финансирования образования. Сопоставление предложений и спроса будет осуществляться средствами интеллектуального анализа профилей пользователей, хранящихся в базе Мозгового центра.

После того как пользователь нашел заинтересованных экспертов с соответствующей компетенцией, он может перейти к организации совместной работы, с использованием коммуникационных инструментов платформы, таких как мозговой штурм, сеансы вопросов и ответов, комментирование, совместное составление и редактирование документов, синхронные и асинхронные дискуссии. Приложения для коммуникации и совместной работы должны быть одинаково доступны при любой конфигурации каталога, с тем чтобы организатор экспертной группы мог сам выбрать наиболее эффективные формы сотрудничества и даже пробовать работать с различными группами в разных форматах. Например, один и тот же вопрос может и задаваться в сеансе вопросов и ответов, и ставиться как открытая задача.

Возможность сравнительного анализа обеспечивается заложенными в приложения стандартами прозрачности, открытости и обмена данными. В приложениях предусматриваются и инструменты для рейтингования и ранжирования – с их помощью пользователи смогут оценивать вклад друг друга. Таким образом в Мозговом центре будет формироваться внутренняя система экспертной оценки, благодаря которой появится возможность найти наиболее активных и инициативных участников. Эти показатели дополнят объективные программно-генерируемые оценки, например количество постов или репостов пользователя, в результате чего оценки пользователя будут не просто дублировать его офлайн-статус, основанный на послужном списке, а, напротив, будут опираться на масштаб и ценность его вклада в работу консультативного сетевого сообщества.

Представим себе государственного служащего, которому нужна помощь в разработке стратегии развития практического естественнонаучного образования – например, создания на муниципальном уровне специально оборудованных творческих лабораторий (maker lab) для мейкеров. Ему нужно знать:

• Какие меры необходимо предпринять для популяризации Движения мейкеров?

• Какие конкретные практики послужат продвижению инноваций такого рода?

• Как сделать так, чтобы вложение времени и ресурсов в данную инициативу было продуктивным?

Ему нужны идеи для формирования национальных целей в области развития образования и подготовки трудовых ресурсов, совершенствования программ здравоохранения и снижения преступности – эти цели могли бы быть достигнуты путем создания на местном уровне помещений для творческой работы мейкеров. Проводя поиск по базе Мозгового центра и задавая разнообразные параметры поиска, чиновник выявляет различные группы экспертов:

• тех, кто интересуется Движением мейкеров;

• тех, кто имеет опыт создания творческих лабораторий;

• тех, кто обладает формально подтвержденными компетенциями – например, бейджами, удостоверяющими изучение принципов 3D-печати.

Безусловно, в Мозговой центр пока что входят не все, кто работает с перспективными технологиями или обладает опытом создания местных общественных организаций, но не связан явным образом со сферой образования. Основные эксперты Мозгового центра – это:

• профессионалы, определяющие образовательную политику на различных правительственных уровнях и в различных юрисдикциях;

• профессора и студенты университетов, изучающие феномен Движения мейкеров;

• сами активные участники этого движения – например, руководители творческих лабораторий.

Все эти акторы подключаются к работе либо регистрируясь на сайте Мозгового центра, либо по приглашению Американской ассоциации содействия развитию науки[804].

Государственный служащий размещает вопрос на дискуссионной платформе – например, форуме Discourse. Discourse – ресурс для совместной работы и обсуждения таких тем, как технологии и усовершенствование образования, программирование и компьютерная грамотность, Движение мейкеров, студенческие займы и финансирование образования, ношение оружия и насилие в школах, а также политика в сфере технического образования.

Одновременно чиновник проводит поиск соответствующих его потребностям людей (тех, кто отметил участие в движении мейке-ров) и направляет им адресные вопросы, предполагающие короткие ответы. Эти же вопросы дублируются на микросайте, посвященном политике в сфере образования, входящем в сеть Stack Exchange, и открыты для комментариев любыми участниками, в то время как специально отобранным пользователям рассылаются приглашения принять участие в дискуссии.

При необходимости по интересующей теме создается вики-страница – для этого требуется не более одного клика мыши, – где размещаются подробные изложения историй и случаев из практики. Таким образом создается дискуссионная среда, с одной стороны открытая для всех желающих, а с другой – обеспечивающая вовлечение людей из конкретной выборки.

Платформа отличается гибкостью: допускает развернутые ответы – например, описание аналогичного опыта в других странах или культурах – и формирование групп разного размера. Это могут быть большие группы, объединяющие сотни человек. Так, Дэвид Аркуш, адвокат апелляционного суда и общественный защитник, предложил, чтобы правительственные органы внедрили вариант системы суда присяжных, когда решение 1000 случайно выбранных граждан[805] становится обязательным к исполнению соответствующим ведомством. Теперь представьте, что вместо формирования демографически репрезентативной выборки посредством недешевых услуг служб опроса у вас появляется возможность случайным образом отобрать 1000 человек из тех, кто указал свой интерес к разработке образовательной политики. Для этого достаточно лишь рассылать приглашения членам сообщества до тех пор, пока не откликнется 1000 необходимых людей.

Вариантом идеи Аркуша стало предложение о создании гражданских консультативных комитетов – сравнительно небольших групп граждан, которые консультировали бы федеральные органы, но без наложения на них обязательств следовать выработанным комитетом рекомендациям[806]. Это предложение, выдвинутое Ривом Буллом, советником Административной конференции США[807], развивает идею так называемого «гражданского жюри»[808] (citizen jury), которая реализовывалась Джефферсон-центром начиная с 1974 года. По предложению Булла перед началом дискуссии участникам для ознакомления предоставляются результаты предварительно проведенных совещательных опросов.

Однако эта модель предполагает устаревший и весьма дорогостоящий подход: телефонный опрос по случайной выборке. Теперь представьте себе, что вместо того, чтобы уговаривать случайных респондентов принять участие в обсуждении политического курса, чиновники получают возможность пригласить к обсуждению преподавателей, или ученых, или экономистов, или сформировать смешанные дискуссионные группы из представителей различных профессиональных областей. Вообразите также, что в рамках Мозгового центра такое гражданское жюри создается автоматически одним щелчком мыши.

Экспертная сеть – или каталог экспертов – облегчает вовлечение в управление представителей целевой группы на неэксклюзивной основе. Выборки внутри сообщества формируются либо случайным образом, либо по задаваемым параметрам – например, максимальное разнообразие взглядов или, наоборот, наличие узкоспециальных навыков и опыта. Соответственно, чем подробнее и точнее информация о знаниях и навыках участников, тем проще решается задача формирования внутри сообщества различных групп.

Описанная система создает множество способов сотрудничества между политиками и участниками Мозгового центра. Платформа Мозгового центра, которую впоследствии можно было бы применить для других областей знаний – от науки о данных до внешней политики и телекоммуникаций, является удобной средой для проведения опросов – например, с подключением популярных веб-сервисов вопросов-ответов наподобие Stack Exchange.

С помощью Мозгового центра можно собирать большие консультативные группы (согласно предложенной Аркушем модели) или малые группы (модель Булла) как методом случайной выборки, так и исходя из наличия/отсутствия у ее участников каких-то специальных характеристик. На такой платформе каждый может ставить задачи и объявлять награды за их решение; она служит местом налаживания контактов и поиска потенциальных коллег для совместных проектов. А главное, такая платформа предоставляет простые инструменты для выполнения всех этих задач.

Поскольку Мозговой центр инициируется государственным сектором, к участию в нем изначально допускаются только пользователи с электронными адресами в доменной зоне «.gov», и это снижает вероятность получения спам-сообщений. Однако для повышения эффективности центру придется расширять число участников, привлекая представителей академических и промышленных кругов, а это увеличивает нагрузку на платформу и делает ее более уязвимой.

Оградить участников сообщества от чрезмерного количества запросов могла бы система накопления прав. На первом этапе правами собирать группы и запускать опросы обладают только члены сообщества с электронными адресами «.gov»; в дальнейшем эти права получат и другие эксперты центра, зарекомендовавшие себя активным участием в его работе. Можно предусмотреть также возможность оценки и рейтингования вопросов/предложений самим сообществом, по результатам которых они могут быть допущены к более широкому обсуждению. Поскольку всегда понятно, кто конкретно размещает задачу, и каждый член сообщества может участвовать в ее оценке, обмануть систему будет нелегко[809].

Эксперименты в рамках Мозгового центра

Разумеется, ключевая особенность Мозгового центра – это возможность эксперимента. Во-первых, платформа должна с самого начала предусматривать различные формы участия – формулирование идей, обсуждения, составление проектов документов, а также диалог в режиме вопрос-ответ. Точно так же размер и состав групп может быть разным – и большим и малым, и однородным (сходные компетенции) и разнообразным (результат случайной выборки). Иными словами, вместо единственного алгоритма формирования выборки система предложит множество таких алгоритмов, а также методов тестирования, в частности A/B-тестирование[810].

Для этого организаторам будет предлагаться несколько форматов вовлечения экспертов. Так, государственный чиновник, планирующий провести опрос по организации творческих лабораторий в формате вопрос-ответ среди участников, аттестовавших себя в профиле как мейкеры, должен будет случайным образом сформировать небольшое «жюри» для часового разговора.

В главе 5 подробно обсуждалось то, насколько важно опробовать различные способы выявления экспертного знания. На разных стадиях процесса выработки политического решения выбираются существующие или создаются новые инструменты выявления проблем, расстановки приоритетов, формирования программ действий, поиска инновационных решений, разработки предложений и проведения экспериментов для проверки на эффективность.

Для выявления проблем может привлекаться все сообщество, а для проработки решений – небольшие группы специалистов. Любой шаг: усиление или ослабление контроля, привлечение новых членов или новых институциональных партнеров, разработка тактики борьбы со злоупотреблениями – необходимо тестировать, чтобы понять, приносит ли он пользу обществу. На этом фоне не столь важно, проведет ли организатор один или несколько экспериментов, поскольку результаты всех экспериментов будут «за кадром» собирать и обрабатывать аналитики.

Мозговой центр был бы с восторгом воспринят государственными деятелями. Ведь в отличие от существующих сегодня консультативных комитетов и независимых экспертных комиссий он предоставляет доступ к большему числу активных и инициативных экспертов самого разного профиля. Тем самым работа традиционных консультативных комитетов, ассоциаций и союзов дополняется более широким обсуждением образовательной политики.

В отличие от существовавшего в 1930-е годы Мозгового центра или от центра Inquiry (созданного президентом Вудро Вильсоном после Первой мировой войны), члены которых отбирались «вручную», сходное по задачам современное сообщество существует за счет инициативы своих членов. Приходится задаться следующими вопросами (будем надеяться, что ответы нам подскажет опыт таких проектов, как Experts.gov, Network of Innovators, SkillFinder и др.):

• Зачем людям это нужно?

• Какие меры поощрения могут побудить людей включаться в работу?

Для участников Мозгового центра, озабоченных будущим образования, мерой поощрения станет сама возможность способствовать общественному благу по приглашению Белого дома, федеральных исполнительных органов, Конгресса или консультативного комитета. Те же самые причины, что побуждают профессора участвовать в работе экспертного совета федерального уровня, а государственного служащего – войти в межведомственную комиссию, являются мотивами и для более широкой аудитории. Подкрепленные внешними стимулами, например денежным вознаграждением, они будут способствовать привлечению полезных идей, их совершенствованию и внедрению.

Помимо перечисленных, есть еще множество внутренних и внешних причин, по которым профессор, венчурный инвестор или аспирант захочет принять участие в работе Мозгового центра. Кого-то воодушевляет значимость самой деятельности, другими движут обычные человеческие стимулы: страх, стремление к славе и богатству или желание развлечься. Стремление приобрести академическую репутацию – наиболее сильный мотив для представителей научных кругов. Для многих также важно, чтобы их вклад был отмечен – коллегами ли, политиками, или даже зарегистрирован программными методами.

Гарвардская платформа для поиска экспертов Profiles используется совместно Гарвардским университетом и Калифорнийским университетом в Сан-Франциско. Студенты и профессора последнего весьма охотно участвуют в работе этого сообщества, в то время как людей из Гарварда приходится «затаскивать» туда едва ли не силой. В чем же разница?

Руководство Калифорнийского университета всячески приветствует использование системы и отмечает заслуги ее пользователей. Руководство именитого Гарварда пока никак не поощряет участие в этом сообществе.

Несомненно, члены высокостатусных и традиционно малочисленных консультативных комитетов озабочены тем, будет ли участие в работе открытой сетевой платформы столь же престижно. Для подобного сомнения нет оснований: поскольку выборка для решения конкретных задач делается на основе жестких критериев, статус участника останется недоступным большинству.

Данные европейских исследований свидетельствуют о том, что традиционные консультативные группы раз за разом формируются из одних и тех же участников, представляющих лишь крошечную часть компетентных членов общества[811]. Мозговой центр по сути своей гораздо демократичнее; обеспечивая широкий охват аудитории, он не только создает условия для внешнего признания, но и апеллирует к внутренним потребностям человека. Статус консультантов нового типа формируется по совокупности целого ряда факторов: приглашение к обсуждению и, что более важно, на основании использования и признания ценности их вклада.

Для профессорско-преподавательского состава университетов участие в Мозговом центре может стать дополнительным «бонусом» к послужному списку. Как и членство в экспертных и консультационных комитетах, принадлежность к Мозговому центру могла бы стать частью академического портфолио и одним из критериев при оценке перспектив должностного роста.

Продуктивное участие в ИТ-сообществе Stack Exchange отражается в рейтинге программиста и повышает его шансы найти работодателя. Такой же принцип может быть применен и к участникам Мозгового центра: рейтинг, формируемый на основании вклада участника, может значительно повысить его зарплатные возможности. Обещание денежного вознаграждения может заинтересовать тех, кого не слишком мотивируют такие абстрактные стимулы, как слава.

Некоторыми участниками будет двигать потребность выделиться, но будут и те, кто вступит в сообщество из опасений, что неучастие в нем повредит их профессиональной репутации. Но для этого Мозговой центр должен восприниматься как инструмент реального влияния на политику в сфере образования, как место, где каждый профессионал «быть обязан». Учитывая, что участие в обсуждениях будет одновременно вестись через сайты и приложения других организаций, Мозговой центр становится опорной площадкой обеспечения широкого участия специалистов в выработке образовательной политики.

Наконец, желание или нежелание участвовать в этой работе будет в значительной степени зависеть от «дизайна» взаимодействия. Чтобы проект Мозгового центра оказался успешным, взаимодействие должно быть живым, легким и азартным. Прогностические эксперименты – например, биржа ставок Betfair или проект Good Judgment («Правильное предсказание») Пенсильванского университета, – которые тестируют способность участников обширного сообщества предсказывать события реальной жизни, привлекают участников в том числе и элементом соревновательности[812].

Традиционный формат участия граждан в политических дискуссиях отличается серьезностью, если не занудством. Наоборот, Мозговой центр – это возможность быстро узнавать полезные факты и разнообразную ценную информацию, решать проблемы и получать призы, участвовать в игровых ситуациях и официальных дискуссиях. Он поддерживает свойственное людям стремление обсуждать, спорить, действовать и находить единомышленников, особенно среди представителей разных профессий, изучавших разные науки и принадлежащих к разным организациям, но стремящихся к общей цели – развитию.

Для привлечения компетентных людей важна точность постановки задачи и конкретные рамки ее обсуждения. Ведь сегодня онлайн-пространство заполнено бессвязными, бессмысленными и зачастую грубыми диалогами – попросту спамом. При разработке платформы Мозгового центра необходимо учитывать, что качество дискуссии, способность удержать ее в нужном русле обеспечиваются за счет прозрачности процессов и надежности техник модерирования (и самомодерирования).

Мозговой центр будет вдохновлять на сотрудничество и общение по вопросам, требующим привлечения конкретных компетенций, поэтому его с большой вероятностью будут использовать органы государственного управления. Это обстоятельство также будет привлекать новых экспертов. Многие с удовольствием откликнутся на возможность принять участие в обсуждении важных для них вопросов, которым, возможно, была посвящена вся академическая карьера. Но даже если платформа будет поддерживаться ассоциациями университетов и национальных академий, правительство должно играть в ее работе активную роль – ведь деятельность Мозгового центра должна иметь отношение к текущей политической жизни.

При этом правительство не должно быть единственным выгодополучателем платформы. Несмотря на то что правительству будет отведена центральная роль в определении механизмов функционирования центра, в выстраивании связей с федеральными органами, к ресурсам Мозгового центра должны иметь доступ и другие организации. При этом участники платформы смогут, регулируя настройки, определить круг источников, от которых они готовы получать сообщения, а гибкая система разрешений позволит наиболее активным из них самим подавать запросы.

Например, перед ректором или ученым советом университета стоит задача разработать стратегию внедрения онлайн-образования, включая решение сопутствующих вопросов: гарантия качества, стандарты, дотации и компенсации, принципы оплаты. Через сайт Мозгового центра представители университета обращаются к экспертам по данной теме из других организаций (в том числе и вузов), знакомым с технической стороной вопроса. Одновременно они выслушивают аргументы тех, кто письменно или устно высказывался против онлайн-образования. Эксперты Мозгового центра поделятся с членами Попечительского совета своим взглядом на наиболее перспективные области финансирования; а меценаты предпримут поиск людей с яркими инновационными идеями, хотя, может быть, и не обладающих формальными квалификациями. Рейтинги самых активных и продуктивных участников послужат инструментом отбора деятельных профессионалов для будущих проектов.

Препятствия, чинимые Законом о федеральных консультативных комитетах

По сравнению с действующей сегодня системой привлечения правительством внешних экспертов Мозговой центр имеет больший потенциал для умного государственного управления. Однако даже если бы Белый дом или Министерство образования захотели собрать мнения по таким вопросам, как кредитное финансирование, организация муниципальных колледжей или творческих лабораторий для мейкеров, и решили использовать для этого целевой краудсорсинг на платформе Мозгового центра, при существующей нормативной базе они бы не смогли это сделать.

Для того чтобы ресурсы Мозгового центра можно было использовать при принятии политических решений – тем самым создав стимул для вовлечения экспертов, – правительству сначала необходимо выработать стратегии, позволяющие обойти или преодолеть юридические препятствия, мешающие работе профессиональных сообществ и привлечению к консультациям широкого круга граждан.

Принятая в 1960-х и 1970-х годах модель участия групп интересов в выработке политики, на которой основано множество законов, в частности Закон о федеральных консультативных комитетах, требует сбалансированного представления разных заинтересованных сторон. На практике это нередко означает вынужденное включение в состав комитетов тех, чья лоббистская позиция хорошо известна. Кроме того, этот подход не позволяет глубоко изучить ту или иную точку зрения.

В Президентский совет по науке и технологиям входит один геолог, один ученый, работающий в области вычислительной техники, и один генетик – настоящий Ноев ковчег различных дисциплин.

Однако все эти дисциплины представлены поверхностно. Закон не одобряет формирование независимых консультативных групп – в основном из-за сложившегося ранее убеждения, что это бросает тень на неоспоримый профессионализм государственных служащих. Но даже если бы можно было убедить законодателей в том, что вводимый Законом о федеральных консультативных комитетах принцип сбалансированного представления групп интересов уже устарел, на пути создания Мозгового центра остается немало юридических препятствий.

Самая трудная (и вызывающая наибольшие споры) проблема – это непонимание того, в каких случаях и к каким группам применим Закон о федеральных консультативных комитетах. На практике под действие этого закона подпадает все, что, по мнению государственных чиновников и работников ведомств, может считаться группой, а следовательно, должно соответствовать концепции добросовестного управления и подчиняться всем процедурным требованиям.

К ним относятся выдача разрешения на формирование комитета, предоставление предварительного уведомления, проведение открытых заседаний и стремление к сбалансированному составу участников[813]. Эти правила обязательны для любого экспертного или консультационного комитета, учрежденного законодательно, сформированного президентом или правительственным ведомством[814] и включающего хотя бы одно лицо, не являющееся государственным служащим. Закон делает исключение только для комитетов, полностью состоящих из правительственных чиновников.

Каковы же требования данного закона, и оставляют ли они шанс создать Мозговой центр?

В настоящее время любой комитет может быть учрежден только после консультации с Управлением служб общего назначения и после официального уведомления[815]. Независимые комитеты разрешены только в том случае, если их деятельность приведет к «созданию, изменению или отказу от нормативных положений», к «значительному усовершенствованию процедур предоставления услуг или снижению затрат» или же к «формированию важных дополнительных точек зрения»[816]. Если требующаяся государственному ведомству информация может быть получена из другого источника внутри правительства, учреждение консультативного комитета не разрешается – считается, что в таком случае консультации внешних экспертов излишни.

Органы власти могут обратиться за информацией или мнением к одному адресату: независимому лицу, корпорации или отраслевой группе – например, к Американской ассоциации адвокатов при назначении судей; в этом случае соблюдать Закон о консультативных комитетах с его обременительными процедурными требованиями не обязательно[817]. То есть Закон не запрещает проводить регулярные совещания, скажем, с генеральным директором корпорации Google, но вступает в силу, как только возникает необходимость получить «единодушное мнение» от группы экспертов. Это означает, что без нарушения требований Закона невозможно проводить групповые телефонные совещания с главами крупнейших компаний Кремниевой долины для обсуждения ситуации с естественнонаучным образованием или же обратиться к группе ведущих экономистов, чтобы обсудить студенческое кредитование[818].

Странность требований законодательства подталкивает к мысли, что отказ от необходимости членам группы придти к согласованному мнению позволяет обойти закон. В реальности все обстоит как раз наоборот: двусмысленность положений Закона о федеральных консультативных комитетах заставляет юристов федеральных органов быть осторожнее. Они опасаются судебных исков, связанных с незаконным обращением к экспертам и нарушениями прописанных в Законе правил созыва комитета и управления им.

Нельзя недооценивать воздействие этих ограничений на инновационную деятельность. Например, правительственные ведомства довольно часто просят внешние организации неофициально провести от их имени совещание или заседание рабочей группы на нейтральной территории, с тем чтобы оппозиционная партия не смогла использовать факт такого совещания для привлечения юристов этого ведомства к суду за нарушение Закона о федеральных консультативных комитетах. Неудивительно, что Закон часто подвергается критике за «замораживающий эффект», который он оказывает на общественное участие[819].

Несмотря на отсутствие доказательств того, что принцип сбалансированного участия групп интересов, лежащий в основе Закона о федеральных консультативных комитетах, повышает эффективность разработки государственной политики, и множество доказательств обратного, – Закон все еще не отменен и явно усложняет поиск и привлечение лучших экспертов[820]. Содержащееся в Законе предположение, будто включение в дискуссию всех групп интересов поможет выработать действенные рекомендации, просто-напросто устарело.

Формулировки Закона настолько запутаны, что из него сложно понять, какие действия дозволены или запрещены как при формировании экспертных групп, так и при управлении ими. Законом просто утверждается, что необходимо следовать его положениям в случаях, когда комитет либо «учрежден», либо «используется» органом государственной власти.

Управление служб общего назначения, в задачи которого входит контроль применения Закона, объясняет, что Закон главенствует в случаях, когда управление группой, надзор за ней, финансирование, постановка задач для нее или любого рода регулирование процесса формирования группы осуществляет правительство[821]. Но это объяснение не снимает заложенную в Законе двусмысленность, и поводом к его применению может стать, например, ошибочный созыв ранее сформированного комитета или попытка членов комитета придти к групповому консенсусу.

Например, в одном случае Закон о федеральных консультативных комитетах был нарушен тем, что члены группы, собравшиеся, чтобы высказать индивидуальные мнения, выработали единые рекомендации, которые и передали в правительственное ведомство. Итогом стало судебное преследование этого ведомства за использование полученных рекомендаций[822].

В другом случае – в процессе «Надер против Баруди» – Ральф Надер потерпел неудачу в иске против Белого дома, в котором указывал на принятую в Белом доме практику раз в две недели созывать трехчасовые собрания с участием высокопоставленных должностных лиц и представителей крупных организаций из различных сфер бизнеса[823]. Отсутствие свидетельств того, что собиравшаяся группа имела «устоявшуюся структуру и определенное назначение» – сотрудники Белого дома часто избегают оформления протоколов совещаний, а кроме того, подобные записи не подпадают под требование их архивирования по Закону о федеральной документации, – позволило избежать изучения этих записей на наличие фактов нарушения Закона о федеральных консультативных комитетах.

Однако почти одновременно с этим делом слушалось дело «Food Chemical News, Inc. против Дэвиса», в ходе которого другой судья посчитал, что два «неформальных» совещания (одно с участием чиновников из Управления по контролю над производством и оборотом алкогольных напитков, табачных изделий и огнестрельного оружия и представителей групп потребителей, другое – между теми же чиновниками и представителями производителей спиртных напитков) подпадают под действие Закона о федеральных консультативных комитетах. Специфика этого дела состояла в том, что федеральный орган созвал конкретных лиц для консультаций по конкретной проблеме: «Наличие у группы формальной структуры, постоянного членства и конкретной цели» дает суду основание считать такую группу «учрежденным консультативным комитетом»[824].

Двусмысленность Закона о федеральных консультативных комитетах Верховный суд прокомментировал следующим образом: согласно своим положениям Закон следует «безоговорочно применять к любой группе из двух и более лиц». Однако не таковы были изначальные намерения Конгресса. В рекомендациях Верховного суда говорится:

Беглое знакомство с целями принятия данного Закона… позволяет обнаружить, что Конгресс не имел намерения, например, требовать создания устава, присутствия надзирающего чиновника и ведения детализированного протокола в каждом из случаев, когда, например, президент обращается за советом к Национальной ассоциации содействия прогрессу цветного населения, прежде чем предложить кандидатуры в члены Комиссии по соблюдению равноправия при трудоустройстве, или когда он запрашивает у руководителей Американского легиона[825] мнение об управлении военной сферой.

Трое судей согласились с тем, что явно расширительное применение Закона о федеральных консультативных комитетах может представлять антиконституционную угрозу праву президента обращаться за консультациями[826]. Впрочем, это не помогло установить четкие рамки применения Закона.

Административная конференция Соединенных Штатов также опубликовала рекомендации по формированию федеральных консультативных комитетов. Впервые Конференция обратила внимание на неопределенность трактовки Закона в 1980 году, отметив, что она создает проблемы для созыва разовых групповых совещаний.

Впоследствии Административная конференция запросила разъяснения по правоприменению Закона у Управления служб общего назначения:

К самым серьезным проблемам, связанным с границами действия Закона о федеральных консультативных комитетах, относится его применимость (а) к группам, не имеющим формализованного состава, структуры или срока действия и созываемым федеральными органами на временной основе для получения мнений по конкретным стоящим перед ведомством срочным вопросам, и (b) к учрежденным частными структурами группам, чьи рекомендации были использованы органом власти[827].

Все это свидетельствует о том, что, независимо от того, подпадает ли Мозговой центр под прямое действие Закона, существования такой вероятности может быть достаточно, чтобы воспрепятствовать любому серьезному взаимодействию с правительством. Более того, как это ни прискорбно, – полностью уничтожить возможность такого взаимодействия.

Как обойти Закон о федеральных консультативных комитетах

Тем не менее можно выработать несколько простых обходных решений, благодаря которым станут возможны действенные и открытые методы коммуникации, на принципах Мозгового центра. Если бы, например, Мозговой центр был учрежден ассоциацией университетов, которая бы его финансировала и поддерживала, он мог бы иметь статус частной ассоциации, а не группы, «учрежденной» правительством. Если бы правительственные чиновники принимали участие в его работе, но не определяли бы в исключительном порядке его задачи и цели, Мозговой центр избежал бы обвинения в том, что он «используется» государством. Иными словами, центр представлял бы собой частную инициативу, и это защитило бы его от действия Закона.

В случае формирования экспертных групп по специализации – например, учителя или разработчики программного обеспечения – вместо приглашения конкретных людей, Мозговой центр не подпадал бы под условия, позволяющие квалифицировать его как консультативный комитет. Аналогичная логика применима к случаям, когда люди выбираются на основе своих компетенций, а не на основании членства в той или иной организации.

Поскольку до сих пор не существовало административной практики автоматизации процесса формирования и созыва групп, не существует и соответствующей судебной практики. Неопределенность же, как известно, порождает сомнения. Тем не менее имеются все основания полагать, что мозговые штурмы, неформальные «гражданские жюри» и практика вопросов и ответов не должны подпадать под действие Закона о федеральных консультативных комитетах. Обобщенно, под него не должны подпадать такие форматы онлайн-вовлечения, которые:

1) не подразумевают физического созыва экспертов;

2) не требуют выработки согласованного мнения (консенсуса);

3) предотвращают организационную возможность высказать такое согласованное мнение.

Поскольку Закон не квалифицирует высказывание людьми индивидуальных мнений в ходе обычного собрания как «действие группы», деятельность Мозгового центра можно было бы трактовать как индивидуальное консультирование. Такие форматы взаимодействия, как вопрос-ответ и мозговой штурм, не должны попасть под подозрение.

Если сомнения все же остаются, можно попытаться зарегистрировать Мозговой центр как Федеральный консультативный комитет. Каждая создаваемая в его рамках группа могла бы считаться подкомитетом – для них обычно не требуется оформления отдельных документов[828].

Альтернативный вариант состоит в том, что при формировании каждой новой (большой или малой) онлайн-группы платформа автоматически публикует уведомление в федеральной правительственной газете Federal Register – тем самым будет выполнено содержащееся в Законе о федеральных консультативных комитетах требование. В этом случае Мозговой центр работал бы полностью открыто и прозрачно, не прибегая к описанным выше обходным приемам, и результаты его работы архивировались бы в соответствии с требованиями Закона о федеральных консультативных комитетах.

Закон о федеральных консультативных комитетах применим только к консультативным группам, но не к группам, занятым какой-либо операционной деятельностью. Поэтому Национальный научный фонд или Национальные институты здоровья имеют право собирать группы независимых экспертов, которые работают удаленно и независимо друг от друга, изучая документ или заявку на получение гранта, и собираются вместе, чтобы выработать единое мнение, какой документ опубликовать или какую заявку удовлетворить.

Поскольку эти группы выполняют операционную работу для конкретного федерального органа и при этом не предоставляют консультаций другим федеральным органам, они не подпадают под действие Закона о федеральных консультативных комитетах. Соответственно, если бы консультации составляли часть повседневной работы ведомства, Мозговой центр смог бы избежать законодательных ограничений. Однако легитимация такой практики все равно требует законодательного решения.

Любой из этих доводов, проработанный и формализованный, может послужить обоснованием того, что Мозговой центр не подпадает под действие Закона о федеральных консультативных комитетах. Реальность тем не менее такова, что без прямой рекомендации Конгресса, суда или даже Управления служб общего назначения освободить профессиональные сообщества от действия этого закона активное взаимодействие с ними федерального правительства будет ограничено или, что более вероятно, недопустимо.

До тех пор пока на практике действие Закона о федеральных консультативных комитетах будет распространяться на любую группу со стабильным составом участников и собирающуюся на регулярной основе, все попытки использовать сетевую структуру Мозгового центра – для того, чтобы обсуждать вопросы, созывать неформальное «гражданское жюри» или любым иным способом отбирать участников даже для кратковременного взаимодействия, – будут сопряжены со значительными трудностями. Учитывая, что любая групповая дискуссия может трактоваться как работа консультативного комитета и тем самым подпадать под действие положений Закона о федеральных консультативных комитетах и, что более важно, привести к судебной тяжбе, сетевые платформы нуждаются в более серьезных способах обоснования лигитимности своего существования, чем просто поиск путей обойти закон.

Почему следует упразднить Закон о федеральных консультативных комитетах

Можно было бы изменить формулировки Закона, сделать его положения более прозрачными и соответствующими современной сетевой культуре – например, ввести поправку, что совещания могут проходить онлайн, а не физически в Вашингтоне. Но это не отменит факта отсутствия нормативной базы для перехода к умному государственному управлению, для формирования культуры сотрудничества и для строительства новых институциональных механизмов для привлечения экспертов.

Любая экспертная или консультативная группа, на которую распространяется действие Закона о федеральных консультативных комитетах, должна подчиняться ряду процедурных требований, предписывающих контроль и управление ее работой. Эти требования обязывают обеспечить баланс представленных в группе интересов в соответствии с принципом «хорошего государственного управления», устанавливающим прозрачность и подотчетность процедур, однако погоня за балансом ограничивает свободу действий в привлечении внешних компетенций.

Кроме того, многие операционные требования – например, касающиеся обнародования информации и ведения учетной документации – гораздо проще выполнять в условиях онлайн-форума, хотя изначально они и создавались в уходящую эпоху бумажного документооборота. Эти требования и тогда не способствовали привлечению компетентных экспертов, и еще меньше способствуют этому в наши дни.

Сегодня правительство обязано уведомлять общественность о намерении сформировать новый консультативный комитет и объявлять о планах его созыва, публикуя эту информацию в правительственной газете Federal Register не менее чем за пятнадцать календарных дней до даты, на которую назначено совещание (за исключением экстренных обстоятельств)[829]. Ведомства платят за размещение официальных уведомлений в Federal Register, а за выпуск газеты отвечают три правительственных органа: Министерство юстиции, Национальный архив и Государственная типография[830].

Министерство юстиции преимущественно в весьма консервативном ключе толкует Закон о федеральном реестре[831], запрещая размещение в нем информации, расцененной как необязательная, под угрозой штрафов и административных взысканий. По сути, Министерство юстиции решительно пресекает попытки использовать Federal Register для повышения информированности общественности о возможностях участия в работе правительства – например, публикации в нем календаря с указанием дат, открытых для онлайн-участия в работе федеральных органов власти.

Такое решение опирается на представление, что расширение открытости противоречит целям размещения информации в Federal Register, предусмотренным Законом о федеральном реестре. Суть же этих целей сводится к тому, чтобы официально уведомить общественность о публикации очередного правительственного документа, указать орган государственной власти, издавший документ, и тем самым придать документу юридический статус[832]. Требование Закона о федеральных консультативных комитетах уведомлять о предстоящих встречах комитетов затормозит процесс онлайн-консультирования; ведь изначальное преимущество Мозгового центра состоит в том, что консультации могут быть организованы оперативно, особенно в кризисных ситуациях.

Более того, без автоматизации процедуры будет весьма сложно своевременно публиковать данные обо всех консультациях, планируемых в рамках Мозгового центра, поскольку Закон о федеральных консультативных комитетах запрещает публиковать единое уведомление обо всех предстоящих совещаниях, а также делать это достаточно заблаговременно. Тем самым общественность лишается возможности вовремя узнать о предстоящих совещаниях Мозгового центра. При этом, согласно Закону, правила публикации распространяются на физические встречи одних и тех же 20–30 человек, которые проходят в Вашингтоне, округ Колумбия, от трех до четырех раз в год, что не соответствует формату дискуссионной онлайн-платформы с тысячами участников, разбросанных по всей стране.

К сожалению, допущения, лежащие в основе Закона, – в частности, условия для обеспечения прозрачности принимаемых решений – не оставляют места гибкости его правоприменения в современном мире экспертных сетевых сообществ. Консультативная группа, организованная в соответствии с Законом, должна заранее задекларировать свои цели, разработать устав, определяющий сферу ее полномочий и круг обязанностей, а также заранее установить количество и частоту предстоящих собраний. Устав должен быть опубликован для общественного обсуждения. Эти требования, безусловно, обеспечивают прозрачность, однако они несовместимы с необходимостью оперативно формировать экспертные группы, состав и конфигурация которых могут быть изменены «на ходу».

Федеральный консультативный комитет формируется по умолчанию на два года[833]. Его полномочия могут быть продлены на второй срок, однако такое продление потребует подтверждения востребованности, уникальности и сбалансированности состава участников, а также авторизованного одобрения со стороны главы того федерального органа, которому комитет предоставляет рекомендации[834]. Более того, прежде чем предпринимать какие-либо совместные действия, комитет должен подготовить и опубликовать новый устав.

Одновременно не существует требования, предписывающего комитету предъявить достижения или неудачи первого срока его существования, обнародовать показатели или оценить эффективность своей работы. Требование касается лишь соблюдения нормы прозрачности, усложняя процедуру продления работы комитета, но не вводит оценку активности или уровня компетентности комитета по результатам его работы.

Применительно к операционной работе консультативного комитета Закон предписывает участие в ней правительственных чиновников, которые должны согласовывать или созывать совещания комитета (а также имеют право переносить или отменять их), принимать в них участие и председательствовать на них, утверждать повестку и так далее[835]. Эти правила призваны устранить опасения, что комитеты могут «стать хвостом, который виляет собакой – федеральным органом»[836]. В связи с этим трудно предположить, как суд будет трактовать асинхронное онлайн-взаимодействие.

Помимо неопределенности, связанной с правоприменением Закона о федеральных консультативных комитетах к такого вида деятельности, сохраняется неясность в том, можно ли квалифицировать эту работу как работу комитета и как чиновник правительства сможет руководить сетевой деятельностью.

Собрания федеральных консультативных комитетов должны быть открытыми для общественности и предоставлять возможность для гражданского участия. Согласно решению Конгресса, когда высокопоставленный служащий федерального ведомства использует ресурсы консультативного комитета для выполнения своих обязанностей, в большинстве случаев он должен соблюдать принципы открытости и публичности. У группы нет права воспользоваться Первой поправкой к Конституции, чтобы сохранить в тайне информационные материалы[837].

Хотя результат деятельности консультантов-профессионалов освобождается от требований Закона о свободе информации, любые другие используемые комитетами данные, отчеты и материалы, протоколы совещаний, подготовленные документы и рекомендации должны быть обнародованы[838]. По меньшей мере восемь копий каждого документа должны поступить в Библиотеку Конгресса для общественного контроля; исключение составляют «подготовительные» и «совещательные» правительственные документы – например, проекты директив или регламентов, предоставленные комитету в ходе его работы[839]. Такие онлайн-платформы, как Мозговой центр, могут упростить и автоматизировать соблюдение законодательных требований.

Применительно к классической («офлайн»), а не к сетевой («онлайн») деятельности требование открытости, установленное Законом о федеральных консультативных комитетах, часто смешивают с требованиями Закона о проведении открытых заседаний[840]. Этот закон, ставший в 1977 году частью Закона о федеральных консультативных комитетах, предписывает коллегиальным органам – таким, как Федеральная комиссия по связи, – проводить собрания в открытом режиме. Имеются, однако, опасения, что стремление к прозрачности отрицательно влияет на содержательность дискуссий. Высказываются мнения, что независимо от того, является ли целью обсуждений достижение консенсуса или получение экспертных сведений, неформальные дискуссии и обмен мнениями «без протокола» более эффективны и при этом не противоречат принципам открытости, содержащимся в Законе о федеральных консультативных комитетах.

Например, Филипп Петти[841] вводит строгие разграничения между правилом «разумного подхода» (с опорой на экспертный опыт) и волей большинства, утверждая, что демократии пойдет только на пользу, если «власть не будет руководствоваться волей большинства, а лучше будет преимущественно скрыта от ее взоров»[842]. А Джон Фереджон, профессор юриспруденции и политики Нью-Йоркского университета, отмечает:

Внутренние совещательные процессы могут сформировать среду, в которой проблемы решаются без принуждения или искушений, то есть среду, приближающуюся к тому, что Юрген Хабермас назвал «идеальной речевой ситуацией»[843].

Пытаясь выработать иной поход к требованию «способствовать открытости», федеральные консультативные комитеты – например, Президентский совет по науке и технологиям – экспериментировали с проведением интернет-трансляций своих совещаний и запрашивали онлайн-комментарии к ним; это не запрещено Законом о федеральных консультативных комитетах. Административная конференция рекомендовала Конгрессу внести в Закон поправки, дающие Управлению служб общего назначения право включить онлайн-коммуникацию в контекст работы консультативных комитетов.

Документ Конференции предлагал «расширить возможности электронных совещаний, уточнив допустимые масштабы использования ведомствами „новых медиа“ (или „социальных медиа“) применительно к консультативным комитетам», а также «продемонстрировать на примерах возможность использования этих медиа для участия общественности в процессе принятия решений федеральными органами, в том числе в выработке единого общественного мнения по конкретным вопросам, не подпадающим под действие Закона о федеральных консультативных комитетах»[844]. Впрочем, в этих рекомендациях не предлагается менять правила формирования комитетов и управления ими. В них не прозвучало призыва расширить за счет новых людей тот узкий экспертный круг, который официально допустим сегодня.

Формирование новой законодательной базы для современного Мозгового центра

В наши дни необходима новая правовая база, которая справится с существующими ограничениями на участие гражданских экспертов. Эта правовая база должна обеспечить возможность самовыдвижения, поощрять людей применять свои навыки, опыт и знания на благо общества, создать условия для развития существующих профессиональных сообществ, которые смогут взаимодействовать друг с другом и с правительством и в рамках которых экспертные советы будут созываться и распускаться по мере необходимости.

Изменение положений Закона о федеральных консультативных комитетах позволит разработать, протестировать и внедрить альтернативную модель, которая расширит возможности вовлечения граждан, помимо участия в выборах. Корректировка Закона сделает государственное управление более умным и, следовательно, более приспособленным для решения актуальных и сложнейших общественных проблем, с которыми мы сталкиваемся сегодня.

На практике мы еще не накопили достаточно опыта и доказательств, необходимых для того, чтобы побудить Конгресс изменить законодательную базу, определяющую использование правительством внешних экспертов, в частности Закон о федеральных консультативных комитетах, Закон о сокращении документооборота и Закон об административной процедуре. Только изменив представление людей о возможностях, которые открывает создание и использование Мозгового центра, мы сможем предложить достойную замену этим законам.

Опорой реформы может стать декларация поддержки умного государственного управления на высшем уровне. В этом направлении уже предпринято несколько шагов. В 2009 году президент Барак Обама подписал Меморандум об информационной прозрачности и открытом правительстве. Изложенные в нем идеи получили развитие в меморандуме 2013 года: президентом подтверждались обязательства по раскрытию данных и обеспечению информационной прозрачности и формулировались новые директивы.

Сегодня необходим новый правительственный документ, дополнительно подчеркивающий важность общественного участия в деятельности открытого правительства. В нем президент мог бы обозначить приоритетный статус умного государственного управления, призвать к внедрению новых технологий, которые позволили бы правительству получить доступ к компетенциям и знаниям американских граждан и привлечь их к разработке государственной политики в ключевых областях.

Новый меморандум должен предписывать ведомствам всесторонне использовать ресурсы Мозгового центра и подобных ему профессиональных сообществ и подчеркивать, что эта практика не будет противоречить требованиям Закона о федеральных консультативных комитетах, так как работа с сетевыми сообществами будет иметь характер текущей операционной деятельности.

В Меморандуме должна быть выражена идея о том, что выбор групп людей на основании их компетенций (трактуемых максимально широко) принесет пользу и федеральному правительству, и обществу. Также в нем должен содержаться призыв по истечении первых двух лет применения целевого краудсорсинга подвести его итоги, в особенности оценить влияние этой работы на принятие политических решений. Меморандум должен призвать к введению поощрения для ведомств, наиболее широко привлекающих внешних экспертов.

На следующем этапе – этапе внедрения нового регламента – Административно-бюджетное управление совместно с Управлением служб общего назначения издадут директиву, устанавливающую двухлетний экспериментальный период по сравнительному анализу инструментов работы Мозгового центра.

В документе должны содержаться инструкции по проведению сравнительных исследований, в том числе методик взаимодействия с экспертами, например малых и больших жюри, формата вопросов и ответов и мозгового штурма. Документ должен объяснять, почему использование ресурсов внешних экспертов не может считаться нарушением Закона о федеральных консультативных комитетах или Закона о сокращении документооборота.

В директиве должен быть отражен призыв к оценке результатов целевого поиска и вовлечения экспертов по различным критериям, например представляющих конкретные группы интересов или обладающих конкретными компетенциями. Все данные, полученные в ходе эксперимента, за исключением частной информации о членах сообществ, должны быть обнародованы на сайте data.gov и открыты для общего доступа. Кроме того, по истечении двухлетнего периода Административно-бюджетное управление, Конгресс и специально сформированный консультативный комитет должны изучить полученные результаты.

Наконец, данная директива должна объяснить, почему принцип умного государственного управления совместим с существующей правовой базой. В частности, следует прояснить позицию, согласно которой целевая выборка людей на основании их компетенций, а также приглашение их к участию в работе открытых и прозрачных неэксклюзивных консультативных платформ и поощрение инициативы граждан не являются нарушением Закона о федеральных консультативных комитетах.

Результаты двухлетнего эксперимента позволят собрать достаточную информацию для пересмотра существующего законодательства в этой сфере и начала построения новой нормативной правовой структуры в соответствии с концепцией умного государственного управления. Закладка правового фундамента должна предшествовать строительству новой институциональной организации, которая будет принимать всерьез гражданскую экспертизу и двигать правительство в сторону более тесного взаимодействия с общественностью.

Помимо поддержки, заявленной в президентском Меморандуме, Мозговому центру в сфере образования необходим статус Финансируемого государством научно-исследовательского центра (FFRDC) при Министерстве образования, который может предоставить Конгресс. Такие центры представляют собой квазигосударственные организации или венчурные фонды; к их числу относятся Федеральная национальная ассоциация по кредитованию жилищного строительства (печально известная Fannie Mae[845]), Фонд национальных парков[846] и фонды типа In-Q-Tel[847], которые инвестируют в инновационные технологии для нужд разведки.

Финансируемые государством научно-исследовательские центры пользуются особыми привилегиями, в частности могут заключать правительственные контракты без участия в тендере и получать средства из федеральных фондов. Однако по Закону о федеральных консультативных комитетах (и ряду других) они считаются частными организациями и не подпадают под накладываемые Законом ограничения, связанные с формированием экспертных групп, в которых при этом допускается участие государственных служащих.

Финансируемые государством научно-исследовательские центры изначально были связаны с оборонным комплексом и обязаны были предоставлять свои научные и технические ресурсы для решения срочных задач национальной безопасности. Сегодня, когда национальной безопасности угрожает кризис в сфере образования, крайне остра необходимость привлечь экспертные знания для решения этих проблем.

Перемены потребуют активного взаимодействия с правительством, которое недостижимо в сегодняшних условиях. Классическая модель Финансируемого государством научно-исследовательского центра – это физическая организация со штатом постоянных сотрудников (как, например, RAND или MITRE[848]), однако закон никоим образом не вводит подобное ограничение. Гораздо важнее, что к помощи такого центра прибегают в случае особой потребности во взаимодействии между государством и частным сектором при работе над важными и сложными проблемами[849]. Следовательно, ассоциация университетов-спонсоров должна параллельно обратиться в Конгресс и добиваться предоставления Мозговому центру статуса Финансируемого государством научно-исследовательского центра.

Дополнительно (или в качестве альтернативы) Мозговой центр мог бы сотрудничать с существующими центрами – например, Институтом научно-технической политики при Управлении по научно-технологической политике Белого дома, который, вероятно, в рамках своих полномочий мог бы выполнять работу и в сфере образования[850]. Включение Мозгового центра в виде операционной структуры в состав Финансируемого государством научно-исследовательского центра позволит исполнительным органам издать приказ, обязывающий к сотрудничеству и эксперименту.

Создание Мозгового центра потребует юридических действий, которые устранят препятствия, создаваемые Законом о федеральных консультативных комитетах, Законом о сокращении документооборота и другими нормативными правовыми актами, которые хотя и не препятствуют работе Мозгового центра, но и никак не поддерживают использование гражданской экспертизы.

Наше общество нуждается в правовой базе, которая не просто бы допускала, но активно содействовала вовлечению граждан в государственное управление, поддерживала бы усилия по привлечению их опыта и знаний к работе правительства. И здесь возможно расхождение во мнениях. Будет ли поставленная цель достигнута через изменение Конгрессом существующих законов или через учреждение нового государственного научно-исследовательского центра при Министерстве образования, который будет работать по сетевому принципу, – в любом случае, не создав Мозговой центр, мы не увидим, какие из механизмов работают, как их адаптировать и усовершенствовать, мы не сможем провести эксперименты с новыми институциональными системами, открывающими гражданской экспертизе путь в правительство.

Франклин Рузвельт считал первый Мозговой центр прекрасным инструментом разработки политического курса именно потому, что в нем приветствовался эксперимент, поощрялись дискуссии и допускалось политическое инакомыслие. Советники президента, естественно, в определенной степени разделяли его взгляды. Но в их мировоззрении было достаточно противоречий, чтобы сформировать среду для интеллектуальных провокаций, экспериментов, проб и ошибок. Посредством диалогов и споров члены центра влияли друг на друга, подпитывали и подпитывались инновационными идеями[851]. И в этой инновационной азартной игре нация оказалась победителем.

Глава 8

Умные граждане

От каждого по способностям, каждому по потребностям.

Карл Маркс, «Критика Готской программы», 1875 год[852]

Лучшие решения опираются на глубокие научные знания. Однако, как сказал Черчилль, эксперты – это те, «кого слушают, но не слушаются». Конечно, большинство признает, что при современной сложности организации общественной жизни невозможно принимать мотивированные политические решения, не полагаясь в значительной степени на экспертные (читай профессиональные) рекомендации. Однако, несмотря на отчаянную потребность в высококачественном экспертном знании, необходимость обращения к нему сопровождается страхом и ощущением дискомфорта. В общественном сознании существует очевидный конфликт между опорой на профессиональное мнение и ценностями демократии. Экспертное знание представляется фундаментальной политической проблемой в идеологии либерализма.

Критика эта вызвана двумя причинами. Во-первых, считается, что исключительность и «избранность», ассоциируемые с научной и политической деятельностью, противоречат принципам равенства и справедливости, которые лежат в основе нашей либеральной демократии. Во-вторых, решения, принимаемые «за закрытыми дверями» комитетами, состоящими из профессионалов, представляются менее легитимными, чем результат открытой ожесточенной борьбы законодателей, где большую роль играют ценности.

В то время как демократический политический режим предполагает дискуссии, характер которых в значительной степени понятен для всех участников, профессиональное доминирование в отдельных научно-технических областях нарушает представление о легитимности принимаемых решений.

Либеральные идеалы равенства требуют демократических дебатов. Именно поэтому у граждан возникает страх перед эпистемократией – или «властью знающих», – опирающейся на высококвалифицированных специалистов, в том числе на ученых с их специфическими ритуалами, профессиональным жаргоном и традициями. Сами же граждане, которым по определению не хватает специальных знаний, не в состоянии адекватно оценивать предмет обсуждения и квалификацию эксперта, что приводит к отсутствию не только подлинной дискуссии, но и подлинного контроля[853]. В результате в обществе рождается объяснимое опасение, что исключительные знания могут превратиться в инструмент давления; формируется недоверие к «экспертам» в традиционном понимании этого термина.

Конфликт между экспертным мнением и демократическими нормами представляется искусственным. Он существует из-за выработанной привычки ставить знак равенства между понятиями «профессиональный» и «экспертный», что в результате привело к тому, что мнения граждан перестали отождествляться с экспертным знанием. Подобная ошибка стала возможной из-за того, что нам не удавалось сделать экспертное знание ни по охвату, ни по влиянию истинно общественным явлением.

Сегодня ситуация изменилась. Но предубеждение осталось. Убеждение в том, что экспертная работа отражает лишь интересы научного сообщества и, соответственно, противоречит демократическим принципам и не служит интересам большинства, легло в основу ложного противопоставления между экспертным знанием и мнениями рядовых граждан. Опора на экспертов воспринимается как пренебрежение мнением людей, их ценностями и взглядами.

Шейла Ясанофф, занимающаяся исследованиями в области интеграции технологий в социальную жизнь, предложила два как бы противоречащих друг другу, но и неразрывно связанных между собой тезиса о том, почему экспертное знание угрожает лишить легитимности демократические институты: его влияние слишком слабо или слишком сильно[854]. Наряду с ними существует и третье объяснение: в современном обществе отношения между экспертным знанием и демократией недооценены и упрощены, а следовательно, плохо применимы к реалиям сложного социального устройства.

В этой главе поочередно рассматривается каждый из приведенных выше аргументов, с тем чтобы прояснить существующее в общественном сознании представление о недостаточной легитимности экспертного знания, которое необходимо преодолеть посредством новых институциональных механизмов. Пересматривая концепт экспертности с учетом возможностей новых технологий, мы не только снимаем это противоречие, но и обретаем новое понимание гражданственности.

Слабость экспертного знания

В первой половине XX века отношение к науке, как и в целом к профессионалам, было отмечено уважением к цельности и строгости получаемых знаний и почти священным способностям тех, кто умел разгадывать тайны природы. Ученые получили от общества неограниченное право на выражение собственного мнения, которое практически не оспаривалось[855].

В золотое время опоры на профессионализм экспертное знание воспринималось с оптимизмом и верой в упорядоченный, рациональный характер общества, регулируемого в соответствии с научными принципами. Благоговение перед наукой отражало рациональное убеждение в том, что виртуозный эксперимент и блестящая теория смогут дать точные рекомендации для формирования общественного мнения и политических решений[856].

Одновременно с постепенным проникновением науки и техники в повседневную жизнь, с появлением такой дисциплины, как науковедение, и развитием постмодернистской критики науки, укорененной в литературном деконструктивизме, профессиональное научное знание стало утрачивать ореол святости и недоступности. Все более широкое распространение получали технические и прикладные науки, сформировались механизмы научной критики, и, как следствие, научная деятельность потеряла свой сакральный статус. У Колосса науки воистину оказались глиняные ноги. Как заметил философ науки Гарри Коллинз, в интернете любой может поддержать разговор, например о безопасности вакцинации. Опыт любого условного Джона и членов его семьи имеет такой же вес, как и исследование Нобелевского лауреата, поскольку исследование, получившее Нобелевскую премию, было сделано такими же людьми, как вы и я[857].

Мнение о том, что наука и научное знание уже не являются непогрешимыми, многократно подкреплялось скандалами и конфликтами, которые подорвали чрезмерное доверие к внешним экспертным знаниям и привели (не без оснований) к введению формальных юридических ограничений, направленных на снижение влияния консультативных органов.

Двадцатый век был отмечен ужасающими событиями, которые подорвали абсолютную веру в науку и технику и продемонстрировали примеры злоупотребления научным знанием. В 1930-е годы вера Сталина в Лысенко, безумные теории последнего в области сельскохозяйственных наук и кампания гонений на ученых-ге-нетиков непоправимо задержали развитие биологических наук в СССР. «Лысенковщина» стала синонимом искажения науки в политических целях. А псевдонаучная френология (изучение связи психики человека со строением поверхности его черепа) в нацистской Германии послужила научной базой расовой дискриминации.

Другим трагическим проявлением злоупотребления так называемой «наукой» для легитимизации античеловеческих политических целей стало преступное использование евгеники для обоснования кампании «расовой гигиены» и геноцида. Бомбардировки Хиросимы и Нагасаки, милитаризация периода «холодной войны», использование результатов физических экспериментов для создания ядерного оружия еще сильнее ударили по моральному авторитету научного знания.

Примеры манипуляции научными данными со стороны политических деятелей существуют и в наше время. Вспомним печально известный отказ президента Джорджа Буша прислушаться к доказательствам техногенных причин накопления углерода в земной атмосфере или пренебрежительное отношение президента ЮАР Табо Мбеки к общепризнанной вирусной теории природы ВИЧ/СПИД, что послужило оправданием для замедленной поставки в страну препарата AZT[858], особенно необходимого беременным женщинам[859].

Научное знание во времена «холодной войны», возможно, и представлялось надежным, но сегодня мы знаем, что абсолютных истин не существует. «Опора нашего представления о реальности размякла – как часы Сальвадора Дали», – замечает Коллинз.

Казалось бы, очевидно, что выработка политических решений должна подкрепляться научным знанием и опираться на фактические данные, и тем не менее до сих пор не достигнут консенсус в понимании того, какие именно данные являются достоверными, где и как такие данные должны быть получены и на какой стадии политического процесса различные формы данных следует предъявлять[860]. Полагая, что не существует такого понятия, как «совершенная наука», «правильное решение» или «идеальный эксперт», мы по понятным причинам опасаемся, что чрезмерное увлечение не всегда надежным и несовершенным знанием, особенно навязываемым теми, кто уязвим для политического манипулирования, опасно для демократии.

Чрезмерная сила экспертного знания

Но есть и другая сторона медали: существует опасение, что научное знание будет подавлять демократию, ибо его авторитет утверждает различия и, следовательно, несправедливость. Опасение, что за закрытыми дверями эксперты-консультанты планируют шаги, направленные против граждан, и что всемогущие эксперты образуют ядро неподконтрольной властной элиты, тем самым неизбежно нарушая демократические принципы. В результате научное знание дискредитирует демократическую легитимность, при этом не обеспечивая общественную эффективность.

Возьмем, к примеру, Закон о реформировании Уолл-стрит и защите потребителей Додда-Франка[861], который был принят в 2010 году в целях снижения рисков американской финансовой системы. Во избежание повторения краха крупных банковских структур, подобных Lehman Brothers, Закон существенно изменял деятельность федеральных органов власти, регулирующих порядок оказания финансовых услуг, и предписывал создание дополнительного органа финансового регулирования – Совета по надзору за финансовой стабильностью, состоящего из руководителей основных финансовых регулирующих органов.

Сабил Рахман, профессор Бруклинского института права, обосновывая необходимость создания Совета, прокомментировал Закон следующим образом:

Финансовые рынки – сложные организационные формы, от которых зависят другие отрасли экономики; поэтому управление и оптимизация финансовой деятельности не может быть отдана на откуп широкой публике, изменяться прямыми директивами конгрессменов или зависеть от капризов рынков.

Его аргументы указывают на основные болевые точки:

Рыночная экономика является краеугольным камнем важнейших нравственных проблем, существующих в современном обществе: распределения богатства, социального обеспечения, равенства возможностей и качества жизни. Именно поэтому экономические вопросы имеют центральное значение для нас – граждан демократического государства[862].

Убежденность в том, что только эксперты, обособленно или совместно с другими представителями элиты, но без участия граждан, способны двигать экономику, означает конец и справедливости, и демократии – особенно если учесть тот факт, что Совет до сих пор не смог предложить формулу для определения компаний, попадающих в группу риска. Страх перед «силой» знания подразумевает в том числе страх перед возможностью манипулирования и злоупотреблений. Ведь, в конце концов, именно наукоемкие и технологичные отрасли экономики, включая фармацевтику, страховой бизнес, электроэнергетику, производство компьютеров и программного обеспечения, несут основные затраты на лоббирование своих интересов в Конгрессе США[863].

Очевидно, что ученые не живут в башне из слоновой кости, но являются участниками экономических отношений – и это делает их уязвимыми для манипуляций экономического и политического характера. Именно поэтому передача ученым «ключей от царства» может легко привести к антидемократическим злоупотреблениям. Для их предотвращения была разработана законодательная база для защиты тех, кто определяет политический курс, от «давления, оказываемого внешними консультантами и заинтересованными сторонами»[864].

Проблема, однако, гораздо шире. Да, мы нуждаемся в экспертных знаниях, но сама идея технократии или эпистемократии порождает чувство дискомфорта. Не потому, что научное знание не заслуживает доверия и «власть знающих» приводит к неверным решениям, – но потому, что вызов брошен самому понятию равенства. Неравенство эпистемических возможностей (имеющихся знаний и навыков) людей противоречит идее демократического равенства. Казалось бы, «если дискуссии экспертного сообщества увеличивают вероятность „наилучшего или правильного решения”, почему бы не допустить этих экспертов к власти?»[865].

В действительности обращение к ним еще больше увеличивает значимость принятых решений, что, в свою очередь, приводит к дальнейшему усилению власти профессиональных элит, а не граждан. Участие же граждан, в традиционном представлении, обеспечивает видимость процессуальной законности, но не гарантирует наилучший политический результат. А следовательно, опора на экспертное мнение означает, что единственной мерой оценки легитимности деятельности становится «итог, а не ход» политического процесса. Это подводит нас к политическому устройству Сингапура, где не признается изначальная моральная ценность процедур, рассчитанных на участие широкой общественности, а не только узкого круга избранных.

Слишком сильная зависимость от экспертного мнения при принятии решений нарушает хрупкое равновесие между демократией, которая может доминировать только на обломках научного знания, и научным знанием, доминирование которого обеспечивается разрушением демократии[866].

Экспертное знание слишком современно

Третий источник напряженности в отношениях между демократией и экспертным знанием – это убежденность в том, что профессиональное экспертное знание породило культуру принятия решений, непригодную для сложностей современной жизни. Представление о том, что государство может навязать обществу правила, построенные на якобы научных принципах, является чрезмерно упрощенным. В эпоху Просвещения из ростков рационализма и научного позитивизма развился профессиональный подход к управлению, основанный на желании определить для социального устройства такой же порядок, каким ученые руководствовались в понимании мира природы.

Вера в способность политических институтов формировать и направлять общество остается ключевым обоснованием их существования и по сей день. Эта вера коренится в опыте промышленной революции, которая опирается, в свою очередь, на ньютоновскую концепцию упорядоченной вселенной, приводимой в движение точными и неизменными законами. Если природными явлениями во вселенной управляют общие законы, благодаря которым биологическая жизнь стабильна и упорядочена, то имеются все основания для применения таких законов и к социальным институтам.

В главе 2 обсуждалось, как способность контролировать и измерять ранее абстрактное время и непредсказуемые силу света и энергию сделала возможным переход от институтов управления, основанных на аристократических привилегиях и личной преданности, к механистическим, бюрократическим организациям, основой которых стали профессиональные достижения. Но за этот переход пришлось заплатить. Джеймс Скотт в книге «Благими намерениями государства» перечисляет нежелательные последствия такого перехода – неудачные попытки авторитарных режимов принудительно внедрить в сознание граждан грандиозные видения социального порядка.

Неоспоримая вера в научно-технический прогресс, расширение производств и растущее стремление удовлетворить человеческие потребности транслируется в идеологию «высокого модернизма», в опору на научные методы социального контроля и управление сверху согласно научному пониманию законов природы. Впрочем, по словам Скотта, этот «имперский» научно обоснованный взгляд на социальное устройство не может иметь успеха – и не потому, что научное знание слишком слабо или слишком сильно, а потому, что он упрощает реальность в надежде контролировать ее.

Британские политологи Роберт Гейер и Самир Рихани принадлежат к постоянно увеличивающейся группе ученых, занимающихся разработкой теории сложных адаптивных систем. Согласно этой теории, результаты исследования природных систем, которые находятся в состоянии баланса между порядком и хаосом, применимы и к социальным системам. Вслед за Скоттом, Талебом и рядом других исследователей Гейер и Рихани с сожалением отмечают гиперрациональность современных методов принятия решений, слишком механистический, упрощенный подход к опасным проблемам современности.

«Своеобразное сочетание „облегченного” формализма, экономического расчета, попыток оптимизации, аргументации, опирающейся на экспериментальное познание локальных экосистем (микрокосма), и растущие амбиции» стали обоснованием «холодной войны», разразившейся на пике популярности технократических идей[867]. Подобный подход не помог предотвратить череду экономических и климатических катастроф, тем самым поставив под сомнение эффективность – а не только моральный аспект – рациональности наращивания военно-промышленного и военно-интеллектуального комплексов.

Гейер и Рихани описали этот линейный, рациональный подход к выработке политических решений как приверженность четырем золотым правилам: порядок, предсказуемость, редукционизм и детерминизм.

В основе идеи порядка, считают ученые, лежит ложное убеждение, будто причина и следствие однозначно связаны и что эта обусловленность позволяет, зная исходные данные, предугадывать результат. Порядок и предсказуемость – базовые принципы редукционизма, характерного для профессионального управления, основной посыл которого сводится к следующему: при правильной подготовке и правильных установках только профессионалы смогут понять поведение социальных систем, за управление которыми они ответственны. Детерминизм представляет собой убеждение, что у любого процесса существуют четко определенное начало и рациональное завершение – и путь между этими двумя точками можно смоделировать[868].

Иными словами, особую опасность таит то научное знание, которое закрепляет рациональное обоснование политических решений. Задолго до появления теории сложности политологи отмечали проблемы, следовавшие из применения ньютоновского рационалистического мировоззрения к политическим наукам. Аналогично тому, как естественнонаучный поиск стремился к выявлению универсальных истин, подтверждаемых эмпирическими данными, теоретики современного либерализма, такие как Джон Ролз[869] и Роберт Нозик[870], пытались разработать универсальную теорию, объясняющую природу общества. Однако, как ясно показали Бенджамин Барбер и Кэрол Пейтман, авторы термина «демократия участия», в основе подобного универсализма лежит предположение о том, что общество раздроблено и каждый индивид в нем преследует собственные эгоистические интересы. Это упрощенное и неубедительное представление о демократии:

Погоня за определенностью в политическом мышлении скорее плодит ортодоксальность, чем лелеет истину, и на практике способствует господству метода над сутью… В попытке имитировать точные науки, истинным пониманием которых они редко обладают, социологи пытались привязать любое представление о реальности к какой-либо жесткой теоретической концепции[871].

Приведенные замечания – лишь примеры более широкого спектра критики в адрес механистического упрощения общественнополитических процессов, которые Гейер и Рихани описывают – или, точнее, насмешливо определяют – как попытку переместить бедную развивающуюся страну, школу из неблагополучного района города или пациента-диабетика как можно быстрее из точки А в точку Б, а затем в точку В.

Между тем аргументация «холодной войны», выросшая из концепции «Нового курса» Рузвельта с характерным для него благоговением перед экспертным сообществом, опиралась на положение, что жесткие правила могут быть использованы для поиска оптимальных решений практически всех проблем, если разбить их на простые логически связанные фрагменты для экспертного анализа[872]. Гейгер и Рихани описывали это следующим образом:

Необходимо делать то, что рекомендует эксперт (и что уже было сделано другими)… Использование предыдущего опыта, успешных стратегий прошлого является ключевым фактором. Лучше избегать всевозможных экспериментов, изысканий и освоения нового, прибегая к этим методам только в качестве крайнего средства[873].

Мантра была настолько очевидной, что даже не нуждалась в вербализации: достаточно объединить за одним столом самых лучших, самых блестящих экспертов – и мы сможем найти верное решение. Крупномасштабные социальные проблемы – те же самые технические проблемы, а они решаемы. Истина – это нечто, открытое специалистами с соответствующими компетенциями.

Абсурдность подобного подхода доказывают адепты теории сложности. Как показывает горький опыт многих десятилетий, человечеству не удавалось сколько-нибудь достоверно предсказывать ход событий. Именно поэтому слепая вера в компетентное, профессиональное мнение в качестве основы организации политических институтов в корне ошибочна. В книге «Экспертное мнение в политике»[874] профессор психологии Пенсильванского университета Филипп Тетлок приводит пример эмпирического исследования политических прогнозов, данных профессиональными экспертами.

Оценивая результативность прогнозов, автор приходит к выводу, что специалисты не обладают «большей прогностической точностью и большей проницательностью», чем обычные граждане или даже обезьяны[875]. Несмотря на влияние и власть политологов, точное и долгосрочное – превышающее годичный период – политическое прогнозирование, увы, невозможно. Эксперты полагают, что знают больше, чем знают на самом деле, что и подтверждается статистикой. Тетлок пишет:

За последние 58 лет были проведены сотни исследований, в которых сравнивались прогнозы, данные людьми и построенные на алгоритмических вычислениях, – и, надо признаться, общий счет оказался не в пользу людей[876].

Несмотря на тысячи и тысячи страниц «экспертных» научных публикаций, не разработано ни одной надежной вероятностной модели предсказания событий, ибо мир слишком сложен. Дополнительные исследования такого рода не усиливают – да и не могут усилить – нашу способность действовать эффективнее и более легитимно[877]. Мы обречены принимать важнейшие решения, включая макроэкономические, без сколько-нибудь реального представления об их последствиях. Даниэль Заревиц считает, что заметное отсутствие роста эффективности в широких областях человеческой деятельности, несмотря на все усилия, направленные на лучшее их понимание, свидетельствует не о низком качестве экспертных или научных рекомендаций по политическим вопросам, но лишь о естественных границах возможного в оценке потенциальных действий в условиях неопределенности будущего и конфликта ценностей[878].

Мир, в котором мы живем, не сводится к механическим процессам, обеспечивающим, по определению Энтони Гидденса, «твердую власть человека»[879]. Принцип «больше порядка» не всегда лучше, действеннее и эффективнее.

Умное управление и вовлеченность граждан

Эффективная власть снимает противостояние между экспертным знанием и мнениями обычных граждан, принимая как аксиому, что все граждане обладают опытом. Ранее не существовало способов «разглядеть» этот опыт и тем более найти его. Сегодня это возможно. Обширные базы данных людей, дополненные информацией из массивов данных, пользовательских профилей и сторонних отзывов, позволяют достаточно точно выяснить знания и способности людей. Впервые появилась настоящая возможность привлекать людей в режиме реального времени к участию в государственном управлении исходя из их знаний, возможностей и желаний, не ограничивая их участие лишь актом голосования.

Доктор Марк Уилсон, нейрохирург и соучредитель компании GoodSam[880], пишет:

Как и паук, который всегда находится на расстоянии около 5 метров от человека[881], в городе в радиусе примерно 200 метров можно найти врача, медсестру, фельдшера или кого-то, кто в состоянии освободить дыхательные пути пострадавшего и, при необходимости, качественно сделать искусственное дыхание. Проблема состоит в том, как предупредить этих людей о критической ситуации, случившейся поблизости[882].

Конкретных примеров участия населения, подобных платформе GoodSam, где регистрируются медицинские работники, или PulsePoint, где регистрируются те, кто владеет техникой искусственного дыхания, еще не так много. Но существуют подходящие технологии, а значит, есть и перспектива вовлечения населения.

Новые технологии позволяют обнаружить не только те профессиональные компетенции, которые подтверждаются формальными документами об образовании или членством в профессиональных ассоциациях, что уже превратилось в мягкую форму саморекламы и подрывает доверие и к самим специалистам, и к правительствам, с которыми они сотрудничают. Эти технологии позволяют надеяться, что в будущем станет возможным действенно использовать экспертные знания трех видов:

• сформированные внутри системы государственного управления;

• сертифицированные знания, произведенные вне правительственных организаций;

• нетрадиционные формы распределенного среди граждан ноу-хау.

В государственном секторе, где в последние годы накопилось немало примеров открытых краудсорсинговых инициатив, в том числе среди рядовых государственных служащих, появились уже и первые попытки более прицельно ориентироваться на экспертный опыт, например проект FDA Profiles – перечень руководителей и специалистов и сферы их компетенции, опубликованный на сайте Управления по контролю пищевых продуктов и медикаментов США.

Стимулируя интерес к научно-техническому образованию, Белый дом в 2010 году поддержал общенациональную инициативу под названием «Национальный день лабораторий». Инициаторы проекта ставили задачу поддержать STEM-образование[883] в школах за счет привлечения к преподаванию добровольцев[884]. Сайт «Национального дня лабораторий» стал площадкой, где ученые заводили профили с указанием области научных интересов, а учителя оставляли заявки с темами, по которым им требовалась помощь, например робототехника или химия.

Примечательно, что проект, инициированный снизу, был адресован в том числе и исследователям, работающим в федеральных министерствах США: Министерстве энергетики, Национальном институте здравоохранения, Национальном аэрокосмическом и Национальном научном фондах и ряде других учреждений.

В выступлении перед учеными Национальной академии наук 27 апреля 2009 года президент Барак Обама отдельно обратился к государственным служащим, обладающим экспертными навыками:

Мне хотелось бы убедить вас провести некоторое время в школьных классах, дабы объяснить юному поколению, какое значение для страны имеет ваша работа и что она значит для вас лично… подумать о новых, творческих способах привлечения молодых людей к науке и технике… поощрять молодых людей созидать, а не только потреблять.

Эта речь нашла широкий отклик. В частности, одним из первых на нее отозвался Чарлз Болден, руководитель НАСА, имеющий опыт четырех полетов на шаттле, который провел практическое занятие в местной государственной школе, тем самым подав пример ученым и инженерам государственного сектора.

Сравнительно недавно, в 2014 году, Белый дом начал развивать «сообщества практиков» (communities of practice), объединяющих новаторов среднего звена федеральных служб и ведомств по следующим областям:

• гражданская наука;

• открытые данные;

• краудсорсинг;

• конкурсы с наградным фондом.

Цель этой инициативы состоит прежде всего в том, чтобы разработать учебные материалы по внедрению подобных инноваций в государственном управлении. Кроме того, объединение экспертов со специальными навыками и опытом в сеть означает создание общей открытой информационно-поисковой системы для тех, кто хотел бы реализовать подобные инновации в будущем.

Инноваторов «среднего управленческого звена» обычно труднее найти, но именно они зачастую обладают наибольшим практическим опытом и пониманием механизмов организации такого рода процессов. Международная ассоциация управления городами и районами (ICMA) – торгово-промышленная группа, объединяющая представителей муниципальных властей, – поддерживает сеть знаний Knowledge Network для руководителей местных администраций, где они размещают вопросы и отвечают на вопросы друг друга.

Европейская комиссия создала экспертное сетевое сообщество для государств – членов ЕС, консультирующее по вопросам повторного использования информации государственного сектора[885]. Лаборатория Governance Lab Великобритании совместно с Национальной службой здравоохранения (NHS[886]) изучает развитие научных сетей, использующих данные государственного сектора, с тем чтобы выявить специалистов, работающих в настоящее время с открытыми данными и большими массивами данных или имеющих опыт работы с ними. Поиск ведется как в структуре Национальной службы здравоохранения и государственной службы Великобритании, так и вне ее. Тем самым решается задача поддержать развитие программ открытых данных, повысить их доступность и возможности применения в системе Национальной службы здравоохранения, более эффективно использовать данные для обнаружения проблем общественного здравоохранения, отслеживать новые инициативы и регистрировать результаты.

Национальная служба здравоохранения получила государственный мандат на использование данных для улучшения своей работы, но команды специалистов внутри организации, занимающиеся открытыми данными и инновациями, невелики и не располагают достаточными ресурсами для налаживания внешних коммуникаций. Теперь они, вероятно, получат такую возможность. Кроме того, новые экспертные технологии позволяют властям устанавливать связи между людьми, работающими вне правительственных структур, и высококвалифицированными и компетентными профессионалами.

Таким примером служит платформа для медиков-волонтеров GoodSam, на которой регистрируются только сертифицированные медицинские работники. Или платформа FDA Profiles, которая изначально была нацелена на оповещение только государственных служащих о возможностях участия в экспертизе медицинского оборудования: сейчас планируется расширить рамки проекта и привлекать к работе специалистов по биомедицине из различных университетов страны.

В главе 6 детально описан пример Мозгового центра (Brain Trust), занимающегося политикой в области образования, который объединил бы всех, кто обладает конкретными знаниями и интересом к проблемам образовательной политики, и предоставил бы им возможность реализоваться в этой сфере.

Графство Торвайн, расположенное на юго-востоке Уэльса, организует серию консультаций в рамках развития экспертного сетевого сообщества под названием Wisdom Bank («Банк мудрости»)[887]. В регионе существует высокий спрос на специальные навыки, поэтому жители графства, средний возраст которых в настоящее время составляет около 40 лет с тенденцией к увеличению, стали искать способы использовать свой жизненный опыт и накопленные знания для улучшения жизни своего сообщества. Уже в процессе планирования Wisdom Bank сама община определила 17 потенциальных направлений применения целевого экспертного знания в помощь администрации. В частности, поддержка трудоустройства среди молодежи, снижение уровня безработицы и сокращение объемов государственных дотаций.

Люди, обладающие деловой хваткой, могут пополнить персонал Бюро инноваций, поделиться опытом создания устойчивого бизнеса и тем самым способствовать развитию предпринимательства. В ходе дискуссий выдвигалось множество различных предложений: советы по трудоустройству от людей, которые ранее работали в крупных компаниях, обмен опытом в поддержании здоровья и даже консультирование новоприбывших иммигрантов.

Будь то Wisdom Bank, PulsePoint или общемировые усилия по привлечению волонтеров для помощи в оцифровке коллекций мировых музеев естественной истории (французы называют этих добровольцев les herbonautes), правительственные учреждения все чаще используют таргетирование для связи с теми, кто работает вне их стен, но обладает умениями и опытом. В большинстве случаев все начинается с открытой краудсорсинговой инициативы, в недрах которой выявляются кадры «продвинутых пользователей» – тех, чей вклад оказывается особенно ценным. В дальнейшем именно они привлекаются к проектам на постоянной основе. Однако опыт учит, что простого ожидания отклика на открытое обращение явно недостаточно. Власть должна сама активно искать тех, кто, скорее всего, имеет необходимые навыки и знания.

Подобное таргетирование стимулирует участие граждан в демократических процессах, не ограничивая его актом голосования, но углубляя и расширяя его, позволяя вдохнуть новый смысл в понятие гражданской ответственности. Гражданин, пусть и скромно, но участвует в управлении – будь то проведение патентной экспертизы в ответ на запрос Патентного ведомства или отклик на целевое обращение к медицинским работникам во внеслужебное время оказать помощь потерпевшему в результате несчастного случая. Это участие не имеет ничего общего с политической ангажированностью – оно просто соответствует званию гражданина в современной демократии.

Целевое (таргетированное) участие в управлении не предполагает ношения униформы, не требует универсальных или эгалитарных процедур. Возможность присоединиться к рабочей группе по образовательным технологиям через Мозговой центр может быть официально открыта для всех, но это не означает, что все будут или должны участвовать. Причина проста. Большинство жителей города или поселка имеют некоторое представление о местных условиях. Специальными знаниями, однако, располагают далеко не все. Вполне вероятно, что выявление (таргетирование) конкретных групп людей и прицельное обращение к ним приведет к установлению некоторой иерархии талантов и способностей; к разным людям будут обращаться в разных обстоятельствах. Опыт открытого доступа учит нас тому, что в большинстве случаев полноценно участвовать в проекте могут и будут лишь несколько человек.

Преодолев юридические препятствия (на что хотелось бы надеяться), Мозговой центр, скорее всего, начнет с накопления знаний и идей, поступающих от элит, и главным образом от ее высококвалифицированных представителей. Хотя участие и открыто для всех, далеко не все готовы к нему. Почему же тогда Мозговой центр не вызывает опасений по поводу несовместимости науки и демократии?

Не приведет ли умное управление к замене профессионального правительства олигархией и эпистемократией?

Ответ заключается, во-первых, в признании факта, что умное управление не является универсальной и безжизненной по сути концепцией гражданского участия, которое понимается исключительно как акт голосования, узаконенный принадлежностью к административно-территориальной единице. Скорее наоборот – умное управление направлено на создание многообразных, надежных и содержательных форм взаимодействия между гражданином, государством и обществом – форм, которые не являются инструментом дешевого политиканства, но учитывают таланты, способности и интересы каждого и связывают их с повседневной практикой самоуправления.

Подобная адресная вовлеченность является поистине демократической, а гражданское управление – более активным, полноценным и осмысленным, поскольку таргетирование позволяет значительно увеличить частоту и спектр критериев для привлечения населения к решению общественных задач. Идея о том, что граждане обладают достаточными знаниями, чтобы участвовать в управлении, родилась в эпоху античности. В древних Афинах, колыбели демократии, компетентность и опыт свободных жителей полиса служили определяющими факторами экономического и военного успеха, являя собой поучительный пример возможной – и реально функционирующей – организации социальной системы.

В VI веке до н. э., изгнав из Афин спартанцев, Клисфен[888] дал толчок процессам, заложившим основы демократического государства. В современных демократиях политические решения принимаются в основном элитами и коллегиально. Афины же внедрили исключительные институциональные инновации в сферу управления – при помощи и с участием населения, превышающего четверть миллиона человек. Несмотря на обширные территории в 250 кв. км, полис смог преодолеть проблемы координации государственной политики, создав институциональные связи, которые позволяли агрегировать и распространять знания по всей стране. Афинское государство управлялось городским советом, куда входили представители – обычные граждане, не профессионалы – 14 общин (фил), построенных по территориальному признаку. Процветание полиса, его открытость и широкие возможности привлекали в Афины таланты со всего Средиземноморья – так в государственные учреждения вливалась «свежая кровь»[889].

Опираясь на результаты кропотливых исследований особенностей жизнеустройства тысячи греческих городов-государств, историк античности, профессор Стэнфордского университета Джосайя Обер объясняет в книге «Демократия и знания»[890], последней в написанной им трилогии по афинской государственности, что Афины жили лучше в экономическом и военном плане именно в результате широкого участия граждан в управлении. Не опора на крупные профессиональные организации, столь широко распространенная сегодня, а демократические способы принятия и реализации решений позволяли древним Афинам наилучшим образом использовать человеческий потенциал полиса, считает Обер:

Политические институты Афин «больше всего напоминают сложную производительную машину, разработанную ab initio[891] и усовершенствованную в ходе последующих экспериментов, для выявления и сбора соответствующих социальных и научнопрактических знаний»[892].

Как ни удивительно, но выборы не были ключевым компонентом афинской демократии, голосование являлось лишь средством – пусть и очень важным – завершения процедуры избрания одного лица из круга равных. Скорее, успех античной демократии был обеспечен институтом прямого управления. Благодаря, а не вопреки участию рядовых граждан Афины смогли эффективно использовать человеческий капитал и решать такие сложные задачи, как создание военно-морской базы в западной Адриатике в VI веке до н. э. И строительство роскошного Парфенона, стоимость которого оценивается в 500 млн долл. в современном денежном эквиваленте.

Управление общественным знанием через участие населения стало причиной более значительных, чем у других полисов, экономических и военных успехов Афин. Поощряя плюрализм, афинские государственные институты смогли продуктивно объединить знания, тем самым усовершенствовав управление. Обер утверждает:

Разнообразие мнений позволяет обнаружить у обычных людей латентное знание, которое не приветствуется и не воспринимается элитами и их экспертами. Люди из разных слоев общества обладают информацией и опытом, которые потенциально могут способствовать продуктивным инновациям[893].

Именно потому, что Афины умело задействовали социальный капитал местного сообщества, использовали интеллектуальный потенциал граждан и смогли организовать систему распространения новых знаний, они в течение продолжительного времени успешно конкурировали с городами, имеющими иерархическую систему управления, опирающуюся на профессиональных советников[894].

В Афинах, объясняет Обер, участие граждан в принятии решений не ограничивалось философским «хорошо бы», – оно было обязательным условием и важнейшим фактором уникального исторического успеха полиса.

Принципиальное отличие Афин от других полисов заключалось в прямом участии граждан в управлении[895]. Схожие исторические примеры приводят американские экономисты Дарон Асемоглу и Джеймс Робинсон в книге «Почему одни страны богатые, а другие бедные. Происхождение власти, процветания и нищеты»[896][897]. Они утверждают, что независимо от времени существования и географического положения страны – будь то государство ацтеков, Венецианская республика или империи Восточной Европы – различия в экономическом росте связаны не с культурными особенностями и опустошительными эпидемиями, но с политическими институтами и с тем, готовы ли они использовать таланты граждан, их изобретательность, активность и способности.

Власть, угнетающая свой народ для достижения экономической выгоды, способствует упадку. Наоборот, в тех странах, где режимы опираются на человеческий потенциал, отмечается прогресс. Побежденные Македонией, а позже, перед началом новой эры, подпавшие под власть авторитарного Рима, Афины утратили славные политические традиции. И хотя последующие демократические режимы считают себя наследниками государственности древних Афин (как и системы народного, дословно – «плебейского», представительства в Римской республике), современное понимание демократии отнюдь не включает веру афинян в гражданское самоуправление, при котором вся политическая система строится на экспертах-добровольцах, а не на профессиональных бюрократах или авторитарных правителях.

Прямая демократия в древних Афинах была порождена философской концепцией гражданственности, согласно которой гражданская община являлась носителем власти, а опыт граждан становился определяющим и ценнейшим фактором общественного успеха. Напротив, «при современном подходе свободные граждане – не более чем пассивные субъекты, чье знание не стоит принимать во внимание… Умышленное пренебрежение к нему характерно как для левых, так и для правых партий».

Как ни печально, но афинянин, перенесенный в настоящее машиной времени, расценил бы наш оторванный от общества экспертный подход к решению проблем и выработке политических решений как «ущербный для демократии и едва ли приносящий пользу обществу»[898].

Умное управление строится по афинской модели, описанной Обером. Но специфика, характерная для современности, не менее важна, чем сходство. Афиняне опирались на методы, оставляющие место воле случая. Текущими делами афинского полиса занимался Совет пятисот – рабочий орган Народного собрания. Его состав формировался жеребьевкой и ежегодно полностью обновлялся. С одной стороны, это снижало вероятность коррупции и предотвращало создание структур, которые могли бы использовать власть для самообогащения, с другой – в системе управления отсутствовали накопление и передача опыта.

Сегодня, конечно, никому не придет в голову создавать аналитические центры по проблемам реформы образования путем разделения населения США на родовые общины и выбора по представителю из каждой случайным образом. Жеребьевка, ротация и воля случая, вероятно, хорошо работали в древних Афинах, способствуя социальной сплоченности и национальному единению. Но у них не было возможностей современных технологий: возможностей выявления специальных знаний, таргетирования людей на основе их компетенций, а не места жительства.

Умное управление пытается перевести общество на рельсы несколько иной формы политической экономии, наиболее точно охарактеризованной Марксом как «от каждого по способностям». Люди не обязаны иметь специальные знания по политологии, но если они обладают компетенциями, необходимыми для управления и решения проблем, – даже если они формально не принадлежат к профессиональным элитам, – к ним обращаются, на них возлагают ответственность. Тем самым формируются предпосылки для развития меритократии – власти наиболее талантливых; сходные процессы мы уже наблюдаем – например, в программировании с открытым кодом.

Речь не идет об участии всех и каждого – это противоречит задаче повышения эффективности. Умное управление демократично в той же степени, в которой демократична разработка операционной системы Ubuntu[899]. Создавая иерархию ответственности и талантов, оно не формирует новые формы элит – оно создает децентрализованные и открытые для всех возможности участия.

В отличие от права на участие в выборах или выполнения обязанностей присяжного заседателя, участие в подобных группах не ограничивается гражданством в традиционном его понимании. На платформе PulsePoint может зарегистрироваться любой человек, владеющий сертификатом по оказанию первой помощи. Интернет позволяет получать информацию – в том числе и неофициальную – от любого человека и из любой географической точки.

Эффективность работы Мозгового центра, как уже было замечено выше, существенно возросла за счет участия людей из Финляндии или Сингапура, а не только жителей Вашингтона, Бостона или Нью-Йорка. Прежде гражданская позиция проявлялась через политическую активность, например выборы. Следствием умного управления становится гражданское участие, выражающееся в стремлении поставить личные навыки и знания на службу общему благу.

Как умная власть преобразует политические институты

Все – как авторитарные, так и мягкие – попытки людей, принимающих решения, навязать рациональный и технократический подход к управлению нашим неупорядоченным миром, являлись результатом не только поверхностных представлений о сущности экспертного знания, но и следствием недостаточной проработанности институциональных механизмов. Это, в свою очередь, углубляло пропасть между государственными учреждениями и гражданами, обладающими неоспоримыми компетенциями.

Федеральные консультативные комитеты и аналитические группы Национальных академий обладают очевидными навыками формирования авторитетных комиссий из широко известных и признанных профессионалов с целью выработки тематических рекомендаций. Эксперты-профессионалы рассматривают историю проблемы, выбирают желаемый курс действий и, полагая, что нашли правильное решение, дают определенные рекомендации. Но даже исполнительный директор инженерного подразделения Национальных академий отмечает, что возможности таких групп ограничены.

Вот лишь один из примеров: Национальный научно-исследовательский совет США по просьбе Министерства внутренней безопасности собрал группу экспертов для поиска причины сбоя внутренней электросети, вызвавшего масштабные отключения электричества. Все прошло как обычно:

• анализ собранных фактов;

• рассмотрение альтернатив;

• выдача эксплуатационных и технических рекомендаций для улучшения работы и повышения надежности системы.

Но в силу отсутствия соответствующего опыта у членов комиссии не были «исследованы, помимо технических, еще и социальные, экологические, экономические, нормативные и другие альтернативные сценарии реформирования электроэнергетической системы страны». Комиссия не была готова и к поиску возможных вариантов реализации ступенчатых изменений в будущем: например, к внедрению централизованного управления системой электропитания или полному дерегулированию оптового и розничного рынков электрической энергии[900].

В проведенном в 2014 году подробном исследовании эффективности ста президентских и парламентских следственных комиссий США, имеющих довольно широкие полномочия, политолог Пол Лайт приводит схожие наблюдения. Теоретически, качественное расследование предполагает изучение «широкого круга потенциальных причин и последствий критической ситуации». Однако, по утверждению Лайта, лишь в 39 случаях компетенция комиссии была достаточной для расследования системных проблем[901].

Более того, поскольку расследование часто инициируется СМИ – вспомним финансовый крах 2008 года и скандал вокруг компании Solyndra в 2011 году (выдача государственных гарантий по полумиллиардному кредиту на разработку солнечных панелей фирме-банкроту Solyndra), – то тема долгое время присутствует в новостях, что затрудняет расследование, включая даже выявление базовых фактов. Но что еще хуже, усилия комиссий зачастую и вовсе оказываются безрезультатными. Несмотря на пристальное внимание к разливу нефти вследствие взрыва на нефтяной платформе, принадлежащей компании British Petroleum, в 2010 году[902], работа следственной комиссии и других экспертных комитетов не привела к конкретным действиям со стороны Конгресса, и нефть продолжает вытекать в залив.

Сходная жалоба на неэффективность нисходящего планирования выдвигается и против так называемых «экспертов», отвечающих за развитие. Их твердая уверенность в том, что лишь они понимают, что есть общественное благо, часто маскирует элементарное стремление к власти. Представим, что специалист, получивший квалификацию в некоторой профессиональной области, выполняет диагностику проблемы, которой подвержены бедные слои населения. Обученный «отображать задачи в виде инфографики», он сводит выявленные проблемы к ряду технических вопросов, поддающихся решению. Увы, эти решения редко работают, но даже если с их помощью удается избавиться от исходной проблемы, в результате возникают новые.

Технократический подход, не учитывающий политических реалий, сопутствующих факторов и исторического контекста, не позволяет обнаружить корень проблем[903]. Проблемы мутируют и возникают вновь, так как их первопричины чаще всего имеют политическую, а не узкоотраслевую основу. Например, задача по искоренению популяции малярийных комаров в Египте в ХХ веке решалась путем применения токсичных инсектицидов ДДТ, что имело значительные социально-экономические последствия. Между тем размножение комаров было спровоцировано строительством дамбы на Ниле, стимулированием экономики, основанной на производстве товарных культур, таких как сахарный тростник, и распространением железнодорожного сообщения. Каждая из этих инициатив, хотя и была направлена на развитие экономики Египта, породила новые серьезные проблемы[904].

Если мы признаём, что живем во времена бурных и непредсказуемых изменений, если верим, что мир представляет собой сложную систему, если мы не полностью доверяем универсальной иерархической модели планирования, значит, мы осознаём, что основные проблемы общественной жизни не могут быть «решены». Однако вся государственная машина в настоящее время настроена на то, чтобы предлагать решения, а не на создание саморазвивающейся системы, способной находить решения проблем по мере их трансформации и эволюции. Переориентация на поиск, привлечение и использование знаний рядовых граждан, гибко реагирующих на новые вызовы, помогает преодолеть этот разрыв. Но как следует развивать институциональные механизмы, чтобы добиться подобной цели и эффективно использовать результаты?

Плановые, механистические модели принятия решений, существующие в настоящее время, не предназначены для гибкого и оперативного отклика на быстро меняющиеся условия. Они не годятся для преобразования результатов лучших научно-технических работ в инструменты, пригодные для разработки политических решений. Группы специалистов с ограниченным числом участников, собирающиеся раз в несколько месяцев, просто не в состоянии оперативно реагировать на неотложные потребности общества. Они не могут стимулировать дискуссии и постоянный обмен мнениями. Они не готовы подвергать тщательной проверке источники информации и изучать исследования, на базе которых должны приниматься политические решения. Эти модели были созданы в более раннюю, более стабильную, но уже ушедшую эпоху, когда вера в возможность «правильного» ответа была еще сильна.

Современные политические институты должны взять на вооружение такие инструменты выработки политических решений, которые предполагают более широкие контакты с населением, более тесное сотрудничество с ним и по возможности позволяют незамедлительно реагировать на происходящие события. Они должны допускать и, более того, создавать возможности не для одноразовых решений, но для непрерывного эксперимента и обучения. Правительственные учреждения не только устанавливают правила. Они располагают огромными возможностями для поддержки тех или иных инициатив через государственные контракты, гранты и мобилизацию ресурсов. Поэтому неотъемлемой частью их рутинной работы должна стать общественная дискуссия.

Движение к подобной модели требует отказа от ложной дихотомии «профессиональные элиты – невежественные граждане», а также от мнимой необходимости выбора между аполитичным управлением, опирающимся на факты, и демократическими процедурами, в основе которых лежат ценности. К счастью, как только мы начинаем серьезно относиться к возможности использовать гражданский опыт, нам сразу открываются институциональные механизмы, которые способны обеспечить более широкое участие наиболее квалифицированных граждан в решении специальных вопросов.

Внедрение элементов прямого участия – в том числе в работу административных учреждений – подразумевает более широкое привлечение экспертов из числа граждан и диверсификацию концепции взаимодействия с ними таким образом, чтобы она включала каждодневную работу по выработке решений и предоставлению услуг. Принципиальное значение приобретает обеспечение доступа к экспертному знанию. Но не свободного доступа к растущему числу предложений, комментариев, исходных данных и мнений большого числа людей, особенно анонимных, – подобная активность не помогает руководящим органам принимать решения – во всяком случае, грамотные решения. Принципиальное значение имеет возможность выявлять носителей специальных знаний в различных областях – от инженеров до поэтов, от химиков до историков, – тех, кто при первой возможности охотно и добровольно вызовется оценивать важность и полезность идей и информации, поступающих в потоке предложений.

Налаживание устойчивого диалога между государственными учреждениями и компетентными гражданами – ключевой способ сделать власть более гибкой и эффективной. Вместо того чтобы обсуждать, скажем, снижение долгового бремени для студентов, группой из двух десятков экономистов и ректоров университетов, следует взглянуть на проблему в широком историческом и социальном контексте и привлечь к ее решению заинтересованных лиц.

При анализе причин насилия и случаев стрельбы в американских школах помощь может быть получена не только у профессионалов, сведущих в психологии и криминологии, но и у тех, кто разбирается в производстве оружия, сенсорной технике, архитектуре, теории медиа, понимает местные условия, а также у тех, кто пережил подобную трагедию. Становится возможным «просеять» и «отсортировать» людей для создания групп, намеренно неоднородных, объединяющих не только студентов, родителей и преподавателей, но и венчурных инвесторов и предпринимателей. Или, наоборот, при необходимости организовать несколько параллельных групп, состоящих из людей с одинаковыми навыками и опытом.

Разумеется, критики подобного подхода полагают, что он создает основу для бурных дебатов и споров, порождает реальность, в которой каждый день – день выборов, а «показания датчика общественной температуры подошли к опасной точке»[905]. Такие критики, безусловно, правы в том, что слепая, бесконтрольная приверженность определенной позиции не идет на благо обществу. Но их критика не лишена изъянов. Сколь бы ни были вежливы стюарды на «Титанике», это никого бы не спасло.

Конечно, чрезмерная политическая пристрастность, неприятная сама по себе, уводит и от реальных проблем, и от реальных возможностей. Перемены состоят не в том, чтобы сохранить прежний стиль принятия решений, сделав его по возможности чуть более деликатным. В их основе лежит необходимость пересмотреть механизмы принятия решений нашими политическими институтами. Открытость в управлении не означает терпимости к политиканству и пристрастности – она, напротив, предполагает выявление и реакцию на них.

Трудно игнорировать факты популистского лавирования властей в условиях прозрачности информации.

Трудно защищать необоснованные решения, когда существует доступ к качественному экспертному знанию.

Трудно одобрять мнимые политические победы, приводящие к плохим результатам, когда осмысленные эксперименты ясно демонстрируют варианты, дающие положительный эффект.

И трудно довольствоваться посредственными программами, которых тем не менее власти упорно придерживаются, потому что они являются любимым детищем члена Палаты представителей или сенатора, в то время как очевидно существуют иные способы решения проблемы.

Для становления открытого государственного управления, вместо опоры на комиссии и комитеты, включающие представителей политических элит и дипломированных профессионалов независимо от того, насколько хорошо они разбираются в специальных областях, необходимо развивать методы, позволяющие задействовать накопленные гражданами экспертные знания, с тем чтобы реагировать и адаптироваться к вызовам по мере их возникновения.

Необходимо разворачивать оперативные, гибкие, междисциплинарные информационные процессы, с помощью которых мы сможем выявлять и использовать широкий спектр гражданских экспертных знаний – от внутриправительственных и профессиональных до основанных на практическом опыте. Нам следует не прятаться от неопределенности, но научиться жить и работать с ней[906].

Задача системного перехода от закрытости и непубличности деятельности государственных структур к открытому управлению потребует многостороннего подхода: внедрения новых технологий работы с экспертным знанием (глава 4), разработки прикладных и исследовательских программ (глава 5), формирования нормативно-правовой базы (глава 6) и практических шагов по реализации инициатив, подобных созданию Мозгового центра (глава 7).

Первым этапом на этом пути должны стать однозначные и неоднократные заявления мировых лидеров, видных общественных деятелей, активистов и блоггеров о настоятельной необходимости серьезного отношения к потенциалу и опыту граждан, о необходимости поставить их на службу демократии. Повторение и разъяснение этих принципов будут иметь важнейшее значение для побуждения людей предпринимать необходимые изменения, способствующие переходу от политических институтов индустриального общества к новой, сетевой системе их организации.

Учитывая, насколько радикально отличается управление на основе широкого участия от существующих сегодня методов, мы не готовы еще в достаточной мере описать, определить или оценить значение опоры на сотрудничество и сотворчество; важность внедрения общественных консультаций в практику каждодневного управления; обязательность постоянного диалога с эрудированной и активной частью общества и необходимость переосмысления концепции государственной службы и государственного служащего, которые превращаются в кураторов подобного диалога. Подобно тому как в XII веке король Генрих II учредил суд присяжных, тем самым расширив сферу полномочий граждан[907], и мы могли бы предоставить гражданам больше прав, разработав новые организационные механизмы.

Но для этого недостаточно принципиальной готовности и громких обещаний – необходимо создать платформы, которые сделают это возможным, точно так же как идея открытого обмена данными получила воплощение в платформе www.data.gov.

Меморандум о прозрачности и открытом правительстве президента Барака Обамы и Хартия открытых данных Большой восьмерки придают дополнительный импульс усилиям тех, кто борется за усиление информационной прозрачности. Но меры по продвижению идеи свободного доступа к информации предпринимались и ранее. Принципиальное отличие новой инициативы заключается в том, что сегодня она получила инструмент: платформа www. data.gov стала конкретным адресом, по которому государственные органы размещают информацию, а общественность получает доступ к ней.

Движение в сторону «интерактивных» государственных учреждений потребует эксперимента по созданию сообществ наподобие Мозгового центра. Именно поэтому у данной книги существует партнерский веб-сайт (www.smarterstate.org), предназначенный стать катализатором устойчивой дискуссии о возможных вариантах и прототипах инструментов и процессов, оптимальных для использования на каждом этапе принятия решений.

Доктрина умного правительства обретет жизнь лишь тогда, когда мы не только поверим в нее сами, но и сможем продемонстрировать, что она реализуема. Но, поскольку «хороший инструмент – половина дела», выбор соответствующей платформы и метода для каждого этапа, от выявления проблемы до ее решения, потребует развертывания экспертных сетей в национальном масштабе и объединения их с различными вариантами краудсорсинга – только так мы сможем отработать механизм выявления конкретных экспертных знаний.

Создание и интеграция платформ потребуют рационального и гибкого мышления, потребуют эксперимента. Даже если, например, Министерство образования согласится наладить связь и взаимодействие с Мозговым центром, проб и ошибок избежать не удастся. Министерство должно быть открыто для эксперимента с различными платформами и правилами принятия решений, готово к неудачам и обучению на собственном опыте, а результатом этой работы должен стать системный свод рекомендаций.

Открытость новому опыту, готовность к контролируемым экспериментам представляют собой радикальный разрыв с миром, в котором правительство носит маску профессиональной непогрешимости, закрепленной в форме неизменного набора стандартных практик.

Изменение подхода к разработке решений непосредственно зависит от готовности сотрудников ведомств к открытости и сотрудничеству. Признание значимости экспертных знаний людей не означает отказ от профессионального мнения и замены его своего рода сетевым плебисцитом. Но умение использовать знания граждан потребует специальной подготовки управленцев. Эта новая «порода» профессионалов – позволим себе условно их так называть – должна будет владеть навыками взаимодействия, общения и решения вопросов вместе с гражданами, а не для них.

Для следующего поколения государственных служащих обязательным будет знание об управлении с применением больших массивов открытых данных, прогнозного анализа и показателей, меняющихся в режиме реального времени; им придется развивать навыки коммуникации, позволяющие выйти на носителей знаний, необходимых для управления в нашем разнообразном и сложном мире. Правительственный чиновник нового типа сможет координировать многоканальный диалог, считая эту задачу основной, а не дополнительной по отношению к другим своим обязанностям.

Спрос на руководителей с подобными компетенциями создает потребность в соответствующих образовательных программах и специальном обучении. Однако все это: новые принципы, платформы, экспериментальные методы и профессиональная подготовка – не сработает и не станет устойчивым без эмпирического доказательства реализуемости доктрины умного правительства. Самые громкие слова и проработанные платформы не приведут к разрушению складывавшейся веками системы государственного управления, в которой решения принимаются «за закрытыми дверями».

Да, для масштабного внедрения умного правительства, для того, чтобы оно принесло реальную пользу, новые идеи должны оказаться убедительными и своевременными, они должны воздействовать на общественное сознание в нужный момент истории. Но полезные идеи обретают силу и устойчивость только тогда, когда они основаны на достоверных данных, на примерах, демонстрирующих, что экспертные технологии действительно позволяют управлять более эффективно и улучшать жизнь людей. Без этого любая, даже самая горячая приверженность делу быстро испарится.

Необходимы доказательства того, что управление с участием граждан дает лучшие результаты. Необходимо перейти от веры в новую организацию государственного управления к конкретным, прицельным и измеряемым стратегиям, дабы убедиться, что инвестиции в платформы, подобные Мозговому центру, приносят отдачу. Это потребует внимательной разработки и тщательной реализации целостной программы исследований, направленной на сбор доказательств влияния умного управления, выявления результатов и учета различий между группами граждан по заданным параметрам. Это потребует ответов на вопросы:

• Какие доказательства помогут оценить это влияние?

• Какие методики наиболее эффективны при сборе продуктивных доказательств?

• Каким образом можно использовать доказательства для дифференцирования и оценки приоритетности инициатив?

• Какие шаги необходимы для создания среды непрерывного обучения?

Централизованное правительство, построенное на бюрократическом контроле, усиленном законом и традицией кулуарных решений и жесткой иерархии, устарело. Открытые сетевые институты управления будущего будут гораздо эффективнее, гораздо умнее. Иного не дано.

Заключение

Проект «Дедал»

Таким образом, демократия, если она хочет пережить мировые потрясения и атаки недружелюбной современности, должна заново открыть для себя пользу многоголосья, дать гражданам возможность высказываться, принимать решения и действовать; в конце концов, свобода человека коренится не в одиноком убежище, а в шумном общественном месте, где граждане – женщины и мужчины – ежедневно встречаются и открывают друг в друге отражение общей человечности.

Бенджамин Барбер, «Сильная демократия», 1984 год

Перед правительствами всего мира стоит сложная задача: оказание услуг, принятие политических инициатив и решение проблем должны стать более эффективными и прозрачными. Использование инноваций, таких как открытые и большие данные, гражданская наука, а также широкое сотрудничество с гражданами – программистами, активистами, журналистами, преподавателями – это первые шаги, помогающие правительствам повысить свою открытость, активность и ответственность. Цель управленческих методов, предполагающих диалог с гражданами, – представить правительству новые мнения и идеи, а также эффективно использовать труд и опыт частных лиц и государственных служащих.

Использование инноваций является лишь первым шагом, и для преобразования правительства недостаточно лишь привлечь на государственную службу временного реформатора или нанять в Кремниевой долине «технаря» и отправить в служебную командировку в Вашингтон либо другую столицу. Повышение эффективности правительства не сводится к дискуссиям в социальных сетях и разовым краудсорсинговым проектам. Необходимы новые инструменты, позволяющие привлечь новые таланты и систематически сотрудничать с мотивированными специалистами по инновациям как внутри государственного сектора, так и вне его.

Сегодня правительство получает информацию из многих внутренних и внешних источников, но, как уже обсуждалось выше, зачастую экспертные знания поступают медленно и с опозданием. Например, недостаточно получать постфактум комментарии, касающиеся уже составленного нормативного документа. Если правительство стремится стать инновационным и эффективным, ему необходима помощь на всех этапах принятия решений и оказания услуг. Растущий спрос на узкоспециальные данные, факты и примеры указывает на необходимость диверсифицировать ресурсы и типы экспертизы.

Необходимо, чтобы как можно больше специалистов в различных областях добровольно присоединялись к сообществу, из которого правительство могло бы «призвать» их к решению общественных задач. Как упоминалось выше, сегодня в мире науки уже используются сетевые инструменты, позволяющие ученым общаться и сотрудничать. Такое экспертное сетевое взаимодействие было бы весьма полезным для привлечения не только ученых, но и других категорий экспертов для совместного обсуждения важнейших общественных проблем.

Интернет значительно снизил расходы на обнаружение различных форм компетенций и сегментирование аудитории на основании полученных квалификации, опыта, умений и интересов. Новые технологии выявления компетенций, такие как экспертные сетевые сообщества, позволяют создавать большие каталоги компетенций и их типов, включая умения и опыт, и находить требуемые путем системного поиска. Поскольку информацию теперь можно собирать и обрабатывать с учетом различных параметров и характеристик как вручную, так и автоматически, то становится возможной более детализированная классификация компетенций.

Если перестать ассоциировать понятие экспертизы с элитарными социальными институтами и создать инструменты, позволяющие объективно определить таланты и способности – как внутри государственных органов, так и вне их, тех, кто обладает университетскими дипломами, и тех, кто имеет большой практический опыт, – тогда технология оценки компетенций специалистов станет поистине демократичной, и в первую очередь от этого выиграют организации, занятые поиском экспертов.

Трансформация представлений о носителях экспертных знаний происходит на фоне серьезных изменений в системе образования и в самом обществе. В конце XIX века быстрый рост и развитие исследовательских институтов были связаны с увеличением количества профессий. Современные возможности распределенного образования и смещение контроля над образовательным продуктом к различным онлайн-платформам могут разрушить доминирование в обществе высококвалифицированных профессионалов и иметь далеко идущие последствия для государственного управления.

Децентрализация сертификации и предоставления доказательств компетенций позволяет нам сделать экспертные знания одновременно и более доступными для поиска, и более удобными в использовании. Эти две тенденции неразделимо связаны, поскольку обучение и образование являются главной составляющей любой профессии.

В век 3D-принтеров, популярной механики цифровой эры, интерес к ноу-хау, обучению через действие и к способности генерировать идеи сильно опережает методы традиционного обучения. Это победа творчества над зубрежкой. В июне 2014 года Белый дом провел Национальный день технического творчества, чтобы воздать должное страсти американцев к изобретательству, стимулировать развитие творческих навыков и инвестиции в обучение молодежи через действие.

Массачусетский технологический институт, который является, пожалуй, самым выдающимся научным университетом страны, в данный момент вводит в практику официальную систему, позволяющую абитуриентам демонстрировать портфолио своих разработок, созданных вне школы[908]. Многие педагоги смотрят на игровые навыки студента и его творческие способности как на залог успешного обучения[909].

В интервью с Томасом Л. Фридманом[910] Ласло Бок, старший вице-президент по управлению персоналом Google, открыто заявил: «Балльная оценка знаний бесполезна в качестве критериев для подбора персонала, равно как и тесты… Мы пришли к выводу, что они ничего не значат». Бок также отметил, что «число сотрудников Google без высшего образования со временем выросло – сейчас в некоторых отделах оно составляет около 14 %»[911]. В компании в последнюю очередь обращают внимание на квалификацию в ее традиционном понимании, то есть на наличие диплома престижного университета. Рассуждения Бока совпадают с набирающей популярность точкой зрения, согласно которой университеты переоценены и их выпускники не обладают необходимыми умениями и способностями.

Разумеется, рост количества университетов в США также способствовал демократизации экономики и общества. В пропорциональном отношении в этой стране в вузы поступает больше людей, чем в какой-либо другой. Как следствие, увеличилось количество учащихся начальных и средних классов среди представителей всех социальных групп. Но XXI век, отмеченный растущим неравенством, снижением экономической производительности и отсутствием эффективной системы оценки национального образования, поставил перед нами вопрос: насколько успешна созданная нами система? Классическое образование разрушено, этого уже никто не отрицает[912].

Во многих случаях наличие диплома о высшем образовании приводит не к увеличению, а к сокращению экономических возможностей человека[913]. Клэй Ширки пишет:

Если вы хотите узнать, что представляет собой колледж в этой стране, забудьте про Суортмор[914] с его 1500 студентов. Вспомните об Общественном колледже Хьюстона с 63 000 студентов. Подумайте о длительной процедуре подачи документов на поступление. Подумайте о пригородных школах. Подумайте о стариках. О бедных. Подумайте о студентах, воспитывающих детей, работающих на условиях частичной занятости, о студентах вечернего отделения. Подумайте о 50 % отчисленных. Подумайте о двух годах обучения. (Таково официальное правило, но на самом деле большинству требуется больше двух лет, чтобы завершить учебную программу. Если они вообще ее заканчивают.) Подумайте о практике на площадке сторонних организаций…И что в результате? Диплом, который стоит немногим более, чем квитанция о выполнении работы где-то и кем-то. Эмпайр Стейт Колледж, Колледж Excelsior, Колледж Томаса Эдисона – все эти вузы и многие другие транслируют суммарные оценки в запись в дипломе, которая при этом ничего не говорит об учебном плане[915].

Традиционный колледж теряет свой престиж для большинства американцев. Провал американской системы образования в нынешней экономической ситуации – притча во языцех в ежедневных новостях.

Но из пепла, в который обратились высшие школы в результате кризиса, возрождается феникс больших возможностей. Традиционная система образования переживает кризис, но при этом доля людей, получивших высшее образование, оказывается самой высокой за всю историю. С момента появления интернета и его коммерциализации заметно выросло производство контента для дилетантов. «Создание новых, бесплатных или недорогих, простых в использовании платформ вслед за пионерами – Wikipedia и Linux – привело к росту креативности, предпринимательских амбиций и совместных проектов», – отмечает Мэтью Тейлор, главный исполнительный директор Королевского общества по стимулированию искусств, промышленности и коммерции, Великобритания, и один из многих авторов, восхищающихся эпохой креативности, в которую мы живем[916].

Неудовлетворенность современными образовательными моделями, новые платформы, представляющие компетенции – LinkedIn, Stack Exchange или Khan Academy, на которой ведется детальная запись процесса обучения студентов, – и возможность системного поиска людей с определенными компетенциями, – и неудивительно, что опыт и навыки становятся важнее формальных документов об образовании, а практические навыки – иерархического статуса.

Такие платформы объединяют новые характеристики, позволяющие одним демонстрировать свое мастерство, а другим его оценивать и рекомендовать тех, кто им владеет. Будь то компьютерные игры, такие как World of Warcraft, или торговые площадки, такие как eBay или Amazon, их участники определяют, кто является строителем, или воином, или продавцом магии, с кем они хотели бы играть, заключать сделки и творить. В результате современные люди постоянно сотрудничают: они строят миры, формируют рынки и создают произведения искусства так, как не смог бы сделать в одиночку ни один профессионал.

Имея ясное представление о том, кто какими знаниями обладает, можно использовать эти знания для общественного блага – и это позволит сделать современную демократию, начиная со структур, осуществляющих текущее управление государством, поистине «демократией участия». Миф о «нескольких хороших парнях»[917], о блестящих технократах, берущих управление государством в свои руки на основании наличия у них университетского диплома, давно пора забыть. Пришло время наконец понять то, что философ Дэниел Аллен описывает как «эгалитаризм сотворчества и совладения общим миром, ожидание всеохватывающего участия, которое укрепляет в каждом гражданине осознание того, что она или он помогает совершенствовать мир, в котором мы живем, и несет за него ответственность»[918].

Технологии выявления компетенций позволяют ориентироваться не только на аттестаты и членство в профессиональных ассоциациях, а увидеть более разнообразные, гибкие и постоянно эволюционирующие сообщества экспертов-профессионалов, такие как Мозговой центр. Протестированные платформы для сотрудничества и краудсорсинга могут в дальнейшем поддержать как крупные, так и небольшие сообщества, длительные и краткосрочные проекты, предлагая целый ряд механизмов – как основанных на решениях задач, так и диалоговых, – еще не опробованных в государственном секторе, но способных стимулировать принятие решений с помощью экспертных знаний и одновременно поощрять участие граждан.

Все эти процессы теперь очевидны. Точно так же понятен и тот факт, что революция в культуре участия не произошла и не произойдет по инициативе правительства. Слишком часто неосведомленность простых людей в политических вопросах воспринимается как общее невежество. Люди могут не разбираться в политических играх, но они владеют обширными экспертными знаниями, и власти обязаны использовать эти ноу-хау, причем не разово, а постоянно.

Слишком долго в силу исторических обстоятельств, господствующих теорий и институциональной практики граждане не имели возможности участвовать в государственном управлении. Нынешние правительственные институты не предоставляют возможности постоянного интенсивного сотрудничества, не говоря уже о том, чтобы его стимулировать.

Для реструктуризации и обновления институтов недостаточно одних лишь законодательных мер против непотизма[919]. Даже при возможности обойти эти законы нет смысла передавать опыт граждан организациям, которые не способны его использовать. Прежде чем государственные органы смогут эффективно применять экспертные знания общества, их необходимо реформировать. Пока что этого не произошло. Обычно органы власти используют внешние компетенции для специальных разовых проектов, а не на регулярной основе в рамках постоянного диалога между государством и гражданами.

Современные технологии коммуникации, рост дистанционного сотрудничества и недавние политические изменения дарят надежду на возможность перемен. Уже существует много примеров привлечения государственными органами компетенций, которыми владеют частные лица, прежде всего ноу-хау в области программирования и технологий; это делается посредством краудсорсинга, совместного решения сложных задач и мозгового штурма.

Успех отдельных проектов, открытых для широкого участия граждан, не может не воодушевлять, но такие инициативы слишком бессистемны и не могут стать основой постоянных организационных инноваций. Они не гарантируют, что самые разные люди будут регулярно собираться в большом – или хотя бы достаточном – количестве и совместно разрабатывать инициативы по преобразованию институтов власти. Опора на широкий краудсорсинг укрепляет миф о незаинтересованности и политическом невежестве граждан, не позволяет применить их способности в решении множества проблем и оправдывает принцип управления «за закрытыми дверями».

Неровный ритм гражданского участия не позволяет, да и не может позволить гражданам прилагать сегодня значимые усилия к решению тех сложных проблем, с которыми мы сталкиваемся и которые не удается решить окончательно – они возникают вновь и вновь. Для осуществления реальных преобразований органы власти должны регулярно и последовательно использовать тот опыт, который накоплен людьми на государственной службе и в частном бизнесе.

Разумеется, граждане уже участвуют в государственном управлении в качестве избирателей и присяжных заседателей, но это лишь частичное использование их потенциала. Такое участие является спонтанным, ограниченным и неэффективным. Иногда граждан приглашают к более активному участию в дискуссиях, но в их обязанности при этом входит всего лишь созерцание, а не действие; контроль подотчетности органов власти, но не сотрудничество с ними; получение информации по разным темам, но не влияние на принятие решений.

Социальные медиа, предоставляющие людям возможности для самовыражения, не имеют связи с официальными институтами, отвечающими за принятие решений. Правительственные ведомства прислушиваются к мнению консультативных групп, комитетов и комиссий, но обычно они состоят из представителей высококвалифицированной элиты, а в их задачу входит подготовка отчетов и рекомендаций относительно конкретных изменений политического курса. Сильное влияние на консультативные комитеты по-прежнему оказывают группы интересов и представители заинтересованных сторон. На практике двери в органы государственного управления остаются закрытыми для рядовых граждан.

Такое положение дел следует изменить[920]. Необходимо срочно предпринять конструктивные шаги по преобразованию органов власти, с тем чтобы использовать опыт и креативность граждан на благо всего общества, – на первый план должен выйти не талант отдельных государственных деятелей, а способность каждого человека изменять мир[921].

Удивительно, что, несмотря на многочисленные исследования, посвященные взаимосвязи между компетенциями граждан и политическими инициативами, все еще до конца не изучен вопрос, какова модель институтов, необходимых для регулярного использования опыта частных лиц в обсуждении политических решений[922]. Именно этот вопрос является центральным в данной книге.

На сегодняшний день наиболее важной общественной повесткой остается развитие органов управления, которое позволит им более рационально и качественно решать мириады сложных проблем, стоящих перед обществом. Мы можем и будем обсуждать, какие решения являются наилучшими и помогут привести к желаемому результату.

Однако самая важная и срочная задача – пересмотреть процессы разработки политических решений. В ближайшие 50 лет общество столкнется с проблемами, незнакомыми предыдущим поколениям. Чтобы справиться с ними, необходимо реорганизовать и само общество, и государственные институты. Перефразируя сэра Кена Робинсона[923], кризис человеческого капитала – это современный экологический кризис, означающий переход к практическому использованию знаний людей.

Вполне реальная возможность инновационных преобразований – это интеграция всего спектра формальных научных знаний и квалификаций, умений и опыта в политические процессы. Чтобы использовать результаты революции в области технологий экспертизы, необходимо преодолеть научные и междисциплинарные различия и поощрять широкие дебаты о возможностях эксперимента при создании новых институциональных структур. То, что нам нужно, – это проект «Дедал» для XXI века.

Согласно мифу, Дедал был первым «научно-техническим советником», служившим при дворе царя Миноса. Превосходный изобретатель, Дедал находил хитроумные решения для различных проблем – изготовил для жены Миноса деревянную корову, в которой она скрывалась, чтобы удовлетворять свою страсть к быку; создал лабиринт, в котором жил страшный Минотавр, и, конечно, придумал покрытые воском крылья, чтобы бежать домой из изгнания, – но ими воспользовался его сын Икар, подлетевший слишком близко к солнцу.

Ни одно из его изобретений не было совершенным. Ничто не работало идеально, все в какой-то момент давало сбой. Когда одна идея терпела крах в связи с его просчетом или технической ошибкой, Дедал предлагал новую. Он был талантливым мастером. Разумеется, легенды о нем превозносят его знания, но еще больше они подчеркивают его способность менять свои решения и адаптировать их к меняющимся обстоятельствам.

Сегодня Дедал символизирует могущество не чистой науки или исходных данных, но практических инноваций и поиска эффективных путей решения постоянно меняющихся задач в сложном окружающем мире. Создание и поддержка организаций и процессов, использующих двустороннее сотрудничество правительства с широкими массами граждан, не шаблонных, а разнообразных возможностей применения талантов, способностей и интересов людей – вот идеальный проект «Дедал» нашего времени. Это цель наших преобразований.

Благодарности

Мой сын, Амедео Макс, появился на свет в том же году, что и его «старшая сестра», инициатива Белого дома «Открытое правительство». С тех пор он вырос и превратился в необыкновенного человека. Он был моим терпеливым, мудрым и веселым товарищем, заряжал меня энергией – во время дальних поездок, интенсивных писательских «бросков» и медленного редактирования – и очень помог мне в работе над этой книгой. Он полон врожденной способности и желания решать проблемы, что делает его образцовым «умным гражданином». Именно ему посвящена эта книга, столь оптимистично предсказывающая будущее.

Хороших редакторов встретишь нечасто, и для меня стала удачей работа с двумя специалистами из Harvard University Press. Первый редактор – это Элизабет Кнолл, которая после продолжительной переписки и длительных совместных обедов утвердила эту книгу. Когда она перешла работать в университет, функции помощника и вдохновителя взял на себя Брайан Дистелберг. Благодаря его усилиям хороший черновик превратился в качественную книгу. Я глубоко признательна Монро Прайсу и Джеку Балкину, которые – сначала в качестве анонимных комментаторов, а впоследствии глубокоуважаемых наставников – добились именно того, к чему я стремилась: благоприятных отзывов на книгу, что стало возможным благодаря их подробным, конструктивными содержательным советам. Выпускающий редактор Дженет Моувери и Брайан Острандер из Westchester Publishing Services весьма внимательно отнеслись к рукописи. Дэвид Дембо – критически настроенный и внимательный читатель этой книги (а кроме того, настоящий друг и прекрасный кулинар) – поддержал этот проект, выполнив корректуру.

Алан Кантроу – верный друг и советчик на протяжении двадцати лет – внимательно прочел все главы, причем некоторые даже неоднократно. Чтобы книгу было интереснее читать, он убедил меня в необходимости сделать компиляцию из некоторых научных трудов.

Алан – мой коллега по Governance Lab (GovLab), так называемой «фабрике мысли и дела», которая изучает использование технологий для усовершенствования управления. То, о чем рассказывается в этой книге, тесно связано с нашей совместной работой в GovLab с правительствами, некоммерческими и другими организациями, которые заинтересованы в экспериментах и проверке их результатов. В GovLab мне посчастливилось работать с людьми, которых я люблю и которыми я восхищаюсь. Я восхищаюсь их верой в то, что миром можно управлять более законно и эффективно, а также их страстным желанием изменить мир к лучшему. Спасибо вам за все, дорогие коллеги из Governance Lab: Одри Эйрисс, Шин Брукс, Динора Канту-Педраса, Робин Каплан, Эмма Клиппингер, Льюис Дэниэль, Энтони Де Клерк, Фред Де Джон, Космо Фуджияма, Кейтрин Гарсиа, Сина Газнави, Джессика Голбфин, Саманта Грессл, Джоэл Гьюрин, Селиа Ханнон, Кевин Хансен, Эрика Харрис, Мариа Хермосилла, Джон Краусс, Лора Мэнли, Клаудио Мендонка, Эндрю Миллер, Селиа Парро-Аппарю, Клаудиа Пас, Шанкар Прасад, Кристина Рогавски, Джулия Роут, Дэвид Сангокойя, Бату Зайичи, Шрути Шеннон, Анупама Шарма, Маник Сури, Ирене Телло, Базилио Вальдехуэса, Лорен Ю и Никки Цайхнер. Все эти люди привнесли в работу над книгой свою интеллектуальную энергию и энтузиазм. Наиболее активно помогали автору Арно Саюге, Эндрю Янг и Джилл Рейнерс. Один из основателей GovLab, Стефан Верхюлст, курирует еженедельный GovLab Digest, лучший источник новостей об инновациях в государственном управлении. Многое из описанного в этой книге я почерпнула из предоставленных ими источников.

«Умные граждане – умное государство» – это междисциплинарное исследование достижений в области технологий и социальных наук, которые предоставляют более открытые, квалифицированные коллективные способы принятия решений и их воплощения в жизнь. В книге объединены идеи, представленные в литературе о государственном управлении, включая административное и информационное право, социокультурные особенности принятия решений, исследованные применительно к политическим наукам, инновации в области ИТ, позволяющие улучшить процесс обмена информацией между гражданами и организациями, а также сведения из области философии и социологии. Я бы не смогла осветить даже некоторые из этих тем без сотрудничества с моими друзьями и коллегами, среди которых: Фрэнк Бейтман, Барак Берковиц, Тим Бернерс Ли, Майк Бракен, Херберт Буркерт, Фади Чехаде, Аниш Чопра, Лоуренс Клаус, Норм Айзен, Франсуа Грей, Дэвид Ферриеро, Джим Фишкин, Аниндья Гоуз, Дэнни Горофф, Тимо Ханней, Джим Хендлер, Сезар Идальго, Панос Ипейротис, Джой Ито, Дэвид Джонсон, Стивен Берлин Джонсон, Том Калил, Акаш Капур, Тим Келси, Стефен Косслин, Вивек Кундра, Карим Лакхани, Джулия Лейн, Петер Левин, Наталия Левина, Рафаэль Майма, Карл Маламуд (спасибо за Леонарда Уайта), Пол Малтби, Ричард Матасар, Эндрю Маклофлин, Стив Мидглей, Джефф Малган, Тьяго Пейксото, Сэнди Пентланд, Франк Петито, Кен Прювитт, Ричард Прайс, Сабил Рахман, Ракеш Раджани, Холли Руссон-Джилман, Деб Рой, Дэвид Шенброд, Найджел Шэдболт, Сонал Шах, Ричард Шервин, Рохан Силва, Катепалли Сренивассан, Фред Тернер, Эйлин Твиггс, Марк Уилсон, Крис Вонг и Хоман Ягобзадех. Особую благодарность хочу выразить Робинн Штурм-Штеффен, стоявшей у истоков инициативы Белого дома «Открытое правительство». Я весьма признательна им за дружескую поддержку и за полезные советы. К сожалению, Ричард Хакман преждевременно ушел из жизни. Он был выдающимся наставником и доброй души человеком. Мне его очень не хватает.

Мой покойный отец, Симон Новек, в течение всей жизни был страстным поклонником демократии и с самого детства прививал мне такую же страсть. Моя мать, Дорис Новек, продолжает передавать наиболее важные новости и идеи. Ее интеллектуальная любознательность по-настоящему заразительна. Если бы не она, я бы гораздо меньше знала о нашем мире. Она является настоящим экспертом в области общественного управления. Благодарю также всех моих родных, Новеков, Дембо и Визел, за их поддержку и терпение.

Эта книга состоялась во многом благодаря помощи руководства и коллег Школы права Нью-Йорка, Нью-Йоркского университета и Массачусетского технологического института. Я хотела бы выразить особую благодарность членам проекта «Исследовательский центр открытого правительства» Фонда Макартуров, которые трижды в год все вместе обсуждают публикации и проекты (такие, как эта книга), и моей большой научной семье в «Проекте информационного общества» Йельской школы права. Хочу также упомянуть различные организации, оказавшие поддержку проектам, описанным в этой книге, в том числе Фонд Макартуров, Фонд Найтов и Google.org.

Даже одна-единственная публикация является частью работы всего общества. Рост популярности в обществе доктрины «Открытое правительство», поддержка со стороны десятков тысяч государственных служащих и предпринимателей помогают поверить в то, что люди могут и хотят присоединиться к работе по ее воплощению. Если только мы поймем, как им о ней рассказать.

Примечания

1

Российский союз спасателей – общественная организация, созданная в целях консолидации усилий общества в решении проблем безопасности и спасения населения в условиях чрезвычайных ситуаций; повышения роли спасателей в развитии аварийно-спасательного дела в Российской Федерации и участия в мероприятиях по защите и спасению населения, объектов и территорий в случае возникновения ЧС. – Прим. пер.

2

CPR (англ. сardiopulmonary resuscitation) – сердечно-легочная реанимация. – Прим. пер.

3

Программа «Открытое правительство» (англ. Open Government Initiative) – инициатива, выдвинутая Бараком Обамой сразу же после вступления в должность президента 10 января 2009 года. Цель инициативы – увеличить вовлеченность граждан в управление, борьба с коррупцией и большая открытость, эффективность и ответственность правительства. – Прим. ред.

4

Вики (англ. wiki) – система для быстрого коллективного создания простых сайтов. – Прим. пер.

5

Современная концепция развития электронного правительства, предполагающая беспрепятственный обмен информацией между информационными системами всех уровней по вертикали и по горизонтали. – Прим. ред.

6

Серверная ферма (англ. Server farm) – сосредоточенная в одном физическом месте группа компьютерных серверов, соединенных между собой и работающих как единое целое. – Прим. ред.

7

Executive Office of the President. – Прим. ред.

8

Office of Management and Budget. – Прим. ред.

9

Первая поправка (англ. First Amendment) – одна из наиболее важных поправок к Конституции США, гарантирующая права, которые считаются неотъемлемыми атрибутами либеральной демократии: свободу вероисповедания, свободу слова и прессы, право мирно собираться и обращаться к правительству. В XX в. Верховный суд, комментируя поправку, указал, что свободы, декларированные Первой поправкой, защищены равным образом и от ущемления со стороны властей штатов. – Прим. ред.

10

Адрес Белого дома, официальной резиденции президента США. – Прим. ред.

11

Sensitive Compartmented Information Facilities (SCIFs). – Прим. ред.

12

People's House. – Прим. ред.

13

Paperwork Reduction Act. – Прим. ред.

14

Federal Register – периодическое правительственное издание и база данных. Газета публикует тексты президентских заявлений, указов, правительственные постановления, сообщения и другие нормативные и информационные материалы федеральных исполнительных органов. Газета выходит пять раз в неделю (каждый рабочий день). Созданная в 1935 году, Federal Register в 1946 году расширила перечень публикуемых документов. – Прим. ред.

15

Исполнительный офис Президента США (англ. Executive Office of the President) – орган государственной власти, подчиняющийся непосредственно президенту США и включающий его помощников и советников по различным вопросам. Иногда в русскоязычной литературе упоминается как Администрация президента США. Исполнительный офис возглавляет глава аппарата Белого дома. – Прим. ред.

16

Войны в Ираке и Афганистане. – Прим. ред.

17

Бейлаут (англ. Bailout) – финансовая политика, направленная на выкуп государством у финансовых учреждений невозвратных кредитных обязательств с целью недопущения их массового банкротства и коллапса финансовой системы. – Прим. ред.

18

Речь идет, в частности, об Акте 2008 года о чрезвычайной экономической стабилизации (так называемом Плане Полсона), направленном на недопущение массового банкротства банков и коллапса финансовой системы, и об обещании финансовой поддержки страховым компаниям, поддержавшим Реформу здравоохранения и защиты пациентов (получившую неофициальное название Obama Care). – Прим. ред.

19

Apache поддерживает операционные системы Linux, BSD, Mac OS, Microsoft Windows, Novell NetWare, BeOS. Основными достоинствами Apache считаются надежность и гибкость конфигурации. Он позволяет подключать внешние модули для предоставления данных, использовать системы управления базами данных для аутентификации пользователей, модифицировать сообщения об ошибках. – Прим. ред.

20

Open Government Directive. – Прим. ред.

21

Ученые предложили различные типы компактных микроскопов, которые могут работать в качестве надстройки для смартфона, успешно выявляя микробов или определяя остроту зрения пациентов. – Прим. ред.

22

Роберто Мангабейра Унгер – левый социальный теоретик, экономист, философ, политик и один из основоположников критической теории в праве, профессор Гарвардской школы права. – Прим. ред.

23

Джон Дьюи – американский философ и педагог, представитель философского направления прагматизм. Автор более 30 книг и 900 научных статей по философии, социологии, педагогике и др. дисциплинам. – Прим. ред.

24

Дьюи Дж. Общество и его проблемы. – М.: Идея-Прогресс, 2002. – Прим. пер.

25

строка из памфлета просветителя-демократа Томаса Пейна «Здравый смысл», опубликованного в 1776 году (Thomas Paine, «Common Sense»).

26

Dorothy Nelkin, «The Political Impact of Technical Expertise», Social Studies of Science 5, № 1 (1975): 35–54.

27

Rebecca Rifkin, «Public Faith in Congress Falls Again, Hits Historic Low», Gallup Politics, June 19, 2014, http://www.gallup.com/poll/171710/public-faith-congress-falls-again-hits-historic-low.aspx

28

Roosevelt Institute – аналитический центр и некоммерческая организация, созданная для сохранения политического наследия Франклина и Элеоноры Рузвельт, развития прогрессивных идей, направленных на служение американскому обществу. – Прим. ред.

29

«Government by and for Millennial America», Roosevelt Campus Network, July 2013, http://gbaf.tumblr.com/post/42945987007/while-millennials-strongly-believe-in-an-activist

30

Edelman, «2014 Edelman Trust Barometer Global Results», 2014, http://www.edelman.com/insights/intellectual-property/2014-edelman-trust-barometer/about-trust/global-results/

31

Краудсорсинг (англ. crowdsourcing, crowd – «толпа» и sourcing – «использование ресурсов») – сбор идей, решений и ресурсов с большого количества заинтересованных участников, решение общественно значимых задач силами добровольцев, часто координирующих при этом свою деятельность с помощью информационных технологий. – Прим. ред.

32

Термин «сетевое общество», появившийся в конце 1980-х годов, описывает несколько различных явлений, связанных с социальными, политическими, экономическими и культурными изменениями, вызванными распространением сетевых, цифровых информационно-коммуникационных технологий. Происхождение термина берет начало в работах ранних социологов-теоретиков, таких как Георг Зиммель, Стайн Брэтен, Ян ван Дейк и Мануэль Кастельс. – Прим. ред.

33

Генри Чесбро – исполнительный директор Центра открытых инноваций школы бизнеса им. Уолтера Хааса при Университете Беркли (штат Калифорния). – Прим. ред.

34

Henry Chesbrough, «Open Innovation: A New Paradigm for Understanding Industrial Innovation», in: «Open Innovation: Researching a New Paradigm», ed. Henry Chesbrough, Wim Vanhaverbeke, and Joel West (New York: Oxford University Press, 2006), 1-12.

35

См., например: Karim R. Lakhani, Hila Lifshitz-Assaf, and Michael Tushman, «Open Innovation and Organizational Boundaries: Task Decomposition, Knowledge Distribution, and the Locus of Innovation», in: «Handbook of Economic Organization: Integrating Economic and Organizational Theory», ed. Anna Grandori (Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2013), 355-82; см. также: Frank Piller, Christoph Ihl, and Alexander Vossen, «A Typology of Customer Cocreation in the Innovation Process», SSRN, December 29, 2010, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1732127

36

«My Starbucks Idea», Starbucks, 2010, http://www.starbucks.com/coffeehouse/learn-more/my-starbucks-idea

37

«Idea Storm Can Help Take Your Idea and Turn It into Reality», Dell, 2015, http://www.ideastorm.com/

38

«Netflix Prize», Netflix, 2009, http://www.netflixprize.com//com-munity/viewtopic.php?id=1537

39

Facebook, «Investor Relations: Facebook Reports First Quarter 2013 Results», May 1, 2013, http://investor.fb.com/releasedtail.cfm?ReleaseID=761090. Facebook Enterprise Value, 84.84B; Viacom Enterprise Value, 46. 13B; CBS Enterprise Value, 38.53B. Y Charts, August 12, 2013.

40

См., например: Risto Rajala et al., «From Idea Crowdsourcing to Managing User Knowledge», Technology Innovation Management Review, December 2013, http://timreview.ca/article/750

41

См., например: Nick Van Breda and Jan Spruijt, «The Future of Co-Creationand Crowdsourcing», Edcom Annual Conference, 2013, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2286076

42

Клэй Ширки – американский писатель, преподаватель и исследователь воздействия интернета на общество, автор книги «Включи мозги. Свободное время в эпоху интернета», вышедшей на русском языке в 2012 году в издательстве «Карьера Пресс». – Прим. ред.

43

The Governance Lab, «The Story of the Open Source Drug DiscoveryProject: Dr. Samir Brahmachari», YouTube, May 1, 2015, https://www.youtube.com/watch?v=WdGzbGQHV8U. См. также: Vegard Kolbjornsrud, «On Governance in Collaborative Communities, Norwegian Business School» (PhD diss., Business School, University of Norway, 2014), 61–64.

44

См., например: Tanja Aitamurto, «The Promise of Idea Crowdsourcing: Benefits, Contexts, Limitations», http://walsww.academia.edu/963662/«The_Promise_of_Idea_Crowdsourcing_Ben-efits_Contexts_Limitations». Thomas W. Malone, Robert Laubacher, and Chrysanthos Dellarocas, «Harnessing Crowds: Mapping the Genome of Collective Intelligence» (working paper, MIT Center for Collective Intelligence Working Paper, Cambridge, MA, February 2009), http://cci.mit.edu/publications/CCIwp2009-01.pdf. Eric Bonabeau, «Decisions 2.0: The Power of Collective Intelligence», MIT Sloan Management Review (Winter 2009): 45–52. Benjamin Y. Clark et al., «A Framework forUsing Crowdsourcing in Government», SSRN, July 8, 2013, http://ssrn.com/abstract=1868283 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1868283

45

Friedrich Hayek, «The Use of Knowledge in Society», American Economic Review 35, № 4 (1945): 519-30.

46

Фридрих Хайек – австрийский экономист и философ, представитель новой австрийской школы, сторонник либеральной экономики и свободного рынка. Лауреат Нобелевской премии по экономике. – Прим. ред.

47

Другие примеры см.: Steven Berlin Johnson, «Future Perfect: The Case for Progress in a Networked Age» (New York: River-head, 2012).

48

Jim Yardley, «With Survey, Vatican Seeks Laity Comment on Family Issues», New York Times, November 8, 2013, http://nyti.ms/1adv6Jl. Например, вопрос 1А: Описать, как современный человек понимает учение Католической церкви о ценностях семьи, содержащихся в Библии, Пастырской конституции о Церкви в современном мире Gaudiumet Spes, Апостольском обращении Familiaris consortio и иных документах постсоборного учительства? Какие знания дает Церковь о семейной жизни людям? См.: https://www.surveymonkey.com/s/Family-Synod2014

49

Opening Remarks by President Obama on Open Government Partnership (September 20, 2011), http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/09/20/opening-remarks-president-obama-open-government-partnership

50

Written Declaration pursuant to Rule 123 of the Rules of Procedure on open and collaborative government (May 9, 2012), http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-/EP//N0NSGML+WDECL+P7-DCL-2012-0019+0+D0C+PDF+V0//EN&language=EN

51

Prime Minister David Cameron, Speech at Open Government Partnership Summit (October 31, 2013), https://www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-at-open-government-partner-ship-2013

52

Moises Naim, «Why the People in Power Are Increasingly Powerless», Washington Post, March 1, 2013, http://articles.Washington post.com/2013-03-01/opinions/37367377_1_climate-talks-presi-dent-obama-power/3

53

См. также: Tanja Aitamurto, «The Promise of Idea Crowdsourcing: Benefits, Contexts, Limitations», http://www.academia.edu/963662/The_Promise_of_Idea_Crowdsourcing_Benefits_Con-texts_Limitations

54

Sarah Rosenberg, «Restoring Pell Grants to Prisoners: Great Policy, Bad Politics» (Inform Ed blog), American Institutes for Research, November 5, 2012, http://www.quickanded.com/2012/11/restor-ing-pell-grants-to-prisoners-great-policy-bad-politics.html

55

Lois M. Davis, Robert Bozick, Jennifer L. Steele, Jessica Saunders, and Jeremy N. V. Miles, «Evaluating the Effectiveness of Correctional Education: A Meta-Analysis of Programs That Provide Education to Incarcerated Adults», RAND Report 2013.

56

C. Henrichson and R. Delaney, «The Price of Prisons: What Incarceration Costs Taxpayers», Center on Sentencing and Corrections, January 2012, http://www.vera.org/pubs/special/price-prisons-what-incarceration-costs-taxpayers; Partakers, «College behind Bars», http://partakers.org/site/college-behind-bars/

57

General Educational Development – тестирование по программе средней школы. – Прим. пер.

58

General Services Administration. – Прим. ред.

59

Данные на начало 2015 года. – Прим. ред.

60

Dustin Haisler, интервью с автором, September 16, 2013.

61

Mazdoor Kisan Shakthi Sangathan (MKSS India), http://www.mkssindia.org/

62

Redbridge Online Bud get Simulator, «You Choose», http://youchoose.esd.org.uk/redbridge2012

63

Data Driven и Kaggle – платформы для исследователей разных уровней, где они могут опробовать свои компетенции в анализе данных на актуальных задачах. – Прим. пер.

64

Kaggle website, http://www.kaggle.com, and Driven Data website, http://www.drivendata.org/

65

См., например: Maged N. Kamel Boulos et al., «Crowdsourcing, Citizen Sensing and Sensor Web Technologies for Public and Environmental Health Surveillance and Crisis Management: Trends, OGC Standards and Application Examples», Internal Journal of Health Geographies 10, № 67 (2011), http://www.biomedcentral.com/content/pdf/1476-072X-10-67.pdf

66

Jessica McKenzie, «Can Patrick Meier’s New App Micro Mappers Completely Change the Way We Think about Clicktivism?» Tech President, September 19, 2013, http://techpresident.com/news/wegov/24356/can-patrick-meiers-new-app-micromappers-com-pletely-change-way-we-think-about-clicktivism

67

В вымышленной вселенной «Звездных войн» рыцарь-джедай – это человек или инопланетянин, от рождения имеющий сверхспособности (управление Силой). – Прим. ред.

68

Honduras Health Mapping, https://hondurashealthmapping.crowdmap.com/main; Mapa Delectivo, http://www.eluniversal.com.mx/graficos/00coberturas/mapa_delictivo/

69

Jan Behrens et al., «The Principles of Liquid Feedback» (Berlin: Interactive Demokratie, 2014).

70

Hazel Markus, «The Effect of Mere Presence on Social Facilitation: An Unobtrusive Test», Journal of Experimental Social Psychology 14 (1978): 389-97. Эффект аудитории лежит в основе основной идеи «гражданского жюри», а именно созыв небольшой группы граждан, для участия или осуществления надзора над официальным процессом. См.: The Jefferson Center, «Citizen Jury», http://jefferson-center.org/how-we-work/citizen-juries/

71

Набор данных – множество элементов данных, объединенных в отдельное целое для решения определенной задачи. – Прим. ред.

72

Tether less World Constellation Web Observatory Portal, Rennselaer Polytechnic Institute (2014), http://tw.rpi.edu/web/web_observatory. Notes to Pages 14–16, 281.

73

Tom Lee, «Defending the Big Tent: Open Data, Inclusivity, and Activism», The Sunlight Foundation Blog, May 2, 2012, http://sunlight-foundation.com/blog/2012/05/02/defending-the-big-tent-open-data-inclusivity-and-activism/; Ethics. Data.gov, http://www.eth-ics.gov/; Visitor Access Records, The White House Briefing Room, February 27, 2015, http://www.whitehouse.gov/briefing-room/disclosures/visitor-records; US Aspending.gov, http://www.Usas-pending.gov/

74

Canadian Open Government Directive. – Прим. ред.

75

Directive on Open Government, Treasury Board of Canada Secretariat, October 9, 2014, http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=28108

76

Peter R. Orszag, «Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies, Executive Office of the President of the United States», Office of Management and Budget, December 8, 2009, http://www.whitehouse.gov/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf

77

James Manyika, Michael Chui, Diana Farrell, Steve Van Kuiken, Peter Groves, and Elizabeth Almasi Doshi, «Open Data: Unlocking Innovation and Performance with Liquid Information», McKinsey &Company, October 2013, http://www.mckinsey.com/insights/business_technology/open_data_unlocking_innovation_and_per-formance_with_liquid_information

78

Beth Simone Noveck and Daniel L. Groff, «Information for Impact: Liberating Nonprofit Sector Data» (Washington, DC: The Aspen Institute, 2013), http://www.aspeninstitute.org/sites/default/files/content/docs/psi/psi_Information-for-Impact.pdf

79

Михаил Абызов назначен министром по вопросам Открытого правительства Указом Президента РФ от 21 мая 2012 года. – Прим. ред.

80

Open Government Partnership (OGP). – Прим. ред.

81

Эдвард Сноуден – американский технический специалист, бывший сотрудник ЦРУ и Агентства Национальной безопасности США. В начале июня 2013 года распространил секретную информацию Агентства, касающуюся тотальной слежки американских спецслужб за информационными коммуникациями между гражданами многих государств по всему миру при помощи существующих информационных сетей. – Прим. пер.

82

См. «Full Text of the Magna Carta for Philippine Internet Freedom (MCPIF)», http://democracy.net.ph/full-text/; Открытое правительство Финляндии, например, является некоммерческой организацией, которая способствует краудсорсингу законодательства, совещательной и представительной демократии и развитию гражданской инициативы путем содействия гражданским дебатам и обсуждению проектов законодательных предложений для представления в парламент Финляндии. См.: «Crowdsourcing Legislation», http://openministry.info/. Проект конституционной реформы в Италии преодолел три этапа последовательных консультаций с общественностью в 2013 г., в его основе лежит инициатива узаконить конституционную реформу, предполагающую стимулирование новых каналов для более широкого и более значимого участия граждан в процессе управления. См.: http://partecipa.gov.it/. См. также: «Consultazione Pubblica sulle Riforme Costituzionali Rapporto Finale», http://www.riformecostituzionali.partecipa.gov.it/. Демократическая платформа, которая используется в Палате представителей Бразилии, http://edemocracia.camara.gov.br/, разработана и поддерживается Центральным секретариатом президента Бразилии – ведомством, отвечающим за социальное участие и социальные движения, http://www.participa.br/.df. См.: Andrew Mandelbaum, «Online Tools for Engaging Citizens in the Legislative Process», OpenParliament.org., February 28, 2014. Jillian Raines, «Toward More Inclusive Law making: What We Know and Still Most Need to Know about Crowdlaw» (blog), The GovLab, June 4, 2014, http://thegovlab.org/toward-more-inclusive-law-making-what-we-know-still-most-need-to-know-about-crowdlaw

83

«Icelandic Constitutional Council 2011», Participedia, http://par-ticipedia.net/en/cases/icelandic-constitutional-council-2011; Sean Deely and Tarik Nesh Nash, «The Future of Democratic Participation: my.con: An Online Constitution Making Platform», http://ceur-ws.org/Vol-1148/paper4.pdf

84

Партисипаторный бюджет (англ. Participatory Budget) – местный бюджет, разработанный и утвержденный с участием общественности; финансовый план совместного управления, осуществляемого гражданами и местными органами власти. Партисипаторный бюджет предоставляет жителям города возможность вносить свой вклад в рассмотрение и принятие финансовых решений по приоритетным вопросам. В соответствии с законодательством, решение о принятии местного бюджета – прерогатива городского совета, однако он может и должен принимать во внимание рекомендации, поступающие от граждан. – Прим. ред.

85

Nathan Schneider, «Some Assembly Required: Witnessing the Birth of Occupy Wall Street», Harper’s, February 2012.

86

Этому канадскому философу и филологу принадлежит фраза «medium is the message». – Прим. ред.

87

Manuel Castells, «Networks of Outrage and Hope: Social Movements in the Internet Age» (New York: Polity Press, 2012).

88

Jeff Jarvis, «#Occupy Wall Street and the Failure of Institutions», Buzz Machine, October 3, 2011, http://buzzmachine.com/2011/10/03/occupywallstreet-the-failure-of-institutions/

89

Gladwell vs. Shirky: «A Year Later, Scoring the Debate over Social Media Revolutions Threat Level», WIRED, December 27, 2011, http://www.wired.com/2011/12/gladwell-vs-shirky/

90

В марте 2015 года присягнула на верность запрещенному в РФ «Исламскому государству» и сменила название на «Западноафриканскую провинцию “Исламского государства”». – Прим. ред.

91

Zeynep Tufekci, «After the Protests», New York Times, March 19, 2014, http://www.nytimes.com/2014/03/20/opinion/after-the-protests.html

92

Сьюзан Моффитт – профессор политологии и публичной политике в университете Брауна. – Прим. пер.

93

Susan L. Moffitt, «Making Policy Public: Participatory Bureaucracy in American Democracy» (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2014).

94

Federal Administrative Procedure Act. – Прим. пер.

95

Francis Fukuyama, «The Decay of American Political Institutions», American Interest, December 8, 2013, http://www.the-american-interest.com/articles/2013/12/08/the-decay-of-american-politi-cal-institutions

96

Фрэнсис Фукуяма – американский философ, политолог, политический экономист и писатель японского происхождения. Старший научный сотрудник Центра по вопросам демократии, развития и верховенства права в Стэнфорде. – Прим. пер.

97

Alice Lipowicz, «Use Digital Tools for Better E-rulemaking, Former Official Advises», FCW, January 26, 2011, http://fcw.com/articles/2011/01/26/former-white-house-deputy-cto-advises-im-mediate-actions-for-improved-erulemaking.aspx

98

См.: Robert Steinbrook, «Science, Politics, and Federal Advisory Committees», New England Journal of Medicine 350, № 14 (April 2004): 1454–1460.

99

Cm.: Robin M. Nazzaro, «Issues Related to the Independence and Balance of Advisory Committees, Highlights of Testimony before the Subcommittee on Information Policy, Census, and National Archives, Committee on Oversight and Government Reform, House of Representatives», April 2, 2008, http://www.gao.gov/as-sets/120/119486.pdf

100

Хотя в современной бизнес-литературе все чаще используется калька с английского «стейкхолдеры» (англ. stakeholders), мы предпочли остановиться на более укорененном в бизнес-дискурсе термине «заинтересованные стороны». – Прим. ред.

101

Cm.: Beth Simone Noveck, Wiki Government: «How Technology Can Make Government Better, Democracy Stronger, and Citizens More Powerful» (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2009), 131.

102

Аналогичные организации называют еще «мозговые центры» (англ. thinktanks) и «фабрика мысли» (англ. brainstrust) – это негосударственные научно-исследовательские организации, которые, как правило, сосредоточивают свои усилия в области гуманитарных наук – политики, экономики, социологии и права. – Прим. ред.

103

Andrew Rich, «Think Tanks, Public Policy and the Politics of Expertise» (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2004), 34.

104

Там же, 28.

105

Eric Lipton, Brooke Williams, and Nicholas Confessore, «Foreign Powers Buy Influence at Think Tanks», September 6, 2014, http://www.nytimes.com/2014/09/07/us/politics/foreign-powers-buy-influence-at-think-tanks.html?_r=0

106

Federally funded research and development centers. – Прим. ред.

107

RAND (аббревиатура англ. слов «Research and Development» – «Исследования и разработка») – американский стратегический исследовательский центр. Является некоммерческой организацией, содействующей научной, образовательной и благотворительной деятельности в интересах общественного благополучия и национальной безопасности США. В частности, занимается разработкой и выявлением новых методов анализа стратегических проблем и новых стратегических концепций. – Прим. ред.

108

MITRE (или The MITRE Corporation) – крупная некоммерческая организация, специализирующаяся в области системной инженерии и ведущая разработки и исследования в интересах органов государственной власти США, в частности таких, как Министерство обороны США, Федеральное управление гражданской авиации США. – Прим. ред.

109

Сандийские национальные лаборатории (англ. Sandia National Laboratories, SNL) – один из 16 комплексов национальных лабораторий Министерства энергетики США. Главная задача SNL – разработка, создание и испытание неядерных компонентов ядерного оружия. Состоит из двух филиалов, один из которых расположен рядом с Лос-Аламосской лабораторией, а второй – рядом с Ливерморской лабораторией, которые непосредственно связаны с разработкой оружия для ядерного арсенала США. – Прим. ред.

110

Ливерморская национальная лаборатория им. Э. Лоуренса (англ. Lawrence Livermore National Laboratory, LLNL) – национальная лаборатория Министерства энергетики США в Ливерморе, штат Калифорния. Входит в структуру Калифорнийского университета. Основана в 1952 году по инициативе Эдварда Теллера и при содействии Эрнеста Лоуренса для интенсификации работ по созданию термоядерной бомбы. Наряду с национальной лабораторией в Лос-Аламосе является одной из двух лабораторий в США, основополагающей задачей которых служит разработка ядерного оружия. – Прим. ред.

111

U. S. Patent and Trademark Office, PTO. – Прим. ред.

112

«Peer to Patent is the central case study in Noveck», Wiki Government.

113

Marisa Peacock, «The Search for Expert Knowledge Continues», CMS Wire, May 12, 2009, http://www.cmswire.com/cms/enter-prise-cms/the-search-for-expert-knowledge-continues-004594.php

114

В результате разногласий по поводу результатов национальных выборов в 2007 году в стране вспыхнули массовые протесты, быстро переросшие в акты насилия. – Прим. ред.

115

Веб-приложение, объединяющее данные из нескольких источников в один интегрированный инструмент. – Прим. ред.

116

Clive Thompson, «Smarter Than You Think: How Technology Is Changing Our Minds for the Better» (New York: Penguin Press, 2013), 62.

117

Donald McNeil Jr., «Car Mechanic Dreams Up a Tool to Ease Births», New York Times, November 13, 2013, http://nyti.ms/17UuZos

118

Премиальный конкурс (англ. prize-backed challenge) – инструмент краудсорсинга и открытых инноваций, в основе которого лежит денежный приз. Позволяет обеспечить широкое участие граждан в решении конкретных проблем. – Прим. ред.

119

«‘And the Winner Is…’ Capturing the Promise of Philanthropic Prizes», McKinsey & Company, July 2009, http://mckinseyonsociety.com/downloads/reports/Social-Innovation/And_the_winner_is.pdf

120

Grand challenges – это фундаментальные научные, социальные или инженерные задачи с широкой областью применения, направленные на улучшение жизни всего человечества. – Прим. ред.

121

«Implementation of Federal Prize Authority: Fiscal Year 2012 Progress Report», Office of Science and Technology Policy, The White House, December 2013, http://www.whitehouse.gov/sites/de-fault/files/microsites/ostp/competes_prizesreport_dec-2013.pdf. См. также: «Prize-Backed Challenges» (wiki), The GovLab, http://thegovlab.org/wiki/Prize-backed_Challenges

122

X-Prize – премиальный фонд поддержки революционных инноваций, направленных на улучшение жизни всего человечества. Премии присуждаются в четырех категориях: энергетика и окружающая среда, освоение окружающего пространства, образование и развитие, биология и медицина. Средства фонда поступают от частных жертвователей и корпораций. – Прим. ред.

123

Галлон США равен 3,7 л. – Прим. ред.

124

Cristin Dorgelo and Tom Kalil, «21st Century Grand Challenges» (blog), White House, April 9, 2012, http://www.whitehouse.gov/blog/2012/04/09/21st-century-grand-challenges

125

America Competes Act, Public Law 110-69, August 9, 2007.

126

Case Foundation, «Collaborative Innovation»: Dr. Alok Das and Jean Lupinacci, YouTube, August 21, 2012, http://www.youtube.com/watch?v=dA3l_UlFZac. См. также: «InnoCentive and the Air Force Research Lab Announce Successful Completion of Initial Open Innovation Challenges», InnoCentive, October 17, 2011, http://www.innocentive.com/innocentive-and-air-force-research-lab-announce-successful-completion-initial-open-innovation-challe

127

Вращающийся каталог с карточками, используемыми для хранения контактной бизнес-информации. – Прим. пер.

128

Джефф Хоу – писатель, который впервые ввел термин «краудсорсинг» в 2006 году. – Прим. пер.

129

Jeff Howe, «The Rise of Crowdsourcing», Wired 14, № 6 (2006): 1–4.

130

Frank Fischer, «Democracy and Expertise: Re orienting Policy Inquiry» (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2009), Kindle ed. Location 59–60.

131

Роберт Даль – известный американский политолог, один из основоположников концепции плюралистической демократии, профессор Йельского университета, первый лауреат премии Юхана Шютте в политических науках. – Прим. ред.

132

Robert Dahl, «Democracy and Its Critics» (New Haven, CT: Yale University Press, 1989), 339.

133

Майкл Шадсон – профессор журналистики в Высшей школе журналистики Колумбийского университета и адъюнкт-профессор кафедры социологии; почетный профессор Калифорнийского университета в Сан-Диего. Является экспертом в таких областях, как история журналистики, медиасоциологии, политической коммуникации и общественной культуры. – Прим. ред.

134

Michael Schudson, «The Good Citizen: A History of American Civic Life» (New York: Free Press, 2010), 23ff; см. также: Jeffrey Green, «The Eyes of the People: Democracy in an Age of Spectatorship» (New York: Oxford University Press, 2010).

135

Гарольд Джозеф Ласки – британский ученый-политолог и политический теоретик, экономист, преподаватель, научный писатель; сторонник демократического социализма, при переходе к которому он допускает применение насилия. В последние годы жизни занимался исследованием разрастающегося противостояния между СССР и США. В 1948 году опубликовал свой фундаментальный труд «Американская демократия». – Прим. ред.

136

Уильям Блейк – английский ученый-политолог. – Прим. пер.

137

Джереми Бентам – английский социолог, один из крупнейших теоретиков политического либерализма, родоначальник одного из направлений в английской философии – утилитаризма. – Прим. ред.

138

Tim Causer, «Welcome to Transcribe Bentham, Transcribe Bentham: A Participatory Initiative», March 27, 2013, http://blogs.ucl.ac.uk/transcribe-bentham/. «Ancient Lives Project», Ancient Lives, http://ancientlives.org/about

139

Bill and Melinda Gates, «A Call for Global Citizens», Gates Notes, http://www.gatesnotes.com/2015-annual-letter?WT.mc_id=01_21_2015_DO_GFO_domain_0_00&page=0&lang=en; см. также: Bill Gates, «How to Fight the Next Epidemic: The Ebola Crisis Was Terrible. But Next Time Could Be Much Worse», New York Times, March 18, 2015, http://www.nytimes.com/2015/03/18/opinion/bill-gates-the-ebola-crisis-was-terrible-but-next-time-could-be-much-worse.html?ref=opinion&_r=1

140

Douglas W. Allen, «Institutional Revolution: Measurement and the Economic Emergence of the Modern World» (Chicago: University of Chicago Press, 2011).

141

Джефф Малган – профессор Лондонской школы экономики и Университета Мельбурна, президент Национального фонда науки, технологии и искусств (NESTA). – Прим. пер.

142

Geoff Mulgan, «Systems, Success, Failure, and Rebirth», Global Brief, October 4, 2012, http://globalbrief.ca/blog/2012/10/04/systems-success-failure-rebirth/

143

Ментальные модели – основанные на предыдущем опыте идеи, стратегии, способы понимания, существующие в уме человека и направляющие его действия. Используются для объяснения причин и следствий, а также придания смысла жизненному опыту. Считается, что впервые термин «ментальные модели» использовал шотландский психолог Кеннет Крейк в работе «Природа объяснения» («The Nature of Explanation») в 1943 году. Он предположил, что мозг создает «модели действительности в уменьшенном масштабе» и использует их, чтобы предвидеть грядущие события. – Прим. ред.

144

Gardner Н. Changing Minds. The Art and Science of Changing Our Own and Other People's Minds. – Прим. ред.

145

Говард Гарднер – американский психолог, известный как автор понятия «множественный интеллект», специалист в области клинической психологии и нейропсихологии. – Прим. пер.

146

В частности, это касается «Информационного бюллетеня гражданина», краудсорсинг которого проводился в период смены власти в Белом доме в 2008–2009 годах. Команда переходного периода попросила американский народ предложить вопросы, которые следует добавить в повестку первых 100 дней нового офиса. Первоначально идея состояла в том, чтобы выявить ряд предложений, которые могли бы быть включены в программу переходного периода. Проект, развернутый только за несколько дней до инаугурации, показал «отсутствие нового мышления» или полезного предложения. James E.Katz, Michael Barris, and Anshul Jain, «The Social Media President: Barack Obama and the Politics of Digital Engagement» (New York: Palgrave Macmillan, 2013), 47.

147

Food and Drug Administration. – Прим. пер.

148

Katherine Bourzac, «Biodegradable Batteries to Power Smart Medical Devices: Prototype Batteries that Dissolve Safely in the Body Could Power Ingested Devices», MIT Technology Review, December 18, 2013, http://www.technologyreview.com/news/522581/biodegradable-batteries-to-power-smart-medical-devices/; см. также: The Bettinger Research Group, Carnegie Mellon University, http://biomicrosystems.net/

149

«Research on the Use of Science in Policy: A Framework, in Using Science as Evidence in Public Policy», ed. Kenneth Prewitt, Thomas A. Schwandt, and Miron L. Straf (Washington, DC: National Academies Press, 2012), http://www.nap.edu/openbook.php?record_id=13460&page=53

150

Отсылка к песне Криса Кэйгла «Chicks Dig It». – Прим. ред.

151

William Easterly, in: The Tyranny of Experts (New York: Basic Books, 2014), отмечает, что это зачастую специалисты, которые, вероятнее всего, будут попирать права уже и так обездоленных.

152

Атул Гаванде – современный американский хирург, журналист, писатель. Широко известен как эксперт в области оптимизации современного здравоохранения. – Прим. ред.

153

Atul Gawande, «Testing, Testing: The Health-Care Bill Has No Master Plan for curbing Costs. Is That a Bad Thing?» New Yorker, December 2009, 34–41.

154

BBC «Study: US Is an Oligarchy, Not a Democracy» (blog), Echo Chambers, April 17, 2014, http://www.bbc.com/news/blogs-echo-chambers-27074746

155

Martin Gilens and Benjamin I. Page, «Testing Theories of American Politics: Elites, Interest Groups, and Average Citizens», Perspectives on Politics 12, № 3 (2014): 564-81, http://dx.doi.org/10.1017/ S1537592714001595. John Cassidy, «Is America an Oligarchy?» (blog), New Yorker, April 18, 2014, http://www.newyorker.com/online/blogs/johncassidy/2014/04/is-america-an-oligarchy.html

156

Michael Flowers, «Beyond Open Data: The Data-Driven City, in Beyond Transparency: Open Data and the Future of Civic Innovation», ed. Brett Goldstein and Lauren Dyson (San Francisco, CA: Code for America Press, 2013), 185-98. См. также: «Mayor Bloomberg and Speaker Quinn Announce New Approach to Target Most Dangerous Illegally Converted Apartments», press release (PR-193-11), City of New York, June 7, 2011, http://www.nyc.gov/cgi-bin/misc/pf-printer.cgi?action=print&sitename=OM&p=1390075778000

157

Geoff Mulgan, with Simon Tucker, Rushinara Ali, and Ben Sanders, «Social Innovation: What It Is, Why It Matters, How It Can Be Accelerated» (Oxford, UK: Skoll Centre for Social Entrepreneurship, University of Oxford, 2007), 5.

158

C. H. Weiss, «Improving the Linkage between Social Research and Public Policy», in: «Knowledge and Policy: The Uncertain Connection», ed. L. E. Lynn (Washington, DC: National Academies Press, 1978).

159

Mikey Dickerson, «Mikey Dickerson to SXSW: Why We Need You in Government», Medium, March 26, 2015, https://medium.com/@USDigitalService/mikey-dickerson-to-sxsw-why-we-need-you-in-government-f31dab3263a0

160

Бейджи или значки – система присвоения знаков отличия; основывалась на достижении определенных этапов активности или результатов. – Прим. ред.

161

Khan Academy – некоммерческая образовательная организация, созданная в 2008 году выпускником МГГ и Гарварда Салманом Ханом. Сайт академии предоставляет доступ к коллекции более чем из 4200 бесплатных микролекций по математике, истории, здравоохранению и медицине, финансам, физике, химии, биологии, астрономии, экономике, космологии, органической химии, основам американской гражданственности, истории искусства, макро– и микроэкономике, компьютерным наукам. – Прим. пер.

162

American Heart Association. – Прим. пер.

163

Source Document for Personnel Data, New York City Police Department Form PD 446–141 (Rev. 11–14).

164

строки из пьесы «Доктор Дилемма» Бернарда Шоу; пьеса была впервые исполнена в 1906 году.

165

Джордж Вашингтон – американский государственный деятель, главнокомандующий Континентальной армии во время Войны за независимость США, создатель американского института президентства и первый президент США (1789–1797 годы). – Прим. ред.

166

Томас Джефферсон – видный деятель Войны за независимость США, один из авторов Декларации независимости. – Прим. ред.

167

Джеймс Мэдисон – американский государственный деятель, четвертый президент США (1809–1917 годы), один из ключевых авторов Конституции США и Билля о правах. – Прим. ред.

168

Александр Гамильтон – видный деятель Войны за независимость США, идеолог и руководитель Партии федералистов. – Прим. ред.

169

«Мы, народ» – «We the people» – первые слова преамбулы Конституции США. – Прим. ред.

170

Джон Адамс – первый вице-президент и второй президент США (1797–1801 годы). – Прим. ред.

171

Мериуэзер Льюис и Уильям Кларк – американские исследователи, организаторы первой сухопутной экспедиции через территорию США из Сент-Луиса к тихоокеанскому побережью и обратно. – Прим. ред.

172

Александр Гамильтон Черч – структуралист, представитель классической (административной) школы управления. – Прим. ред.

173

Ограничение на торговлю США с остальным миром, введенное тогдашним президентом США Томасом Джефферсоном, преимущественно против Великобритании и Франции. – Прим. ред.

174

Jerry L. Mashaw, «Creating the Administrative Constitution: The Lost One Hundred Years of American Administrative Law» (New Haven, CT: Yale University Press, 2012).

175

Bernard Crick, «The American Science of Politics: Its Origins and Conditions» (New York: Routledge, 1959). См. также: Bliss Perry, «The American Mind and American Idealism» (New York: Houghton Mifflin, 1913).

176

Иное название – «Записки Федералиста» (англ. The Federalist Papers); сборник из 85 статей в поддержку ратификации Конституции США. Статьи выходили с октября 1787 года по август 1788 года в нью-йоркских газетах The Independent Journal и The New York Packet. Считается не только важнейшим источником толкования Конституции США (в сборнике значение положений Конституции разъясняется самими ее авторами), но и выдающимся философским и политическим произведением. – Прим. ред.

177

Подробнее о возрождении литературы гражданского высказывания см.: Danielle Allen, «Our Declaration: A Reading of the Declaration of Independence in Defense of Equality» (New York: Liveright, 2014).

178

Crick, American Science of Politics, 9.

179

Фредерик Джексон Тернер – американский историк начала XX века. Наиболее известен как создатель оригинальной «теории границы», хотя и подвергшейся критике, но оказавшей огромное влияние на американскую историографию и массовое сознание. – Прим. ред.

180

Turner F. J. The Significance of the Frontier in American History: Madison: State Historical Society of Wisconsin, 1894. – Прим. ред.

181

Stanley Elkins and Eric McKitrick, «A Meaning for Turner’s Frontier: Democracy in the Old Northwest», Political Science Quarterly 69, № 3 (1954): 336.

182

Richard Hofstadter, «The Age of Reform» (New York: Vintage Books, 1955), 133.

183

См.: Congressional Research Service, «History of Civil Service Merit Systems», 1976, http://archive.org/stream/hicivilse00libr/hicivilse00libr_djvu.txt; and Bureau of Labor Statistics, Occupational Employment Statistics, 2014, http://www.bls.gov/oes/cur-rent/naics4_999100.htm#00-0000

184

Theodore Roosevelt, «The Works of Theodore Roosevelt: American Ideals and Other Essays» (New York: Scribner, 1906), 145.

185

Понятие «профессия» – «по своей сути неоднозначное, многогранное понятие, у него нет единого толкования, и попытки вычленить его суть никогда не будут убедительными», – отмечается в: EliotFreidson, «The Sociology of the Professions: Lawyers, Doctors and Others», ed. Robert Dingwall and Philip Lewis (New Orleans, LA: Quid Pro Books, 2014), 32. Для получения подробной информации об определениях загадки см.: Andrew Abbott, «The System of Professions: An Essay on the Division of Expert Labor» (Chicago: University of Chicago Press, 1988); Howard S. Becker, «The Nature of a Profession» in Sociological Work (Chicago: Aldine, 1970); Robert K. Merton, «Some Thoughts on the Professions in American Society» (Providence, RI: Brown University Papers 37, 1960); Robert K. Merton, «Social Theory and Social Structure», 2nd rev. ed. (1949; New York: Free Press, 1968) Talcott Parsons, «‘Professions’, in International Encyclopedia of the Social Sciences», vol. 12, ed. D. Sills and R. Merton (New York: Macmillan and The Free Press, 1968), 536-47.

186

Заметным исключением среди политологов является Frank Fischer, «Democracy and Expertise: Reorienting Policy Inquiry» (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2009). Подробнее о выявлении компетенций см.: Dingwall and Lewis, «Sociology of the Professions»; and K. Anders Ericsson et al., eds., «The Cambridge Handbook of Expertise and Expert Performance» (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2006).

187

Dietrich Rueschmeyer, «Professional Autonomy and the Social Control of Expertise», in: Dingwall and Lewis, Sociology of the Professions, chap. 2.

188

Пол Старр – профессор социологии и публичной политики Принстонского университета, лауреат Пулитцеровской премии. – Прим. ред.

189

Paul Starr, «The Social Transformation of American Medicine: The Rise of a Sovereign Profession and the Making of a Vast Industry» (New York: Basic Books, 1984), 4.

190

Abbott, «System of Professions».

191

In: Stuart v. Loomis, 992 F. Supp. 2d 585, 588 (M. D. N. C. 2014). Федеральный окружной суд постановил, что государство не в силах принудить поставщика медицинских услуг, работа которого регламентируется правилами медицинской профессии, настаивать на вынашивании беременности в угоду государственной идеологии.

192

C. L. Gilb, Hidden Hierarchies: «The Professions and Government» (New York: Harper and Row, 1966).

193

The American Medical Association. – Прим. ред.

194

The American Bar Association. – Прим. ред.

195

Robert C. Post, «Democracy, Expertise and Academic Freedom: A First Amendment Jurisprudence for the Modern State» (New Haven, CT: Yale University Press, 2012), 95. См. также: Alexander Meiklejohn, «The First Amendment Is an Absolute», Supreme Court Review 245 (1964):245–266; Owen M. Fiss, «Free Speech and Social Structure», Iowa Law Review 71 (1985–1986): 1405.

196

Пьер Бурдье – французский социолог, этнолог, философ и политический публицист, один из наиболее влиятельных социологов ХХ века. – Прим. ред.

197

Pierre Bourdieu, «The Logic of Practice» (Palo Alto, CA: Stanford University Press, 1990), 131.

198

Margali Sarfatti Larson, «The Rise of Professionalism: A Sociological Analysis» (Berkeley: University of California Press, 1977), 17.

199

Там же.

200

Алексис Шарль Анри Клерель де Токвиль – французский политический деятель, лидер консервативной Партии порядка, министр иностранных дел Франции (1849 год). Более всего известен как автор историко-политического трактата «Демократия в Америке» (2 тома, 1835 и 1840 годы), который называют «одновременно лучшей книгой о демократии и лучшей книгой об Америке». – Прим. ред.

201

Мишель Шевалье – французский экономист, государственный и политический деятель, публицист. – Прим. ред.

202

Уильям Дж. Гуд – американский социолог и психолог, специалист по семейным отношениям. – Прим. ред.

203

William J. Goode, «Encroachment, Charlatanism and the Emerging Professions», American Sociological Review 25 (1960): 902.

204

Douglas W. Allen, «The Institutional Revolution: Measurement and the Economic Emergence of the Modern World» (Chicago, IL: University of Chicago Press, 2011).

205

James Scott, «Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed» (New Haven, CT: Yale University Press, 1999), 2.

206

Граф Сэндвич – дворянский титул пэра Англии, номинально связанный с городом Сэндвич в графстве Кент. Титул был создан в 1660 году для выдающегося флотоводца адмирала сэра Эдварда Монтегю (1625–1672). – Прим. ред.

207

Сэмюэл Пепис, или Пипс – сын лондонского портного, поступил на службу в дом своего дальнего родственника, влиятельного военного и политика сэра Эдварда Монтегю (впоследствии 1-го графа Сэндвича), которому во многом обязан последующей карьерой. Стал чиновником морского ведомства, автор знаменитого дневника о повседневной жизни лондонцев середины XVII века. – Прим. ред.

208

Arno Mayer, «The Persistence of the Old Regime: Europe to the Great War» (New York: Pantheon Books, 1981).

209

Robert Tavernor, «Smoot’s Ear: The Mea sure of Humanity» (New Haven, CT: Yale University Press, 2007), 49.

210

Там же, 50.

211

Артур Стинчкомб – американский социолог, основатель экономической социологии. – Прим. ред.

212

Макс Вебер – немецкий социолог, философ, историк, политический экономист. Идеи Вебера оказали значительное влияние на развитие общественных наук, в особенности социологии. – Прим. ред.

213

«Позолоченный век», или Gilded Age (англ.) – эпоха быстрого роста экономики и населения США после гражданской войны и реконструкции Юга. Название восходит к книге Марка Твена и Чарлза Уорнера «Позолоченный век» и обыгрывает термин «золотой век», отмечая его поверхностность. – Прим. ред.

214

Charles W. Calhoun, ed., «The Gilded Age: Perspectives on the Origins of Modern America» (Lanham, MD: Rowman & Littlefield, 2006), 259.

215

Interstate Commerce Act (1887), Our Documents.gov, http://www.ourdocuments.gov/doc.php?flash=true&doc=49

216

Ричард Хофштадтер – американский историк и общественный деятель. – Прим. ред.

217

Hofstadter, «Age of Reform», 143.

218

Дени Дидро – французский писатель, философ-просветитель и драматург, основавший «Энциклопедию, или Толковый словарь наук, искусств и ремесел» (1751). Иностранный почетный член Петербургской академии наук (1773). – Прим. ред.

219

Жан Лерон Д'Аламбер – французский ученый-энциклопедист, философ, математик и механик. Член Парижской академии наук (1740), Французской Академии (1754), Петербургской (1764) и других академий. – Прим. ред.

220

«Энциклопедия, или Толковый словарь наук, искусств и ремесел» («Encyclopedie, ou Dictionnaire raisonne des sciences, des arts et des metiers») – многотомное издание, которое является наиболее значимым научным трудом своего времени. Тома энциклопедии публиковались в 1751–1772 годах, и в окончательном варианте «Энциклопедия» составила 17 томов текста и 11 томов таблиц. В написании статей к ней, помимо Дидро и Д'Аламбера, принимали участие Руссо, Монтескье, Кондильяк, Вольтер и другие выдающиеся мыслители своего времени. Редакторы «Энциклопедии» Дидро и Д'Аламбер прибегли к перекрестной системе организации материала: «словарный» (алфавитный) порядок статей, удобный для обычного читателя, пересекался с предположительно более философским, «энциклопедическим» охватом материала, для чего была изобретена сложная иерархическая система перекрестных отсылок. Через эти отсылки статья, например ортодоксально-религиозного содержания, увязывалась с другой статьей, опровергавшей все основные тезисы первой. – Прим. ред.

221

Николя де Кондорсе – французский философ, ученый-математик, академик и политический деятель. – Прим. ред.

222

Tavernor, «Smoot’s Ear», 143.

223

Единицы измерения объема (бушель и пек), длины и площади (род и пек), веса (пеннивейт). – Прим. ред.

224

Scott, «Seeing Like a State», 3.

225

Джон Куинси Адамс – старший сын второго президента США Джона Адамса; первый официальный посланник США в России (1809–1814), восьмой государственный секретарь США (1817–1825); шестой президент США (1825–1829). – Прим. ред.

226

John Quincy Adams, «Report on Weights and Mea sures», 1821, http://www.digitalhistory.uh.edu/disp_textbook.cfm?smtID=3&psid=267

227

Stephen Kern, «The Culture of Time and Space 1880–1918», 2nd ed. (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2003).

228

Peter Galison, «Einstein’s Clocks and Poincare’s Maps: Empires of Time» (New York: W. W. Norton, 2004).

229

Stephen Kern, «The Culture of Time and Space», 1880–1918 (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2003), 29.

230

Michael Brian Schiffer, «Power Struggles: Scientific Authority and the Creation of Practical Electricity before Edison» (Cambridge, MA: MIT Press, 2008). См. также: J. D. Bernal, «Science in History», vol. 2, «The Scientific and Industrial Revolution» (London: C. A. Watts, 1954; Cambridge, MA: MIT Press, 1985).

231

Thomas L. Haskell, «The Emergence of Professional Social Science: The American Social Science Association and the Nineteenth Century Crisis of Authority» (Champaign: University of Illinois Press, 1977), 26.

232

Например, «Чрево Парижа» Эмиля Золя. – Прим. ред.

233

Термин «разборочная линия» был придуман Зигфридом Гидионом; см.: Daniel J. Boorstin, «The Americans: The Democratic Experience» (New York: Vintage, 1974), chap. 2.

234

Толкотт Парсонс – американский социолог-теоретик, глава школы структурного функционализма, один из создателей современной теоретической социологии. – Прим. ред.

235

Talcott Parsons, «‘Professions’, in International Encyclopedia of the Social Sciences», ed. David L. Sills (London: Macmillan, 1968), 536-47.

236

Дэниел Бурстин – американский историк, публицист, 12-й директор библиотеки Конгресса США. – Прим. ред.

237

Boorstin, «The Americans».

238

Оливер Уэнделл Холмс-старший – американский врач, поэт и писатель. – Прим. ред.

239

Oliver Wendell Holmes Sr., «Currents and Counter-Currents in Medical Science», текст выступления перед годовым собранием Медицинского общества штата Массачусетс, May 30, 1860, cited in: Burton J. Bledstein, «The Culture of Professionalism: The Middle Class and the Development of Higher Education in America» (New York: W. W. Norton, 1978).

240

Robert Geyer and Samir Rihani, «Complexity and Public Policy: A New Approach to 21st Century Politics, Policy and Society» (Oxford, UK: Routledge, 2010), 20.

241

Brian Cook, «Democracy and Administration: Woodrow Wilson’s Ideas and the Challenges of Public Management» (Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 2007), 129.

242

Frederick Winslow Taylor, «The Principles of Scientific Management» (New York: Harper and Brothers, 1911), 9.

243

Stephen Kern, «Culture of Time and Space», 316.

244

Andreas Reinstaller and Werner Holzl, «Big Causes and Small Events: QWERTY and the Mechanization of Office Work, Industrial and Corporate Change» (May 29, 2009): 999-1031. См. также: Donald Hoke, «The Woman and the Typewriter: A Case Study in Technological Innovation and Social Change», http://www.thebhc.org/publications/BEHprint/v008/p0076-p0088.pdf

245

В тексте содержится отсылка к книге E. Ричарда Брауна «Знахарь Рокфеллер: Медицина и Капитализм в Америке» (Brown, Richard E. Rockefeller Medicine Men: Medicine and Capitalism in America. Berkeley: University of California Press, 1979). В ней E. Ричард Браун описывает политическую экономику здравоохранения с позиций социально-исторического подхода и основываясь на материалах из различных отраслей – экономики, социологии, политологии, эпидемиологии, истории и социальной политики. Браун делает вывод о том, что растущая профессионализация здравоохранения ставит под сомнение «полубога в белом халате», который исторически господствовал в медицине. – Прим. ред.

246

Abbott, «System of Professions», 1.

247

Thomas L. Haskell, «Objectivity Is Not Neutrality: Explanatory Schemes in History» (Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 1998), 215.

248

Барбара Эренрайх – американский иммунолог, деятельница демократического социалистического и левого феминистического движения, публицист. – Прим. ред.

249

Barbara Ehrenreich, «Fear of Failing: The Inner Life of the Middle Class» (New York: Pantheon Books, 1989), 78.

250

Nicholas R. Parrillo, «Against the Profit Motive: The Salary Revolution in American Government», 1780–1940 (New Haven: Yale University Press, 2013).

251

Renee A. Irvin and John Stansbury, «Citizen Participation in Decision Making: Is It worth the Effort?» Public Administration Review 64, № 1 (2004): 58.

252

Michael P. Brown, «Replacing Citizenship: AIDS Activism and Radical Democracy» (New York: Guilford Press, 1997), 137.

253

Cook, «Democracy and Administration», 131-32.

254

См.: Congressional Research Service, «History of Civil Service Merit Systems».

255

Eliot Freidson, «Professionalism, the Third Logic: On the Practice of Knowledge» (Chicago, IL: University of Chicago Press, 2001), 22.

256

Boorstin, «The Americans».

257

Bledstein, «Culture of Professionalism», 5.

258

Harold Wilensky, цитируется в: Margali Sarfatti Larson, «The Rise of Professionalism: A Sociological Analysis» (Berkeley: University of California Press, 1977), 5.

259

American Social Science Association. – Прим. ред.

260

Давид Эмиль Дюркгейм – французский социолог и философ, основатель французской социологической школы и структурно-функционального анализа. Наряду с Огюстом Контом, Карлом Марксом и Максом Вебером считается основоположником социологии как самостоятельной науки и профессии. – Прим. ред.

261

Вильфредо Парето – итальянский инженер, экономист и социолог. Один из основоположников теории элит. Автор теории, названной впоследствии его именем: закон Парето, или принцип Парето – эмпирическое правило, которое в наиболее общем виде формулируется как «20 % усилий дают 80 % результата» (или 20/80). – Прим. ред.

262

Фердинанд Тённис – немецкий социолог, один из родоначальников профессиональной социологии в Германии, сторонник «понимающей социологии», основатель «формальной социологии». – Прим. ред.

263

Freidson, «Professionalism», 22.

264

American Association of University Professors. – Прим. ред.

265

Edward Purcell Jr., «The Crisis of Democratic Theory: Scientific Naturalism and the Problem of Value» (Lexington, KY: University of Kentucky Press, 1973), 6.

266

Картезианство (от Картезий, лат. Cartesius – латинизированного имени Декарта) – направление в истории философии, идеи которого восходят к Декарту. Для картезианства характерны скептицизм, рационализм, критика предшествующей схоластической философской традиции и предельно четкое разделение мира на две самостоятельные (независимые) субстанции – протяженную (лат. res extensa) и мыслящую (лат. res cogitans), при этом проблема их взаимодействия в мыслящем существе оказалась в принципе неразрешимой в рамках учения самого Декарта. – Прим. ред.

267

William P. LaPiana, «Logic and Experience: The Origin of Modern American Legal Education» (Oxford, UK: Oxford University Press, 1994), 8.

268

Barrington Moore Jr., «Social Origins of Dictatorship and Democracy: Lord and Peasant in the Making of the Modern World» (Boston: Beacon Press, 1966), 112.

269

Bledstein, «Culture of Professionalism», 1.

270

Эндрю Карнеги – американский предприниматель, крупный сталепромышленник, мультимиллионер и филантроп. – Прим. ред.

271

Hofstadter, «Age of Reform», 154.

272

Claudia Goldin, «Enrollment in Institutions of Higher Education, by Sex, Enrollment Status, and Type of Institution: 1869–1995», in: Historical Statistics of the United States: «Earliest Times to the Present», vol. 2, part B, Millennial Edition, ed. Susan B. Carter et al. (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2006), Table Bc 523–536, 210-13.

273

Законы Моррилла – законы о гранте земли, названные по имени их разработчика-конгрессмена. Приняты в 1862 и в 1890 годах. Суть их сводилась к тому, что государство и отдельные штаты обязывались предоставлять стабильное финансирование вновь создаваемым колледжам, находящимся под публичным контролем и имеющим практическую направленность (предусматривалось также учреждение колледжей для чернокожих в 17 штатах). – Прим. ред.

274

Purcell, «Originalism», 7.

275

Morrill Act, 7 U. S. C. § 301 et seq., (1862), 304.

276

William C. Chase, «The American Law School and the Rise of Administrative Government» (Madison: University of Wisconsin Press, 1982), 29.

277

Purcell, «Crisis of Democratic Theory», 16.

278

Google NGram search, https://books.google.com/ngrams

279

Crick, «American Science of Politics», 28.

280

Чарлз Мерриам – американский ученый, один из создателей современной политической науки. Научно-педагогическая деятельность Мерриама была связана с Чикагским университетом, где с 1923 по 1940 год он возглавлял отделение политической науки, в рамках которого сформировалась чикагская школа политических исследований. – Прим. ред.

281

Томас Вудро Вильсон (чаще – Вудро Вильсон) – 28-й президент США (1913–1921 годы); историк и политолог; лауреат Нобелевской премии мира 1919 года, присужденной ему за миротворческие усилия. – Прим. ред.

282

Association for Public Policy Analysis and Management. – Прим. ред.

283

National Association of Schools of Public Administration. – Прим. ред.

284

National Academy of Public Administration. – Прим. ред.

285

См. также: Ellen Herman, «The Romance of American Psychology: Political Culture in the Age of Experts» (Berkeley: University of California Press, 1995).

286

Purcell, «Crisis of Democratic Theory», 25.

287

Там же, 103.

288

Леонард Д. Уайт – американский историк, специалист по государственному управлению. – Прим. ред.

289

Leonard White, «The Republican Era, 1869–1901: A Study in Administrative History» (New York: Macmillan, 1958), 7–8.

290

Hofstadter, «Age of Reform», 218.

291

Alexis De Tocqueville, «Democracy in America», ed. J. P. Mayer, trans. George Lawrence (New York: Doubleday, 1969), 242.

292

Max Weber, «Politics as a Vocation», in Weber: Political Writings, ed. Peter Lassman and Ronald Speirs (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1994), 345.

293

Эндрю Джексон – седьмой президент США (1829–1837 годы). Первый президент США, избранный как кандидат от Демократической партии; считается одним из ее основателей. – Прим. ред.

294

Ari Hoogenboom, «Outlawing the Spoils: A History of the Civil Service Reform Movement, 1865–1883» (Urbana: University of Illinois Press, 1961). См. также: Congressional Research Service, «History of Civil Service Merit Systems».

295

Leonard White, «The Jeffersonians: A Study in Administrative History, 1801–1829» (New York: Macmillan, 1951), 368.

296

Parrillo, «Against the Profit Motive».

297

Robert Michels, «Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy» (New York: Hearst International Library, 1915), 186, доступно в электронном виде: http://bit.ly/1vxbTK7

298

Стивен Гровер Кливленд – единственный президент США, занимавший свой пост два срока с перерывом и соответственно получивший двойную нумерацию в списке президентов (в 1885–1889 годах, 22-й президент, и в 1893–1897 годах, 24-й президент). – Прим. ред.

299

Бенджамин Гаррисон – 23-й президент США (1889–1893 годы). – Прим. ред.

300

Daniel P. Carpenter, «The Forging of Bureaucratic Autonomy: Reputations, Networks, and Policy Innovation in Executive Agencies», 1862–1928, Princeton, NJ: Princeton University Press, 2001), 41.

301

White, Republican Era, 18.

302

Эндрю Джонсон – 17-й президент США (1865–1869 годы), вице-президент, а затем и преемник А. Линкольна. Настроил против себя Конгресс, который инициировал процедуру импичмента (не прошла Сенат). Во время президентства Джонсона США купили у Российской империи Аляску (1867 год). – Прим. ред.

303

Улисс Симпсон Грант – американский политический и военный деятель, полководец северян в годы Гражданской войны в США, генерал армии; 18-й президент США (1869–1877 годы); несмотря на непреходящую славу Гранта как полководца, историки расценивают его президентство достаточно сдержанно. Портрет Гранта изображен на банкноте в 50 долларов. – Прим. ред.

304

Mashaw, «Creating the Administrative Constitution», 21.

305

Теодор Лоуи – американский политолог, профессор кафедры государственного управления Корнелльского университета. – Прим. ред.

306

Theodore J. Lowi, «The End of Liberalism» (New York: W. W. Norton, 1969), 128-29.

307

Джеймс Абрам Гарфилд – 20-й президент США (март – сентябрь 1881 года), разносторонне одаренный самоучка, военачальник и активист Республиканской партии. Единственный за всю историю США президент, избранный на эту должность в бытность депутатом Палаты представителей Конгресса США. Был тяжело ранен через три месяца после вступления в должность Шарлем Гито – психически неуравновешенным человеком, безуспешно искавшим места посла во Франции. Шарль Гито – американский проповедник, писатель и адвокат – выстрелил из револьвера в спину президента на железнодорожном вокзале в Вашингтоне (штат Колумбия). Несмотря на то что огнестрельное ранение было неглубоким, Гарфилд умер через два с половиной месяца от последствий неудачного лечения. – Прим. ред.

308

Закон Пендлтона – Закон об организации Гражданской (государственной) службы 1883 года, названный по имени его автора, американского политика и юриста Джорджа Ханта Пендлтона, носившего прозвище «Джентльмен Джордж» за благородные манеры. – Прим. ред.

309

Woodrow Wilson, «The Study of Public Administration» (Washington, DC: Public Affairs Press, 1955).

310

Mashaw, «Creating the Administrative Constitution», 238-39.

311

White, «Republican Era», 387.

312

Bledstein, «Culture of Professionalism», 122.

313

White, «Republican Era», 396.

314

Woodrow Wilson, «Of the Study of Politics», New Princeton Review 3(1887): 188-99.

315

James Q. Wilson, «Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It» (New York: Basic Books, 1989), 377.

316

Nicholas Christakis, «Let’s Shake Up the Social Sciences», New York Times, July 19, 2013.

317

Fritz Ringer, «The Decline of the German Mandarins: The German Academic Community 1890–1938» (Middletown, CT: Wesleyan University Press, 1990) (хроника подъема образованного среднего класса в Германии, известного как «класс мандаринов»).

318

Скотт Дж. С. Благими намерениями государства. – М.: Университетская книга, 2011. – Прим. ред.

319

Harold Laski, «The Limitations of the Expert», in: «Man and the State: Modern Political Ideas», ed. William Ebenstein (New York: Rinehart, 1947), 148; перепечатано с: Harold Laski, «The Limitations of the Expert», Harper’s Monthly, December 1930, 101.

320

Scott, «Seeing Like a State», 21.

321

Carpenter, «Forging of Bureaucratic Autonomy», 3.

322

Haskell, «Emergence of Professional Social Science», 26.3. «The Limits of Democratic Theory Epigraph»: Walter Lippmann, «The Phantom Public» (New York: Harcourt, Brace, 1925), 13–14.

323

строки из книги Уолтера Липпмана «Публичная философия» (Lippmann W. The Phantom Public. New York: Harcourt, Brace, 1925, 13–14).

324

«We the People, Your Voice in Government», Petitions, The White House, https://petitions.whitehouse.gov/

325

«Звезда смерти» – супероружие из фантастической киноэпопеи «Звездные войны» (режиссер Дж. Лукас), космическая станция со сверхмощной лазерной установкой, предназначалась для уничтожения целых планет. – Прим. ред.

326

Поправка о запрете снятия блокировки (unlocking) была внесена в октябре 2012 года в действующий в США Закон об авторском праве в цифровую эпоху (Digital Millennium Copyright Act, DMCA) главой Библиотеки Конгресса США Джеймсом Биллингтоном. – Прим. ред.

327

Интерпретация закона об авторском праве лежит в сфере ведения главы Библиотеки Конгресса. – Прим. ред.

328

John W. Kingdon, «Agendas, Alternatives, and Public Policies», Longman Classics ed. (London: Longman, 2002), 3.

329

Leigh Heyman, «There’s Now an API for We the People» (blog), The White House, May 1, 2013, http://www.whitehouse.gov/blog/2013/05/01/theres-now-api-we-people

330

Dave Karpf, «How the White House’s E-People Petition Site Became a Virtual Ghost Town», TechPresident, June 20, 2014, http://tech-president.com/news/25144/how-white-houses-we-people-e-peti-tion-site-became-virtual-ghost-town

331

Audie Cornish, «White House’s ‘We the People’ Petitions Find Mixed Success», National Public Radio, January 3, 2013, http://www.npr.org/2013/01/03/168564135/white-houses-we-the-people-petitions-find-mixed-success; Heyman, «There’s Now an API»; Tom McKay, «Death Star Petition Another Sign of Broken White House ‘We the People’ System», PolicyMic, December 28, 2012, at: http://www.policymic.com/articles/21574/death-star-white-house-petition-another-sign-of-broken-we-the-people-system; Macon Phillips, «Why We’re Raising the Signature Threshold for We the People» (blog), The White House, January 15, 2013, http://www.whitehouse.gov/blog/2013/01/15/why-were-raising-signature-threshold-we-people; Macon Phillips, «Sunshine Week: In Celebration of Civic Engagement» (blog), The White House, March 13, 2013, http://www.whitehouse.gov/blog/2013/03/13/sunshine-week-celebration-civic-engagement; Peter Welsch, «Civic Hacking at the White House: We the People, by the People» (blog), The White House, June 5, 2013, http://www.whitehouse.gov/blog/2013/06/05/civic-hacking-white-house-we-people-people

332

James Madison, «Federalist 57», «The Federalist Papers» (Toronto: Bantam Books, 1982). «Цель любого политического устройства заключается или должна заключаться в том, чтобы, во-первых, назначить правителей-мужчин, которые обладают наибольшей мудростью, чтобы определить, и наибольшей добродетелью, чтобы последовательно добиваться всеобщего блага; а затем – чтобы принять наиболее эффективные меры для сохранения их добродетели, в то время как они удерживают доверие общественности».

333

Harold Laski, «The Limitations of the Expert», in: «Man and the State: Modern Political Ideas», ed. William Ebenstein (New York: Rinehart, 1947), 159ff.

334

E. Donald Elliott, «Re-Inventing Rulemaking», Duke Law Journal 41 (1992): 1490, 1492.

335

Юрген Хабермас – немецкий философ и социолог, крупнейший философ современности. – Прим. ред.

336

Клаус Оффе – немецкий ученый промарксистского направления, профессор социологии. В настоящее время преподает социологию в частном университете в Берлине. – Прим. ред.

337

Frank Fischer, «Democracy and Expertise: Re orienting Policy Inquiry» (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2009), Kindleed., location 695. Fischer цитирует D. Zolo, «Complexity and Democracy: A Realist Approach» (Cambridge, UK: Polity Press, 1992); Claus Offe, «Modernity and the State: East, West» (Cambridge, UK: Polity Press, 1996); and Jurgen Habermas, «Between Facts and Norms: Contributionsto a Discourse Theory of Law and Democracy», trans. W. Rehg (Cambridge, MA: MIT Press).

338

Robert A. Dahl, «Democracy and Its Critics» (New Haven, CT: Yale University Press, 1989), 10.

339

Бенджамин Барбер – политолог, старший научный сотрудник Центра по вопросам благотворительности и гражданского общества Нью-Йоркского государственного университета. – Прим. ред.

340

Коммунитаризм – философское течение, считающее, что община формирует входящих в нее людей в отличие от либеральной и либертарианской философий, рассматривающих общины как объединение личностей. – Прим. ред.

341

Амитаи Этциони (имя при рождении Вернер Фальк) – американский социолог, который известен своими работами в области социологии организации, социоэкономики, коммунитаризма, социальной и политической философии, теории международных отношений (формирования новой глобальной архитектуры). Он был одним из основателей коммунитарных движений в начале 1990-х годов, а также основателем коммунитарных сетей для распространения идей движения. – Прим. ред.

342

Гарри Бойт – американский политолог, специалист в области государственного управления; основатель Центра развития демократии и гражданства (Center for Democracy and Citizenship) в Аугсбург-колледже. В 2011–2012 годах являлся национальным координатором Американской коалиции колледжей и университетов (American Commonwealth Partnership); продвигает идею высшего образования как общественного блага. – Прим. ред.

343

Совещательная (делиберативная) демократия – форма демократии, в которой обсуждение занимает центральное место в процессе принятия решений. Принятие решений осуществляется на основе консенсуса и голосования большинства. Совещательная демократия отличается от традиционной прямой демократической теории в том, что легитимна подлинность обсуждений, а не подлинность просто голосования, именно результаты обсуждения являются главным источником легитимности принятых законов. – Прим. ред.

344

Современные американские ученые, развивающие концепцию делиберативной демократии в русле идей, предложенных Ю. Хабермасом. – Прим. ред.

345

Партисипаторная демократия (англ. Participatory Democracy) – признание необходимости участия широких слоев населения не только в выборах своих представителей, не только в принятии решений на референдумах и собраниях, но и непосредственно в политическом процессе – подготовке, принятии и осуществлении решений, а также контроле над их выполнением. Среди теоретиков партисипаторной демократии – современные политологи: Кэрол Пейтман (автор термина «демократия участия»), Бенджамин Барбер, Петер Бахрах. – Прим. ред.

346

Cary Coglianese, «Citizen Participation Rulemaking: Past, Present, and Future», Duke Law Journal 55 (2006): 951.

347

Холли Руссон-Гилман – научный сотрудник школы Колумбийского университета международных и общественных дел. Автор работ в области демократических нововведений, технологий, управления, вовлечения граждан, государственной политики, управления и институциональной структуры. – Прим. ред.

348

Микрополитика – сфера политических отношений на уровне отдельных организаций и групп, в отличие от макрополитических отношений на уровне государственных и политических институтов. – Прим. ред.

349

Hollie Russon-Gilman, «The Participatory Turn: Participatory Budgeting Comes to the United States» (PhD diss., Government Department, Harvard University, 2012), 24. См. также: Hollie Russon Gilman, «Participatory Budgeting Year in Review: Looking Back to the Future», The GovLab (blog), December 23, 2013, http://thegovlab.org/participatory-budgeting-year-in-review-looking-back-to-the-future/; Hollie Russon Gilman, «New York’s Big Participatory Budgeting Moment», The GovLab (blog), November 3, 2013, http://thegovlab.org/new-yorks-big-participatory-budgeting-moment/; Hollie Russon Gilman, «Can Citizens Make Collaborative Public Decisions?» GovLab, June 17, 2014; Hollie Russon Gilman, «Boston Teens Take on the Bud get», Boston Globe, July 16, 2014.

350

Арчон Фанг – преподаватель и декан факультета Демократии и гражданственности Гарвардской школы Кеннеди. – Прим. ред.

351

Archon Fung, «Empowered Participation: Reinventing Urban Democracy» (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2006). См. также: Archon Fung and Erik Olin Wright, eds., «Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance» (Brooklyn, NY: Verso, 2003).

352

Evgeny Morozov, «The Internet Ideology: Why We Are allowed to Hate Silicon Valley», FAZ. NET, November 11, 2013, sec. Feuilleton, http://www.faz.net/aktuell/feuilleton/debatten/the-internet-ideology-why-we-are-allowed-to-hate-silicon-valley-12658406.html

353

Geoff Mulgan, «Ten Predictions for 2015» (blog), NESTA, December 2014, http://www.nesta.org.uk/news/2015-predictions/democracy-makes-itself-home-online

354

Joseph E. Stiglitz, «In No One We Trust» (blog), Opinionator, New York Times, December 21, 2013, http://opinionator.blogs.nytimes.com/2013/12/21/in-no-one-we-trust/

355

Stephen P. Turner, «Liberal Democracy 3.0: Civil Society in an Age of Experts» (London: Sage, 2003), 12.

356

Ilya Somin, «Democracy and Political Ignorance: Why Smaller Government Is Smarter» (Stanford, CA: Stanford University Press, 2013); Rick Shenkman, «Just How Stupid Are We? Facing the Truth about the American Voter» (New York: Basic Books, 2008).

357

Джон Стюарт Милль – британский философ, экономист и политический деятель. Внес значительный вклад в обществознание, политологию, политическую экономию и философию либерализма. – Прим. ред.

358

Эпистемократия (или эпистократия) – правление более образованных представителей общества, экспертов. – Прим. пер.

359

David Estlund, «Why Not Epistocracy?» in: «Desire, Identity and Existence: Essays in Honor» of T. M. Penner, ed. Naomi Reshotko (Kelowna, BC: Academic, 2003).

360

Leonard D. White, «The Federalists: A Study in Administrative History» (New York: Macmillan, 1961).

361

Йозеф Алоиз Шумпетер – австрийский и американский экономист, политолог, социолог и историк экономической мысли. Популяризировал термин «креативное разрушение» в экономике и термин «элитарная демократия» в политологии. – Прим. ред.

362

Downs, А. An Economic Theory of Democracy, New York: Harper & Row, 1957. – Прим. ред.

363

Моррис П. Фиорина – американский политолог, профессор политологии Стэнфордского университета. – Прим. ред.

364

Энтони Даунс – американский экономист и политолог. – Прим. ред.

365

G. Pincione and F. Teson, «Rational Choice and Democratic Deliberation: A Theory of Discourse Failure» (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2006).

366

Рик Шенкман – американский историк и публицист, автор книг, посвященных исторической ретроспективе событий современности, в частности «Насколько мы глупы?» («Just How Stupid Are We?»). – Прим. ред.

367

Речь идет об американском издании книги Брайана Каплана «Миф о рациональном избирателе: Почему демократии выбирают плохие решения («The Myth of the Rational Voter: Why Democracies Choose Bad Policies»). – Прим. ред.

368

Bryan Caplan, «The Myth of the Rational Voter: Why Democracies Choose Bad Policies» (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2007).

369

Somin, «Democracy and Political Ignorance», 3–4.

370

Carole Pateman, «Participation and Democratic Theory» (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1970), 109.

371

Somin, «Democracy and Political Ignorance», 41.

372

Hiroki Azuma, «General Will 2.0: Rousseau», Freud, Google [Ippan Ishi 2.0 – Ruso, Furoito, Guguru], trans. John Person and Naomi Matsuyama (New York: Vertical, 2014), Kindleed., location 1049.

373

Сеймур Мартин Липсет – американский социолог и политолог, один из основоположников теории модернизации. Считается крупнейшим социологом США второй половины XX века. – Прим. ред.

374

Seymour M. L. Political Man: The Social Bases of Politics. – Прим. ред.

375

Seymour Martin Lipset, «Political Man: The Social Bases of Politics» (Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 1981), 45.

376

Harry C. Boyte, «Reframing Democracy: Governance, Civic Agency, and Politics», Public Administration Review 65, № 5 (2005): 536-46.

377

Dorwin Cartwright and Alvin Zander, «Group Dynamics: Research and Theory», 3rd ed. (New York: Harper, 1968; Jonathon Gillette and Marion McCollom, eds., Groups in Context: «A New Perspective on Group Dynamics» (Reading, MA: Addison-Wesley, 1990); Cass R. Sunstein, «Why Societies Need Dissent» (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2003).

378

Cass R. Sunstein and Reid Hastie, «Garbage In, Garbage Out? Some Micro Sources of Macro Errors», Journal of Institutional Economics 10 (March 2014): 1-23; Cass R. Sunstein, «Deliberative Trouble? Why Groups Go to Extremes», Yale Law Journal 110, № 71 (2000): 1-200; Cass R. Sunstein, «The Law of Group Polarization», in «Debating Deliberative Democracy», ed. James Fishkin and Peter Laslett (Malden, MA: Blackwell, 2003), 80-102; см. также: Richard Posner, «Law Pragmatism and Democracy» (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2003); and Dan Hunter, «Philip-pic.com», California Law Review 90, № 611 (2002): 640 («Если есть что-либо более поразительное, чем то, что Македонский смог одержать верх над Афинами, то это, конечно, убежденность ведущих теоретиков демократии в том, что групповые дискуссии и обсуждения – плохи. Как это ни поразительно, но такое мнение существует. Основной страх REPUBLIC.com – это страх перед группами. В частности, страх, высказанный Санстейном: поляризация группы в процессе принятия решений и дискуссий среди ее членов»).

379

Lawrence J. Sanna and Craig D. Parks, «Group Research Trends in Social and Organizational Psychology: What ever Happened to Intragroup Research?» Psychological Science 8 (1997): 261-67; D. Stokols et al., «The Science of Team Science: Overview of the Field and Introduction to the Supplement», American Journal of Preventive Medicine 35 (2008): S77– S89.

380

Курт Цадек Левин – немецкий, а затем американский психолог. Вопросы, которыми он занимался, стали основополагающими для современной психологии – уровень притязаний, групповая динамика, социальная перцепция, игровые ситуации, стремление к успеху и избегание неудач, теория поля, временная перспектива. – Прим. ред.

381

Kurt Lewin, «Research Center for Group Dynamics at Massachusetts Institute of Technology», Sociometry 8, № 2 (1945): 126-36. Центр превратился в интеллектуальный инкубатор для исследования творческих процессов в групповой коммуникации; см., например: A. Bavelas, «Communication Patterns in Task-Oriented Groups», Journal of Acoustical Society of America 22 (1950): 725-30; Harold Guetzkow and John Gyr, «An Analysis of Conflict in Decision-making Groups», Human Relations 7 (1954): 367-81; Harold Guetzkow and Herbert A. Simon, «Mechanisms Involved in Group Pressures on Deviate Members», British Journal of Statistical Psychology 8, (1955): 93-102; Harold J. Leavitt, «Some Effects of Certain Communication Patterns on Group Performance», Journal of Abnormal and Social Psychology 46, № 1 (1951): 38–50; Harold J. Leavitt and Ronald A. H. Mueller, «Some Effects of Feedback on Communication», Human Relations 4 (November 1951): 401-10. См. также: Peter R. Monge and Soshir S. «Contractor, Theories of Communications Networks» (Oxford, UK: Oxford University Press, 2003).

382

Элиас Канетти – австрийский, болгарский, британский писатель, драматург, культуролог, социальный мыслитель, лауреат Нобелевской премии по литературе. – Прим. ред.

383

J. Richard Hackman and Nancy Katz, «Group Behavior and Performance» in: The Handbook of Social Psychology, ed. Susan T. Fiske, Daniel T. Gilbert, and Gardner Lindzey (New York: John Wiley and Sons, 2010), 1220; J. R. Hackman, «Groups That Work (and Those That Don’t): Creating Conditions for Effective Teamwork» (San Francisco: Jossey-Bass, 1990).

384

National Research Council, «Using Science as Evidence in Public Policy» (Washington, DC: National Academies Press, 2012), http://www.nap.edu/openbook.php?record_id=13460&page=53. См. также: A. Pentland, «The New Science of Building Great Teams», Harvard Business Review 90 (2012): 60–69.

385

Daniel Kahneman, «Thinking, Fast and Slow» (New York: Farrar, Straus and Giroux, 2013); D. Kahneman and G. Klein, «Conditions for Intuitive Expertise: A Failure to Disagree», American Psychologist 64, № 6 (2009): 515-26; D. Kahnemann, P. Slonic, and A. Tversky, eds., «Judgment under Uncertainty: Heuristics and Biases» (New York: Cambridge University Press, 1982).

386

National Research Council. «Using Science as Evidence in Public Policy».

387

Элизабет Ноэль-Нойман – немецкий социолог и политолог, основательница Института демоскопии в Алленсбахе. – Прим. ред.

388

Ирвинг Дженис – американский психолог, основоположник теории группового мышления. – Прим. ред.

389

Vincent Price, Lilach Nir, Joseph N. Capella, «Normative and Informational Influences in Online Political Discussions», Communication Theory 16, № 1 (2006): 47–74 (изучая данные 60 групповых онлайн-дискуссий с участием рядовых граждан о налоговой реформе, предлагаемой двумя соперничающими кандидатами в президенты США Джоржем Бушем-младшим и Альбертом Гором в 2000 году).

390

Актор – действующий субъект (индивидуальный или коллективный): индивид, социальная группа, организация, институт, общность людей, совершающих действия, направленные на других. Например, государство является главным политическим актором на поле политики и ведущим социальным актором в обществе. – Прим. ред.

391

M. D. Conover et al., «Political Polarization on Twitter», in: «Proceedings of the Fifth International AAAI Conference on Weblogs and Social Media» (Menlo Park, CA: AAAI Press, 20119; A. Lada and Natalie Glance, «The Political Blogosphere and the 2004 U. S. Election: Divided They Blog», in: «Proceedings of the Third International Workshop on Link Discovery» (New York: ACM, 2005), 36–43; Cass R. Sunstein, «The Law of Group Polarization», Journal of Political Philosophy 10, № 2 (2002):175-95; Cass R. Sunstein, Republic.com 2.0 (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2007); Sarita Yardi and Danah Boyd, «Dynamic Debates: An Analysis of Group Polarization over Time on Twitter», Bulletin of Science, Technology and Society 20 (2010): S1-S8.

392

Itai Himelboim, «Mapping Twitter Topic Networks: From Polarized Crowds to Community Clusters», Pew Research Center’s Internet &American Life Project, February 20, 2014, http://www.pewinter-net.org/2014/02/20/mapping-twitter-topic-networks-from-polar-ized-crowds-to-community-clusters/

393

Price Nir, and Capella, «Normative and Informational Influences»; Neil Weinstock Netanel, «Cyberspace Self-Governance: A Skeptical View from Liberal Democratic Theory», California Law Review 88 (2000): 395.

394

Michelle Andrews et al., «Mobile Ad Effectiveness: Hyper-Contextual Targeting with Crowdedness» (Fox School of Business Research Paper № 15-040, 2015), 1-17, http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2439388

395

Гюстав Лебон – знаменитый французский психолог, социолог, антрополог и историк. – Прим. ред.

396

Beth Simone Noveck, «A Democracy of Groups», First Monday 10, № 11 (2005), http://firstmonday.org/article/view/1289/1209

397

О сходстве между интернет-регулированием экономики и принципом массового производства см.: Michael J. Piore and Charles F. Sabel, «The Second Industrial Divide: Possibilities for Prosperity» (New York: Basic Books, 1984): 73-104.

398

Так, согласно теории бюрократии Макса Вебера, должность – это профессия, которую человек получает, обучаясь в процессе работы в бюрократической организации. – Прим. ред.

399

Adrian Bejan, «Design in Nature: How the Constructal Law Governs Evolution in Biology, Physics, Technology, and Social Organization» (New York: Knopf Doubleday, 2012).

400

Aristotle, Politics, Book 7, sec. 1326a, http://www.perseus.tufts.edu/hopper/text?doc=urn: cts: greekLit: tlg0086.tlg035.perseus-eng1:7.1326a

401

John Stuart Mill, «Considerations on Representative Government» (London: Longman, 1865).

402

Oliver E. Williamson, «The Organization of Work: A Comparative Institutional Assessment», Journal of Economic Behavior and Organization 1 (1980): 35. См. также: Ronald H. Coase, «The Nature of the Firm» (1937), перепечатано в: Oliver E. Williamson and Sidney G. Winter, «The Nature of the Firm: Origins, Evolution and Development» (New York: Oxford University Press, 1991), 18–33. См. также: Oliver E. Williamson, «Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications» (New York: Free Press, 1983); Oliver E. Williamson, «Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations», Journal of Law and Economics 22, №№ 233, 234 (1979): 250-53.

403

Robert Michels, «Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy» (New York: Hearst International Library, 1915), 191.

404

См.: Richard Hofstadter, «The Age of Reform» (New York: Vintage Books, 1955), 217.

405

Michels, «Political Parties», 65.

406

Brian J. Cook, «Democracy and Administration: Woodrow Wilson’s Ideas and the Challenges of Public Management» (Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 2007), 131-32.

407

Robert K. Merton, «Social Theory and Social Structure», rev. ed. (New York: Free Press, 1957).

408

Йохай Бенклер – профессор права и предпринимательских исследований в Гарвардском университете, ведущий теоретик открытого общества и новой сетевой экономики. – Прим. ред.

409

Стивен Вебер – американский политолог, специалист в области международных отношений, национальной и международной безопасности. Профессор факультета политологии Университета Беркли (штат Калифорния). – Прим. ред.

410

Распределенная экономика (иногда экономика сотрудничества или экономика совместного потребления) – экономическая модель, основанная на коллективном использовании товаров и услуг, бартере и аренде вместо владения. Активно развивается благодаря появлению интернетплатформ, обеспечивающих возможность непосредственного взаимодействия широкого круга людей без традиционных коммерческих посредников. – Прим. пер.

411

Нассим Талеб – американский экономист и бизнесмен. Основная сфера научных интересов – изучение влияния случайных и непредсказуемых событий на мировую экономику и биржевую торговлю, а также механизмы торговли ценными бумагами. – Прим. ред.

412

Талеб Н. Антихрупкость. – М.: КоЛибри, 2014. – Прим. ред.

413

Nassim Nicholas Taleb, «Antifragile: Things that Gain from Disorder» (New York: Random House, 2012).

414

С течением времени смещение акцентов в сторону представительской демократии породило правительственную бюрократию в Америке, так как число и многообразие групп интересов, нуждающихся в представительстве, резко возросло; это физически отдалило людей от правительства и превратило процедуру управления государством в нечто непонятное и закрытое для большинства граждан. См.: Robert A. Dahl, «Democracy and Its Critics» (New Haven, CT: Yale University Press, 1989),

415

Для обширного каталога примеров краудсорсинга см.: «The GovLab Compendium», GovLab Research (Spring 2013), http://www.thegovlab.org/wp-content/uploads/2013/04/GovLabCompendium.pdf

416

Thomas Christiano, «The Authority of Democracy», Journal of Political Philosophy 12 (2004): 266-90.

417

Simone Chambers, «Deliberative Democratic Theory», Annual Review of Political Science 6, № 1 (2003): 307-26.

418

Habermas, «Between Facts and Norms».

419

James S. Fishkin, «The Voice of the People: Public Opinion and Democracy» (New Haven, CT: Yale University Press, 1997); James Fishkin, «When the People Speak: Deliberative Democracy and Public Consultation» (Oxford, UK: Oxford University Press, 2009).

420

James S. Fishkin and Robert C. Luskin, «Experimenting with a Democratic Ideal: Deliberative Polling and Public Opinion», Acta Politica 40, № 3 (2005): 284-98.

421

Коммунитаризм – философское течение, подчеркивающее особую роль, которую играет общество в формировании ценностей, мыслей и мнений любого индивида. Отличается от либеральной и либертарианской философий, рассматривающих общины как объединение независимых личностей. – Прим. ред.

422

См., например: James Fishkin and Robert Luskin, «The Quest for Deliberative Democracy», The Good Society 9(1) (1999): 1–9; Amy Gutmann and Dennis Thompson, «Why Deliberate Democracy?» (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2004); Joshua Cohen, «Deliberation and Democratic Legitimacy», in: The Good Polity, ed. Alan Hamlin and Philip Pettit (Oxford, UK: Oxford University Press, 1989), 17–35.

423

G. Rowe and L. J. Frewer «Public Participation Methods: A Framework for Evaluation», Science, Technology and Human Values 25, № 1 (2000): 3-29.

424

Эпистемологическая демократия – создатель этого термина, Джошуа Коэн, профессор права, политологии и философии Стэнфордского университета, определяет эпистемологическую демократию как разновидность «разумного популизма», в противовес простому популизму. В основе эпистемологического популизма лежит отрицание того, что предпочтения объединяются в общую волю. Общая воля не конструируется посредством агрегативных процедур, а отождествляется с самостоятельной целью – общим благом. Голосование – не средство объединения различных интересов, но процесс поиска истины. – Прим. ред.

425

Элизабет Андерсон – профессор философии Мичиганского университета, автор книг и научных трудов в области политической философии, социальной философии и этики. – Прим. ред.

426

Дэвид Эстлунд – профессор этики и политической философии в Университете Брауна (штат Род-Айленд). – Прим. ред.

427

Хелен Лэндмор – доцент политологии Йельского Университета (штат Коннектикут). – Прим. ред.

428

Elizabeth Anderson, «An Epistemic Defense of Democracy: David Estlund’s Democratic Authority», Episteme 5, № 1 (2008): 129-39; Elizabeth Anderson, «The Epistemology of Democracy», Episteme 3, № 1–2 (2006): 8-22; David Estlund, «Democratic Authority: A Philosophical Framework» (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2009); Estlund, «Why Not Epistocracy?»; Helene Landemore, «Democratic Reason: Politics, Collective Intelligence, and the Rule of the Many» (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1999).

429

Подробно об эпистемической демократии см. также: Cathrine Holst and Anders Molander, «Epistemic Democracy and the Accountability of Experts», in: Expertise and Democracy, ed. Cathrine Holst (ARENA Report 1/14, Arena Centre for European Studies, University of Oslo, Norway, February 2014).

430

Парадокс Кондорсе – парадокс теории общественного выбора, впервые описан маркизом де Кондорсе. Он заключается в том, что при наличии более двух альтернатив и более двух избирателей коллективная ранжировка альтернатив может быть цикличной (то есть одна альтернатива будет одновременно и более и менее предпочтительной, чем другая), даже если ранжировки всех избирателей не являются цикличными. Таким образом, волеизъявления разных групп избирателей, каждая из которых представляет большинство, могут вступать в парадоксальное противоречие друг с другом. – Прим. ред.

431

Джеймс Шуровьески – американский журналист, финансовый аналитик New York Times и Wall Street Journal. – Прим. ред.

432

Шуровьески Дж. Мудрость толпы. Почему вместе мы умнее, чем поодиночке, и как коллективный разум влияет на бизнес, экономику, общество и государство. – М.: МИФ, 2001. – Прим. ред.

433

Marquis de Condorcet, «On Elections», in «Condorcet: Foundations of Social Choice and Political Theory», trans. and ed. Iain McLean and Fiona Hewitt (Brookfield, VT: Edward Elgar, 1994).

434

Генри Фаррелл – американский политолог, адъюнкт-профессор Университета Джорджа Вашингтона, специалист в области международных отношений. – Прим. ред.

435

Geoff Mulgan, «True Collective Intelligence: A Sketch of a Possible New Field», Philosophy and Technology 27 (2014): 133-42.

436

строка из стихотворения Томаса Элиота «Камень», Песнопения, написаны по заказу Фонда 45 церквями Лондонской епархии англиканской церкви.

437

John Murdoch-Burn, «Study: Less than 1 % of the World’s Data Is Analysed, Over 80 % Is Unprotected», The Guardian, December 19, 2012, http://www.theguardian.com/news/datablog/2012/dec/19/big-data-study-digital-universe-global-volume

438

Интернет вещей (англ. Internet of Things, IoT) – концепция вычислительной сети физических объектов («вещей»), оснащенных встроенными технологиями для взаимодействия друг с другом или с внешней средой, рассматривающая организацию таких сетей как явление, способное перестроить экономические и общественные процессы, исключающее из части действий и операций необходимость участия человека. – Прим. пер.

439

Clive Thompson, «Smarter Than You Think: How Technology Is Changing Our Minds for the Better» (New York: Penguin, 2013), 47.

440

См.: Jacques Bughin, Michael Chui, and James Manyika, «Clouds, Big Data, and Smart Assets: Ten Tech-Enabled Business Trends to Watch», McKinsey Global Institute, September 22, 2010, http://www.mckinsey.com/insights/mgi/in_the_news/clouds_big_data_and_smart_assets

441

Antoinette Schoar and Dutta Sagatto, «The Power of Heuristics» (working paper, Ideas 42, January 2014), 1–8, http://www.ideas42.org/publication/view/the-power-of-heuristics/

442

Peter D. Blair, «Scientific Advice for Policy in the United States», in: «The Politics of Scientific Advice: Institutional Design for Quality Assurance», ed. Justus Lentsch and Peter Weingart (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2011), 298.

443

См.: J. M. Balkin, «Cultural Software: A Theory of Ideology» (New Haven, CT: Yale University Press, 2003).

444

Дэвид Вайнбергер – один из директоров Лаборатории инноваций при Гарвардской библиотеке и автор книги «Too Big to Know» («Слишком большой, чтобы знать»). – Прим. пер.

445

David Weinberger, «Too Big to Know: Rethinking Knowledge Now That the Facts Aren’t the Facts, Experts Are Everywhere, and the Smartest Person in the Room Is the Room» (New York: Basic Books, 2012), vii.

446

P. M. Wilson et al., «The Expert Patients Programme: A Paradox of Patient Empowerment and Medical Dominance», Health and Social Care in the Community 15, № 5 (2007): 426-38.

447

Alexandra Horowitz, «On Looking: Eleven Walks through Expert Eyes» (New York: Scribner, 2013).

448

John Dewey, «The Public and Its Problems» (New York: H. Holt and Sons, 1927; Pennsylvania State University Press, 2012), 20.

449

Bo-Christer Bjork, Annikki Roos, and Mari Lauri, «Scientific Journal Publishing: Yearly Volume and Open Access Availability», Information Research 14, № 1 (2009), http://informationr.net/ir/14-1/paper391.html

450

EmilyRydel Ackman, «Getting Scholarship into Policy: Lessons from University-Based Bipartisan Scholarship Brokers» (PhD diss., University of Arizona, 2013). См. также: A. F. Ball, «To Know Is Not Enough: Knowledge, Power, and the Zone of Generativity», Educational Researcher 41, № 8 (2012): 283-93.

451

См., например: «Executive Suite Interview with the Collaborative and Footnote», February 16, 2014, http://collaborativeri.org/index.php/executive-suite-interview-with-the-collaborative-and-footnote/

452

Michael Staton, «The Degree Is Doomed», Harvard Business Review Blog Network, January 8, 2014, http://blogs.hbr.org/2014/01/the-degree-is-doomed/

453

Frank Fisher, «Democracy and Expertise: Reorienting Policy Inquiry» (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2009), Kindleed., location 56.

454

Dorothy Leonard and Walter Swap, «Deep Smarts: Experience-Based Wisdom», Center for Association Leadership, Executive Update, January 2005, http://www.asaecenter.org/Resources/EUArticle.cfm?ItemNumber=11523

455

Dmitry Gubanov et al., «E-Expertise: Modern Collective Intelligence» 558, «Studies in Computational Intelligence» (Heidelberg, Germany: Springer, 2014), xvii.

456

H. Dreyfus and S. Dreyfus, «Expertise in Real World Contexts», Organization Studies 26, № 5 (2005): 779-92; Anders K. Ericsson et al., ed., «Cambridge Handbook on Expertise and Expert Performance» (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2006); Anders K. Ericsson, Michael J. Prietula, and Edward T. Cokely, «The Making of an Expert», Harvard Business Review (July-August 2007), https:// hbr.org/2007/07/the-making-of-an-expert; Harald A. Mieg, «The Social Psychology of Expertise» (Mahwah, NJ: Lawrence Erlbaum, 2001); J. Shanteau et al., «Performance-Based Assessment of Expertise: How to Decide if Someone Is an Expert or Not», European Journal of Operational Research 136, № 2 (2001): 253-63.

457

Jon Taplin, «Talent Matters», July 15, 2014, http://jontaplin.com/2014/07/15/talent-matters/; Brooke N. Macnamara, David Z. Hambrick, and Frederick L. Oswald, «Deliberate Practice and Performance in Music, Games, Sports, Education, and Professions: A Meta-Analysis», Psychological Science (August 1, 2014): 1608-18.

458

Harry Collins, «Are We All Scientific Experts Now?» (London: Polity Press, 2014).

459

Джон фон Нейман – математик, сделавший важный вклад в квантовую физику, квантовую логику, функциональный анализ, теорию множеств, информатику, экономику и другие отрасли науки. – Прим. пер.

460

Collins H., Evans C. Rethinking Expertise. – Прим. пер.

461

Harry Collins and Charles Evans, «Rethinking Expertise» (Chicago, IL: University of Chicago Press, 2007). В дальнейшем Коллинз и Эванс усовершенствовали метрику.

462

Теория множественного интеллекта – теория, предложенная Говардом Гарднером в 1983 году как модель интеллекта, согласно которой человек обладает не единым интеллектом (т. н. «общий интеллект»), а рядом относительно независимых способностей, которые раскрываются в различных конкретных условиях. Гарднер утверждает, что существует широкий спектр когнитивных способностей и есть лишь очень слабая корреляция между ними. Например, теория предсказывает, что ребенок, который легко обучается умножению, не обязательно, как правило, более способен к математике, чем ребенок, который имеет большие трудности в обучении этому процессу. Теория противоречит результатам традиционных психометрических тестов, которые, как правило, обнаруживают высокую корреляцию между различными задачами и аспектами интеллекта, а не низкую корреляцию, которую предсказывает теория Гарднера. Тем не менее многие педагоги поддерживают практическую ценность подходов, предложенных теорией. Идеи теории множественного интеллекта описаны в книге: Гарднер Г. Структура разума. Теория множественного интеллекта. – Киев: Вильямс, 2007. – Прим. ред.

463

Krisztian Balog, et al., «Expertise Retrieval», in: «Foundations and Trends in Information Retrieval» 6, №№ 2–3 (2012), 127-256c.

464

Hey Press, https://www.hey.press/; Gradberry, http://techcrunch.com/2015/03/03/from-pakistan-to-y-combinator-gradberry-vets-technical-talent/; CyberCompEx, https://www.cybercompex.org/

465

Этот так называемый World Wide Web Consortium (W3C) и другие эксперименты описаны в: Balog et al., «Expertise Retrieval».

466

John Corson-Rikert, «Map of VIVO Projects around the World», Duraspace, July 28, 2013, https://wiki.duraspace.org/display/VIVO/VIVOmap. См. также: Mike Conlon, «Scholarly Networking: Needs and Desires», in VIVO: «A Semantic Approach to Scholarly Networking and Discovery», ed. Katy Boerner et al. (San Rafael, CA: Morgan and Claypool, 2012).

467

Indiana Database of University Research Expertise (INDURE), www. indure.org

468

James Powell et al., «EgoSystem: Where Are Our Alumni?» Code4Lib, № 24 (April 2014), http://journal.code4lib.org/articles/9519

469

Академия Google (англ. Google Scholar) – бесплатная поисковая система по полным текстам научных публикаций всех форматов и дисциплин. Проект работает с ноября 2004 года, первоначально в статусе бета-версии. Индекс «Академии Google» включает данные из большинства рецензируемых онлайн-журналов крупнейших научных издательств Европы и Америки. По функциям «Scholar» похож на сайты Scirus (англ.) от издательства Elsevier, CiteSeerX (англ.) и GetCITED. – Прим. ред.

470

Sao Paulo Research Foundation, «Research in Sao Paulo», FAPESP, http://www.fapesp.br/en/5385. Sao Paulo Research Foundation, «Instructions for Elaborating the Summary of the CV of the Principal Investigator», FAPESP, April 26, 2012, http://www.fapesp.br/en/6351

471

Сегментирование – процесс разделения аудитории на группы, у которых имеются общие требования к товару или услуге и однотипные потребительские предпочтения. – Прим. ред.

472

Таргетирование – механизм, позволяющий выделить из всей аудитории только ту часть, которая удовлетворяет заданным критериям (целевую аудиторию). – Прим. ред.

473

Агрегированный маркетинг – стратегия маркетинга, представляющая собой расширение базы потребителей, с сосредоточением внимания на универсальных общих потребностях покупателей, и предполагающая, что все покупатели на выбранном рынке (рыночном сегменте) похожи друг на друга в части предпочтений покупок, способов осуществления покупок, мотивации к покупкам, а также ожиданий от купленного товара. – Прим. ред.

474

M. Wedel and W. Kamakura, «Market Segmentation: Conceptual and Methodological Foundations» (Norwell, MA: Kluwer Academic Publishers, 2000).

475

«Big Data and Advanced Analytics: 16 Use Cases from a Practitioner’s Perspective», Workshop at a NASSCOM Conference, June 27, 2013, http://www.slideshare.net/McK_CMSOForum/big-data-and-advanced-analytics-16-use-cases

476

Steinbrink Susan, «Behavioral Targeting: The Future of Online Advertising», PhoCusWright Innovation, September 2012, 1-11, http://www.phocuswright.com/Travel-Research/Technology-In-novation/Behavioral-Targeting-The-Future-of-Online-Advertising#.VSm2CSdlyuQ

477

Dagar, et al., «Internet, Economy and Privacy», https://www.fun-ginstitute.berkeley.edu/sites/default/files/Internet-Economy-and-Privacy.pdf

478

Hamilton Consultants, «Economic Value of the Advertising Supported Internet Ecosystem», June 10, 2009, http://www.iab.net/ media/file/Economic-Value-Report.pdf

479

Marc-Andre Thibodeau, Simon Belanger, Claude Frasson, «WHITE RABBIT – Matchmaking of User Profiles Based on Discussion Analysis Using Intelligent Agents, Intelligent Tutoring Systems Lecture Notes in Computer Science» 1839 (2000): 113-22.

480

См., например: Jennifer Valentino-Devries and Jeremy Singer-Vine, «They Know What You’re Shopping For», Wall Street Journal, December 7, 2012, http://online.wsj.com/article/SB10001424127887324784404578143144132736214.html. «Dataium LLC, компания, которая может отслеживать покупателей автомобилей… Dataium заявила, что покупатели по-прежнему анонимно просматривают веб-страницы, хотя история поиска и связана с их именами. Причина: Dataium не дает дилерам подробную историю веб-серфинга каждого конкретного покупателя, но предоставляет обобщенный анализ их интересов. Газета Wall Street Journal провела экспертную оценку почти 1000 топ-сайтов, которая показала, что 75 % теперь включают кнопку социальных сетей, Like (Facebook) или Tweet (Twitter). Встроенные сетевые возможности устанавливают связь между людьми и историей их веб-серфинга в беспрецедентных масштабах, вплоть до возможности отследить пользовательскую активность на странице, даже если кнопки социальных сетей никогда не нажимаются». Gresi Sanje and Isil Senol, «The Importance of Online Behavioral Advertising for Online Retailers», International Journal of Business and Social Science 3, № 18 (September 2012): 114-21; Derrick Harris, «You Might Also Like… to Know-how Online Recommendations Work», Giga OM, January 29, 2013, http://gigaom.com/2013/01/29/you-might-also-like-to-know-how-online-recommendations-work/. Прогнозирование поведения пользователей посредством моделирования на основе интересов и активности в сравнении с аналогичными пользователями является широко распространенной практикой – Netflix, Amazon, Eventbrite. «Компания Netflix утверждает, что 75 % людей часами смотрят что-то вроде рекомендаций».

481

Mike Hess and Pete Doe, «The Marketer’s Dilemma: Focusing on a Target or a Demographic? The Utility of Data-Integration Techniques», Journal of Advertising Research 53, № 2 (June 2013): 231-36.

482

Target – американская компания, управляющая сетью магазинов розничной торговли, работающих под марками Target и SuperTarget. – Прим. пер.

483

Charles Duhigg, «How Companies Learn Your Secrets», New York Times Magazine, February 16, 2012, http://www.nytimes.com/2012/02/19/magazine/shopping-habits.html

484

См.: Tianyi Jiang and Alexander Tuzhilin, «Improving Personalization Solutions through Optimal Segmentation of Customer Bases», IEEE «Transactions on Knowledge and Data Engineering» 21, № 3 (March 2009) (подробности перехода от статистического к транзакционному интеллектуальному анализу данных для сегментации клиентов). Cosimo Palmisano, Alexander Tuzhilin, and Michele Gorgoglione, «Using Context to Improve Predictive Modeling of Customers in Personalization Applications», IEEE «Transactions on Knowledge and Data Engineering» 20, № 11 (November 2008) (заключили, что контекст имеет значение для прогнозирования индивидуального поведения клиентов, но не группы); T. Jiang and A. Tuzhilin, «Segmenting Customers from Population to Individuals: Does 1 to 1 Keep Your Customers Forever?» IEEE «Transactions on Knowledge and Data Engineering» 18, № 10 (October 2006), 1297–1311.

485

Acxiom Corporation – компания, занимающаяся маркетинговыми и сервисными задачами, основанная в США и имеющая филиалы в Европе, Азии и Южной Америке. – Прим. пер.

486

EliPariser, «The Filter Bubble: What the Internet Is Hiding from You» (New York: Penguin Press HC, 2011); D. J. Patil, Data Jujitsu: «The Art of Turning Data into Product» (Sebastopol, CA: O’Reilly Media, 2012).

487

VolunteerMatch – веб-сервис способствующий созданию и развитию волонтерских сообществ и инициатив; лидер в своей области. Обслуживает широкий спектр организаций, действующих в автомобильном и транспортном секторах, банковском деле, в области финансовых и бизнес-услуг, потребительских товаров, в образовании, энергетике, здравоохранении и фармацевтике, производстве, торговле, технологии, телекоммуникации и других отраслях. Запущен в 1998 году. – Прим. ред.

488

Shannon David, «How to Deepen Your Impact by Engaging Skilled Volunteers», Engaging Volunteers, July 7, 2014, http://blogs.volunteermatch.org/engagingvolunteers/2014/07/07/how-to-deepen-your-impact-by-engaging-skilled-volunteers/

489

Al M. Rashid et al., «Motivating Participation by Displaying the Value of Contribution», Proceedings of the SIGCHI Conference on Human Factors in Computing Systems (Montreal: CHI, 2006), 955.

490

Beth Simone Noveck, «Wiki Government: How Technology Can Make Government Better, Democracy Stronger, and Citizens More Powerful» (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2009), 80ff.

491

Joan Morris DiMicco, «Changing Small Group Interaction through Visual Reflections of Social Behavior» (Ph. D. diss., MIT, 2005); Joan DiMicco and Walter Bender, «Group Reactions to Visual Feedback Tools» (документ, подготовленный для второй Международной конференции по технологии убеждения, April 26–27, 2007, Stanford University); в открытом доступе на www.joandimicco.com.

492

LinkedIn, «Recommendations Overview: How Do Recommendations Work?» May 4, 2014, http://help.linkedin.com/app/an-swers/detail/a_id/90

493

Patil, «Data Jujitsu».

494

A. Pal, S. Chang, and J. Konstan, «Evolution of Experts in Question Answering Communities», in Proceedings of the International AAAI Conference on Weblogs and Social Media (Association for the Advancement of Artificial Intelligence, 2012), 274-81, https://www.aaai.org/ocs/index.php/ICWSM/ICWSM12/paper/view-File/4653/4993. См. также: F. Riahi et al., «Finding Expert Users in Community Question Answering», in: Proceedings of the International Conference on World Wide Web – Workshop on Community Question Answering on the Web (CQA’12) (New York: ACM, 2012), 791–798.

495

G. Ipeirotis Pagagiotis and Evgeniy Gabrilovich, «Quizz: Targeted Crowdsourcing with a Billion (Potential) Users», in: Proceedings of the 23rd International Conference on World Wide Web (WWW’14) (Geneva, Switzerland: International World Wide Web Conferences Steering Committee, 2014), 143-54.

496

Balog, et al., «Expertise Retrieval», 236.

497

Jamie Heywood, «The Big Idea My Brother Inspired», Ted Talks, 2009, http://www.ted.com/talks/jamie_heywood_the_big_idea_my_brother_inspired

498

«About VIVO», VIVO website, http://www.vivoweb.org/about

499

Anurag Acharya, интервью с автором, July 29, 2013, Mountain View, CA.

500

K. Ehrlich, C. Lin, and V. Griffiths-Fisher, «Searching for Experts in the Enterprise: Combining Text and Social Network Analysis», in Proceedings of the 2007 International ACM SIGGROUP Conference on Supporting Group Work (GROUP ’07) (New York: ACM, 2007), 117–126.

501

Charles D. Borromeo, Titus K. Schleyer, Michael J. Becich, and Harry Hochheiser, «Finding Collaborators: Toward Interactive Discovery Tools for Research Network Systems», Journal of Medical Internet Research 16, № 11 (2014), http://www.jmir.org/2014/11/e244/

502

Relationship Science, «The Relationship Capital Platform», https://www.relsci.com/

503

Kloutscore – число от 0 до 100, где 100 – это вершина «влиятельности». – Прим. ред.

504

Jack Klout, «Don’t Count Klout Out: 4 Reasons It’s the Platform to Watch in 2014», Adotas, March 26, 2014, http://www.ado-tas.com/2014/03/don%E2%80%99t-count-klout-out-4-reasons-it%E2%80%99s-the-platform-to-watch-in-2014/. См. также: The Klout Blog, http://blog.klout.com

505

Джон Кеннет Гэлбрейт – американский экономист, один из видных экономистов-теоретиков XX века. – Прим. ред.

506

Mark Epernay (псевдоним John Kenneth Galbraith), «The MacLandress Solution» (New York: Houghton Mifflin, 1963), 2. См. также: Gore Vidal, «Citizen Ken», New York Review of Books, December 12, 1963, http://www.nybooks.com/articles/archives/1963/dec/12/citizen-ken/

507

Mariano Beguerisse-Diaz et al., «Interest Communities and Flow Roles in Directed Networks: The Twitter Network of the UK Ri-ots», Journal of the Royal Society Interface 11 (October 8, 2014), DOI:10.1098/rsif.2014.0940.

508

Affordable Care Act. – Прим. ред.

509

Как только учетные данные предоставляются, их редко отзывают. Это означает, что учетные данные должны быть оценены на предмет своевременности представления в целях обеспечения наилучших результатов. См.: J. Shanteau et al., «How Can You Tell Someone Is an Expert? Empirical Assessment of Expertise», in: Emerging Perspectives on Judgment and Decision Research, ed. L. Sandra, S. L. Schneider, and J. Shanteau (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2003).

510

На март 2016 года в сети зарегистрировано около 9 млн пользователей. – Прим. ред.

511

Cass R. Sunstein, «The Storrs Lectures: Behavioral Economics and Paternalism», Yale Law Journal 122, № 7 (May 2013), http://www.yalelawjournal.org/feature/the-storrs-lectures-behavioral-economics-and-paternalism. См. также: Ian Ayres and Robert Gertner, «Filling Gaps in Incomplete Contracts: An Economic Theory of Default Rules», Yale Law Journal 99, № 87 (1989): 91 (введением термина «наказание по умолчанию», для обозначения договора по умолчанию, поддержали правило, которое предназначено для того, чтобы заставлять участников блюсти предписания сделки в течение определенного времени); Charles J. Goetz and Robert E. Scott, «The Mitigation Principle: Toward a General Theory of Contractual Obligation», Virginia Law Review 69 (1983): 967 (обсуждение информации – стимуляция правила по умолчанию).

512

Cory Ondrejka, «Escaping the Gilded Cage: User Created Content and Building the Metaverse», in: «The State of Play: Law and Virtual Worlds», ed. Jack M. Balkin and Beth Simone Noveck (New York: NYU Press, 2006) (средний пользователь на «вторую жизнь» тратит более часа в неделю).

513

«The Upshot: Here’s What Will Truly Change Higher Education: Online Degrees That Are Seen as Official», New York Times, March 5, 2015, http://www.nytimes.com/2015/03/08/upshot/true-re-form-in-higher-education-when-online-degrees-are-seen-as-of-ficial.html?ref=opinion&_r=1&abt=0002&abg=1. Например, Basno – сайт, который позволяет людям создавать и собирать значки с проверкой подлинности; см.: http://www.basno.com

514

Эта школа – одна из двух тысяч неаккредитованных школ права в США. – Прим. ред.

515

James D. Gordon III, «How Not to Succeed in Law School», Yale Law Journal 100 (1990–1991): 1679.

516

Eliot Freidson, «The Theory of Professions: State of the Art», in: The Sociology of the Professions, ed. Robert Dingwall and Philip Lewis (New Orleans, LA: Quid Pro Books, 2014), № 1. См. также: Steve Kolowich, «Can Digital ‘Badges’ and ‘Nanodegrees’ Protect Job Seekers from a First-Round Knockout?», Chronicle of Higher Education, November 25, 2014, http://chronicle.com/article/Can-Digital-Badges-and/150257/. Staton, «The Degree Is Doomed».

517

FredericLardinois, «Duolingo Launches Its Certification Program to Take on TOEFL», Tech Crunch, July 23, 2014, http://techcrunch.com/2014/07/23/duolingo-launches-its-language-certification-program/

518

Erin Knight, «Open Badges for Lifelong Learning», White Paper, https://wiki.mozilla.org/images/5/59/OpenBadges-Working-Pa-per_012312.pdf

519

«Better Futures for 2 Million Americans through Open Badges», MacArthur Foundation press release, June 13, 2013, http://www.macfound.org/press/press-releases/better-futures-2-million-amer-icans-through-open-badges/#sthash.5OjwBkFE.dpuf. См. также: http://www.macfound.org/programs/digital-badges/

520

http://www.kaggle.com/solutions/connect

521

Alireza Noruzi, «Google Scholar: The New Generation of Citation Indexes», International Journal of Libraries and Information Services 55, № 4 (2005): 169–235, http://www.librijournal.org/pdf/2005-4pp170-180.pdf

522

Lumosity подбирает индивидуальную программу «тренировок» для каждого человека. – Прим. ред.

523

Michelene T. H. Chi, «Laboratory Methods for Assessing Experts’ and Novices’ Knowledge», in: The Cambridge Handbook of Expertise and Expert Performance, ed. K. Anders Ericsson et al. (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2006), 167.

524

J. Zhang, M. Ackerman, and L. Adamic, «Expertise Networks in Online Communities: Structure and Algorithms», Proceedings of the 16th International Conference on World Wide Web (WWW’07) (New York: ACM Press, 2007), 221-30.

525

M. R. Morris, J. Teevan, and K. Panovich, «A Comparison of Information Seeking Using Search Engines and Social Networks», in Proceedings of the Fourth International Conference on Weblogs and Social Media (ICWSM’10) (Palo Alto, CA: AAAI Press, 2010), 291-94.

526

J. Weng, et al., «Twitterrank: Finding Topic-Sensitive Influential Twitterers», in: «Proceedings of the ACM International Conference on Web Search and Data Mining» (New York: Association for Computing Machinery, 2010), 261-70.

527

Анализ тональности текста (англ. Sentiment analysis) – класс методов контент-анализа в компьютерной лингвистике, предназначенный для автоматизированного выявления в текстах эмоционально окрашенной лексики и эмоциональной оценки авторов (мнений) по отношению к объектам, речь о которых идет в тексте. – Прим. ред.

528

Библиометрия (от греч. biblion – книга и metron – мера, metreo – измеряю) – направление в исследованиях науки, зародившееся в 60-е годы XX века и связанное с количественным анализом документальных потоков. Построена на анализе библиографических данных публикаций. – Прим. ред.

529

Ha T. Tu and Johanna Lauer, «Word of Mouth and Physician Referrals Still Drive Health Care Provider Choice», Center for Studying Health System Change, December 2008, http://www.hschange.com/CONTENT/1028/

530

Fred Reichheld, «The Ultimate Question 2.0: How Net Promoter Companies Thrive in a Customer-Driven World», rev. and exp. ed. (Cambridge, MA: Harvard Business Review Press, 2011).

531

Robert M. Bond et al., «A 61-Million-Person Experiment in Social Influence and Political Mobilization», Nature 489, № 7415 (2012): 295-98; Yves-Alexandre de Montjoye et al., «The Strength of the Strongest Ties in Collaborative Problem Solving», Scientific Reports 4 (June 20, 2014), http://www.nature.com/srep/2014/140613/srep05277/full/srep05277.html

532

Eric von Hippel, Nikolaus Franke, and Reihnard Prugl, «‘Pyramiding’: Efficient Identification of Rare Subjects» (MIT Sloan School of Management Working Paper 4719-08, Cambridge, MA, October 2008).

533

Marion Poetz and Reinhard Prugel, «Find the Right Expert for Any Problem», Harvard Business Review, December 16, 2014, https://hbr.org/2014/12/find-the-right-expert-for-any-problem

534

L. Sproull and S. Kiesler, «Reducing Social Context Cues: Electronic Mail in Organizational Communications», Management Science 32, № 11 (1986): 1492–1512. См. также: Michael Fertik and David C. Thompson, «The Reputation Economy: How to Optimize Your Digital Footprint in a World Where Your Reputation Is Your Most Valuable Asset» (New York: Crown, 2015).

535

Lik Mui, Mojdeh Mohtashemi, and Ari Halberstadt, «A Computational Model of Trust and Reputation», System Sciences, 2002. HICSS, Proceedings of the 35 th Annual Hawaii International Conference on System Sciences (IEEE, 2002), 2431–2439, http://www.hicss.hawaii.edu/HICSS_35/HICSSpapers/PDFdocuments/INIEB01.pdf

536

См.: Peter Kollock, «The Production of Trust in Online Markets, in Advances in Group Processes», vol. 16, ed. J. Lawler et al. (Greenwich, CT: JAI Press, 1999), 99. Разделение двух сторон сделки во времени или пространстве (например, приобретение чего-либо по почте или в кредит) предполагает большие для обеих риски: сторона, которая получает деньги или отгружает товар во вторую очередь, должна испытывать доверие к стороне, инициирующей взаимодействие, или иметь некоторую форму гарантии. Формальная инфраструктура, которая существует, чтобы управлять этими рисками, обширна и включает в себя такие элементы, как кредитные компании, рейтинговые компании, бухгалтерские фирмы или, в наихудшем случае, коллекторские агентства или суд.

537

Делиа Эфрон – американский сценарист. – Прим. ред.

538

Yelp (yelp.com) – веб-сайт для поиска на местном рынке услуг, например ресторанов или парикмахерских, с возможностью добавлять и просматривать рейтинги и обзоры этих услуг. – Прим. пер.

539

Delia Ephron, «Ouch, My Personality, Reviewed», New York Times, August 29, 2014.

540

«A Brief History of LinkedIn», http://ourstory.linkedin.com/; «The Beginner’s Guide to LinkedIn», Mashable, http://mashable.com/2012/05/23/linkedin-beginners/; Gov. Ted Strickl, «I Tried to Live on Minimum Wage for a Week», Politico, http://www.politico.com/magazine/story/2014/07/a-mile-in-shoes-of-the-minimum-wage-worker-109418.html; «By the Numbers: 70 Amazing LinkedIn Statistics», February 9, 2014, http://expandedramblings.com/index. php/by-the-numbers-a-few-important-linked in-stats/#.Uwp87vbNN2s

541

Дин Кеймен – американский изобретатель, президент научно-исследовательской компании DEKA, автор идеи самоката на гироскопах «Сегвей». – Прим. пер.

542

Omar Alonso, Premkumar T. Devambu, and Michael Getz, «Expertise Identification and Visualization from CVS» (New York: ACM, 2004), http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.163.4643&rep=rep1&type=pdf

543

Laura Dabbish et al., «Social Coding in GitHub: Transparency and Collaboration in an Open Soft ware Repository» (Carnegie Mellon University, 2012), http://www.cs.cmu.edu/~xia/resources/Docu-ments/cscw2012_Github-paper-FinalVersion-1.pdf; and Daniel Terdiman, «Forget LinkedIn: Companies Turn to Github to Find Tech Talent», C/Net, August 17, 2012, http://news.cnet.com/8301-10797_3-57495099-235/forget-linkedin-companies-turn-to-github-to-find-tech-talent/

544

Chrysthanthos Dellarocas, «The Digitization of Word of Mouth: Promise and Challenges of Online Feedback Mechanisms», Management Science 49, № 10 (2003): 1407-24, http://dl.acm.org/citation.cfm?id=970709

545

Kio Stark, «Don’t Go Back to School: A Handbook for Learning Anything» (Kio Stark, 2013).

546

Данные на март 2016 года. – Прим. ред.

547

На март 2016 года на платформе зарегистрировано 4,5 млн пользователей, хранится 11 млн вопросов, а посещаемость ресурса – 40 млн человек ежемесячно. – Прим. ред.

548

Stack Overflow, «Careers 2.0», http://careers.stackoverflow.com. См. также: Ashton Anderson et al., «Discovering Value from Community Activity on Focused Question Answering Sites: A Case Study of Stack Overflow», Proceedings of the 18th ACM SIGKDD International Conference on Knowledge Discovery and Data Mining (New York: ACM, 2012), 850-58, http://www.cs.cornell.edu/home/kleinber/kdd12-qa.pdf

549

См., например: P. Resnick et al., «Reputation Systems», Communications of the ACM 43, № 12 (2000): 45–48.

550

N. Levina and Manuel Arriaga, «Distinction and Status Production on User-Generated Content Platforms: Using Bourdieu’s Theory of Cultural Production to Understand Social Dynamics in Online Fields», forthcoming in Information Systems Research 25, № 3, 468–488, http://dx.doi.org/10.1287/isre.2014.0535

551

«O*NET On Line Help: On Line Overview», O*NET On Line, http://www.onetonline.org/help/online/. См. также: Aneesh Chopra and Nick Sinai, «Unlocking Labor and Skills Data for Americans: A Roundtable Discussion with Business and Policy Leaders» (Joan Shorenstein Center on Media, Politics, and Public Policy, Harvard Kennedy School, March 5, 2015), https://medium.com/@ShorensteinCtr/unlocking-labor-and-skills-data-for-america-79a8dee43de8

552

Moffitt S. L. Making Policy Public: Participatory Bureaucracy in American Democracy. – Прим. ред.

553

строки из книги «Превращение политики в общественный институт» Сьюзан Л. Моффитт (L. Moffitt. «Making Policy Public: Participatory Bureaucracy In American Democracy». Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2014).

554

Эта глава основывается на ранее опубликованной статье: Beth Simone Noveck, «Crowdsourcing Wisely: Using Expert Networking to Enhance Medical Device Review at the Food and Drug Administration», Yale Law and Policy Review 32 (2014): 2.

555

Alok Das, «Transition: Locating and Integrating Members for Virtual Ad-hoc Teams» (Air Force SBIR/STTR Transition Story, July 2013), http://www.afsbirsttr.com/Publications/Documents/Tran-sition-20130725-AF06-072-PeoplePoint.pdf

556

С 1 апреля 2015 года функционирует только в режиме «для чтения». – Прим. ред.

557

W. Daniel Hillis, «Aristotle (The Knowledge Web)», Edge, May 6, 2004, http://edge.org/conversation/aristotle-the-knowledge-web

558

Там же.

559

Alton Hoover, «Aristotle – A Social Networking Solution Designed and Built for the Air Force Research Laboratory» (представлена на Конференции по аэронавтике, космосу и электронике в Дейтон, штат Огайо, 2008 год), 36. См. также: The Defense Threat Reduction Agency, «The Defense Technical Information Center (DTIC): Aristotle Launched», August 6, 2010, http://www.dtra.mil/NewsMultimedia/NewsArticle9.aspx; and Open Government Initiative, «Aristotle» (blog), The White House, http://www.white-house.gov/open/innovations/Dod-Aristotle

560

Cliff Kuang, «The Smart Problem-Solving behind Android’s Awesome New Design Language | Design», WIRED, June 30, 2014, http://www.wired.com/2014/06/the-big-ideas-behind-androids-awesome-new-design-language/?mbid=social_fb

561

Ron Kohavi et al., «Online Controlled Experiments at Large Scale», Microsoft Research (2013), http://www.exp-platform.com/Doc-uments/2013%20controlledExperimentsAtScale.pdf; Ron Kohavi, Roger Longbotham, and Toby Walker, «Online Experiments: Practical Lessons», in: IEEE Computer Society: Web Technologies (September 2010), http://www.exp-platform.com/Documents/IEEE2010ExP.pdf

562

Jaron Lanier, «Jaron Lanier on Lack of Transparency in Facebook Study», New York Times, June 30, 2014, http://www.nytimes.com/2014/07/01/opinion/jaron-lanier-on-lack-of-transparency-in-facebook-study.html. Duncan Watts, «Stop Complaining about the Facebook Study. It’s a Golden Age for Research», The Guardian, July 7, 2014, http://www.theguardian.com/commentisfree/2014/jul/07/facebook-study-science-experiment-research

563

Дэвид Брукс – американский журналист, писатель, колумнист The New York Times. Сотрудничал также с Washington Times и The Wall Street Journal. – Прим. ред.

564

Magazine 116, Elizabeth Gudrais, «Rebooting Social Science», Harvard № 6 (August 2014): 54.

565

Manzi J. Uncontrolled. – Прим. ред.

566

Jim Manzi, «Uncontrolled: The Surprising Payoff of Trial-and-Error for Business, Politics, and Society» (New York: Basic Books, 2012), xii.

567

Новый федерализм (англ. New Federalism) – внутриполитическая доктрина Ричарда Никсона в 1970-х годах в США, предполагавшая возврат полномочий от федеральной власти властям штатов. – Прим. пер.

568

Новый курс (англ. New Deal) – экономическая политика администрации Франклина Делано Рузвельта начиная с 1933 года с целью выхода из масштабного экономического кризиса (Великая депрессия), охватившего США с 1929 по 1933 год. – Прим. пер.

569

Рандомизированное контролируемое испытание (рандомизированное контролируемое исследование, РКИ) – тип научного (часто медицинского) эксперимента, при котором его участники случайным образом делятся на группы, в одной из которых проводится исследуемое вмешательство, а в другой (контрольной) применяются стандартные методики или плацебо. Сам термин «рандомизация» является транслитерацией английского слова random – выбранный наугад, случайный – и означает процедуру случайного выбора элементов статистической совокупности при проведении выборочного исследования. – Прим. ред.

570

Laura Haynes et al., «Test, Learn, Adapt: Developing Public Policy with Randomized Controlled Trials», Cabinet Office Behavioural Insights Team, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/62529/TLA-1906126.pdf

571

«There’s a Strong Personal Connection» (blog), Sage Bionetworks, April 9, 2015, http://sagebase.org/theres-a-strong-personal-connection/

572

Institutional review board, IRB. – Прим. ред.

573

Elinor Ostrom, «Understanding Institutional Diversity» (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2005), 97.

574

Edward Castronova, «A Test of the Law of Demand in a Virtual World: Exploring the Petri Dish Approach to Social Science» (CES if o Working Paper Series № 2355, July 2008). http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1173642

575

Duncan Watts, «Computational Social Sciences: Exciting Progress and Future Directions», The Bridge (Winter 2013), https://www.nae.edu/File.aspx?id=106114

576

Computational social science – сравнительно новая междисциплинарная область исследований, которая представляет собой объединение классических социальных и вычислительных наук. В русском языке пока не сложилось единого термина для обозначения этой научной области. – Прим. ред.

577

David Lazer et al., «Computational Social Science», Science 326 (2009): 721-23, http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/19197046

578

Laura Haynes et al., «Test, Learn, Adapt: Developing Public Policy with Randomized Controlled Trials» (Cabinet Office Behavioural Insights Team): 13–14, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/62529/TLA-1906126.pdf

579

Касс Санстейн – американский ученый в области юриспруденции, специализируется на конституционном, административном, экологическом праве, а также занимается поведенческой экономикой; политический активист. – Прим. ред.

580

Ричард Талер – американский экономист. Бакалавр Западного резервного Университета Кейза, магистр и доктор философии Рочестерского университета. Преподавал в Рочестере, Корнелльском и Чикагском университетах. – Прим. ред.

581

Cass Sunstein, Richard Thaler. Nudge. – Прим. ред.

582

Cass Sunstein and Richard Thaler, «Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness» (New York: Penguin, 2009).

583

Haynes, «Test, Learn, Adapt», 12.

584

«Лаборатории демократии» – фраза, произнесенная судьей Верховного суда США Луи Брандесом во время слушания дела New State Ice Co. v. Liebmann. Брандес предположил, что «штат может служить лабораторией, если такое решение примут его жители, где будут проводиться новые социально-экономические эксперименты без риска для всей страны». Эта концепция исходит из того, что в рамках федеральной структуры существует определенный уровень автономии штата, позволяющий местным органам власти выполнять роль своего рода «социальных лабораторий», разрабатывая законы и нормативы и тестируя их на уровне штата, аналогично (в теории, по крайней мере) научному методу. – Прим. ред.

585

Фонд Tobin Project – независимая, некоммерческая исследовательская организация. В основе ее работы лежит убеждение, что научный подход к решению серьезных общественных проблем служит залогом улучшения жизни общества и укрепления страны. Основателем фонда является профессор Джеймс Тобин, чья вера в особую роль научного сообщества позволила сформулировать основную задачу фонда: объединять, мотивировать и поддерживать сообщества ученых в области социальных наук и в смежных областях. Задача сообществ – углубить понимание важнейших проблем, стоящих перед народами в течение длительного времени, и взаимодействовать с политическими деятелями в процессе поиска решения этих проблем. Фонд основан в 2005 году и сегодня представляет собой междисциплинарную сеть более чем из 350 ведущих ученых из 80 университетов, от лауреатов Нобелевской премии до наиболее перспективных студентов, которые совместно генерируют новаторские идеи решения актуальных проблем XXI века. – Прим. пер.

586

Ангиогенез – процесс образования новых кровеносных сосудов. – Прим. пер.

587

Judah Folkman: «An Inspiration for the Tobin Project», http://www.Tobinproject.org/about/judah-folkman. См. также: Jonathan West, Mona Ashiya, and Ambuj Sagar, «Judah Folkman and the War on Cancer», Harvard Business Review, June 4, 2004, http://hbr.org/product/judah-folkman-and-the-war-on-cancer/an/604091-PDF-ENG

588

«If Only We Knew» (blog), The GovLab, http://thegovlab.org/if-only-we-knew/

589

Geoff Mulgan, «True Collective Intelligence: A Sketch of a Possible New Field», Philosophy and Technology 27, № 1 (2014):133-42, http://philpapers.org/rec/MULTCI-3; Clive Thomson, «Smarter Than You Think: How Technology Is Changing Our Minds for the Better» (New York: Penguin, 2013).

590

Duncan Watts, «Computational Social Science: Exciting Progress and Future Directions», n. d., https://www.nae.edu/PublicationsBridge/106112/106118.aspx

591

Tiago Peixoto and Fredrik Sjoberg, «The Haves and Have Not’s: Is Civic Tech Impacting the People Who Need It Most?» World Bank Group, https://www.theengineroom.org/wp-content/uploads/The-haves-and-the-have-nots.pdf; and Fredrik M. Sjoberg, Jonathan Mellon, and Tiago Peixoto, «The Effect of Government Responsiveness on Future Political Participation», World Bank Group, February. 26. 2015, https://www.mysociety.org/files/2015/03/SSRN-id2570898.pdf

592

См.: Clifford Geertz, «Thick Description: Toward an Interpretive Theory of Culture», in The Interpretation of Cultures: Selected Essays (New York: Basic Books), 3-30.

593

MacArthur Research Network on Opening Governance. – Прим. пер.

594

Open Government Partnership, «National Action Plan for the United States of America», The White House, September 20, 2011, http://www.Whitehouse.gov/sites/default/files/us_national_action_plan_final_2.pdf; Open Government Partnership, «Second Open Government National Action Plan for the United States of America», The White House, December 15, 2013, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/us_national_action_plan_6p.pdf

595

«Memorandum on Transparency and Open Government from President Barack Obama to the Heads of Executive Departments and Agencies», January 21, 2009, http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment

596

«ExpertNet: Getting Started», http://expertnet.wikispaces.com/Getting+Started

597

Там же.

598

«Original Draft, Expert Net», http://expertnet.wikispaces.com/Original+Draft

599

Свободный договор (англ. Free contract) – концепция договора, в котором участники решают сами, какие из положений договора они готовы исполнять. – Прим. ред.

600

Quora – социальный сервис обмена знаниями, своеобразный онлайн-рынок вопросов и ответов, основанный в июне 2009 года Адамом д'Анджело и Чарли Чивером. – Прим. пер.

601

ExpertNet был изъят из национального плана «Открытое правительство» в связи с трудностями реализации в рамках Закона о федеральных консультативных комитетах и, по заключению правительственной комиссии, вследствие того, что через частную платформу эксперты смогут вносить свои предложения. Доклад «Independent Reporting Mechanism, Open Government Partnership», 2011–2013, 10, http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/IRM100513-USA-Report-LIVE.pdf

602

«Food and Drug Administration Safety and Innovation Act», Public Law 112–144, Statute 993 (2012), 126 codified at U. S. Code 21 in various sections.

603

Ariel Dora Stern, «Innovation under Regulatory Uncertainty: Evidence from Medical Technology», Harvard Business School, July 15, 2014.

604

The Center for Devices and Radiological Health. – Прим. ред.

605

Office of Science and Engineering Laboratories. – Прим. ред.

606

В России медицинское оборудование подразделяется на четыре класса в зависимости от степени потенциального риска. – Прим. ред.

607

Батарея представляет собой пилюлю, поддающуюся биологическому разложению. Анод съедобной батарейки создан на основе меланина каракатицы, которая может вырабатывать до 10 микроампер в течение 5-24 часов. – Прим. пер.

608

Экзоскелет – устройство, предназначенное для восполнения утраченных функций, увеличения силы мышц человека и расширения амплитуды движений за счет внешнего каркаса и приводящих элементов. – Прим. ред.

609

Diana M. Zuckerman, Paul Brown, and Steven E. Nissen, «Medical Device Recalls and the FDA Approval Process», Archives of Internal Medicine 171 (2011): 1006.

610

Elaine Quijano, «Report: Medical Implants Rarely Tested», CBS News, March 28, 2012, http://www.cbsnews.com/8301-505269_162-57405666/report-medical-implants-rarely-tested

611

Greg Farrell and David Voreacos, «J&J Hip Failure Rate as High as 49 Percent, U. K. Doctors Say», Bloomberg News, March 9, 2011, http://www.bloomberg.com/news/2011-03-09/j-j-hip-replace-ment-failure-rate-may-be-49-u-k-orthopedists-group-says.html

612

Diana M. Zuckerman, Paul Brown, Steven E. Nissen, «Medical Device Recalls and the FDA Approval Process», Archives of Internal Medicine (February 14, 2011), http://doh10.2002/archintenme-dia.201.30

613

Andrew Pollack, «Medical Treatment, Out of Reach», New York Times, February 9, 2011, http://www.nytimes.com/2011/02/10/business/10device.html

614

Ariel D. Stern et al., «Predicting Adverse Event Reports with Regulatory Approval Data: The Case of New Cardiovascular Devices».

615

Более подробную информацию о предварительном обзоре рынка медицинского оборудования см.: «PMA Approval Process», http://Lusa.gov/175WI65

616

Jessica Nadine Hernandez, Office of Science and Engineering Laboratories, Food and Drug Administration, 2013, неопубликованные посты блога, сохраненные автором.

617

Office of Device Evaluation, Annual Performance Report: Fiscal Year 2009, U. S. Food and Drug Administration 4 (2009), http://www.fda.gov/downloads/AboutFDA/CentersOffices/OfficeofMed-icalProductsandTobacco/CDRH/CDRHReports/UCM223893.pdf

618

Susan Jaffe, «FDA Reforms Hampered by Bud get Freeze», Lancet 380 (2012): 1458, 1458-59.

619

U. S. Food and Drug Administration, «Innovation Pathway», http://www.fda.gov/AboutFDA/CentersOffices/OfficeofMedicalProduct-sandTobacco/CDRH/CDRHInnovation/InnovationPathway/de-fault.htm

620

U. S. Food and Drug Administration, «CDRH Network of Experts», http://www.fda.gov/AboutFDA/CentersOffices/OfficeofMedical-ProductsandTobacco/CDRH/ucm289534.htm

621

Joanna Brougher et al., «A Practical Guide to Navigating the Medical Device Industry: Advice from Experts in Industry», Intellectual Property and Academia (2011): 32.

622

Особые государственные служащие (англ. Special government employees) – статус, введенный законом 1962 года, когда привлечение внешних экспертов стало вызывать опасения из-за возможности взяточничества и конфликта интересов. «Особый государственный служащий» – «должностное лицо, которое назначается на службу или принимается на работу…» правительством для выполнения временных обязанностей, с оплатой или без оплаты, на срок не более 130 дней в течение любого периода продолжительностью в 365 дней. – Прим. ред.

623

Специальный государственный служащий (SGE) – это тот, кто работает на срок, «не превышающий ста тридцати дней, в течение какого-либо периода из трехсот шестидесяти пяти дней подряд». См.: U. S. Code 18 (2012), § 202.

624

U. S. Food and Drug Administration, «FDA Outlines Plans for an Outside Network of Scientific Experts», October 4, 2011, http://www.fda.gov/NewsEvents/Newsroom/PressAnnouncements/ucm274351.htm

625

Торакальная хирургия – хирургия органов грудной клетки. – Прим. пер.

626

U. S. Food and Drug Administration, «CDRH Network of Experts».

627

U. S. Food and Drug Administration, Improvements in Device Review: «Results of CDRH’s Plan of Action for Premarket Review of Devices» (November 2012), http://www.fda.gov/downloads/About FDA/ReportsManualsForms/Reports/UCM329702.pdf

628

The Boston Consulting Group – ведущая международная компания, специализирующаяся на управленческом консалтинге. – Прим. пер.

629

«Competitiveness and Regulation: The FDA and the Future of America’s Biomedical Industry» (La Jolla: California Healthcare Institute, February 2011), iii, http://www.bcg.com/documents/file72060.pdf

630

Federal Communications Commission. – Прим. ред.

631

Fenwick and West Life Sciences Group, «The Regulatory Future of mHealth»: FCC, FDA, and the United States Congress, JD Supra Business Advisor (June 19, 2012), http://www.jdsupra.com/legalnews/the-regulatory-future-of-mhealth-fcc-f-22552/

632

«Memorandum of Understanding between the Federal Communications Commission and the Food and Drug Administration Center for Devices and Radiological Health», July 2010, http://www.elsevierbi.com/~/media/Images/Publications/Archive/The%20Gray%20Sheet/36/031/01360310001/080210_fda_fcc_mou.pdf

633

Переписка: letter fromMarsha Blackburn et al., Members, U. S. Congress, to Margaret Hamburg, Commissioner, U. S. Food and Drug Administration, and Julius Genachowski, Chairman, U. S. Federal Communication Commission, April 3, 2012, http://blackburn.house.gov/uploadedfiles/letter_from_congress_to_fda_and_fcc_-_3apr2012.pdf; см. также: letter from Bradley Merrill Thompson of Epstein Becker & Green, P. C., to U. S. Food and Drug Administration, October 11, 2012, http://mhealthregulatorycoalition.org/wp-content/uploads/2010/06/MRC–Comment-Letter-on-UDI-Pro-posal-10112012.pdf

634

Food and Drug Administration Safety Innovation Act. – Прим. ред.

635

Office of the National Coordinator for Health Information Technology. – Прим. ред.

636

Food and Drug Administration Safety and Innovation Act, Public Law 112–144, Sec. 618, 21 USC § 301 (2012).

637

U. S. Food and Drug Administration, «CDRH Network of Experts».

638

U. S. Food and Drug Administration, «Distribution of Full-Time Equivalent Employment Program Level», http://www.fda.gov/downloads/AboutFDA/ReportsManualsForms/Reports/BudgetRe-ports/UCM301553.pdf; см.: National Institutes of Health, «About NIH», http://www.nih.gov/about/; U. S. Department of Health and Human Services, 2011 Strategic Sustainability Performance Plan (2011), 4, http://www.hhs.gov/about/sustainability/2011plan_summary.pdf

639

U. S. Food and Drug Administration, «Advisory Committees», http://www.fda.gov/AdvisoryCommittees/CommitteesMeeting-Materials/MedicalDevices/MedicalDevicesAdvisoryCommittee/

640

Корпоративный предприниматель (англ. Entrepreneur in residence) – должность в технологических компаниях. Его задачей является развитие духа инновационности в корпорации. – Прим. ред.

641

Harvard Catalyst, «Open Source Community», http://profiles.cata-lyst.harvard.edu/?pg=community

642

Там же.

643

Jessica N. Hernandez, «FDA Profiles team member, telephone interview with the author», March 31, 2014.

644

Anjali Kataria, Food and Drug Administration, Entrepreneur in Residence, and Jessica N. Hernandez, Program Analyst, Office of Science and Engineering Laboratories, Food and Drug Administration (презентовано на: OSEL Research Networking Software Pilot, Silver Spring, MD, October 1, 2013).

645

Dean Krafft et al., «Enabling National Networking of Scientists», презентация на конференции «2010 Web Science conference», Raleigh, NC, April 2010, http://journal.webscience.org/316/2/websci10_submission_82.pdf

646

VIVO, «About VIVO», http://www.vivoweb.org/about

647

Онтология (в информатике) – попытка всеобъемлющей и подробной формализации некоторой области знаний с помощью концептуальной схемы. Обычно такая схема состоит из структуры данных, содержащей все релевантные классы объектов, их связи и правила (теоремы, ограничения), принятые в этой области. – Прим. пер.

648

См.: VIVO, «Semantic Modeling of Scientist: The VIVO Ontology», http://vivoweb.org/files/SemanticModeling.pdf

649

Harvard Catalyst, «About Harvard Catalyst Profiles», http://con-nects.catalyst.harvard.edu/Profiles/about/default.aspx

650

UCSF Open Proposals, «About UCSF Open Proposals», https:// open-proposals.ucsf.edu/

651

Eva Guinan, Kevin J. Boudreau and Karim R. Lakhani, «Experiments in Open Innovation at Harvard Medical School», MIT Sloan Management Review 54 (2013), 45, 46.

652

Harvard Catalyst, «Congratulations to the Winners of the First Harvard Catalyst/InnoCentive Ideation Challenge: ‘What Do We Not Know to Cure Type 1 Diabetes?’», September 29, 2010, http://cat-alyst.harvard.edu/news/news.html?p=1966

653

Karim Lakhani, интервью с автором, напечатано в: Beth Simone Noveck, «Innovating the Innovation Process: Re-imagining University Research» (blog), The GovLab, June 5, 2013, http://thegov-lab.org/innovating-the-innovation-process-re-imagining-university-research/

654

Guinan et al., «Experiments in Open Innovation», 50.

655

Там же, 47–48.

656

Jianguo Liu et al., «Ecological Degradation in Protected Areas: The Case of Wolong Nature Reserve for Giant Pandas», Science 292 (2001): 98.

657

Barbara R. Jasny, «Governance by the People», Science 314 (2013): 11.

658

Jason Miller and Tom Kalil, «Crowdsourcing Ideas to Accelerate Economic Growth and Prosperity through a Strategy for American Innovation», July 28, 2014, http://www.whitehouse.gov/blog/2014/07/28/crowdsourcing-ideas-accelerate-economic-growth-and-prosperity-through-strategy-ameri

659

Полный текст Великой хартии вольностей за свободу интернета на Филиппинах (MCPIF), http://democracy.net.ph/full-text/. Jessica McKenzie, «Crowdsourced Internet Freedom Bill a First for Filipino Lawmakers», Tech President, July 31, 2013, http://techpresident.com/news/wegov/24226/crowdsourced-internet-freedom-bill-first-Philippine-lawmakers; «Marco Civil da Internet» (blog), Rio de Janeiro Law School (FGV), May 9, 2014, http://direitorio.fgv.br/noticia/the-brazilian-civil-rights-frame-work-for-the-internet

660

Henry Chesbrough, «Open Innovation: The New Imperative for Creating and Profiting from Technology» (Boston, MA: Harvard Business School Press, 2003).

661

Youth@Work Bhutan (2014), https://communityplanit.org/youthbhutan/

662

См., например: Bo Pang and Lillian Lee, «Opinion Mining and Sentiment Analysis», Foundations and Trends in Information Retrieval 2.1–2.2 (2008): 1-135, http://bit.ly/UaCBwD

663

Ravi Arunachalam and Sandipan Sarkar, «The New Eye of Government: Citizen Sentiment Analysis in Social Media» (IJCNLP 2013 Workshop on Natural Language Processing for Social Media [Social NLP], Nagoya, Japan, October 14, 2014), 23–28, https://www.aclweb.org/anthology/W/W13/W13-42.pdf#page=35

664

Jolie O’Dell, «Could Twitter Data Replace Opinion Polls? [STUDY]», Mashable, May 11, 2010, http://mashable.com/2010/05/11/twitter-data-opinion-polls/

665

Rob Procter, «How 2.6m Tweets Were Analysed to Understand Reaction to the Riots», The Guardian, December 7, 2011, http://www.Theguardian.com/uk/2011/dec/07/how-tweets-analysed-under-stand-riots

666

Rebecca Chao, «The Secret to That Potato-Salad Kickstarter Campaign’s Success», The Atlantic, July 24, 2014, http://www.theat-lantic.com/technology/archive/2014/07/the-data-behind-that-potato-salad-kickstarter/374998/

667

Spacehive, https://spacehive.com/

668

Neighbor.ly, https://neighbor.ly/

669

«Длинный хвост» (англ. long tail) – маркетинговая концепция по продаже широкой ассортиментной линии в небольших объемах, то есть предложение большого количества нишевых товаров, каждый из которых продается относительно редко. – Прим. пер.

670

Elizabeth M. Gerber and Julie Hui, «Crowdfunding: Motivations and Deterrents for Participation», http://egerber.mech.northwestern.edu/wp-content/uploads/2012/11/Gerber_Crowdfunding_Moti-vationsandDeterrents.pdf

671

TED, «TED Open Translation Project», http://www.ted.com/about/programs-initiatives/ted-open-translation-project

672

Carsten Eickhoff and Arjen P. de Vries, «Increasing Cheat Robustness of Crowdsourcing Tasks», Information Retrieval 16, № 2 (April 2013), http://link.springer.com/article/10.1007/s10791-0n-9181-9

673

См., например: Geoffrey Barbier et al., «Maximizing Benefits from Crowdsourced Data», Computational and Mathematical Organization Theory 18, № 3 (September 2012): 2-23, http://www.public.asu.edu/~hgao16/papers/CMOT.pdf

674

City of Boston, «Street Bump: Help Improve Your Streets», http://www.cityofboston.gov/doit/apps/streetbump.asp

675

Anna Scott, «Open data: How Mobile Phones Saved Bananas from Bacterial Wilt in Uganda», The Guardian, February 11, 2015, http://www.theguardian.com/global-development-profession-als-network/2015/feb/11/open-data-how-mobile-phones-saved-bananas-from-bacterial-wilt-in-uganda

676

United Nations Institute for Training and Research, «UNOSAT Uses Crowd Source App to Involve Locals in Monitoring Floods in Bangkok», November 8, 2011, http://www.unitar.org/unosat-uses-crowd-source-app-involve-locals-monitoring-floods-bangkok

677

Sebastian Deterding, «Gamification: Designing for Motivation», Social Mediator (July/August 2012), https://www.cs.auckland.ac.nz/courses/compsci747s2c/lectures/paul/p14-deterding.pdf

678

Daren Brabham, «Using Crowdsourcing in Government», IBM Center for the Business of Government, 2013, http://www.Businessof-government.org/sites/default/files/Using%2%Crowdsourcing%20In%20Government.pdf

679

S. L. Bryant, A. Forte, and A. Bruckman, «Becoming Wikipedian: Transformation of Participation in a Collaborative Online Encyclopedia», in Proceedings of the 2005 International ACM SIG-GROUP Conference on Supporting Group Work, 1-10, http://www.cc.gatech.edu/~asb/papers/bryant-forte-bruckman-group05.pdf

680

Хау Джефф. Краудсорсинг. Коллективный разум как инструмент развития бизнеса. – М.: Альпина Паблишер, 2014. – Прим. пер.

681

Jeff Howe, «Crowdsourcing: How the Power of the Crowd Is Driving the Future of Business» (New York: Crown Business, 2009), 288.

682

Johann Fuller, Katja Hutter, and Mirijam Fries, «Crowdsourcing for Goodness Sake: Impact of Incentive Preference on Contribution Behavior for Social Innovation», Advances in International Marketing 23 (2012), http://www.emeraldinsight.com/books.htm?chaptered=17049532

683

Nicolas Kaufmann et al., «More Than Fun and Money: Worker Motivation in Crowdsourcing – A Study on Mechanical Turk», 2011, http://www.researchgate.net/publication/220894276_More_than_fun_and_money_Worker_Motivation_in_Crowdsourcing_A_Study_on_Mechanical_Turk/file/9fcfd50e5afe007d78.pdf; Stacey Kuznetsov, «Motivations of Contributors to Wikipedia», ACM SIGCAS Computers and Society Newsletter, June 2006, 3–4.

684

Lena Mamykina et al., «Design Lessons from the Fastest Q&A Site in the West», Proceedings of SIGCHI Conference on Human Factors in Computing Systems (Vancouver, BC: Association for Computing Machinery, May 7-12, 2011), 2857, 2865.

685

Stacey Kuznetsov, «Motivations of Contributors to Wikipedia», 3.

686

Rishab Aiyer Ghosh, «Understanding Free Software Developers: Findings from the FLOSS Study», in «Perspectives on Free and Open Software», ed. Joseph Feller et al. (Cambridge, MA: MIT Press, 2007), 23, 35.

687

Mamykina et al., «Design Lessons», 2857, 2865.

688

Ashton Anderson et al., «Steering User Behavior with Badges», 2013 Proceedings of the 22nd International Conference on World Wide Web(International World Wide Web Conferences Steering Committee, Geneva, Switzerland, 2013): 95-106.

689

Al M. Rashid et al., «Motivating Participation by Displaying the Value of Contribution», Proceedings of the SIGCHI Conference on Human Factors in Computing Systems (Montreal: CHI, 2006), 955.

690

Cliff Lampe and Erik Johnston, «Follow the (Slash) Dot: Effects of Feedback on New Members in an Online Community», Proceedings of the 2005 International ACM SIGGROUP Conference on Supporting Group Work (New York: ACM, 2005), 11–20.

691

Чарлз Лидбитер – британский журналист, консультант, аналитик и автор ряда книг, посвященных новым тенденциям и новаторским моделям в экономике. – Прим. пер.

692

Charles Leadbeater, «Hooked on Labs», in: The Long+Short, http://thelongandshort.org/issues/season-two/hooked-on-labs.html

693

Pelle Ehn, Elisabet M. Nilsson, and Richard Topgaard, eds., Making Futures (Cambridge, MA: MIT Press, 2014); Zaid Hassan, «The Social Labs Revolution: A New Approach to Solving Our Most Complex Challenges», 1st ed. (San Francisco, CA: Berrett-Koehler, 2014); Ruth Pottick, Peter Baeck, and Philip Colligan, «i-Teams: The Teams and Funds Making Innovation in Governments Happen around the World», NESTA, 2014, http://www.nesta.org.uk/sites/default/files/I-teams_june_2014.pdf

694

Guerogi Kossinets and Duncan Watts, «Empirical Analysis of an Evolving Social Network», Science (January 2006): 88–90; Lars Backstrom, Dan Huttenlocher, and Jon Kleinberg, «Group Formation in Large Social Networks: Membership, Growth, and Evolution», Proceedings of the 12th ACM SIGKDD International Conference on Knowledge Discovery and Data Mining (New York: ACM, 2006): 44–54, http://wiki.cs.columbia.edu/download/attachments/1979/Group+Formation+in+Large+Social+Networks-backstrom.pdf; Eytan Bakshy, Brian Karrer, and Lada A. Adamic, «Social Influence and the Diffusion of User Created Content», Proceedings of the 10th ACM Conference on Electronic Commerce (New York: ACM, 2009): 325-34, http://dl.acm.org/citation.cfm?id=1566421; Michael S. Bernstein et al., «Quantifying the Invisible Audience in Social Networks», Proceedings of the SIGCHI Conference on Human Factors in Computing Systems, (New York: ACM, 2013): 21–30, http://hci.stanford.edu/publications/2013/invisibleaudience/invisibleaudience.pdf

695

Duncan Watts, «Computational Social Science: Exciting Progress and Future Directions», April 7, 2014, http://www.nap.edu/openbook.php?record_id=18558&page=17

696

Joe Raelin, «Seeking Conceptual Clarity in the Action Modalities», Action Learning: Research and Practice 6, № 1 (2009): 17–24, http://www.informaworld.com

697

Michelle Andrews et al., «Mobile Ad Effectiveness: Hyper-Contextual Targeting with Crowdedness», December 11, 2014, Marketing Science, forthcoming, http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2439388

698

Dominik Molitor et al., «The Impact of Smartphones, Barcode Scanning, and Location-based Services on Consumers’ Search Behavior» (Proceedings of the 2013 International Conference on Information Systems [ICIS], Milano, Italy, October 2013), http://aisel.aisnet.org/icis2013/proceedings/ResearchInProgress/87/

699

Марк Мур – профессор Института демократического управления и инноваций им. Эша, получатель именной стипендии им. Хаузера. – Прим. пер.

700

Общественная стоимость – эквивалент показателя капитализации компании в государственном секторе. Выступает как основной критерий эффективности деятельности государственных компаний, заключающийся в повышении благосостояния потребителей производимых ими благ или услуг. Термин и концепция общественной стоимости были введены американским экономистом М. Муром в работе «Creating Public Value Strategic Management in Government», 1995. – Прим. пер.

701

Mark Moore, «Creating Public Value: Strategic Management in Government» (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995), 20.6. «Why Smarter Governance May Be Illegal Epigraph: Theodore Roosevelt», «The Right of the People to Rule», Carnegie Hall, New York (March 12, 1912), http://teachingamericanhistory.org/library/document/the-rights-of-the-people-to-rule/

702

Из доклада Теодора Рузвельта «Право народа управлять», Карнеги-холл, Нью-Йорк, 1912 год (http://teachingamericanhistory.org/library/document/the-right-of-the-people-to-rule/).

703

Водочный бунт (Whiskey Rebellion) – беспорядки, вызванные введением федерального налога на виски в 1794 году. – Прим. ред.

704

Переписка: letter from Thomas Jefferson to James Hutchinson, March 12, 1791, in: The Papers of Thomas Jefferson, vol. 19, ed. Julian P. Boyd (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1974), 614; Wendy Ginsberg, «Federal Advisory Committees: An Overview», Congressional Research Service, April 16, 2009, 2, http://fpc.state.gov/documents/organization/122888.pdf

705

William R. Funk, «Public Participation and Transparency in Administrative Law – Three Examples as an Object Lesson», Administrative Law Review 61 (2009): 172.

706

Federal Advisory Committee Act. – Прим. ред.

707

Речь идет о книге Бет Симон Новек «Электронная революция в нормотворчестве» («The Electronic Revolution in Rulemaking») 2004 года. – Прим. ред.

708

См.: Beth Simone Noveck, «The Electronic Revolution in Rulemaking», Emory Law Review 53 (2004): 433.

709

Anti-Deficiency Act. – Прим. ред.

710

Горовиц и Камвар обсудили превосходство чата как интерфейса для частных разговоров. D. Horowitz and S. Kamvar, «The Anatomy of a Large-scale Social Search Engine», in: Proceedings of the International World Wide Web Conference (WWW’10) (New York: ACM, 2010), 431-40.

711

James T. Reilly, «Federal Advisory Committee Act: Inhibiting Effects upon the Utilization of New Media in Collaborative Governance and Agency Policy Formation», Report to the Administrative Conference, Draft, March 17, 2011.

712

EPA Science Advisory Board Reform Act of 2014, HR 1422, 113th Cong. (2013–2014), https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-bill/1422.

713

Ginsberg, «Federal Advisory Committees».

714

Подробнее о «Новом курсе» см. примечание 214. – Прим. ред.

715

Steven P. Croley and William T. Funk, «The Federal Advisory Committee Act and Good Government», Yale Journal on Regulation 14 (1997): 460. См. также: U. S. Congress, House of Representatives, HR 85-576, «Amending the Administrative Expenses Act of 1946, and for Other Purposes», 85th Cong., 1st sess. (June 17, 1957), 2.

716

Funk, «Public Participation and Transparency», 183; and Croley and Funk, «Federal Advisory Committee Act», 463.

717

James Conant, «Science and Common Sense» (New Haven, CT: Yale University Press, 1951), 337.

718

Wendy R. Ginsberg, «Advisory Committees: A Primer» (Washington, DC: U. S. Congressional Research Service, 2010), 3.

719

U. S. Congress, House Committee on the Judiciary, Antitrust Subcommittee (Subcommittee № 5), WOC’s [Without Compensation Government Employees] and Government Advisory Groups, Hearings, 84th Cong., 1st sess. (August 4, 1955), S. Hrg. Part 1, 586-87.

720

Funk, «Public Participation and Transparency», 177.

721

Charles H. Koch Jr., «James M. Landis, The Administrative Process», Faculty Publications, Paper 633 (1996), http://scholarship.law.wm.edu/facpubs/633

722

Conant, «Science and Common Sense», 337.

723

Jerry W. Markham, «The Federal Advisory Committee Act», University of Pittsburgh Law Review 35, № 3 (1974): 558-59.

724

Ginsburg, «Federal Advisory Committees», 3.

725

«Великое общество» – комплекс внутренних программ, принятых в США правительством президента Линдона Б. Джонсона, нацеленных на искоренение бедности и расовой сегрегации. – Прим. пер.

726

Своеобразный взгляд: John E. Moss, «Federal Advisory Committee Standards Act Legislative History, Committee on Government Operations», Report № 92-1017 (April 25, 1971), 18, https://bulk. resource.org/gao.gov/92-463/00005E10.pdf

727

Ассоциация со сверчком Джиминни-крикет из диснеевского мультфильма «Пиноккио», призванным играть роль совести деревянного человечка. – Прим. ред.

728

Полный текст: «Presidential Commissions, Hearings before the Senate Subcommittee on Administrative Practice and Procedure» 92-1 (May 25, 26; June 22, 23; July 14 and 27, 1971), 3, цитируется в: Paul Light, «Government by Investigation: Congress, Presidents, and the Search for Answers 1945–2012» (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2014), 214.

729

Закон об экономических возможностях обязывает максимально привлекать беднейшее населения к разработке и реализации социальных программ на уровне общин.

730

Mark Brown, «Science in Democracy: Expertise, Institution, and Representation» (Cambridge, MA: MIT Press, 2009), 96.

731

Steven P. Croley, «Practical Guidance on the Applicability of the Federal Advisory Committee Act», Administrative Law Journal 10 (1996): 141.

732

Wilensky H. Organizational Intelligence: Knowledge and Policy in Government and Industry. Quid Pro, LLC, 2015. – Прим. ред.

733

Harold Wilensky, «Organizational Intelligence» (New York: Basic Books, 1969), 169-72.

734

Negotiated Rulemaking Act. – Прим. ред.

735

Закон о переговорном нормотворчестве был повторно авторизован в 1996 году и не включен в Закон об административной процедуре. См.: Administrative Procedure Act of 1946, §§ 561–700 (1946); David M. Pritzker and Deborah S. Dalton, «Negotiated Rulemaking Sourcebook» (Washington, DC: Office of the Chairman, Administrative Conference of the U. S., 1990); and Cary Coglianese, Heather Kilmartin, and Evan Mendelson, «Transparency and Public Participation in the Federal Rulemaking Process: Recommendations for the New Administration», George Washington Law Review 77 (1997): 924–972.

736

Richard H. Pildes and Cass R. Sunstein, «Reinventing the Regulatory State», University of Chicago Law Review 62 (1995): 1ff. См. также: Noveck, «The Electronic Revolution», 433ff.

737

Office of Information and Regulatory Affairs. – Прим. ред.

738

William R. Funk, «The Paperwork Reduction Act: Paperwork Reduction Meets Administrative Law», Harvard Journal on Legislation 24 (1987): 93.

739

Pildes and Sunstein, «Reinventing the Regulatory State», 4.

740

Paperwork Reduction Act of 1980, U. S. Code 44 (1980), § 3501(4).

741

Там же, § 3502 (3)(A). Office of Management and Bud get, «Memorandum: Social Media, Web-Based Interactive Technologies»; and Paperwork Reduction Act, 2, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/inforeg/SocialMediaGuid-ance_04072010.pdf

742

Office of Management and Bud get, «Memorandum: New Fast-Track Process for Collecting Service Delivery Feedback under the Paperwork Reduction Act», June 15, 2011, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/memoranda/2011/m11-26.pdf

743

Paperwork Reduction Act of 1980, § 3503(c)(3).

744

Для инвентаризации утвержденных коллекций, с номерами управления OMB, см.: http://www.reginfo.gov

745

Office of Management and Budget, «Memorandum: Social Media».

746

Stack Overflow, «How to Ask», http://stackoverflow.com/questions/ask/advice?

747

Office of the President, «Regulatory Planning and Review», Executive Order 12866, September 30, 1993, http://www.reginfo.gov/public/jsp/Utilities/EO_12866.pdf

748

Funk, «Public Participation and Transparency», 182.

749

Chris Mooney, «The Republican War on Science» (New York: Basic Books, 2005).

750

Office of the President, «Termination and Elimination of Federal Advisory Committees», Executive Order 12838, February 10, 1993, http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/WCPD-1993-02-15/pdf/WCPD-1993-02-15-Pg166.pdf

751

Office of Management and Bud get, «Management of Federal Advisory Committees», Circular A-135, October 5, 1994, https://www.whitehouse.gov/omb/circulars_a135/

752

Kathleen Doherty, «Seeking Experts or Agents of Control: The Use of Advisory Committees in Bureaucratic Policymaking», September 3, 2013, http://www.vanderbilt.edu/csdi/events/KMD-AdComs_V.pdf

753

U. S. General Services Administration, The Federal Advisory Committee Act (FACA) brochure, http://www.gsa.gov/portal/con-tent/101010

754

Julia Metz, «EU Commission Expert Groups: Between Inclusive and Effective Policy-making», in Expertise and Democracy, ed. Cathrine Holst, ARENA Report 1/14 (Arena Centre for European Studies, University of Oslo, Norway, February 2014), http://www.sv.uio.no/arena/english/research/publications/arena-publications/re-ports/2014/report-01-14.pdf

755

Там же, 264.

756

John R. Moodie and Cathrine Holst, «For the Sake of Democracy? The European Commission’s Justifications for Democratising Expertise», in Holst, Expertise and Democracy, 299.

757

Там же.

758

Sheila Jasanoff, «Quality Control and Peer Review in Advisory Science», in: The Politics of Scientific Advice: «Institutional Design for Quality Assurance», ed. Justus Lentsch and Peter Weingart (Cambridge, UK: Cambridge University Press), 29; см. также: Sheila Jasanoff, «The Fifth Branch: Science Advisers as Policymakers» (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1990); Sheila Jasanoff, «Designs on Nature: Science and Democracy in Europe and the United States» (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2005).

759

Ginsberg, «Federal Advisory Committees», 12, цитирует Amy B. Zegart, «Blue Ribbons, Black Boxes: Toward a Better Understanding of Presidential Commissions», Political Studies Quarterly 34, № 2 (June 2004): 372.

760

Julia Ryan, «American Schools vs. the World: Expensive, Unequal, Bad at Math», The Atlantic, December 3, 2013, http://www.the-atlantic.com/education/archive/2013/12/american-schools-vs-the-world-expensive-unequal-bad-at-math/281983; Pearson, «Index of Cognitive Skills and Educational Attainment», http://the-learningcurve.pearson.com/index/index-ranking

761

Organization for Economic Co-operation and Development, United States – Country Note – Education at a Glance: OECD indicators 2012 (Paris: Organization for Economic Co-operation and Development, 2012), http://www.oecd.org/unitedstates/CN%20-%20United%20States.pdf

762

Robert Archibald and David Feldman, «Why Does College Cost So Much?» (Oxford, UK: Oxford University Press, 2010); «The Future of Universities: The Digital Degree», The Economist, June 28, 2014, http://www.economist.com/news/briefing/21605899-staid-higher-education-business-about-experience-welcome-earth-quake-digital?zid=316&ah=2f6fb672faf113fdd3b11cd1b1bf8a77

763

The White House, Office of the Press Secretary, «Presidential Memorandum: Helping Struggling Federal Student Loan Borrowers Manage Their Debt», June 9, 2014, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/06/09/presidential-memorandum-federal-stu-dent-loan-repayments. («За три последних десятилетия обучение в государственном университете на четырехлетней программе в среднем подорожало более чем втрое, в то время как типичный семейный доход увеличился лишь незначительно. Все больше студентов берут кредиты для оплаты обучения. Сегодня около 71 % получает диплом бакалавра „в долг“, а он составляет в среднем 29 400 долл.».)

764

David Soo, «How Can the Department of Education Increase Innovation, Transparency and Access to Data?» (blog) Homeroom, April 2014, http://www.ed.gov/blog/2014/04/how-can-the-department-of-education-increase-innovation-transparency-and-access-to-data

765

Whitehouse.gov, «Higher Education», http://www.whitehouse.gov/issues/education/higher-education

766

Ryan, «American Schools vs. the World».

767

Whitehouse.gov, «Reform for the Future», http://www.whitehous.gov/issues/education/reform

768

American Association of University Professors, «Teaching Millions or Making Millions?», http://www.aaup.org/news/teaching-mil-lions-or-making-millions

769

Clay Shirky, «The End of Higher Education’s Golden Age» (blog) Clay Shirky, January 29, 2014, http://www.shirky.com/weblog/2014/01/there-isnt-enough-money-to-keep-educating-adults-the-way-were-doing-it/

770

Croley and Funk, «Federal Advisory Committee Act», 451.

771

Джереми Шапиро – научный сотрудник Института Брукингса; служил в аппарате внешнеполитического планирования Государственного департамента США во время первого президентского срока Барака Обамы. – Прим. ред.

772

Jeremy Shapiro, «Who Influences Whom? Reflections on U. S. government Outreach to Think Tanks» (blog) Brookings, June 4, 2014, http://www.brookings.edu/blogs/up-front/posts/2014/06/04-us-government-outreach-think-tanks-shapiro

773

Диана Равич – доктор лингвистики. Профессор Нью-Йоркского университета. Эксперт в области образования. Работала в Министерстве образования, была консультантом в администрации Б. Клинтона. – Прим. ред.

774

Линда Дарлинг Хэммонд – профессор Стэнфорда, была советником по вопросам образования в период президентской кампании Барака Обамы и кандидатурой на пост министра образования США в администрации Обамы. – Прим. ред.

775

Эрик Ханушек – американский экономист и преподаватель, сотрудник Института Гувера при Университете Стэнфорда (Hoover Institution of Stanford University). Специализируется на ряде довольно непопулярных и скандальных вопросов экономической стороны образовательного процесса – вроде сокращения размеров классов, приемлемости высоких ставок и важности квалификации преподавателей. – Прим. ред.

776

Emily Rydel Ackman, «Getting Scholarship into Policy: Lessons from University-Based Bipartisan Scholarship Brokers» (Ph.D. diss., Arizona State University, 2013).

777

U. S. Department of Education «Who Serves on Committees» GSA. gov (2012), http://www.gsa.gov/portal/content/249045

778

U. S. Department of Education, «About ACFSA», http://www2.ed.gov/about/bdscomm/list/acsfa/edlite-about.html

779

Программы раннего вмешательства (англ. early interventional programs) были впервые разработаны в США и странах Западной Европы для детей первых трех лет жизни. Их цель – как можно раньше выявить проблемы или нарушения в развитии ребенка и оказать соответствующую помощь ребенку и его семье. – Прим. ред.

780

Там же.

781

U. S. Department of Education, «Advisory Committee Publications», http://www2.ed.gov/about/bdscomm/list/acsfa/edlite-publica-tions.html

782

Croley and Funk, «Federal Advisory Committee Act», 453.

783

Beth Simone Noveck, «Wiki Government» (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2009), 27.

784

Restoring Scientific Integrity in Policy Making. – Прим. ред.

785

Union of Concerned Scientists, «Restoring Scientific Integrity in Policy-making: Scientists Sign-on Statement», 2008, http://www.uc-susa.org/our-work/center-science-and-democracy/promoting-sci-entific-integrity/scientists-sign-on-statement.html#.VVA6mdpViko

786

Markham, «Federal Advisory Committee Act», 566.

787

Carolyn Bingham Kello, «Note: Drawing the Curtain on Open Government: In Defense of the Federal Advisory Committee Act», Brooklyn Law Review 69 (2002–2003): 344.

788

National Academy of Sciences. – Прим. пер.

789

National Academy of Engineering. – Прим. пер.

790

Institute of Medicine. – Прим. пер.

791

National Research Council. – Прим. пер.

792

Подробнее о работе этих лабораторий см. примечания 50–53. – Прим. ред.

793

Federal Acquisition Regulations, 48 CFR 35.017 – Federally Funded Research and Development Centers, http://www.law.cor-nell.edu/cfr/text/48/35.017. Jill M. Hruby et al., «The Evolution of Federally Funded Research & Development Centers», Public Interest Report, Federation of American Scientists (Spring 2011), https://fas.org/pubs/pir/2011spring/FFRDCs.pdf

794

Kevin R. Kosar, «The Quasi Government: Hybrid Organizations with Both Government and Private Sector Legal Characteristics», Congressional Research Service Report, RL 30533, June 22, 2011.

795

См.: JackNewsham, «Boston Gets $1.35 Million Grant for ‘Housing Innovation Lab,’ «Boston Globe, December 15, 2014, http://www.bostonglobe.com/business/2014/12/15/boston-gets-bloomberg-grant-research-housing-innovation/gL5dUGMGuiFr5G3TvIMWXL/story.html. 7. Bringing Smarter Governance to Life.

796

Elliot A. Rosen, «Hoover, Roosevelt, and the Brains Trust: From Depression to New Deal» (New York: Columbia University Press, 1977), 115–211.

797

Laissez-faire (с фр. – «позвольте-делать»), принцип невмешательства – экономическая доктрина, согласно которой государственное вмешательство в экономику должно быть минимальным. Впервые обоснована в работах экономистов классической школы политэкономии (в частности, в труде А. Смита «Исследование о природе и причинах богатства народов»). Основным аргументом сторонников данного принципа является утверждение о том, что экономика – саморегулирующаяся система. – Прим. пер.

798

Arthur M. Schlesinger, «The Age of Roosevelt: The Crisis of the Old Order», 1919–1933 (New York: Mariner Press, 1957), 398. См. также: Schlesinger, «The Age of Roosevelt: The Coming of the New Deal», 933-1935 (New York: Mariner Press, 1958).

799

«2014 Education Policy Rankings», U. S. News and World Report, http://grad-schools.usnews.rankingsandreviews.com/best-graduate-schools/top-education-schools/education-policy-rankings?int=9a2b08

800

Аналога этого термина в русском языке нет. Имеется в виду научно-инженерная дисциплина, в которой изучаются психофизиологические аспекты экспрессивных и коммуникативных действий и возможностей человека и разрабатываются электронные устройства и компьютерные программы, в большей мере соответствующие этим действиям и возможностям, чем «классический» компьютерный интерфейс с экраном, клавиатурой и мышью. – Прим. ред.

801

Движение мейкеров, или Культура мейкеров (англ. Maker Movement, или Maker culture) – современная субкультура изобретательства и изготовления своими руками различных устройств для личного употребления или продажи при помощи доступного высокотехнологичного оборудования, например 3D-принтеров. Субкультура подразумевает организацию прикладных лабораторий, формирование различных сообществ, баз комплектующих, подборок обучающих видео и пр. – Прим. пер.

802

National Education Association. – Прим. пер.

803

Association of University Presidents. – Прим. пер.

804

American Association for the Advancement of Science. – Прим. пер.

805

David J. Arkush, «Direct Republicanism in the Administrative Process», George Washington Law Review 81 (2013): 1458–1528. См. также: «Citizen Juries: A Radical Alternative for Social Research», Social Research Update 37, University of Surrey (Summer 2002), http://sru.soc.surrey.ac.uk/SRU37.html

806

Reeve T. Bull, «Making the Administrative State ‘Safe for Democracy’: A Theoretical and Practical Analysis of Citizen Participation in Agency Decisionmaking», Administrative Law Review 65 (2013): 640-47.

807

Административная конференция была учреждена Конгрессом при президенте Кеннеди; впоследствии она лишилась финансирования и в середине 1990-х годов была распущена, а в 2010 году восстановлена президентом Обамой с целью получения рекомендаций по совершенствованию функций государства. – Прим. авт.

808

Идея «гражданского жюри» обосновывает возможность возрождения древнейшего института народных собраний в виде консультативных органов, формируемых при мэрах крупных городов, губернаторах штатов, сенаторах и даже при президенте США. – Прим. ред.

809

Beth Simone Noveck, «Wiki Government: How Technology Can Make Government Better, Democracy Stronger, and Citizens More Powerful» (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2009), 180.

810

A/B-тестирование – метод маркетингового исследования, суть которого заключается в том, что контрольная группа элементов сравнивается с набором тестовых групп, в которых один или несколько показателей были изменены, для того чтобы выяснить, какие из изменений улучшают целевой показатель. Метод часто используется в веб-дизайне. Тестируются две очень похожие веб-страницы (страница А и страница В), которые различаются лишь одним элементом или несколькими элементами. – Прим. ред.

811

Julia Metz, «EU Commission Expert Groups: Between Inclusive and Effective Policy-making», in: Expertise and Democracy, ed. Cathrine Holst, ARENA Report 1/14 (Arena Centre for European Studies, University of Oslo, Norway, February 2014), 276, http://www.sv.uio.no/arena/english/research/publications/arena-pub-lications/reports/2014/report-01-14.pdf

812

Kenneth Arrow et al., «The Promise of Prediction Markets», Science 16 (May 2008): 877-78.

813

The Federal Advisory Committee Act of 1972, U. S. Code 5 (1972), §§ 2, 5, 9-11.

814

Там же, § 3; Federal Advisory Committee Management Final Rule, General Services Administration, C. F. R. 66 (2001), pt. 102-3.25.

815

Federal Advisory Committee Act of 1972, § 9.

816

Federal Advisory Committee Management Final Rule, pt. 102-3.30.

817

Public Citizen v. Department of Justice, 491 U. S. 440, 454 (1989).

818

U. S. General Services Administration, «When Is the Federal Advisory Committee Act (FACA) Applicable?», http://www.gsa.gov/portal/content/100794; Federal Advisory Committee Management Final Rule, pt. 102-3.40(e).

819

Rebecca J. Long and Thomas C. Beierle, «The Federal Advisory Committee Act and Public Participation in Environmental Policy», Resources for the Future (January 1999), http://www.rff.org/Docu-ments/RFF-DP-99-17.pdf

820

Laura Denardis and Mark Raymond, «Thinking Clearly about Multistake holder Internet Governance» (paper presented at the Eighth Annual GigaNet Symposium, Bali, Indonesia, October 21, 2013).

821

Casey Coleman, «GSA Social Media Handbook» (U. S. General Services Administration, July 2009), http://www.gsa.gov/graphics/staff offices/socialmediahandbook.pdf

822

Alabama-Tombigbee Rivers Coalition v. Department of Interior, 26 F.3d 1103 (11th Cir. 1994).

823

Nader v. Baroody, 396 F. Supp. 1231 (D. C. 1975).

824

Croley, «Practical Guidance», 484 (citing Food Chemicals, Inc. v. Davis (D.C. 1974)).

825

Американский легион (англ. American Legion) – организация ветеранов войны в США. – Прим. ред.

826

Food Chemical News, Inc. v. Davis, 378 F. Supp. 1048 (Dist. Court, Dist. of Columbia 1974).

827

Administrative Conference of the United States, «The Federal Advisory Committee Act – Issues and Proposed Reforms: Committee on Collaborative Governance Proposed Recommendation», December 8–9, 2011, 2, http://www.acus.gov/sites/default/files/documents/Proposed-FACA-Recommendation-with-Amendments-12-6-20111.pdf

828

General Services Administration, «When Is FACA Applicable?», pt. 102-3.35.

829

Там же, pt. 102-3.150.

830

The Federal Register Act of 1935, U. S. Code 44 (1935), §§ 1501–1511.

831

Federal Register Act. – Прим. ред.

832

Amy Bunk, «Federal Register 101», Integrity Action (Spring 2010), https://www.federalregister.gov/uploads/2011/01/fr_101.pdf

833

Federal Advisory Committee Act, House Report № 92-1017, Cong. Record vol. 118 (1972), 3491ff, http://www.gsa.gov/graphics/ogp/FACALegislationHistory1972.pdf

834

General Services Administration, «When Is FACA Applicable?», pt. 102-3.150.

835

The Federal Advisory Committee Act of 1972, § 10.

836

Steven P. Croley and William T. Funk, «The Federal Advisory Committee Act and Good Government», Yale Journal on Regulation 14 (1997): 464.

837

Center for Auto Safety v. Cox, 580 F.2d 689, 694 (D.C. Cir. 1978).

838

U. S. General Services Administration, «FACA 101», http://www.gsa.gov/portal/content/244333

839

Federal Advisory Committee Act of 1972, § 13.

840

Sunshine Act. – Прим. ред.

841

Филипп Петти – философ и политический теоретик, профессор политики и человеческих ценностей Рокфеллеровского университета при Принстонском университете. – Прим. ред.

842

Philip Pettit, «Republicanism: A Theory of Freedom and Government» (Oxford, UK: Oxford University Press, 1999), 140.

843

John Ferejohn, «Conclusion: The Citizens’ Assembly Model», in Designing Deliberative Democracy: The British Columbia Citizens’ Assembly, ed. Hilary Pearse and Mark E. Warren (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2008), 209.

844

Administrative Conference of the United States, «The Federal Advisory Committee Act – Issues and Proposed Reforms: Committee on Collaborative Governance Proposed Recommendation», December 8–9, 2011, http://www.acus.gov/sites/default/files/documents/Proposed-FACA-Recommendation-with-Amendments-12-6-20111.pdf

845

Federal National Mortgage Association, FNMA, более известная как Fannie Mae, – финансовый конгломерат, крупнейшее американское ипотечное агентство. Основана в 1938 году указом президента Франклина Делано Рузвельта с целью организации вторичного рынка ипотечных займов. В 1968 году стала публичной компанией, но по-прежнему спонсируется властями США. На фоне ипотечного кризиса акции Fannie Mae с начала 2008 года по середину июля того же года потеряли свыше 80 % стоимости. 7 сентября 2008 года была взята под контроль государственного Федерального агентства по жилищному финансированию (FHFA), а генеральный директор Fannie Mae был отправлен в отставку. – Прим. ред.

846

National Park Foundation. – Прим. ред.

847

In-Q-Tel – учрежденная ЦРУ некоммерческая организация, инвестирующая в компании сферы высоких технологий. – Прим. пер.

848

См. примечания 50 и 51. – Прим. ред.

849

Jill M. Hruby, Dawn K. Manley, Ronald E. Stoltz, Erik K. Webb, and Joan B. Woodard, «The Evolution of Federally Funded Research & Development Centers», Public Interest Report (Spring 2011): 24–30.

850

Science and Technology Policy Institute website, https://www.ida.org/stpi.php

851

Schlesinger, «The Age of Roosevelt, 420; and Rosen, Hoover, Roosevelt, and the Brains Trust», 160-61.

852

строка из статьи Карла Маркса «Критика Готской программы», 1875 год.

853

Frank Fischer, «Citizens, Experts and the Environment: The Politics of Local Knowledge» (Durham, NC: Duke University Press, 2000), 16.

854

Sheila Jasanoff, «The Fifth Branch: Science Advisers as Policymakers» (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1990).

855

Harry Collins, «Are We All Scientific Experts Now?» (New York: Polity Press, 2014).

856

Harry Collins, «The Third Wave of Science Studies: Developments and Politics», Japan Journal for Science, Technology & Society 20(2011), http://www.cardiff.ac.uk/socsi/contactsandpeople/harrycollins/expertise-project/preprints/

857

Collins, «Are We All Scientific Experts Now?» Kindle ed., 216.

858

AZT – Зидовудин, антиретровирусный препарат для лечения ВИЧ-инфекции. – Прим. ред.

859

Sheila Jasanoff, «Quality Control and Peer Review in Advisory Science», in: «The Politics of Scientific Advice: Institutional Design for Quality Assurance», ed. Justus Lentsch and Peter Weingart (Cambridge, UK: Cambridge University Press), 19.

860

William J. Sutherland et al., «A Collaboratively-Derived Science Policy Research Agenda», PLoSOne (March 9, 2012), http://www.plosone.org/article/info%3Adoi%2F10.1371%2Fjournal.pone.0031824

861

Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection. – Прим. ред.

862

K. Sabeel Rahman, «Governing the Economy: Markets, Experts, and Citizens», (PhD diss., Department of Government, Harvard University, 2013), 9, 11.

863

Center for Responsive Politics, Open Secrets.org, «Influence and Lobbying: Top Spenders», https://www.opensecrets.org/lobby/top.php?showYear=2014&indexType=i

864

Stephen P. Turner, «Liberal Democracy 3.0: Civil Society in an Age of Experts» (London: Sage, 2003), 337.

865

Cathrine Holst and Anders Molander, «Epistemic Democracy and the Accountability of Experts», in Expertise and Democracy, ed. Cathrine Holst, ARENA Report 1/14 (Arena Centre for European Studies, University of Oslo, Norway: February 2014), http://www.sv.uio.no/arena/english/research/projects/episto/index.html

866

Harry Collins and Charles Evans, «Rethinking Expertise» (Chicago: University of Chicago Press, 2007), 8.

867

Paul Erickson et al., «How Reason Almost Lost Its Mind: The Strange Career of Cold War Rationality» (Chicago: University of Chicago Press, 2013), 5.

868

Robert Geyer and Samir Rihani, «Complexity and Public Policy: A New Approach to 21st Century Politics, Policy and Society» (Oxford, UK: Routledge, 2010), 15.

869

Джон Ролз – американский философ, основоположник либерально-государственной концепции внутреннего и международного права, в значительной степени лежащей в основе современной политики США. – Прим. ред.

870

Роберт Нозик – американский философ российского происхождения, идеолог либертарианства. – Прим. ред.

871

Benjamin Barber, «Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age», (Berkeley, CA: University of California Press, 1984), 47.

872

Erickson et al., «How Reason Almost Lost Its Mind», 4.

873

Geyer and Rihani, «Complexity and Public Policy», 61.

874

Tetlock Ph. E. Expert Political Judgment: How Good Is It? How Can We Know? – Прим. ред.

875

Philip E. Tetlock, «Expert Political Judgment: How Good Is It? How Can We Know?» (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2005), 20.

876

Philip E. Tetlock, «How to Win at Forecasting», in: «Thinking: The New Science of Decision-Making, Problem-Solving and Prediction», ed. John Brockman (New York: Harper, 2013), 18–39, https://edge.org/conversation/how-to-win-at-forecasting

877

Braden R. Allenby and Daniel Sarewitz, «The Techno-Human Con-dition» (Cambridge, MA: MIT Press, 2011), 90.

878

Daniel Sarewitz, «Looking for Quality in All the Wrong Places», in: «The Politics of Scientific Advice: Institutional Design for Quality Assurance», ed. Justus Lentsch and Peter Weingart (Cambridge, UK: Cambridge University Press), 69.

879

Anthony Giddens, «Beyond Left and Right: The Future of Radical Politics» (Palo Alto, CA: Stanford University Press, 1994), 4.

880

GoodSam (Good Smartphone Activated Medics) использует новейшие технологии, чтобы медики, находящиеся вблизи зоны экстренного вызова, могли помочь больному до прибытия бригады скорой помощи. – Прим. ред.

881

В этой фразе содержится отсылка к статье 1995 года известного арахнолога Нормана Платника, которая начинается следующими словами: «От того места, где вы находитесь, читая эти строки, паук, вероятно, не более чем в нескольких ярдах». – Прим. ред.

882

Электронное письмо в адрес автора от Dr. Mark Wilson, December 16, 2014.

883

Science, Technology, Engineering, and Math (STEM). – Прим. ред.

884

National Lab Day, http://www.whitehouse.gov/open/innovations/national-lab-day

885

Директива о повторном использовании информации государственного сектора (Директива 2003/98/EC, известная как «Директива PSI») вступила в силу 31 декабря 2003 года, была пересмотрена 17 июля 2013 года (Директива 2013/37/ЕС). – Прим. ред.

886

National Health Service. – Прим. ред.

887

Torfaen Local Services Board, «Wisdom, Wealth and Well-Being: New Opportunities for a Connected Wales», Report, October 2011, http://www.torfaen.gov.uk/en/Related-Documents/Wisdom-Wealth-and-Well-being/Wisdom-Wealth-and-Wellbeing-Phase-1-Findings.pdf

888

Клисфен (VI в. до н. э.) – сын Мегакла, афинский законодатель. Происходил из аристократического рода Алкмеонидов. Возглавил движение против тирании Писистратидов. В 510 году при поддержке спартанского царя Клеомена I отстранил от власти Гиппия, сына Писистрата, заставив его удалиться в изгнание. После свержения тирании Клисфен фактически встал во главе афинского полиса. В период с 509 по 507 год, невзирая на противодействие со стороны политических противников, провел ряд реформ, направленных на демократизацию афинского общества. – Прим. ред.

889

Brook Manville and Josiah Ober, «A Company of Citizens: What the World’s First Democracy Teaches Leaders about Creating Great Organizations» (Boston, MA: Harvard Business Review Press, 2003).

890

Ober J. Democracy and Knowledge: Innovation and Learning in Classical Athens. – Прим. пер.

891

Ab initio (лат.) – с нуля. – Прим. пер.

892

Josiah Ober, «Democracy and Knowledge: Innovation and Learning in Classical Athens» (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2009), 133.

893

Там же, 95.

894

Там же, 208.

895

Там же, 38.

896

Аджемоглу Д., Робинсон Дж. А. Почему одни страны богатые, а другие бедные. Происхождение власти, процветания и нищеты. – М.: АСТ, 2015. – Прим. ред.

897

Daron Acemoglu and James Robinson, «Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity and Poverty» (New York: Crown, 2012).

898

Ober, «Democracy and Knowledge», 1.

899

Ubuntu – в переводе с зулу – «человечность»; разрабатываемая сетевым сообществом операционная система, основанная на ядре Linux. – Прим. пер.

900

Peter D. Blair, «Scientific Advice for Policy in the United States: Lessons from the National Academies and the Former Congressional Office of Technology Assessment», in: «Lentsch and Weingart», Politics of Scientific Advice, 310.

901

Paul Light, «Government by Investigation: Congress, Presidents, and the Search for Answers», 1945–2012 (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2014), 65–66.

902

Взрыв нефтяной платформы Deepwater Horizon произошел 20 апреля 2010 года в 80 километрах от побережья штата Луизиана в Мексиканском заливе. Последовавший после аварии разлив нефти стал крупнейшим в истории США и превратил аварию в одну из самых масштабных техногенных катастроф по негативным последствиям для экологической обстановки. – Прим. пер.

903

Blum Center, POV Video, «Can Experts Solve Poverty?», а также Khalid Kadir, http://blumcenter.berkeley.edu/globalpov/

904

Timothy Mitchell, «Rule of Experts: Egypt, Techno-Politics, Modernity» (Berkeley: University of California Press, 2002).

905

Norman Ornstein and Michael Mann, «It’s Even Worse Than It Looks: How the American Constitutional System Collided with the New Politics of Extremism» (New York: Basic Books, 2012).

906

Lentsch and Weingart, «Politics of Scientific Advice», 8. Conclusion Epigraph: Benjamin Barber, «Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age», (Berkeley: University of California Press, 1984), 311.

907

Судебная реформа Генриха II, которая утвердила преобладание королевской юстиции, а суд присяжных получил официальное признание. Корпус присяжных формировался из числа свободных держателей земли Британии и Ирландии; это открыло широкие возможности для землевладельца не только перенести свой иск в королевский суд для расследования с помощью присяжных, но и самому активно приобщаться к их деятельности в качестве такового. – Прим. пер.

908

Kath Xu, «Admissions Says Yes to 9 Percent of Early Applicants», The Tech, January 8, 2014, http://tech.mit.edu/V133/N61/early-action.html

909

Douglas Thomas and John Seely Brown, «A New Culture of Learning: Cultivating the Imagination for a World of Constant Change», 1st ed. (Create Space Independent Publishing Platform, January 4, 2011).

910

Томас Л. Фридман – американский журналист, неоднократный лауреат Пулитцеровской премии. – Прим. ред.

911

ThomasL. Friedman, «How to Get a Job at Google», New York Times, February 22, 2014, http://www.nytimes.com/2014/02/23/opin-ion/sunday/friedman-how-to-get-a-job-at-google.html? – r=0

912

Claudia Goldin and Lawrence F. Katz, «The Race between Education and Technology» (Cambridge, MA: Belknap Press, 2008), 5.

913

Suzanne Mettler, «College, the Great Unleveler», New York Times, http://opinionator.blogs.nytimes.com/2014/03/01/college-the-great-unleveler/?_php=true&_type=blogs&_r=0

914

Суортмор – частный гуманитарный колледж, расположенный в городе Суортмор, в штате Пенсильвания, один из лучших гуманитарных колледжей в США. – Прим. пер.

915

Clay Shirky, «Your Massively Open Offline College Is Broken», The Awl, February 7, 2013, http://www.theawl.com/2013/02/how-to-save-college

916

Matthew Taylor, «The Power to Create», речь, произнесенная 8 июля 2014 г., http://www.thersa.org/events/audio-and-past-events/2014/the-power-to-create

917

Отсылка к одноименному фильму 1992 года, детективной драме режиссера Роба Райнера. – Прим. ред.

918

Danielle Allen, «Our Declaration: A Reading of the Declaration of Independence in Defense of Equality» (New York: Liveright, 2014), 258.

919

Непотизм, также кумовство – фаворитизм, предоставляемый родственникам или друзьям, вне зависимости от профессиональных достоинств. – Прим. ред.

920

Gov. Ted Strickland, «I Tried to Live on Minimum Wage for a Week», Politico, July 27, 2014, http://www.politico.com/magazine/story/2014/07/a-mile-in-shoes-of-the-minimum-wage-worker-109418.html

921

В оригинале – Minecraft против statecraft: игра слов, основанная на названии популярной в наши дни компьютерной игры Minecraft, в которой игрок должен сконструировать свою среду обитания. – Прим. ред.

922

Justus Lentsch and Peter Weingart, «Introduction: The Quest for Quality as a Challenge to Scientific Policy Advice: An Overdue Debate», in: «The Politics of Scientific Advice: Institutional Design for Quality Assurance», ed. Justus Lentsch and Peter Weingart (Cambridge, UK: Cambridge University Press), 4.

923

Сэр Кен Робинсон – британский писатель, спикер и международный советник по вопросам развития творческого мышления, систем образования и инноваций в государственных и общественных организациях. – Прим. ред.

Content

Бет Симон Невек
Умные граждане – умное государство
Экспертные технологии и будущее государственного управления

Предисловие автора к русскому изданию

Предисловие

Глава 1 От открытого правительства к умному управлению

Глава 2 Становление профессионального управления

Глава 3 Теории демократии и их ограничения

Глава 4 Технологии поиска экспертных знаний

Глава 5 Эксперименты с умным государственным управлением

Глава 6 Почему умное управление может оказаться вне закона

Глава 7 Воплощение в жизнь концепции умного управления

Глава 8 Умные граждане

Заключение Проект «Дедал»

Благодарности

Примечания